UNIVERSIDAD DE CHILE

FACULTAD DE CIENCIAS FISICAS Y

MATEMATICAS
DEPARTAMENTO DE INGENIERA INDUSTRIAL

DIAGNSTICO Y PROPUESTA DE MEJORAMIENTO DE GESTIN EN

LOS PLANES REGIONALES Y COMUNALES DE SEGURIDAD PBLICA

TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE MAGSTER

EN GESTIN Y POLTICAS PBLICAS

SEBASTIAN ADOLFO ACEVEDO VALENZUELA

PROFESOR GUIA:
MARIA JOSE PEREZ BRAVO
MIEMBROS DE LA COMISION:
JOSE INOSTROZA LARA
ENRIQUE OVIEDO SAAVEDRA
SANTIAGO DE CHILE
JULIO 2009

Esta tesis se enmarca dentro del proyecto Implementacin e

Instrumentacin de Polticas Pblicas en su Dimensin Regional y Local del II
Concurso de Anillos de Investigacin en Ciencias Sociales, modalidad en
Innovacin de Polticas Pblicas 2007, Comisin Nacional de n
I vestigacin
Cientfica y Tecnolgica (CONICYT).

La presente investigacin es producto de muchas conversaciones con actores

relevantes del nivel comunal, regional y central de la Administracin del
Estado, adems de expertos en el rea. Sin estas largas conversaciones, el
anlisis de esta tesis y sus conclusiones, no habran alcanzado un rumbo
adecuado. Se agradece especialmente la voluntad de mis profesores lectores
Maria Jos, Jos y Enrique, sin sus observaciones y crticas este trabajo sera ms
dbil y menos integral. Tambin agradezco el tiempo que me destin la
Subsecretaria de Carabineros Javiera Blanco, para atender en ms de una
ocasin mis dudas y observaciones.
Finalmente esta tesis es producto de la perseverancia personal, paciencia y
autocrtica constante. Indagar mbitos de la gestin y descentralizacin,
desconocidos antes para m, fue un gran aporte a mi vida profesional.
Aprender a levantarse de la adversidad, enfrentarse a ella, conocer los lmites
personales, partir de cero en algunos mbitos, fue un aprendizaje constante
durante estos de 2 aos de Magster y desarrollo de esta tesis. Citando a
Nietzsche: todo lo que no me mata me hace ms fuerte. Aunque le falt aadir: a
qu costo?..........

RESUMEN
En materia de poltica de seguridad ciudadana, tanto la literatura especializada como
la experiencia internacional, sealan que el abordaje de la delincuencia necesita de un
enfoque territorial, donde los gobiernos locales y la participacin de la ciudadana
deberan cumplir un rol fundamental en este proceso. En funcin de este enfoque la
descentralizacin emerge, por un lado, como proceso poltico que busca relevar a los
actores locales, mientras por otro, como un instrumento de gestin que facilitara la
implementacin de estas iniciativas. Sin embargo, para la implementacin no existe un
nico modelo que defina cules son los actores locales en quienes se debe delegar esa
responsabilidad. De ah la relevancia del estudio y anlisis de las experiencias
concretas.
El presente estudio de caso investig la forma de articulacin y gestin en el territorio
la de Estrategia Nacional de Seguridad Pblica (ENSP) implementada por el Ministerio
del Interior de Chile, especficamente, los Planes Comunales y Regionales de
Seguridad. Al analizar el caso de Chile, esta investigacin constat el trnsito de un
modelo basado en el protagonismo de las organizaciones sociales bajo una modalidad
de fondos concursables (Programa Comuna Segura) a un rediseo centrado en el
Municipio como principal institucin responsable de la gestin e implementacin
(Programa Plan Comunal de Seguridad Pblica).
De manera general, de este estudio se concluye que las iniciativas de prevencin del
delito necesitan de un enfoque territorial y que es el Municipio la institucin ms
adecuada para asumir esta tarea. Sin embargo, se constata tambin que estas iniciativas
se deben enmarcar dentro de un diseo institucional que contemple una coordinacin
territorial adecuada con los mbitos regionales y nacionales. En la misma lnea, esta
investigacin concluy que el rediseo del Comuna Segura mediante la supresin
de los fondos concursables y la profesionalizacin de los equipos ejecutores, adems de
la generacin de orientaciones tcnicas a los proyectos, fue una decisin acertada.
Por otro lado, al analizar el diseo actual se detectaron un conjunto de limitantes que
impiden alcanzar un mayor xito. En este sentido, el presente documento busca ser un
aporte al mejoramiento de la poltica actual, tanto por la deteccin de entrabes como
por la propuesta de soluciones. En materia de desafos se constata que las dimensiones
problemticas se refieren, en primer lugar, a la falta de definicin de la estrategia del
Programa, especficamente, la ausencia de consenso respecto a sus objetivos. En un
segundo lugar se refieren a la insuficiencia en la definicin institucional, que se
manifiesta en la dificultad para formalizar las relaciones entre los principales actores
de esta poltica, las cuales actualmente se sustentan en la discrecionalidad. Finalmente,
existiran dificultades en la gestin de la ENSP para alcanzar una distribucin ms
eficiente de los recursos a travs de una oferta pblica con mayor alcance territorial en
cuanto a la demanda. Respecto a las propuestas de mejoramiento de la gestin de los
Planes de Seguridad, ellas se relacionan con la bsqueda de alternativas financieras
plurianuales para implementar proyectos de prevencin y, la necesidad, tanto de una
gestin basada en la coordinacin territorial, como de evaluaciones de resultados e
impactos de estos proyectos.

INTRODUCCIN: Planteamiento del problema y objetivos de la

investigacin 7
Captulo I: La seguridad ciudadana y pblica como problemtica de
poltica pblica. 13
1.1 La inseguridad ciudadana como problemtica mundial y los niveles de
victimizacin
en
el
Chile 13
actual.......................................................................
1.2 Seguridad e Inseguridad Ciudadana: Matices de una compleja
conceptualizacin.. 17
1.3 Polticas
Pblicas
de
Seguridad
Ciudadana
y 18
Pblica................................................................................................
1.4 Estrategias de polticas de seguridad pblica: entre un mayor control y
prevencin. 21
Captulo II: Breve esbozo de la descentralizacin: Definicin conceptual
y
su
grado
de
avance
en 24
Chile..
2.1 Definiendo
la 24
descentralizacin.
2.2 Descentralizacin y la participacin de actores locales: organizar la
oferta
desde la demanda 25
local
2.3 Balance
del
proceso
de
descentralizacin
en 27
Chile............................................................................
Captulo III: Contenidos descentralizadores de las polticas de
seguridad
31
pblica

3.1 Las polticas nacionales de seguridad pblica: el caso de

Chile

31

3.2 Las polticas de seguridad descentralizadas: el caso del Programa

Comuna Segura
y los Consejos Comunales de Seguridad 36
Ciudadana.
3.3 Rediseo del Programa Comuna Segura: El rol de los Municipios y los
actuales Planes Regionales y Comunales de Seguridad en el contexto
de
la
Estrategia
Nacional
de
Seguridad 46
Pblica.......................................................................................

Capitulo IV: Diseo Metodolgico

64

Captulo V: Resultados de la Investigacin.

67

5.1 Surgimiento y Diseo de la Estrategia Nacional de Seguridad Pblica

(ENSP)
67
5.2 Descentralizacin
en
las
Polticas
de
Seguridad 69
Ciudadana
5.3 Coordinacin Territorial

71

5.4 Modalidad de financiamiento de los Planes de Seguridad..

75

5.5 Gestin Comunal en materia de seguridad.

79

5.7 Fondos Concursables y Participacin Ciudadana..

81

5.7 Pertinencia y funcionamiento de los Consejos de Seguridad

85

5.8 Relacin entre Policas y Alcaldes/ Intendentes

90

5.9 Indicadores de Evaluacin de los Proyectos y Egreso de las Comunas

de la Colaboracin externa

93

5.10

Balance de las dimensiones.

81

Conclusiones y Propuestas de Poltica Pblica

98

1. Ambigedad en los objetivos del programa y necesidad de 105

evaluacin.
2. Descoordinacin entre el nivel regional y comunal en la Regin
Metropolitana 109
.

3. Financiacin adecuada para los proyectos de prevencin social del

delito.. 111
4. Seleccin del personal adecuado y capacitacin.

114

5. Discrecionalidad en la relacin Mayor de Carabineros y Alcalde

115

6. Consejos Comunales con representacin territorial y capacitados

tcnicamente.. 116
7. Deterioro y emergencia de modalidades de participacin ciudadana en
programas
de
prevencin
al 118
delito.
8. Desafos futuros ..

120

Bibliografa.. 121
Anexo 1: Pauta de Entrevista

129

INTRODUCCIN: PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Y OBJETIVOS:

La delincuencia no es un fenmeno reciente. Actores sociales que se desvan de
la legalidad establecida es un rasgo permanente al interior de las estructuras
sociales. Sin embargo, durante los ltimos aos en Chile, la estructuracin de la
agenda pblica, tanto la agenda del mundo poltico, la de los medios de
comunicacin as como de algunas instituciones acadmicas, han girado en
torno a la delincuencia. Es as que la delincuencia ha sido considerada como el
problema que ms debiera dedicar esfuerzo las autoridades segn la opinin
pblica, desplazando incluso a la salud y la pobreza (CEP, 2008). Esta expresin
de demanda ciudadana por mayor seguridad sensibiliza y presiona a las
autoridades polticas las cuales deben generar estrategias para enfrentar este
complejo problema. Frente a la tradicional respuesta al delito desde el control
(Polica) y sancin (sistema judicial y penitenciario), la prevencin al delito1 se
ha ido fortaleciendo como poltica pblica, primero en los pases desarrollado,
y, en la presente dcada, en la regin latinoamericana.
Si bien no existe un nico diseo institucional en las polticas pblicas de
prevencin, una parte importante de pases delega esta responsabilidad a los
gobiernos locales, donde el rol de la participacin ciudadana es fundamental. Es
en este contexto donde nace el concepto de Seguridad Ciudadana entendido como
la co-produccin de la seguridad por parte del Estado, autoridades
subnacionales y la ciudadana. El anlisis sobre la institucionalidad ms
adecuada para las polticas de prevencin en Chile es el principal foco de este
trabajo. Para ellos analizaremos el caso especfico tanto de los Planes
Comunales, ex Programa Comuna Segura, as como los Planes Regionales de
Seguridad Pblica a cargo del Ministerio del Interior.
Los motivos que posiciona a los Municipios en un rol clave en las polticas de
prevencin se fundamentara en la experiencia internacional de estrategias
exitosas a nivel local (ICPC, 2008). Desde la literatura especializada se
recomienda que el abordaje de la delincuencia necesita de un enfoque territorial
que responda a los factores delictivos locales (Lunecke, 2005; Blanco 2005;
Lahosa 2000). En consecuencia, se asume que los gobiernos locales es la
institucin ms pertinente para trabajar con un enfoque territorial. Son ellos
los que poseen una mayor proximidad con la comunidad y una mejor
compresin de sus problemas. Esta caracterstica les permitira mantener una
cierta ventaja, frente a otras instancias de decisin poltica-administrativa, para
conocer qu proyectos de prevencin son los ms pertinentes a sus realidades
locales.
El hecho que las autoridades y actores locales sean considerados claves en la
responsabilidad de las polticas de prevencin, potencia el surgimiento de la
1

Entenderemos por prevencin como las iniciativas que buscan incidir en los factores causales del delito.
En las prximas pginas analizaremos los distintos tipos de prevencin.

descentralizacin tanto como proceso poltico que busca relevar a los actores
locales as como instrumento de gestin que facilita la implementacin de la
poltica. Sin embargo, no existe un nico modelo que defina en que actores
locales se debe delegar esa responsabilidad. El anlisis de la experiencia de las
organizaciones sociales y el Municipio como las entidades responsables de la
gestin y ejecucin de iniciativas de prevencin, tambin se transformarn en
unos de los ejes directrices de esta investigacin.
La experiencia chilena en prevencin al delito se fundamenta principalmente en
el Comuna Segura, primer programa con contenidos descentralizadores
implementado a partir del ao 2000. La modalidad de ejecucin de este
programa se realiz mediante fondos concursables en los cuales las
organizaciones sociales de las comunas competan para acceder a este fondo y
podan ser ellas mismas las unidades ejecutoras. La institucionalidad del
programa contemplaba la creacin de Consejos Comunales de Seguridad, con
representacin de las autoridades y bases sociales de la comuna. En esta
instancia se elegan los proyectos a ejecutar otorgando elementos
descentralizadores al programa.
Se entiende en este contexto por
descentralizacin como la capacidad de los actores locales en definir los
proyectos ms acordes con su realidad local, es decir, existi una transferencia
de poder desde el nivel central a instancias subnacionales. Las evaluaciones
realizadas al Comuna Segura sealan que parte de los proyectos financiados no
se relacionaron
directamente con el mbito de la seguridad ciudadana,
generndose diversas consecuencias tales como una perjudicial competencias
entre las organizaciones terminando en ocasiones en clientelismo poltico o
lobby.
Por otro lado, desde una perspectiva de la estrategia del programa tambin se
presentaron dificultades respecto a los objetivos del programa. En los
documentos tcnicos del programa se seala que su principal objetivo es
fortalecer las capacidades locales (institucionales y comunitarias) para crear
estrategias de seguridad. Sin embargo, desde un punto de vista poltico, las
autoridades sealaban que el programa incidira en descender la victimizacin.
Si bien la tensin poltica-tcnica responde a un rasgo general de las polticas
pblicas, en el programa que estudiaremos esta tensin adquiere una gran
notoriedad. En el Comuna Segura la divergencia de objetivos gener que las
expectativas desde la oposicin poltica y tcnica sobre esta iniciativa se
centraran en la baja de la delincuencia. Los lmites para que este Programa
asuman sta responsabilidad ser otro mbito que abarcar esta investigacin.
Con el paso del tiempo, el Comuna Segura fue rediseado manteniendo parte
de sus componentes pero suprimiendo los fondos concursables. Adems, se
crearon orientaciones tcnicas para guiar naturaleza de los proyectos y se
profesionaliz la ejecucin de los proyectos mediante concursos pblicos
(destinados a profesionales). As, este programa pas a denominarse Planes
Comunales de Seguridad Pblica y su financiamiento pas a centrarse bajo la

modalidad del Fondo de Apoyo a la Gestin Municipal. Es durante este mismo

perodo que cambia el concepto de seguridad ciudadana por el concepto de
seguridad pblica. Este cambio de concepto coincidira con la transicin de un
modelo descentralizado basado en una importante responsabilidad de las
organizaciones sociales (coproduccin de seguridad: seguridad ciudadana)
donde incluso podan ejecutar los proyectos a un modelo que designa al
Municipio (seguridad pblica) como la principal entidad responsable de la
gestin e implementacin del modelo.
Ahora bien, ms all de las posibles interpretaciones sobre este punto, otra de
las grandes diferencias entre el Programa Comuna Segura y los actuales Planes
Comunales de Seguridad Pblica es el contexto institucional donde estn
insertas. Si bien el Comuna Segura signific una poltica del nivel central a
ejecutar en diversas comunas del pas, no exista una instancia institucional
mayor que coordinara en distintos niveles territoriales la totalidad de la oferta
pblica en seguridad. Durante el mismo perodo que este Programa se
transforma en los Planes Comunales, comienza a implementarse a fines del ao
2006 la Estrategia Nacional de Seguridad Pblica (ENSP). Esta Estrategia nace con
el fin de focalizar, coordinar y temporalizar las lneas la Poltica Nacional de
Seguridad Ciudadana (elaborada en el 2005). La ENSP representara un
instrumento de gestin intersectorial para abordar la multicausalidad de la
delincuencia. Es decir, expresa la voluntad por coordinar a los diversos
Ministerios y Servicios de la oferta pblica para trabajar por alcanzar una
mayor seguridad para el pas, comprometindose cada sector con determinadas
metas. Adems, por primera vez, las autoridades se comprometen con una
cifra concreta para bajar la delincuencia en un tiempo determinado: 10% menos
de hogares victimizados hacia el 2010.
Desde una perspectiva institucional, la ENSP posee dentro de los principios la
coordinacin y la territorialidad, por lo que busca implementar desde el nivel
central una estructura territorial. Para ello, adems, de los Planes Comunales y la
ENSP, se desarrollaran Planes Regiones de Seguridad Pblica. Por lo tanto,
existiran Planes en distintos niveles territoriales: nacional, regional y comunal.
Un componente facilitador para la gestin e implementacin de estos Planes
son los Consejos de Seguridad Pblica, donde adems de los ya existentes
Consejos Comunales de Seguridad se desarrollaran Consejos Regionales y uno
Nacional. En el caso de los Planes Regionales, stos estn coordinados por la
figura del Coordinador Regional de Seguridad Pblica, actor llamado a
monitorear y coordinar el cumplimiento de metas de la ENSP comprometidas
en la regin. Por su parte, los Planes Comunales estn a cargo de los Secretarios
Tcnicos, profesionales pagados por el Ministerio del Interior pero que trabajan
en el Municipio. Estos Planes Comunales contemplan en promedio 2 a 3
proyectos de prevencin y rehabilitacin al ao por comunas.
En el plano de la coordinacin territorial, si bien a nivel comunal ya exista una
estructura institucional desde el ao 2000 en el contexto del Comuna Segura,

con la aparicin de la ENSP se fortalece la institucionalidad regional en esta

rea con la figura de los Coordinadores Regionales. Sin embargo, al ser la ENSP
una poltica relativamente nueva (slo dos aos), no hay una definicin
explicita en cmo estos dos niveles territoriales- regional y comunal- se pueden
articular y dar forma a una gestin territorial con un carcter ms integral. Los
antecedentes en Chile sealan que las reformas descentralizadoras sucedidas
a nivel local y regional han seguidos caminos paralelos y no integrados en gran
parte de las polticas pblicas (Serrano y Fernndez, 2003). Siguiendo esta
tendencia y dado la juventud de la ENSP, este trabajo indicar un dficit en los
grados de institucionalizacin de ambas instancias territoriales, adems de la
falta de un diseo que permita justificar la necesidad de su plena integracin y
coordinacin.
Este es el contexto que enmarcan a los Planes Comunales y Regionales de
Seguridad Pblica. El anlisis de las entrevistas realizadas a diversos actores y
nuestras propias reflexiones, indicarn que el rediseo al ex Programa
Comuna Segura fue acertado, en especial en su intento por profesionalizar y
tecnificar el diseo e implementacin del Programa. No obstante, existen
aspectos que es necesario mejorar. Nuestra hiptesis se fundamenta en asumir
que las iniciativas de seguridad pblica necesitan de un enfoque territorial que
alcance un contacto directo con los problemas de la gente. Es el Municipio la
institucin ms adecuada en asumir esta tarea. Sin embargo, estn las
condiciones polticas, tcnicas y administrativas para que los Planes Comunales
alcancen un mayor impacto?existe algn nivel de coordinacin entre los Planes
Comunales y el nivel regional? Nuestra investigacin profundizar en los posibles
lmites y obstculos de este programa y en la institucionalidad en que est
inserta.
En primer lugar, las comunas con mayores cifras de victimizacin son
precisamente aquellas con mayores grados de vulnerabilidad social y con los
municipios con menos recursos. Esto explica la constante necesidad del apoyo
tcnico y financiero a este tipo de comunas. Si consideramos que en ocasiones
existen supervit de recursos a nivel regional (falta de cartera de proyectos para
gastar los recursos asignados) y dficit de recursos en las comunas con mayor
victimizacin, la necesidad de una mayor coordinacin territorial se vuelve
evidente. Por este motivo, una buena coordinacin permitira una asignacin
de los recursos ms eficiente. A esta dificultad, se aade que los programas de
prevencin en Chile responden a un financiamiento anual, lo que entra en
conflicto con el tiempo necesario para alcanzar algn tipo impacto en estos
proyectos segn lo recomendado por la literatura especializada (Tocornal,
2004). En consecuencia, se necesitara alternativas de financiamiento plurianual
para alcanzar un mayor impacto de los proyectos.
En tercer lugar, la experiencia de ciudades que han alcanzado xito en sus
intervenciones han desarrollado estrategias integrales realizando un fuerte
compromiso de trabajo entre el Municipio y los Policas (ICPC, 2008).En nuestro
pas, existira una mayor exigencia ciudadana por el control pero facultades
10

legales del Municipio slo en el rea de la prevencin. El problema no se

encontrara en la falta de facultades legales del Municipio en el rea de control,
sino en la carencia de reglamentos que obligue o incentive un trabajo en
conjunto entre estas dos entidades, necesitndose un compromiso entre el nivel
central de las policas y los gobiernos locales. As un buen Plan de prevencin
debera coordinarse con el rea de control. Finalmente, la importancia de la
participacin ciudadana es fundamental, especialmente, en modelos de trabajo
que incorporen sus opiniones y visiones de los problemas que ms los aquejan.
Sin embargo, se necesitaran modificaciones para que su presencia sea lo ms
representativamente posible del territorio.
Ante los anteriores lmites, se constata la necesidad de disear estrategias locales en
plena coordinacin con los distintos niveles territoriales y sus respectivas autoridades.
Una buena gestin de parte de las autoridades comunales para trabajar en
forma coordinada y coherente con el nivel regional (Planes Regionales) y con el
nivel central (responsables de la ENSP), permitira trabajar los problemas de la
delincuencia en forma articulada e integral.
De esta forma, a ms de dos aos de la puesta en marcha de la ENSP ha llegado
el momento de realizar un primer diagnstico a su gestin, especficamente, en
la coordinacin y coherencia entre el nivel central, regional y comunal a travs
de sus Planes y Consejos de Seguridad. El anlisis de los elementos de gestin,
de financiamiento y de condiciones polticas de la actual institucionalidad, nos
permitirn comprender sus principales obstculos pero al mismo tiempo sus
oportunidades de mejoramiento. En las conclusiones de este trabajo
encontraremos, desde las polticas pblicas, propuesta de solucin
considerando estos elementos para su viabilidad.
OBJETIVOS:
Objetivo General:
Elaborar un diagnstico y propuesta de mejoramiento de gestin en los Planes
Regionales (Regin Metropolitana) y Comunales (La Pintana) de Seguridad
Pblica.
Objetivos Especficos:
1. Analizar, a partir del estudio del caso de La Pintana, la articulacin de la
ENSP, mediante sus Planes Regionales y Comunales de Seguridad Pblica.
2. Analizar la evolucin del rol de la participacin ciudadana en las polticas
de prevencin y posibles emergencias de nuevas formas de participacin.
3. Identificar los principales stakeholders involucrados en el proceso de
constitucin y funcionamiento de estos Planes de Seguridad.
4. Analizar el proceso de asignacin de recursos y posibles debilidades en l.
5. Identificar la funcionalidad y pertinencia de los Consejos de Seguridad, sus
principales temas de consenso y conflicto.
11

6. Caracterizar el proceso de implementacin de estos planes, detectando sus

principales nudos de gestin, trabas institucionales y problemas de
definicin de su poltica.
7. Elaborar recomendaciones para un mejoramiento en la Gestin de los Planes
Regionales y Comunales de Seguridad Pblica bajo el alero de la ENSP.

12

CAPITULO I: LA SEGURIDAD CIUDADANA Y PBLICA COMO

PROBLEMTICA DE POLTICA PBLICA
1.1- La inseguridad ciudadana como problemtica mundial y los actuales
niveles de victimizacin en Chile:
Un primer punto importante en destacar es que el tema de la seguridad
ciudadana y las nefastas consecuencias de la delincuencia como es el temor
ciudadano, es una preocupacin a nivel mundial, tanto a nivel de
investigadores sociales como de polticas publicas por parte de diferentes
Estados de las ms variadas orientaciones polticas. En el caso de Europa, sus
habitantes experimentan un fuerte sentimiento de inseguridad. Segn
Vandechueren, el problema de la criminalidad est
ligado en forma
importante al fenmeno de la inmigracin, lo que se complejiza cuando los
delitos son cometidos por inmigrantes de segunda generacin, es decir, por
los propios ciudadanos del Estado (Vanderschueren, 2004). Este hecho ha
llevado a comprender que las polticas que pretenden un desarrollo sostenible
de pas pueden fracasar si no se aborda adecuadamente el problema de la
delincuencia2.
En el caso de Amrica Latina, se considera que tanto el aumento de los delitos
denunciados como los ndices de temor son dos de las preocupaciones ms
importantes durante las ltimas dcadas del siglo XX (Buvnic y Morrison
1999). Pero este panorama regional no es un producto slo de los medios de
comunicacin o intereses electorales de los partidos polticos, sino que adems
est anclado en una realidad objetiva que se vive a diario en las sociedades
latinoamericanas. Continuos aumentos de las tasas en los delitos contra la vida
y la integridad fsica de las personas, sitan a Amrica Latina como una de las
regiones ms violentas del mundo. Se estima que hacia finales del siglo XX, la
violencia (tanto como delincuencia o en guerrillas con orientacin poltica) fue
la primera causa de muerte en Amrica Latina entre las personas de 15 y 44
aos (Vanderschueren, 2004).
En materia de medicin de la victimizacin3 a nivel internacional, la situacin
de Chile es la siguiente. Segn la International Crime Victims Survey, encuesta
realizada por las Naciones Unidas a travs del Interregional Crime and Justice
Research Institute (UNICRI), de 72 pases encuestados, Chile ocupa el lugar 28
(donde el numero 1 es el menos victimizado) a nivel de victimizacin general,

En pases como Australia e Inglaterra la solucin al problema de la criminalidad y el temor asociado a

ste, se ha transformado en un gran atractivo para campaas polticas que pretenden captar votos a travs
de polticas populistas de mayor control y represin (Farral, 2005). En Espaa, la atmsfera de temor al
delito comn y atentados terroristas, alimentada por los medios de comunicacin, ha llevado a realizar
importantes modificaciones jurdicas de carcter penal por parte de los ltimos gobiernos R
( echea,
Fernandez y Benitez, 2004).
3
En adelante, se entender victimizacin como el nmero de hogares o personas que declaran en una
encuesta haber sido vctimas de algn delito.

13

siendo el pas menos victimizado de la regin latinoamericana (Olavaria, 2006)4.

A nivel de delitos violentos, como robo con violencia, Chile se presenta como el
pas con menor victimizacin de la regin (Dammert, 2005). Sin embargo, en
tipo de delitos contra la propiedad, como el robo de accesorios desde el
vehculo, Chile se presenta dentro de los pases ms victimizados.
Considerando que los delitos violentos son los ms asociados a los altos niveles
de temor, sorprende el dato que Chile pese a ser un pas sin altos niveles de
violencia, sea uno de los pases con mayores niveles de temor en la regin
latinoamericana (Dammert y Lunecke, 2002). De esta forma, en nuestro pas el
hecho de existir bajos niveles de violencia no cambia que la delincuencia sea el
problema que ms preocupa a los chilenos, aspecto crucial para el anlisis de
polticas pblica.
Continuando con el anlisis, en el plano de la victimizacin segn encuestas
especializadas en ello, la Encuesta Nacional Urbana de Victimizacin 2007
(ENUCS), realizada por el Instituto Nacional de Estadsticas y encargada por el
Ministerio de Interior, sealan una tendencia a la
baja en los hogares
victimizados. Mientras la ENUSC del 2003 seala que el 43% de los hogares
chilenos declaran que al menos uno de sus miembros fue vctima de algn
delito, en la ENUSC 2005 esta cifra baja a un 38,3 % y se mantiene en la misma
cifra en el 2006. Los resultados de la ENUSC 2007, seala que existira un
nuevo descenso de los hogares victimizados, puesto que en un 34,8% de los
hogares hubo alguien victimizado. El compromiso a continuar bajando los
hogares victimizados ser un aspecto clave cuando analicemos la Estrategia
Nacional de Seguridad Pblica. El descenso de la victimizacin lo podemos
observar a travs del siguiente grfico:

Se debe advertir que en las distintas encuestas internacionales de victimizacin que ha realizado las
Naciones Unidas, Chile no ha sido elegido como parte de la muestra. Lo que ha realizado Olavaria (2006)
y otros autores (Dammert, 2005) es homologar algunos delitos de esta encuesta internacional con
encuestas de carcter nacional, pudiendo alcanzar un margen para comparar la victimizacin de Chile con
otros pases.

14

Grafico 1:
Total Pas
Porcentaje de hogares victimizados 2003 - 2007
Durante los ltimos 12 meses ud o algn miembro de su hogar fue vctima de algn delito?

43,0

2003

38,3

38,4

34,8

2005

2006

2007

* Las diferencias son estadsticamente significativas entre los aos 2005 y 2007.

Fuente: Divisin de Seguridad Pblica, Ministerio de Interior

Otras instituciones especializadas en esta temtica como Fundacin Paz

Ciudadana y Libertad y Desarrollo, si bien no reconocen un descenso en al
victimizacin, los resultados de sus encuestas dan cuenta de una cierta
estabilizacin en la victimizacin5. Es cierto que este panorama de estabilizacin
no indica que el problema de la delincuencia no sea preocupante pues ms de
un tercio de los hogares han sido victimizados en el ltimo ao. Sin embargo,
tampoco nos encontramos ante un fenmeno desatado que sea inviable de
solucionar por medio de polticas pblicas eficientes y de largo alcance. Por
otro lado, la victimizacin no se distribuye en forma homognea dentro de las
comunas. La evidencia emprica seala que las comunas representativas de
niveles socioeconmicos bajos seran las ms victimizadas en relacin a
comunas con mayores ingresos6.
5

En primer lugar, en Fundacin Paz Ciudadana, institucin dedicada desde 1990 al anlisis de la
delincuencia se ha caracterizado por elaborar crticas al Gobierno en esta materia pero adems ha
colaborado tcnicamente en programas ejecutados por el Gobierno. En esta institucin se ha sealado que
existe una estabilizacin en la victimizacin de los hogares entre Noviembre del 2004 a Junio del 2006.
Posteriormente, pese a un aumento significativo en Noviembre del 2006 con un 41,7% de los hogares
victimizados, esta cifra desciende en Junio del 2007 alcanzando un 38%, manteniendo la trayectoria de
estabilizacin. El caso del Instituto Libertad y Desarrollo 5 arroj en su ltima encuesta trimestral, un
aumento de los hogares victimizados de un 17% en Junio del 2007 a un 21% en Octubre del mismo ao.
Sin embargo, esta ltima cifra es similar a las mediciones de aos anteriores, lo que se orienta
nuevamente a una cierta estabilizacin de los delitos.
6
No slo la victimizacin estara desigualmente distribuida segn la representatividad socioeconmica
de la comuna, sino adems la confianza y evaluacin a las instituciones encargas de la seguridad, las
medidas de proteccin frente a la delincuencia as como los niveles de participacin ciudadana y el temor
al delito, dependera en gran medida de este factor (Acevedo, 2008).

15

Pese a esta estabilizacin de la victimizacin, ello no se traduce en una baja en

los niveles de temor a la delincuencia. Las distintas ENUSC, Libertad y
Desarrollo y Paz Ciudadana, coinciden en sealar que el temor se incrementa
cada ao. Con estos niveles de temor no es extrao que la seguridad
ciudadana, dentro de los derechos polticos y civiles, ha llegado a ser percibida
por la poblacin como uno de los derechos ms importantes de las personas,
posicionndose por sobre el derecho a la justicia y a la igualdad ante la ley
(Ministerio del Interior, 1999). A ello se aade que, durante los ltimos cuatro
aos, la delincuencia ha sido considerada como el problema que ms debiera
dedicar esfuerzo las autoridades segn la opinin pblica, posicionndose por
sobre la salud y la pobreza como lo demuestra el siguiente grfico (CEP, 2008):
Grfico 2- Encuesta CEP Ao 2008

La relevancia que le atribuye la ciudadana al problema de la delincuencia

genera las condiciones para que cualquier poltica o programa que busque
disminuir la delincuencia presente una alta posibilidad de generar valor pblico.
Es esta valoracin explicitada por la ciudadana la que obliga a que cualquier
autoridad poltica que aspira al poder deba otorgar, dentro de su agenda
programtica, una solucin a la delincuencia. Estos elementos explicaran en
parte la politizacin del debate en materia de seguridad ciudadana desvindose
de generar polticas pblicas responsables acordes con compromisos a largo
plazo. Segn la visin que se posea sobre seguridad ciudadana y qu
elementos se requieren para alcanzarla, determinar la naturaleza del diseo y
ejecucin de las polticas pblicas en seguridad.

16

Para interiorizarnos sobre este punto, es necesario primero dilucidar la

diversidad de conceptos que definen seguridad, temtica que abordaremos en
seguida.
1.2-

Seguridad e Inseguridad Ciudadana: Matices de una compleja

conceptualizacin.

La inseguridad ciudadana se ha constituido en uno de los principales

problemas sociales que tanto los gobiernos como la ciudadana deben
enfrentar. Aunque la relevancia de la delincuencia se ha ido manifestando a
lo largo del siglo XX, slo en la dcada de los noventa adquiere en Chile la
importancia que hoy tiene.
Desde una perspectiva histrica, se ha planteado que la inseguridad
ciudadana es una caracterstica definitoria e ineludible del proceso de
crecimiento de las naciones (PNUD 1998). Es bajo esta ptica que se ha
hipotetizado que algunas de las particularidades de la sociedad actual,
facilitan el alto nivel de relevancia que la gente le otorga a la preocupacin
por la seguridad ciudadana, desplazando
a otras prioridades que
simbolizaron perodos anteriores. A partir de una amplia perspectiva, la
seguridad se relaciona con el conjunto de sistemas de proteccin de la vida
y los bienes de los ciudadanos ante los riesgos o amenazas provocadas por
diferentes factores, tanto sociales como asociados al desarrollo urbano
(Jaramillo, 2002). As definida, la seguridad se vincula con los valores
sociales de respeto a la vida, la integridad fsica y patrimonio de los otros,
sus libertades econmicas, polticas y sociales. Depende as de condiciones
jurdicas, sociales y culturales necesarias para el adecuado funcionamiento
de la comunidad y la sociedad en su conjunto.
En el marco de esta misma discusin, Torres y de la Puente (2001) nos
aportan una discusin en torno a la conceptualizacin de seguridad que
nos ayuda a despejar confusiones habituales. En primer lugar, existe una
seguridad externa que se vincula con la necesidad de defensa de la soberana
territorial de la nacin ante posibles fuentes de amenazas provenientes
desde el exterior y donde la Fuerzas Armadas tienen la responsabilidad de
su resguardo. Por otro lado, existe una seguridad interna o pblica que se
relaciona con la necesidad de mantener el orden pblico y velar por el
cumplimiento de las leyes. Esta funcin es de responsabilidad del Estado a
travs de las fuerzas policiales.
Por ltimo, nos encontramos con la seguridad ciudadana donde existe una
notable falta de claridad en su definicin y su uso. La mayor parte de las
definiciones la vinculan con la seguridad pblica y tiende a ser asociada con
el tratamiento de la delincuencia y las causas de la actividad criminal. Para
la obtencin de la seguridad ciudadana se requiere de la responsabilidad
tanto del Estado y de sus diversos organismos, como de la ciudadana en
17

general. Este concepto surge, histricamente, durante la dcada de los

noventa en Amrica Latina con la vuelta al rgimen democrtico y con el
intento de desarticular la atmsfera de seguridad militar dando mayor
cabida a las expresiones de la sociedad civil. En este sentido, la participacin
activa de la ciudadana en la superacin del problema de la seguridad a travs
de sus organizaciones comunitarias, resulta indispensable para incrementar
los niveles de prevencin y de satisfaccin de la gente.
Esta distincin conceptual no es ajena a la naturaleza de polticas de
seguridad implementadas por los Gobiernos. El concepto que subyace a las
dictaduras militares experimentadas en Amrica Latina durante la dcada
de los 70 y 80 del siglo pasado es la de Doctrina de Seguridad Nacional
(Escobar, Muniz, Sanseveiro, 2004). Bajo esta Doctrina, las Fuerzas Armadas
velaban por el orden pblico no slo externo sino tambin interno donde el
poder poltico de la sociedad civil estaba subordinado a esta doctrina. La
nocin de seguridad que se mantuvo durante esa poca determin la
naturaleza de las polticas de seguridad implementadas, donde la violacin
a los derechos humanos obedecera a esta nocin de seguridad nacional,
donde ms que delincuentes comunes existan enemigos a la nacin. Con
la vuelta a la democracia, la nocin de seguridad se orient al orden pblico
interno a cargo de las policas, donde disminuyeron los actos delictivos con
orientacin poltica (guerrillas en Centro Amrica, grupos subversivos en
Chile) y aument la delincuencia comn. El rol de la ciudadana en
coproducir seguridad mediante una activa participacin comunitaria
impuls la predominancia del concepto de seguridad ciudadana en gran
parte de Amrica Latina (Dammert y Lunecke 2002).
En Chile, la mayora de los actores involucrados en stas temticas, ONGs,
centros acadmicos especializados y el mismo gobierno comenzaron a
difundir el concepto de seguridad ciudadana. Un rea que tradicionalmente
estuvo monopolizada por las Fuerzas Armadas y Policas, ahora estaba
siendo abordada adems por la sociedad civil. Es tal la relevancia de este
concepto, que el departamento del Ministerio de Interior de Chile creado en
2001 para, disear, coordinar e implementar las polticas de seguridad, se
denomin Divisin de Seguridad Ciudadana. Por ahora, resulta un
imperativo dilucidar qu entendemos por polticas pblicas de seguridad y
cules son las principales lneas de accin al interior de stas polticas.
1.3- Polticas Pblicas de Seguridad Ciudadana y Pblica7:
Antes de centrarnos especficamente en materia de seguridad, debemos
explicitar qu entendemos por poltica pblica. Para Lahera (2002; pg.16)
las polticas pblicas son los cursos de accin y flujos de informacin
7

A lo largo de esta tesis denominaremos, en ocasiones, indistintamente seguridad ciudadana y

seguridad pblica, aunque como ya observamos existira diferencias conceptuales y prcticas no menores.
Cuando estudiemos las polticas implementadas durante los ltimos dos aos por el gobierno de Chile, se
hablar de seguridad pblica, pues ellos mismos han puesto nfasis en este concepto.

18

relacionados con un objetivo pblico definido en forma democrtica; los que son
desarrollados por el sector pblico y, frecuentemente, con la participacin de la
comunidad y del sector privado.. Como podemos observar, este concepto de
Lahera va ms all de la tradicional visin de polticas pblicas diseadas,
implementadas y evaluadas exclusivamente por el Estado. En la actualidad,
las polticas pblicas se caracterizan por la diversidad de agentes y recursos
que intervienen en su cumplimiento. La ampliacin de los actores involucrados
en este proceso ser un mbito central cuando analicemos en forma
especfica las polticas de seguridad ciudadana implementadas en Chile.
Ahora bien, la naturaleza de la seguridad ciudadana como problema pblico
prioritario para la ciudadana condiciona el activo rol de los partidos
polticos, lo que nos obliga a diferenciar entre poltica y polticas pblicas.
Mientras la poltica es un concepto amplio relativo al poder en la sociedad, al
arte de los consensos entre los diferentes grupos de poder, las polticas
pblicas, corresponden a soluciones especficas de cmo manejar los asuntos
pblicos. Mientras en las polticas pblicas abundan la retrica y discursos
sobre la concepcin de un diseo de pas sin un respaldo emprico claro
sobre su viabilidad, en las polticas pblicas se favorece la discusin de
agendas y programas, con cierta claridad sobre su financiamiento,
secuencias, objetivos e instrumentos (Lahera, 2006)8. Segn este autor, los
partidos polticos cuando realizan propuestas de polticas pblicas, en
general, carecen de fundamentacin de las medidas, estimacin de costos de
financiamiento, evaluacin de costos y beneficios sociales, especificaciones
de apoyo y crticas probables. Es por ello que las polticas sin propuestas de
polticas pblicas corren el riesgo de concentrarse slo en la distribucin del
poder de los agentes polticos y sociales.
No obstante a todo lo anterior, las polticas pblicas de seguridad, as como
temas tan delicados polticamente como la economa, el carcter tcnico de
la policy no lo neutraliza en trminos polticos. Toda decisin en polticas
pblicas contiene en su esencia una orientacin poltica que obliga a tomar
opciones donde los valores muchas veces se explicitan como eje directriz de
esta decisin. La visin que se posee sobre un diseo ideal de sociedad se
cristaliza muchas veces en las lneas programticas de las polticas pblicas.
Es por ello que una poltica pblica, en materia de seguridad ciudadana, a
pesar de la ms refinada justificacin tcnica, contiene una decisin poltica
que permite diferenciar, por ejemplo, los partidos polticos que las
sostienen9. Pero intentemos otorgar una definicin de polticas pblicas de
seguridad ciudadana.
8

En este aspecto el mundo anglosajn presenta una clara evolucin al diferenciar los trminos politics
(distribucin de poder y consensos) y policy (poltica pblica), lo que no sucede en nuestro lenguaje
utilizando indistintamente la misma palabra poltica para ambos conceptos.
9
En el caso chileno, durante las campaas presidenciales del ao 2005, la primera vez que se reunieron
los candidatos a discutir sus programas fue por motivo de entregar soluciones a la problemtica de la
delincuencia. En efecto, Joaqun Lavin propuso la crcel isla para los delincuentes ms peligrosos y la
tercera es la vencida aludiendo que al tercer delito cometido, el delincuente se queda 15 aos en la

19

Una poltica pblica en materia de seguridad ciudadana, segn Gmez

(2007) representa un conjunto organizado y estructurado de acciones que
buscan generar situaciones, bienes y servicios pblicos para satisfacer las
demandas de los ciudadanos, transformar condiciones de vida, modificar
comportamientos, generar valores o actitudes que se correspondan con la
ley, la moral y la cultura propia de una comunidad. As, toda poltica
pblica en ste mbito, debera, por principio, responder a los problemas de
inseguridad ciudadana, violencia, delincuencia y crimen que afecta a una
comunidad, entendiendo stos como problemas pblicos, que como tal
demandan una intervencin desde el espacio pblico
En Chile, el Foro de Expertos en Seguridad Ciudadana, argument que la
criminalidad es un fenmeno heterogneo, que responde a fenmenos
sociales complejos y multicausales resultando difcil sealar con exactitud
qu factores inciden de mayor forma al incremento de la criminalidad
debido a la escasa evidencia emprica al respecto. Las hiptesis ms
plausibles sobre factores causales de la criminalidad indica que esta se
encontrara asociada al desempleo, consumo de drogas, la excesiva
desigualdad en la distribucin del ingreso y la prevalencia de diversas
manifestaciones de violencia (Ministerio de Interior 2004 b). Como se puede
concluir, no basta slo con una buena gestin del Ministerio de Justicia, del
Sistema Penitenciario y Policas para abordar este problema. Ante un
problema multicausal slo una eficiente gestin multisectorial es la clave para
elaborar estrategias responsables e integrales para enfrentar la delincuencia.
Por este motivo, la coordinacin interministerial e intraministerial de las
acciones es indispensable para no duplicar esfuerzos, para utilizar
adecuadamente los recursos, con una sostenibilidad de las acciones
desarrolladas y con un desarrollo de evaluaciones de impacto (Ministerio de
Interior 2004 b).
Sin embargo, muchas veces las polticas de seguridad ciudadana no
alcanzan la integralidad deseada, pues en la actualidad se presentan
disputas y tensiones entre las polticas de prevencin y de participacin
ciudadana y aquellas polticas de control y represin, temtica que
abordaremos enseguida.

crcel sin derecho a libertad provisional. Sebastin Piera, desde una visin de mayor eficiencia en la
gestin pblica, propuso entregarles ms atribuciones a los inspectores municipales en materias
administrativas y devolver las labores policiales a los carabineros que hoy cumplen esas tareas
administrativas. Por su parte, Michelle Bachelet, la actual presidenta, realiz una propuesta ms
orientada a la prevencin social del delito, como es por ejemplo, que a partir del jardn infantil se
entreguen programas que fomenten el respeto, transmisin de valores, y solucin de conflictos
alternativos a la violencia. Tomas Hirsch apunt ms a las causas estructurales de la delincuencia,
principalmente a la desigualdad econmica del pas, y enfatizaba la necesidad de cambiar el actual
sistema neoliberal. (El Mercurio, 11 de Julio del 2005).

