La reforma institucional del MERCOSUR Del

diagnstico a las propuestas

2009, CEFIR

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Regional
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isbn 978-9974-32-511-1

Gerardo Caetano | coordinador

La reforma institucional del MERCosuR Del

diagnstico a las propuestas

Mara Julia Aguerre Ramiro Albrieu Ignacio Arboleya Gerardo

caetano Maria claudia Drummond carlos Lujn Abel roo
Alejandro Perotti Mariana Vzquez Deisy Ventura
EJi,

TRILCE

cef r
^

m
INTEGRACION
REGIONAL

Internationale Weiterbildung und

Entwicklung gGmbH
Internationale Weiterbildunq

Contenido
Introduccin por

Gerardo Caetano....................................

Reforma institucional del MERCOSUR. Anlisis de un reto

por Gerardo Caetano, Mariana Vzquez y Deisy

Ventura........................................................................
introduccin. Sobre qu discutimos cuando
debatimos sobre la institucionalidad de la
integracin y
la metodologa para su reforma?............................
Diagnstico del eje funcional.................................
Diagnstico del eje legitimidad democrtica.........
Temas para una nueva agenda...............................
Bibliografa..............................................................
Instituciones, convergencia y coordinacin
en la macroeconoma del MERCOSUR por

Ramiro Albrieu.........
Debates alrededor del MERCOSUR.
El elefante y los hombres ciegos...........................
La macroeconoma en los pases del
MERCOSUR:
breve racconto ......................................................
Convergencia real en el MERCOSUR...................
La convergencia nominal en el MERCOSUR.......
Instituciones para la convergencia. Discusin y
algunas propuestas...................................................
Conclusiones..........................................................100
Bibliografa............................................................102
Parlamento do MERCOSUL: Consolidago e desenvolvimento de suas
competencias

por Maria Claudia Drummond.................................

A cooperafao MERCOSUR-Uniao Europia:
aportes para
o aprofundamento da dimensao parlamentar do
MERCOSUL..........................................................106
Surge, entre os governos, a vontade poltica
de criar
o Parlamento do MERCOSUL ...........................107

Por qu um Parlamento do MERCOSUL?

Sua contribuifao legitimidade dos processos
decisrios e
seguranfa jurdica no bloco .................................108
Deveres de casa ................................................. 111

Avaliafao dos resultados at aqui alcanfados ... 119

Considerafoes finais..............................................121
La cuestin local en el MERCOSUR. Estado de situacin, desafos y temas para
una nueva agenda

por Abel Oroo........................................................125

Introduccin...........................................................125
MERCOSUR ........................................................133
Mercociudades.......................................................134
Antecedentes histricos .......................................134
Las municipalidades y la Red..............................136
La REMI: un esfuerzo..........................................139
FCCR: luces y sombras........................................140
De la creacin a la instalacin concreta..............141
El desafo de concretar el funcionamiento..........142
Desafos.................................................................143
Temas para una nueva agenda. I (Mercociudades)
...............................................................................144
Temas para una nueva agenda. (II) FCCR..........146
Bibliografa............................................................149
Estrategias para un MERCOSUR ciudadano

por Mara Julia Aguerre e Ignacio Arboleya..........151

Introduccin...........................................................151
Sociedad civil y participacin en clave regional y
global.
La insistente demanda por otro MERCOSUR 152
El MERCOSUR y algunos de sus espacios de
construccin de ciudadana regional....................155
Balance crtico de la participacin en el
MERCOSUR.
La mirada de algunos actores regionales.............172
Desafos para una reforma institucional incluyente
y estrategias para la participacin........................175
Bibliografa............................................................181
Una reflexin sobre los soportes institucionales para viabilizar polticas pblicas
regionales

por Carlos Lujn.......................................................183

De qu hablamos cuando hablamos de polticas
pblicas?................................................................183

La agenda de las polticas pblicas regionales ..184

Tres modelos de generacin de polticas pblicas
regionales .............................................................188
La ejecucin de las polticas pblicas regionales:
una fase clave........................................................190
La institucionalidad como soporte de las
polticas pblicas regionales.................................191
A modo de cierre..................................................194
Bibliografa ...........................................................197
Elementos bsicos para la constitucin de un Tribunal de Justicia del
MERCOSUR

por Alejandro DanielPerotti.....................................199

Introduccin...........................................................199
Elementos bsicos para la constitucin de un
Tribunal de Justicia del MERCOSUR.................203
Nombre, naturaleza, permanencia y sede............204
Integracin: nmero, requisitos, eleccin y duracin
.............................................................................. 206
Presupuesto............................................................208
Competencias y legitimacin activa.....................209
Carcter de su jurisdiccin...................................218
Cuestiones de forma en cuanto al instrumento
constitutivo.............................................................218
Cuadro resumen: propuestas.................................219
Lista de siglas utilizadas.......................................................221

10

 Introduccin

El tema de la reforma institucional configura sin

duda uno de los asuntos ms debatidos a lo largo de
esta historia del MERCOSUR que ya ha llegado a su
mayora de edad. Visualizado por algunos como una
temtica inflada o cuya presencia recurrente en la
regin se debe fundamentalmente al sndrome de la
copia respecto a las trayectorias y formulaciones de la
Unin Europea, para otros en cambio este tema se
encuentra en la raz de problemas muy reales que han
dificultado la profundizacin del proceso de integracin
regional por lo que configura un reto de abordaje
insoslayable. La propuesta de este libro y los textos
que integran su compilacin se inscriben claramente en
esta segunda perspectiva de anlisis, sin por ello
suponer que all radica la panacea que por arte de
magia resolver los muy diversos problemas que
presenta el bloque.
La trayectoria de los debates acerca de la
institucionalidad mercosurea naci y se ha desplegado
con la historia misma del MERCOSUR. En los tiempos
de la fundacin en 1991, ya se debata a propsito de
si la decidida opcin tomada en el Tratado de
Asuncin (TA) a favor de un formato institucional
fuertemente intergubernamental, sin espacios efectivos
de supranacionalidad ni precisin de reglas en diversos
campos (como el de la internalizacin de normas o el
de la solucin de controversias, por citar tan solo dos
especialmente centrales), constitua la va ms idnea
para el progreso de la integracin. Las reformas
incorporadas en el Protocolo de Ouro Preto (POP) de
diciembre de 1994 dieron cuenta y se hicieron cargo
1
0

de
muchos
de
esos
debates
y
conflictos
fundacionales. Por su parte, la severa crisis
econmica y financiera de fines de 1998 y comienzos
de 1999, no solo provoc recesin, profundas
alteraciones comerciales y el debilitamiento de las
inversiones en la regin, sino que tambin reaviv,
como no poda ser de otra manera, el debate nunca
zanjado sobre el modelo integra- cionista y su
correspondiente sustento institucional. Desde entonces,
con el agravamiento de la crisis econmica en la
regin resurgieron con fuerza los debates acerca de los
contenidos mismos del programa integracionista (o
incluso sobre su conveniencia o sus posibilidades de
viabilidad efectiva, en la perspectiva descreda de los
lobbies contrarios al MERCOSUR), lo que no poda si
no desembocar en una renovada discusin sobre la
institucionali- dad elegida para el gobierno del bloque,
sustento poltico de consideracin insoslayable a la hora
de repensar todo el proceso.
En ese marco, en especial a partir del 2003 y de la
reanudacin del crecimiento econmico en la regin,
volvieron las propuestas de reforma institucional,
algunas de las cuales llegaron a concretarse (por lo
general en trminos parciales y moderados) en nuevos
organismos e instancias. En el ao 2004, algunos
actores y observadores hasta creyeron en la posibilidad
de la efectivizacin de un nuevo Protocolo Ouro Preto
II, en coincidencia con la conmemoracin del decenio
del primer Protocolo reformista de 1994. Esa
posibilidad, que a la distancia puede verse como muy
poco realista y hasta ingenua, rpidamente se disip
como expectativa, imperando en contrapartida un
rumbo ms errtico a travs de la creacin aluvional de
nuevas instituciones o de la parcial reformulacin de
algunas preexistentes. En trminos formales, el tema de
la reforma institucional nunca desapareci de la agenda
de las sucesivas Presidencias Pro Tempore a cargo de
los distintos Estados Parte, pero en lo sustantivo la
1
1

realidad fue bastante distinta. Mientras el terreno del

debate y de las propuestas concretas fue paulatinamente
abandonado por los gobiernos y qued bsicamente
constreido a los medios sociales y acadmicos, la
postergacin de las decisiones y la persistencia de los
incumplimientos, incluso sobre lo ya pactado y acordado, puso en evidencia la falta de voluntad poltica de
los Estados Parte para avanzar de manera consistente
sobre esta problemtica, al menos en lo que refiere a
una asuncin integral del desafo reformista.
El contexto actual signado por los desafos
gigantescos de la crisis econmica y financiera
internacional, si ya comienza a sacudir al bloque
MERCOSUR en muy diversos sentidos, tambin
replica de manera especfica sobre esta problemtica.
Tampoco esto resulta casual. En momentos en que
desde los pases ms desarrollados se discute acerca de
la necesidad de repensar las arquitecturas financieras y
polticas internacionales y en que los proyectos integracionistas ms antiguos y exitosos se empean en
profundizar y mejorar sus instituciones de cara a las
nuevas exigencias de los contextos emergentes, sera
hasta alarmante que nada similar ocurriera dentro del
MERCOSUR. La existencia de un Grupo Ad Hoc de
Alto Nivel para la Reforma Institucional (en adelante
GANRI), creado por decisin del Consejo Mercado
Comn en el 2005 y que an se mantiene al
menos formalmente en funcionamiento, podra ser
visto como una prueba contundente acerca de que
nadie en la regin puede construir un discurso pblico
y persuasivo respecto a que el desafo en este campo
ya no existe para el bloque.
Sin embargo, la escasez de propuestas efectivas, el
empantanamiento que revela la accin concreta del
propio GANRI, as como lo que puede advertirse con
relacin al ostensible debilitamiento de las expectativas
y la voluntad reformista de los gobiernos mercosureos
en la materia, son todas circunstancias que proyectan
1
2

un panorama ms opaco y escptico sobre el particular.

Entre tantas desavenencias y conflictos entre sus socios,
parece perfilarse en esta temtica un raro consenso
entre los gobiernos actuales de los pases socios del
MERCOSUR: ninguno de ellos quiere asumir pblicamente el cierre del tema en la agenda, pero
nada concreto se hace o se acuerda en una direccin
proactiva. Tambin en esta rea predominan las
postergaciones sine die, los ajustes y correctivos que
ms bien parecen retrocesos, el bloqueo sordo de las
pocas iniciativas reformistas en marcha, la sucesin de
rumores y trascendidos que nunca terminan de confirmarse pero que refuerzan una vez ms la imagen
instalada sobre la poca transparencia en el
funcionamiento cotidiano del bloque. En suma, no es
aventurado afirmar que se acumulan las evidencias
mltiples sobre que no existe en la actualidad una
genuina voluntad poltica de avanzar incluso en
clave gradualista e incremental en una reforma
institucional efectiva del MERCOSUR.
A partir de un diagnstico de este tenor, cabe a
nuestro juicio una actitud intelectual ms honesta y
radical que el mero acompaamiento pasivo de las
circunstancias referidas anteriormente. Como suele
ocurrir desde la reflexin acadmica o desde la praxis
social, a menudo el encontrar preguntas adecuadas e
interpelantes puede constituir un buen punto de partida.
Refiramos en esa direccin tan solo tres, entre otras
muchas que podran incluirse. Los desafos
provenientes de la crisis internacional actual pueden ser
percibidos como estmulos para el mantenimiento del
statu quo institucional vigente en el MERCOSUR?
Algo similar puede argumentarse en relacin con el
balance del funcionamiento y de las performances ms
o menos recientes del bloque en sus reas
fundamentales? No existen desde tiempo atrs
interpelaciones vigorosas y crebles que advierten sobre
la necesidad de cambios en el proceso integracionista,
1
3