20

1.4 - Estrategias de polticas de seguridad pblica: entre un mayor control y

prevencin:
La compleja bsqueda de soluciones a un problema multicausal como es la
delincuencia, se problematiza cuando predominan ms los discursos polticos
acalorados que propuestas serias de polticas pblicas. Satisfacer ciegamente la
demanda de los electores, podra amenazar la estabilidad de la democracia y de
un Estado de Derecho, donde al menos en Chile la mayora de las personas se
inclinan por medidas ms de control y represin que medidas preventivas a
largo plazo (Allende 2004). Toda exigencia desmedida por una mayor
seguridad pblica conlleva inherentemente una prdida paulatina de libertades
individuales (Ignatieff, 2004). Ante ello se ha postulado que el orden analtico
en que un tema de poltica pblica de seguridad debe ser abordado no es
necesariamente igual a la manera en que se produce la percepcin de l por
parte de la ciudadana (Escobar, Muniz, Sanseveiro, 2004). Los reiterados casos
en Centro Amrica de linchamientos o toma de justicia por las propias manos
de los ciudadanos, apuntan a esta lnea de anlisis.
Ahora bien, para una comprensin ms completa de las distintas polticas de
seguridad pblica, debemos definir qu entendemos por polticas de control y
polticas de prevencin. En primer lugar, las polticas de control, represin y
sancin, son ejecutadas por actores pertenecientes al sistema judicial, sistema
penitenciario y las policas. Algunas de estas medidas son el aumento de la
dotacin policial en las calles, la construccin de nuevas crceles o el aumento
de las penas carcelarias para desincentivar a los delincuentes a cometer
delitos 10.
En el caso de Chile, Catalina Mertz de la Fundacin Paz Ciudadana, ha
sealado que la derecha poltica ha basado sus soluciones exclusivamente en la
teora racional del comportamiento delictivo que analiza beneficios (ganancias
del delito) con costos (probabilidad que lo encuentren y lo sancionen).
Siguiendo esta visin, medidas como mayores encarcelamientos y penas ms
largas seran las soluciones ms viables. Chile, en el contexto latinoamericano,
se presenta como el pas con mayor nmero de personas presas en relacin a la
poblacin total (Centro de Estudios Carcelarios del Kinas College de Londres,
citado por Diario La Tercera, 26 de Abril 2008). Datos como el anterior, llevaron
a que el Foro de Expertos en Seguridad Ciudadana, descartar como hiptesis de las
causas de la delincuencia la mano blanda del sistema policial y judicial. En

10

Un ejemplo de polticas policiales de control se desarroll en EEUU durante los 90 con el nombre de
tolerancia cero. Se activ un mayor control sobre las faltas menores y sobre los desordenes sociales
existentes en los barrios. La premisa subyacente es que cuando no se controlan esos eventos, es dable
esperar que se cometan delitos ms graves al futuro. Cuando proliferan los grafitis, la vagancia juvenil y
el consumo de alcohol y drogas en las calles, es posible que los victimarios perciban que existe
indiferencia gubernamental hacia este tipo de situaciones, por lo que accin policial a faltas menores sera
implacable (Dammert y Lunecke, 2002).

21

este marco, que surgen las polticas de prevencin, como va alternativa y

complementaria a las medidas de control, aplicndose en diversos pases.
Se ha definido prevencin como toda accin que reduce la delincuencia, la
violencia y la inseguridad al atacar con xito los factores causales que le dan
origen y que han sido identificados cientficamente (Olavaria 2007). El concepto
de prevencin es proactivo dado que busca anticiparse a los hechos. Se trata de
evitar mediante intervenciones anticipatorias de poltica pblica que los niveles
de criminalidad en un determinada lugar lleguen a ser intolerables. Las
polticas preventivas, por lo general, tienen una focalizacin espacial,
poblacional y temtica para lograr los impactos efectivos ya que las causas y
problemticas son especficas a una determinada poblacin. Por otro lado, las
estrategias preventivas inciden no slo en la violencia y el delito, sino que
adicionalmente pueden fortalecer la democracia, la solidaridad y las redes
sociales.
El posicionamiento de las estrategias preventivas ha instalado los siguientes
fenmenos: un consenso creciente sobre la necesidad de enfrentar las
condiciones sociales y econmicas de la delincuencia; cambios en los actores
responsables de la seguridad ya que no slo incorpora a los policas, sino
tambin a los gobiernos, comunidades y asociaciones de todo nivel; el
reconocimiento del papel fundamental que desempean los lderes municipales y/o
locales a travs de la organizacin y movilizacin de coaliciones locales 11 ; consenso en
cuanto a que intervenciones focalizadas por factores de riesgo, reducen la
delincuencia, violencia y otros factores sociales (Olavaria 2007).
Por otro lado, las estrategias preventivas pueden clasificarse de acuerdo a su
mbito de accin. La prevencin social acta sobre factores de riesgos personales,
psicolgicos y sociales, estos ltimos son generalmente de carcter estructural
como la pobreza y la marginalidad (ejemplo programa de insercin laboral a
jvenes de escasos recursos). La prevencin situacional trabaja sobre factores de
proximidad o ambientales en estrecha relacin con las situaciones gatillantes de
la violencia y actividad delictual. Esta estrategia trabaja en el mbito urbano
(recuperacin de espacios pblicos, mayor iluminacin). Adems opera
anticipndose al razonamiento del agresor, estableciendo mayores dificultades
para su accionar como, por ejemplo, la utilizacin de rejas y alarmas.
Finalmente existe la prevencin comunitaria, combina elementos de ambos
mbitos (social y situacional) y su caracterstica ms definitoria ha sido la
participacin local, especialmente definida como el barrio. Se incluyen las
experiencias de las policas comunitarias, creacin de comits de vigilancias as
como el involucramiento en proyectos de corte alcance enfocado a la
prevencin social o situacional. La definicin de los distintos mbitos de accin
de las estrategias de prevencin ser vital cuando analicemos ms adelante los
planes comunales de seguridad vigentes en Chile, donde la prevencin social y
situacional sern los mbitos prioritarios de stos planes.
11

Las cursivas son nuestras. Este aspecto ser el eje directriz de esta investigacin.

22

Una poltica pblica de seguridad ciudadana responsable debera integrar los

aspectos positivos de las estrategias de control y prevencin. Alcanzar un
equilibrio entre ambas estrategias implicara combatir la delincuencia y
violencia tanto en el corto plazo (polticas de control) pues se necesita detener la
delincuencia que ocurre en el da a da, como en el largo plazo incidiendo en
sus causas o disuadiendo su potencial ocurrencia (polticas de prevencin)
(Gmez, 2007). Sin embargo, la realidad de los pases de Amrica Latina dista
mucho de este equilibrio ideal. Segn Zuiga (2007), en nuestro continente a
pesar de un cierto consenso respecto a la relevancia de la prevencin y de la
participacin comunitaria, se sigue invirtiendo ms en justicia criminal que
prevencin. Esto se debera a que las iniciativas preventivas tienen efectos que
slo son observables en el largo plazo (5 a 10 aos) y requieren de un mayor
involucramiento del medio familiar y social, por lo que muchas veces la presin
poltica por la inmediatez obliga a trasladar recursos hacia medidas ms
visibles como las de control (Tocornal, 2004). As ambas medidas, prevencin y
control, corren por caminos distintos y tienden a competir por recursos. Las
autoridades polticas, que estn en su cargo por no ms de 5 aos, al momento
de realizar un accountability a la ciudadana, necesiten evidenciar avances
concretos en materia delictual, lo que generalmente se traduce en explicitar una
baja en los niveles de victimizacin, no en su estabilizacin o potencial descenso
en el futuro. Ante ello, las polticas de control tienden a ser priorizadas.

23

CAPITULO II: BREVE ESBOZO DE LA DESCENTRALIZACIN:

DEFINICIN CONCEPTUAL Y SU GRADO DE AVANCE EN CHILE:
2.1- Definiendo la descentralizacin:
Durante las ltimas dcadas en Amrica Latina se han verificado importantes
impulsos descentralizadores que se han asociado a la democratizacin del
Estado, la modernizacin de la gestin pblica, el surgimiento de un nuevo
perodo de regulacin estatal en lo econmico y el reempoderamiento de la
sociedad civil. Todo lo anterior, en la opinin de diversos investigadores, ha
significado
pasos importantes en la reorganizacin y fortalecimiento del
proceso de democratizacin (Leyton, 2006). Habitualmente en nuestra regin la
descentralizacin se presenta como un concepto de elevada ambigedad
cotidiana, ya que es frecuente el uso indistinto de descentralizacin o de
desconcentracin.
Para Boisier (2004), debe quedar claro que an cuando los procesos de
desconcentracin y descentralizacin se encuentran en un mismo continuo, el
primero de ellos alude a una capacidad de decisin desde un nivel jerrquico
dado a otro inferior dentro del mismo organismo, tratndose de una cuestin
interna que no requiere sino de la voluntad del nivel jerrquico superior. Por
otro lado, la descentralizacin implicara la creacin de un ente distinto con
capacidad de decisin y que supone la concesin de personalidad jurdica
propia, de recursos y normas propias de funcionamiento. Pero la creacin de
entes de esta naturaleza, se encuentran obstaculizados estructuralmente por un
factor comn en varios pases: el centralismo.
Si la cultura centralista representa la concentracin del poder del Estado en los
rganos centrales, la descentralizacin implicara una redistribucin de ese poder
en ms instancias de decisin. Es as que, desde una amplia perspectiva, la
descentralizacin se le ha considerado como un proceso multidimensional de
carcter administrativo, territorial y poltico (Boisier 2004; Finot 2001).
Siguiendo con esta lnea de anlisis, para la SUBDERE (2002) una poltica que
tenga como objeto descentralizar implicara que la distribucin del poder se
refleje en las competencias y funciones que se atribuyan a las distintas
instancias del Estado, y en las atribuciones legales y los recursos financieros con
que cuente cada una para cumplir su rol. Ante ello, la SUBDERE (2002) ha
definido que la distribucin de poder da origen a diversas categoras de
descentralizacin del Estado.
En primer lugar, existira una descentralizacin administrativa, dentro de la cul
se distingue de la descentralizacin funcional y territorial. Mientras la
descentralizacin funcional, consiste en traspasar competencias desde la
administracin del Estado a nuevas personas jurdicas de derecho pblico, las
cuales estn dotadas de patrimonio propio, la descentralizacin territorial
consiste en transferir competencias de una instancia superior a otra inferior en
un mbito territorial distinto (gobierno regional). En segundo lugar, la
24

descentralizacin poltica representara la facultad de los ciudadanos de participar

en la eleccin de sus representantes subnacionales y esto ocurre cuando el Gobierno
Central abandona la facultad de designar estas autoridades pblicas
subnacionales (ejemplo los Municipios). Esta descentralizacin slo tiene sentido
sobre la base de una descentralizacin territorial e implica algn grado de
descentralizacin funcional. Finalmente existe la descentralizacin fiscal que
hace referencia a la transferencia de competencias fiscales sobre determinados
ingresos y gastos pblicos desde un nivel de gobierno a otro de nivel menor,
junto con la capacidad de decidir sobre el manejo de esos recursos. Segn esta
clasificacin seran los municipios la institucin ms avanzada en
descentralizacin, pues en ellos existe la descentralizacin poltica,
administrativa y financiera.
En sntesis, para la SUBDERE, su nocin de descentralizacin se centra en un
proceso eminentemente poltico, tendiente a transferir la toma de decisiones desde el
gobierno central a entidades polticas subnacionales (gobiernos regionales, municipios
(citado por Leyton , 2006).
Una verdadera descentralizacin de los rganos territoriales incluye la real
capacidad para tomar decisiones independientes en el marco de la ley, lo que
tambin supone los recursos necesarios. Desde una perspectiva poltica, ello se
alcanzara plenamente cuando las autoridades a cargo de las administraciones
descentralizadas han sido electas democrticamente y cuentan con competencias
y atribuciones legales suficientes y apropiadas para tomar decisiones. De esta
forma, la descentralizacin del Estado y de la gestin pblica actuara como una
herramienta poderosa que abona al fortalecimiento de las capacidades locales, en
cuanto fortalece las responsabilidades territoriales y produce sinergia entre los
distintos actores que sustentan el desarrollo territorial (Serrano y Raczynski
2001).
Es en este contexto, como analizaremos en el prximo captulo, las polticas de
seguridad ciudadana implementadas durante los ltimos aos responden a esta
nueva forma de gestin pblica. La descentralizacin, en el mbito de la
seguridad, juega un rol clave para alcanzar polticas ms cercanas a la realidad
especfica de cada comunidad, donde los actores locales son el gran articulador
de este proceso. Siguiendo esta lgica, la activa participacin de los diversos
actores locales es un elemento sustancial para el xito en el desarrollo de
procesos de descentralizacin.
2.2-

Descentralizacin y la participacin de actores locales: organizar la

oferta desde la demanda local:

Para Boisier (2004), en algunos pases de Amrica Latina, uno de los factores
que ha facilitado el proceso de descentralizacin ha sido la Reforma del Estado.
Recuperada la democracia a comienzos de los 90` se ha tratado de no
reimplementar el viejo estilo estatal, remplazndolo por uno nuevo, donde la
sociedad civil se transformara en el nuevo y multitudinario agente conductor de
25

cambio. En esta perspectiva, es la sociedad civil y no un agente nico, quien

conduce este proceso. Para que ello sea posible es necesario potenciar su
autonoma y la capacidad de decisin por parte del Estado. Es as que debera
existir, segn el autor, una creciente demanda autonmica desde la sociedad
civil, ejerciendo un rol de contraparte frente a la cultura centralista.
Por su parte, Serrano y Raczynski (2001) sealan que una de las bondades de la
descentralizacin del Estado es que ella contribuye a un proceso de
modernizacin y agilizacin de la gestin, al acercar la administracin a las
personas y permitir una conexin ms directa con sus prioridades y
preocupaciones. Desde una perspectiva poltica-ciudadana se considera que la
descentralizacin del Estado, al acercar las instituciones a la gente, facilita su
participacin en la toma de decisiones y permite un mayor control de la
ciudadana sobre la accin pblica. En teora, la descentralizacin debera
estimular la participacin en la medida que los individuos consideran que las
polticas locales poseen una repercusin ms directa sobre sus vidas y que sus
opiniones son consideradas a la hora de tomar decisiones (BID, 1997, citado por
Serrano y Raczynski 2001).
Siguiendo esta lnea de anlisis, Correa (2001) al investigar los factores que en
Chile incidiran en la capacidad democrtica del Estado, seala que tal
capacidad dependera en parte de un modelo de gestin de polticas pblicas
descentralizado. Un modelo de esta naturaleza, permitira al Estado un mayor y
mejor grado de respuesta posible a las demandas y necesidades de la
ciudadana, no slo en cuanto a la entrega de servicios, sino tambin y ms
importante an, a la apertura y espacios de participacin y de oportunidades de
desarrollo para cada habitante del pas.
De esta forma, se sientan las bases de un modelo diferente de programacin y
gestin, bajo la idea directriz de organizar la oferta pblica desde la demanda
regional/local expresada o materializada a travs de programas integrados de
desarrollo. (Correa, 2001, pg. 6). As, desde esta demanda estructurada se
haran requerimientos a los Ministerios y Servicios Pblicos del nivel central, en
trminos de programas e instrumentos de inversin y fomento. Estos tendran
que ser diseados siguiendo los trminos de referencias especficos de cada
regin, zonas de cada regin o conjunto homogneo de localidades, de acuerdo
a las realidades diferentes de cada una y segn los objetivos y requerimientos
especficos de los programas diseados por y en ellas.
Concebir el desarrollo desde una perspectiva de territorio significa dejar de
lado antiguas prcticas de gestin, que elaboraban polticas pblicas desde la
oferta y no desde la demanda, es decir, desde el gobierno y no desde la
comunidad. En otras palabras, desde quienes requieren del apoyo y presencia
del sector pblico para contar herramientas que le permitan resolver problemas
o abrirse a las oportunidades. Asumir una perspectiva de esta naturaleza,
permitira fortalecer el proceso de descentralizacin.

26

Por otro lado, el engranaje elemental para un modelo de gestin de polticas

pblicas descentralizado es la activa participacin ciudadana. Para ello, es
fundamental que la comunidad participe en el proceso de toma de decisiones
en torno a los temas que afectan sus oportunidades y el mejoramiento de la
calidad de vida, lo que requiere de un conocimiento y compenetracin
profunda de los problemas y visiones de los diferentes sectores que componen
la sociedad civil local y regional. Siguiendo esta perspectiva, una programacin
descentralizada debiera contar con diagnsticos lo ms acabados posible
respecto a las caractersticas del problema, sus causas directas e indirectas, sus
manifestaciones, sus efectos laterales. Tal diagnstico debera ser el resultado de
un proceso participativo sistemtico de la comunidad local, donde se
identifique el problema, delimite sus componentes, se propongan soluciones, se
definan responsabilidad y se propongan vas de financiamiento.
De esta forma, como bien ha sealado Duhart (2002, citado por Rupin, 2006) los
enfoques tradicionales de formulacin de polticas y toma de decisiones
pblicas parecen entrar en crisis en dominios cada vez ms numerosos de la
vida social, adems deben enfrentar el aumento de la contestacin ciudadana.
Con todo esto, la autoridad del Estado se vera erosionada en su capacidad de
interpretar el bien comn, mientras que los sistemas de decisin se muestran
debilitados y perplejos ante problemticas nuevas, ms complejas, transversales
e inciertas, que escapan a los criterios de gobernabilidad y de soluciones
clsicas. En consecuencia, los modos de accin pblica estaran marcados por
una ruptura progresiva de la exclusividad o monopolio que el Estado detentaba
hasta ahora para determinar el inters general. La inclusin de una mayor
participacin ciudadana indicara una evolucin hacia nuevas formas de
legitimacin de las decisiones y de las polticas pblicas, privilegiando la
apertura y transparencia del proceso mismo de decidir y no slo la eficiencia o
aceptabilidad de las decisiones resultantes. Un proceso mayor de
descentralizacin potenciara esta apertura a la ciudadana, lo cul se cristaliza
en algunas polticas de seguridad implementadas en los ltimos aos en Chile.
Sin embargo, la capacidad del actual sistema poltico para potenciar modelos de
gestin ms descentralizada an es tarea pendiente. Considerando lo anterior,
resulta central analizar el caso chileno y realizar un breve balance del proceso
de descentralizacin.
2.3-

Balance del proceso de descentralizacin en Chile:

Si bien la historia de Chile se ha caracterizado por su cultura centralizada,

durante las ltimas tres dcadas se han generado reformas orientadas hacia la
descentralizacin. Durante el Gobierno Militar (1973-1989) adems de un
proceso de regionalizacin y municipalizacin de algunos sectores del Estado,
se crearon dos de los instrumentos financieros ms importante para los niveles
subnacionales: el FNDR (Fondo Nacional de Desarrollo Regional) el Fondo

27

Comn Municipal, fondo solidario que redistribuye los recursos entre los
Municipios.
Con el retorno a la Democracia se desarrollaron fenmenos de relevancia en
materia de descentralizacin poltica. Se rompe el mecanismo del Gobierno
Militar que reservaba al Presidente de la Repblica la designacin de los
alcaldes, imponindose en 1992 la eleccin democrtica para designarlos.
Existieron otros importantes avances en el plano regional y comunal, en materia
de descentralizacin12.
Ahora bien, al momento de realizar un balance general del proceso de
descentralizacin desde la vuelta a la democracia en 1990, los resultados no son
positivos. En un estudio que encuest a 54 lderes de opinin afines del
gobierno, independientes y de oposicin, de 38 mbitos de accin del Estado en
el perodo 1990-2005, el proceso de regionalizacin y descentralizacin obtiene
la segunda peor calificacin con un 2,4 (en una escala de 1 a 5, donde un 2.0
significa que no hubo avance, un 3.0 avance modesto). mbitos como
gestin fiscal y uso de informacin en el aparato del Estado sacan una nota de
4.2 y 4.1 respectivamente (Waissbluth 2005).
Por su parte, Leyton (2006), seala que si bien la descentralizacin ha estado
presente en estos tres ltimos gobiernos de la Concertacin (Aylwin, Frei y
Lagos) para ninguno fue una prioridad central fortalecer este proceso. Segn
Serrano y Raczynski (2001) no se puede afirmar que Chile es un pas
descentralizado, si entendemos por tal un pas donde las regiones tengan
autonoma, capacidad de gobierno, perspectivas de desarrollo endgenas y una
cultura e identidad regional y local propia. Ms bien, sealan las autoras, se
observa que las regiones dependen del centro, que sus autoridades no gozan de
legitimidad y vuelo propio, que los actores regionales son dbiles y que el factor
ciudadana y participacin es el eslabn ms dbil de proceso.
Existiran
varios nudos crticos que obstaculizan el proceso de
descentralizacin en Chile (Serrano y Raczynski, 2001; Leyton, 2006;
Waissbluth, Leyton, Inostroza, 2007). En primer lugar, desde la perspectiva del
sistema poltico, uno de los obstculos son las voluntades polticas de los
gobiernos y los partidos polticos, lo que evidencia el temor que implica para
ambos la redistribucin del poder, pues veran en este proceso una amenazas a
sus intereses. En segundo lugar, en materia de descentralizacin fiscal existen
importantes problemas. El aumento de decisin regional ha implicado
12

Se instituye (1993) en forma autnoma la Asociacin Chilena de Municipalidades; se reform (1999) la

Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades que innov en el rea de gestin municipal. A nivel
Regional, se dicta en 1992 una Ley Orgnica Constitucional con lo cual las Regiones pasaron a ser
organizaciones con personalidad jurdica propia (Gobiernos Regionales); se crearon los Consejos
Regionales por eleccin indirecta a travs de los Concejales municipales; se agregaron nuevos fondos de
inversin de decisin regional como la Inversin Regional de Asignacin Regional ISAR (1996) y la
Inversin Regional de Asignacin Local IRAL (1996).

28

desconcentracin de presupuesto pero no su descentralizacin ya que estos recursos

han aportado poco a la autonoma subnacional. El crecimiento del presupuesto
desconcentrado pero no descentralizado, se debera a la creacin de
instrumentos que si bien se distribuyen regionalmente, ya vienen definidos sus
fines desde el nivel central (provisionado) 13.
Si por descentralizacin entendemos dar a los ciudadanos mayor ingerencia o
cercana a las decisiones de inversin y gasto, el avance ha sido escaso. Como
sealan Serrano y Raczynski (2001), en Chile la descentralizacin fiscal se ha
entendido como un asunto que concierne exclusivamente al gasto, pero no a la
forma de gastarlo ni menos la decisin de los ingresos requeridos para las
regiones. Con estos datos de una lenta descentralizacin fiscal, podemos
percibir que la propuesta de German Correa en 2001de organizar la oferta
pblica desde la demanda local esta lejos de concretarse. Slo con una
desconcentracin del presupuesto no se avanzara en realizar polticas pblicas
que integren la participacin y opinin de sus verdaderos beneficiarios. Los
tmidos avances en descentralizacin se continan haciendo desde la oferta
pblica no desde las demandas locales. El nivel central del Estado contina
manteniendo el monopolio en la interpretacin del bien comn, del inters
general de los ciudadanos.
Pese a lo anterior, al no existir un modelo ptimo de descentralizacin que
garantice la maximizacin del bienestar general de la poblacin, no es posible
establecer si siempre una mayor descentralizacin generar mayor bienestar. Si
en el rea de seguridad ciudadana, que es nuestro estudio de caso, se
descentralizar, por ejemplo, hasta el punto que cada comuna tendra su propia
polica, los resultados seran inciertos. Siguiendo esta lnea de anlisis, es en
materia fiscal donde los cuestionamientos en torno a que una mayor
descentralizacin equivale a un mayor bienestar se hacen evidentes. En esta
rea, los constantes problemas de gestin a nivel regional y municipal refuerzan
la desconfianza que existe en el nivel central sobre las capacidades locales.
Como consecuencia de ello, los Ministerios sectoriales y el Ministerio de
Hacienda han resistido transferirles recursos y autonomas de decisin a las
regiones y municipios, aduciendo no sin razn (Waissbluth, Leyton, Inostroza,
2007) a la escasa capacidad de gestin de stos. Los Ministerios sectoriales han
tendido a resistir la coordinacin a nivel territorial para preservar la
insularidad14 de sus programas favoritos. A su vez, la escasez de recursos
impide desarrollar adecuadas capacidades de gestin.
13

Los datos indican que la inversin pblica que es de decisin descentralizada, en 1990 era el 27,2% del
total nacional, llega a un mximo de un 41,2% en el ao 2000 y de all desciende a 32,1%. Peor an es la
inversin comunal, dentro de esta inversin total, la ms cercana a las decisiones ciudadanas, disminuye
su proporcin de 17,2% a 11,3%. Todas las cifras e indicadores econmicos en materia de
descentralizacin tienen cierta tendencia a la mejora de 1990 a 2000 y retroceden de all al 2005
(Waissbluth, Leyton, Inostroza, 2007).
14
La idea de insularidad en la gestin hace referencia a que cada unidad, divisin, departamento o
ministerio se trabaja como en una isla separada, y en el peor de los casos, con antagonismo, mala
comunicacin y traslapo de funciones entre s. Para ms detalle ver Waissbluth 2008.

29

A modo de sntesis, desde un anlisis sistmico, Leyton (2006) seala los

elementos que surgen como nudos crticos al proceso de descentralizacin. La
relacin que se mantienen entre stos elementos y su retroalimentacin,
generaran una dinmica perversa que no permite progresar en este proceso.
Ello se grafica en el siguiente cuadro.
Cuadro 1: Esquema Sistemtico de Obstaculizadores del Proceso de
Descentralizacin:

Fuente: Leyton (2006)

Lo preocupante es que no slo existira una escasa voluntad del Gobierno

Central y los Partidos Polticos por una mayor descentralizacin, sino que
adems son varios los autores que sealan una escasa participacin ciudadana
para exigir este proceso (Serrano y Raczynski, 2001; Leyton, 2006; Waissbluth,
Leyton, Inostroza, 2007; Rupin 2006). La sociedad civil, local y regional,
presentara debilidades para convertirse en un interlocutor vlido y robusto
frente al Estado Central. Las polticas de seguridad ciudadana en Chile, como
un problema pblico cuya solucin necesita de un enfoque eminentemente
territorial (Blanco, 2005) y con una activa participacin local (Tocornal, 2004),
han intentado avanzar, con ciertas dificultades, en esta direccin. En el
siguiente captulo se profundizar en el anlisis de los contenidos
descentralizadores incorporados en las polticas de seguridad ciudadana en
Chile.

30

CAPITULO III: CONTENIDOS DESCENTRALIZADORES

POLTICAS DE SEGURIDAD CIUDADANA :

DE

LAS

3.1- Las polticas nacionales de seguridad ciudadana: el caso de Chile:

Despus de la recuperacin de la democracia en los aos noventa, una parte
importante de los pases latinoamericanos comenz a disear estrategias para
enfrentar el incremento sostenido de la violencia y la criminalidad. Los
primeros programas emergieron en respuesta a la demanda ciudadana y se
caracterizaron por soluciones de corto plazo que privilegiaban las respuestas
del sistema judicial penal. Sin embargo, a comienzos del siglo XXI, los
gobiernos centrales, tanto en pases unitarios como centrales, inician un proceso
de integracin de las polticas y programas de seguridad nacional y
subnacional. Ello dentro de un marco de institucionalidad liderado por el
Ministerio de Interior o alguna Secretara de Seguridad Pblica creada al alero
de este Ministerio o del Ministerio de Justicia. En este contexto, se lanzan las
primeras propuestas para la construccin de polticas nacionales, las que, bajo
diversos enfoques, intentan dar coherencia a las polticas y programas en curso, fijar
metas y responsabilidades, y de esto modo, propender hacia un aumento de la eficacia y
eficiencia de las intervenciones (Manzano, 2006).
En el caso de Sudamrica, son varios los pases que han diseado y que estn
ejecutando polticas nacionales de seguridad. Entre estos pases, Manzano
(2006) del Centro de Estudio de Seguridad Ciudadana (CESC) de la
Universidad de Chile destaca a Chile, Per, Argentina y Brasil. Si bien es cierto
que en los cuatros pases mencionados han sido los Ministerios de Interior o de
Justicia los organismos rectores de las polticas, se realizaron una amplia
convocatoria en la implementacin y seguimiento del proyecto, incluyendo a
diversos organismos del gobierno central, estatal o regional y municipal, a
instituciones privadas y a la comunidad en general (Manzano, 2006).
Pese a lo anterior, los diagnsticos realizados en estos pases apuntan a una
falencia comn: las acciones emprendidas en el control y prevencin del delito
no han tenido el xito esperado principalmente debido a que han carecido de la
integralidad necesaria (Manzano, 2006). En algunas reas, estas polticas no han
logrado establecer claramente las responsabilidades asignadas a cada actor,
adems de duplicidad de funciones y falta de coordinacin entre los niveles del
Estado. Ms all de las falencias, debe reconocerse el gran avance que implica la
sola elaboracin de una Poltica o Plan Nacional, ya que en otros mbitos de
polticas pblicas, en los cuatro pases mencionados, no existira una
aproximacin a ello (Manzano, 2006). Adems, se ha dado un gran paso al
diagnosticar el problema, disear mecanismos institucionales de coordinacin
central y local, y definir estrategias integrales para abordar un problema
multicausal. El diseo de mecanismos de evaluacin, especialmente de
impactos, sigue siendo la gran tarea pendiente.

31

Profundizando el anlisis, en el caso de la Poltica Nacional de Seguridad

aplicada en Chile, para la FLACSO- Chile (2007) el reconocimiento de la
carencia de un espacio articulador de las diversas iniciativas del Gobierno en
materia de seguridad y la falta de mecanismos de evaluacin de ellas, propici
las condiciones para pensar una poltica nacional de seguridad. A ello se sum
un cierto agotamiento de las soluciones a corto plazo implementadas por los
Gobiernos durante la dcada de los noventa. Segn la FLACSO, durante esos
aos las medidas adoptadas se restringan al mbito de la seguridad pblica
especialmente al rea de control: modernizacin de los instrumentos de
funcionamiento de las policas (mayor tecnologa); mayor dotacin de policas;
mejoramiento de la persecucin criminal; construccin de infraestructura
carcelaria; medidas legislativas que endurecen las penas aplicadas. En este
mbito, la reflexin en torno a otras reas de las polticas de seguridad, como es
la prevencin social y situacional era an muy incipiente. Slo a partir del ao
2000 comienzan a perfilarse con mayor fuerza las polticas de prevencin.
En opinin de algunos expertos entrevistados por FLACSO en su Evaluacin
Intermedia de la Poltica Nacional de Seguridad Ciudadana (FLACSO 2007, Pg.
30), fue durante el Gobierno de Lagos donde se realiz un giro comunicacional
ante el fenmeno delictivo. Se observa el problema no como una serie de hechos
puntuales o como si tratara de un efecto meditico creado por la oposicin y
transmitido por los medios de comunicacin, sino que se aborda como un
problema de mayor complejidad, tanto por su factores causales as como su
solucin. Una visin contraria ha tenido el Insitituto Libertad y Desarrollo
(2005) de las medidas adoptadas por los Gobiernos de la Concertacin, donde
la principal debilidad ha estado en la baja intensin de aumentar el costo
efectivo de delinquir. Es decir, desde la teora racional del comportamiento
delictivo, pese a las medidas de control adoptadas por la Concertacin, el
delincuente seguira percibiendo que los beneficios de delinquir (ganancia del
delito) es mayor que su costo (probabilidad que lo atrapen y duracin del
castigo)15.
Continuando con la trayectoria de las polticas de seguridad aplicadas desde la
vuelta a la democracia, es en el Gobierno de Lagos donde se presentan
importantes medidas: Reforma Procesal Penal (ao 2000); creacin de la
Divisin de Seguridad Ciudadana (2000); Programa Comuna Segura (2000);
Programa Barrio Seguro (2003); elaboracin de la primera Encuesta Nacional de
Victimizacin ENUSC (2003), entre otras medidas. Segn la FLACSO, el asumir
la responsabilidad de enfrentar la delincuencia de manera integral, es decir, no
slo en el mbito del control sino adems en la prevencin, fue facilitado por el
fuerte posicionamiento de la Subsecretara de Interior en ocupar este rol. Sin
embargo, es esa misma solucin intersectorial al problema la que lleva al
Ministerio de Interior a constatar las limitaciones de su cartera para enfrentar
15

Para una visin crtica de las polticas de seguridad adoptadas entre 1990 y 2005, ver Serie de Informe
Poltico n 91 de Libertad y Desarrollo Delincuencia 1990-2005: Evaluacin crtica y propuestas,
Agosto 2005

32

este desafo. Ante esta constatacin, se convoca a las agencias ministeriales

involucradas en las distintas reas con competencia en el tema de la prevencin
para hacerlas partcipes de esta iniciativa buscando comprometerlas en la
consecucin de un plan coordinado desde Interior.
Es en esta atmsfera, que durante el ao 2003 el Gobierno convoc a un Foro de
Expertos en Seguridad Ciudadana, donde asistieron los ms destacados actores e
instituciones, pblicas y privadas, dedicados a este problemtica16. Dentro de
los principales tpicos de comn acuerdo entre los asistentes de este foro fue la
instalacin del concepto de seguridad ciudadana. Frente al concepto de seguridad
pblica que hasta ese entonces se focalizaba principalmente en el control, la
incorporacin de la prevencin, la rehabilitacin y la participacin ciudadana
como ejes estratgicos, fortaleci el concepto de seguridad ciudadana. El
principal producto de esta convocatoria fue la elaboracin de la Poltica Nacional
de Seguridad Ciudadana (PNSC).
Ahora bien, el diseo de la PNSC estaba ya definido, sin embargo faltaba una
de las etapas del ciclo de las polticas pblicas con mayor dficit en nuestra
regin (Lahera, 2002; Cortazar 2006): su implementacin. Con el objetivo de
focalizar, coordinar y temporalizar las lneas de accin de esta Poltica, a partir
de Noviembre del 2006, bajo la presidencia de Michelle Bachelet, se comenz a
ejecutar la Estrategia Nacional de Seguridad Pblica (ENSP). Los principales ejes
de accin de esta estrategia estn centrados en: generar la institucionalidad
adecuada para esta estrategia; disponibilidad de la Informacin para su
ejecucin; implementacin de polticas para la Prevencin de la delincuencia;
polticas de Control y Sancin; polticas para una Rehabilitacin adecuada para los
infractores de la ley penal; y finalmente Asistencia a las vctimas de delitos
violentos. Los principios que guan la ENSP son: Integralidad, Focalizacin,
Territorialidad, Coordinacin, Participacin Ciudadana, Seguimiento y
Evaluacin.
Uno de los avances ms destacados de la ENSP, es que adems de presentar en
la pgina web de la Divisin de Seguridad Pblica dependiente del Ministerio
de Interior una cuenta pblica con los avances en las seis reas antes sealadas
(con los estados de las metas: cumplidas, en ejecucin y atrasadas17), se han
comprometido a alcanzar una meta en materia de cifras victimizacin. Una de
las crticas ms frecuente que se la ha realizado a los Gobiernos de la
Concertacin por parte de la Oposicin, es la falta de transparencia en cifras
concretas que demuestren la efectividad de las polticas de seguridad
16

Es interesante observar la pluralidad de actores que asistieron a este foro. Dentro de las instituciones
que pertenecan los actores convocados, destacan: Universidad de Chile, Universidad Catlica,
Universidad Diego Portales, Universidad Alberto Hurtado, Fundacin Paz Ciudadana, SUR
Profesionales, Asesoras para el Desarrollo, entre otras. Adems participaron parlamentarios,
representantes de las policas y personeros del Gobierno. Sin embargo, se destaca la no asistencia de
ningn representante del Instituto Libertad y Desarrollo, centro de pensamiento vinculado a la derecha
poltica.
17
Ver http://www.seguridadpublica.gov.cl/.

33

implementadas. Es decir, comprometerse mediante metas a disminuir la

delincuencia en un tiempo determinado. Es as que el actual Gobierno se ha
comprometido disminuir en 10 puntos porcentuales los hogares victimizados al
llegar al ao 2010 y en 9 puntos porcentuales el nmero de delitos por hogar.
Ello se lograra a travs de los logros que alcanzaran la implementacin de la
ENSP. Desde la perspectiva de creacin de Valor Pblico de Mark Moore
(1998), estas metas crearan valor, por un lado, porque como analizamos la
delincuencia es el problema que ms afecta la ciudadana en Chile y por lo tanto
valorara su solucin, mientras por otro, la gestin se realizara en forma ms
transparente mediante un accountability de las metas pero con debilidades en
la exposicin de los recursos invertidos en ellos.
Como ya sealamos anteriormente, no basta con la eficiencia de los rganos de
control y sancin para disminuir a largo plazo la delincuencia. El logro de estas
metas dependera de la adecuada coordinacin y efectividad del conjunto de la
oferta pblica que se despliega en los diferentes mbitos territoriales. Es por
este motivo, que la ENSP se ha definido como un instrumento de gestin
intersectorial para abordar la multicausalidad de la delincuencia. Son varios los
Ministerios y Servicios comprometidos en la ENSP, a travs de la fijacin de
metas y responsabilidades definidas. Entre los organismos comprometidos se
encuentran los Ministerios de Interior, Justicia, Salud, Trabajo, Vivienda,
Planificacin, Defensa, Carabineros, Investigaciones, Gendarmera, Servicio
Nacional de la Mujer, Servicio Nacional del Menor, Intendencias,
Gobernaciones y Municipios. El abordaje multisectorial en teora debiera
generar la conciencia que cada servicio puede contribuir a generar mayor
seguridad pblica y ciudadana. Siguiendo esta lgica, un programa para evitar
la desercin escolar que es propio de la cartera de Educacin o un programa de
rehabilitacin de drogadictos que es propio del Ministerio de Salud, podran
generar directa o indirectamente un efecto en los niveles de delincuencia. Como
bien seala Tocornal (2004), la seguridad ciudadana y pblica como un estado a
alcanzar, sera el efecto a largo plazo del esfuerzo de un conjunto heterogneo
de polticas pblicas.
Desde una perspectiva crtica, algunos expertos entrevistados por la evaluacin
realizada por la FLACSO (2007, Pg. 70), seala que la ENSP no es un
estrategias en s misma ya que slo es una sistematizacin de programas y
recursos ya existentes en el sistema pblico. En efecto, las metas en que cada
servicio integrado por la ENSP se compromete ya estaba incorporado en los
objetivos sectoriales propios existiendo pocos objetivos nuevos que nacen de la
ENSP. Sin embargo, tambin existen casos donde la intencin de transversalizar
la seguridad pblica en los distintos servicios y Ministerios es un hecho. Un
ejemplo de esto es la penetracin de la perspectiva de seguridad en los diseos
urbanos o en la creacin de las viviendas sociales. Ahora, ms all de este
punto, la importancia que exista un mecanismo institucional que coordine y
monitoree a los diversos actores del sistema pblico comprometidos en un

34

problema multicausal como es la delincuencia, es un avance sustancial dentro

de las historia de las polticas de seguridad implementadas en Chile.
El desafo se encuentra en crear las condiciones para internalizar una cultura
organizacional de carcter intersectorial donde los distintos servicios sientan la
importancia de la seguridad. Como bien seala el informe de la FLACSO (2007),
la seguridad es un derecho esencial del ciudadano. La incorporacin del
concepto de seguridad, como estndar de calidad de vida, dentro de los
objetivos estratgicos de los servicios, lejos de alterar o distorsionar sus
objetivos, los enriquece y le agrega valor. Sin embargo, como explica
Waissbluth (2008), unos de los fenmenos que caracteriza el sector pblico es la
insularidad. Se entiende a sta como la tendencia de las grandes
organizaciones a generar en su interior islas autnomas con agendas propias
y cuya consecuencias se expresan en la falta de coordinacin y de propsitos
superiores comunes. Esta insularidad se amplificara con los sucesivos cambios
de autoridades pblicas por razones de la coyuntura poltica.
Ahora bien, la delincuencia como un fenmeno cuya manifestacin es
principalmente territorial, requiere que todo el esfuerzo de coordinacin y
monitoreo que realice la ENSP a nivel nacional tenga resultados a nivel local.
Pero quienes ms conocen las particularidades de su realidad local para
enfrentar la delincuencia territorialmente, no es el nivel central de la oferta
pblica, sino que son las autoridades y actores locales que viven diariamente
en ese territorio. En este sentido, la descentralizacin entendida como la
capacidad de los actores locales de definir las polticas y programas pblicos
ms pertinentes a su propia realidad (definir la oferta desde la demanda), es
un elemento clave en el xito de las polticas de seguridad que posean como
criterio la territorialidad, como as se declara en los principios que inspiran de
la ENSP. De esta forma, dentro de las seis reas de la ENSP (Informacin;
Prevencin, Control Rehabilitacin, Asistencia a las Vctimas e
Institucionalidad) nosotros nos focalizaremos en sta ltima. Es decir, en
estudiar la institucionalidad adecuada para que alcanzar uno de los principios de la
ENSP: implementar desde el nivel central una estructura territorial (Ministerio de
Interior, 2006 c)
A pesar de esta definicin que contiene una cierta carga de centralismo, lo
importante de esta estructura institucional es que existen Consejos Regionales y
Comunales de Seguridad Pblica, donde se discuten y aprueban proyectos y
planes de seguridad acordes con la realidad regional y comunal. Se incorporan
as criterios de descentralizacin, en especial, en el espacio para definir la oferta
pblica desde la demanda local/regional.
Finalmente, como bien seala Nadler (1998) en su anlisis de la arquitectura
organizativa, uno los insumos que poseen las organizaciones, aspecto clave
para disear y ejecutar estrategias, es la historia de sta. Ante ello, para estudiar
los actuales Planes Comunales de Seguridad y el rol de los Consejos de

35

Seguridad, es trascendental analizar los principales puntos de la experiencia del

Programa Comuna Segura, con fuerte nfasis en el proceso de aprendizaje de
una poltica pblica. En el siguiente apartado se analizarn las ventajas de las
estrategias locales de seguridad, profundizando en el estudio del Plan Comuna
Segura.
3.2-

Las polticas de seguridad descentralizadas: el caso del Programa

Comuna Segura:

En la bsqueda en nuestro pas por encontrar las medidas apropiadas para

enfrentar la delincuencia, observar la experiencia de otros pases, como parte
del proceso de elaboracin de las polticas pblicas, ha alcanzado una amplia
legitimidad poltica y tcnica tanto a nivel estatal como en las instituciones
privadas que abordan la temtica. Segn Javiera Blanco (2005), ex Gerente de
Proyectos de Paz Ciudadana y actual Subsecretara de Carabineros, la respuesta
a esta bsqueda de experiencias comparadas apuntara al aterrizaje y
adecuacin de las polticas de seguridad a la realidad de cada territorio18.
Lo anterior se basa en la constatacin internacional de la existencia de
particularidades en las problemticas delictivas que son especfica a los
territorios. Esto requerira del desarrollo de programas locales focalizados de
prevencin y control, cuya gestin permitiera ciertos grados de
descentralizacin para la toma de decisiones. Segn Lahosa (2000), la
experiencia muestra un mayor xito de aquellas estrategias que involucran
mayores grados de descentralizacin de las polticas de seguridad y prevencin.
Los gobiernos locales tienen la ventaja, frente a otras instancias de decisin, en
asumir el diseo e implementacin de programas de prevencin ms
pertinentes a las realidades locales. Las razones apuntan a que existe una mayor
proximidad con la comunidad y con ello una mejor compresin de los problemas locales,
adems de una mayor probabilidad de una coordinacin intersectorial eficiente
(Luncke,pg, 3, 2005).
La experiencia internacional responde a lgica de estrategias locales para
prevenir y combatir la delincuencia. En Canad por ejemplo, durante 1994 el
parlamento reconoci la importancia de una estrategia local antidelictiva,
estableciendo una poltica que coordinar las actividades gubernamentales con
aquellas generadas en mbitos menores y que facilitar la participacin
ciudadana. Estas iniciativas consiguieron disminuir los ndices de la
delincuencia (Blanco, 2005). Por su parte, en Inglaterra entre 1988 y 1995 se dio
el principal paso para el tratamiento local del delito. Dentro de las veinte
ciudades con mayor delincuencia, se estableci el programa Safer Cities a
travs del cul cada ciudad deba desarrollar una estrategia local antidelictiva,
18

la mejor manera depender de la realidad de cada localidad, es decir, de los problemas especficos
que ah existan, y de las capacidades humanas y monetarias que logren aunarse en torno al objetivo de
disminuir los niveles delictivos y el temor (Blanco, 2005, Pg. 5).

36

la que deba contemplar esquemas y planes de trabajo propios. El xito del

programa, pues efectivamente se bajo las cifras de delincuencia en esas
ciudades, se atribuira a cuerpos administrativos especialmente constituidos en
cada ciudad, los que dieron apoyo y operatividad al programa, adems de
contar con espacio autnomos de decisin. Adicionalmente, se contempl la
entrega de fondos para proyectos comunitarios (Blanco, 2005).
En ambos casos, la existencia de una estrategia local, que identifique problemas,
fije prioridades entre ellos, establezca responsabilidades y distribuya recursos,
constituy un elemento esencial al momento de dar este tipo respuestas. En
otras palabras, estrategias que contemplen las condiciones institucionales para
otorgar ciertos grados de descentralizacin para el diseo e implementacin de
estas polticas. En efecto, para Blanco (2005) una gestin descentralizada
implicara contar con diagnsticos locales, objetivos especficos y claros, planes
de accin con plazos explcitos, controles y evaluaciones peridicas de las
acciones e instancias locales de decisin. Todo ello basado en slidos estndares
tcnicos, en una activa participacin ciudadana y en la existencia de un
Municipio que cuente con estructuras organizacionales que permitan y
favorezcan la coordinacin e integracin entre actores. En este sentido, los
Municipios deberan poseer una importante capacidad de influencia en la toma
de decisiones.
Todo lo anterior, es lo que debera ser una poltica de seguridad
descentralizada basada en una estrategia local para alcanzar resultados
positivos. De hecho, an algunos expertos claman por una mayor
descentralizacin en el combate a la delincuencia (Garca, 2007). Pero veamos lo
que realmente sucedi en Chile al implementar polticas de esta naturaleza
mediante el caso del Programa Comuna Segura Compromiso Cien, que en
adelante lo denominaremos como Comuna Segura.
Este programa fue una iniciativa gubernamental de prevencin de la
delincuencia iniciada en el ao 2000, respaldado tcnica y financieramente por
un convenio acordado entre la Subsecretara de Interior y el Banco
Interamericano del Desarrollo (Tocornal 2004). Su propsito fue generar y
fortalecer las capacidades locales para la implementacin de una estrategia de
seguridad ciudadana. Esta iniciativa tiene por finalidad transferir a nivel de
Municipio y la comunidad un modelo de gestin de seguridad comunal. Se
considera que es precisamente en el Municipio donde recae la responsabilidad
de constituir y ejecutar, con apoyo del gobierno central y las policas, una
estrategia integral que responda a los requerimientos de seguridad de los
habitantes de la comuna. La activa participacin ciudadana se transformara en
el motor que permitira el funcionamiento de este programa. El diseo original
contemplaba el egreso de las comunas del programa en un plazo de 5 aos,
despus de los cuales se asume la suficiente habilidad para sustentar por s sola
la estrategia y las actividades.

37

La implementacin de un programa de carcter preventivo y de participacin

ciudadana como es el Comuna Segura se fundamentara principalmente por el
xito de experiencias internacionales que aplicaron programas de esta
naturaleza (Fundacin Paz Ciudadana- Ministerio de Interior, 2001). En efecto,
pese al aporte de polticas destinada al control, se ha criticado a estas medidas
porque slo administraran el problema, retendran la delincuencia dentro de
un crecimiento moderado o simplemente porque no solucionan la constante
renovacin de delincuentes. La experiencia de pases que llevan dcadas
desarrollando programas de prevencin, indicaran que ellos tienen efectos
duraderos y una capacidad de irradiacin ms all de los beneficiarios directo
de estos programas (Fundacin Paz Ciudadana- Ministerio de Interior, 2001).
En este sentido, podramos sealar que la implementacin de un programa
preventivo y de gestin descentralizada como fue el Comuna Segura, tuvo una
importante legitimidad tcnica en trminos de sus futuros resultados
principalmente por el sustento que le daba la experiencia internacional. As los
encargados inicialmente de implementar este programa fue el Ministerio de
Interior con colaboracin de la Fundacin Paz Ciudadana, institucin dedicada
tcnicamente a estas temticas. Esto ltimo pese a un entorno poltico,
especialmente de la Coalicin de Derecha, ms propensa a medidas de mayor
control19, aun cuando enfoques como stos se validan tcnicamente por Centros
de Estudios como Libertad y Desarrollo. .
Ahora bien, Comuna Segura fue considerado en su inicio como un programa
original en el contexto latinoamericano en cuanto a la articulacin de polticas
pblicas a nivel nacional y el trabajo local de los Municipios (Tocornal, 2004). A
travs de este proyecto se pretenda una verdadera transformacin cultural
en la forma de abordar los problemas de seguridad, dando relevancia a
materias de prevencin y la creacin de respuestas locales estructuradas
(Fundacin Paz Ciudadana- Ministerio de Interior, 2001). Desde una
perspectiva de la estructura organizacional del programa, la coordinacin entre
el Gobierno Central, a travs de la Divisin de Seguridad Ciudadana del
Ministerio de Interior,
y el Municipio consistira en los siguientes
20
compromisos .
CUADRO 2: Convenio Marco entre la Divisin de Seguridad Ciudadana
(Ministerio de Interior) y Municipios
El Ministerio de Interior se compromete con el Municipio a:
- Asistencia Tcnica permanente a travs de la instalacin de un Secretario Tcnico (ST)
asignando recursos para el pago de sus honorarios. Este profesional es contratado por el
Ministerio de Interior pero debe tener la confianza del Alcalde.
- Estudio cualitativos y cuantitativo destinado a sustentar cientficamente la intervencin.
19 Entregar un
Fondocomo
Concursable
de candidato
Proyectosde
para
iniciativas
comunitarias.
Considrese
medidas
las del ex
Derecha,
Joaqun
Lavin, quien en su campaa
presidencial propuso la crcel isla para los delincuentes ms peligrosos y la tercera es la vencida
Poraquellos
su partereincidentes
el Municipio
sesicompromete
a: delito por tercera vez, independiente de la naturaleza de
para
que
cometieran un
- permaneceran
Apoyar la Constitucin
ste,
por 10 aosdel
enConsejo
la crcel.Comunal de Seguridad Ciudadana.
20 Incorporar
el entre
Plan Comunal
poltica local.
Convenio
Marco
la DivisindedeSeguridad
Seguridad Ciudadana
Ciudadana yaellaMunicipio,
citado por Tocornal
- Instalar al Secretario Tcnico en las dependencias del Municipio.
(2004).

Tocornal (2004)
38

Entre los principales actores involucrados directamente en el programa se

encuentra, en primer lugar, desde el nivel central de Gobierno la Unidad de
Coordinacin Territorial. sta posee como funcin la coordinacin del programa
y supervisin de los diversos Secretarios Tcnicos. A nivel municipal, un actor
trascendental en todo el proceso de la elaboracin del programa es el Secretario
Tcnico (ST). Este profesional posee dentro de sus principales funciones:
convocar a la comunidad a participar en el concurso y a constituir los Consejos
de Seguridad Ciudadana; asesoramiento tcnico al Consejo para la seleccin de
proyectos; fiscalizacin a las Organizaciones responsables de la ejecucin de los
proyectos. Un segundo actor a nivel local es la Mesa Tcnica, entidad
Entre los principales actores se encuentra el Secretario Tcnico (ST). Este
profesional posee dentro de sus principales funciones: convocar a la comunidad
a participar en el concurso y a constituir los Consejos de Seguridad Ciudadana;
asesoramiento tcnico al Consejo para la seleccin de proyectos; fiscalizacin a
las Organizaciones responsables de la ejecucin de los proyectos. Un segundo
actor a nivel local es la Mesa Tcnica, entidad encargada de coordinar al interior
del Municipio la ejecucin del Plan Comunal de Seguridad, facilitando el
trabajo intersectorial a nivel local. Esta mesa esta compuesta por: Directores de
Obras Municipales, de Desarrollo Comunitario, de Corporacin de Educacin
Municipal y el Secretario Comunal de Planificacin.
Ahora bien, siguiendo con la lnea de anlisis de este trabajo y con la definicin
de descentralizacin presentada en el captulo II, el actor que representaba de
mejor forma una poltica con criterios descentralizadores, dentro de este
programa especfico, es el Consejo Comunal de Seguridad Ciudadana. Esto se
debera a que potencia una mayor capacidad de los actores locales para definir
las polticas y programas ms acorde con su realidad particular, as como
permite un mayor acercamiento de la administracin central a los problemas
locales de las personas, en otras palabras, por ser la instancia en que la oferta de
programas y polticas seran definidos desde la demanda local.
Considerando todas estas potencialidades, los Consejos Comunales de
Seguridad representaran un indito avance en Chile esta materia. Desde su
definicin formal su rol consista en evaluar y seleccionar los proyectos de
programas de seguridad ciudadana, asignando los recursos necesarios mediante el fondo
concursable entregado por el Ministerio de Interior (Fundacin Paz CiudadanaMinisterio de Interior, 2001, Pg.17). A esto se sumaba que la garanta de
descentralizacin de este Consejo se fortaleca gracias a su composicin, pues en
ella se consideraban representantes tanto del gobierno local (Municipio) y
provincial como de organizaciones sociales locales.

39

CUADRO 3: INTEGRANTES DEL CONSEJO COMUNAL

1-Alcalde: es quien preside el Consejo (delega al Director de Desarrollo

Comunitario del Municipio ante su ausencia).
2-Gobernador Provincial.
3-Dos Concejales de la Comuna.
4-Prefecto de Carabineros e Investigaciones.
5-Fiscal del Ministerio Pblico.
6- Un representante de la Cmara de Comercio.
7-Un representante de Establecimientos Educacionales.
8-Un representante por cada organizacin social: Centro de Padres y Apoderados,
Organizaciones Juveniles, Organizaciones de Mujeres, Juntas de Vecinos, Comit
Vecinales de Seguridad.
Fuente: Fundacin Paz Ciudadana- Ministerio de Interior, 2001

Como se puede apreciar, tanto por la composicin de estos Consejos en

trminos de su representatividad as como su capacidad para decidir sobre los
proyectos que se desea implementar, reflejaran una poltica pblica
descentralizada, utilizando los mismos conceptos sealados por la SUBDERE
(2002). Por un lado, existira una descentralizacin poltica pues es el Alcalde
(elegido democrticamente por la ciudadana local) quien preside el Consejo.
Mientras por otro lado, significara una descentralizacin fiscal (en gasto) puesto
que se transfieren recursos desde un nivel de gobierno central a otro de nivel
subnacional, junto con la capacidad de decidir sobre el manejo de ellos. De
hecho, se ha considerado el Comuna Segura como un programa indito en
comparacin a otros fondos concursables, pues es la instancia local, a travs del
Consejo, quien selecciona los proyectos ganadores y determina su financiamiento
(Fundacin Paz Ciudadana- Ministerio de Interior, 2001, Pg.40)21.
Finalmente es trascendental sealar que el Comuna Segura, con el importante
rol de los Consejos para representar a la comunidad, es un programa
descentralizado pero slo en el mbito preventivo. Es decir, slo en esa
dimensin es descentralizado, porque en reas como el control, la polica
chilena responde a una administracin centralizada, situndonos lejos de un
modelo de polica comunal o municipal22. Las sucesivas etapas del proceso de
diseo e implementacin del programa se sintetizan en el siguiente cuadro.

21

Sin embargo, un punto que debilitara el argumento de descentralizacin fiscal es que los proyectos
aprobados por el Consejo, deben ser visados por la Subsecretara de Interior previo al traspaso de los
recursos.
22
Si bien es cierto que en algunas comunas del pas existen funcionarios municipales encargados de la
seguridad, stos no poseen las atribuciones que poseen los Carabineros, por ejemplo, en la facultad para
investigar y detener a un delincuente.

40

CUADRO 4: ETAPAS DEL PROGRAMA COMUNA SEGURA

Etapas

Tareas

1) Seleccin de las Comunas

Aplicacin del ndice de Vulnerabilidad Social-Delictual que

selecciona las comunas con mayor delincuencia y vulnerabilidad
social, condiciones para aplicar el programa.
a) Suscripcin de Convenios.
b) Capacitacin de los ST.
c) Asamblea de Capacitacin Ciudadana.
d) Constitucin de los Consejos Comunales.
a) Recogida de Informacin: encuestas y dilogos ciudadanos.
b) Anlisis de Informacin.
c) Elaboracin del Diagnstico.
a) Diseo del Plan.
b) Sancin por parte del Consejo de Seguridad.
c) Difusin del Plan a la Comunidad.
a) Ejecucin de lneas del Plan Comunal a travs de la
implementacin del Fondo Concursable.
b)Actualizacin peridica del Plan Comunal
Evaluaciones sucesivas en trminos de resultados y procesos.

2) Instalacin del Programa

3)Elaboracin
Diagnstico
4) Elaboracin
Comunal

del

del

Plan

5)
Implementacin
y
actualizacin
del
Plan
Comunal.
6) Evaluacin del Programa
y Plan Comunal

Fuente: Tocornal (2004)

Dentro de las etapas ms importantes del Comuna Segura, destacan, en primer

lugar, el diagnostico comunal. En esta instancia se realiza una caracterizacin
de la realidad local de la seguridad, analizando la incidencia de los principales
factores de riesgo que inciden en la amplificacin de la delincuencia y el temor.
Un elemento que fortifica el carcter descentralizador de este programa, se
refiere a que es la ciudadana a travs de los Dilogo Ciudadano quien es
consultada para realizar este diagnstico. Su participacin en diagnosticar los
posibles focos delictivos, les permite adquirir un rol clave en el diseo de las
propias polticas que se aplicarn en su comuna23. La informacin elaborada en
el diagnostico, cuya base importante, al menos en el diseo de esta poltica
como es la participacin ciudadana permitira establecer un Plan Local de
Seguridad Ciudadana. Este plan establece las temticas prioritarias de
intervencin de la comuna, determinando acciones concretas a realizar para el
cumplimiento de los objetivos, especificando territorios en que stas sern
implementadas. Este Plan es elaborado por el Consejo Comunal de Seguridad y
el Secretario Tcnico.
Finalmente, un ltimo elemento trascendental para comprender el Comuna
Segura y su posterior rediseo, se refiere a los Fondos Concursables. Estos
fondos fueron creados para financiar proyectos de prevencin en el mbito de
la seguridad ciudadana, diseados y ejecutados por la propia comunidad y
asesorados por el Secretario Tcnico. Es el Consejo Comunal de Seguridad
quien evala y selecciona estos proyectos. Entre los criterios para seleccionar los
23

En este sentido, cuando Correa (2001) nos sealaba en el captulo II que un aspecto crucial en la
gestin de polticas descentralizadas es que la ciudadana posea un sentido de propiedad en el diseo del
programa que finalmente se implemente, la experiencia del Comuna Segura avanzara en esta direccin

41

proyectos se encuentran: sectorizacin de la intervencin segn los problemas

indicados por el diagnstico comunal, nmero de personas beneficiadas por el
proyecto, nivel de aporte de las organizaciones y nivel de asociatividad de las
organizaciones postulante. La idea del programa era crear instancias de
asociatividad entre las organizaciones, por ello existan distintas tipologas de
organizaciones. Algunas eran el representante legal y administrativa del
proyecto y adems lo ejecutaban. Existan otras que participaban en el diseo y
ejecucin pero no en su administracin, mientras otras slo aportaban dinero,
servicios o mano de obra al proyecto.
Dentro de las organizaciones, principalmente fueron las Juntas de Vecinos las
que se adjudicaron proyectos, seguidas por las Organizaciones Juveniles,
Comits de Prevencin, Centro de Padres e Iglesias. La modalidad de
financiamiento consista en un co-financiamiento entre el fondo (asignado por
el Gobierno Central) y aportes del Municipio y las mismas organizaciones
postulantes. Segn datos de Fundacin Paz Ciudadana- Ministerio de Interior
(2001), en promedio, el 64% de los gastos de los proyectos eran financiados por
el Fondo, mientras el 34% lo financiaban las mismas organizaciones y el
Municipio24.
Otro mbito relevante del Comuna Segura, que a nuestro juicio ser centro
de anlisis en su posterior rediseo, es la tipologa de proyectos a financiar por
el Fondo Concursable. Son dos las principales tipologas. En primer lugar, estn
los proyectos clasificados como de promocin. En ellos se contemplan
proyectos destinados a actividades culturales, artsticas y recreativas, adems
de capacitacin educacional. Un segundo tipo de proyectos son los de
infraestructura destinados a la iluminacin de las calles, la recuperacin de
espacios pblicos y la construccin de recintos de encuentro social como sedes
sociales y multicanchas. Son los proyectos de promocin los que adjudicaron
una mayor cantidad de proyectos (46%), seguida por los de infraestructura
(31%) (Fundacin Paz Ciudadana- Ministerio de Interior, 2001).
Estos son los principales aspectos del primer programa en Chile de prevencin
del delito implementado a nivel nacional25. Para Tocornal (2004) del CESC
(Centro de Estudios de Seguridad Ciudadana de la Universidad de Chile),
unos de los principales aciertos del programa fue la articulacin entre gobierno
central, municipios (incluso en aquellos donde el alcalde era de oposicin
poltica) y la comunidad. Su diseo gener participacin de organizaciones
sociales de base, ONGs locales y el gobierno, con un claro componente de
descentralizacin administrativa. Adems, se alcanz un conocimiento ms
24

El tipo de aporte de las organizaciones se expresa en la valorizacin realizada en actividades como

mano de obra, uso de sedes sociales, materiales, etc.
25
En el plano de la prevencin en drogas, el Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes
(CONACE), su programa PREVIENE, estrategia implementada a nivel comunal, tambin respondera a
una lgica descentralizada: se desea la descentralizacin de la gestin pblica, apuntando a la
diversificacin de los centros de decisin y de poder (Sanzana, 2006, pg.20). Para un exhaustivo y
crtico anlisis de este programa ver (Sanzana, 2006)

42

acabado de las realidades delictivas locales por parte de los mismos vecinos y
las autoridades locales y centrales, pues en algunas comunas no se haban
realizado diagnsticos locales.
Por otro lado, la generacin de valor pblico de este programa, nacido desde el
Ministerio del Interior, se materializ en el logro de legitimidad en el territorio,
lo que se expres en la activa participacin de organizaciones sociales26 y en el
aumento del nmero de denuncias, reflejado en un anlisis economtrico del
programa. La mayor legitimidad es resultado de una mayor confianza de las
personas en las autoridades, considerando el acto de denuncia como una
condicionante para una posterior disminucin de la delincuencia (Benavante,
2002). Segn este autor, el programa tendra dentro de sus objetivos aumentar
el nmero de denuncias, siendo en esta lnea donde se alcanza el impacto
esperado. Sin embargo, con el paso de los aos de la implementacin del
programa, comenzaron las dudas y cuestionamientos importantes respecto a los
objetivos e impactos del programa. Esto se puede resumir en las siguientes
interrogantes: Efectivamente se disminuyeron las cifras de la delincuencia?
Alguna vez el programa se propuso como objetivo incidir en una baja de la
delincuencia? De que forma incide la participacin ciudadana en la
disminucin de delito? Es posible esperar efectos a largo plazo en los
programas de prevencin?
En primer lugar, como lo han sealado algunos estudios, exista una dbil
definicin respecto a los objetivos que pretenda alcanzar el programa
Comuna Segura (Garca 2007; Tocornal 2004). Esta falta de claridad gener
confusin en las expectativas respecto a la disminucin de la delincuencia por
medio de la prevencin y la participacin ciudadana, siendo sta la crtica ms
frecuente que se le realiza al programa. Segn un estudio de Beyer y Vergara
(2006) de la Facultad de Economa de la Universidad Catlica, se sugiri
explcitamente el rediseo del programa con el objetivo de transformarlo en una
herramienta efectiva para elevar los costos o reducir los beneficios de delinquir.
Para estos autores el principal problema del programa es que difcilmente
apuntaba a las causas que estn detrs de la iniciacin de los jvenes en el delito
y tampoco contribua a afectar el comportamiento de las personas que evalan
cometer actos delictivos. Por ello, sealan los autores, no disminuy la
delincuencia.
En una direccin similar, Garca (2007) seala que el programa estaba
totalmente desconectado de las metas de reduccin del crimen, sealando que
la gran cantidad de recursos gastados, no se justificaran si no logran alcanzar lo
que la ciudadana desea, que es bajar efectivamente la delincuencia.
Como se puede apreciar, desde un anlisis sistmico (Waissbluth, 2008), si
analizamos parte del entorno al programa, tanto el mundo poltico de derecha
26

Posteriormente se criticar la cobertura y representatividad de esta participacin de organizaciones

sociales.

43

como el mundo acadmico a travs del Libertad y Desarrollo, adems de

trabajos de la Universidad Catlica, las condiciones para que el programa
continuar funcionando de la misma forma eran adversas. Ambas instituciones,
basndose en la teora racional del comportamiento delictivo, argumentaban
que el programa no aument los costos de delinquir ni tampoco disminuy sus
beneficios. En este sentido, desde la perspectiva de valoracin de la ciudadana
resulta peculiar considerar la opinin de los ciudadanos sobre las medidas ms
pertinentes para enfrentar la delincuencia y la orientacin preventiva del
Comuna Segura. As, Allende (2004) en su estudio del ao 2004 sealaba que
los chilenos se inclinan ms por medidas de mayor control para enfrentar la
delincuencia como el aumento de penas y el control policial que por actividades
preventivas de la ciudadana. Esto se podra reflejar en el xito que tuvo el
discurso de campaa presidencial de Joaqun Lavn durante el ao 1999,
centrado principalmente en el combate a la delincuencia a travs de una mayor
mano dura faltndole un mnimo porcentaje para derrotar a Ricardo Lagos.
Otro elemento que reafirma esta visin son los resultados de la Encuesta
Nacional Urbana de Victimizacin 2005 (Ministerio Interior 2006) donde se
obtiene que para los chilenos las principales causas de los niveles de
delincuencia se deberan principalmente a sanciones dbiles de la justicia, falta
de vigilancia policial, adems de la falta de trabajo.
De esta forma, parte del entorno poltico y tcnico as como algunos datos de la
opinin pblica, sealan la necesidad de mayor medidas de control para
disminuir la delincuencia que medidas de prevencin. En ese contexto como
fue que se invirti tantos recursos en una medida preventiva contraria a parte
de la opinin pblica y la oposicin poltica y tcnica? La respuesta ya ha sido
sealada. Las estrategias de prevencin con participacin ciudadana en otros
pases han resultado exitosas en el largo plazo. Adems del respaldo de la
experiencia internacional, el Gobierno de la poca tuvo un amplio respaldo
tcnico de la institucin ms importante, de aquellos aos, como fue Paz
Ciudadana. Tambin el mundo acadmico, por ejemplo, el Centro de Estudio
de Seguridad Ciudadana de la Universidad de Chile, respaldan programa de
prevencin con participacin ciudadana27, y junto a ellos, importantes ONGs
que trabajan en los territorios de las comunas ms vulnerables.
En este sentido, desde una perspectiva de mercado laboral, la implementacin
del Comuna Segura signific una importante oportunidad de financiamiento
para centros de estudios, universidades y ONGs que asesoraban tcnicamente
tanto a los municipios como a ciudadanos que accedan a los fondos
concursables. Es decir, parte del entorno del programa era favorable para su
implementacin debido a los intereses en juego de ciertos grupos sociales. Por
otro lado, como bien seala Moore (1998, Pg. 88) la creacin de valor pblico
se dirige a dos mercados diferentes. Por un lado, estn los ciudadanos
representados por la opinin pblica expresadas en encuestas, pero adems se
encuentran los beneficiarios directos del programa. Estos ltimos, al verse
27

Ver http://www.cesc.uchile.cl/prevencion.html.

44

beneficiados por los productos del programa en sus propios barrios (canchas de
ftbol, mejor iluminacin pblica, nuevas sedes vecinales etc.) legitiman la
estrategia y entregan su amplia aprobacin al programa. De hecho, en una
Encuesta de Victimizacin y Opinin Pblica (en Fundacin Paz CiudadanaMinisterio de Interior, 2001) realizada en las comunas donde aplic el
programa, la proporcin de las personas a favor de medidas preventivas es
mayor que en estudios como el de Allende (2004), demostrando la legitimidad
que alcanzan estas iniciativas.
En esta perspectiva, si un programa descentralizado en materia preventiva,
como fue Comuna Segura financiaba proyectos argumentando quenadie
conoce sus problemas mejor que sus habitantes parece natural que parte de los
proyectos se dirigieran ms a la satisfaccin de las necesidades generales de los
habitantes que a proyectos focalizados especficamente a la seguridad
ciudadana. Efectivamente esto sucedi en parte de los proyectos, instalando
una sombra de duda respecto a la fuente de legitimidad que alcanz este
programa en sus beneficiarios, ya que la validacin podra estar dada por la
resolucin de sus necesidades y no porque las iniciativas fueran una respuesta
efectiva al problema de la delincuencia.
En el plano de programas de prevencin de drogas, la experiencia de proyectos
comunitarios aplicados en Chile tambin presentara dificultades. Segn
Sanzana (2006), en los proyectos del programa PREVIENE de CONACE
implementados por la propia comunidad, no exista claridad sobre sus efectos
en el objetivo del programa que era disminuir el consumo de drogas. Ms bien
el programa respondera a la lgica de promocin de asociacin comunitaria en
torno a un problema que a su prevencin especfica. Las dificultades de los
proyectos de prevencin (ya sea de seguridad o de drogas) implementados por
la comunidad, deja un espacio para un anlisis crtico sobre la forma en que
las polticas pblicas de prevencin conciben la participacin ciudadana como
un componente para conseguir sus objetivos. Son estas dificultades las que
generan las condiciones para posteriores rediseos de los programas, lo que a
su vez, podra implicar un cambio en la forma de concebir la participacin
ciudadana dentro de las polticas pblicas.
Volviendo con el Comuna Segura, al analizar sistmicamente (Waissbluth 2008)
los componentes internos del programa se presentan las siguientes relaciones
entre ellos. Para diversos estudios (Tocornal 2004; Garca 2007; Beyer y Vergara
2006) las debilidades de este programa es que se subsumi en el Fondo
Concursable. La comunidad equipar el programa con la posibilidad de recibir
financiamiento para financiar proyectos que se desviaban de los objetivos de
seguridad. En este contexto, al ser la misma comunidad, a travs de sus
representantes en el Consejo de Seguridad, quienes evalan los proyectos, se
gener un cierto clientelismo expresado en la tendencia de hacerse favores
entre los miembros de la comunidad. Como una tendencia opuesta al objetivo
de incrementar la asociatividad, el Fondo gener competencia entre las mismas

45

organizaciones, lo que condujo a que muchas veces se repitieran las

organizaciones ganadoras y a que algunos actores monopolizaran el fondo por
su mayor peso dentro del Consejo. Segn Tocornal (2004) el hecho que sean las
Juntas de Vecinos la organizacin que se adjudicaba ms proyectos se debera a
que poseen vnculos clientelistas con el Alcalde, adems de ser poco
representativa de la comunidad. Adems, se seala el peligro que generaba
para el programa la influencia del Alcalde sobre el Secretario Tcnico (ST), en
tanto la dependencia administrativa era municipal, mientras que la
dependencia tcnica era del nivel central.
La doble dependencia del ST se present como un gran problema. Al ser
pagado por el Ministerio de Interior pero trabajar en las dependencias del
Municipio, deba responder a dos fuentes de poder. Por lo mismo, en algunas
comunas el programa fue visto como una intromisin del Gobierno Central por
la instalacin del ST en el gobierno local. En este mbito, en otro estudio
Lunecke (2005) seala que un desafo importante para mejorar la gestin del
programa es la internalizacin de los objetivos del programa en la gestin
municipal. En algunos municipios existi falta de voluntad para gestionar de
mejor forma la articulacin del programa con las iniciativas locales, mientras
que otros no existieron los recursos materiales y humanos suficientes para
realizarla. Esto principalmente porque los Municipios en que se aplica este
programa presentan un alto ndice de vulnerabilidad socioeconmica, lo que se
correlaciona fuertemente con la escasez de recursos, lo que en conjunto,
dificulta muchas veces una buena gestin municipal.
Finalmente, un ltimo mbito del programa que present dificultades fueron
los heterogneos niveles de participacin de los integrantes del Consejo
Comunal de Seguridad Ciudadana y la irregularidad su funcionamiento. Entre
las principales causas estn la disparidad en trminos de conocimiento tcnico y
los diversos grados de inters en participar, pues mientras para algunos es
parte de sus obligaciones, para otros es un espacio para representar los intereses
de sus barrios o sus propios intereses (Tocornal, 2004).
3.3- Rediseo del Programa Comuna Segura: El rol de los Municipios y los
actuales Planes Regionales y Comunales de Seguridad en el contexto de la
Estrategia Nacional de Seguridad Pblica:
La experiencia que deja el Programa de Comuna Segura como proceso de
aprendizaje de poltica pblica se manifiesta en diversos mbitos. En primer
lugar, si un programa no posee sus objetivos claramente definidos, el entorno
poltico y tcnico de oposicin no tardar en interpretar estos objetivos de
acuerdo a su propia visin de lo que debera ser el programa, especialmente
cuando es un problema polticamente sensible. As sucedi con las crticas de la
derecha poltica y trabajos de Libertad y Desarrollo y la Universidad Catlica,
que entendieron y definieron al programa como un medio para disminuir las
cifras de delincuencia, y desde esta perspectiva evaluaron y criticaron sus
resultados. Esto podra haberse revertido si desde el primer momento los
46

directivos del programa hubieran explicitado que el Comuna Segura no

buscaba bajar los ndices de la delincuencia en el corto plazo. Posiblemente, la
cantidad de crticas hubiera sido menor. Evaluar un programa preventivo slo a
partir de su impacto inmediato en la disminucin de los delitos resulta
peligroso si se desean mantener vigentes este tipo de polticas. Sin embargo,
frente a la necesidad de articular alianzas para la intervencin en reas o
problemas donde existe falta de consenso, la presentacin de objetivos amplios
y atractivos puede ser una estrategia que permita la confluencia de diversos
actores y la reduccin de conflictos.
De esta forma, en la lnea de los programas de prevencin, si el Comuna Segura
buscaba una activa participacin ciudadana para disear e implementar
proyectos de prevencin, el objetivo se alcanz considerando la importante
cantidad de organizaciones participantes y proyectos presentados28, adems de
una importante satisfaccin de los beneficiarios directos29. De hecho, esta
evidencia contradice los planteamientos de una serie de autores que asocian el
dbil proceso de descentralizacin chileno a la poca participacin ciudadana.
(Serrano y Raczynski, 2001; Leyton, 2006; Waissbluth, Leyton, Inostroza, 2007;
Rupin 2006). Adems existi una importante apuesta y apoyo poltico del
Gobierno Central a las capacidades locales para gestionar este programa,
dimensin que tambin para varios autores explicara el escaso avance de la
descentralizacin en Chile (ver cuadro 1 del Captulo II).
En otras palabras, parte de las barreras que dificultaron el proceso de
descentralizacin chileno fueron superadas por este programa. El problema se
genera cuando los proyectos a financiar se desvan del horizonte para el cual
fueron destinados, en este caso, la seguridad ciudadana. Por otro lado, si el
programa buscaba fortalecer las capacidades locales para la implementacin de un
plan de seguridad ciudadana con un rol activo del Municipio, la evaluaciones
realizadas indican una falta de compromiso de varios municipios con el
programa (Tocornal, 2004).
La heterogeneidad de estudios sobre seguridad ciudadana retroalimentan la
confusin. Por un lado, el Instituto Libertad y Desarrollo (2008) seala que pese
al aumento del presupuesto en seguridad y orden pblico por parte del
Gobierno en los ltimos diez aos, el nivel de denuncias se ha incrementado.
Pero es correcto juzgar el fracaso de las polticas de seguridad a travs del
incremento denuncias? No necesariamente, puesto que el aumento de las
denuncias seala un incremento de la demanda ciudadana al sistema judicial lo
que puede estar asociado a una mayor confianza de las personas en las
28

En el ao 2001, cuando el programa slo se implementaba en 12 comunas del pas la cantidad de

organizaciones sociales beneficiadas fue de 1783, con un promedio de 149 por comuna. Para el mismo
ao la cantidad de proyectos presentados fue de 880 en estas 12 comunas (Fundacin Paz CiudadanaMinisterio de Interior, 2001). Haca el ao 2006, la cantidad de proyectos financiados desde el comienzo
del programa ascendi a 4000 (Libertad y Desarrollo 2006).
29
Segn la Consultora Accin Vecinal y Ciudadana (Citada por DIPRES 2003) existira una alta
satisfaccin de los usuarios del programa especialmente con la modalidad del fondo concursable.

47

instituciones pblicas para resolver sus problemas. De hecho, en un estudio

comparativo de varios pases (Naranjo, 2005) al analizarse las cifras de
delincuencia a travs de denuncias, son los pases desarrollados los que
presentan mayores cifras de delincuencia (medida como denuncia por cada
100.000 habitantes) pues tendran una mayor confianza en las instituciones.
Ante argumentos como estos, Benavente y otros (2002) del Departamento de
Economa de la Universidad de Chile, sealaban que el Comuna Segura haba
conseguido su objetivo puesto que la generacin de redes sociales provoc un
aumento de la denuncias. A ello se aade que la metodologa ms adecuada
para medir la delincuencia, las encuestas de victimizacin, las cifras para Chile
sealan una tendencia a la baja de los hogares victimizados: de 43% en el 2003 a
34% en el 2007 (Ministerio Interior, 2008). Descubrir qu o cules polticas
pblicas explica esta importante baja de la victimizacin, es quizs uno de los
mayores desafos actuales para las autoridades y especialistas. Como bien
seala Hugo Fruhling, Director del Centro de Estudio de Seguridad Ciudadana
de la Universidad de Chile, tener certeza sobre los programas que incidieron en
esta baja, permitira realizar un mejor anlisis sobre la priorizacin de las
inversiones pblicas destinadas a esta rea30.
En general, una de las falencias de las polticas de seguridad es la falta de
evaluacin de ellas. Segn el International Centre for the Prevention Crimen
(ICPC, 2008), la falta de evaluacin de las polticas de prevencin es un rasgo
estructural en este tipo de polticas, lo que incluye incluso a los pases
desarrollados. Esta falta de evaluacin implica muchas veces la falta de
justificacin de los recursos invertidos, ya sea en la expresin de los dineros
invertidos o en la expresin del costo de oportunidad. Ambas falencias, propias
de polticas de esta naturaleza, tambin tienen expresin en nuestro pas. En el
plano de los recursos invertidos, tanto en prevencin como en control y sancin,
en Libertad y Desarrollo (2008) sealan que el gasto pblico en seguridad y
orden, desde 1996 a 2006 se ha duplicado (121%). El siguiente cuadro indica el
gasto en comparacin a las cifras de denuncias.

30

Columna de Opinin, Diario La Tercera 29 Abril 2008.

48

CUADRO 5: Gasto Pblico en Seguridad y Orden- Denuncias

Fuente: Libertad y Desarrollo (2008) en base a datos de la DIPRES y Ministerio del Interior.