muchos de los cuales no pueden implementarse a

cabalidad con la actual institucionalidad?
Como se sealara anteriormente, la compilacin de
trabajos que siguen se inscribe en una perspectiva
reformista de la institucionalidad actual del
MERCOSUR. Sin embargo, como se advertir en las
pginas siguientes, ello no ha llevado a los autores a
desentenderse de las restricciones polticas de la
coyuntura, que vuelven igualmente infrtiles los
caminos del seguidismo resignado como el de las
formulaciones idealistas, testimoniales o volun- taristas.
De lo que se trata entonces es de aportar insumos de
reflexin e informacin para una accin reformista
responsable, posible y necesaria.
II
La compilacin que se presenta recoge las ponencias
debatidas en ocasin del seminario internacional
coorganizado por CEFIR y la Presidencia de la
Comisin
de
Representantes
Permanentes
del
MERCOSUR (CRPM) los das 4 y 5 de diciembre de
2008, a propsito del tema de la elaboracin de
propuestas
de reforma
institucional
para
el
MERCOSUR. La misma se inicia con un trabajo de
Gerardo Caetano, Mariana Vzquez y Deisy Ventura
que presenta una visin panormica acerca de un
diagnstico global del funcionamiento institucional del
MERCOSUR. A partir de una revisin sobre las
mltiples implicaciones contenidas en un debate de este
carcter y desde la premisa que el mismo supone la
polmica en torno a diversos modelos de integracin,
el diagnstico que se presenta se focaliza en el eje
funcional. En esa direccin, luego de una descripcin
detallada de la arquitectura institucional vigente y de
sus principales rasgos de funcionamiento, los autores
enfatizan en la muy fuerte concentracin de poder
radicada en las tres instituciones decisorias (Consejo,
Grupo y Comisin de Comercio), cuyos integrantes
1
4

carecen de todo tipo de autonoma respecto a los

Estados Partes que los designan. Este formato netamente intergubernamental se refuerza a su vez por la
proliferacin de espacios de negociacin sin poder de
decisin, situacin que no ha sido modificada en lo
sustantivo por las modificaciones e innovaciones
incorporadas en el organigrama en los ltimos aos. En
ese marco, a partir de la permanencia de una
arquitectura institucional entre cuyos objetivos centrales
y casi excluyentes figur con xitos parciales
adems el impulso de una integracin negativa
en el terreno comercial, los autores advierten sobre la
clara disfuncionalidad de la actual institucionalidad con
relacin a los nuevos objetivos y metas derivadas de
los
nuevos
contextos
(integracin
productiva,
implementacin de polticas pblicas regionales en
reas estratgicas, etctera). A ello los autores suman
las numerosas evidencias acerca de la permanencia de
un conjunto de dficit transversales que erosionan la
legitimidad democrtica y el sustento social necesarios
para un mejor desempeo del bloque.
Con el foco temtico centrado en los requerimientos
para una mayor coordinacin y convergencia en el
marco de la macroeconoma de los Estados del
MERCOSUR, Ramiro Albrieu toma como hiptesis
fundamental de su abordaje el destaque de que en la
raz del magro desempeo societario (en este campo)
se
encuentra
el
hecho
que
en
trminos
macroeconmicos el MERCOSUR significa cosas
distintas para cada uno de los miembros, situacin
cuya subvaloracin o desconocimiento se traduce en
los hechos en bajos incentivos para la construccin de
espacios institucionales de cooperacin. Luego de una
revisin sinttica de la historia macroeconmica del
MERCOSUR, el autor repasa los ciclos de
convergencia real y nominal de los pases socios,
a los efectos de identificar procesos relevantes a la
hora de evaluar y debatir en forma crtica espacios e
1
5

iniciativas posibles para una coordinacin eficaz en esta

rea, que ha devenido tan crucial de cara a los nuevos
contextos emergentes con la crisis actual. En sus
conclusiones, luego de destacar que los avances en este
punto han sido prcticamente nulos si no negativos y
de que la nueva coyuntura exige la creacin de reglas
y de nueva institucionalidad sobre el particular, Albrieu
aconseja que las vas efectivas para la superacin de
esa especie de statu quo de punto cero pasan
necesariamente por atender de modo adecuado las
diferencias existentes y las demandas de cada
miembro.
En su trabajo sobre el proceso de consolidacin del
recientemente creado Parlamento del MERCOSUR,
Mara Claudia Drummond repasa inicialmente el
proceso de profundizacin de la dimensin
parlamentaria del bloque desde los ltimos aos de
trabajo de la Comisin Parlamentaria Conjunta, as
como el sentido ms profundo de su creacin. En este
ltimo punto, la autora destaca algunas competencias
especficas que el novel Parlamento regional debe
desarrollar con urgencia: la implementacin de la
consulta parlamentaria, la adopcin de la representacin
ciudadana (para lo cual entiende imprescindible la
incorporacin del principio de proporcionalidad
atenuada), la efectivizacin de elecciones directas para
la eleccin de sus integrantes, la constitucin de
grupos polticos o familias ideolgicas de
proyeccin regional, la afirmacin de los mecanismos
de interlocucin y cooperacin entre el Parlamento
regional y aquellos nacionales de los Estados Parte.
Luego de evaluar los resultados alcanzados desde su
fundacin como nueva institucin, Drummond enfatiza
en clave positiva sus posibles contribuciones al proceso
de integracin, en especial en lo referido a la
construccin de una visin regional de la integracin,
que trascienda los intereses meramente nacionales.

1
6

El trabajo de Abel Oroo, titulado La cuestin local

en el MERCOSUR. Estado de situacin, desafos y
temas para una nueva agenda, propone un abordaje
diferente sobre la reforma institucional del proceso de
integracin: el prisma de las dimensiones de los
gobiernos subnacionales, su referencia de cercana
sobre los ciudadanos, las polticas del territorio y los
perfiles de propuestas genuinamente descentralizadoras.
El autor inscribe su anlisis en el marco de la
emergencia renovada de la perspectiva del desarrollo
local, proyectando su reflexin en clave regional acerca
de nuevas formas de pensar las polticas de
ordenamiento territorial y acondicionamiento urbano, de
bienestar social y de promocin econmica social. A
partir de ese marco de anlisis, Oroo destaca el dficit
institucional que se advierte en las dinmicas de
relacin entre las esferas pblicas locales y los tejidos
sociales y ciudadanos, situacin que se profundiza si se
observan los intentos por radicar estos temas en el
escenario de las instituciones del MERCOSUR. A
continuacin revisa en detalle algunos hitos en la
promocin de la dimensin local en la ingeniera
institucional del proceso de integracin, repasando la
constitucin y evolucin de la red de Mercociudades
fundada en 1995, de la Reunin Especializada de
Municipios e Intendencias del MERCOSUR (REMI)
creada en el 2000 y del Foro Consultivo de
Municipios,
Estados
Federados,
Provincias
y
Departamentos (FCCR) establecido por resolucin del
2004. Luego de un balance crtico y fundamentado
sobre los haberes y deberes de estas experiencias,
Oroo concluye con una resea abierta de las
principales dificultades reconocibles en este proceso,
presentando luego un conjunto de temas y propuestas
para una agenda de reformas orientada a profundizar
de
manera
concreta
y
especfica
la
representacin de lo local en una eventual reingeniera
institucional del MERCOSUR.
1
7

En su trabajo sobre el llamado MERCOSUR

ciudadano y la participacin de los actores de la
sociedad civil en el mismo, Ignacio Arboleya y Mara
Julia Aguerre pasan primero revista a la accin de lo
que consideran como los principales espacios de
construccin de ciudadana regional (el Foro
Consultivo Econmico y Social, las Reuniones
Especializadas, Mercociudades, el Instituto Social del
MERCOSUR, el Parlamento del MERCOSUR y el
Programa Somos MERCOSUR). A partir de esa
visin panormica, realizan un balance crtico sobre los
lmites y alcances logrados en materia de participacin
social en la institucionalidad del MERCOSUR, para
concluir en la presentacin de tres estrategias para
avanzar en la materia. Las mismas son: fortalecer la
incipiente
institucionalidad
inclusiva;
crear
condiciones para usar efectivamente las vas y canales
de participacin ya existentes; y crear nuevos
espacios e instrumentos institucionales regionales de
participacin.
A partir de una revisin sinttica sobre algunos de
los principales requerimientos para la implementacin
de polticas pblicas regionales, Carlos Lujn formula
la interrogante acerca de si pueden existir efectivamente polticas pblicas regionales en ausencia de un
gobierno regional. Para responder esa pregunta, el
autor examina en clave terica diversos modelos de
generacin
de
polticas
pblicas
regionales
(racionalismo, incrementalismo y radicalismo
selectivo), advirtiendo sobre la tensin existente en
toda institucionalidad entre los componentes tcnicos y
polticos. Lujn propone finalmente tres modelos de
institucionalidad, cuyas ventajas y desventajas concretas
para el caso del MERCOSUR analiza con especial
detenimiento: conduccin centralizada, alianzas
estratgicas y modelos de redes. En su revisin,
Lujn parece manifestar su preferencia por el modelo
de las alianzas estratgicas, lo que a su juicio requiere
1
8

asumir la necesidad de pasar de la competencia a la

cooperacin, de la generacin de (mayor) conciencia
regional, as como del imperativo de estmulos
eficaces para crear confianza entre los socios.
Por
ltimo,
Alejandro
Perotti
realiza
un
pormenorizado estudio sobre los elementos bsicos para
la constitucin de un Tribunal de Justicia del
MERCOSUR. A partir de una caracterizacin ajustada
del sistema actualmente vigente para la solucin de
controversias dentro del bloque, al que juzga como
inadecuado y dbil con relacin a la etapa avanzada
del proceso de integracin, el autor examina los
requerimientos especficos de cada uno de los tpicos
involucrados en la creacin de un organismo institucional de ese calibre (naturaleza, integracin,
presupuesto, competencias, carcter de su jurisdiccin,
entre otros). Perotti culmina su ponencia presentando
un cuadro resumen con propuestas especficas sobre
cada uno de los puntos analizados.
III
Como surge de la lectura de los distintos trabajos, la
necesidad de pasar del diagnstico crtico a la etapa de
las propuestas ms concretas y el imperativo de encarar
la problemtica ms general de la reforma institucional
del MERCOSUR con realismo poltico y conciencia
estratgica, parecen configurar las ideas fuerza
sustantivas de una estrategia proactiva sobre esta
problemtica en la coyuntura actual del proceso de
integracin. Como se ha visto, no faltan elementos para
abonar una visin pesimista y escptica sobre la
viabilidad, al menos en el corto plazo, de muchas de
las propuestas requeridas para una reforma institucional
en verdad integral para el MERCOSUR. Sin embargo,
como tambin se ha anotado, son muchos los motivos
tanto estructurales como coyunturales que
justifican el continuar impulsando propuestas razonables
de reforma. Las consecuencias negativas para el