Los cerca de un billn de pesos ($MM 973.975) de gasto pblico en seguridad y

orden pblico31, justifican cualquier exigencia sobre los resultados obtenidos en
esta rea32. Incluso el gasto pblico en seguridad supera a otras reas como la
educacin, PYMES o innovacin (Instituto Libertad, 200833). Sin embargo,
debemos recordar que adems del aumento del gasto en seguridad tambin
aumentan exponencialmente las denuncias lo que implica un aumento de la
demanda ciudadana a las instituciones pblica encargadas del orden.
Ahora bien, centrndonos en el caso de los programas de prevencin, a pesar
que la experiencia internacional indica una debilidad en sistema de evaluacin
para ello, la cantidad de recursos invertidos en el Comuna Segura indican la
necesidad de una evaluacin sistemtica. En el ao 2006, se distribuyeron un
poco ms de 5.000 millones de pesos para 82 comunas beneficiadas por el
Comuna Segura (Asociacin Chilena de Municipalidades ACHM, 2007). Es en
este contexto que la DIPRES (2003) interviene en el debate cuando en el 2003
sugiri las siguientes modificaciones: mejor focalizacin de los factores de
riesgos que se desea abordar, reforzar la gerencia del programa definiendo una
planificacin estratgica, realizar evaluaciones peridicas, sistematizar los
impactos de los proyectos concursables, entre otras medidas. Estos factores
sern claves al momento de analizar el rediseo del programa.
Este es el entorno poltico, tcnico, ciudadano y financiero que rodea al primer
programa descentralizado de prevencin en seguridad ciudadana aplicado en
Chile. Despus del conjunto de elementos dbiles del programa que hemos
31

Donde se contempla gastos en el funcionamiento del rea de prevencin y disuasin, aplicacin de

sanciones, e identificacin e investigacin de delitos, destacndose instituciones como Carabineros,
Gendarmera, Tribunales, gastos en la Reforma Procesal Penal etc. Para una mayor profundizacin del
tema ver Instituto Libertad y Desarrollo El Costo de la Delincuencia en Temas Pblicos n 874, 20 de
Junio 2008.
32
Segn estudios el costo de la delincuencia en Chile, considerando el gasto pblico as como el gasto
privado se ha estimado en un 2,06% del PIB para los delitos de mayor connotacin social (Olavarria,
2006).
33
Para mayor detalles ver Seguridad Pblica en Chile, Instituto Libertad: Ideas para Chile, Abril 2008.

49

analizado con rigurosidad, el natural proceso de una poltica pblica

responsable conducira a su rediseo lo que analizaremos a continuacin.
Si el Comuna Segura en su diseo original (ao 2000) asignaba recursos a la
comunidad, por medio del Municipio, para disear y ejecutar sus propios
proyectos a travs de los Fondos Concursables, este panorama cambi
paulatinamente. As a partir del ao 2005 se incorpor una nueva modalidad de
financiamiento el Fondo de Apoyo a la Gestin Municipal, en adelante FAGM. Del
total de recursos que transfera el Ministerio de Interior a los Municipios un
tercio de ellos de destinara al FAGM y los dos tercios restante se mantendran
para el Fondo Concursable. Este nuevo fondo permitira reservar recursos para
financiar proyectos de alto impacto, con mayor protagonismo de los
Municipios y en temas crticos de la prevencin de delito considerados en la
PNSC34: violencia intrafamiliar, violencia escolar y vecinal, nios y jvenes en
riesgos de conductas delictivas.
Segn un documento elaborado por la Divisin de Seguridad Pblica (DSP)
(Ministerio de Interior, 2008-b), esta nueva lnea de financiamiento, permiti
complementar la oferta pblica en las comunas, cubrir una oferta inexistente,
reforzar el rol de los Municipios en la gestacin y ejecucin de proyectos de
prevencin social. As mismo permiti potenciar los planes de seguridad
ciudadana en la medida que provey los recursos para intervenir de manera
efectiva en los temas prioritarios de las comunas En base a los buenos resultados
obtenidos, se decidi que el aporte financiero a travs del FAGM aumentar en el 2006 a
un 90% del total trasferido a las comunas, incorporndose adems la prevencin
situacional como lnea de financiamiento (Ministerio de Interior, 2008-b, Pg. 4).
Con la implementacin de la Estrategia Nacional de Seguridad Pblica (ENSP)
a fines del 2006, el Fondo Concursable, ya reducido a un 10%, termina por
suprimirse completamente, es decir, todo el financiamiento traspasado al
Municipio ser a travs del FAGM destinado slo a proyectos de alto
impacto35. La ENSP determin desafos que excedan las posibilidades que los
proyectos vecinales las implementaran (Ministerio de Interior, 2008-b, Pg. 4). Con
esta trascendental decisin, podemos interpretar que el Programa Comuna
Segura experimenta una metamorfosis, pues suprime este fondo que era parte
de su naturaleza. Segn el documento citado, el Fondo Concursable cumpli
una etapa: logr cambiar el eje del concepto de seguridad en la medida que
sum a la comunidad en la accin preventiva, en una co-produccin de
seguridad junto con el Estado. El documento contina: Con la ENSP se abre la
etapa de institucionalizacin de la Polticas Pblica en Seguridad. Parte central de ella,
34

Poltica Nacional de Seguridad Ciudadana, que como se recordar, se elabor en el ao 2004.

No es muy explicito el concepto de alto impacto. No esta claro si debemos entender proyectos que
bajen las cifras delincuencia, que potencien la gestin del Municipio en materia de seguridad o que
fortalezcan los lazos comunitarios. Cuando los objetivos y/o conceptos no son explcitos, se deja espacio
para que el entorno poltico y tcnico de oposicin tenga la libertad de imponer su propia visin sobre los
objetivos que debieran tener los programas. Dejar este espacio a la oposicin puede resultar peligroso si
se desea mantener la vigencia de los proyectos de prevencin, que segn la experiencia internacional,
son necesarios si se desea alcanzar pases ms seguros en el largo plazo.
35

50

la constituye la articulacin de los mbitos nacional, regional y comunal36, cada

uno con sus respectivos instrumentos de planificacin, como parte de un todo
relacionado (Pg. 5).
A pesar de las continuas crticas del entorno poltico y tcnico al programa,
tanto el Ministerio del Interior y otros autores (Tocornal, 2005; Lunceke , 2005),
sealan que la experiencia del Comuna Segura permiti acumular una serie
de aprendizajes para el trabajo realizado entre el Gobierno y los Municipios. En
primer lugar, la experiencia del programa demostr que es posible incorporar
activamente a las autoridades municipales en la gestin de seguridad,
contribuyendo a la descentralizacin y proporcionando un soporte slido en la
gestin de seguridad a nivel local. Por otro lado, el documento del Ministerio
seala que el programa, segn la perspectiva de alcaldes y otros actores
municipales, permiti que la transferencia de recursos del Ministerio a los
Municipios ampliara la cobertura de algunos programas locales o crear otros
antes inexistentes. Adems se han validado las estructuras territoriales
especiales para la gestin local en seguridad: los Consejos de Seguridad, la
Mesa de Coordinacin Municipal y las Secretaras Tcnicas Comunales.
Finalmente, el documento valora la participacin ciudadana expresada en su
participacin en los Dilogos Ciudadanos, donde los habitantes contribuan a la
elaboracin de diagnsticos locales de seguridad y en la participacin de los
Consejos de Seguridad.
Pese a esta ltima valoracin, lo cierto es que con la supresin de los Fondos
Concursables, se modifica la forma de participacin de la comunidad. El
rediseo del Programa Comuna Segura se fundamenta principalmente en el
traspaso de responsabilidad, que antes estaba en manos de las organizaciones
sociales en el diseo y ejecucin de los proyectos, al Municipio. En otras
palabras, la coproduccin de seguridad antes centrada en la ciudadana (lo que
genera el nacimiento del concepto seguridad ciudadana) se traslada a una
institucin pblica (seguridad pblica). En este contexto, es posible interpretar
que no es casualidad que durante este mismo rediseo exista un cambio de
concepto de seguridad realizado por el Ministerio para llamar a sus programas
y servicios: la Divisin de Seguridad Ciudadana se pasa a llamar Divisin de
Seguridad Pblica, la Poltica Nacional de Seguridad Ciudadana se
operacionaliza en la Estrategia Nacional de Seguridad Pblica (ENSP), los
antiguos Consejos Comunales de Seguridad Ciudadana ahora son los Consejos
Comunales de Seguridad Pblica, lo mismo ocurre con los planes comunales y
regionales. El trmino seguridad ciudadana que predomin desde la llegada
de la democracia donde se destacaba la participacin de la ciudadana en la
coproduccin de la seguridad, hoy ha dejado de ser utilizado.
Existir alguna causa de este cambio de marca, de este cambio de imagen?
Es posible que esta transformacin se encuentre estrechamente vinculada con la
supresin de los fondos concursables y el protagnico rol que posean las
36

Las negritas son nuestras.

51

organizaciones y los ya comentados proyectos financiados que se alejaban del

horizonte de la seguridad. Tal vez el concepto de seguridad pblica posee
mayor carga emocional al brindar un mayor sentimiento de proteccin a las
personas, que el concepto de seguridad ciudadana asociado en ocasiones a las
juntas de vecinos ampliando su sede o remodelando su cancha de ftbol. Es
decir, el concepto de seguridad pblica se asocia a instituciones pblicas
(Policas, Gobierno Central o Municipio) que podran generar mayor confianza
en la ciudadana al momento de entregar soluciones al problema de la
delincuencia. Ser el concepto de seguridad pblica un cambio en la forma de
abordar el problema que ms que coproducir seguridad con los ciudadanos,
efectivamente consiga menores cifras de delincuencia con otros instrumentos
pblicos? Surgirn nuevas formas de participacin ciudadana tras la supresin
de los fondos concursables? La vuelta al concepto de seguridad pblica
generar mayor valor pblico o un mayor respaldo de la ciudadana? Esta es
una de las dimensiones que indagar nuestra investigacin, mediante
entrevistas a actores claves.
Ahora bien, volviendo al rediseo del programa Comuna Segura, las
paulatinas modificaciones realizadas durante su desarrollo llegan a su mxima
expresin con la llegada de la ENSP. En este contexto, la gestin que se ha
desarrollado a nivel local a travs del Programa Comuna Segura pasa a
denominarse hoy Plan Comunal de Seguridad Pblica. Es decir, la estrategia
local ha dejado de ser un programa (Comuna Segura) para transformarse en
un Plan de Seguridad Comunal integrado a una estrategia de carcter nacional.
Como seala un documento de la Divisin de Seguridad Pblica (Ministerio
del Interior, 2008-b) con la ENSP se ha avanzado desde la lgica de un
programa centrado en acciones particulares, a una gestin en seguridad
organizada en torno a una visin estratgica desarrollada por el conjunto de
actores locales enmarcada en una estrategia de carcter nacional y articulada
con el nivel regional.
El Plan Comunal se constituye en el eje de la gestin local, coherente y
articulado con la planificacin de otros niveles territoriales y enmarcados en
nueva gestin. Pese a esta nueva gestin, el objetivo del Plan Comunal es
similar al del Comuna Segura, pues ambas buscan fortalecer las capacidades
locales para desarrollar una estrategia de seguridad. As, en el Plan se acenta
el concepto de seguridad pblica y, ms relevante an, se define su vinculacin
con la ENSP, tanto a nivel de sus ejes como en los principios que la orientan.
Todas estas innovaciones implicaban un cambio a nivel de la base institucional,
para implementar desde el nivel central una estructura territorial (Ministerio de
Interior 2006-c, Pg.5). Esta base institucional se materializ en la siguiente
estructura organizacional:

52

Cuadro 6: Estructura Organizacional de la ENSP

ENSP: Consejo Nacional de Seguridad Pblica (S.P.) (Liderado por el Ministerio del
Interior)

Plan Regional de S.P- Consejo Regional de S.P

Actores: Intendentes, Gobernadores, SEREMIS, Policas.

Plan Comunal de S.P.

Consejo Comunal de S.P Actores: Alcalde, autoridades pblicas locales y
representantes de la sociedad civil.
Fuente: Elaboracin propia en base a Ministerio de Interior (2006-c)

Como se puede apreciar, la ENSP desde el nivel central fija los grandes ejes en
que las estructuras territoriales, regionales y locales, debern regirse para
alcanzar la meta de disminuir la victimizacin. En el caso de los Planes
Regionales, stos estn coordinados por la figura del Coordinador Regional (CR)
de Seguridad Pblica y su articulacin se expresa en los Consejos Regionales.
Estos Consejos estn presididos por el Intendentes e integrado por SEREMIS,
Jefes de las Policas, Fiscal Regional, entre otras autoridades. En sus sesiones se
definen parte de los Planes Regionales de Seguridad, discutiendo sobre
presupuesto y lneas de accin en los ejes de accin de la ENSP. Como la ENSP
posee como misin gestionar intersectorialmente las medidas para abordar la
delincuencia, se fijan metas y responsabilidades para cada servicio y Ministerio
integrado en la ENSP. De esta forma, el CR esta llamado a verificar y coordinar
el cumplimiento de estas metas y responsabilidades. En la actualidad existen
Coordinadores en todas las regiones del pas, con sus respectivos Consejos, y se
encuentran sesionando peridicamente.
En el caso del Plan Comunal, la estructura de actores y sus respectivas
funciones que articulan este plan son los mismos que los descritos en el
Comuna Segura: una Secretara Tcnica, una Mesa de Coordinacin Municipal
(con Directores de Departamentos) y el Consejo Comunal de Seguridad Pblica.
En este sentido, el carcter descentralizador del programa se mantiene. Por un
lado, los integrantes del Consejo son los mismos, mantenindose el carcter de
representatividad de las distintas organizaciones sociales y autoridades locales.
Por otro lado, es en las sesiones del Consejo donde se discute y decide la
orientacin del Plan Comunal y los proyectos que postularn para ser
ejecutados. As, el Consejo sigue siendo la instancia donde las polticas y
programas se adecuan a la demanda local en base a los problemas comunales
propios. Adems, en la elaboracin del Diagnstico Comunal, contina
conservndose como insumo los dilogos ciudadanos donde es consultada la
opinin y percepcin de las personas sobre los problemas delictivos que ms les
53

afecta. Sin embargo, con la ENSP se realiza una serie de cambios. Mediante una
revisin exhaustiva de diversos documentos, se sintetiz los principales
cambios, que a nuestro juicio, transformaron el Programa Comuna Segura en
un Plan Comunal de Seguridad Pblica.

54

Cuadro 7: Dimensiones de anlisis del Rediseo del Plan Comuna Segura

Dimensiones
Concepto
Seguridad
utilizado

Programa
Segura
de Concepto

Coordinacin
programtica
de los distintos
niveles
Diseo y
Ejecucin del
Programa

Modalidad de
Financiamiento

Tipologas de
Proyectos a
Financiar

Estructura y
conformacin
de los Consejos
de Seguridad.

Comuna Rediseo de Comuna Segura: Plan

Comunal de Seguridad Pblica

utilizado
Seguridad Ciudadana

es

Concepto utilizado es Seguridad Pblica

Pese a que es un programa

impulsado por el nivel central
no responde a lineamientos de
un Plan o Estrategia de
carcter Nacional (al menos
hasta el 2005)
Los proyectos son diseados
y ejecutados por las mismas
organizaciones
sociales:
juntas de vecinos, grupos
juveniles, centros de padres,
etc. Son asesorados por el
Secretario Tcnico.

Responde a los lineamientos impuesto por la

Estrategia Nacional de Seguridad Pblica (ENSP) y
debe ser coherente con el Plan Regional de Seguridad
Pblica especfico correspondiente a la comuna.

Sobre el financiamiento de los

proyectos, en promedio el 64%
de los gastos eran financiados
por el Ministerio del Interior,
mientras que el 34% lo
financiaban el Municipio y las
mismas organizaciones sociales
mediante
la valorizacin de
actividades como mano de obra,
uso de sedes sociales, materiales.
Las tipologas de los proyectos a
financiar travs del Fondo
Concursable eran:
a)Promocin: actividades
culturales, artsticas, educaciones
y recreativas
b) Infraestructura: recuperacin
de las calles, iluminacin del
espacio pblico, construccin de
espacio de encuentro social.
c) Acciones directas: no participa
la comunidad: instalacin de
alarmas o cmaras). ** Durante
esta fase los proyectos de
promocin fueron aquellos que
ms financiamiento recibieron.

Para financiar los proyectos se exige slo un 15% como

mnimo de aporte por parte del Municipio. Existe la
posibilidad de aportes de terceros, pero no se explicita
aportes realizados por organizaciones sociales.

En el Consejo Comunal de
Seguridad Ciudadana, ante la
ausencia del Alcalde en una
sesin (quien preside el Consejo)
lo remplazaba el Director de
Desarrollo
Comunitario
del
Municipio.

Se mantiene la misma estructura de los integrantes de los

antiguos Consejos de Segurida d. Sin embargo, ante la
ausencia del Alcalde en una sesin lo remplaza un
representante del Gobierno Central: el Gobernador
Provincial

Los proyectos son diseados por la Secretara Tcnica

y las Mesas de Coordinacin Municipal. La modalidad
de ejecucin puede ser a travs de las siguientes
formas: ejecucin directa del Municipio; ejecucin
indirecta mediante la externalizacin de servicios
(llamado a licitacin por Chile-Compra) o modalidad
mixta. Se realiza un concurso pblico para
seleccionar el personal que ejecutar el proyecto.

Los proyectos a financiar travs del Fondo de Apoyo de

Gestin Municipal (FAGM) se basan en modelos
estandarizados y delimitados derivados de los ejes de la
ENSP. En cada uno de los ejes existen tipos de proyectos.
Existen 9 tipos de proyectos estandarizados. Los ejes y sus
respetivos proyectos son:
a) Prevencin: 1-Prevencin de violencia en colegios; 2prevencin en nios y adolescentes en situacin de
vulnerabilidad; 3- prevencin de violencia en el mbito
vecinal; 4- prevencin situacional a travs del diseo urbano.
b) Rehabilitacin: 5-reinsercin situacional en la fase post
penitenciaria; 6-intervencin con hombres agresores en
violencia contra la mujer.
c) Asistencia a vctimas: 7- a vctimas de delitos violentos; 8
mujeres vctimas de violencia; 9- prevencin del maltrato
infantil37 .

Fuente: Elaboracin Propia en Base a: Ministerio de Interior ; (2008-b); (2008-c); (2008-d);

(2006-c); Fundacin Paz Ciudadana- Ministerio de Interior (2002); Tocornal, 2004.

37

* Dentro de los proyectos no se incluyen los ejes de la ENSP: Control y Sancin

55

Como se puede apreciar existen una serie de dimensiones en que el Programa

Comuna Segura fue modificado, destacando principalmente el traspaso de la
responsabilidad de ejecucin de los proyectos, antes a cargo de la comunidad,
al Municipio. En este nuevo escenario es el Municipio el responsable
administrativo de la ejecucin del proyecto ya sea en forma directa a travs de
sus departamentos, programas o corporaciones o por la contratacin de
servicios externos (ejecucin indirecta). La seleccin del personal que ejecutar
los proyectos se realiza a travs de un concurso pblico a cargo de la misma
entidad y, finalmente, es el Municipio el que est a cargo de las obligaciones
contractuales, como el pago del personal que ejecuta los proyectos con los
fondos entregados desde el nivel central.
Otra dimensin relevante, es la estandarizacin de los proyectos a financiar, pues
a pesar de que en la experiencia anterior se trabajaba con tipologas de los
proyectos, el FAGM slo financia iniciativas que estn dentro de los nueve tipos
de proyectos derivados de la ENSP y cada uno de ellos estn definidos con
mayor especificidad tcnica38. Podemos interpretar esto como un avance con
respecto a la falta de claridad de los proyectos anteriormente financiados,
donde no existan indicadores de resultados que justificaran la necesidad y
continuidad de los proyectos. Sin embargo, se puede hipotetizar que si slo se
financian proyectos que respondan a los ejes de la ENSP, esto representa una
vuelta al centralismo, al menos en la definicin de los ejes temticos. Es decir,
si bien son los Consejos Comunales quienes deciden qu proyectos ejecutar,
segn la pertinencia a su realidad comunal, stos deben ser elegidos dentro de
un marco predefinido.
Por otro lado, pese a un cierto centralismo en la definicin temtica de los
proyectos a financiar, se mantiene la descentralizacin administrativa a nivel
de gestin y ejecucin, pues son los Municipios los responsables tanto de
gestionar los recursos transferidos desde el Ministerio del Interior, como de
ejecutar el principal producto de esta gestin, como es el Plan Comunal.
Adems, se mantiene la descentralizacin poltica del programa, pues es el
Alcalde, elegido democrticamente, quien preside el Consejo Comunal y es
parte importante en la eleccin de los posibles proyectos de financiar. En ese
sentido, existe una responsabilidad poltica del Edil municipal sobre la gestin
de los recursos, la ejecucin de los proyectos as como su rol en la eleccin de
los proyectos ms necesarios para su comuna. De esta forma, podemos
interpretar que pese a la experiencia del Comuna Segura, el Gobierno mantuvo
la confianza en las estrategias locales de prevencin y es el Municipio la
institucin donde el Gobierno deposita la confianza para gestionar la seguridad
pblica a nivel local en el rea de la prevencin, rehabilitacin y atencin a
vctimas, gestin que debe coordinarse con el nivel regional y nacional bajo las
directrices de la ENSP.
38

Un ejemplo que puede servir para ilustrar este cambio, es la exigencia de fundamentacin conceptual
del problema a solucionar, una metodologa clara de intervencin e indicadores de los productos que se
pretende alcanzar.

56

Ahora bien, la eleccin de los proyectos a implementar tampoco se puede

interpretar como un acto completamente descentralizado pues existe una
fiscalizacin del Gobierno sobre la calidad tcnica de los proyectos. El siguiente
cuadro resume el proceso previo al traspaso de los recursos del FAGM.
CUADRO 8: Proceso de traspaso de recursos del FAGM a los Municipios
PASO 1: Visacin del Proyecto y Sancin del Consejo Comunal sobre los
Proyectos

Secretario
Tcnico de la
Comuna

Ministerio de Interior
(Visacin de Proyecto:

Perfil (resumen)
de Proyecto

recomendaciones
tcnicas)
Perfi

Consejo Comunal de
Seguridad Pblica:

Elaboracin de
Propuesta Comunal:

Se decide que proyectos

deberan ejecutarse y
se
discute sobre la orientacin
del Plan Comunal

Conjunto de Proyectos que

postulan para ser
financiados por el FAGM

PASO 2: Aprobacin o Rechazo de Proyectos y Traspaso de Fondos a los

Municipios
Ministerio de Interior

Secretario
Tcnico de la
Comuna

Propuesta
Comunal

a)
b)
c)

Los proyectos se:

Aprueban
Se le realizan observaciones
Rechazan
Perfi

Municipio

Traspaso de
Fondos

Recursos FAGM

Fuente: Elaboracin Propia en base a Ministerio de Interior 2008-c

57

Como podemos apreciar existe desde el nivel central un control de la calidad

tcnica de los proyectos y si bien este control exista en el diseo del Comuna
Segura, los antecedentes recolectados hasta aqu indicaran que en aos
anteriores existieron casos de desvo de estos fondos a otras reas. Para
subsanar estos problemas y avanzar en el control tcnico de los proyectos,
actualmente desde el Ministerio del Interior se elabor un manual de
Orientaciones Administrativas y Tcnicas para el diseo, ejecucin, evaluacin y
rendicin de cuentas de proyectos financiados por el Fondo de Apoyo de Gestin
Municipal, documento que facilitara la elaboracin y seleccin de los proyectos
mejor sustentados tcnicamente por medio de su estandarizacin. El tiempo de
ejecucin de los proyectos se encuentra entre los 8 y 10 meses.
Con el traspaso de la responsabilidad administrativa del Plan Comunal al
Municipio, en coordinacin con el nivel regional y nacional, surge la
interrogante sobre la capacidad de los Municipios en materia de gestin. Los
estudios de descentralizacin dan cuenta de la heterogeneidad de los
Municipios en su capacidad de gestin, donde en una importante proporcin
existe evidencias de irregularidades en su administracin (Waissbluth, Leyton,
Inostroza, 2007). A ello se aade la baja proporcin de profesionales en los
Municipios en comparacin al nivel central (Leyton 2006), aunque debemos
recodar que la eleccin del equipo ejecutor de este programa se realiza desde el
rediseo del Comuna Segura a travs de concurso pblico. Es cierto que el
Secretario Tcnico (ST) es el representante del Ministerio del Interior en el
Municipio y es directamente pagado por el nivel central. Sin embargo en la
elaboracin del Plan Comunal junto al ST colabora la Mesa de Coordinacin
Municipal donde participan Directores de distintos departamentos del
Municipio, por ende, las lneas de accin son resultado del consenso entre las
prioridades municipales y las orientaciones tcnicas del nivel central.
Las interrogantes respecto la capacidad de gestin de los municipios para
disear e implementar Planes de Seguridad se mantienen actualmente en el
debate de los especialistas. El actual Gerente General de la Fundacin Paz
Ciudadana mantiene ciertas dudas sobre la capacidad de los Municipios para
gestionar estas estrategias locales, cuestionado la decisin del Gobierno en el
traspaso de la responsabilidad desde los vecinos (Fondos Concursables) al
Municipio: no hay certeza que los Municipios no repitan los mismos errores
cometidos en la experiencia anterior (Instituto Libertad, pg, 12, 2008). Por su
parte, Jos Garca del Instituto Libertad y Desarrollo (2007) indica que si bien la
condicionalidad del traspaso de los recursos desde Interior a los Municipios es
positiva (pues se aprueban slo proyectos que responden a la estandarizacin
exigidas desde el nivel central) podra tener efectos negativos en las campaas
Municipales de Octubre del 2008: es posible que se presente discrecionalidad y
discriminacin en la entrega de estos fondos (Garca, pg, 3, 2007)

58

Como se puede concluir, el efecto de clientelismo poltico es una amenaza

latente en esta rea. Si el traspaso de Fondos se condicionar slo a travs de la
convergencia poltica entre el Gobierno de turno y el Municipio ello
retrocedera cualquier estrategia de seguridad a nivel comunal. Sin embargo, la
eleccin de las comunas donde se aplican los Planes Comunales se realiza de
acuerdo al ndice de Vulnerabilidad Socio Delictual, el cul mide la presencia
de factores de riesgo asociados al comportamiento delictivo en las comunas.
As, a pesar de que hay comunas donde no se aplican los Planes Comunales
como Las Condes o Providencia donde sus Alcaldes son de la oposicin poltica
al Gobierno, existe otras comunas lideradas por ediles de la oposicin donde se
aplica esta estrategia desde la poca del programa Comuna Segura, como es el
caso de Recoleta o La Florida. De esta forma, es posible ver que en trminos
prcticos no existen restriccin o preferencias por razones polticas para
acceder a la colaboracin financiera y tcnica que entrega el Ministerio del
Interior.
As, cuando se acercan elecciones Municipales (como las ocurridas en Octubre
del 2008), las promesas electorales de acabar con la delincuencia abundan.
Ante ello es necesario preguntarse cules son las verdaderas atribuciones de
los Municipios en materia de la delincuencia? Segn la Ley Orgnica
Constitucional de Municipalidades39 en el artculo 4 se seala que es parte de
las atribuciones de los Municipios: El apoyo y el fomento de medidas de prevencin
en materia de seguridad ciudadana y colaborar en su implementacin, sin perjuicio de lo
dispuesto en el inciso tercero del artculo 90 de la Constitucin Poltica40.
Como se puede apreciar las atribuciones de los Municipios en materia de
seguridad se restringen al rea de la prevencin pues en el rea de control la
funcin de garantizar el orden pblico es de exclusiva responsabilidad de la
Polica Uniformada (Carabineros) y la Polica Civil (Investigaciones). Segn la
Asociacin Chilena de Municipalidades ACHM (2007), la accin de los
Municipios ha abarcado distintos mbitos, desde la prevencin social y
situacional hasta la prevencin mediante guardias municipales que buscan
disuadir o dar aviso a la polica. Estas ltimas acciones son muy polmicas y
estn a la base de la discusin de la posibilidad de policas comunitarias, pues
como se recordar en Chile, las policas son centralizadas41.
39

Ley N 18.695, Orgnica Constitucional de Municipalidades, DFL N 1/19.704

El Artculo 90 de la Constitucin Poltica de Chile seala: Las Fuerzas dependientes del Ministerio
encargado de la Defensa Nacional estn constituidas nica y exclusivamente por las Fuerzas Armadas y
por las Fuerzas de Orden y Seguridad Pblica. Las Fuerzas Armadas estn integradas slo por el Ejrcito,
la Armada y la Fuerza Area, existen para la defensa de la patria, son esenciales para la seguridad
nacional y garantizan el orden institucional de la Repblica. Las Fuerzas de Orden y Seguridad Pblica
estn integradas slo por Carabineros e Investigaciones, constituyen la fuerza pblica y existen para dar
eficacia al derecho, garantizar el orden pblico y la seguridad pblica interior, en la forma que lo
determinen sus respectivas leyes orgnicas. Carabineros se integrar, adems, con las Fuerzas Armadas
en la misin de garantizar el orden institucional de la Repblica. Las Fuerzas Armadas y Carabineros,
como cuerpos armados, son esencialmente obedientes y no deliberantes. Las fuerzas dependientes del
Ministerio encargado de la Defensa Nacional son adems profesionales, jerarquizadas y disciplinadas.
41
Segn Fruhling (2004) el hecho de que la polica latinoamericana dependa del Gobierno Central (el
caso de Chile) o Estatal (Brasil), plantea importantes diferencias con las policas comunitarias existente
40

59

De esta forma, el margen de accin de los Municipios est restringido al rea de

la prevencin ya sea a travs de guardias municipales o programas para
prevenir factores de riesgo en poblacin vulnerable. Pero la voluntad y
liderazgo poltico del Alcalde y los recursos humanos y financieros del
Municipio son clave si se desea entregar mayor seguridad a la comunidad,
pues a pesar de que la polica responde a un mando central, las iniciativas de
mejor coordinacin entre el Municipio y el mando policial es parte del trabajo
de algunos Municipios. El Instituto Libertad y Desarrollo (2004), analiza el caso
de la Municipalidad de Santiago. Si bien esta comuna no es representativa del
pas, pues al ser la Capital mantiene un rol estratgico, adems de contar con
ms recursos que otras comunas, lo cierto es que sus iniciativas han sido
implementadas por otras comunas. Entre las medidas de este Municipio se
destacan las casetas de seguridad instaladas en algunas calles (buscan la
prevencin de ilcitos y la disminucin de la sensacin de inseguridad);
vehculos con guardias municipales (que colaboran con la polica otorgando
informacin o disuadiendo); contratacin de Carabineros en retiros;
constitucin de reuniones de coordinacin entre Municipio, Cmara de
Comercio y Policas para detener el comercio ambulante y los robos; y el
cuestionado fono recompensa que buscaba premiar econmicamente a quienes
denuncian delitos.
A pesar de las particularidades de la comuna de Santiago, lo anterior da cuenta
de la importancia de la gestin del Municipio y el liderazgo de las autoridades
en buscar estrategias alternativas viables para tratar la delincuencia a nivel
local. En este sentido, ACHM (2007) sugiere ciertas condiciones para que las
polticas a nivel local tengan xito. En primer lugar, el liderazgo poltico es
fundamental para involucrar a que los diversos departamentos municipales
hagan de la seguridad una poltica transversal a cada uno de ellos. Adems, un
buen liderazgo permitira la bsqueda de alianzas con los principales actores e
instituciones relacionados con el tema de la seguridad e incentivar a potenciales
socios a participar en esta iniciativa. En este sentido, el buen funcionamiento de
los Consejos Comunales de Seguridad, donde asisten representantes de
distintas reas, permitira las condiciones para generar coaliciones y
compromisos focalizados en buscar estrategias andelictivas a nivel local.
En segundo lugar, adems del liderazgo poltico, el equipo tcnico, las
metodologas de trabajos adecuadas y los recursos financieros, son condiciones
esenciales para alcanzar una buena calidad de polticas locales. Pero estas
condiciones, estn principalmente determinadas por la colaboracin financiera
y tcnica de parte del Ministerio del Interior, especialmente en las comunas ms
pobres. En consecuencia, si los recursos necesarios son enviados eficientemente
en Norteamrica, donde el acercamiento a la comunidad y a las agencias del Gobierno Local se produce
en un contexto donde las policas son locales y plenamente descentralizadas. En nuestro pas, como las
policas dependen del Gobierno Central, los mecanismos a travs del cul stas responden ante la
autoridad local no existen o son pocos claros.

60

por el Ministerio, el liderazgo del Alcalde y la buena capacidad de gestin del

Municipio permitiran la posibilidad de una poltica local exitosa segn la
visin de ACHM (2007).
Sin embargo, como hemos analizado, la descentralizacin en polticas de
seguridad ciudadana slo se restringen al rea de prevencin. Es cierto que
iniciativas como las del Municipio de Santiago han alcanzado importantes
avances e innovaciones con medidas que escapan de las tradicionalmente
adoptadas. Pero una importante cantidad de Municipios del pas carecen de
una buena capacidad de gestin y de los recursos suficientes para alcanzar ese
nivel de iniciativas, especialmente, en las comunas ms pobres que es donde se
presentan los mayores ndices de victimizacin. Es en estos municipios donde
la combinacin de altas cifras de delincuencia, poblacin vulnerable y escasez
de recursos, agrava el problema de la delincuencia local a pesar de la existencia
de liderazgo y voluntad poltica por solucionar el problema. En este sentido, es
necesario preguntarse sobre la real capacidad de las estrategias locales, en
nuestro caso, de los Planes Comunales, para incidir en la disminucin de la
delincuencia.
Si la descentralizacin slo es en el rea de la prevencin donde los plazos y los
resultados en el descenso de delincuencia no son claros o se expresaran en el
mediano o largo plazo; si el Municipio pese a poder coordinarse con la polica
no puede obligar un trabajo en conjunto y si el presupuesto en ocasiones no es
suficiente, cabe preguntarse si es pertinente pensar que los Municipios tenga la
capacidad de bajar la delincuencia en el corto plazo, como as lo exige la
ciudadana, generando valor pblico en ello. En nuestra opinin, atribuir esta
responsabilidad al Municipio sera sobredimensionar sus capacidades,
especialmente, en las comunas ms pobres y con ms delincuencia. En este
sentido, basta mencionar que el presupuesto destinado a los proyectos
financiados por el FAGM bordean los $ 6.000.000.000 al ao (cerca de 70
millones por cada comunas) siendo que el total del gasto pblico en seguridad y
orden pblico es cerca de billn de pesos ($973.985.000.000). Es decir, el dinero
atribuido a los Planes Comunales representa slo un 0,6% del presupuesto total
asignado al orden pblico. Slo para dimensionar estas cifras, el presupuesto
total de Carabineros para el ao 2008 es de $ 335.056.000.000 (DIPRES, 2008).
Por lo mismo, esperar que un programa que representa menos del 1% del total
del gasto pblico en materia de seguridad tenga un alto impacto es atribuirle
una excesiva responsabilidad en la baja de la delincuencia. A ello se aade, un
problema estructural que est presente en Chile en los programas de
prevencin y otros programas. Su naturaleza presupuestaria responde a un
financiamiento anual, lo que entra en conflicto con el tiempo necesario para
alcanzar algn tipo impacto en estos proyectos. Los programas duran
aproximadamente 8 meses, y su renovacin depende de la votacin del
Consejo Comunal de Seguridad lo que sucede anualmente. Esta temporalidad
de los proyectos menor a un ao entra en tensin con lo recomendado por la

61

literatura especializada que considera que el impacto de los programas de

prevencin en reducir la delincuencia, se reflejaran en el mediano y largo plazo
con programas de ms largo aliento (Tocornal, 2004). As, la bsqueda de un
financiamiento plurianual para este tipo de iniciativa en otros niveles
territoriales (Central o Regional) es un todo un desafo para nuestro pas,
considerando que en otros pases ha existido un avance en ello42.
De esta forma, a nuestro juicio, el carcter estratgico de la ENSP se centra en la
potencial coordinacin integral de los diversos niveles territoriales. Considerando que
las iniciativas exitosas en el combate y prevencin de la delincuencia, residen en
estrategias locales, stas no pueden prosperar por una serie de dificultades. Las
limitaciones de las autoridades locales son evidentes. Exigencia ciudadana por
mayor control pero facultades legales slo en el rea de la prevencin; escasez
de recursos en los municipios donde precisamente existen mayores cifras de
delincuencia; falta de financiamiento plurianual en los programas de
prevencin; dependencia financiera y tcnica del nivel central; mala gestin de
los recursos a nivel comunal; falta de personal calificado a nivel comunal;
dificultades en los grados de coordinacin entre los distintos niveles territoriales. Todas
ellas son parte de estas limitaciones. Ante este panorama, emerge la necesidad
de disear estrategias locales en plena coordinacin con los distintos niveles
territoriales y polticos.
Es en este plano de coordinacin territorial que para Serrano y Fernndez (2003)
el caso chileno reflejara que las reformas descentralizadoras sucedidas a nivel
local y regional han seguidos caminos paralelos. Es decir, no ha existido una
preocupacin explicita por coordinar la gestin regional y local. Segn Sazana
(2006), estos problemas de coordinacin entre el nivel regional y comunal
tambin se reiteraran en el plano de los programas de prevencin de drogas,
especficamente, en el programa PREVIENE de CONACE. La coordinacin
regional-comunal es relevante, porque si las autoridades regionales abordan el
desafo de mirar el territorio como un espacio estratgico de gestin para el
desarrollo, casi de manera natural deberan asociarse a los Municipios para
llevar adelante planes y proyectos con mirada territorial. A su vez, si los
Municipios visualizan las oportunidades de la mirada estratgica al territorio,
no solo comunal, sino intercomunal y regional, tambin vern las conveniencia
de la asociacin (Serrano y Fernndez, 2003)
De esta forma, el trabajo integrado entre las autoridades regionales y
comunales, es clave si se desea pensar los problemas regionales con un mayor
alcance territorial. En el plano de la seguridad pblica, la coordinacin de
ambos niveles territoriales tambin podra presentar posibles dificultades. Si
bien las figuras de los Consejos Comunales y Secretarios Tcnicos existan
42

En EEUU se ha implementado la estrategia Weed and Seed que consiste en una intervencin a nivel
comunitario, donde varias agencias trabajan en el rea de prevencin, reduccin y control del crimen. Las
distintas iniciativas postulan a un concurso donde las ganadoras obtienen un financiamiento por 5 aos.
La idea es que luego de este financiamiento, las iniciativas puedan conseguir financiamiento alternativa y
as poder alcanzar sustentabilidad. Para ms detalles ver www.ojp.usdoj.gov/ccdo/pub/welcome.html

62

desde el ao 2001 en el contexto del Comuna Segura, con la aparicin de la

ENSP en el escenario de las polticas de seguridad surge la figura de los
Coordinadores Regionales. Sin embargo, al ser la ENSP una poltica
relativamente nueva (slo dos aos), no hay claridad en cmo estos dos niveles
territoriales- regional y comunal- se pueden articular y dar forma a una gestin
territorial con un carcter ms integral. Hasta ahora la relacin entre los niveles
territoriales slo se reduca entre el nivel nacional y comunal. Dado la juventud
de la ENSP, no se explicitan los grados de institucionalizacin de ambas
instancias territoriales, adems de un diseo que permita justificar la necesidad
de su plena integracin y coordinacin. Esta necesidad se refleja en el hecho de
que en ocasiones existen supervit de recursos a nivel regional (dineros se
gastan en forma apresurada para no tener recursos sin gastar) y una falta de
recursos en el nivel comunal (Acua, 2009).
Ante los limitantes de las polticas locales, una buena gestin de parte de las
autoridades comunales para trabajar en forma coordinada y coherente con el
nivel regional (Planes Regionales) y con el nivel central (coordinadores de la
ENSP), permitira trabajar los problemas de la delincuencia en forma articulada
e integral. En este sentido, el rol de los Consejos de Seguridad Pblica a travs
de los Coordinadores Regionales y Secretarios Tcnicos, es clave para orientar
los Planes de Seguridad en sus distintos niveles y conseguir instancias de
mayor coordinacin. Esta mayor coordinacin permitira una asignacin ms
eficiente de los recursos, adems de definir mejores mecanismos que permitan
aprovechar todos los recursos disponibles y transferirlos donde ms se
necesitan. Es a travs de una gestin territorial integral que la meta de
reduccin 10% los hogares victimizados a nivel nacional podra alcanzarse de
forma ms eficiente. El proceso de articulacin de estos distintos niveles
territoriales, analizado desde la propia visin de los actores involucrados, es el
espritu que inspira este trabajo y que analizaremos a continuacin.

63

CAPTULO IV DISEO METODOLGICO:

Como el objetivo principal de este trabajo es elaborar una propuesta de
mejoramiento de los Planes Regionales y Comunales de Seguridad, comprender
la forma en que se articula la ENSP en sus diversas expresiones territoriales se
transforma en una necesidad. Para alcanzar este fin, se decidi en primer lugar
utilizar la tcnica de entrevista semi-estructurada para indagar en la visin de
diversos actores relevantes. En segundo lugar, se consigui el permiso necesario
para asistir a una sesin de un Consejo Comunal de Seguridad.
Con respecto a las entrevistas semi estructuradas se entrevistaron a 15 actores
representantes del nivel central, regional y comunal, adems de un conjunto de
expertos en estas temticas. A una gran mayora de ellos se les respeto la
absoluta confidencialidad de su identidad al momento de reproducir su
entrevista, por lo que slo se nombra el cargo que tienen y la regin en que
trabajan sin especificar ms detalles. A las autoridades con mayor cargo como
Subsecretarios o Jefes de Unidad se les identifica por su cargo.
Si bien es cierto que este estudio se centra en el caso de la Comuna de La
Pintana y la Regin Metropolitana, al momento de analizar las particularidades
de esta zona del pas, se decidi ampliar la cobertura de entrevista a la Regin
de O`Higgins. En la Regin Metropolitana surgan problemas de
descoordinacin de los niveles territoriales supuestamente debido a la gran
cantidad de poblacin y comunas que hay en esta zona. Para fortalecer el
anlisis se opt por viajar y hacer entrevistas en la Regin de O`Higgins y as
contrastar los datos obtenidos en este lugar con el caso de la Regin
Metropolitana.
Con respecto a la asistencia a una sesin del Consejo, esta tcnica de observador
no participante permiti comprender la dinmica de esta actividad. Se observ
el papel que cumplen cada uno de sus integrantes, el contenido de las
discusiones surgidas, las posiciones de cada uno ellos, el rol que juega el
Secretario Tcnico, entre otros mbitos. Por lo tanto, esta opcin de recoleccin
de informacin permiti conocer de forma ms cercana este trascendental
espacio de los Planes Comunales, adquiriendo una percepcin adicional a las
respuestas de las pautas de preguntas. Adems permiti entrar en contacto con
otros actores que posteriormente fueron entrevistados.
Ahora bien, debido a que este trabajo pretende explicar el proceso de
articulacin de la ENSP en sus distintos niveles territoriales, la pauta de
preguntas esta elaborada en funcin de la particularidad de cada actor. Es
decir, existen preguntas que son transversales a todos los actores, pero hay
otras que son especficas a cada entrevistado segn su representatividad
territorial y experticia. Se elabor una serie de preguntas agrupadas en un par
de dimensiones y subdimensiones. El siguiente cuadro explica esta
metodologa, donde se marcan las preguntas que deberan contestar segn la
64

categora del entrevistado. Las preguntas detalladas se integrarn en el anexo

1.
Cuadro 9: Dimensiones de la pauta de preguntas segn categora del
entrevistado
Dimensin

Preguntas

Nivel
Central

Nivel
Regional

1)Articulaci
n de los
niveles
territoriales

2) Gestin
del Nivel
Central

Sub
Dimensin

Diseo de la
ENSP
Cambio
de
Seguridad
Ciudadana
a
Seguridad
Pblica

Implementaci
n
de
las 3) Gestin
polticas
Regional
pblicas
4) Consejos
Regionales
5) Gestin
Comunal
6) Secretara
Tcnica (ST
7) Consejos
Comunales

Nivel
Comun
al

Experto
s

x
x

Con respecto a las funciones de cada entrevistado y la forma de su distribucin,

el siguiente cuadro explica este proceso.

65

Cuadro 10: Cargo de los entrevistados y su distribucin

Categora del Cargo del Entrevistado
N de Entrevistados
Entrevistado
-Subsecretaria de Carabineros, Ministerio de
4
Defensa.
- Jefe de Unidad de Gestin Territorial (UGR),
Nivel Central Divisin de Seguridad Pblica Ministerio del
Interior.
- Sub Jefe de la Unidad de Coordinacin
Intersectorial (UCI), Divisin de Seguridad
Pblica Ministerio del Interior.
- Funcionario de la UGR.

Nivel Regional

Nivel
Comunal

-Coordinadora Regional (CR) de Seguridad

Pblica de la Regin Metropolitana.
- Coordinador Regional de Seguridad Pblica de
la Regin de O `Higgins
2 Secretarios Tcnicos (ST) de la Regin
Metropolitana.
1 ST de la Regin de O `Higgins
1 Jefe de Defensa Civil de un Municipio

Experto en temas de Seguridad, ex

funcionario de Ministerio del Interior
Experto en temas de Seguridad, ex ST, actual
Jefe de Gabinete de Subsecretaria de
Carabineros.
Investigadora en temas de Seguridad de la
Universidad de Chile
Jefe Nacional del Programa Previene de
CONACE, Ministerio de Interior.
Jefa de Estudio de SUBDERE, Ministerio de
Interior.

Expertos

Entrevistas
para fortalecer
Conclusiones
TOTAL

15

Los meses en que se realizaron las entrevistas es entre el mes de Agosto y

Octubre del ao 2008. Por este motivo, existen, especficamente en la Divisin
de Seguridad Pblica del Ministerio de Interior, Unidades que en la actualidad
ya no existen o han sido modificadas en sus nombres. Lo mismo sucede con las
autoridades que fueron entrevistadas. Las entrevistas para fortalecer las
conclusiones se realizaron durante el ao 2009.

66

CAPTULO V: RESULTADOS DE LA INVESTIGACIN:

A partir del anlisis de todas las entrevistas surgieron diversas dimensiones
temticas. Gran parte de estas dimensiones se encuentren en directa relacin
con las respuestas a las diferentes preguntas planteadas, pero adems surgieron
otras reas temtica no contempladas con anterioridad por la pauta de
preguntas. A continuacin se presentan estas reas temticas con fragmentos
de las entrevistas y un anlisis terico y operativo de cada una de ellas.
1- Surgimiento y Diseo de la Estrategia Nacional de Seguridad Pblica
(ENSP):

Uno de los rasgos distintivos de la ENSP es que no slo compromete al M. del Interior sino a
un conjunto de la oferta pblica, es un tema innovativo en trminos de polticas pblicas

Jefe de Unidad Gestin Territorial (UGR)

En general, dentro de los diversos entrevistados, existe cierta concordancia en

sealar que las polticas sobre delincuencia son relativamente nuevas, no
porque el fenmeno no existiera con anterioridad sino porque como poltica
que se asume con responsables, presupuesto, programacin, etc., comienza a
finales de los aos 90. Es una poltica nueva a diferencia de otras polticas
sociales. Como explica la Subsecretara de Carabineros: Esto implica que en estos
pocos aos ha existido una evolucin importante, explosiva, pasamos de no tener
estadsticas delincuenciales a tenerlas, de no tener encuestas a tenerlas, de pensar de
que la seguridad es ms que el subsecretario apagando protestas, a comprender mucho
ms que esto.
De esta forma, existe la conviccin, tanto de los entrevistados del nivel central
como del nivel regional y comunal, que a travs del surgimiento de la ENSP, se
expresa una nueva visin de la seguridad pblica diferente a la mantenida en
los aos anteriores. As, la seguridad pblica va ms all de contar con
mayores policas o con una reforma procesal penal, tambin abarcara mbitos
como el rol de la familia, la violencia en los colegios, consumo de drogas,
actividades de esparcimiento, etc. Se pas a tener en la mesa a los mismos de
siempre que eran abogados que hacan las leyes, a tener actores diferentes. En
esto ha contribuido la ENSP.
Como bien seala un el Jefe de la UGR Divisin de Seguridad Pblica DSP,
(Ministerio del Interior): Antes el tema de la seguridad era un tema de control, hoy
con la ENSP se institucionaliza un rol preventivo por parte del Estado. En aos
anteriores, la seguridad pblica era igual a Ministerio del Interior asociado a las
Policas. Con la ENSP se fija y amplia la responsabilidad en los actores que
debieran ser parte de la solucin del problema. Hoy no slo el Ministerio del
Interior es proveedor de soluciones, sino tambin otros servicios en los distintos
67

ejes de la poltica. Actualmente existen servicios que deben responder

anualmente para ir avanzando a nivel de pas en sus agencias sobre la solucin
de ciertos problemas.
Siguiendo con visiones desde el nivel central, para el Subjefe de la Unidad de
Coordinacin Intersectorial de la DSP: la ENSP tiene como ventaja que tensiona y
presiona a diferentes actores para que se comprometan a diferentes metas, que en su
conjunto, puede contribuir en la baja de victimizacin. De esta forma, podemos
interpretar que la transversalidad de la seguridad en el Estado es uno de los
desafos de las polticas pblicas modernas.
Sin embargo, esta transversalidad expresada en el compromiso intersectorial de
la ENSP tambin presentara importantes dificultades. Tal como lo sealan
algunos entrevistados, la ENSP viene a consolidar el paradigma que ha elegido
el Estado chileno que asume que el delito se enfrenta con una estrategia que
complemente el control con la prevencin. Al poseer metas tan diversas como
aquellas de control- que son ms concretas- hasta las de prevencin- que su
impacto es ms complejo de medir- la fortaleza de una poltica que abarca esta
amplitud de oferta se transformara, al mismo tiempo, en una dificultad. Como
lo seala un experto entrevistado Esta gran fortaleza de la ENSP se convierte en
debilidad al hacer depender un efecto con muchos organismo en este proceso. Lo que no
sabemos es qu metas incidieron en la baja actual de la victimizacin, mantenemos un
piano enorme, pero no sabemos cual de las piezas es clave, cul de estas incidieron en la
baja. Quizs las teclas estn en otro piano.
Desde nuestra perspectiva, la falta de un modelo de evaluacin que mida el
impacto de la oferta pblica segn la contribucin especfica de cada programa,
respondera en parte a la poca madurez, en el mbito de la evaluacin, de las
polticas pblicas en seguridad ciudadana. Esta debilidad esta presente en
diversos pases inclusos en las naciones desarrolladas (ICPC, 2008).
Ahora bien, con respecto al diseo de la ENSP y de los actores involucrados en
este proceso, las preguntas se dirigieron a los grados de descentralizacin o
participacin regional y/o comunal en su elaboracin. Desde una perspectiva
ms optimista, en una Coordinacin Regional de Seguridad Pblica sealan
que si bien en una primera instancia la ENSP no recogi la opinin de las
regiones , dejara la puerta abierta a una nueva ENSP que se nutrira a travs
de los Planes Regionales y Comunales. Una ENSP 2.0.
Esta visin optimista del nivel regional en torno a una ENSP renovada que
incorporar la visin regional, contrasta con la opinin de los actores a nivel
comunal. Eso se refleja en la opinin de algunos Secretarios Tcnicos (ST) que
sealan no conocer versiones de la ENSP que incorporen las opiniones de
agentes locales. Segn lo declarad,o no existiran los espacios para esta
retroalimentacin.

68

Como podemos desprender de estos prrafos, el diseo original de la ENSP no

contempla la incorporacin de la visin regional y comunal a la solucin del
problema de la delincuencia. Esto se hace evidente al no existir un espacio
formal e informal para alimentar este proceso lo que termina con un diseo
centralizado de esta poltica. Sin embargo, existe cierta expectativa de algunos
actores de una nueva versin de la ENSP que incorpor esta perspectiva ms
descentralizada. La necesidad de una visin ms territorial que contribuya
desde la oferta pblica a la solucin de este problema social, se nos presentar
ms evidente en el anlisis de las prximas dimensiones.
2-

Descentralizacin en las Polticas de Seguridad Ciudadana:

La descentralizacin no es el fin, el fin es la seguridad. Si por ejemplo el nivel central

lo hace bien, para que descentralizar entonces?.
Subsecretaria de Carabineros
Como analizamos en el captulo III, la experiencia del Programa Comuna
Segura demostr contener una serie de elementos descentralizadores segn los
conceptos que hemos definido en este trabajo. Bsicamente existi una
transferencia de poder desde el nivel central a nivel local con ciertos grados de
autonoma en la toma de decisiones. No slo los Consejos Comunales decidan
los proyectos ms pertinentes para su comuna, sino que eran las mismas
organizaciones sociales de base quienes eran responsables de la ejecucin de los
proyectos. Los grados de descentralizacin llegaban a su mxima expresin en
este programa: la oferta pblica se organizaba desde la demanda local. De esta
forma, es importante conocer la visin de los actores de los distintos niveles
territoriales en relacin a los grados de descentralizacin pertinentes para los
programas y proyectos de seguridad ciudadana.
Para la Subsecretaria de Carabineros existe un gran desafo en esta rea: .
Partimos de un concepto errado de pensar que el tema lo tenamos lo suficientemente
asentado a nivel local como para que la gente supiera que hacer. T no puedes darle a la
gente la responsabilidad, la misin de hacerse cargo de problemas que son muy
sofisticados de responder. Yo creo que ese es el gran obstculos para tener polticas ms
descentralizada.
Como podemos analizar, tras las dificultades que emergieron con la
implementacin del Comuna Segura, se gener en ciertos actores del nivel
central una profunda desconfianza sobre los lmites en que se debe
descentralizar las polticas de seguridad. Especficamente, la Subsecretaria
menciona la falta de madurez de las organizaciones sociales para
responsabilizarse en torno a la ejecucin de proyectos complejos como son los
de prevencin del delito. En este sentido la autoridad nacional destaca que la
pregunta adecuada no es mayor o menor descentralizacin de las polticas, sino

69

una buena gestin local o no: La descentralizacin no es el fin, el fin es la seguridad.

Si por ejemplo el nivel central lo hace bien, para que descentralizar entonces?.
Con el rediseo del Comuna Segura y el surgimiento de los proyectos
financiados por los Fondos Apoyo Gestin Municipal (FAGM), los funcionarios
de la DSP (Ministerio del Interior) sostienen que esta nueva versin de los
proyectos locales mantiene ciertos elementos descentralizados. As la ventaja de
los FAGM es que al regirse por un esquema de proyectos se gana que cada
comuna puede idear sus iniciativas locales para solucionar problemas locales.
En cambio, en el esquema programtico se dan frmulas nacionales para
problemas locales. Es decir, el Municipio asesorado por un Consejo y actores
locales acuerdan respecto donde invertir para resolver problemas locales, en un
programa esto no podra ocurrir. Por lo tanto, pese a que en la actualidad ya no
existe la opcin que sean las organizaciones sociales las entidades ejecutoras de
los proyectos, sigue existiendo un espacio descentralizado de toma de
decisiones como son los Consejos Comunales de Seguridad.
Ahora bien, con respecto a la visin de los actores regionales en torno al
proceso de descentralizacin, su visin es crtica. En primer lugar, a travs de
las entrevistas se pudo aclarar que los Planes Regionales de Seguridad Pblica
se componen de un conjunto de metas de distintas naturaleza. Por un lado, se
encuentran las metas nacionales con expresin regional como son aquellas
vinculadas a SEREMIS, por ejemplo, programas en los colegios para prevenir la
violencia o la extensin de programas de prevencin de drogas a cargo de
CONACE. Estas metas son decididas a nivel central. Por otro lado, existen las
metas regionales, que son programas o proyectos que parten de la iniciativa de
autoridades regionales y que son financiadas con recursos regionales. Un
ejemplo de estas metas son proyectos de prevencin situacional como
mejoramiento de la iluminacin en los espacios pblicos, iniciativas financiadas
por el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR).
Aclarando esta distincin, es posible comprender una crtica de las
Coordinaciones Regionales. La gran mayora de las metas que contienen los
Planes Regionales, son metas nacionales que son planificadas desde este nivel
central y que no comprenden un espacio de participacin regional. As, un
primer problema que surge es el centralismo en la toma de decisiones de estas
metas, considerando que podran ser las autoridades regionales las que ms
podran conocer mejor su territorio y, por lo tanto, los problemas que surgen en
este espacio. Un segundo problema, es el dficit de metas regionales que
podran existir en los Planes. Esto se hace evidente considerando la importante
cantidad de recursos regionales que podran destinase a la seguridad y que
pueden no estar siendo ocupados. Volveremos ms adelante sobre este punto
cuando analicemos las modalidades de financiamiento.
Finalmente, a nivel comunal, una de las crticas de los Secretarios Tcnicos (ST)
se dirige al funcionamiento centralizado de los Planes Comunales,

70

especficamente, en el rea de visacin de proyectos. As un Secretario Tcnico

es explcito en su argumento: Debera existir una instancia descentralizada donde se
puedan evaluar los proyectos. Estoy pensando una evaluacin a nivel regional que
pueda contribuir a agilizar el proceso de presentacin de proyecto, su evaluacin y
traspaso de recursos

3-

Coordinacin Territorial:

Nuestro desafo ms que monitoreo de metas regionales, es ofrecer a los territorios la oferta
pblica en las comuna
Coordinador Regional de Seguridad Pblica

Como ya lo analizamos anteriormente, existe en la literatura especializada

(Lahosa 2000; Blanco, 2005; Lunecke, 2005) un cierto acuerdo en que las
problemticas delictivas son especficas a territorios determinados. Esto genera
un importante desafo en los Municipios que deben asumir parte de la
responsabilidad en la prevencin de la delincuencia. Son los Municipios la
unidad poltica-administrativa ms cercana a lo territorial, son estas entidades
las que mejor podran conocer los problemas que afectan a los ciudadanos. Sin
embargo, al existir restricciones en la administracin local (financieras, tcnicas,
falta de atribuciones legales, entre otras), se necesitara
una
slida
coordinacin territorial de parte de sus autoridades para trabajar en forma
concertada y coherente con el nivel regional (Coordinadores Regionales) y con
el nivel central (Ministerio del Interior).Una mayor coordinacin territorial
podra generar una asignacin de los recursos ms eficiente, definiendo
mejores mecanismos que permitan aprovechar todos los recursos disponibles y
transferirlos donde ms se necesitan. Este es el motivo que la coordinacin
territorial es el eje principal de donde se configura este trabajo. Analicemos la
visin de los entrevistados sobre este tema.
En primer lugar, segn la Subsecretaria de Carabineros, hoy los Alcaldes saben
lo que deben hacer en materia de prevencin de delito. La diferencia es que hay
algunos que saben movilizar recursos a nivel local y nacional y otros Ediles que
no saben o poseen menor capital poltico para ello. Esto implica todo un
desafo en
alcanzar una mayor coordinacin territorial, por ejemplo,
coordinarse con el nivel regional. Una de las consecuencias de la
descoordinacin, segn la Subsecretaria, es que la oferta pblica no llegue
exactamente donde se est demandando.
As llegamos a uno de los elementos trascendentales de este trabajo: la
coordinacin entre el nivel regional y el nivel comunal. Si bien el Secretario
Tcnico (ST) exista desde el ao 2000 con el Comuna Segura, la figura de la
Coordinacin Regional (CR) es reciente en su formalizacin, especficamente,
con la aparicin de la ENSP (ao 2007). Es precisamente por la juventud de esta
poltica que el carcter de gestin territorial integral que pretende alcanzar la
ENSP an se encuentra en pleno desarrollo.
71

Esta juventud se representa en las declaraciones de funcionarios del nivel

central. Segn stos an no se ha definido la forma en que se relacionar las
coordinaciones regionales con el nivel comunal. Se han realizado jornadas con
las CR y ST para la forma que se trabajar en el futuro. La juventud de esta
poltica, expresada en su dbil institucionalizacin en torno a la relacin regincomuna, se explicita an ms con la visin de un ST de la Regin
Metropolitana: Es que no se nada del nivel regional, yo jams he conversado con una
Coordinacin Regional. No hay coordinacin con el nivel regional. Esta opinin del
nivel comunal, se complementa con lo sealado por la CR de la misma Regin:
Nosotros no nos relacionamos formalmente aunque s personalmente con los
Secretarios Tcnicos A,B,C o D. Nuestra relacin con ellos es a travs del nivel
nacional. Recin la semana pasada43 tuvimos un encuentro con los ST para ver un
vehculo formal de vinculacin.
Ahora bien, la necesidad de implementar una gestin territorial donde lo
regional y comunal se articule de forma coherente y coordinada, esta presente
en las autoridades del nivel nacional y regional. Para el Jefe de la UGR de la
DSP, adems de estar plenamente consciente de la necesidad de la relacin
regional-comunal, el rol de las CR debera ser mirar a las comunas de su
territorio y as poder analizar cules son las potenciales oportunidades y
amenazas que hay en ellas. Para la autoridad citada, hay servicios pblicos a
nivel regional que el GORE puede incidir en ellos, pudiendo colaborar en el
cumplimiento de los objetivos que las comunas se plantean. Es decir, los
Coordinadores Regionales podran resolver necesidades que pueden surgir en
las comunas, accin que se transformara en una ayuda a la carga de trabajo
que mantienen los Municipios con recursos en ocasiones escasos. Esta visin de
la autoridad nacional es compartida por funcionarios de su misma unidad44.
De esta forma, a travs de las declaraciones de actores del nivel central,
podemos interpretar que existe una idea de redefinir o ampliar el rol que hasta
ahora cumplen los Coordinadores Regionales (CR), especficamente, en su
trabajo con los Secretarios Tcnicos. Debemos recordar, que el rol del CR, es
coordinar la ENSP a nivel regional elaborando el Plan Regional, monitoreando
sus metas y velar por el funcionamiento del Consejo Regional. Sin embargo
existira una carencia de la mirada regional sobre los problemas comunales, lo
cul estara trabajndose en forma incipiente.
Esta dbil mirada sobre lo comunal de parte de los CR esta presente en las
reflexiones de la CR de la Regin Metropolitana. Nuestro desafo ms que
monitoreo de metas regionales, es ofrecer a los territorios la oferta pblica en las

43

Septiembre del ao 2008.

Una comuna puede presentarse con un gran equipo tcnico pero si no hay una agente poltico que
pueda movilizar recursos con distintos sectores, podra fallar su gestinEn esta tarea debera cumplir
un rol importante el Coordinador Regional (Funcionario UGR).
44

72

comunas. Ellos (ST) son el canal ms valioso de informacin, ello debieran estar
sentados en mesas donde se tomen decisiones.
Sin embargo, como ya expusimos de parte de un mismo ST de la Regin
Metropolitana, al no existir un vnculo formal y definido entre el nivel regional
y comunal, las posibilidades que los ST participen en instancias de decisin ms
all del mbito de su comuna, no han existido hasta hoy (ao 2008). Por
ejemplo, la participacin de ST en el Consejo Regional de Seguridad Pblica
donde se discute y planifica los Planes Regionales de Seguridad, no ha
sucedido. Esta falta de vnculo nos conduce a un problema estructural de la
Regin Metropolitana: la gran cantidad de comunas que existen en esta regin
(cerca de 35 comunas que reciben financiamiento de los FAGM para Planes
Comunales) dificulta alcanzar un trabajo de mayor coordinacin territorial
con el nivel regional. Esto ltimo considerando que en la Regin
Metropolitana, la CR es el nico organismo de carcter regional responsable
de trabajar con estos 35 ST. As, en la misma CR de la Regin Metropolitana
seala lo complicado que les resultara, por ejemplo, tratar de incorporar a estos
35 ST en los Consejos Regionales de Seguridad. En este sentido, faltara un
diseo institucional que proponga una solucin a este problema.
El diseo institucional que permita una gestin territorial que integre el nivel
regional con el comunal, no debera pensarse en forma a priori como un modelo
estndar para todas las regiones sino que se debera primero indagar en las
particularidades de las regiones de Chile. En este sentido, en el momento de
terminar las entrevistas en la Regin Metropolitana, surgi la necesidad de
contrastar este particular caso con la experiencia de otras regiones de nuestro
pas. As fue que se decidi viajar a la Regin de O`Higgins para ver si el
problema de la falta de coordinacin entre distintos niveles territoriales, se daba
tambin en esta regin. Los siguientes fueron los resultados.
En la VI Regin segn su CR existe un trabajo integrado con las Secretaras
Tcnicas de la Regin: Al menos en esta regin, existen 4 planes comunales donde
los 4 ST que estn presente en los Consejos Regionales. Esto genera que los ST estn en
red con los directores de servicio, adems de estar al tanto de lo que pasa con el
Intendente. Nuestro rol ha sido acompaar a los ST, lo cul se facilita con que tenemos
una buena relacin con ellos. En la prctica ac en la regin, nosotros somos los jefes de
los ST, nosotros apoyamos tcnica y polticamente a los ST. Los ayudamos con nuestras
redes sociales y poltica para facilitar su trabajo, lo que implica destrabar, prestar ropa
a los ST.
Esta preocupacin y coordinacin del trabajo de la CR de la Regin de
O`Higgins con el nivel comunal, es confirmada por las propias declaraciones de
un ST de la zona45. Como se puede desprender, la falta de una gestin
45

En esta regin, la relacin con el nivel regional es muy buena, somos un mutuo apoyo porque somos
slo 4 ST. Hemos participado de los Consejos Regionales, ellos han participado de los Consejos
Comunales. Sin embargo, esta instancia no se da en otras regiones, lo que corroboramos al asistir a un
encuentro nacional de ST. Ellos ven al coordinador como un obstculo, que quiere mantener una

73

territorial que integre lo regional con lo comunal, no sucedera en la VI Regin.

Esto se debera, en primer lugar, a que en esta regin existen slo 4 ST lo que
facilita el trabajo de coordinacin de la CR a diferencia del caso de la Regin
Metropolitana. En segundo lugar, existira segn lo declarado por los
entrevistados, una buena relacin entre los actores de ambos niveles
territoriales. El carcter discrecional de esta relacin dificulta interpretar sus
causas.
En este sentido, esperar que el funcionamiento de una organizacin est
sustentado en buenas relaciones significara un enorme riesgo basado en una
discrecionalidad absoluta. Por este motivo, es que el diseo institucional que
fije responsables, mandatos, normas, reglas de juegos, redefinicin de roles, etc.
es necesario cuando se piensa en reorganizar el funcionamiento de las
instituciones. Pero antes de pensar potenciales soluciones, los mismos actores
del nivel nacional estn conscientes de las dificultades en definir este proceso.
El Subjefe de la Unidad de Coordinacin Intersectorial de la DSP (Ministerio del
Interior) seala que no poseen la capacidad de incidir en los planes comunales
ms all de lo que seala el convenio entre M. del Interior y los Municipios. No
hay lnea de mando de los CR sobre los ST ya que los Municipios son
autnomos. En esta relacin entre el nivel nacional y comunal de los FAGM, el
nivel regional no incidira en ello.
De esta forma, no hay claridad sobre la forma en que el nivel regional trabajar
con el nivel comunal. La necesidad de fijar lneas de funcionamiento se hace
ms necesaria an en la Regin Metropolitana donde esta relacin se hace ms
compleja. As, las autoridades nacionales desplazan esta definicin para el ao
2009, donde se establecera con mayor claridad la forma de funcionamiento de
esta relacin. En este sentido, existe en ellos una expectativa que la falta de
vinculacin entre ambos niveles territoriales se solucionara a travs una nueva
institucionalidad destinada a ella. Con la informacin presentada hasta ahora se
hace evidente la necesidad que las coordinaciones regionales vayan ms all
del monitoreo de metas. Es decir, que se transformen en agentes movilizadores
de recursos (polticos y econmicos) respaldando a los actores del nivel
comunal que enfrentan a diario a numerosos problemas. El problema surge
cuando se piensa la forma de alcanzar este objetivo. Para pensar en soluciones,
la dimensin del tipo de financiamiento para proyectos y planes de seguridad
es clave, temtica que analizaremos enseguida.

relacin de jerarqua, siendo que formalmente no es as. La coordinacin no estara funcionando,

nosotros somos parece la excepcin.

74

4-

Modalidad de financiamiento de los Planes de Seguridad:

Yo creo que la prevencin del delito funciona, pero a su debido tiempo.
Experto

Para abordar esta dimensin, en primer lugar, hablaremos sobre el

financiamiento de los Planes Comunales, para luego, introducirnos en el
financiamiento de los Planes Regionales.
Para la gran mayora de los ST entrevistados los montos de recursos recibidos
es una cantidad que ayuda a los municipios, en especial, a aquellos que
presentan ms problemas econmicos46. Sin embargo, existe una crtica
compartida entre estos actores sobre la modalidad de financiamiento. El
convenio de colaboracin que firma los Municipios y el Ministerio del Interior
para implementar los Planes Comunales se renueva anualmente. Esto significa
que los recursos que reciben los Municipios de parte del Ministerio se reciben
anualmente y, una vez finalizado el ao, los recursos se suspenden hasta la
llegada de los prximos recursos. Lo que se financia anualmente son los
proyectos que eligi cada Consejo Comunal en su propia votacin y que fue
validado tcnicamente por el nivel central.
Ahora, lo que genera ms conflicto en los ST es que los proyectos duran entre 8
y 10 meses. Segn estos actores, este tiempo es muy breve para que los
programas de prevencin47 que financian los FAGM puedan alcanzar los
resultados que se desean. Como bien seala un ST: Yo creo que con programas de
mayor tiempo tendramos un mejor impacto, profesionales ms seguros en su estabilidad
laboral, y un grupo de beneficiarios que recibiran buen servicio.
Considerando que la literatura especializada seala que el impacto de los
programas de prevencin en reducir la delincuencia, se reflejan en el mediano y
largo plazo (Tocornal, 2004), existira una importante tensin entre el tiempo
necesario que permita obtener resultados en proyectos de prevencin y la
naturaleza presupuestaria de stos que es anual. Es decir, bajo esta modalidad
presupuestaria los resultados que se podran obtener son limitados. Todo
depende de los resultados que se pretenda alcanzar con el proyecto. No
obstante, si se espera, por ejemplo, un cierto impacto en las cifras de
victimizacin, es complejo esperar resultados de esta naturaleza con proyectos
que duran menos de un ao. Ideas como stas se reflejan en comentarios de un
experto: Mi crtica es que toda esta apuesta psicosocial debiera haber tenido una
46

Los montos recibidos por cada comuna son entre 60 y 80 millones de pesos cada ao.
Debemos recordar que los proyectos se dividen en ciertas dimensiones temticas. El rea de
Prevencin con proyectos de prevencin de violencia en colegios; prevencin en nios y adolescentes en
situacin de vulnerabilidad; prevencin de violencia en el mbito vecinal; prevencin situacional a travs
del diseo urbano. En Rehabilitacin esta los proyectos reinsercin situacional en la fase post
penitenciaria e intervencin con hombres agresores en violencia contra la mujer. Finalmente en el rea de
Asistencia a vctimas existen proyectos de asistencia de delitos violentos; mujeres vctimas de violencia;
y prevencin del maltrato infantil.
47

75

mirada a mediano plazo, no a corto plazo, pero el problema es que el Ministerio funciona
con una lgica de proyectos que slo pueden durar un ao. Yo creo que la prevencin
funciona, pero a su debido tiempo (Experto).
Desde el nivel central, la defensa de proyectos con esta duracin se centra en
que el esquema de proyectos permite la diversidad de alternativas, pues cada
Consejo Comunal elige los proyectos ms necesarios para su realidad: Podemos
interpretar este punto, como la existencia por parte del Estado de una apuesta
descentralizadora basada un esquema de proyectos. Esta apuesta estara por
sobre la eleccin de un esquema de programas que podran durar ms de un
ao pero que se definiran a nivel central.
Por otro lado, adems de la temporalidad de los proyectos, los ST reclaman la
demora en la llegada de los recursos. Especficamente el tiempo que existe entre
el envo del proyecto y la llegada de los recursos. Existiran ciertos meses en el
ao que los ST no reciben recursos, problemas administrativos que inciden en
las relaciones laborales con los equipos ejecutores48.
Existe otro tema que los entrevistados no explicitan pero que es posible deducir
desde la lgica de estos proyectos. Si bien los proyectos mencionados son
anuales, si el Consejo Comunal decide al ao siguiente financiar el mismo
proyecto que haya conseguido buenos resultados existe la posibilidad que el
proyecto se repita el prximo ao. Sin embargo, pese la trascendencia que
pueda tener un proyecto y a los buenos resultados que pudiera haber tenido, si
el Consejo decide por otros motivos no continuar con el proyecto, tambin
existe esa posibilidad. Son los costos y beneficios de mantener una lgica
democrtica y participativa en la eleccin de los proyectos. Volveremos sobre
este punto cuando analicemos los Consejos Comunales de Seguridad.
Por ltimo, pese a la crtica de los ST de trabajar con proyectos de menos de un
ao con una posibilidad incierta de continuar con su implementacin, existen
algunas excepciones del total de entrevistados que poseen una visin diferente
en torno al rol que deben cumplir para movilizar recursos. Por lo general, los
ST al centrar sus crticas en el financiamiento anual de los proyectos y en las
demoras administrativas, dejan de lado la posibilidad de buscar alternativas de
financiamiento. En otras palabras, existira cierta dependencia del nivel
comunal hacia el nivel nacional, lo que elimina mayores posibilidades de
autonoma e innovacin de parte de los ST. Ante ello, es interesante analizar lo
que piensa un ST: Si no le das continuidad pierden sustentabilidad las iniciativas.
48

Si el problema es que gran parte de las iniciativas dura entre 7 y 10 meses, despus de esos meses
hay como 4 meses que se debe esperar la llegada de las nuevas remesas. Si no le das continuidad pierde
sustentabilidad la iniciativa y eso lo sabemos (ST a). Esta demora genera otro problema tal como lo
seala otro ST: Esos profesionales se quedan sin pega durante el tiempo que se demoran en llegar los
recursos. Esto es complicado, por que ellos me preguntan a cada rato que pas con los proyectos,
cuando llega la plata. Tambin esta probabilidad que ellos encuentren trabajo y el equipo se desarme
(ST b).

76

Va a ser nuestro trabajo como ST tomar iniciativas para hacer alianzas con el
municipio y en virtud de la alianza con el Alcalde, ver de donde sacamos recursos.
De esta forma, existira un innovador cambio de visin de algunos ST sobre su
tradicional rol de agente pasivo receptor de recursos a un agente movilizador
de recursos. Es decir, buscar instancias de financiamiento alternativas a la
dependencia del nivel central, indagando caminos que permitan nuevas
alianzas, nuevos socios, nuevas vas para conseguir recursos.
En segundo lugar, la modalidad de financiamiento de los Planes Regionales de
Seguridad, tambin presenta importantes desafos. Como ya lo explicbamos en
pginas anteriores, estos Planes poseen metas nacionales con expresin regional
(ejemplo SEREMI o CONACE) que son financiadas con recursos del nivel
central. Por otro lado, existen las metas regionales propiamente tal, que son
financiadas con recursos regionales.
En el caso de la RM, su Coordinacin desea ir ms all de las metas nacionales
con expresin regional. Una de sus iniciativas ms importantes es el Plan
Santiago, plan financiado por el Ministerio del Interior cuyo objetivo es
disminuir la delincuencia en un permetro determinado del Centro de Santiago.
Tras la obtencin de buenos resultados con este Plan, la pretensin de la CR de
la RM es financiar este proyecto con recursos del Fondo Nacional de Desarrollo
Regional (FNDR). Con estos recursos regionales, se pretende alcanzar un
financiamiento de ms largo plazo que pueda ser protegido de cualquier
cambio de autoridades polticas. Los proyectos financiados por FNDR, segn la
CR, permitiran financiar iniciativas de buena calidad independiente de las
coyunturas polticas, iniciativas que podran alcanzar una extensin de 3 o 4
aos.
Antes estas circunstancias, surge la figura de los FNDR como posibilidad de
financiamiento para proyectos o planes de seguridad pblica. Con esto se abre
nuevas oportunidades para potenciar las metas regionales puesto que en los
Planes Regionales predominaban las metas nacionales con expresin regional.
As, en la bsqueda de contrastar el caso de la RM con otras realidades, tambin
se le consult al CR de la Regin de O`Higgins sobre la forma de financiar su
Plan Regional donde la utilizacin de los FNDR jug un rol clave49.
El ejemplo de la Regin de O`Higgins evidencia cmo su CR se transform de
un actor pasivo que se rige por el mandato de las metas nacionales con
expresin regional, a un agente activo que moviliza recursos, encontrando
49

En esta regin hemos marcado nuestro propio sello. Yo trabaj firmemente para poder aprovechar
de la mejor forma posible que los FNDR pudieran financiar proyectos de seguridad pblica. Nos hemos
inclinado por financiar proyectos de prevencin situacional, por ejemplo, una red de cmaras vigilantes
en el centro de Rancagua. Ah puedes ver un ejemplo de articulacin y consenso. Primero lo aprob el
Consejo Regional, adems del previo apoyo poltico del Intendente, lo que en su conjunto gener la
condicin de disponibilidad de recursos ( CR Regin de O`Higgins).

77

nuevas oportunidades de financiamiento. Con el caso de la Regin de

O`Higgins que demuestra la capacidad de innovacin en la gestin de estos
Planes, surge la necesidad de generar un cambio en el rol de las CR. Si la CR
tena como fin monitorear las metas regionales de la ENSP, con el caso de la
Regin de O`Higgins se ampla su funcin a un agente movilizador de recursos,
que buscar instancias regionales de financiamiento. Si bien en conversaciones
con el nivel central se declara que la utilizacin de los FNDR para financiar
proyectos de seguridad se da en otras regiones, sta prctica an es incipiente.
Desde nuestra perspectiva, la CR debiera poseer como sus funciones
transformarse en agente movilizador de recursos. Adems, con un
financiamiento de FNDR existe la autonoma de elegir sobre los proyectos ms
adecuados a la realidad regional, otorgndole un sello descentralizado a los
proyectos. Esto ltimo a diferencia de las metas nacionales con expresin
regional que son definidas desde el nivel central. Los FNDR son reconocidos
por ser una instancia donde la institucionalidad chilena expresa su voluntad
por alcanzar mayores grados de descentralizacin. Aprovechar estas instancias
permitira contar con polticas pblicas de seguridad ms descentralizadas, las
que potencialmente pueden contribuir a obtener una oferta pblica con mayor
precisin territorial.
Esta visin de la CR como un agente movilizador de recursos tambin debiera
extenderse a los ST. As lo conceba uno de los ST al verse as mismo como
actores que deban buscar canales de financiamiento complementarios a los
recursos recibidos desde el nivel central. Esto permitira ampliar las vas de
financiamiento por actores que mantienen un mayor contacto con el territorio
como es el ST y el CR. Organizar la oferta pblica desde la demanda local y
regional podra incrementar las posibilidades en que las polticas entreguen sus
productos donde ms se requieren.
Finalmente, si existe un potencial vnculo entre los problemas de financiamiento
en el nivel local y la ventana de oportunidad que representa el financiamiento
regional, es, a nuestro juicio, en los proyectos comunales de prevencin. Son
estos proyectos lo que presentan dificultades para conseguir los
financiamientos plurianuales necesarios para que los proyectos de prevencin
puedan alcanzar impactos ms sustantivos. Buscar una solucin a este
problema ser parte de las propuestas de poltica pblica que plantearemos al
final de este trabajo. Por ahora analizaremos la gestin de la seguridad a nivel
comunal.

78

5-

Gestin Comunal en materia de seguridad:

Uno de los potenciales problemas que pueden surgir es que la labor del ST sea exclusiva en una
oficina, en un programa fijo y que no se relacione con otros actores del Municipio.
Secretario Tcnico

Una parte de los temas a tratar en esta dimensin fueron mencionados en la

seccin anterior. En materia de seguridad publica as como en otro mbitos,
surge la necesidad que los actores locales y regionales se transformen en
agentes movilizadores de recursos. Pero en complemento a este requerimiento,
deben existir los mecanismos de gestin necesarios para que la oferta pblica
acte donde ms se necesita. Como bien seala la Subsecretaria de Carabineros,
la oferta pblica debe tener la capacidad de focalizar sus recursos en lo barrios que
ms lo requieren, no lo necesitan para toda la comuna. Uno de los aprendizajes que
hemos tenido es que las polticas y programas no necesitan intervenir en toda la
comuna. Los programas deben ir dirigidos a barrios especficos. Para esta autoridad
como en el nivel nacional se fijan las grandes lneas, es responsabilidad local la
bajada de esta oferta. A nivel central van a existir varios programas la gracia de
un buen gestor a nivel local es llevar esos programas a donde se necesitan, eso es gestin
local (Subsecretaria de Carabineros).
Otro mbito donde se presentaran dificultades es en el plano de la calidad y
revisin de los proyectos. Ya mencionbamos que los ST reclaman la demora
en la llegada de los recursos. Especficamente el tiempo que existe entre el
envo del proyecto y la llegada de los recursos. Incluso un ST entrevistado
propone que la visacin de los proyectos sea de forma descentralizada en el
nivel regional, con lo cul se agilizara el proceso. En ese sentido, desde el nivel
comunal, el motivo de la demora de los recursos se centra en problemas de
gestin del nivel central.
Desde la mirada del Ministerio del Interior esta demora se debera a problemas
en la capacidad instalada en los Municipios. El Jefe de la UGR reconoce que el
proceso de aprobacin de los Municipios necesita de mayor celeridad pero
tambin existiran problemas con el capital humano instalado en los
Municipios. Existe un dficit en la calidad tcnica de ciertos proyectos, lo que
tambin dificulta el proceso de visacin.
Incorporando ambas miradas, nacionales y comunales, es complejo precisar con
seguridad donde se encuentra el problema. Si el atraso de la aprobacin de los
proyectos se debe a la poca calidad de los proyectos y a la falta de capacidad
tcnica instalada en los Municipios o si independiente de la calidad de stos
existen problemas administrativos en el nivel central. Lo cierto es que existen
meses en que no se reciben dineros y producto de ello, se generan problemas
laborales con los equipos ejecutores de proyectos que muchas veces se
desarman o trabajan con altos grados de incertidumbres. Si a ello le aadimos
que los convenios de financiamiento de los proyectos comunales se deben
renovar anualmente, estamos en presencia de un conjunto de factores que
79

inciden en la calidad de las iniciativas de prevencin y los posibles impactos

que pudieran tener en sus beneficiarios y en la poblacin en general.
Otro tema que apareci en las entrevistas y que representa un mbito que
compete a la gestin comunal es la transversalizacin de la seguridad en los
Municipio. A lo largo de de este trabajo, hemos puesto nfasis que la
delincuencia, al ser un problema social multicausal, necesita de una gestin
pblica multisectorial que trabaje en buscar soluciones. Esta es la modalidad de
gestin en que se inspira la ENSP, modalidad que debiera ser replicada
tambin en el nivel comunal. La necesidad de transversalizar la seguridad en el
Municipio no slo es sugerida por la literatura especializada sino que tambin
son los propios ST quienes estn convencidos de esta necesidad.
Para uno de ellos no es suficiente que el ST sea el nico agente preocupado de
movilizar recursos para el tema de seguridad. As por ejemplo, en proyectos de
prevencin situacional, el departamento de obras pblicas del Municipio
tambin debera tener un rol activo en este proceso. La transversalidad de la
seguridad permite permear iniciativas municipales que no se desarrollan con fondos del
Ministerio de Interior como mejoramiento de espacios pblicos que permitan una mayor
seguridad (ST) Para este actor uno de los desafos ms importantes a nivel
comunal es incorporar la variable de seguridad en las polticas pblicas as
como fue anteriormente la variable genero.
Con respecto a la doble dependencia de los ST, como agentes pagados por el
Ministerio del Interior pero que deben trabajar en las dependencias del
Municipio, el ST anteriormente citado seala que ellos pueden aportar al
Municipio, por ejemplo, al trabajo de la DIDECO (Direccin de Desarrollo
Comunitario). Debera existir una sintona entre el Alcalde, el ST y la DIDECO,
lo que implica que el ST deba adaptarse al funcionamiento del Municipio.
Segn este actor, en numerosos Municipios el ST muchas veces se queda
aislado, trabaja en forma paralela al funcionamiento de los otros departamentos
del Municipio: uno de los potenciales problemas que pueden surgir es que la labor del
ST sea exclusiva en una oficina, en un programa fijo y que no se relacione con otros
actores del Municipio.
Por lo tanto, para que la transversalidad de la seguridad funcione a nivel
comunal, la insercin del ST en el funcionamiento de trabajo de los
departamentos del Municipio es clave. Esto podra facilitar lo mencionado en
varias ocasiones sobre el potencial rol de los ST como agente movilizador de
recursos. En otras palabras, el trabajo del ST con los actores municipales
permitira generar una mejor bsqueda de recursos alternativos que consigan
alcanzar una mayor autonoma frente a los recursos recibido desde el nivel
central. De hecho, la Subsecretaria de Carabineros, al ser consultada sobre los
problemas que generan programas de prevencin con financiamiento anual,
seala la necesidad de buscar recursos en los Municipios lo cul podra
generar mayor sustentabilidad a los proyectos.