1
9

proceso de integracin de una prolongacin del

impasse actual en la materia son en verdad numerosas.
Esta constatacin debera coadyuvar a que los actores
ms comprometidos con esta reforma traten de evitar
actitudes maximalistas y maniqueas para promover
proactividad efectiva respecto al tema.
No resulta tan difcil reconocer algunas de las bases
fundamentales para un programa sustentable de
reformas viables, con probabilidades efectivas de
negociacin entre los actores y mbitos ms proclives
(el Parlamento del MERCOSUR, la Presidencia de la
Comisin de Representantes del MERCOSUR,
Mercociudades, la plataforma Somos MERCOSUR,
etctera) y los gobiernos de los Estados Parte, con
especial nfasis en sus respectivas cancilleras. La
necesidad de consolidar espacios dotados de proyeccin
y capacidad de accin efectivamente regional, una
combinatoria virtuosa entre una mayor sistematizacin
del funcionamiento de los organismos decisorios
intergubernamentales y una consolidacin real de
aquellos espacios e instancias de perfil ms
supranacional, la adopcin de incentivos realistas para
la imple- mentacin de polticas pblicas regionales en
reas estratgicas y de fuerte impacto (energa,
educacin y cultura, proteccin de los recursos
naturales compartidos, cadenas productivas, derechos
humanos, medio ambiente, etctera), la concrecin
progresiva de herramientas efectivas para una coordinacin macroeconmica responsable entre los Estados
Parte, la consolidacin del Parlamento, los avances en
la perspectiva de la creacin de un Tribunal de
Justicia, entre otras, constituyen ideas sobre las que no
debera resultar imposible alcanzar algunos consensos
operativos de importancia.
De todos modos, no debe olvidarse tampoco que,
como suele ocurrir en la vida ms cotidiana del bloque,
no solo importa el qu cambiar sino tambin y mucho
el cmo se cambia. Para avanzar, la reforma
2
0

institucional del MERCOSUR requiere de una

metodologa de trabajo poltico que no genere
conflictividad dentro del bloque, que progrese de
manera gradual y sobre la base de pasos muy bien
negociados, en procura de la obtencin de respaldos
fuertes. Para ello se vuelve imprescindible un proceso
de negociacin calificado y muy profesional, que en la
medida de lo posible no genere rispideces con los
Estados Partes y con su expresin institucional ms
directa y cotidiana en el organigrama MERCOSUR
actual, el Grupo Mercado Comn (GMC). Pero si falta
voluntad poltica y mirada estratgica de los Estados y
de los gobiernos involucrados en el proceso, se
reiterarn bloqueos como los que padece actualmente el
GANRI. Tal vez uno de los elementos ms persuasivos
que puede ofrecer la actual coyuntura para destrabar el
impasse actual sea la percepcin de las limitaciones
que se generan cuando predominan de manera casi
absoluta las claves nacionales sobre las regionales en la
respuesta a desafos tan gigantescos como los derivados
de fenmenos como el de la crisis internacional ms
actual. Con ese teln de fondo tan interpelante, tal vez
sea hora de preguntarse en serio y con radicalidad por
qu el MERCOSUR no ha podido darse hasta el
momento una forma de gobierno capaz de asegurar los
niveles de compromiso y de conviccin indispensables
para el cumplimiento de los acuerdos. Sin incentivos
reales as como sin instituciones que expresen las
posibilidades efectivas de ese horizonte de accin
mancomunada no puede haber proceso de integracin
que prospere.

Gerardo
Caetano
marzo
de
2009

2
1

 Reforma institucional
del MERCOSUR.
Anlisis de un reto2
Gerardo Caetano Mariana Vzquez Deisy Ventura

Gerardo Caetano
es historiador y
politlogo, Doctor
en Historia,
Investigador Nivel
III del Sistema
Nacional de
Investigadores
(SNI), Director
Acadmico del
Centro de
Formacin en
Integracin
Regional (CEFIR),
Investigador y
Docente en la
Universidad de la
Repblica,
Secretario
Acadmico del
Centro Uruguayo
para las Relaciones
Internacionales
(CURI), Presidente
del Centro
UNESCO de
Montevideo.
Mariana Vzquez
es Licenciada en
Ciencia Poltica,

Coordinadora acadmica de
la Escuela de Formacin en
Polticas Pblicas y
Liderazgo Social, en la
Fundacin Democracia,
dependiente del Crculo de
Legisladores de la Nacin
Argentina. Docente en
grado y posgrado, en la
Universidad de Buenos
Aires, la Universidad
Nacional de Tres de
Febrero, FLACSO y el
Instituto del Servicio
Exterior de la Nacin.
Deisy Ventura es Magster
en Derecho Comunitario y
Europeo, Doctora en
Derecho, Magster en
Integracin
Latinoamericana. Profesora
del Instituto de Relaciones
Internacionales de la
Universidad de San Pablo
(IRI-USP).

2 Este documento se public en diciembre de

2008 en la Lnea de Documentos de CEFIRInWEnt
2
2

Introduccin
Sobre qu
discutimos cuando
debatimos sobre la
institucionalidad de la
integracin y la
metodologa para su
reforma?

Por qu es
tan importante,
a 18 aos de
la creacin del
MERCOSUR,
llevar adelante
un
anlisis
crtico de su
estructura institucional
y
proponer
criterios
y
principios
orientadores
para
su
reforma?
La
arquitectura
institucional
de un proceso

de integracin no es
nunca
un
marco
neutro que, ms all
de sus formatos y
contenidos,
permite
hacer viable cualquier
tipo de proyecto regional
o
cree
incentivos
para
favorecer
determinadas formas de
integracin.
A partir de esa
premisa de anlisis,
nos parece ms que
importante presentar
el debate sobre la
arquitectura
institucional
y
el
proceso decisorio del
MERCOSUR como
un elemento central
de la discusin sobre
el
modelo
de
integracin y sus
orientaciones
preferidas.

2
3

El diagnstico acerca de las fortalezas y debilidades

de la dimensin institucional de un proceso de
integracin, de su impacto sobre la evolucin cotidiana
de un bloque regional constituye un factor
particularmente relevante porque lleva implcito un
debate sobre otras cuestiones. Entre ellas, nos gustara
destacar algunas.
En primer lugar, como se ha dicho, involucra en
forma necesaria una discusin en torno al modelo de
integracin que se quiere. En ese sentido, todo debate
acerca de filosofas integracionistas implica una
confrontacin de propuestas en torno a cmo pensar la
institucionalidad del bloque, pero tambin orienta nuevas
opciones acerca de cmo orientar el modelo general y
estratgico del proyecto integrador. La opcin por un
modelo se corresponde necesariamente con la preferencia
de un determinado formato institucional. Valga la
reiteracin, los diseos institucionales no son neutros, no
sirven para cualquier poltica de integracin o de
insercin internacional, estimulan o desestimulan
determinados tipos de accin y de horizontes de trabajo.
En segundo lugar, el debate sobre instituciones en un
proceso de integracin involucra toda una opcin sobre
los rasgos del modelo de democracia presente en los
mbitos nacional (Estados Partes) y regional (bloque
supra- nacional). Sobre este ltimo mbito se trata, por
ejemplo, de elegir formatos dentro de un continuo que
va desde modelos ms ntidamente intergubernamentales
a otros con perfiles ms abiertos a espacios de
supranacionalidad
formal,
desde
enfoques
ms
concentradores del poder decisorio en las entidades con
integracin excluyente de los representantes de los
Estados Partes a otros que tienden a desconcentrar los
sistemas decisorios a travs de una diversidad de
dimensiones posibles, entre otras, dando participacin a
las organizaciones de la sociedad civil o a los gobiernos
locales, descentralizando la definicin e implementacin
de las polticas pblicas de integracin, etctera.

En tercer lugar, estos debates implican la asuncin de

posiciones sobre las principales orientaciones de los
modelos de desarrollo nacional y regional y su mayor o
menor articulacin. A partir de la metodologa de la
integracin y de los actores que participen en el proceso
decisorio, las opciones de poltica de integracin sern
diferentes y, consecuentemente, a su vez, ms o menos
legtimas, efectivas y eficaces.
En cuarto lugar, entonces, tambin est presente el
debate sobre la importancia otorgada a la legitimidad
social del proceso y a los alcances y lmites de las
normas que se crean en su marco, as como a la
efectividad y eficacia de estas ltimas.
Para finalizar, en el debate sobre la institucionalidad
de un proceso de integracin tambin se halla implcito
el interrogante acerca de cmo el bloque puede resolver
sus contenciosos internos, si dispone de los instrumentos
necesarios para que existan de modo efectivo y
permanente rganos e instancias capaces de procesar los
conflictos y arribar a una resolucin legtima, democrtica y pacfica de los mismos. El diseo puede crear
mayores o menores incentivos para la concertacin o
favorecer el predominio en la negociacin de visiones
centradas en la exclusiva bsqueda de intereses
nacionales o sectoriales, debilitando y quitando
legitimidad, en este ltimo caso, a la dimensin ms
regional del proceso.
De muchas cosas nos habla entonces la
institucionalidad de un esquema regional. Reformular la
institucionalidad de un bloque, supone construir
instrumentos idneos para dar respuestas a nuevas
demandas y agendas que se registran como emergentes y
pertinentes. Este es el caso de los objetivos buscados
tras el afianzamiento institucional del MERCOSUR. En
este sentido, ya no se trata solo de crear instrumentos
para cumplir los pactos establecidos, lo que ya sera
altamente conveniente y positivo, sino para empujar la
efec- tivizacin cabal de un modelo de integracin

alternativo, con una agenda de propuestas e iniciativas

de nuevo perfil.

Con relacin al interrogante que se planteaba en el

primer prrafo de esta introduccin, se debe insistir en
que en ninguna construccin poltica, tampoco en los
procesos de integracin regional, las instituciones y su
diseo resultan neutros. Si, como creemos, no se puede
hoy pensar el desarrollo sin regin, se necesitan
instituciones que de manera pragmtica y eficaz asuman
esa opcin general. Esto significa atender ciertas
demandas fundamentales: a) responder con eficacia y
audacia a la persistencia de los indicios de dficit
democrtico dentro del funcionamiento cotidiano del
bloque (lo que supone mejorar los sistemas de
rendicin de cuentas y aumentar de manera sustantiva
la transparencia de la informacin, viabilizar de modo
prctico la participacin social, entre otras tareas); b)
resolver la frecuente disfuncionalidad entre el formato
institucional vigente y los objetivos tanto coyunturales
como estratgicos del proceso de integracin (construir
una cultura institucional que aliente el pensar y actuar
en clave regionalista, evitar la concentracin ejecutivista,
que deviene en ejecutivismo sin ejecuti- vidad,
sistematizar el diseo y la implementacin de las
agendas, construir organismos e instancias que puedan
constituir la base efectiva para gestionar eficazmente
polticas pblicas regionales en diversos campos que las
requieren de manera acuciante, etctera); c) incorporar
otras modalidadesde gestin (para evitar la superposicin
de tareas y funciones, para racionalizar el
intergubernamentalismo y otorgarle una mayor eficiencia,
para superar los obstculos derivados de su carcter
episdico y poco sistemtico, etctera); d) consolidar la
dimensin poltica del proceso de integracin en procura
de un mayor involucramiento de los partidos polticos y
de los liderazgos nacionales en los temas de la agenda
integracionista, potenciando embriones e instancias de
supranacionalidad concreta en especial en el mbito
sectorial, a la vez de empujar para un mayor nivel de
formalizacin y periodicidad de las reuniones
ministeriales, buscando e impulsando encuentros

transversales de frentes ms asociados de la

institucionalidad
MERCOSUR
(Comisin
de
Representantes
Permanentes
del
MERCOSUR,
Parlamento del MERCOSUR, Foro de Ciudades y
Regiones) con mbitos e instancias integracionistas
distintas
(Mercociudades,
Programa
SOMOS
MERCOSUR, redes de intelectuales y de centros
universitarios). La eleccin de un determinado tipo de
diseo, o su reforma, constituye siempre una decisin
poltica que tiene consecuencias en cada una de estas
dimensiones, entre otras.
Finalmente, nos interesa destacar en este sentido que,
para que esta reforma tenga legitimidad poltica, social y
tcnica, tanto la metodologa de trabajo a travs de la
cual se definan los cambios, como los resultados del
proceso, deben ser concebidos con visin participativa y
regional.
Diagnstico del eje funcional

El diagnstico de la concentraciones de poder

arquitectura
institucional
del
MERCOSUR,
focalizado
en el eje funcional,
implica
una identificacin lo
ms
exhaustiva posible de
las
disfuncionalidades
que, de
forma
acumulativa,
generan
obstculos para el avance del proceso de integracin
regional, de su agenda, para su profundizacin y para la
concrecin de sus objetivos ms ambiciosos e incluso,
por momentos, de sus metas cotidianas.
La concepcin del diseo institucional del
MERCOSUR, como toda arquitectura de este tipo, est
histricamente condicionada. El diseo establecido por el
Protocolo de Ouro Preto (POP), firmado por Argentina,

Brasil, Paraguay y Uruguay el 17 de diciembre de

1994, refleja un contexto poltico e ideolgico regional
de los noventa, con la eleccin de un modelo de
integracin mercantilista. Esto explica el grado mnimo
de compromiso entre los Estados, lo que est
representado en el discurso poltico a travs del
eufemismo flexibilidad.
En el seno de los rganos decisorios del
MERCOSUR, la toma de decisiones se realiza en todos
los casos por consenso y con la presencia de todos los
Estados Partes, lo cual da idntica capacidad de veto a
cada uno de ellos. No se trata solamente de un sistema
institucional intergubernamental sino que, adems, el
mismo concentra la toma de decisiones en los Poderes
Ejecutivos
nacionales
y,
particularmente,
en
determinadas agencias de los gobiernos nacionales.
Luego, la primera concentracin de poder del
MERCOSUR se encuentra en los Estados, en detrimento
de las instituciones comunes, lo que parece natural en
un proceso absolutamente intergubernamental.
Sin embargo, lo que llama la atencin en el caso del
MERCOSUR es que dicha concentracin de poder
abarca incluso trmites administrativos de los ms
ordinarios, siendo el MERCOSUR, entre los organismos
intergubernamentales existentes en el mundo de hoy, uno
de los procesos negociadores que presentan menor grado
de densidad institucional.
Adems, el poder de los Estados se concentra en
ciertos sectores de las burocracias nacionales, sobre todo
las Cancilleras, que monopolizan incluso formalmente la
coordinacin de todas las reuniones (artculos 7, 11 y
17 del POP), por lo que los mecanismos internos de
toma de posiciones nacionales carecen de mayor
densidad interministerial.
Tambin entre los pases se evidencia una
concentracin de poder en el Estado que ejerce la
Presidencia Pro Tempore, que convoca y preside las
reuniones, influenciando sobremanera la definicin del
orden del da y las pautas de negociacin. Hay una

relacin directa entre la calidad de una Presidencia Pro

Tempore (PPT) y la dinmica institucional del
MERCOSUR. Las eventuales dificultades logsticas o de
masa crtica de una PPT producen evidentes
consecuencias sobre los resultados de cada semestre de
negociacin, luego sobre la evolucin del bloque.
Pasando al plan de las relaciones interinstitucionales,
el MERCOSUR posee apenas tres instituciones
decisorias (Consejo, Grupo y Comisin de Comercio),
cuyos miembros son designados por los Estados Partes,
con respecto a los cuales no tienen ningn tipo de
autonoma. Los tres rganos estn integrados por
miembros de los Poderes Ejecutivos nacionales.

El Consejo del Mercado Comn

El Consejo del Mercado Comn (CMC) es el rgano

superior del MERCOSUR y le corresponde la
conduccin poltica del mismo y la toma de decisiones
para asegurar el cumplimiento de los objetivos y plazos
establecidos para la constitucin definitiva del Mercado
Comn. Est integrado por los ministros de Relaciones
Exteriores y de Economa de los Estados Parte y se
rene las veces que considera oportuno, por lo menos
una vez por semestre con la presencia de los presidentes
de los Estados Parte. Su presidencia, semestral, se ejerce
por rotacin de los Estados, por orden alfabtico. Sus
reuniones son coordinadas por los ministros de
Relaciones Exteriores y a ellas pueden ser invitados
otros ministros o autoridades de nivel ministerial.
El CMC toma sus decisiones por consenso y con la
presencia de todos los Estados Parte y se pronuncia
mediante decisiones, obligatorias para estos ltimos. Es
en el POP que se detallan sus funciones y atribuciones,
las ms importantes de las cuales son las siguientes:
velar por el cumplimiento del Tratado de Asuncin, de
sus protocolos y de los acuerdos firmados en su
marco;
formular polticas y promover las acciones necesarias
para la conformacin del mercado comn;

 ejercer la titularidad de la personalidad jurdica del

MERCOSUR;
negociar y firmar acuerdos, en nombre del
MERCOSUR, con terceros pases, grupos de pases y
organismos internacionales, funciones que pueden ser
delegadas por mandato expreso al Grupo Mercado
Comn;
pronunciarse sobre las propuestas que le sean elevadas
por el Grupo Mercado Comn;
crear reuniones de ministros y pronunciarse sobre los
acuerdos que le sean remitidos por las mismas;
crear los rganos que estime pertinentes, as como
modificarlos o suprimirlos; y adoptar decisiones en
materia financiera y presupuestaria.
El Grupo Mercado Comn

El Grupo Mercado Comn (GMC) es el rgano

ejecutivo del MERCOSUR. Est coordinado por los
ministerios de Relaciones Exteriores e integrado por
cuatro miembros titulares y cuatro alternos por pas, que
representan a los siguientes organismos pblicos:
ministerios de Relaciones Exteriores, ministerios de
Economa o equivalentes, y Bancos Centrales.
El GMC tiene lafacultad de iniciativa y entre sus
funciones y atribuciones se destacan:
velar por el cumplimiento del Tratado de Asuncin,
de sus protocolos y de los acuerdos firmados en su
marco;
proponer proyectos de decisin al CMC;
tomar las providencias necesarias para el cumplimiento
de las decisiones adoptadas por el Consejo;
proponer medidas concretas tendientes a la aplicacin
del programa de liberacin comercial, a la
coordinacin de polticas macroecon- micas y a la
negociacin de acuerdos frente a terceros;
fijar programas de trabajo que aseguren el avance
hacia la constitucin del mercado comn;

 crear, modificar o suprimir rganos tales como

subgrupos de trabajo y reuniones especializadas, para
el cumplimiento de sus objetivos;
manifestarse sobre las propuestas o recomendaciones
que le fueren sometidas por los dems rganos del
MERCOSUR en el mbito de sus competencias;
negociar, con la participacin de representantes de
todos los Estados Parte, por delegacin expresa del
CMC y dentro de los lmites establecidos en mandatos
especficos concedidos con esa finalidad, acuerdos en
nombre del MERCOSUR con terceros pases, grupos
de pases y organismos internacionales. El GMC,
cuando disponga de mandato para tal fin, proceder a
la firma de los mencionados acuerdos. Adems,
cuando sea autorizado por el CMC, podr delegar los
referidos poderes a la Comisin de Comercio del
MERCOSUR;
adoptar resoluciones en materia financiera y
presupuestaria, basado en las orientaciones emanadas
del Consejo;
y organizar las reuniones del CMC y preparar los
informes que este le solicite.
Finalmente, se establece que el GMC se pronuncie por
consenso,
mediante resoluciones, obligatorias para los Estados
Parte.
La Comisin de Comercio

El Protocolo de Ouro Preto establece para la Comisin

de Comercio
del MERCOSUR (CCM) las siguientes funciones:
velar por la aplicacin de los instrumentos comunes
de poltica comercial intra-MERCOSUR y con
terceros pases, organismos internacionales y acuerdos
de comercio;

 considerar y pronunciarse sobre las solicitudes

presentadas por los Estados Parte con respecto a la
aplicacin y al cumplimiento del arancel externo
comn y de los dems instrumentos de poltica comercial comn;
efectuar el seguimiento de la aplicacin de los
instrumentos de poltica comercial comn en los
Estados Parte;
analizar la evolucin de los instrumentos de poltica
comercial comn para el funcionamiento de la unin
aduanera y formular propuestas a este respecto al
GMC;
tomar las decisiones vinculadas a la administracin y
a la aplicacin del arancel externo comn y de los
instrumentos de poltica comercial comn acordados
por los Estados Parte;
informar al GMC sobre la evolucin y la aplicacin
de los instrumentos de poltica comercial comn,
sobre la tramitacin de las solicitudes recibidas y
sobre las decisiones adoptadas respecto de las
mismas;
proponer al GMC nuevas normas o modificaciones a
las normas existentes en materia comercial y
aduanera del MERCOSUR;
proponer la revisin de las alcuotas arancelarias de
tems especficos del arancel externo comn, incluso
para contemplar casos referentes a nuevas actividades
productivas en el mbito del MERCOSUR;
establecer los comits tcnicos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones, as como dirigir y
supervisar las actividades de los mismos;
y desempear las tareas vinculadas a la poltica
comercial comn que le solicite el GMC.
La CCM se pronuncia por consenso, a travs de
directivas o propuestas. Las primeras son obligatorias
para los Estados Parte.
Paralelamente, se llev a cabo una estrategia de proliferacin de los espacios de ne-

GMC y Preparatoria del Consejo

gociacin sin poder de decisin (Reuniones de Ministros,

Reuniones Especializadas, Subgrupos, Comits, Grupos
ad hoc, Foros, etctera). Estos mbitos son vinculados a
los rganos decisorios, a quienes canalizan, al final de
cada semestre, su produccin.

Segn el calendario de reuniones de la Presidencia

Pro Tempore brasilea, en el segundo semestre de
2008, se realizaron 237 reuniones en torno de 150
distintos mbitos negociadores.
rganos vinculados al Consejo del Mercado Comn

Reunin de Ministros de Agricultura (RMA) (Dec.

CMC N. 11/92)
Comit MERCOSUR Libre de Fiebre Aftosa
(CMA) (Dec. CMC N. 25/05) Reunin de
Ministros de Cultura (RMC) (Dec. CMC N.
02/95)
(Coordinada por el Foro de Consulta y
Concertacin Poltica (FCCP))
Comit Coordinador General del MERCOSUR
Cultural (RCCG)
Comisin Tcnica Biblioteca del MERCOSUR
(CTBM)
Comisin Tcnica de Capacitacin (CTC)
Comisin Tcnica de Legislacin Cultural (CTLCM)
Comisin Tcnica de Patrimonio (CTP)
Comisin Tcnica Industrias Culturales (CTIC)
Foro de Autoridades Cinematogrficas y
Audiovisuales del MERCOSUR (FACyA)
Foro de Directores de Archivos Generales de
las Naciones del MERCOSUR (FDAGNM)
Reunin de Ministros de Economa y
Presidentes de Bancos Centrales (RMEPBC)
(Dec. CMC N. 06/91)
Grupo de Monitoreo Macroeconmico (GMM) (Dec.
CMC N. 30/00)
Comit de Indicadores Macroeconmicos
(CIM) (Dec. CMC N. 31/06) Reunin de
Ministros de Educacin (RME) (Dec. CMC
N. 07/91) (Coordinada por el FCCP)
Comit Coordinador Regional (CCR) (Dec. CMC N.
15/01)
Comisin Regional Coordinadora de rea
Educacin Bsica (CRC-EB) Comisin Regional
Coordinadora de rea Educacin Tecnolgica

(CRC-ET) Comisin Regional Coordinadora de

rea Educacin Superior (CRC-ES)
Grupos Gestores de Proyecto (Dec. CMC N. 15/01)
Grupo Gestor del Proyecto de Bibliotecas
Escolares Grupo Gestor del Proyecto
Terminologa en Educacin del
MERCOSUR Grupo Gestor del Proyecto
Sistema de Indicadores Educativos del SEM
Grupo Gestor del Proyecto Educar en la
Diversidad en los Pases del MERCOSUR
Grupo Gestor del Proyecto Educar con Equidad en
el MERCOSUR Sistema de Informacin y
Comunicacin (SIC) (Dec. CMC N. 15/01)
Comit Asesor del Fondo del Sector Educativo del
MERCOSUR (CAFEM)
(Dec. CMC N. 05/06)
Reunin de Agencias Nacionales de Acreditacin
(RANA)
Reunin de Ministros de Industria (RMIND) (Dec. CMC
N. 07/97)
Grupo de Trabajo para estudio de las Formas Jurdicas
que favorezcan Asociaciones de Intereses
Econmicos (GTAIE)
Grupo de Trabajo Premio MERCOSUR de Calidad
(GTPMC)
Reunin de Ministros de Interior (RMI) (Dec. CMC N.
07/96)
(Coordinada por el FCCP)
Comisin Tcnica (RMI/CT)
Grupo de Trabajo Especializado Delictual (CT/DEL)
Grupo de Trabajo Especializado Ilcitos Ambientales
(CT/AMB)
Grupo de Trabajo Especializado Informtica y
Comunicaciones (CT/INF) Grupo de Trabajo
Especializado Trfico Ilcito de Material Nuclear y/o
Radioactivo (CT/TMR)
Grupo de Trabajo Especializado Seguridad Ciudadana
(CT/SEG)
Grupo de Trabajo Especializado Capacitacin (CT/CAP)
Grupo de Trabajo Permanente sobre Terrorismo (GTP)
Grupo de Trabajo Especializado sobre Terrorismo (GTE)