80

Considerar los recursos municipales como un medio que permita otorgar

mayor sustentabilidad a los proyectos comunales de prevencin, nos conduce
al problema de disponibilidad de recursos en este nivel territorial. Sin
embargo, algunos ST
critican la posicin de los alcaldes se quejan
constantemente que no hay recursos para el tema de delincuencia, pero al
mismo tiempo, dicen que es un tema prioritario. Uno de estos profesionales se
atreve a plantear una visin de futuro sealando que en diez aos ms los
Municipio no podrn excusarse de no poseer recursos para la seguridad. As,
un departamento de Seguridad Ciudadana en un Municipio ser tan
importante como un departamento de obras o un consultorio.
De esta forma, emerge una perspectiva a largo plazo donde los Municipios
deberan priorizar dentro de sus agendas el tema de la delincuencia. Esto
genera un nuevo escenario dentro de las polticas pblicas a nivel local, pues se
ampliaran los departamentos que funcionan al interior de los Municipios,
otorgndole un carcter ms institucional a este problema. Es cierto que en los
Municipios con ms recursos se ha avanzado en esta lnea otorgando incluso
recursos para financiar guardias municipales. Sin embargo, en los Municipios
ya sea con menos recursos o menos poblado existen dficit de departamentos
especializados en esta materia (ACHM, 2007).
Estos son los desafos para los Municipios. No obstante, falta el anlisis de un
actor clave dentro de las polticas de seguridad: los ciudadanos. Analizaremos
ahora la experiencia y perspectivas de futuro de la participacin ciudadana.
6-

Fondos Concursables y Participacin Ciudadana:

Con el Comuna Segura se alcanz un momento de agotamiento del modelo de coproduccin de

seguridad junto con la ciudadana. Si en un primer momento el Estado deleg esa responsabilidad a
la ciudadana, hoy debe compartir esa responsabilidad con ella.

Experto
Como hemos analizado durante este trabajo, el surgimiento del concepto de
seguridad ciudadana responde de la idea de la coproduccin de seguridad.
Coproduccin donde la participacin ciudadana sera un elemento clave. En
cierto sentido, podemos sealar que el modelo de polticas pblicas en Chile a
partir de los aos 90 trabajara con una lgica de una intensa incorporacin de
la ciudadana. Ejemplo de ello son los fondos concursables en diferentes
programas pblicos50. Es en este contexto, que el formato original del Comuna
Segura trabajaba con un fondo concursable donde las organizaciones sociales
postulaban siendo ellas mismas partes de las entidades ejecutoras. Es bajo esta
lgica de trabajo que emergieron las crticas al programa lo que incidir en la
legitimidad de este tipo de polticas. Pero veamos la visin de los actores.
50

Desde los fondos concursables existente en CONACE hasta aquellos fondos en cultura desde la
creacin del FONDART.

81

Para la gran mayora de los actores entrevistados, tanto del nivel nacional,
regional as como comunal, la decisin de eliminar los fondos concursables fue
una decisin acertada. As, segn la Subsecretaria de Carabineros, el hecho que
estos fondos se hayan eliminado no tendran consecuencias en la baja o alta de
la delincuencia, puesto que parte de los proyectos no tenan una relacin directa
con el tema. Desde el Ministerio del Interior se seal que la participacin
ciudadana se limitaba a la aprobacin de los proyectos que se decidan en el
Consejo Comunal de Seguridad, es decir, no exista una participacin en el
sentido amplio del trmino. Por un lado, no participaba toda la poblacin,
pues slo los miembros del Consejo forman parte del proceso de aprobacin de
los proyectos, mientras por otro lado, esta participacin se limitaba a la
frecuencia de los consejos que son habitualmente mensuales.
Esta opinin es compartida algunos ST que aprueban la eliminacin de los
fondos concursable, al confundirse la concursabilidad (que derivaba en la
posibilidad que tiene un dirigente social de hacer lobby) con la participacin.
Este diagnstico de la limitacin de la participacin ciudadana a la aprobacin
de los proyectos coincide con estudios que han evaluado el Comuna Segura (
Tocornal, 2004; Lunecke 2005). Fue bajo esta modalidad de trabajo que el
programa en ocasiones tendi a politizarse puesto que se generaron
organizaciones sociales en funcin de estos fondos. Esto gener una
competencia al interior de estos grupos por conseguir estos recursos,
financindose proyectos que escapaban del horizonte de la seguridad
ciudadana.
Ante estas consecuencias, tanto las investigaciones citadas as como la opinin
de la mayora de los entrevistados, indican las externalidades negativas que
gener trabajar con un fondo concursable. Es tal el nivel de consecuencias que
un experto seala Con el Comuna Segura se alcanz un momento de agotamiento del
modelo de coproduccin de seguridad junto con la ciudadana Si en un primer momento
el Estado deleg esa responsabilidad a la ciudadana, hoy debe compartir esa
responsabilidad con ella.
Al analizar las causas del agotamiento de este modelo de trabajo, surgen las
dudas sobre donde se encuentran las fallas de esta experiencia. Si en el
exceso de confianza del Estado en descentralizar estas polticas hasta las
mismas bases sociales o simplemente un problema de gestin en la forma en
que se diseo e implement esta poltica. Ya analizamos la opinin del nivel
central, a travs de la Subsecretaria de Carabineros, que sealaba que los
programas de prevencin eran muy sofisticados para endosarle la
responsabilidad a la comunidad.
No obstante lo anterior, tambin existen un mnimo de opiniones diferentes.
Como seala otro experto: Las fallas del comuna segura ms que un exceso de
descentralizacin fue la falta de fiscalizacin del gobierno central en el nivel comunal.
Es decir, existen visiones que no culpan al modelo descentralizado de fondos
concursables sino a la gestin del programa en trminos del control que se
82

llevaba en el nivel comunal. Esta visin es reforzada por el nico ST que

defiende la mantencin de estos fondos: La apuesta de eliminar los fondos
concursables es una apuesta arriesgada porque en comunas pobres como stas la
participacin comunitaria es la que da sustentabilidad a las polticas en el mediano
plazo.
Por lo tanto, no todos los actores consideran que los problemas del Comuna
Segura se deben a la poca preparacin de la comunidad para asumir la
responsabilidad de implementar proyectos de prevencin social. Existira la
necesidad que las autoridades se responsabilicen de entregar las herramientas
adecuadas (como capacitacin tcnica) para que la comunidad asuma este rol.
El anlisis de la experiencia de los fondos concursables y su posterior
eliminacin nos conduce al proceso de transicin del concepto de seguridad
ciudadana al actual concepto de seguridad pblica. Como ya lo hemos descrito, a
partir de los noventa en Chile, emerge el concepto de seguridad ciudadana en el
marco de la coproduccin de seguridad junto a la comunidad. Durante los
mismos aos en que se elimin los fondos concursables se modific el concepto
de seguridad ciudadana a seguridad pblica. Consultados los actores de
distintos niveles territoriales sobre este cambio, ninguno de ellos declara grados
de institucionalizacin en l o algn documento oficial que lo justifique.
Quienes comentaron este cambio fue desde el nivel central que lo atribuyen a
una apuesta del Estado por otorgar una mayor responsabilidad a los
Municipios (ejemplo Fondos de Apoyo a la Gestin Municipal FAGM) sin que
ello implique una prdida de la participacin de la comunidad.
De esta forma, podemos interpretar a partir de estos comentarios, que el
sentido de lo pblico se refiere a la corresponsabilidad del Estado, la
ciudadana y el Municipio. Por lo tanto, mantener el trmino seguridad ciudadana
sera soslayar la responsabilidad de los organismos pblicos en esta materia,
especialmente, el emergente rol que deben cumplir las Municipalidades. Visto
desde esta ptica de los actores del nivel central, el concepto pblico otorga una
connotacin ms amplia al involucrar a ms actores.
Desde un marco terico de la descentralizacin, con la supresin de los fondos
concursables y el fortalecimiento del rol de los Municipios a travs de los
FAGM, existe una eleccin por parte del Estado sobre los espacios donde debe
descentralizar y en que actores se delega esta funcin. Existira una transicin
entre una descentralizacin ciudadana expresada en estos fondos a una
descentralizacin poltica expresada en la responsabilidad que poseen los
Municipios entendiendo a stos como expresin de la soberana popular local. Es
decir, una autoridad pblica representante de la ciudadana es la entidad donde
el Estado elige delegar una importante responsabilidad en materia de
prevencin local del delito. Desde la perspectiva de Serrano y Raczynski (2001)
que entiende la descentralizacin como la gestin que permite el
fortalecimiento de las capacidades locales generando responsabilidades entre

83

los actores locales, este traspaso de responsabilidad al Municipio an sigue

respondiendo a una lgica descentralizada.
Ms all de las interpretaciones conceptuales, lo importante es estudiar la forma
en que se ha modificado la participacin ciudadana en los proyectos de esta
naturaleza. Si efectivamente tras el cambio de concepto y la supresin de los
fondos concursables se mantiene la participacin. As, tras la exposicin de
visiones contrarias sobre la utilidad de los fondos concursables, emerge como
interrogante la posibilidad de pensar en nuevas formas de participacin que
vallan ms all de su rol en el Consejo de Seguridad donde se eligen los
proyectos. Formas que contemplen una ampliacin en la participacin de ms
actores sociales de la comuna y, que adems, su frecuencia sea mayor. Pensar
en nuevas frmulas de participacin significara una innovacin en materia de
gestin de polticas de seguridad ciudadana.
Siguiendo con la lnea terica de los sistemas complejos (Waissbluth, 2008), su
particularidad es que estn abiertos a su entorno. En otras palabras, los sistemas
pueden cambiar en el tiempo de acuerdo a su interaccin con el entorno. Si en
un primer momento la experiencia de los fondos otorg resultados no deseados,
la adaptacin del programa al entorno ya sea a las crticas polticas y
acadmicas, a la reaccin de la gente frente al producto, as como las propias
reflexiones de sus gestores, indicaran un proceso de aprendizaje en trminos
de polticas pblicas. Son estos procesos de aprendizaje donde se incrementan
las posibilidades de espacio para la innovacin.
En ms de una comuna donde se realizaron entrevistas existen experiencias en
innovar en la forma en que la gente participa. Desde el nivel nacional, la
Subsecretaria de Carabinero seala Hay muchas formas de participacin no solo en
los Consejos. El mejor canal de participacin de la gente es por la va entrega de
informacin. La entrega de informacin es clave cuando se analiza la visin de
distintos actores. Desde el Ministerio del Interior sealan que existiran dos
focos en que la gente puede participar. Una es la fiscalizacin a las instituciones
por parte de la ciudadana. En el caso de los Planes Comunales esta
fiscalizacin debiera expresarse en los Consejos Comunales de Seguridad,
donde la comunidad puede ver y opinar sobre lo que estn haciendo sus
autoridades y alzar la voz cuando algo no les parece.
La otra forma donde es posible la participacin de la comunidad es en los
diagnsticos locales de seguridad. La informacin que puede entregar la gente es
un insumo valioso que permitira la asignacin ms eficiente los recursos en
las reas donde ms se necesitan. Si el Municipio era la entidad polticaadministrativa ms cercana a la gente y que conoce en forma ms profunda sus
problemas, es la misma gente quien ms conoce los focos delictivos de su
barrio, sus posibles causas o el perfil de vctimas y victimarios. Para varios
actores, locales y nacionales, la gente necesita un espacio donde se pueda

84

entregar informacin, ellas saben donde ocurren los delitos y es esa informacin
la que no estara utilizndose en gran parte de las comunas.
Existen metodologas de trabajo que los ST han utilizado para incorporar a la
comunidad. En algunas comunas se ha trabajado con comits barriales y mesas
territoriales, donde se renen a vecinos los cuales se organizan territorialmente
a travs del concepto de dilogos ciudadanos. Se les consulta sobre los
problemas asociados al fenmeno delictivo que a ellos les afecta, bajo una lgica
de planificacin de la poltica en forma participativa. La informacin
proporcionada podra incidir en las orientaciones de la inversin posicionando
a los vecinos en un rol clave. Esto se explicita en las declaraciones de un ex ST:
logre que el financiamiento de los fondos que venan del Ministerio, en el rea de la
inversin de prevencin situacional se decidiera en el territorio, no en el consejo. As los
dirigentes se sentan parte de las decisiones
Por medio del anterior ejemplo, se evidencia la capacidad de innovacin en
algunos ST de buscar mecanismos donde puedan existir nuevas formas de
trabajo. Esto a travs de dilogos con los ciudadanos, utilizando esa
informacin para una mejor orientacin de los Planes Comunales. Sin embargo
algunos ST sealan que el trabajo de comits vecinales y barriales bajo la idea
de Dilogos Ciudadanos escapa de las tipologas de los proyectos que
financian los FAGM, exigiendo ayuda del nivel central para financiar estas
iniciativas. Los grados de flexibilidad que poseen los FAGM se expresan en que
en algunos aos se han incrementado el nmero de tipologas de proyectos. No
obstante hoy no se encontraran fondos para su financiamiento. La relevancia
que pueden alcanzar dilogos ciudadanos con mayor representatividad
territorial, nos conduce a indagar sobre el rol que estn cumpliendo hoy los
Consejos de Seguridad, temtica que analizaremos enseguida.
7- Pertinencia y funcionamiento de los Consejos de Seguridad:
Tengo referencias muy distintas respecto de los Consejos, para algunos el Consejo es
un instancia muy importante para legitimidad de la poltica y para otros una instancia
burocrtica
Jefe UGR
Analizar la pertinencia de los Consejos de Seguridad nos conduce
necesariamente a visiones contrapuestas. El grado de aporte que estas
instancias entregan a la calidad de los Planes Regionales y Comunales de
Seguridad es defendido enrgicamente por algunos actores mientras por otros
actores es puesto en duda. Lo interesante de esto punto es que estas visiones
son independientes del nivel territorial de los entrevistados.
Desde el nivel central, la Subsecretaria de Carabineros, mantiene una
perspectiva de flexibilidad institucional ms enfocada en la funcionalidad de

85

las instituciones que en su estructura. Si lo que interesa es la participacin,

seala la autoridad, los Consejos Comunales son una herramienta por lo que
tambin pueden existir otras vas de participacin. Es decir, la autoridad
considera que se debe mantener los Consejos slo si estn cumpliendo su
funcin participativa, si no es as, se deberan buscar otras alternativas51.
Desde el nivel local, algunos ST presentan ciertas posturas crticas sobre los
Consejos Comunales52. Se seala que el Consejo debiera ser una instancia
profesional, con un mayor despliegue territorial como consultas a la gente,
pero no una instancia donde la gente pueda decidir proyectos de carcter
tcnico. Esta postura, si bien es excepcional dentro de los ST entrevistados,
coincide plenamente con lo declarado por la Subsecretaria, en el sentido de
buscar instancias alternativas de participacin al Consejo si es que ste no esta
cumpliendo esta funcin. Adems, se evidencia cierta desconfianza en la gente
para tareas con cierta responsabilidad tcnica como es la eleccin de los
proyectos a implementar. Esta coincidencia de visiones nos evidencia que esta
postura de desconfianza- expresada en una visin de polticas pblicas
centralizadas (al menos en la eleccin de proyectos)- no slo se dara a nivel de
autoridades nacionales sino incluso a nivel local.
Esta posicin no es mantenida por gran parte de los ST entrevistados, aunque
establecen ciertas condiciones y estrategias de trabajo para que los Consejo
funcionen como se debe. En primer lugar, dentro de los ST se declara que ellos
deben estar atentos que el Consejo no se transforme en una instancia
institucional donde slo participen autoridades pblicas sino que deben ser el
lugar donde estn representadas las bases sociales de la comuna. Slo con la
incorporacin de la ciudadana, los diagnsticos de seguridad podrn alcanzar
mayor alcance territorial53. En consecuencia, se defiende la relevancia de que la
comunidad participe en este espacio puesto que es el momento en que los
vecinos y las autoridades debaten sobre los problemas que afectan a sus
comunas. En este lugar se pueden reunir un conjunto de miradas de distintos
actores, pluralidad que enriquece el anlisis al momento de discutir la
orientacin de la inversin. Es en este espacio con una diversidad de visiones
donde la transversalizacin de la seguridad en sus diferentes polticas se puede
fortalecer a nivel local.
Otro punto relevante que se rescata de las entrevistas, es el rol que pueden
jugar los Consejos no slo en la eleccin de los proyectos de prevencin sino
tambin en incidir en estrategias de control. Un actor que participa en los
51

Esto se traducira en la visin de que en ciertas comunas pueden ser ms tiles los Consejos que en
otras, por ejemplo, en una comuna ABC1-C2 generalmente la gente es menos participativa por lo que se
deberan buscar otras formas de participacin como la entrega de informacin annima o va mail
52
Los consejos tiene muy escasa importancia. La gente no va motivada. No veo una instancia de
debate, anlisis, tampoco de mayor propuesta, la instancia esta desgastada porque los consejeros no
creen en ella, van por un motivo social pero no por un aporte tcnico Secretario Tcnico.
53
As, la apuesta de nosotros fue ampliar el n de representantes comunitarios en el Consejo. Surge un
proceso de retroalimentacin, donde el Consejo no es slo para informar sino tambin hay ciertos
debates sobre lo que est pasando en seguridad pblica en la comuna Secretario Tcnico.

86

Consejos pero que generalmente no adquiere relevancia en los relatos sobre

estas instancias son las Policas. Gran parte de los ST advierten que la presencia
de los Policas en los Consejos es compleja, pues estn siempre cambiando el
Polica oficial que debera ir a la reunin lo que genera cierta inestabilidad. La
trascendencia de su funcin se fundamenta en que sirve como
elemento
articulador para que las Policas puedan conocer la percepcin de la gente
generndose condiciones para la toma de decisiones importantes. Esto lo
advierten algunos ST54.
Con esta informacin podemos alcanzar una perspectiva ms amplia en torno
la funcin de los Consejos Comunales. Si durante este trabajo hemos establecido
que los Municipios poseen limitaciones en su actuar frente a la delincuencia
trabajando slo en el rea de la prevencin, la comunicacin con las Policas en
los Consejos permite ampliar la incidencia del Municipio y los actores
comunitarios en el rea de control. Sin embargo, este aporte de actores
tradicionalmente alejados del trabajo de las Policas no slo es una facultad de
los Consejos sino tambin de las Mesas Territoriales y Barriales que analizamos
anteriormente.
La posicin heterognea en torno a la utilidad de los Consejos es internalizada
por las autoridades del nivel nacional. Como seala el Jefe de la UGR: Tengo
referencias muy distintas respecto de los Consejos, para algunos el Consejo es un
instancia muy importante para legitimidad de la poltica y para otros una instancia
burocrtica. Hay Alcaldes que valoran ese espacio como instancia de participacin y
otros que no tanto. Se debe evaluar la eficacia del Consejo Comunal. Para la
autoridad nacional el Consejo es relevante porque rene mltiples actores lo
que no se dara en otras instancias. Sin embargo, en trminos de participacin
ciudadana existiran comunas que le entregan ms valor que otras, incluyendo
a organizaciones de padres, estudiantes, etc., organizaciones tradicionalmente
excluidas de estos temas. Se deberan buscar mecanismos que hagan participar
al ciudadano comn en este espacio.
Este ltimo punto nos conduce a un problema de fondo de los Consejos que ya
exista desde la poca del Comuna Segura: la falta de representatividad territorial
en los Consejos. La anterior experiencia gener que no todos los representantes
comunitarios en los Consejos tuvieran una verdadera voz territorial en esta
instancia. En ocasiones se conformaban grupos de inters que no dejaban
incorporar nuevas voces en los Consejos, lo que terminaba con lobbys o
clientelismo poltico. Por este motivo, uno de los desafos ms importantes en
este plano para los ST es que los Consejos sean espacios de voz que representen
a la mayora de los vecinos, incluso que representen a nuevos lderes vecinales
adems de los ya tradicionales. Esta idea est asociada a lo desarrollado
54

Al estar representadas en los Consejos tanto unidades vecinales como autoridades pblicas se ha
logrado una mejor comunicacin con las policas. Esto se traduce en que se ha alcanzado cierta
incidencia en detener hechos delictivos, deteniendo a delincuentes en lugares X, donde los policas
trabajan con la informacin que manejan los vecinos Secretario Tcnico.

87

anteriormente en torno a la bsqueda de mecanismos que permitan a la oferta

pblica alcanzar la mayor precisin territorial posible.
Esta bsqueda por mayor precisin territorial en las decisiones de orientaciones
de inversin, representa reas donde algunos ST han innovado en materia de
gestin pblica. Es el caso de la Comuna de Pedro Aguirre Cerda explicada por
un entrevistado. En esta comuna se trabaja con la modalidad de mesas
territoriales. La modalidad de trabajo de las mesas territoriales es que por cada
cuadrante55 se crea una mesa territorial en la cul est representada todas las
juntas de vecinos del cuadrante. Con el objeto de alcanzar la mayor
representatividad posible de la comunidad en los Consejos Comunales de
Seguridad, se elige democrticamente un representante por cada mesa
territorial para participar en estos Consejos. De esta forma, en la instancia
donde se aprueban los proyectos como es el Consejo, la lgica de trabajo
permite tener una mayor representatividad territorial dejando el espacio para
que cada cuadrante de la comuna pueda expresar su visin de los problemas de
la comuna56. Este es un buen ejemplo de cmo se puede innovar para que los
Consejos sean verdaderas instancias de representatividad vecinal, innovacin
que es posible por la flexibilidad de los Planes Comunales.
La capacidad de innovacin en materia de gestin pblica esta asociada
fuertemente a los niveles de liderazgo que deben poseer los actores. Si el ST
posee liderazgo se transformar de un actor pasivo que recibe recursos del nivel
central a un agente activo movilizador de recursos, de un actor que mantiene el
diseo de polticas reiterando los errores del pasado a un actor que sabe crear
nuevos mecanismos para que las polticas alcancen sus verdaderos objetivos.
Este liderazgo que debe tener el ST debe ser complementario al liderazgo
poltico que debe tener el Alcalde. Esto lo sabe bien un ST al declarar: Depende
mucho del liderazgo poltico el aporte del Consejo, hay algunos donde el alcalde no va
ninguno, eso se da mucho. Si no va al Alcalde no hay respaldo poltico al consejo.
Cuando tienes al actor poltico comprometido es un gran avance.
La interpretacin que podemos extraer de este comentario, es que parte de la
calidad de los Consejos es el compromiso que tenga el Alcalde con esta
instancia. Si el Consejo esta dentro de la agenda del Alcalde se incrementa las
posibilidades que este espacio alcance un carcter ms formal, tomando
decisiones importantes en un contexto de participacin de varios actores
trascendentes para la Comuna. Si el Alcalde entrega las seales necesarias para
otorgar la mayor relevancia posible al Consejo, por ejemplo, a travs de su
asistencia constante, los dems miembros del Consejo interpretarn esta

55

La planificacin de Carabineros de Chile en cada comuna es a travs de una divisin territorial llamada
cuadrantes. Por cada cuadrante se le asigna un nmero determinado de policas surgiendo el llamado Plan
Cuadrante de Carabineros Para ver ms detalles ver la pgina de Carabineros de Chile
http://www.subsecar.cl/ComunidadPrevencion/cuadrante.php
56
Para mayo detalle ver Prevencin Social del Delito: La corresponsabilidad ciudadana. Plan Comunal
de Seguridad Pblica de la Comuna de Pedro Aguirre Cerda

88

instancia como un espacio donde se deciden puntos relevantes que afectan a su

comuna.
Este ltimo punto nos conduce al importante tema de la frecuencia en la
participacin de los miembros del Consejos. Segn lo declarado por diferentes
ST y expertos, en varios Consejos existan y existen problemas con la asistencia
de sus miembros. Sin embargo, en opinin de un ST el problema de la
inestabilidad de la asistencia puede ser paliado cuando se encuentra un Alcalde
comprometido con la instancia. De hecho, un ST seala que en su comuna
cuando el Alcalde no puede asistir al Consejo, ste se suspende. Tambin en
esta comuna si la gente no asiste al Consejo se les llama, generando un sistema
de seguimiento que implica destituir a la persona
su posicin de
representatividad si el problema de inasistencia persiste.
Otro problema que surge de esta dimensin, es que no basta con la asistencia de
los Consejeros, sino que los representantes de los vecinos deberan estar
capacitados tcnicamente para comprender las discusiones sobre los proyectos
que se implementarn. Un peligro existente en la modalidad de trabajo de los
Consejos, es cuando un representante vecinal, que no est preparado para
comprender el fenmeno delictivo y sus polticas, es altamente permeable ms
a actores con argumentos polticos o intereses particulares que permeable a
actores que justifiquen la pertinencia tcnica de un proyecto determinado. En
otras palabras, aceptar la democratizacin en la toma de decisiones de los
proyectos implicara cierta formacin tcnica de los actores involucrados con el
fin de evitar la politizacin constante del debate o justificaciones que escapan de
la real necesidad de los proyectos. As como el rediseo del Comuna Segura
signific una estandarizacin de los proyectos exigiendo un mayor sustento
tcnico a stos, la misma lgica podra extenderse a los miembros del Consejos
Comunal. La necesidad de capacitacin ya se aplic en una comuna donde su
ST seala que gran parte de sus Consejeros fueron capacitados en una
Universidad sobre este tema. Esto ltimo significa un gran avance
manifestando nuevamente la capacidad de innovacin de ciertos actores
cuando stos adquieren un rol con mayor liderazgo. La flexibilidad de los
Planes Comunales financiados desde el nivel central, permite entregar espacios
para que los actores locales innoven en modalidades de trabajo.
Finalmente, un ltimo problema que surge en los Consejos Comunales se
refiere especficamente a la particularidad de la Regin Metropolitana. Como ya
hemos sealado, en esta Regin existen cerca de 35 ST por lo que la
comunicacin entre ellos no es fluida. A ello se aade que no existe una
instancia regional que funcione como canal de comunicacin entre estos ST
salvo el nivel central que los coordina57. La idea de establecer una mejor
comunicacin entre comunas similares, especialmente aquellas del sur de
57

Un ST declara lamentablemente no hay asociatividad entre los Consejos de comunas cercanas, tu no

sabes que lo que esta haciendo la comunas cercanas, para generar lneas comunes, y su vez no hay
levantamiento del consejo regional que recoja la experiencia de los consejos comunales en un consejo
regional, eso no se recoge, hay un dficit ah.

89

Santiago, esta presente en ms de un ST. Esta idea se justifica porque no hay

una planificacin zonal de grandes territorios de la ciudad. Existen comunas
aledaas que poseen los mismos problemas (niveles de pobreza, desempleo
juvenil, etc.) lo que implicara tambin pensar en soluciones comunes o al
menos una comunicacin sobre que acciones esta tomando la comuna vecina.
8-

Relacin entre Policas y Alcaldes/ Intendentes:

Lo que quisiramos que el Alcalde tenga un mayor compromiso con lo temas policiales,
no para que l salga a patrullar, sino para canalizar esa informacin comunal para
Carabineros.
Subsecretaria de Carabineros
Una dimensin poco explorada, al menos en la investigacin emprica nacional,
es la relacin entre las autoridades polticas locales y las policas. Como ya
hemos sealado, la tradicional visin es que los Alcaldes al no poder incidir en
una polica centralizada, su rea de accin se limitan a la prevencin. Al menos
as lo seala la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades cuando
responsabiliza a estas al fomento de medidas de prevencin en materia de seguridad
ciudadana y colaborar en su implementacin, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso
tercero del artculo 90 de la Constitucin Poltica. El artculo 90 se refiere, entre
otras cosas, al monopolio de Carabineros e Investigaciones en el resguardo del
orden pblico interno. En otros pases como Colombia, se han realizado
reformas constitucionales que dejan al Alcalde como jefe de las policas de la
ciudad58.
Con el paso de los aos se ha ampliado en algunos actores la visin del rol de
los Municipios en el rea de control y su coordinacin, especialmente, con
Carabineros. As lo concibe la mxima autoridad nacional en sta rea: la
Subsecretaria de Carabineros. La autoridad seala que el intercambio de
informacin entre el Alcalde y el Mayor de Carabineros es necesario para
administrar mejor los recursos policiales: Este tipo de relaciones hay que potenciar.
Por ejemplo, aunque no pueda incidir el Alcalde en la forma en que organiza el Plan
Cuadrante, la informacin que se levanta a partir de este Plan, es una informacin que
el Alcalde tiene que manejar. La Subsecretaria considera que el rol de la
prevencin de los Municipios debe ser entendido en forma amplia59. Pese a que
no tener relacin con el rea de control, hay funciones municipales que se
relacionan con el accionar policial.
58

Para ms detalles ver La cada del crimen en Bogot: Una dcada de polticas de seguridad
ciudadana
,
M.
Llorente
y
A.
Rivas
en
http://www.urbalvalparaiso.cl/p4_urbalred14/site/artic/20031119/asocfile/LLORENTEYRIVAS.pdf.
59
Seala el ejemplo que si un grupo de jvenes de una comuna se juntan los fines de semana en un lugar
determinado, se llamar muchas veces a Carabineros para solucionar el problema. Para esta autoridad, los
recursos policiales no debieran gastarse en asuntos menores y el DIDECO de la comuna podra colaborar
buscando un espacio para que los jvenes se junten.

90

No existe un consenso entre los ST en torno el rol que deben o no deben

cumplir los Municipios en el rea de Control. Algunos postulan que s pueden
incidir esta dimensin. La fiscalizacin de patentes de alcohol, la regulacin de
las reglas del trnsito, el catastro de sitios eriazos donde se cometan delitos, el
recorrido de agentes municipales con Carabineros por la ciudad, son parte de
estas actividades asociadas al Control. Esta colaboracin del Municipio a las
Policas es importante considerando que una queja transversal de los ST es la
falta de Carabineros. En algunas comunas de 200.000 habitantes existen
alrededor de 150 Carabineros por lo que su dficit es altamente perceptible60.
Esto nos conduce a la necesidad del difcil trabajo de coordinacin entre las
autoridades polticas y las Policas. Existen casos en que esta coordinacin ha
generado resultados positivos. Es el caso del Plan Santiago aplicado en el centro
de la ciudad, donde la CR declara que gran parte del xito de la estrategia se
debe al trabajo coordinado con Carabineros y su voluntad por incorporarse a la
iniciativa. Este actor seala que si hay una meta bien articulada donde el acento
esta en la reduccin del crimen y la vocera la tienen todos los actores
incluyendo las policas, a stos les conviene trabajar con una meta as y lo
hacen, no por mandato, sino por un compromiso adquirido y de coordinacin.
Tambin en la comuna de Pedro Aguirre Cerda el funcionamiento del Plan
Comunal con Carabineros ha presentado resultados auspiciosos. En esta
comuna, con un fuerte liderazgo de su ST y apoyo del Alcalde, se consigui en
el contexto del esquema de Mesas Territoriales, que una vez al mes el Mayor de
Carabineros asistiera a las reuniones con cada cuadrante de la Comuna y sus
respectivos representantes vecinales. Finalmente, la Polica se aline al esquema
de trabajo impulsado por el ST a travs del Plan Comunal, comprendiendo
ambos actores, Municipio y Carabineros, que estaban trabajando para el mismo
objetivo (Prevencin Social del Delito: La corresponsabilidad ciudadana, 2008: Plan
Comunal de Seguridad Pblica de la Comuna de Pedro Aguirre Cerda).
Ambos son ejemplos de coordinacin que sin pasar por un mandato de carcter
jerrquico puede resultar cuando los diferentes actores
podran ser
beneficiados del producto final de la intervencin. Sin embargo, la coordinacin
entre ambos actores se ve obstaculizada por un problema estructural en esta
relacin: los grados de discrecionalidad. Al no existir un mandato oficial que
obligue un trabajo coordinado, en la prctica, todo depende del la voluntad de
los actores, de la calidad de sus relaciones interpersonales y de los intereses en
juego. Esta percepcin es compartida por actores del nivel regional y local. Un
CR seala lo complejo de las relaciones de la Intendencia con Carabineros
cuando se cambia de jefes zonales. Lo mismo seala un ST cuando relata que
exista una buena relacin entre el Alcalde y el Mayor de Carabineros durante
60

En palabras de un ST: Carabineros a diferencia de otras policas de otros pases, son una figura que
genera respeto de efecto disuasivo. Carabineros es sumamente necesario como actor, si pudiramos
establecer una coordinacin ms directa, generaramos un mejor trabajo.

91

un tiempo importante, no obstante, al cambiar de Mayor esa relacin cambio en

forma negativa.
Los altos grados de discrecionalidad en esta relacin trascendental para el
combate y prevencin de delito, generan la necesidad de institucionalizacin o
al menos un acuerdo de colaboracin en esta relacin, especialmente, en la
relacin Alcalde-Mayor. Por este motivo la Subsecretara de Carabineros en
conjunto con la Asociacin Chilena de Municipales (ACHM) firmaron un
protocolo de colaboracin en el ao 2007 donde se comprometen a constituir
una mesa de trabajo orientada a estudiar y proponer mecanismos que permitan
mantener y mejorar la necesaria coordinacin de ambos actores en el mbito de
la seguridad local. Adems se comprometen a evaluar el resultado de las
medidas que se adopten as como proponer e impulsar eventuales
modificaciones legales que estimen necesarias y pertinentes61.
Existiran diferencias en los ST en torno al modo de trabajo de los Municipios
con las policas. Por un lado, existe una profunda desconfianza a los Municipios
ya que stos podran politizar a las policas ante la posibilidad que los Alcaldes
tuvieran jerarqua sobre ellas. Esta desconfianza evidenciara una visin de falta
de madurez del Municipio en asumir esta atribucin. Por otro lado, desde la
perspectiva de otro ST existira la necesidad que el Alcalde pudiera incidir en
las policas no tanto por mandato sino para alcanzar una mejor sintona con el
trabajo preventivo del Municipio.
Nuevamente, la necesidad de una mayor coordinacin y comunicacin con
Carabineros se vuelve evidente. Para un experto en esta temtica los Comisarios
poseen un profundo temor a que los Alcaldes los manden. Para superar este
trauma se debera trabajar ms all de la lgica de jerarqua y comenzar a actuar
en una lgica de cooperacin. Segn este actor la lgica de obligatoriedad no
sera adecuada para alcanzar el objetivo de un trabajo coordinado.
En entrevista con la ST que asesora a la Comisin de Seguridad Ciudadana de
la ACHM declara que estn tratando de hacer la bajada del convenio firmado
con la Subsecretara de Carabineros a travs de reuniones entre Comisarios y
encargados municipales de seguridad. Adems, la profesional declara que se
est pensando en hacer una encuesta donde ambos actores se evalen
mutuamente bajo la idea de buscar un incentivo para fortalecer esa relacin.
Sin embargo, la bsqueda de incentivos slo es posible si hay confianza
recproca entre ambos actores en torno al posible desempeo que cumplirn
cada uno en el acuerdo. As, tal como lo advierte un ST: Los Carabineros estn
abiertos a trabajar con distintas metodologas de trabajo, ellos son receptivos, todo se
puede hacer con buena voluntad pero debes convencer al Mayor que es un proyecto
serio.
61

Para mayor informacin ver en la pgina web de la Asociacin Chilena de Municipalidades

especficamente en : http://www.munitel.cl/file_admin/archivos_munitel/ciuda/ciuda3.pdf.

92

Por lo tanto, antes de comprometerse a pactar acuerdos se debera reflexionar

sobre la calidad del trabajo que esta ofreciendo el Municipio. Un compromiso
serio por los actores locales (Alcalde, ST, Jefes de Seguridad) podra generar un
mayor incentivo en los Policas para trabajar en conjunto. El desafo se
encuentro en encontrar los incentivos adecuados para que ambos actores
puedan ser beneficiados por este trabajo.

9-Indicadores de Evaluacin de los Proyectos y Egreso de las Comunas de

la Colaboracin Externa:

Se debera apostar que la victimizacin en una comuna tiene que ver con la
Municipalidad, cosa que sabemos que no es as
Funcionario del Ministerio del Interior
Una de las grandes debilidades de las polticas pblicas en general, y ms
especialmente en la regin latinoamericana, es la falta de evaluacin de ellas
(Lahera, 2002). Las polticas de prevencin al delito no son la excepcin a este
diagnstico existiendo una dbil experiencia de evaluacin incluso en los
pases desarrollados (CIPC, 2008). Es en este contexto donde las expectativas
en torno a lo resultados de las polticas de prevencin en Chile generan
importantes debates. Como analizamos en este trabajo, no existe un consenso
sobre qu resultados e impactos esperar de los programas de prevencin. La
reduccin de la delincuencia como consecuencia de estas iniciativas an no es
un indicador compartidos por todos. Esto se explicita aun ms en torno a las
expectativas del Comuna Segura.
Para la Subsecretaria de Carabineros los programas de seguridad incluyendo
los preventivos deben tener un impacto en la baja de victimizacin. As el
Comuna Segura tena como objetivo final bajar la delincuencia. Respecto al
debate en la literatura especializada en torno a si en el corto, mediano o largo
plazo los programas de prevencin alcanzaran un efecto en la baja de
victimizacin, la autoridad es clara en sealar que es posible esperar resultados
en el corto plazo62.
Esta visin de la autoridad nacional no es compartida por otros actores
entrevistados. Segn un profesional del nivel regional el Comuna Segura
62

Yo puedo trabajar con indicadores de impacto en prevencin. Por ejemplo, en prevencin temprana
a jvenes con riesgo social puedo medir el nmero de ellos que entran a la Comisara en un ao, si
entran menos es que porque la intervencin puede estar generando efectos. Todos los programas pueden
tener impacto de un ao para otro, esto que la prevencin se puede medir en plazos de 5 o 10 aos no es
as Subsecretaria de Carabineros.

93

nunca tuvo como objetivo disminuir la victimizacin. Para este actor el

programa al poseer un carcter de poltica nacional, deba mantener el objetivo
de bajar la delincuencia para conseguir apoyo y legitimidad poltica. El objetivo
verdadero sera el fortalecimiento de las capacidades locales para generar
estrategias de seguridad. En consecuencia, no existira un consenso sobre cul
es el objetivo final de los Planes Comunales de Seguridad. Desde una
perspectiva estratgica del programa, la divergencia de objetivos genera
importantes consecuencias. Una de ellas, tal como lo analizamos en captulos
anteriores, es la generacin de expectativas en torno a objetivos que no son los
correctos o que no tengan posibilidades de viabilidad. Otra consecuencia de
esta ambigedad de objetivos, es la falta de un parmetro claro para definir que
comuna esta realizando bien su trabajo lo se relaciona con sus posibilidades de
egreso del programa.
Utilizar la baja de la delincuencia como un indicador que demuestra la
efectividad de los programas de prevencin nos conduce a un complejo
escenario metodolgico. Al igual que no sabemos qu programa de la ENSP
esta incidiendo con mayor fuerza en la actual baja de la victimizacin nacional,
no podemos aislar el efecto de los programas de prevencin en una baja de la
victimizacin comunal. Para ello se necesitara un mayor trabajo metodolgico
en esta rea lo que se podra complejizar al momento de conseguir el apoyo
poltico para esta tarea.
Descubrir el real efecto de un programa podra resultar polticamente riesgoso
si es que se demuestran resultados negativos. Sin embargo, todos los actores
entrevistados de los distintos niveles territoriales manifiestan la necesidad de
evaluar las iniciativas de prevencin. Todos ellos estn conscientes que una de
las grandes crticas al Comuna Segura y los actuales Planes Comunales es la
ausencia de una evaluacin de resultados e impacto.
Previa a una evaluacin de impacto, el Jefe de la UGR considera la posibilidad
de establecer una lnea base que determine las dimensiones importantes que
permita evaluar la gestin comunal en materia de Planes Comunales. Para la
autoridad nacional estas dimensiones deberan considerar todos los
componentes de los Planes: la calidad de los proyectos, su gestin
administrativa, su ejecucin, el nivel de representatividad y participacin de los
Consejos, entre otras.
Desde el nivel central se ha pensado en crear una lnea base para evaluar todos
los componentes del Programa. Cuando se analiza qu indicadores y variables
utilizar para esta lnea base, nuevamente, la baja de la delincuencia surge como
tema conflictivo dentro de los entrevistados. Para un funcionario de la UGR no
es irracional pensar en considerar la baja la delincuencia como indicador, pero
advierte una serie de limitaciones: se debera apostar que la victimizacin en una
comuna tiene que ver con la Municipalidad, cosa que sabemos que no es as. Es un buen
indicador para discriminar en las comunas entre los avances que se producen o no, pero
no es un buen indicador para medir gestin municipal. Segn este profesional, la
94

aplicacin de un programa no puede depender de la baja o alza de la

victimizacin, sera un error poltico, tcnico, que un programa o poltica
depende de este factor. Incluso advierte que ni siquiera la baja de la
victimizacin podra ser asociado completamente a medidas de control. Esto
sera un gran peligro, seala este actor, puesto que es muy tentador para cierto
mundo poltico comprobar que los sistemas de represin, sancin y persecucin
penal son los que estn produciendo un xito en la baja de delincuencia.
Para algunos ST tambin es complejo considerar la baja de la delincuencia como
indicador de buena gestin municipal. Para uno de ellos esta lnea de base
debera apuntar ms al modo de gestin del Municipio puesto que depende
directamente de sus actores, adems de ser posible de monitorear. La exigencia
de menos delitos como indicador es complejo puesto que la gestin municipal
no controla todas las variables que incidiran en esta baja, escapa de las
atribuciones de las administraciones locales.
En forma contraria, un experto seala que el xito de una intervencin de
carcter preventiva podra reflejarse en una baja de la delincuencia. El
profesional cita la informacin que en la comuna de Pedro Aguirre Cerda el
70% de los delitos cometidos por los jvenes de esta comuna son cometidos en
la misma comuna. Por lo tanto, si un programa preventivo es exitoso en detener
a jvenes de la carrera delictiva ello debera repercutir significativamente en la
victimizacin de la comuna.
Continuando con este debate, otro ST no cree que los proyectos FAGM
generen un efecto significativo en el descenso de la delincuencia, ms bien el
actor considera que la organizacin comunitaria y el trabajo coordinado con
Carabineros alcanzaran un mayor efecto para este objetivo. Como se puede
observar, la discusin esta abierta a distintas posturas. Sin embargo, para
fortalecer estas posiciones se debera trabajar ms en los esquemas
metodolgicos que comprueben los posibles efectos de los programas. Mientras
no se refuerce metodolgicamente este punto, es posible que los debates
continen, incrementndose los riesgos de politizacin de los argumentos.
Ahora bien, cuando una comuna alcanza los resultados que se plantea, emerge
como discusin la temtica del egreso de las comunas. Es decir, en gran parte
de los actores esta presente la idea que las comunas en algn momento debern
alcanzar una autonoma respecto a la ayuda financiera y tcnica del nivel
central. El tiempo en que debera ocurrir este egreso es un punto donde los
actores entrevistados difieren.
Desde la perspectiva de la Subsecretaria de Carabineros, los Municipios no
necesitan fondos externos desde el nivel central en forma permanente63. Para la
autoridad nacional el tema de la seguridad deberan los Municipios
63

Ello no dejan de hacer trnsito o gestin en otros mbitos por falta de recursos, ellos deben priorizar.
Si el tema de seguridad es clave para ellos, deben priorizar. Subsecretaria de Carabineros.

95

incorporarlos como parte de su PLADECO: Si no existiese el FAGM los

Municipios deberan gestionar recursos para cubrir su dficit. No tiene nada que ver la
existencia de estos fondos con su capacidad de abordar el tema de seguridad. Es un fondo
de complemento, como en cualquier otro mbito. Por su parte, el Jefe de la UGR
considera que la eventual creacin de la Subsecretara de Prevencin permitira
establecer un mecanismo formal que permita designar que Comunas ingresan o
egresan de los Planes Comunales64.
Desde el nivel comunal, al ser consultados por la posibilidad de egreso, para
una mayora de los ST les genera una sensacin de incertidumbre puesto que
consideran que sus comunas no cuentan con los recursos suficientes para paliar
la ausencia de los recursos recibidos del nivel central. Desde una posicin
diferente otro ST mantiene una visin de sustentabilidad en las iniciativas que
llevan a cabo. Esto se traduce en sealar a los habitantes de la comuna que ellos
estn de paso en este tema, por lo que la sustentabilidad de los proyectos se
fundamentara en la creacin de fortalezas en el tejido social de base. En otras
palabras, recuperar el protagnico rol de participacin ciudadana y por va de
sta dejar plasmada la experiencia de los Planes Comunales. Su expectativa a
futuro se inclina a que los vecinos adquieran un progresivo rol protagnico en
los Planes Comunales.
10- Balance de las dimensiones :
Durante la revisin de dimensiones que emergieron de las entrevistas, pudimos
observar problemas en los actuales Planes Comunales pero al mismo tiempo
avances con respecto a la antigua versin Comuna Segura. Estos problemas
se relacionaran con la estrategia del programa, su diseo, gestin y
administracin, sus modalidades de financiamiento y problemas de incentivos.
Uno de los problemas ms importantes se relaciona con la estrategia de los
Planes Comunales, especficamente, con la falta de claridad de sus objetivos:
bajar la delincuencia o fortalecer las capacidades locales para generar
estrategias. Analizar los lmites y obstculos para asumir este primer objetivo
ser parte de nuestras conclusiones. Si no existe un acuerdo sobre el objetivo
del Programa se podran generar problemas de comunicacin entre el conjunto
de actores involucrados. Si no esta definido el objetivo, el resto del ciclo de la
poltica pblica del programa (gestin, implementacin del programa y
evaluacin) podra orientarse en forma errada.
En el caso de las dificultades de diseo institucional de la ENSP, el principal
problema presentado es la falta de un diseo que permita una mejor
64

Por ejemplo debemos ver que comunas con altos ingresos o con poca poblacin es necesario
mantener el plan. Esto lo debemos comparar con los resultados de una posible evaluacin de los diversos
componentes del Plan Comunal. Con eso t vas a decidir si algunas comunas van a necesitar o no el
plan, puede que algunas comunas no la necesiten Jefe UGR.

96

coordinacin territorial, especficamente, en la relacin entre el nivel regional y

comunal. La comunicacin de estos dos niveles , a travs de los Coordinadores
Regionales y Secretarios Tcnicos,
se sustentara hasta hoy en la
discrecionalidad de estos actores. En este mismo mbito, pudimos comprobar
la falta de espacios donde los actores locales y regionales incidieran en el diseo
de la ENSP, lo que podra generar una oferta pblica central desconectada de lo
territorial. A ello le sumamos que el financiamiento anual de los proyectos de
prevencin generara problemas tanto en el impacto en sus beneficiarios as
como en la estabilidad laboral de los equipos ejecutores. Otro de los mbitos
problemticos es la relacin entre los Alcaldes/Intendentes y las Policas basada
en mayor grado en relaciones personales que institucionales. Nuevamente, la
falta de un diseo institucional que formalice las relaciones entre actores claves
en los Planes de Seguridad deja la discrecionalidad como nico mecanismo en
que se sustenta parte de esta estrategia. En este sentido, existira la necesidad de
explicar los incentivos necesarios para demostrar los beneficios que generara
una mejor relacin entre los actores.
Por otro lado, la experiencia y visiones de nuestros entrevistados evidenciaron
los problemas surgidos durante el Comuna Segura. Los fondos concursables si
bien generaron estrategias de asociatividad en la comunidad para competir por
estos recursos, en la prctica se presentaron problemas tales como proyectos
alejados de la temtica de la seguridad, una falta de rendicin de cuentas de los
recursos recibidos y clientelismo o exceso de lobby por parte de las
organizaciones. Ante este panorama, gran parte de los actores coinciden en
sealar que el rediseo del programa con la supresin de los fondos
concursables y profesionalizacin de los equipos ejecutores, fue una decisin
acertada. Sin embargo, desde una lgica de participacin ciudadana, se
presenta el desafo de potenciar nuevas formas de participacin distinta a la
experiencia anterior de responsabilidad en la gestin y ejecucin de los
proyectos.
En sntesis, pese a los avances del programa tras su rediseo en el contexto de
una estrategia de carcter nacional se presentan importantes desafos. Estos
desafos se refieren principalmente a su diseo estratgico e institucional,
temtica que abordaremos en profundidad en las conclusiones y propuestas de
poltica pblica.

97

Conclusiones y Propuestas de Poltica Pblica:

Chile, uno de los pases con menores ndices de delitos violentos de Amrica
Latina, se posiciona como uno de los pases con mayores ndices de sentimiento
de inseguridad (Dammert y Lunecke, 2002). Esto ha generado que la
delincuencia se constituya como el problema que ms preocupa a los chilenos
(CEP, 2008) pese a no presentar caractersticas de un pas violento65. Ms all de
la distancia entre los datos objetivos y la subjetividad de los chilenos, lo
importante es que la delincuencia representa un problema social que no slo ha
sido influenciado por la continua politizacin de su debate sino que tambin
ha sido tratada desde las polticas pblicas. Las polticas de prevencin y control
del delito, rehabilitacin, sistema de informacin delictual y asistencia a
vctimas, son materias que han adquirido un peso cada vez mayor dentro de la
oferta pblica (desde el nivel central al local), adems de instituciones privadas
especializadas en el tema. En consecuencia, el anlisis de la oferta pblica
central, regional y local en seguridad pblica y sus niveles de coordinacin
territorial, desde la visin de diversos actores, ha sido el foco en que se ha
centrado este trabajo. Dentro de esta oferta, hemos priorizado el anlisis de las
polticas de prevencin social del delito. Entenderemos por prevencin las
acciones que buscan reducir la delincuencia focalizndose en sus factores
causales.
El marco terico de esta investigacin fue elaborado a partir de los conceptos de
descentralizacin y participacin ciudadana. A la luz de la definicin de estas
nociones, hemos analizados las polticas de prevencin del delito en Chile
desarrolladas en la presente dcada donde los Consejos de Seguridad ocupan
un lugar destacado. Un primer punto fundamental en establecer es la
justificacin que las polticas de prevencin y control del delito necesitaran de
un enfoque local y territorial. La literatura especializada advierte que el
abordaje de la delincuencia necesita de un enfoque territorial que responda a
los factores delictivos locales (Lunecke, 2005; Blanco 2005; Lahosa 2000). Este es
el motivo que justifica el importante rol de los gobiernos locales en esta rea. Son
ellos los que poseen una mayor proximidad con la comunidad y una mejor
compresin de sus problemas. Esta caracterstica les permitira mantener una
cierta ventaja, frente a otras instancias de decisin poltica-administrativa, en
asumir el diseo e implementacin de los programas de prevencin ms
pertinentes a las realidades locales.
Es as que en diferentes lugares del mundo, los gobiernos locales van
adquiriendo, con una fuerza cada vez mayor, un importante protagonismo en
esta materia, transformndose muchas veces los Alcaldes en los lderes de estos
procesos (ICPC, 2008). El debate se abre cuando analizamos la estrategia e
65

La tasa de homicidios cada 100.000 habitantes es un indicador clave para caracterizar un pas violento.
Chile es el pas con menores cifras de esta tasa en la regin latinoamericana con 5 homicidios cada
100.000 habitantes en comparacin a cifras que superan los 30 homicidios como El Salvador(ICPC,2008)

98

instrumentos ms adecuados para abordar la complejidad del fenmeno

delictivo: programas diseados e implementados por el nivel central en el
territorio o programas con elementos descentralizadores que permiten otorgar
grados de autonoma en las decisiones locales. Existen pases y programas que
han optado por el diseo e implementacin centralizado. En el caso especfico
de programas de prevencin del delito, pases como Chile han optado por un
diseo realizado desde el nivel central pero con un importante componente de
decisin local. En este contexto, la relevancia de la descentralizacin se
manifiesta cuando los programas la utilizan tanto como una herramienta de
legitimidad del nivel central en el territorio66 as como fundamento de una
poltica que busca relevar el rol de actores locales.
Sin embargo, la decisin del Estado de Chile por otorgar contenidos de
decisin local a las polticas de prevencin del delito, no slo se explicara por
la creencia en los beneficios de la descentralizacin como proceso poltico y
ciudadano. Para Lahosa (2000) la experiencia internacional seala mejores
resultados en aquellas estrategias con mayores grados de descentralizacin en las
polticas de seguridad y prevencin. Por lo tanto, la descentralizacin como
instrumento de gestin habra generado un alto impacto para conseguir los
objetivos de esta poltica67.
Por otro lado, varios son los autores que conciben que el proceso de
descentralizacin y la participacin ciudadana deben ser complementarios
(Serrano y Raczynski 2001; Correa 2001; Rupin, 2006).Desde una perspectiva
poltica-ciudadana, se considera que la descentralizacin, al acercar las
instituciones a la gente, facilita su participacin en la toma de decisiones y
permite un mayor control de la ciudadana sobre la accin pblica. La
descentralizacin debera estimular la participacin en la medida que los
individuos consideran que las polticas locales poseen una repercusin ms
directa sobre sus vidas y que sus opiniones son consideradas a la hora de tomar
decisiones.
Es bajo estas definiciones que hemos analizado las polticas de prevencin del
delito en Chile, especficamente, la transicin del Programa Comuna Segura a
los actuales Planes Comunales de Seguridad a cargo del Ministerio del Interior.
No slo existi una decisin por otorgarles contenidos descentralizadores sino
que el elemento de participacin ciudadana es fundamental. De similar forma que
la descentralizacin, la participacin ciudadana tambin puede ser concebida en
forma instrumental. El concepto de seguridad ciudadana nace bajo la idea de
coproduccin de seguridad entre el Estado, sus Instituciones y la participacin
66

Un ejemplo de ello es cuando en los Consejos Comunales de Seguridad Pblica en cada sesin se
instala el logotipo del Ministerio y del Gobierno de Chile, adquiriendo visibilidad el nivel central en el
territorio.
67
Un caso de estrategias descentralizadas con resultados positivos es el ocurrido en la ciudad de Bogot
con un importante descenso de los ndices de homicidios. En este pas se realizaron reformas
constitucionales para entregar mayores atribuciones al Alcalde tales como mandato directo a la polica
nacional.

99

de la comunidad. Gran parte de la literatura sobre prevencin del delito

argumenta la necesidad de la participacin ciudadana para su xito
(Vanderschueren, 2004). As, a travs de una mayor participacin ciudadana se
alcanzaran ciudades y barrios ms seguros68.
El diseo de polticas pblicas que contemplen elementos de descentralizacin
y participacin ciudadana no es frecuente en nuestro pas. El proceso de
descentralizacin en Chile ha sido uno de los mbitos de accin del Estado peor
evaluados (Waissbluth 2005). Tampoco el proceso de recuperacin de una
sociedad civil organizada y participativa ha sido positivamente evaluado desde
la vuelta a la democracia (De la Maza, 2004). Pese a estos dos negativos
balances, el surgimiento del Programa Comuna Segura se impuso a importantes
elementos que obstaculizan el desarrollo de procesos descentralizadores. Una
de las barreras ms importante que traspaso este programa, fue la habitual
desconfianza del nivel central en las capacidades locales. En este sentido, existi
una confianza y apoyo poltico del Gobierno Central en entregar fondos y
mecanismos institucionales que permitieran a los Municipios y organizaciones
sociales asumir ser parte de la responsabilidad de gestionar un programa de
prevencin del delito.
De esta forma, uno de los elementos ms evidentes de este esquema de traspaso
de responsabilidad al nivel local y la ciudadana, son los Consejos Comunales de
Seguridad, componente clave en este programa analizado. En ellos no slo
exista una representacin de la comunidad y autoridades locales en su
composicin, sino que adems fueron concebidos como la instancia donde se
decidan los proyectos ms pertinentes para la comuna. Ms an, las
organizaciones sociales podan ser unidades ejecutoras de proyectos bajo la
lgica de fondos concursables a los que ellas podan acceder. Es decir, estamos
en presencia de un programa con contenidos de descentralizacin poltica,
donde la decisin y gestin se da a nivel local y donde el Alcalde, elegido
popularmente, preside el Consejo. Por otro lado, existira una cierta
descentralizacin financiera con transferencia de recursos y capacidad de
decisin sobre ellos. Estos elementos lo aproximan al modelo descentralizado
de poltica pblica de Correa (2001) basado en la organizacin de la oferta pblica
desde la demanda local/regional 69.
68

La relacin entre seguridad y participacin ciudadana se fundamentara en la idea de la asociatividad y

capital social. Una mayor participacin incidira en una mayor cohesin social de las bases sociales,
potencindose los vnculos entre los grupos comunitarios generando un control social informal sobre el
delito. As por ejemplo, el hecho que los vecinos se conozcan entre s fortalecera estrategias como cuidar
la casa del vecino cuando ste no este, generar redes de conexin con las Policas, discutir sobre los
puntos del barrio donde se presenten mayores focos delictivos, etc. Estas acciones no slo podran incidir
en disminuir la victimizacin sino adems en la percepcin de inseguridad de los vecinos.
69
Es cierto que desde una perspectiva crtica, este programa puede ser ledo ms como instancia
desconcentrada (mandato de un nivel jerrquico mayor a otro inferior dentro del mismo organismo) que
descentralizada. Esto se presentara principalmente en el diseo de esta poltica que impone, desde el
nivel central al territorio, los componentes y las formas de funcionamiento del programa. Por otro lado,
otorgar un mayor nfasis en la primera etapa del programa a las organizaciones sociales (Comuna
Segura) y despus a los Municipios (Planes Comunales) podra interpretarse como una actitud que
evita la descentralizacin al no centrarse en el fortalecimiento del gobierno local. Estos factores pueden

100

Sin embargo, al transcurrir los aos, los problemas de este programa con ciertos
contenidos descentralizadores se hicieron evidentes. Esto se refleja tanto en las
evaluaciones al programa as como en las entrevistas realizadas en este trabajo a
numerosos actores. Los resultados de esta investigacin muestran que en la
prctica, la participacin que supuestamente deba ser transversal a la
comunidad se centr -en algunos casos- en pocos grupos, adems de reducirse a
la votacin sobre los proyectos a ejecutar. Es decir, no existi una participacin
con una convocatoria amplia y que se extendiera ms all de las sesiones
extraordinarias del Consejo que es el momento en que se vota los proyectos que
se ejecutarn. Por otro lado, se careci de una mayor fiscalizacin tcnica y
administrativa, desde el nivel central a las unidades ejecutoras, generndose
problemas como el financiamiento de proyectos que escapaban del horizonte de
la seguridad ciudadana as como la falta de rendicin de cuentas de los
recursos recibidos por parte de las organizaciones.
Estos problemas, durante el ao 2006, derivaron en el rediseo del programa
Comuna Segura a los actuales Planes Comunales de Seguridad, donde la lnea
de traspaso del total de los recursos nivel central a las comunas se realizara a
travs de los Fondos de Apoyo a la Gestin Comunal (FAGM). Operativamente
este cambio implic la
supresin de los fondos concursables y la
estandarizacin de los proyectos a financiar en base a orientaciones tcnicas con
tipologas definidas. A esto se sum, la institucionalizacin del programa en el
marco de una Estrategia de Seguridad Pblica de carcter nacional (ENSP) que
plantea la coordinacin intersectorial y territorial. Es en este contexto donde se
formalizan las Coordinaciones Regionales de Seguridad a cargo de los Planes y
Consejos Regionales de Seguridad Pblica que buscan desplegar la ENSP a este
nivel territorial.
No obstante, uno de los puntos ms relevantes a nivel local fue el cambio de
nfasis en el rol que posean las organizaciones sociales en el esquema de
fondos concursables (que incluso podan ejecutar proyectos) al rol que
actualmente asumen los Municipios, donde se adjudican gran parte de la
responsabilidad en la gestin del programa y ejecucin de los proyectos. Es
decir, en este proceso de rediseo existira una eleccin por parte del Estado
sobre los espacios donde debe descentralizar y en qu actores se delega esta
funcin. Durante este mismo perodo se cambi el concepto de seguridad
ciudadana asociada a la coproduccin de seguridad (junto a la comunidad) al
concepto de seguridad pblica asociado a la responsabilidad que se le endosa al
Municipio en esta nueva etapa. Al entrevistar a diversos actores sobre este

generar escepticismo sobre una verdadera apuesta descentralizadora del Estado. Pese a lo anterior, en
esta poltica existen importantes responsabilidades que son del nivel local: el rol que cumple el Consejo,
los ciudadanos y el Alcalde en la eleccin de los proyectos. Adems tras el rediseo del programa, la
gestin del programa en funciones como el proceso de eleccin de los equipos ejecutores, la
administracin de los recursos recibidos, el pago a los equipos ejecutores, todas estas acciones son de
responsabilidad del Municipio.

101

cambio de concepto, nadie posee una versin oficial que argumente y explique
este cambio70.
En este sentido, una de las conclusiones de esta investigacin, es que la
descentralizacin, entendida como herramienta de gestin, jug un rol clave
tanto en el comienzo del programa as como en su proceso de rediseo. Al
redefinir la estrategia se reordenaron actores y funciones de las instancias
pblicas, cambiando la forma y los mecanismos de descentralizacin. As, a
nivel de la instrumentacin de las polticas pblicas, es posible observar que no
existe una sola forma o receta para descentralizar y que esta se puede ir
readecuando de acuerdo a los objetivos de los programas, las capacidades de
los actores y la definicin del agente ejecutor de la poltica.
Por este motivo, el punto clave del rediseo fueron los resultados obtenidos. Si
hubiera existido en gran parte de las comunas una participacin amplia,
pertinencia en la eleccin de los proyectos y ms an una disminucin de la
victimizacin, el modelo de los fondos concursables tal vez se hubiera
mantenido. No obstante, la principal debilidad estuvo en el diagnstico de las
capacidades de las organizaciones y de los dirigentes sociales para jugar un rol
clave en la definicin y en la ejecucin de la poltica.
En el mismo sentido, an cuando no existe un reconocimiento por parte de los
actores polticos del cambio en la estrategia que implic el cambio de nombre
del programa, al analizar los hechos podemos ver la concordancia entre el paso
de la seguridad ciudadana a la seguridad pblica expresado en la modificacin
del rol que asumen las organizaciones comunitarias. En consecuencia, tanto la
tecnificacin (financiamiento slo de los proyectos que responden a tipologas
definidas) as como la profesionalizacin del programa (eleccin de un perfil
profesional de los equipos ejecutores mediante concurso pblico) desplazaron
a las organizaciones comunitarias a un rol ms pasivo, al menos, en trminos de
decisiones de polticas pblicas. La visin de algunos entrevistados del nivel
central y comunal sobre el rol que debera poseer hoy la ciudadana, se
focalizan en la entrega de informacin a las policas o mecanismos de
participacin barrial como las mesas territoriales. Este rol podra significar una
nueva mirada de las autoridades sobre el papel ms pertinente que la comunidad
debe jugar en este tipo de programas.
La experiencia que nos dej el Comuna Segura se asimila a lo ocurrido en el
Programa PREVIENE de CONACE (Comisin Nacional de Control de
Estupefacientes). En l no exista claridad sobre los efectos de los proyectos
implementados por la comunidad en el objetivo final del programa que era
disminuir el consumo de drogas. Para Sanzana (2006) el programa respondera
70

Una debilidad de este estudio fue que no se pudo entrevistar al Subsecretario de Interior de la poca. Es
posible que la justificacin de este cambio de concepto se encuentre en su poder. Sin embargo, al
entrevistar a personalidades como la Subsecretaria de Carabineros o diferentes Jefes de Unidad de la
Divisin de Seguridad Pblica del M. del Interior, adems de ST y CR, no es menor el hecho que nadie
conozca un documento oficial sobre este cambio.

102

ms a la lgica de promocin de asociacin comunitaria en torno a un problema

que a la prevencin especfica del consumo de droga. Esta similitud deja un
espacio para la crtica en torno a la forma en que las polticas pblicas
apuestan
por la participacin ciudadana como un componente para
conseguir sus objetivos. No existira certeza sobre los reales efectos de la
participacin ciudadana en polticas pblicas de esta naturaleza. La falta de
conocimiento sobre la efectiva capacidad de las organizaciones sociales para
conseguir los objetivos de los programas aumenta las posibilidades de
rediseos si es que esos objetivos no se alcanzan. Un ejemplo de ello es este
desplazamiento de la ciudadana a un rol ms indirecto, lo cul podra
reproducirse en otras polticas pblicas.
De esta forma, surge la interrogante si mientras no exista una mayor
preparacin tcnica en las organizaciones sociales, siempre el proceso de
profesionalizacin de los programas las desplazar a un rol cualitativamente
distinto como es la entrega de informacin pero ms pasivo e indirecto en lo
referente al diseo y ejecucin de proyectos. Si asumimos el anterior supuesto,
el rol menos directo de la comunidad podra incluso traducirse en la eleccin de
los proyectos ya no en los Consejos con representantes de las bases sociales sino
en contextos ms tcnico pero excluyentes. Sin embargo, como concluiremos
ms adelante, para la gran mayora de los entrevistados el rol de la ciudadana
en los Consejos es clave. Por otro lado, en esta investigacin se pudo corroborar
que para la gran mayora de los actores el proceso de profesionalizacin del
programa, expresado en la eliminacin de los fondos concursables, fue
acertado. El programa alcanz mejoras tcnicas en su rediseo lo que se
manifiesta en una mejor focalizacin de los proyectos en incidir en la
prevencin del delito71. Finalmente, la apuesta del Estado por otorgar una
mayor responsabilidad a los Municipios en esta nueva etapa bajo el concepto
de seguridad pblica, se condice con las experiencias internacionales exitosas
en esta materia que destinan un rol protagnico a los gobiernos locales.
Sin embargo, la hiptesis de este estudio indic que pese al xito que podran
generar iniciativas desde el nivel local, existiran importantes dificultades y
limitantes en Chile para conseguir este objetivo. Nuestra investigacin nos
permiti acceder y comprender estas dificultades. Entre ellas, destaca la
exigencia ciudadana por mayor control pero facultades legales slo en el rea
de la prevencin. Ejemplo de ello, es que la coordinacin entre el Alcalde y
Mayor de Carabineros en una comuna depende de la discrecionalidad entre
ambos actores. Otro ejemplos son la escasez de recursos en los municipios
donde precisamente existen mayor cifras de delincuencia; la falta de
financiamiento plurianual en los programas de prevencin; la dependencia
financiera y tcnica hacia el nivel central; un mejor perfil de los RRHH;
deficiencia en el funcionamiento de los Consejos Comunales; las dificultades en
71

Debe recordarse que los proyectos financiados por el FAGM responden a las tipologas definidas en las
Orientaciones Tcnicas y Administrativas de los proyectos FAGM, documento elaborado por el
Ministerio del Interior.

103

los grados de coordinacin entre los distintos niveles territoriales. Ante este
panorama se constata la necesidad de disear estrategias locales en plena coordinacin
con los distintos niveles territoriales y polticos. Ante los limitantes de las polticas
locales, una buena gestin de parte de las autoridades comunales para trabajar
en forma coordinada y coherente con el nivel regional (Planes Regionales) y con
el nivel central (coordinadores de la ENSP), permitira trabajar los problemas de
la delincuencia en forma articulada e integral.
El trabajo en terreno de este estudio nos permiti analizar, desde la visin de
sus propios actores y expertos, la forma en que se articula la ENSP a nivel
territorial y los principales obstculos para alcanzar mayores xitos en los
Planes de Seguridad. A continuacin presentamos un esquema explicativo de
estos limitantes. Cada uno de estos obstculos representa una dimensin del
programa frente a la cual plantearemos sus respectivas conclusiones. Luego nos
centraremos en las propuestas de solucin, delineando sus amenazas pero al
mismo tiempo los incentivos para aplicarlas. Parte de estos limitantes es posible
extrapolarlas a otras polticas pblicas. Comenzaremos por un primer mbito
respecto a la estrategia del programa para despus analizar las dimensiones
relacionadas con su diseo institucional y gestin. El orden de la presentacin
de estas dimensiones es de acuerdo a sus grados de relevancia.
Cuadro 11: Esquema Explicativo de los Obstculos para los Planes
Comunales de Seguridad
Ambigedad en los objetivos del Programa
Descoordinacin entre los niveles territoriales

Experiencia
Internacional:
Mayor xito de
Planes de Seguridad
en el Nivel Local

Lmites Caso
Chileno:
Planes
Comunales
de Seguridad
Pblica

Falta de financiamiento plurianual en proyectos

de prevencin social del delito
Necesidad que los RRHH se transformen en
agentes movilizadores de recursos

Discrecionalidad en la relacin Alcalde-Policas

Problemas en el funcionamiento del Consejo
Comunal
Falta de financiamiento para nuevas formas de
participacin ciudadana

Propuestas de solucin en estos

mbitos
Fuente: Elaboracin Propia

104

1- Ambigedad en los objetivos del programa y necesidad de evaluacin:

Uno de los aspectos ms importantes para mejorar el programa Plan Comunal
se relaciona con su estrategia, principalmente, con trabajar sobre un consenso de
su objetivo. Como ya lo anticipbamos, si no existe un acuerdo en torno al
objetivo, el resto del ciclo de la poltica pblica del programa (gestin,
implementacin del programa y evaluacin) podra orientarse en forma errada.
Si no hay consenso sobre el objetivo del Programa se podran generar
problemas de comunicacin y coordinacin entre el conjunto de actores
involucrados. De esta forma, si existe algo particular que nos entregaron las
entrevistas sobre el Programa de Seguridad y su anterior versin Comuna
Segura, es la divergencia entre los diversos actores sobre el objetivo del
programa. Mientras para la Subsecretaria de Carabineros el objetivo original era
contribuir al descenso de la delincuencia, otros actores difieren de este punto.
Segn el documento oficial del Plan Comunal su objetivo es fortalecer las
capacidades locales para el desarrollo de estrategias comunales seguridad
pblica.
Podemos interpretar que ste ltimo es el objetivo tcnico que los gestores
ms directos al programa lo conocen. El objetivo de bajar la delincuencia
representara un objetivo poltico, donde ciertos actores, principalmente las
autoridades polticas, difundiran este meta para obtener el programa una
mayor atraccin desde el punto de vista de la legitimidad ciudadana y poltica.
Esta tensin poltica-tcnica genera problemas en la estrategia del programa
frente a la opinin pblica, poltica y tcnica, las cuales podran crearse
expectativas erradas sobre los resultados del programa, lo que ya sucedi en el
pasado. Esta tensin podra repetirse en otras polticas72.
En primer lugar, es complejo esperar que un programa instalado a nivel
municipal posea como meta bajar la delincuencia, principalmente, cuando el
rea de control policial responde a una administracin centralizada, es decir,
no puede controlar todas las variables que incidiran en esta baja. Por otro lado,
los proyectos financiados por el FAGM representan menos de un 1% del
presupuesto total asignado para el orden pblico73.En nuestra opinin, esperar
que un programa que representa tal porcentaje del total de gasto pblico en

72

Durante este trabajo analizamos cmo tanto la oposicin poltica (Derecha poltica) como tcnica
(Instituto Libertad y Desarrollo) evaluaron este programa desde el objetivo de bajar la delincuencia y no
slidamente desde la perspectiva de fortalecer las capacidades en los municipios. En el caso del Programa
Previene de CONACE, podra interpretarse que su objetivo poltico podra ser bajar el consumo de
drogas pero en lo tcnico es difundir campaas para evitar el consumo e implementar capacidades en el
nivel local (Municipio y sociedad civil) para esta accin. En la actualidad no existen instrumentos para
evaluar este objetivo poltico puesto que no existen encuestas con representatividad comunal que
permite confirmar el descenso o aumento del consumo de drogas.
73
Se debe recordar que los proyectos FAGM bordean los $ 6.000.000.000 al ao (cerca de 70 millones
por cada comunas) siendo que el total del gasto pblico en seguridad y orden pblico es cerca de billn de
pesos ($973.985.000.000). Es decir, el dinero atribuido a los Planes Comunales representa slo un 0,6%
del presupuesto total asignado al orden pblico. Slo para dimensionar estas cifras, el presupuesto total
de Carabineros para el ao 2008 es de $ 335.056.000.000 (DIPRES, 2008).

105

seguridad baje la delincuencia, es atribuirle una excesiva responsabilidad, lo

que podra conducirnos a una cierta distorsin.
An si se aceptar que el Plan Comunal posee como objetivo la baja de la
delincuencia utilizando este descenso como un indicador de la efectividad del
programa, esta decisin nos conducira a un complejo escenario metodolgico.
Al igual que no sabemos qu programa de la ENSP esta incidiendo con mayor
fuerza en la actual baja de la victimizacin nacional, es complejo aislar el efecto
de los programas de prevencin en una baja de la victimizacin comunal. Un
descenso de esta victimizacin podra explicarse, por ejemplo, a un aumento
del empleo en la comuna, a una mayor efectividad policial, a un aumento de las
penas carcelarias, y no necesariamente al efecto del programa de prevencin.
Para esto se necesitara una evaluacin de impacto que contemplar un grupo
de control y una lnea base de la cul comenzar a analizar el impacto. Una de
las crticas que se realiza al programa es la falta de evaluacin de resultados y
menos de impacto, carencia que se presentara en gran parte de las polticas
pblicas (Waissbluth, 2008; Lahera, 2002). Las evaluaciones que se ha realizado
hasta hoy son de proceso y gestin. Por todo lo anterior, es urgente explicitar
bien los objetivos del programa y definir indicadores de acuerdo a estos
objetivos.
Propuesta de Solucin:
Distinguir claramente entre los objetivos, beneficiarios y responsables del
Programa
Plan Comunal de Seguridad Pblica y los Proyectos FAGM que
son parte de los productos de este programa.

106

Cuadro 12
Objetivo

Programa
Comunal

Plan

fortalecer
las
capacidades
locales para
el desarrollo
de estrategias
comunales
seguridad
pblica.

Beneficiario

Municipio

Responsables

Diseo :
a)Ministerio
del Interior
Gestin
a)Ministerio
del Interior
b) Municipio
Implementacin

a) Secretario
Tcnico

Propuesta
Generar indicadores de gestin que certifiquen
tcnicamente qu comunas han fortalecido su
capacidad para desarrollar estrategias en seguridad.
Ejemplos: transversalidad del tema en los
departamentos del Municipio,
gastos del
Municipio en Seguridad, RRHH en este tema,
recursos externos obtenidos, etc.
Con el fin de generar mayores incentivos para que
las comunas desarrollen estas capacidades, aquellas
que obtengan este certificado obtendrn los
siguientes beneficios: mayor libertad para
implementar el programa (flexibilidad en el tipo de
proyectos a ejecutar) y certificacin del Ministerio
del Interior que podra facilitar la postulacin a
recursos de organismos internacionales (por
ejemplo BID o Banco Mundial) o recursos
74
regionales como el FNDR.

Cuadro 13

Proyectos
FAGM
Ejemplo
de
tipologa:
Prevencin
con nios y
adolescentes en
situacin
de
vulnerabilidad

Objetivo

Beneficiarios

Responsables

In dicadores

Posibles
problemas

Solucin

fortalecer y
potenciar
conductas
prosociales
disminuyendo
conductas
asociadas a
la violencia y
delincuencia

Usuarios del
proyecto

Diseo
Ministerio del
Interior
Gestin:
b) Municipio
c) Secretario
Tcnico
d) Ministerio
del Interior.

La
unidad
de anlisis
deberan ser
los
beneficiarios:
disminuir
sus
conductas
violentas.

Si bien uno podra

utilizar este indicador
como un Proxy a la
victimizacin comunal,
los beneficiarios son
muy pocos (cerca de
50) en comparacin al
total de jvenes que
existe en una comuna.
Adems ya analizamos
que son varios los
factores que podran
incidir
en
la
victimizacin.

Realizar
una
evaluacin
de
resultados de los
proyectos,
generando
indicadores
para
ello.
Adems
realizar
una
evaluacin
de
impacto
con
grupos de control y
lnea de base.

Implementacin
a)
Equipos
Ejecutores

74

Es cierto que en el diseo original del Programa, aquellas comunas que lograran fortalecer esta
capacidad deban egresar de la colaboracin externa que representa el programa lo que nunca sucedi.
No obstante, despus de mltiples dilogos con funcionarios del Estado y expertos, se lleg a la
conclusin que hoy en da existe poca viabilidad tcnica y poltica para este egreso. En primer lugar,
desde una lgica de incentivos no es racional eliminar el financiamiento a aquellas comunas que logren el
objetivo. En segundo lugar, el actual escenario de surgimiento constante de delincuentes adolescentes y
preadolescentes, no permite una disminucin de los recursos invertidos en prevencin social por ms que
el Municipio haya desarrollado capacidades autnomamente. La subvencin del Estado en esta rea a
travs de una gestin descentralizada como es este programa, debiera ser mantenida al menos en el
mediano plazo. En tercer lugar, el egreso sera una errada estrategia poltica. Que el Estado deje de
invertir en esta rea, primero generara problemas en la opinin pblica puesto que la delincuencia es uno
de los problemas sociales ms importantes y segundo tensionara la relacin con los Alcaldes,
independientes de su coalicin poltica.

107

Con esta distincin entre el programa y los proyectos, podremos distinguir las
responsabilidades de los actores involucrados y el valor que agrega cada uno.
As por ejemplo, puede existir un equipo ejecutor de proyectos con una
capacidad tcnica excepcional. No obstante, su trabajo podra dificultarse con la
gestin misma del programa como la demora en la visacin de los proyectos y
el atraso del envo de recursos. Estos problemas administrativos cuyo
responsable sera el Ministerio y en parte el Municipio (ver cuadro 8), podran
incidir en la calidad tcnica de los proyectos y en sus posibles resultados. En
consecuencia, analizar un programa de esta naturaleza implica una asignacin
bien definida de responsabilidades, con los indicadores correspondientes a cada
componente. Una vez desarrollados estos indicadores, se debera realizar una
gestin del conocimiento donde se publiquen y compartan las mejores prcticas y
analizar aquellas con ms dificultades. La asignacin clara de los responsables
segn cada etapa se transformara en un importante insumo para compartir
estas experiencias.
Finalmente,
es importante expresar claramente qu institucin es la
responsable de bajar la delincuencia. Es la Estrategia Nacional de Seguridad
Pblica (ENSP), liderada por el Ministerio del Interior, la estructura que posee
como objetivo bajar las cifras de victimizacin. Por lo tanto, pese al carcter
multicausal de la delincuencia, para lo cul la ENSP plantea una gestin
intersectorial que compromete a varios Ministerios y Servicios, es el Ministerio
de Interior la principal institucin responsable de disminuir los delitos. Si bien
los Planes Comunales son responsabilidad de este Ministerio que delega su
implementacin al Municipio, este programa no posee como meta bajar la
delincuencia. Este es un programa centrado principalmente en la prevencin
del delito. Aunque la experiencia internacional (ICPC, 2008) seala que
gobiernos locales se han comprometidos a bajar algunos delitos mediante
estrategias integrales de seguridad (que coordinen control y prevencin), los
Planes Comunales distan de la integralidad de estas iniciativas. A pesar de los
lmites de este programa, el mejoramiento a su actual diseo y gestin
permita alcanzar resultados ms slidos dentro de los objetivos que lo
orientan. A continuacin revisaremos las propuestas de solucin en estos
mbitos.

108

2- Descoordinacin entre el nivel regional y comunal en la Regin

Metropolitana:
Uno de los problemas ms importantes de gestin del despliegue territorial de
la ENSP es la descoordinacin entre sus niveles. Ya Serrano y Fernndez (2003)
nos sealaban que en el caso chileno las reformas descentralizadoras han tenido
dificultades para coordinar la gestin regional y local. Estos problemas de
coordinacin tambin se reiteraran en el plano de los programas de prevencin
de drogas, especficamente, en el programa PREVIENE de CONACE (Sanzana
2006). Con la informacin recopilada en este trabajo sobre los Planes de
Seguridad, la Regin Metropolitana presentara similar diagnstico de
descoordinacin. No existira un trabajo conjunto entre la Coordinacin
Regional de Seguridad y los ms de 30 Secretarios Tcnicos Comunales de la
Regin.
Esta falta de coordinacin nos conduce a importantes interrogantes: La actual
institucionalidad ser la adecuada para generar una mejor coordinacin entre
ambos niveles territoriales? Estn dadas las condiciones para alcanzar una
oferta pblica que se ajuste a las demandas territoriales? La actual
institucionalidad es explcita en la asignacin de funciones del conjunto de
actores que trabaja en la oferta pblica nacional, regional y local?
Las entrevistas realizadas nos permitieron profundizar en un punto
fundamental para responder estas preguntas: la juventud
de esta
institucionalidad. La implementacin de la ENSP fue durante el ao 2007 y slo
el 2008 comenzaron a funcionar Coordinaciones Regionales (CR) en todo
Chile75. Es cierto que en el caso de la Regin Metropolitana por su propia
naturaleza con una gran cantidad de Secretarios Tcnicos (ST) y slo con una
CR, la comunicacin es compleja. En este sentido observamos que en el caso de
la Regin de O`Higgins al ser 4 los ST la relacin es ms fluida. Sin embargo, el
problema se origina desde la propia institucionalidad. Los ST son autnomos de
las CR, al igual que los Municipios son de la Intendencia. Esta independencia se
traduce en que deben rendir cuentas al Municipio, al nivel central pero no a la
Intendencia, por lo tanto, los niveles de coordinacin entre estos niveles
territoriales slo se sustentaran en la discrecionalidad de ambos actores. As
suceda en la Regin de O`Higgins donde la buena relacin entre ambos actores
era explcita permitiendo esta coordinacin sostenerse como una red de apoyo
al trabajo en conjunto.
Si la ENSP se plantea una institucionalidad en seguridad donde exista una
articulacin del mbito nacional, regional y comunal, estn correctamente
definidos los roles para alcanzar este objetivo? En trminos contractuales no
75

Existen antecedentes de profesionales destinados a la seguridad en algunas regiones previo a las

actuales Coordinaciones Regionales. Sin embargo,
anteriormente no trabajaban bajo una Estrategia
Nacional que impone la coordinacin territorial como unos de sus objetivos y donde existen estas
Coordinaciones en todas las regiones del pas.