Foro Especializado Migratorio (FEM)

Reunin de Ministros de Justicia (RMJ) (Dec. CMC
N. 08/91) (Coordinada por el FCCP)
Comisin Tcnica (RMJ/CT)
Reunin de Ministros de Medio Ambiente (RMMA)
(Dec. CMC N. 19/03) Grupo Ad Hoc Lucha contra
la Desertificacin y la Sequa (GAHLDS) Grupo Ad
Hoc Calidad de Aire (GAHCA)
Grupo Ad Hoc Recursos Hdricos (GAHRH)
Grupo de Trabajo Gestin Ambiental de Residuos y
Responsabilidad post Consumo (GTPARR)
Reunin de Ministros de Minas y Energa (RMME)
(Dec. CMC N. 60/00) Reunin de Ministros y Altas
Autoridades de Ciencia, Tecnologa e Innovacin
(RMACTIM) (Dec. CMC N. 05/05)
Reunin de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social
(RMADS) (Dec.
CMC N. 61/00) (Coordinada por el FCCP)
Instituto Social del MERCOSUR (ISM) (Dec. CMC
N. 03/07) (vinculado transitoriamente)
Comisin de Trabajo Economa Social: Definiciones y
Experiencias (CTES) Comisin de Trabajo
Erradicacin del Trabajo Infantil y de la Explotacin
Sexual Comercial Infantil (CTETI)
Comisin de Trabajo Sistema Estadstico de
Indicadores Sociales (SEIS) Grupo Tcnico (GT)
Reunin de Ministros de Salud (RMS) (Dec. CMC N.
03/95)
Comit Coordinador de la RMS (RMS-CC)
Comisin Intergubernamental Sistemas de Informacin
y Comunicacin en Salud (CISICS)
Comisin Intergubernamental Poltica de Medicamentos
(CIPM)
Comisin Intergubernamental Control de Dengue (CICD)
Comisin Intergubernamental VIH-SIDA (CIVIH)
Comisin Intergubernamental Control del Tabaco (CICT)
Comisin Intergubernamental Salud Sexual y
Reproductiva (CISSR) Comisin
Intergubernamental Salud y Desarrollo (CISD)
Comisin Intergubernamental Gestin de Riesgo
y Reduccin de Vulnerabilidad (CIGRRV)

Comisin Intergubernamental Salud Ambiental y

del Trabajador (CISAT) Comisin
Intergubernamental Implementacin del RSI
(CIRSI)
Comisin Intergubernamental Donacin y Trasplantes
(CIDT)
Reunin de Ministros de Trabajo (RMT) (Dec. CMC N.
16/91)
Reunin de Ministros de Turismo (RMTUR) (Dec. CMC
N. 12/03)
Foro de Consulta y Concertacin Poltica (FCCP) (Dec.
CMC N. 18/98)
Grupo de Trabajo sobre Armas de Fuego y
Municiones (XVIII FCCP, Punto 3.5) Grupo de
Trabajo sobre Asuntos Jurdicos y Consulares (Dec.
CMC N. 34/00)
Grupo de Trabajo sobre Prevencin de
Proliferacin de Armas de Destruccin
Masiva (GTADM) (Dec. CMC N. 46/07)
Grupo Ad Hoc sobre Registro Comn de
Vehculos Automotores y Conductores (IX
MCCP, Punto 1)
Comisin de Representantes Permanentes del
MERCOSUR (CRPM) (Dec. CMC N. 11/03)
Grupo Alto Nivel Estrategia MERCOSUR de
Crecimiento del Empleo (GANEMPLE) (Dec.
CMC N. 46/04)
Grupo Alto Nivel para Examinar la Consistencia y
Dispersin del Arancel Externo Comn (GANAEC)
(Dec. CMC N. 05/01)
Grupo Ad Hoc de Alto Nivel para la Reforma
Institucional (GANRI) (Dec. CMC N. 21/05)
Grupo de Alto Nivel para la elaboracin de un
Programa de Cooperacin Sur-Sur (GANASUR)
(XXXV CMC, Acta 01/08, Punto 17.11)
Grupo de Alto Nivel para la elaboracin del Plan
Estratgico para la
Superacin de las Asimetras en el MERCOSUR
(GANASIM) (Dec. CMC
N. 33/07)

Grupo de Trabajo para la negociacin del proceso de

adhesin de la Repblica Bolivariana de Venezuela
(GTVENE) (Art. 11 Protocolo de Adhesin de la
Repblica
Bolivariana
de
Venezuela
al
MERCOSUR)
Grupo de Trabajo Ad Hoc para la incorporacin de la
Repblica de Bolivia como Estado Parte del
MERCOSUR (GTBO) (Dec. CMC N. 01/07) Reunin
de Altas Autoridades en el rea de Derechos Humanos
(RADDHH) (Dec. CMC N. 40/04) (Coordinada por el
FCCP)
Grupo de Trabajo Permanente para la Coordinacin e
Implementacin de las Acciones relativas a la
Iniciativa Ni@Sur para la Promocin y Proteccin
de los Derechos de la Infancia y Adolescencia
(GTP-Ni@ Sur)
Grupo de Trabajo ad hoc sobre Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales
(GT-DESC)
Grupo de Trabajo sobre Promocin de la Igualdad
Racial (GT-PIR) (Acta 3/06)
Grupo de Trabajo sobre Educacin y Cultura en
Derechos Humanos (GT- ECDH) (Acta 3/06)
Grupo de Trabajo encargado del Diseo e
Implementacin del Instituto de Polticas Pblicas de
Derechos Humanos (GT-INSTPPDH) (Acta 3/06)
rganos vinculados al Grupo Mercado Comn

Instituto Mercosur de Formacin (IMEF) (Dec. CMC

N. 04/07 - Res. GMC N. 57/07) (Coordinado por
la CRPM)
Subgrupo de Trabajo N. 1 Comunicaciones (SGT N.
1) (Res. GMC N. 20/95, Dec. CMC N. 59/00)
Comisin Temtica de Asuntos Postales (CTAP)
Comisin Temtica de Radiocomunicaciones (CTRc)
Comisin Temtica de Radiodifusin (CTRd)
Comisin Temtica de Servicios Pblicos de
Telecomunicaciones (CTSPT) Subgrupo de Trabajo N.
2 Aspectos Institucionales (SGT N. 2) (Dec. CMC
N. 59/00)

Subgrupo de Trabajo N. 3 Reglamentos Tcnicos y

Evaluacin de la Conformidad (SGT N. 3) (Res. GMC
N. 20/95, Dec. 59/00)
Comisin de Alimentos (CA)
Comisin de Evaluacin de la Conformidad (CEC)
Comisin de Metrologa (CM)
Comisin de Seguridad de Productos Elctricos (CSPE)
Comisin de la Industria Automotriz (CIA)
Comisin de Gas (CG)
Grupo de Trabajo Juguetes (GTJ)
Grupo de Trabajo Seguridad de Bicicletas de Uso Adulto
(GTB)
Subgrupo de Trabajo N. 4 Asuntos Financieros
(SGT N. 4) (Res. GMC N. 20/95, Dec. CMC
N. 59/00)
Comisin de Sistemas Financieros (CSF)
Subcomisin Presentacin de Estados Contables
(SCPEC)
Comisin Mercados de Capitales (MC)
Comisin Seguros y Reaseguros (CSR)
Subcomisin Margen de Solvencia (SCMS)
Subcomisin de Reaseguros (SR)
Comisin Lavado de Dinero (CLD)
Subgrupo de Trabajo N. 5 Transportes (SGT N. 5)
(Res. GMC N. 20/95, Dec. CMC N. 59/00)
Comisin de Especialistas sobre Lmite de la
responsabilidad civil y contractual en el transporte
internacional de pasajeros Grupo de Trabajo sobre
Transporte Terrestre de Mercancas Peligrosas en el
MERCOSUR (SGT 5/GTMP) (XXVIII Reunin del
SGT N. 5)
Comisin de Especialistas de Transporte Martimo del
MERCOSUR (XXVII Reunin del SGT N. 5)
Consejo Permanente de Seguridad Vial del
MERCOSUR (SGT N. 5/CPSV)
(MERCOSUR/CPC/REC N. 05/04)
Subgrupo de Trabajo N. 6 Medio Ambiente (SGT
N. 6) (Res. GMC N. 20/95, Dec. CMC N.
59/00)
Grupo Ad Hoc Competitividad y Medio Ambiente
(GAHCyMA) (XXXV SGT N. 6)

Grupo Ad Hoc Sistema de Informacin Ambiental

del Mercosur (SIAM) (III SGT N. 6)
Grupo Ad Hoc Bienes y Servicios Ambientales
(GAHBSA) (XXXIII SGT N. 6)
Grupo Ad Hoc Biodiversidad (GAHB) (XXXIII SGT N.
6)
Grupo Ad Hoc Manejo Adecuado de Caza de
Especies Migratorias y Comunes en reas
Transfronterizas (XXXVIII SGT N. 6)
Grupo Ad Hoc Gestin Ambiental de Sustancias y
Productos Qumicos (XXIX SGT N. 6)
Grupo Ad Hoc Agua de Lastre (GAHAL) (XXV SGT
N. 6)
Grupo Ad Hoc Emergencias Ambientales (GAHEA)
(XII SGT N. 6) Subgrupo de Trabajo N. 7
Industria (SGT N. 7) (Res. GMC N. 20/95, Dec.
CMC N. 59/00)
Comisin de Calidad e Innovacin (CCI)
Comisin de Micro, Pequeas y Medianas Empresas
y Artesanas (CMPYMEA)
Comisin de Propiedad Intelectual (CPI)
Foro de Competitividad de la Cadena Productiva Madera
Muebles del MERCOSUR (SGT 7/FCMMM)
Subgrupo de Trabajo N. 8 Agricultura (SGT N. 8)
(Res. GMC N. 20/95, Dec. CMC N. 59/00)
Comisin de Sanidad Animal (CSA)
Comisin de Sanidad Vegetal (CSV)
Grupo de Trabajo Permanente en Cuarentena Vegetal
(GTPCV)
Comisin de Semillas (CS)
Comisin Ad Hoc Vitivincola (CAHV)
Subgrupo de Trabajo N. 9 Energa (SGT N. 9) (Dec.
CMC N. 07/05) Subcomisin de Programas
Energticos (SCPE)
Subcomisin de Precios, Tarifas y Tratamiento Tributario
(SCPTT)
Subgrupo de Trabajo N. 10 Asuntos Laborales, Empleo
y Seguridad Social
(SGT N. 10) (Res. GMC N. 20/95, Dec. 59/00)
Comisin Temtica I Relaciones Laborales (CTRL)