109

aparecen en ningn reglamento que las CR deban coordinarse con las ST, ms
bien su funcin se centra en coordinar y ejecutar el Consejo y Plan Regional de
Seguridad Pblica. El problema de fondo de esta falta de coordinacin es la
debilidad de la oferta pblica para satisfacer potenciales demandas territoriales y asignar
recursos donde ms se necesiten. Este punto lo fundamentamos ante la evidencia
(Acua, 2009) de casos donde existen supervit de recursos a nivel regional
(existen recursos sin gastar ante ausencia de cartera de proyectos) y dficit de
recursos precisamente en las comunas donde existe ms delincuencia. De esta
forma, la comunicacin entre CR con ST podra incidir en la transferencia de
recursos a aquellas comunas que ms lo necesiten, lo que se alcanzara a travs
de una oferta pblica regional con precisin territorial en cuanto a la demanda.
Como vemos, esto es un reflejo de las debilidades del actual marco institucional
que slo permite descansar esta relacin en lo discrecional, siendo esto una
amenaza para el trabajo de una gestin territorial integral como as pretende la
ENSP.
Propuestas de Solucin:
Un primer punto para mejorar la situacin de descoordinacin debera ser la
redefinicin del rol de la CR76. Su funcin no slo debera apuntar a
responsabilizarse del Plan Regional y el Consejo, sino tambin trabajar en
conjunto con los ST facilitando la oferta pblica regional (principalmente
SEREMIS) al nivel comunal. En otras palabras, la CR debera transformarse en
un agente movilizador de recursos y esta funcin debera estar incluida en su
contrato para lo cul se necesitara una serie de elementos:
a) Los Planes Regionales deberan poseer datos especficos de las comunas y,
principalmente, de los barrios con mayores problemas. Construir una base de
datos donde aparezca informacin de las variables asociadas al
comportamiento delictual pero con especificidad barrial. Esta base
permitira ordenar las comunas y barrios en funcin de su vulnerabilidad
por cada una de estas variables, lo que facilitara la priorizacin de las
comunas con mayores problemas. Adems, debera establecerse un
mecanismo que permita recoger los diversos diagnsticos comunales
realizados por los ST en un esquema estandarizado que destaque las
dimensiones ms relevantes. Esto significa asumir que son los ST quienes
ms conocen el territorio, lo que facilitara alcanzar la informacin necesaria
para una oferta pblica regional focalizada y con una mirada territorial. De
esta forma, los Planes Regiones y los Planes Comunales alcanzaran una
sincrona y coherencia que hasta el momento no alcanzan.
76

Esta redefinicin se facilitara ya que las CR responde a las Intendencias y sta a su vez dependen del
Ministerio del Interior de donde se articula la ENSP. Por lo tanto, slo con una instruccin del Ministro
podra redefinirse los roles sin pasar por decisiones de otros Ministerios. Sin embargo, esta solucin legal
podra obstaculizarse por potenciales luchas entre fuerzas polticas. Es sabido que para algunos Alcaldes
les dificulta el trabajo con las Intendencias al ser estas elegidas por el Ejecutivo. Por otro lado, podra
existir ciertas desconfianzas de los Intendentes por Alcaldes que alcancen un importante liderazgo que los
pudiera opacar.

110

b) En complemento al manejo de informacin, en este estudio se ha constatado

la importancia de formalizar los espacios de coordinacin. Por ello, por
ejemplo, debera existir en la RM la obligatoriedad de realizar al menos una
reunin al ao entre la CR y ST, donde los ST podran estar divididos por
zonas del gran Santiago. Es decir, una reunin con todos los ST de la zona
norte, lo mismo para la zona sur, oriente y poniente. En estas reuniones los
ST podra manifestar sus principales problemas, analizando en la CR las
posibilidades de articular la oferta pblica regional para contribuir a facilitar
soluciones. Estas reuniones podra ser una alternativa a la opcin poco
viable de juntar a los 35 ST en los Consejos Regionales. Con esta medida es
posible responder a los ST que reclamaron la falta de presencia de la CR en
el territorio, adems esto les permitira conseguir un espacio para incidir en
la discusin sobre las lneas de inversin regional. Finalmente estos
encuentros (aplicable a las restantes regiones) podran servir como una
instancia de gestin del conocimiento, en el sentido, de intercambios de
experiencias, de informacin y de buenas prcticas77.
Desde una perspectiva de valor pblico, la coordinacin regional-comunal es
fundamental, principalmente, para la gestin del Gobierno Regional. Uno de los
grandes problemas de las Intendencias es que no poseen legitimidad ciudadana
en el territorio al no ser sus autoridades elegidas democrticamente (Serrano y
Fernndez, 2003). Una CR que trabaje en conjunto con las ST no slo
optimizara el trabajo enviando recursos donde ms se necesitan, sino adems
la posicionara estratgicamente en las comunas alcanzando una mayor
visibilidad entre los ciudadanos en unos de los problemas que ms los afectan,
lo que potencia un mayor valor pblico en esta iniciativa. Por otro lado, al ST le
convendra conseguir recursos adicionales a los enviados desde el Gobierno
Central, lo que lo validara frente al Alcalde, el Consejo Comunal y los
ciudadanos. Visto desde ambas perspectivas existiran los incentivos para trabajar
en esta lnea, siendo necesaria la redefinicin institucional y la formalizacin de
las instancias de coordinacin.

3- Financiacin adecuada para los proyectos de prevencin social del delito

Un segundo elemento clave en materia de gestin para mejorar los Planes de
Seguridad dice relacin con las modalidades de financiamiento. A travs de las
entrevistas pudimos constatar que uno de los problemas ms importantes en las
polticas de prevencin del delito es precisamente esta dimensin. Existira una
importante tensin entre el tiempo necesario que permita obtener resultados en
proyectos de prevencin y la naturaleza presupuestaria de stos que es anual.
77

Actualmente, lo ms prximo a esta instancia son los encuentros zonales organizados por el nivel
central de acuerdo a zonas geogrficas del pas (norte, norte chico, RM. etc.). Sin embargo, esta lgica
esta pensada como induccin del nivel central en la relacin Ministerio-ST y no como un espacio de
intercambios de experiencias entre diferentes ST.

111

El convenio entre el Ministerio del Interior y los Municipios para recibir los
recursos del Fondo de Apoyo a la Gestin Municipal (FAGM) es anual y los
proyectos slo duran entre 8 a 10 meses. Este breve tiempo no slo incide en la
calidad del servicio entregado y, por lo tanto, en el impacto en los
beneficiarios, sino adems en la estabilidad laboral de los equipos ejecutores78.
Por lo tanto, la bsqueda de un financiamiento plurianual a estos proyectos se
presentara como una necesidad, tanto para garantizar el impacto de las
inversiones, como para asegurar la estabilidad y compromiso de los equipos de
trabajo.
Es cierto que la entrega de recursos del nivel central a Municipios responde a
un presupuesto anual. Sin embargo, al entrevistar a profesionales del Programa
Previene de CONACE, se constat que los convenios que ellos establecen con
los Municipios son anuales pero se renuevan automticamente hasta el ao
siguiente. Pese a que los recursos de CONACE son menores (cerca de 12
millones anuales a cada Municipio) en comparacin a los 70 millones promedio
de los FAGM, este antecedente da cuenta que existiran posibilidades
administrativas y legales para este tipo de convenio, considerando que tanto
CONACE como la Divisin de Seguridad Pblica (que administra los FAGM)
pertenecen al mismo Ministerio del Interior. No obstante, podran existir otras
vas de financiamiento complementarias a los FAGM.
Propuestas de Solucin:
Ante la situacin de supervit de recursos a nivel regional pero dficit a nivel
comunal y considerando que gran parte de las metas de los Planes Regionales
son nacionales con expresin regional79- es decir se deciden a nivel central-, el
desafo se encuentra en que las CR se transformen en agentes movilizadores de
recursos buscando fuentes de financiamiento que otorguen un mayor sello
regional a sus iniciativas. Esto lo que hizo la CR de la Regin de O`Higgins al
utilizar recursos de los FNDR para proyectos de prevencin situacional,
marcando una pauta de innovacin que en la actualidad imitan otras regiones.
De esta forma, si existe un potencial vnculo entre los problemas de
financiamiento en el nivel local y la ventana de oportunidad que representa el
financiamiento regional, es, a nuestro juicio, en los proyectos comunales de
prevencin social.
Nuestra propuesta es generar los mecanismos necesarios para provisionar en
un 2% los recursos de los FNDR para destinarlos exclusivamente en materia de

78

Recordemos que los equipos trabajan entre 8 y 10 meses y en ocasiones se quedan hasta 4 meses sin
trabajo esperando que lleguen los recursos del ao siguiente. Esto incide en la estabilidad de los equipos
porque muchas veces stos optan por cambiarse a un trabajo ms estable.
79
Ejemplos de estas metas son aquellas vinculadas a SEREMIS, por ejemplo, programas en los colegios
para prevenir la violencia o la extensin de programas de prevencin de drogas a cargo de CONACE.

112

seguridad pblica, especficamente, en prevencin social80. La delincuencia se

encuentra dentro de los problemas ms importantes que segn la ciudadana el
gobierno se debiera dedicar (CEP, 2008), por lo tanto, se generara valor
pblico en esta decisin. Con este mecanismo de provisin se protege que los
recursos sean afectados por coyunturas de distintas naturalezas otorgando una
mayor sustentabilidad a esta poltica.
La forma de asignar los recursos de esta provisin sera mediante un concurso a
nivel regional donde todos los ST puedan presentar proyectos de prevencin
social. Cada proyecto sera enviado (sin el nombre de su comuna) a un comit
de expertos el cul evaluar la calidad tcnica de stos. Los criterios para elegir
los proyectos sern su calidad tcnica 81 pero adems la vulnerabilidad de la
comuna. El o los proyectos elegidos durarn de 2 a 3 aos82.
La anterior propuesta posee una serie de ventajas. En primer lugar, con el
provisionamiento en esta rea se fortaleceran las CR puesto que contaran con
recursos propios lo que implica la creacin de capacidades instaladas en las en
los Gobiernos Regionales e Intendencias en materia de prevencin social,
capacidad que hoy en da no existe. En segundo lugar, con el aporte de un
FNDR los proyectos alcanzaran un financiamiento plurianual facilitando el
posible impacto en los beneficiarios y en la estabilidad laboral de los equipos
ejecutores.
En tercer lugar, el FNDR permitira a la CR impregnar un carcter ms
descentralizado y regional a estas iniciativas posicionndose por sobre las
predominancia de las metas nacionales con expresin regional. Estas iniciativas
permitiran posicionar a las CR en las comunas, adems de contribuir a una
oferta pblica con mayor alcance territorial. Finalmente, un concurso de esta
naturaleza podra servir de incentivo para que los ST se transformen en agentes
movilizadores de recursos. Esto dado la necesidad de buscar recursos extras a
los entregados por el nivel central, adquiriendo el ST un rol ms activo a
diferencia del rol pasivo y de dependencia al nivel central que muchas veces se
presenta con el actual modelo.

80

El mecanismo sera el subttulo 24 que permite transferencias corrientes y no es necesaria la evaluacin

del nivel central (MIDEPLAN) para dar curso a estas iniciativas. Esto agilizara el proceso de envo de
recursos.
81
Donde se considerara el certificado del Ministerio del Interior que propusimos en las pginas
anteriores, donde las comunas que demuestren un buen desarrollo de sus capacidades internas para
trabajar en estrategias de seguridad, obtendrn esta certificacin.
82
En la actualidad existe concursos para financiar proyectos de cultura que son financiados con FNDR.
En el caso de la Regin de Valparaso, el 2% del FNDR destinado a cultura representa un poco ms de
200 millones de pesos, cifra similar se destinaran a los proyectos de prevencin social del delito.

113

4- Seleccin del personal adecuado y capacitacin:

Para una mejora en la coordinacin territorial y en la bsqueda de
financiamiento plurianual de los proyectos, un adecuado perfil de recurso
humano es primordial. En gestin pblica, la seleccin de los profesionales
adecuados siempre genera el dilema entre la experticia tcnica y el criterio
poltico. El caso de los programas de seguridad ciudadana representa en forma
pura este problema. En ellos existen numerosos problemas que podran
solucionarse con la contratacin de profesionales ms idneos en esta temtica
especfica. Sin embargo con este trabajo concluimos que, adems de la
experticia tcnica, el manejo en reas de gestin y administracin, incluida la
experiencia poltica, es fundamental.
Propuestas de Solucin:
1- Adems la necesidad de la experticia tcnica de los profesionales,
planteamos que tanto el ST como CR se transformen en agentes
movilizadores de recursos.
1-a) En el caso de los ST estos se eligen por concursos pblicos, llegando a una
terna donde el Alcalde elige finalmente el ST. La propuesta consiste en que la
eleccin final de este profesional sea 50% en base al criterio tcnico-profesional
que proponga la DSP y 50% a la eleccin del Alcalde. As se podra alcanzar
cierto equilibrio pues hasta hoy el Alcalde posee excesiva predominancia en
esta eleccin83. Sin embargo, adems de la experticia tcnica se debera capacitar
a este actor en estrategias que le faciliten la misin de conseguir recursos extras
a los recibidos de los FAGM. Para ello es importante que mantenga una buena
relacin con los departamentos del Municipio, por lo que la experiencia laboral
anterior en cargos pblicos es clave.
2-b) En el caso de los CR son elegidos por el Intendente, lo que debiera
mantenerse as. Para la seleccin de este actor el criterio poltico es clave
principalmente para alcanzar el respaldo del Intendente y los SEREMIS de los
distintos sectores. Un CR que no posea peso poltico no podr ejercer un buen
rol de movilizador de recursos. Por lo tanto, el criterio de seleccin debera ser
un profesional con experiencias en cargo de SEREMI o funciones similares84. Sin
embargo, el asesor del CR debera elegirse por concurso pblico, pues este
profesional deber tener un alto perfil tcnico para asumir la complejidad de
este tipo de polticas y procesar la informacin necesaria para una oferta pblica
regional con alcance territorial.
83

Es tal el nivel de predominancia del Alcalde, que tras la llegada de nuevos Ediles con la eleccin de
Octubre del 2008, en la mitad de las comunas con Planes Comunales se cambi al ST. Esto genera que se
pierdan la experiencia acumulada de algunos profesionales lo que incide en la calidad de la gestin del
Programa.
84
Por ejemplo, en el caso del CR de la Regin de O`Higgins, este actor que innov en utilizar los
recursos regionales para proyectos de seguridad, su cargo anterior era de jefe de gabinete del pasado
Intendente. Esta experiencia profesional le facilita conseguir apoyo dentro de los actores que trabajan en
la oferta pblica regional.

114

5- Discrecionalidad en la relacin Mayor de Carabineros y Alcalde:

Una moderna perspectiva de seguridad pblica se fundamenta en la
complementariedad entre el control y prevencin del delito. Las estrategias
locales de seguridad que han obtenido xito en el mundo se han constituido en
base a esta integralidad85. En nuestro pas, existira la tradicional visin que los
Alcaldes slo trabajan en el rea de la prevencin sin incidir en el trabajo de las
policas ante los lmites legales de una polica centralizada. Sin embargo, con
este trabajo pudimos detectar que para varios actores tanto del nivel central
como comunal, los Municipios si pueden contribuir en la gestin del rea de
control de las policas. As, la coordinacin entre ambos actores se transforma
en un elemento fundamental para un trabajo ms integral y eficiente,
principalmente ante la crtica transversal de dficit de policas en las comunas.
En esta investigacin se revel que un importante obstculo para un trabajo
ms coordinado y colaborativo es el alto grado de discrecionalidad en la relacin
entre policas y el Alcalde o Intendente. Al no existir un mandato oficial que
obligue un trabajo coordinado, en la prctica, todo depende de la voluntad de
los actores, de la calidad de sus relaciones interpersonales y de los intereses en
juego. Esta percepcin es compartida por actores del nivel regional y local. Si
esta relacin es negativa o se cambia de Alcalde o Jefe Policial se hace complejo
el trabajo en conjunto, traducindose, segn la informacin obtenida, en
problemas de compromiso de los Carabineros como la asistencia a los Consejos
de Seguridad.
Propuestas de Solucin:
1- Acelerar el convenio firmado entre la Subsecretara de Carabineros y la
Asociacin Chilena de Municipales (ACHM), generando mecanismos que
impulsen un trabajo en conjunto.
2- Aplicar en las comunas del Programa Plan Comunal la lgica de las mesas
territoriales, donde se juntan los vecinos del cuadrante con los policas
asignados a ese cuadrante. Esto permitira un mejor acercamiento entre la
comunidad y las policas, donde stos aconsejaran a la poblacin sobre
medidas de auto cuidado y al mismo tiempo los ciudadanos podran
entregar informacin valiosa para la polica.
3- Generar mecanismos institucionales que permitan un mayor compromiso de
los Carabineros con los Consejos Comunales.
4- Capacitacin de las policas para un mejor trabajo con la comunidad.
5- Generar de parte de las Policas mecanismos que permitan resguardar la
integridad de los ciudadanos que realicen denuncias. Puede ser un grave
peligro la entrega de informacin sin un resguardo. Si el trabajo policial se
85

Segn el International Centre Prevention of Crime (2008), las ciudades y comunas que han obtenido
xito en esta materia, en gran parte de ellas, se realizan importantes acuerdos o contratos entre los
municipios y las policas para alcanzar un trabajo en conjunto.

115

beneficia con un mayor contacto con la poblacin accediendo a sus

problemas, debe existir el compromiso de proteccin para la ciudadana.

6- Consejos Comunales con representacin territorial y capacitados

tcnicamente :
No existe una opinin homognea sobre el funcionamiento y pertinencia de los
Consejos Comunales. Las opiniones varan desde pensar en buscar otras formas
de participacin y dejar la decisin de los proyectos a grupos de tcnicos, hasta
la total defensa del Consejo. As, aunque la mayora de los ST defienden esta
instancia, no existe una evaluacin sistemtica de ellos, lo que su pertinencia se
fundamentara segn cada caso especfico. Desde nuestra perspectiva, a partir
de las entrevistas realizadas, se llega a la conviccin de la necesidad de los
Consejos Comunales.
Fundamentalmente, porque en este lugar se pueden reunir un conjunto de
miradas de distintos actores y en otras instancias no existe tal diversidad. Esta
pluralidad de visiones enriquece el anlisis al momento de discutir sobre la
orientacin de la inversin. Por un lado, la representacin de la comunidad en
este espacio contribuye a otorgar legitimidad a poltica la que a su vez necesita
de un fuerte compromiso ciudadano. Por otro lado, a travs del Consejo se
contribuira a facilitar la transversalizacin de la seguridad a nivel local,
aprovechando la presencia de importantes actores municipales y autoridades
locales, como son los Jefes de Servicios Municipales, Policas, Fiscales, entre
otros. Sin embargo, se debieran corregir una serie de elementos que permitiran
un mejor funcionamiento de esta instancia.
Propuestas de Solucin:
1- Alcanzar una mayor representatividad territorial en los Consejos. Los ST an no
han desarrollado una metodologa de trabajo que permita una mayor
representacin de los vecinos. Los representantes vecinales que asisten a los
Consejos no necesariamente representan tanto la amplitud del territorio de
la comuna como la emergencia de nuevos lderes. Por este motivo se
recomienda aplicar la lgica de las Mesas Territoriales ejecutada en Pedro
Aguirre Cerda. Esta modalidad consiste en que por cada cuadrante de la
comuna se crea una mesa territorial en las cuales estn representadas todas
las juntas de vecinos de ese cuadrante. Con el objeto de alcanzar la mayor
representatividad del territorio en los Consejos Comunales de Seguridad, se

116

elige democrticamente un representante por cada mesa territorial para

participar en el Consejo86.
2- Capacitacin de los Consejeros: Uno de los principales cuestionamiento
planteados por algunos ST a los Consejos fueron los bajos niveles de
capacitacin de los representantes vecinales. Estos bajos niveles llevan a que
los Consejos no estn capacitados para comprender el fenmeno delictivo y
que sus visiones de las polticas estn altamente permeadas por supuestos
errneos. Esto genera el riesgo de votar por proyectos que respondan ms a
estrategias polticas o intereses particulares de ciertos actores que por la
pertinencia tcnica de un proyecto determinado. De esta forma, aceptar la
democratizacin en la toma de decisiones de los proyectos implicara cierta
preparacin tcnica de los actores involucrados, para evitar la politizacin
constante del debate o justificaciones que escapan de la real necesidad de los
proyectos. Luego de analizar la experiencia, se sugiere que el proceso de
capacitacin se realice en centros acadmicos especializados en la temtica.
3- Liderazgo del Alcalde: Un aprendizaje que nos han dejado las entrevistas, es
que la calidad de los Consejos dependen en gran parte del compromiso que
tenga el Alcalde con esta instancia. Si el Consejo est dentro de la agenda del
Alcalde se incrementan las posibilidades que este espacio alcance un
carcter ms formal, y que las decisiones sean tomadas en un contexto de
participacin de actores trascendentes para la Comuna. Si el Alcalde entrega
las seales necesarias para otorgar la mayor relevancia posible al Consejo,
por ejemplo, a travs de su asistencia constante, los dems miembros del
Consejo interpretarn esta instancia como un espacio donde se deciden
puntos relevantes que afectan a su comuna. Lo ptimo sera que en cada
sesin del Consejo deba asistir el Alcalde, postergndola si es que l no
puede asistir. En caso contrario su principal asesor o persona de confianza
debiera estar.
4- Medidas contra la inasistencia a las sesiones: Generar reglamentos que realicen
un seguimiento a la asistencia de los Consejeros. Si falta un consejero sin
aviso previo, se le llama para ver la situacin.
Desde una perspectiva de valor pblico, el buen funcionamiento del Consejo y la
capacitacin de los Consejeros, debieran permitir una mayor valoracin de la
ciudadana a esta instancia. Con una mejor representacin territorial en el
Consejo, la legitimidad que le otorga la ciudadana podra ampliarse al verse
representadas en este espacio. En este punto, la participacin de la comunidad
funcionara como un mecanismo de fiscalizacin sobre las decisiones del Plan
Comunal y, al mismo tiempo servira, como un mecanismo de accountability
86

La principal amenaza de esta modalidad al igual que otras formas de participacin, es que los
dirigentes elegidos se mantengan por mucho tiempo en el puesto. Para ello se debera crear una normativa
que seale la necesidad de modificar a los representantes, contemplando variables como permanencia en
el puesto y evaluacin de desempeo.

117

donde las autoridades justificaran el gasto de los recursos recibidos.

Finalmente, la capacitacin de los consejeros generara valor al mejorar las
condiciones para elegir los proyectos ms pertinentes a la comuna. Los escasos
recursos estaran mejor focalizados.

7- Deterioro y emergencia de modalidades de participacin ciudadana en

programas de prevencin al delito:

El nfasis de la participacin ciudadana en las polticas del Estado no slo se

manifest en los programas de prevencin al delito. Este nfasis bajo
modalidades como los fondos concursables y consejos ciudadanos respondi a
una tendencia de las polticas de Estado durante los aos noventa e inicios de la
presente dcada expresadas en otras reas como vivienda o educacin (De la
Maza, 2004). La supresin de los fondos concursables marca el fin de un modelo
participativo pero deja espacios para nuevas formas de participacin o
potenciar otras ya existentes. La necesidad de una amplia participacin de la
comunidad no slo se dirigira a una mayor cohesin social que incide en la
disminucin del delito y el temor sino que adems podra contribuir a una
distribucin ms eficiente de los recursos. Segn la literatura y las entrevistadas
realizadas, son las personas del mismo territorio quienes ms conocen los
problemas, focos delictivos, horarios conflictivos, recursos necesarios e incluso
perfil del victimario y vctimas87.
En este contexto las modalidades de trabajo como comits barriales y mesas
territoriales representaran instancias con una mayor representatividad
territorial que la simple asistencia a los Consejos Comunales. En estas
modalidades se generan diagnsticos locales de la situacin delictiva con
participacin de la comunidad donde la entrega de opiniones, percepciones e
informacin es fundamental. Sin embargo, uno de los reclamos de los ST
entrevistados fue que estas iniciativas no se encuentran dentro de las tipologas
de los proyectos que financian los FAGM. Por lo tanto, en el contexto de ST que
se transformen en agentes movilizadores de recursos, una alternativa es buscar
otras vas de financiamiento.

87

Un ejemplo que otorg la Subsecretaria de Carabineros fue el caso de un barrio vulnerable de una
comuna de Santiago. En l existan problemas con pandillas juveniles. Se instal una mesa de trabajo del
poder judicial y las policas, donde los vecinos expusieron los problemas que los aquejaban, sealando
las caractersticas de los hechos delictivos. Despus de un trabajo en conjunto se solucion el problema
bajando la victimizacin en lugar, generando los resguardos necesarios para la entrega de informacin.

118

Propuestas de Solucin:
Incentivar que los ST postulen a diversos fondos concursables y se transformen
en gestores de la poltica de seguridad del territorio, superando la figura de
ejecutores de un programa definido desde el nivel central. Para este cambio, se
proponen como posibles fuentes de financiamiento las siguientes instancias.
a) Fondo Social de la Presidencia: Fondo de la Subsecretara de Interior que
prioriza proyectos que promuevan la asociatividad en grupos de bajos
ingresos. Dentro de las categoras de proyectos que financian este Fondo se
encuentra el rea de la Seguridad Ciudadana. A este fondo pueden postular
tanto los Municipios (donde el ST sera el principal responsable) como
organismos sin fines de lucro como juntas de vecinos (donde el ST los
asesorara).
b) Fondo para el Desarrollo de la Sociedad Civil: Fondo administrado por la
Divisin de Organizaciones Sociales (Ministerio de Secretaria General de
Gobierno) que busca fomentar y fortalecer el desarrollo de acciones
asociativas de inters pblico y que contribuyan al enriquecimiento del
tejido social. Los principales destinatarios son personas jurdicas de derecho
privado sin fines de lucro como juntas de vecinos, organizaciones
territoriales o de voluntariados, entre otras.
En consecuencia, existira la viabilidad legal y administrativa para que el ST y
los grupos vecinales en asesora de ste, puedan postular a ambos fondos para
financiar iniciativas como las Mesas Territoriales. Nuevamente, una gestin de
esta naturaleza por parte del ST reforzara su potencial rol como agente
movilizador de recursos, adems de una mayor legitimidad obtenida en la
comuna.

119

8- Desafos futuros
La poltica es la respuesta que la sociedad democrtica entrega a la pregunta,
irresoluble analticamente, de qu bienes se debe producir con recursos pblico para
satisfacer propsitos colectivos
Mark Moore Gestin estratgica y creacin de valor en el sector pblico
El debate entre prevencin y control/sancin de la delincuencia evidencia en
toda su magnitud la complejidad de decidir qu bienes producir con recursos
pblicos para satisfacer propsitos colectivos. El problema se genera cuando se
piensa cuales sern los instrumentos para satisfacer un propsito comn, en
nuestro caso, mayor seguridad y paz social en la cotidianeidad de las personas.
Pero es justamente la poltica la que debe decidir que estrategia utilizar para
alcanzar este propsito. Tradicionalmente se asocia al control/sancin como
una medida que incide en el corto plazo y cuyo efecto electoral es atractiva al
presentar resultados tangibles a la ciudadana. En cambio, la prevencin tal
como argumenta la literatura especializada (Tocornal 2004; ICPC 2008) tendra
un carcter inespecfico y sus efectos se produciran ms en largo plazo. Es
justamente aqu cuando se genera un problema estructural: la tensin entre la
lgica tradicional de la poltica que busca instrumentos que generen efectos en
el corto plazo y la necesidad de polticas sustentables de prevencin cuyo
tiempo para alcanzar resultados no estn claramente definidos.
Sin embargo, es la misma literatura la que seala el fracaso de estrategias
centradas exclusivamente en el control: el aumento constante de la poblacin
carcelaria y la no disminucin de la delincuencia reflejara este argumento. En
forma contraria, la prevencin servira, adems de incidir en la baja de la
delincuencia, a generar efectos ms duraderos, que incluso seran menos
costosos que las medidas de control y que mantendran una capacidad de
irradiacin que va ms all de los beneficiarios directo de los programas. Esto
lo que ha evidenciado la experiencia en algunos pases principalmente
desarrollados (ICPC, 2008). Es decir, existira una justificacin tcnica y un
beneficio social en aplicar polticas de prevencin.
No obstante, frente a esta tensin entre la poltica y la justificacin tcnica de las
polticas pblicas Estn las condiciones polticas adecuadas para aplicar
estrategias sustentables de prevencin al delito? Existen la suficiente madurez
en el sistema y actores polticos para comprender la necesidad de estas
polticas? En nuestro caso especfico, es posible convencer a un Alcalde de la
necesidad de las polticas de prevencin si tal vez sus resultados se presentarn
en un perodo posterior a su mandato?
El reciente debate (Julio 2009) de los candidatos presidenciales sobre sus
posibles medidas en temas de seguridad pblica indicara al menos una seal

120

de avance en este tema88. No slo el candidato de la Concertacin y otros

candidatos de orientacin ms progresista sealaron la necesidad de polticas
de prevencin, sino incluso el candidato de la coalicin poltica de derecha,
Sebastin Piera, explicit que dentro de sus ejes para esta temtica ser la
prevencin social del delito uno de los principales. Todos los candidatos se
refirieron, desde sus perspectivas, a cmo deba ser la institucionalidad
adecuada pare mejores polticas de prevencin.
Nuestro trabajo se centr en realizar un diagnstico sobre el caso especfico de
los Planes Comunales y Regionales de Seguridad, generando una propuesta
desde las polticas pblicas principalmente a su diseo institucional y mbitos
de su gestin. Los principales desafos e interrogantes futuras apuntan a una
dimensin tcnica y otra poltica. En el primer caso, la evaluacin de los
programas de prevencin debe ser un imperativo. Mientras en nuestro pas no
existan evidencias que respalden sus resultados se hace complejo defender su
pertinencia al menos con el actual modelo. Sin resultados concretos, los
polticas de prevencin podran interpretarse ms como una opcin de
principios polticos (la Concertacin sera polticamente sensible a las causas
del delito) que una opcin con principios bsicos de las polticas pblicas
(costos, anlisis de beneficios sociales, eficiencia en la administracin,
resultados etc.).
La segunda dimensin de desafo se refiere al sistema poltico que define el
diseo institucional de esta poltica. Las propuestas de mejoramiento a los
Planes de Seguridad que hemos planteado en este trabajo (como la provisin de
un 2% de los FNDR para prevencin) slo se podran implementar si existen
las condiciones polticas apropiadas. En estas condiciones, los principales
actores polticos deberan estar convencidos de la necesidad de la prevencin,
para lo cul evidenciar los resultados de los programas implementados es
clave. Pero ese convencimiento debera ir acompaado de una apertura de estas
polticas a una mayor profesionalizacin en su institucionalidad. Mientras estos
programas dependan de un Ministerio con una clara funcin poltica, como es
el Ministerio del Interior, una reforma que profesionalice sus recursos humanos
no parece una tarea sencilla. La reciente aprobacin en el Senado para la
creacin del Ministerio de Interior y Seguridad Pblica, con una Subsecretara
especializada en Prevencin y de Rehabilitacin podra potenciar
las
condiciones para una reforma de esta naturaleza. Las futuras investigaciones
deberan focalizarse si una Subsecretara de este tipo se transformar o no en
una solucin apropiada de poltica pblica.

88

Este debate se realiz el 1 de Julio del 2009 y fue convocado por la Fundacin Paz Ciudadana. En el
asistieron 5 candidatos presidenciales y pese a que Piera no asisti envi una grabacin con sus
medidas. Para ms detalles ver diario El Mercurio del da 2 de Julio.

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128

ANEXO 1 Cuestionario de preguntas dirigido a distintos niveles territoriales:

129

Dimensin

Sub
Dimensin

Preguntas
a) Cul es su opinin de la forma en
que se diseo y posteriormente se
implement la ENSP? Se incorpor la
opinin de las regiones o comunas en su
elaboracin o se realiz slo desde el
nivel central?

b) Considera adecuada la actual

institucionalidad donde una estrategia
nacional se implementa con estructuras
territoriales (consejos regiones y
comunales y planes)?

Puede
incidir
esta
nueva
institucionalidad en la baja de la
delincuencia?
c) Cul es su opinin
sobre la
estandarizacin de los proyectos a
financiar segn las lneas temticas
derivadas de la ENSP? Esta medida
permitira contrarrestar la anterior
experiencia de clientelismo poltico con
los Fondos Concursables?
d) Cree que los Municipios poseen la
suficiente capacidad de gestin para
implementar Planes Comunales de
Seguridad?
e) Cules son los objetivos de los
Planes Comunales y Regionales
(principales actores)?

Diseo de la ENSP

Nivel
Centr
al

Nivel
Regio
nal

Nivel
Comun
al

f) En su opinin Si fallan estos planes

quin es o son los responsables ms
directos?
Cambio de
Seguridad
Ciudadana a
Seguridad Pblica

a) Cul es su opinin sobre el cambio

de concepto utilizado en las polticas
pblicas de seguridad? Cules cree
usted que son las causas de este
cambio?

1)Articulacin
de los niveles
territoriales

b) A su perecer Existi un cambio de

orientacin en las polticas de seguridad
desde un mayor nfasis
en la
prevencin a un mayor esfuerzo en el
control de la delincuencia?
a)Como se coordinan los distintos
niveles
territoriales?
Instancias
informales o mecanismos institucionales.
b) Como se retroalimentan los niveles
regionales y comunal? Poseen opinin
las comunas en la definicin de los
Planes Regionales? O viceversa?
c) Cul es el mecanismo institucional

130

2) Gestin del
Nivel Central
Implementacin de
las polticas
pblicas

2.1) Gestin
Regional

que monitorea el cumplimiento de las

distintas metas comprometidas por los
distintos niveles territoriales y por la
oferta pblica sectorialista?

a) Se condiciona el traspaso de los

recursos a los Municipios que no hallan
rendido cuenta en etapas anteriores?
b) Porcentajes de proyectos aprobados y
reprobados. Cuales son las principales
causas de rechazo? Quin decide esto?
c)En el 2009, existir una modalidad de
inversin con incentivo a las comunas
con una mejor calidad de su gestin en
seguridad y que incorporen de la manera
ms eficaz a la sociedad civil En que
consiste esta modalidad? Existen
indicadores?

a) Como funciona el proceso de

asignacin de recursos para la seguridad
pblica en el Gobierno Regional, segn
la decisin del Consejo de Seguridad o
reas ya definidas desde el Gobierno
Central? Existe traspaso de recursos a
las comunas (aparte del FAGM) por
ejemplo FNDR?

x
x

b) Se financian proyectos en los Planes

Regionales?
c) Como es el mecanismo de
rendicin de cuentas de los
recursos?

2.2) Consejos
Regionales

a) Proceso de toma de decisiones:

Cmo se vota? Si todos los votos
valen lo mismo? Existe un smil del
Secretario Tcnico para contrarrestar
mediante instrumentos tcnicos posible
politizacin del debate?
b) Cules son los principales temas de
consenso y conflicto generados en estos
consejos?
c) Cual son las principales dificultades
para el funcionamiento del Consejo?
Anlisis
del
entorno
poltico,
administrativo, financiero, ciudadano?
d) Considera que la toma de decisiones
en los Consejos es en forma autnoma
segn la necesidad de la realidad
regional?
e) Cul es el rol de los Carabineros en
los Consejos Existe coordinacin entre
el trabajo de la Intendencia
y
Carabineros? Se puede ejercer

131

mandato a los Carabineros a nivel

regional?

3.1) Gestin
Comunal

a) El monto que debe colocar el

Municipio (actualmente mnimo 15%)
para financiar los proyectos es viable de
pagar para el Municipio? Se deja de
postular a proyectos por esta exigencia?
b) El actual proceso de asignacin de
recursos permite implementar los
proyectos de acuerdo a los plazos
comprometidos?
c) Existen instancias de monitoreo
durante el proceso de ejecucin del
proyecto? Existe un proceso de
evaluacin de los proyecto?
d) Cmo funciona el proceso de
rendicin de cuenta de los recursos
recibidos desde el Ministerio de Interior?

e) Cmo ha sido la experiencia de los

Concurso Pblicos que elige al personal
ejecutor de los proyectos? Prefiere al
ejecucin directa (municipio) o indirecta
(externalizacin)?

f) Como funciona la intersectorialidad a

nivel comunal? Existe consistencia
entre las polticas del Municipio (diseo
urbano, polticas sociales, recreacin ,
empleo) con los Planes Regionales de
Seguridad?
Ha
existido
complementariedad
entre
ambas
polticas?
g) Existe un compromiso de los
diversos departamentos del Municipio y
del Alcalde con incorporar la seguridad
ciudadana en su agenda?
h) Existe Liderazgo Poltico en la
comuna que permita la bsqueda de
alianzas con los principales actores e
instituciones relacionados con el tema de
la seguridad?

i) En su opinin Cmo es posible

complementar
la
necesidad
de
prevencin en la comuna con la
exigencia ciudadana de mayor control
(mayor valor pblico)?
Cul es la real capacidad de los
Municipios
para
combatir
la
delincuencia? (su accionar se limita a
la prevencin).
j) Cul es su opinin sobre los guardias
municipales y casetas de seguridad
(medidas de santiago centro cuando
estaba Lavin)? Lmites legales del

132

accionar de funcionarios municipales.

k) Cul es la relacin con el trabajo de
Carabineros? Existe receptividad en
ellos sobre las directrices del Plan
Comunal? Cree que las autoridades
Municipales deberan incidir ms en el
funcionamiento y operatividad de los
Carabineros?
l) Se mantiene la modalidad original del
programa que inclua el egreso de las
comunas del programa? Cree usted
que los Municipios estn en condiciones
de implementar en forma autnoma un
programa de esta naturaleza?
3.2) Secretara
Tcnica (ST)

a) En la elaboracin de los Diagnsticos

Comunales Existe
una real
participacin de la comunidad en los
dilogos ciudadanos?
b) Los recursos humanos y financieros
son suficientes para una buena calidad
tcnica del Plan Comunal?

3.3) Consejos
Comunales

x
x

c) Cantidad de proyectos aprobados y

rechazados en el ltimo tiempo.
d) Existen instancias de evaluacin de
los proyectos que se incluyen en el Plan
Comunal?
e) Cul es su opinin sobre la supresin
de
los
Fondos
Concursables?
Considera que an se mantiene la
participacin de las organizaciones
sociales en el proceso de los Planes
Comunales?
f) Que entiende usted por proyectos
de alto impacto que financiar el FAGM?
Existe claridad en los objetivos de los
proyectos del Plan Comunal? Cules
son esos objetivos?
g) En relacin a los proyectos de
prevencin: Se ha estimado los aos
que se necesitan para observar una baja
en la delincuencia? Cul son los
indicadores para evaluar los proyectos
de prevencin?

h) La participacin de los ST en las

sesiones del Consejo permiten otorgar
mayor contenido tcnico a la discusin
de los Proyectos?
i) La doble dependencia del ST
(funcionario pagado por el Ministerio de
Interior pero trabajando en el Municipio)
dificulta su accionar?

a)Cmo se elige a los representantes

de cada organizacin social que es parte
de los Consejos ?

133

b) Proceso de toma de decisiones:

Cmo se vota? Todos los votos valen
lo mismo?
c) Cul es el nivel de asistencia de los
participantes? Cada cuanto tiempo se
renen? Cuanto duran las reuniones?

d) Cules son las principales

dificultades para el funcionamiento del
Consejo? Anlisis del entorno poltico,
administrativo, financiero, ciudadano.

e) Cules son los principales temas de

consenso y conflicto generados en estos
consejos?
f) Considera que la toma de decisiones
en los Consejos es en forma autnoma
segn la necesidad de la realidad
comunal?
g) Cree que la ciudadana valora la
existencia de los Consejos? Cul es su
principal insumo?
i) Ha existido alguna capacitacin
reciente
de los integrantes de los
Consejos, Mesa Tcnica y de los ST?
j) Cul es el rol de los Carabineros en los
Consejos Existe coordinacin entre el
trabajo del Municipio, la ST y
Carabineros?

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