Comisin Temtica II Empleo, Migraciones, Calificacin

y Formacin Profesional (CTEMCFP)
Observatorio del Mercado de Trabajo del MERCOSUR
(OMTM) Acta 3/96 anexo XI
Comisin Temtica III Salud y Seguridad en el Trabajo,
Inspeccin del Trabajo y Seguridad Social (CTST)
Subgrupo de Trabajo N. 11 Salud (SGT N. 11)(Res.
GMC N. 151/96, Dec.
CMC N. 59/00)
Comisin de Productos para la Salud (COPROSAL)
Grupo Ad Hoc Sicotrpicos y Estupefacientes
(GAHSICO)
Grupo Ad Hoc Sangre y Hemoderivados (GAHSANHE)
Grupo Ad Hoc Productos Mdicos (GAHPROME)
Grupo Ad Hoc Cosmticos (GAHCOSME)
Grupo Ad Hoc Domisanitarios (GAHDOMIS)
Comisin de Servicios de Atencin a la Salud
(COSERATS)
Subcomisin de Desarrollo y Ejercicio Profesional
(SCOEJER)
Subcomisin de Evaluacin y Uso de las Tecnologas en
Servicios de Salud (SCOTECNO)
Comisin de Vigilancia en Salud (COVIGSAL)
Subcomisin Control Sanitario de Puertos, Aeropuertos,
Terminales y Pasos Fronterizos Terrestres
(SCOCONTS)
Subgrupo de Trabajo N. 12 Inversiones (SGT N. 12)
(Res. GMC N. 13/00, Dec. CMC N. 59/00)
Subgrupo de Trabajo N. 13 Comercio Electrnico (SGT
N. 13) (Dec. CMC N. 59/00)
Subgrupo de Trabajo N. 15 Minera (SGT N. 15)
(Dec. CMC N. 07/05) Subcomisin de Geologa y
Recursos Minerales (SCGRM)
Grupo Ad Hoc de Expertos Fondos para la
Convergencia Estructural del MERCOSUR (GAHEFOCEM) (Dec. CMC N. 24/05 Reg. Art.
25) (Coordinado por la Comisin de
Representantes Permanentes del MERCOSUR
(CRPM))
Grupo de Contrataciones Pblicas del MERCOSUR
(GCPM) (Res. GMC N. 35/04)

Grupo de Especialistas en Reconocimiento Mutuo

(GERM)
Grupo de Integracin Productiva del Mercosur (GIP)
(Dec. CMC N. 12/08) Grupo de Servicios (GS) (Res.
GMC N. 31/98, Dec. CMC N. 59/00) Comisin
Socio-Laboral del Mercosur (CSLM) (Res. GMC N.
15/99) Comit Automotor (CA) (Art. 36 Dec. CMC
N. 70/00)
Comit de Cooperacin Tcnica del Mercosur (CCT)
(Res. GMC N. 26/92, Dec. CMC N. 59/00)
Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados,
Provincias y Departamentos del Mercosur (FCCR)
(Dec. CMC N. 41/04)
Comit de los Estados Federados, Provincias y
Departamentos (CEFPD) Comit de los Municipios
(CM)
Grupo de Trabajo de Integracin Fronteriza (GTIF)
(VII FCCR-CN, Acta 01/08)
Grupo de Trabajo de Informacin Portal Web (GTIPW)
(VII FCCR-CN, Acta 01/08)
Reunin Especializada de Agricultura Familiar en el
MERCOSUR (REAF) (Res. GMC N. 11/04)
Grupo Temtico Acceso a la Tierra y Reforma Agraria
Grupo Temtico Equidad de Gnero
Grupo Temtico Seguro Agrcola para la Agricultura
Familiar Grupo Temtico Facilitacin de Comercio de
la Agricultura Familiar Grupo Temtico Polticas
Activas para la Juventud Rural
Reunin Especializada de Autoridades Cinematogrficas
y
Audiovisuales del MERCOSUR (RECAM) (Res.
GMC N. 49/03) Reunin Especializada de Autoridades
de Aplicacin en Materia de Drogas, Prevencin de su
Uso Indebido y Recuperacin de Drogodependientes
(RED) (Res GMC N. 76/98, Dec. CMC N. 59/00)
(Coordinada por el FCCP)
Comisin Tcnica sobre Armonizacin Legislativa
(CTAL)
Comisin Tcnica sobre Lavado de Dinero Proveniente
del Trfico Ilcito de Drogas y Delitos Conexos
(CTLD)

Comisin Tcnica sobre Reduccin de la Demanda

(CTRD)
Comisin Tcnica sobre Trfico Ilcito y Control de
Sustancias Qumicas Controladas (CTTICSQc)
Reunin Especializada de Ciencia y Tecnologa
(RECyT) (Res. GMC N. 24/92, Dec. CMC N.
59/00)
Comisin Temtica Capacitacin de Recursos
Humanos y Proyectos de Investigacin y Desarrollo
(CTCRHPID)
Comisin Temtica Sociedad de la Informacin (CTSI)
Reunin Especializada de Comunicacin Social
(RECS) (Res. GMC N. 155/96 Dec. CMC N.
59/00, LVIII GMC, Acta 2/05, pto. 2.5.4) Reunin
Especializada de Cooperativas del MERCOSUR
(RECM) (Res. GMC N. 35/01)
Reunin Especializada de Defensores Pblicos
Oficiales del MERCOSUR (REDPO) (Res. GMC
N. 12/04) (Coordinada por el FCCP)
Reunin Especializada de Infraestructura de la
Integracin (REII) (Res.
GMC N. 89/00, Dec. CMC N. 59/00
Reunin Especializada de la Juventud (REJ)
(Res. GMC N. 39/06)
Reunin Especializada de la Mujer (REM)(Res. GMC
N. 20/98, Dec. CMC N. 59/00) (Coordinada por
el FCCP)
Reunin Especializada de Ministerios Pblicos del
MERCOSUR (REMPM) (Dec. CMC N. 10/05)
(Coordinada por el FCCP)
Reunin Especializada de Organismos
Gubernamentales de Control Interno (REOGCI)
(Dec. 39/04) (Coordinada por el FCCP)
Reunin Especializada de Promocin Comercial
Conjunta del MERCOSUR (REPCCM) (Res. GMC
N. 91/00, Dec. 59/00)
Centro de Promocin Comercial Conjunta del
MERCOSUR (CPCCM), Berln, Alemania
(Establecido en el mbito de la XI REPPCM,
16/09/2002 - Comunicado Conjunto, CMC,
diciembre, 2002)

Reunin Especializada de Turismo (RET) (Res. GMC

N. 12/91, Dec. CMC N. 59/00)
Subcomit de Participacin en Ferias Internacionales
(SCPFI)
Reunin Especializada de Entidades Gubernamentales
para Nacionales Residentes en el Exterior (REEG)
(Dec. CMC N. 31/07) (Coordinado por el FCCP)
Reunin Tcnica de Incorporacin de la Normativa
MERCOSUR (RTIN)
(XXIX GMC, Acta 01/98, pto.4 )
Grupo Asuntos Presupuestarios de la SAM (GAP)
(XLIV GMC, Acta 04/01, pto. 7.2)
Grupo Ad Hoc Cdigo Aduanero del MERCOSUR
(GAHCAM) (Dec. CMC N. 25/06)
Grupo Ad Hoc de Concesiones (GAHCON) (Res.
GMC N. 44/00, Dec. CMC N. 59/00)
Grupo Ad Hoc de Consulta y Coordinacin para las
Negociaciones OMC y SGPC (GAH OMC-SGPC)
(Res. GMC N. 09/05)
Grupo Ad Hoc Relacionamiento Externo (GAHRE) (Res.
GMC N. 34/95, Dec. CMC N. 59/00)
Grupo Ad Hoc Sanitario y Fitosanitario (GAHSF) (Res.
GMC N. 04/04) Grupo Ad Hoc Sector Azucarero
(GAHAZ) (Dec. CMC N. 19/94, Dec. CMC N.
59/00)
Grupo Ad Hoc sobre Biotecnologa Agropecuaria
(GAHBA) (Res. GMC N. 13/04)
Grupo Ad Hoc sobre Comercio de Cigarrillos en el
MERCOSUR (GAHCC) (Res. GMC N. 14/02)
Grupo Ad Hoc sobre Integracin Fronteriza (GAHIF)
(Dec. CMC N. 05/02)
Grupo Ad Hoc para una Poltica Regional sobre
Neumticos inclusive Reformados y Usados (GAHN)
(Res. GMC N. 25/08)
Grupo Ad Hoc sobre Biocombustibles (GAHB) (Dec.
CMC N. 49/07) Grupo de Trabajo Ad Hoc Dominio
MERCOSUR (GAHDM) (Dec. CMC
N. 09/06)
Grupo Ad Hoc Fondo MERCOSUR de Apoyo a
Pequeas y Medianas Empresas (GAHFME) (Dec.
CMC N. 13/08)

rganos vinculados a la Comisin de Comercio

Comit Tcnico N. 1 Aranceles, Nomenclatura y

Clasificacin de Mercaderas (CT N. 1) (Dir. CCM
N. 01/95, Dec. CMC 59/00)
Comit Tcnico N. 2 Asuntos Aduaneros (CT N. 2)
(Dir. CCM N. 01/95, Dec. CMC N. 59/00)
Sub Comit Tcnico de Legislacin Aduanera (SCTLA)
Sub Comit Tcnico de Procedimientos Aduaneros
(SCTPA)
Sub Comit Tcnico de Informtica Aduanera (SCTIA)
Sub Comit Tcnico de Valoracin Aduanera (SCTVA)
Sub Comit Tcnico de Prevencin y Lucha Contra
Ilcitos Aduaneros (SCTPLCI)
Sub Comit Tcnico de Controles y Operativa de
Frontera (SCTCOF) Comit Tcnico N. 3 Normas y
Disciplinas Comerciales (CT N. 3) (Dir.
CCM N. 01/95, Dec. CMC N. 59/00)
Comit Tcnico N. 4 Polticas Pblicas que
Distorsionan la
Competitividad (CT N. 4) (Dir. CCM N. 01/95,
Dec. CMC N. 59/00)
Comit Tcnico N. 5 Defensa de la Competencia
(CT N. 5) (Dir. CCM N. 01/95, Dec. CMC
N. 59/00)
Comit Tcnico N. 6 Estadsticas de Comercio
Exterior del MERCOSUR (CT N. 6) (Dec.
CMC N. 31/06)
Comit Tcnico N. 7 Defensa del Consumidor
(CT N. 7) (Dir. CCM N. 01/95, Dec. CMC
N. 59/00)
Comit de Defensa Comercial y
Salvaguardias (CDCS) (Dir. CCM N.
09/97, Dec. CMC N. 59/00)
Ms all de la concentracin del poder en los rganos
decisorios, hay un claro predominio del Grupo sobre el
Consejo y la Comisin de Comercio. Aunque
formalmente el Consejo sea superior al Grupo, son los
responsables por el ltimo quienes preparan las

decisiones del primero en las llamadas reuniones

preparatorias del Consejo.
Esto implica igualmente una concentracin temporal
del proceso decisorio al final del semestre. La casi
totalidad de lo que se produce en los mbitos
negociadores a lo largo del semestre (a menudo, como
consecuencia de aos de negociacin en los foros
especficos) desemboca como una avalancha de papel
sobre los escasos das de la ltima reunin del Grupo y
las previas del Consejo. Esto explica en gran parte el
alto grado de rechazo a las propuestas innovadoras, el
grado de incongruencia sistmica del proceso decisorio,
as como el escaso pragmatismo y la precariedad tcnica
de las decisiones.
Por fin, la yuxtaposicin de sectores de las
burocracias nacionales capitaneadas por las Cancilleras
se autodefinen, con propiedad, como una gran familia,
pues gran parte de los negociadores participa del proceso
hace muchos aos, aunque en distintas ubicaciones
funcionales.
Adems de los rganos con poder decisorio,
encontramos en el diseo establecido por el POP:
La Comisin Parlamentaria Conjunta del
MERCOsuR (CPC), sucedida por el Parlamento
del MERCOSUR;
El Foro Consultivo Econmico y social (FCES)
y;
La secretara Administrativa (SAM), definida en
el POP como un rgano de apoyo operativo a
todo el sistema, posteriormente modificada y
rebautizada Secretara del MERCOSUR (SM).
Hasta diciembre de 2004, a diez aos de la
aprobacin del POP, podan destacarse cuatro
modificaciones importantes en el esquema institucional.
a. La institucionalizacin, en 1998, del Foro de Consulta
y Concertacin Poltica (FCCP), como rgano auxiliar
del CMC, con el fin de contribuir tanto con la
consolidacin y expansin de la creciente dimensin
poltica del MERCOSUR como con la profundizacin

del dilogo entre los Estados Partes y entre estos y

los Estados Asociados en temas de poltica exterior y
de agenda poltica comn.
El Foro de Consulta y Concertacin Poltica

Es la Decisin del CMC N. 18/98 la que crea el

FCCP, como rgano auxiliar del CMC. Este foro
sesiona con la participacin de representantes de los
Estados Asociados y trabaja sobre temas de inters
comn. Su principal funcin es profundizar el
examen y la coordinacin de la agenda poltica de
los Estados Partes del MERCOSUR y asociados,
inclusive en lo referente a las cuestiones
internacionales de naturaleza poltica y de inters
poltico comn relacionado con terceros pases,
grupos de pases y organismos internacionales.
La Decisin del CMC N. 02/02 define con
mayor claridad sus atribuciones y funciones, as
como los mecanismos de coordinacin con los
dems rganos del MERCOSUR, disponindose la
realizacin de reuniones peridicas con el GMC a
efectos de coordinar materias que no sean
estrictamente econmico-comerciales y efectuar un
intercambio de informacin sobre el desarrollo del
proceso de integracin en las reas de sus
competencias. A su vez, el CMC delega en el FCCP
las funciones encomendadas al GMC con respecto a
ciertas Reuniones de Ministros, como la de
Educacin o Desarrollo Social. Las funciones del
FCCP en relacin con estas reuniones son: participar
en sus sesiones, efectuar el seguimiento de sus
trabajos, recibir las actas e instrumentos emanados
de las mismas y elevar al CMC, para su aprobacin,
los acuerdos y propuestas de normas MERCOSUR
emanados de dichas reuniones, a travs del GMC.
El FCCP formula entonces recomendaciones,
adoptadas por consenso, que son sometidas al CMC
para su consideracin.

b. La transformacin, en 2003, de la secretara

Administrativa del MERCOsuR en rgano tcnico,
ahora llamado Secretara del MERCOSUR. Entre sus
atribuciones se destaca particularmente el que
constituir un espacio de reflexin comn, ausente
hasta entonces.
c. La creacin, en 2003, de la Comisin de
Representantes Permanentes del MER- COsuR
(CRPM), que no solo rene a las representaciones
diplomticas de los Estados Partes ante el bloque,
sino que tiene tambin una presidencia dotada de
funciones de representacin internacional.
d. La instalacin, en 2004, del Tribunal Permanente de
Revisin, con sede en Asuncin, promoviendo la
renovacin del sistema de solucin de controversia
creado por el Protocolo de Brasilia, el 17 de
diciembre de 1991, que fue remplazado por el
Protocolo de Olivos, firmado el 18 de febrero de
2002.
La Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR

La Comisin de Representantes Permanentes del

MERCOSUR (CRPM) es un rgano dependiente del
CMC, integrado por los representantes permanentes
de cada Estado Parte para el MERCOSUR y un
presidente.
La comisin tiene las siguientes competencias:
asistir al CMC y a la presidencia Pro Tempore del
MERCO SUR en todas las actividades que le sean
requeridas por cualquiera de estos;
presentar iniciativas al CMC sobre materias
relativas al proceso de integracin del
MERCOSUR, las negociaciones externas y la
conformacin del mercado comn;
afianzar las relaciones econmicas, sociales y
parlamentarias en el MERCOSUR, estableciendo
vnculos con la CPC y el FCES, as como con las
reuniones especializadas del MERCOSUR.
El presidente de la CRPM debe ser una
personalidad poltica destacada, de nacionalidad de

uno de los Estados Partes, designada por el Consejo

del Mercado Comn a propuesta de los Seores
Presidentes de los Estados Partes. Sus funciones son
las siguientes:
presidir los trabajos de la CRPM;
representar al MERCOSUR en las relaciones con
terceros pases, grupos de pases y organismos
internacionales por mandato del Consejo;
participar en las reuniones de ministros del
MERCOSUR;
presentar un informe semestral de sus actividades
en ocasin de las reuniones del CMC.

La Secretara Administrativa del MERCOSUR

La Secretara Administrativa del MERCOSUR (SAM)

aparece por primera vez en el Tratado de Asuncin (TA)
bajo la forma de un rgano auxiliar del GMC. En el
POP su estatus se modifica, en tanto se la define como
un rgano de apoyo operativo de todo el sistema,
responsable de la prestacin de servicios a las dems
instituciones del MERCOSUR. Entre sus actividades
reconocidas en el protocolo, se destacan:
servir como archivo oficial de la documentacin del
MERCOSUR;
realizar la publicacin y la difusin de las normas
adoptadas en el marco del MERCOSUR. En ese
contexto, le corresponde:
realizar, en coordinacin con los Estados Parte, las
traducciones autnticas para los idiomas espaol y
portugus de todas las decisiones adoptadas por los
rganos
de
la
estructura
institucional
del
MERCOSUR;
editar el boletn oficial del MERCOSUR;
organizar los aspectos logsticos de las reuniones del
CMC, del GMC y de la CCM y, dentro de sus
posibilidades, de los dems rganos del MERCOSUR,
cuando las mismas se celebren en su sede permanente.
En lo que se refiere a las reuniones realizadas fuera
de su sede permanente, la SAM proporcionar apoyo
al Estado en el que se realice la reunin;

 informar regularmente a los Estados Parte sobre las

medidas im- plementadas por cada pas para
incorporar en su ordenamiento jurdico las normas
emanadas de los rganos del MERCOSUR;
desempear las tareas que le sean solicitadas por el
CMC, el GMC y la CCM;
De acuerdo a la Decisin N. 30/2002 del CMC, la
SAM debera ser transformada en secretara tcnica.
La SAM est a cargo de un director que tiene la
nacionalidad de uno de los Estados Partes, elegido por el
GMC en forma rotativa, previa consulta a los Estados y
designado por el CMC. Su mandato tiene una duracin
de dos aos, y est prohibida su reeleccin.
El Tribunal Permanente de Revisin Protocolo de Olivos

El sistema de solucin de controversias del

MERCOSUR es mimtico con relacin a la
Organizacin Mundial de Comercio (OMC), y no a otros
procesos de integracin regional, como se podra esperar.
Comprende negociaciones bilaterales, discusin en el seno de las
instituciones (Comisin de Comercio o Grupo) y
finalmente el recurso al arbitraje.
La va arbitral conoce dos rounds. El primero se
hace por tribunales arbitrales ad hoc, elegidos segn
listas de expertos ofrecidas por los Estados. El
segundo se hace por un rgano permanente de
apelacin, a quien pueden recurrir los que no se
conforman con la decisin de un tribunal ad hoc.
En el MERCOSUR este rgano se llama Tribunal
Permanente de Revisin (TPR). El Protocolo prev
algunas hiptesis de acceso directo al TPR (art. 23
Protocolo de Olivos (PO)).
Aunque el TPR tenga su sede permanente en el
Edificio Villa Rosalba, en Asuncin, sus
miembros (uno nombrado por cada pas, ms un
quinto rbitro elegido por consenso) no residen en
aquella ciudad, y son convocados a comparecer
cuando la institucin es llamada a pronunciarse

sobre un caso. No se trata tampoco de un tribunal

en el pleno sentido del trmino, pues el Protocolo
de Olivos no cre una jurisdiccin supranacional.
El TPR puede emitir, adems de fallos, opiniones
consultivas, que no vinculan a los Estados Partes.
Una vez accionado el sistema de solucin de
controversias del MERCOSUR, los Estados deben
renunciar al recurso a otros sistemas similares. Los
particulares no tienen acceso al sistema de Olivos,
salvo si un Estado endosa su demanda.
Finalmente, en diciembre de 2004, se establece la
creacin de dos instituciones sumamente importantes: el
Parlamento
del
MERCOSUR
(cuyo
protocolo
constitutivo es aprobado por la Decisin del CMC N.
23/05) y el Foro Consultivo de Municipios, Estados
Federados, Provincias e Intendencias del MERCOSUR
(Decisin del CMC N. 41/04).
Las instituciones del MERCOSUR se establecen en el
POP en el marco de un modelo de integracin
autorregulado. Este modelo, implementado durante la
dcada del noventa, tiene como meta central la
integracin negativa en el terreno comercial, es decir,
fundamentalmente, la liberacin de las barreras al
comercio. Deja de lado entonces otros objetivos, como el
establecimiento de una poltica comercial comn o la
coordinacin de las polticas macroeconmicas, presentes
incluso en el TA.
Este modelo no considera al acuerdo regional como
un instrumento para la integracin productiva y el
desarrollo local, nacional y regional, o para la
integracin social y cultural, sino que tiene al
incremento de los niveles de comercio como objetivo
casi nico. Esto se manifiesta incluso en el hecho de
que el bloque no se da tampoco, en el perodo, polticas
destinadas a disminuir las grandes asimetras existentes
entre los Estados que los componen o al interior de sus
territorios.

Integracin negativa y positiva

La integracin negativa se define como aquella

que impulsa la libertad de los mercados y de la
competencia, con la eliminacin paulatina de los
obstculos al comercio y la adopcin de las normas
necesarias a la circulacin fluida de mercaderas. La
integracin positiva configura una comunidad de
intereses
mediante
medidas
positivas,
que
normalmente requieren el acuerdo de los gobiernos
nacionales en las instituciones comunes y una
explcita legitimacin poltica, como los fondos de
reconversin, la reduccin de las asimetras
regionales
o
el
fortalecimiento
de
las
infraestructuras
de
modo
de
favorecer
indirectamente el comercio intrazona.

Las modificaciones del diseo posteriores al POP

intentaron resolver problemas de gestin de la
integracin que aparecieron con la ampliacin del
espectro temtico que presenta todo proceso de este tipo
a medida que avanza. Sin embargo, la realidad
institucional y, fundamentalmente, poltica, del bloque,
super ampliamente la estructura orgnica de 1994. El
diseo actual consolida distorsiones vinculadas a
diversas necesidades funcionales, corporativas o a
coyunturas polticas domsticas o regionales.
Sin embargo, no es acorde ni funcional con respecto
a la etapa presente del proceso de integracin y
establece lmites importantes para su profundizacin y
democratizacin y para que el bloque devenga un
instrumento de desarrollo y un espacio real de
procesamiento y resolucin de diferencias.
Probablemente por estas razones se cre un Grupo
Ad Hoc de Alto Nivel sobre la Reforma Institucional
(Decisin CMC 21/05), que debera elaborar un
proyecto completo de reforma antes de diciembre de
2006. Esta fecha se pospuso inicialmente para diciembre
de 2007 (Decisin CMC 29/06) y despus para junio
de 2009 (Decisin CMC 56/07).

En lo que concierne a este grupo, no se conocen las

propuestas nacionales que se encuentran sobre la mesa,
tampoco se tiene acceso al acervo de discusin que
eventualmente all se halla acumulado.
Pasando a las conclusiones de este eje se puede
afirmar, en primer lugar, como apreciacin general, que
el modelo institucional no refleja en ninguna de sus
instituciones decisorias un proyecto colectivo, sino que,
dificultosamente, pretende articular proyectos nacionales
que colocan al proyecto comn en lugares ms o menos
importantes de la agenda, segn la coyuntura poltica
domstica y regional.
En segundo lugar, es de destacar la ausencia de
formaciones permanentes de los rganos decisorios,
formaciones que en organizaciones internacionales
consolidadas contribuyen a crear una cultura
institucional y una agenda comunes en los temas de su
competencia. El trabajo cuestiona con solidez el
argumento de que la creacin de agencias sectoriales comunes es costosa para el esquema de integracin,
desglosando con rigor los costos polticos, econmicos y
tcnicos
de
un
sistema
exclusivamente
intergubernamental como el actualmente vigente.
Se estima que a lo largo de un semestre seran cerca
de 19 los das en que, con las formaciones plenarias, se
toman decisiones. Ya se ha dicho que los gastos de los
Estados Partes, con el traslado de sus propias
burocracias nacionales, son mayores o equivalentes al
costo de la creacin de un cuerpo permanente
especializado, dedicado en tiempo integral a las
cuestiones de la integracin econmica. Estos costos,
particularmente en cuanto a su impacto sobre la cultura
institucional del bloque, tienden a ser acumulativos.
En tercer lugar, la base intergubernamental del
esquema, coadyuvada por y a su vez promoviendo una
gran fragmentacin de agendas y agencias, fortalece la
prdida de visin integral y regional que caracteriza a
las negociaciones en el bloque. Este dficit aumenta de
manera inversamente proporcional al mbito en el que

se toman las decisiones. Promueve entonces en la

gestin cotidiana de la integracin una visin parcial de
las propuestas y dificulta la construccin de una
posicin comn.
La superposicin de funciones, competencias y temas
de agenda al interior de los mbitos regional y nacional
y entre ambos mbitos se re- troalimenta, generando las
importantes disfuncionalidades y prdidas de eficiencia
que caracterizan al sistema y, a su vez, algunos de los
dficit que hemos sealado en el eje legitimidad
democrtica de este diagnstico.
A pesar de que el CMC es el rgano superior del
MERCOSUR, el grupo domina ampliamente el proceso
decisorio, gracias al nmero y a la naturaleza de las
competencias
o
delegaciones
que
concentra,
superpuestas en una compleja estructura de rganos
auxiliares que ocasiona la fragmentacin de temas que
frecuentemente deberan ser tratados desde un punto de
vista global. Los episodios de incongruencia o
desarticulacin entre normas derivan, en gran medida,
de la supervisin temtica de la pluralidad de rganos
auxiliares.
En cuarto lugar, una disfuncionalidad importante,
vinculada fuertemente con la cuestin del dficit
democrtico del proceso de integracin mencionado
previamente, es la concentracin de poder en los Poderes
Ejecutivos y, especficamente, en algunas agencias de los
Estados Partes, lo que genera un cuello de botella que
bloquea la profundizacin del proceso, particularmente
en sus dimensiones no econmicas o comerciales. Las
reuniones de ministros, por ejemplo, no cesan de
reclamar un papel ms efectivo en la dinmica del
bloque que racionalice la participacin de las diferentes
carteras ministeriales de los gobiernos en incontables
rganos dependientes (en particular en los subgrupos de
trabajo) y en las reuniones mismas. De esa manera se
evitara el doblamiento de esfuerzos para la misma
finalidad, la dispersin de las normas y la sedimentacin,
a veces conflictiva, entre los distintos rganos

nacionales, de atribuciones para las cuales adems no

gozan de poder decisorio.
La ausencia de poder decisorio de estas agencias, que
en el plano interno tienen el mximo poder de decisin,
genera, a su vez, como sealamos, un bloqueo que
paraliza en gran medida la agenda social de la
integracin, con su consecuente impacto sobre la
legitimidad del proceso en la sociedad toda. Actores
sociales que son convocados, en ciertas ocasiones, para
la elaboracin de propuestas comunes conjuntamente con
rganos cuyos miembros tienen el mximo poder de
incidencia en el mbito nacional, ven frustradas sus
expectativas en el momento en que la puesta en marcha
de estas se ve frenado o impedido en el plano regional
por un conflicto interagencia.
El eje de la disfuncionalidad refiere de manera directa
al vnculo estrecho ya antes anotado entre
institucionalidad y modelo de integracin. Las
instituciones sirven en tanto instrumentos idneos y
legtimos para el cumplimiento de objetivos y estos
derivan necesariamente de la agenda que comienza a
prevalecer en el bloque. En ese sentido, el notorio
cambio de agendas ocurrido en el MERCOSUR de los
ltimos aos ha puesto de manifiesto, de manera muy
clara, la disfuncionalidad de la instituciona- lidad actual
del bloque respecto a los objetivos que imponen los
nuevos contextos. Veamos en detalle algunos aspectos de
esta problemtica.
Diagnstico del eje legitimidad democrtica

A continuacin se pasar revista a un conjunto de

dficit que llamamos tranversales, dado que atraviesan
toda la estructura y metodologa del esquema de
integracin, para luego referirnos a sus manifestaciones
especficas en tres dimensiones seleccionadas por su
relevancia relativa.
En primer lugar, el MERCOSUR tiene un importante
dficit de rendicin de cuentas . Esta afirmacin se basa,
por un lado, en la oscuridad que enmarca su proceso

decisorio y, por otro, en las deficiencias de los

mecanismos de consulta establecidos por el bloque. Es
difcil para actores polticos, sociales y tcnicos de
agencias gubernamentales no vinculadas directamente al
proceso, identificar el locus de la responsabilidad en los
mecanismos decisorios. Esto lleva a una carencia de
legitimidad poltica, social y tcnica, que caracteriza al
esquema de integracin. Como seala un documento de
la Fundacin Friedrich Ebert editado en el 2004: El
escaso grado de compromiso con las decisiones tomadas
en el mbito institucional del MERCOSUR constituye
una clara seal de que muchos actores gubernamentales
o no gubernamentales tienen dificultades para aplicar o
para hacer cumplir decisiones respecto de las cuales no
fueron consultados.
En
segundo
lugar,
la
lgica
del
intergubernamentalismo crea incentivos institucionales
para el predominio de una visin nacional de la
integracin. A esto se suma el hecho de que en el caso
del MERCOSUR la representacin poltica en el espacio
regional ha estado durante todos estos aos concentrada
en los Poderes Ejecutivos nacionales, situacin que
atena muy parcialmente la creacin del Parlamento del
MERCOSUR. Esto ha impedido el ejercicio de una
funcin que nunca puede ser desempeada por los
Poderes Ejecutivos: la representacin de la diversidad,
presente en el rico entramado social y cultural de
nuestros pases. Esta ausencia ha llevado a una
importante prdida de legitimidad social y poltica del
propio proceso.
La mayora de los anlisis del diseo institucional del
MERCOSUR no consideran la variable temporal. Es
esta, sin embargo, la que nos permite ver hasta qu
punto, a lo largo del tiempo, el diseo institucional va
dando forma a toda una cultura organizacional
determinada que influye sobre la definicin de la agenda
de la integracin.
El MERCOSUR ha tenido una trayectoria institucional
que, a lo largo de los aos, ha dado lugar a una cultura

institucional que en la actualidad revela carencias

crecientes y no resulta la ms favorable para profundizar
la integracin: presenta lmites importantes en cuanto a
su capacidad para permitir el avance del proceso en las
mltiples dimensiones y momentos en que este se
desarrolla. Esta cultura institucional, en trminos
generales, prioriza la visin nacional en la negociacin y
la reserva con respecto a la informacin. Esta ltima
circunstancia, justificada a lo largo de la historia de las
diplomacias nacionales para algunas cuestiones sensibles,
no resulta acorde ni funcional con la extensa pauta
temtica de todo proceso de integracin y da lugar a un
importante dficit democrtico, como veremos ms
adelante con ejemplos concretos.
En los siguientes prrafos se presentar cmo estos
dficit transversales se manifiestan en tres dimensiones
particularmente importantes para el diagnstico en el
marco del eje legitimidad democrtica: la de la participacin social, la de los entes subnacionales y la
dimensin parlamentaria, como expresin particular de la
red de representacin ciudadana.
Dimensin de la participacin de la sociedad civil

Cules son las instituciones y mecanismos

establecidos por el MERCO SUR para la participacin
de la sociedad civil? El Tratado de Asuncin, en su artculo 14, prev la posibilidad de que el GMC convoque
a representantes del sector privado en el desarrollo de
sus trabajos en caso de considerarlo pertinente. Sin
embargo, durante el perodo de transicin establecido por
aquel tratado (1991-1994), no se defini ningn
procedimiento en ese sentido. Es importante considerar
que, dado el carcter restrictivo de gran parte de los
documentos de la poca, es imposible saber si fue
realizada alguna convocatoria y, en ese caso, quin
habra participado en calidad de sector privado. Por su
parte, el POP en 1994 estableci dos tipos de
mecanismos:
a. El Foro Consultivo Econmico y Social (FCES).

b. La posibilidad de participacin en las reuniones

preparatorias de los subgrupos de trabajo (SGT) y
respectivas comisiones, dependientes del Grupo
Mercado Comn (GMC), as como en las Reuniones
Especializadas y los Grupos Ad Hoc.
El FCES fue definido en el POP como el rgano de
representacin de los sectores econmicos y sociales.
Est conformado por igual nmero de representantes por
Estado Parte (nueve) y se le otorga una funcin
consultiva, que se concreta a travs de recomendaciones
al GMC, tomadas por consenso.
Entre sus cometidos establecidos en su reglamento
interno, aprobado por resolucin del GMC N. 68 de
1996, se destacan:
pronunciarse dentro del mbito de su competencia,
emitiendo recomendaciones, sea por iniciativa propia o
sobre consultas que realicen el GMC y dems rganos
del MERCOSUR. Dichas recomendaciones pueden
referirse tanto a cuestiones internas del MERCOSUR
como a la relacin de este con otros pases,
organismos internacionales y otros procesos de
integracin;
cooperar activamente para promover el progreso
econmico y social del MERCOSUR, orientado a la
creacin de un mercado comn y su cohesin
econmica y social;
dar seguimiento, analizar y evaluar el impacto social y
econmico derivado de las polticas destinadas al
proceso de integracin y las diversas etapas de su
implantacin, sea en el mbito sectorial, nacional,
regional o internacional;
proponer normas y polticas econmicas y sociales en
materia de integracin;
contribuir a una mayor participacin de la sociedad en
el proceso de integracin regional, promoviendo la
real integracin en el MERCOSUR y difundiendo su
dimensin econmico-social.

El FCES se organiza en secciones nacionales que,

segn su reglamento interno, tienen autonoma
organizativa, pudiendo definir qu sectores econmicos y
sociales las componen. Se exige que las organizaciones
sean las ms representativas y de mbito nacional, as
como la paridad en la designacin de representantes de
organizaciones de trabajadores y empresarios. Las
decisiones son tomadas por su rgano superior, el
plenario.
Las formas institucionalizadas para la participacin
social en el MERCOSUR adolecen tambin de
importantes deficiencias. En primer lugar, en cuanto a
los mecanismos de consulta previstos, la rendicin de
cuentas tiene que ver con cul es la respuesta de los
rganos del MERCOSUR que admiten la participacin
de otros actores, acerca de cmo y en qu medida
reciben e incorporan en sus procesos de decisin las
opiniones e informaciones de aqullos.
Se observa con respecto a estos mecanismos, que sus
objetivos y procedimientos estn establecidos todava de
forma incompleta y [...], finalmente, en ninguno de ellos
existe la preocupacin por prever la rendicin de cuentas
sobre la utilizacin de los resultados por la estructura
institucional del bloque y su influencia en el proceso de
toma de decisiones. [.] La cuestin de la rendicin de
cuentas tiene su punto central en la deficiencia de
reglamentacin y procedimientos para las consultas. Esto
quiere decir que el canal es puesto a disposicin, pero
no su forma de funcionamiento. Adems, es tambin
importante relacionar tal principio al inters de aquellos
que no integran el proceso de decisin, pero que sin
embargo tienen inters en acompaar su proceso. [...] Se
nota la ausencia de informacin disponible al pblico en
general sobre cmo se desarrollan los mecanismos de
participacin, es decir que aquel que no participa, no
tiene acceso a las informaciones sobre quin participa,
cmo lo hace y en qu medida influye en el proceso
de decisin. Por ello, este principio est ntimamente
relacionado al de transparencia. (Cfr., Participacin de

la sociedad civil y de gobiernos subnacionales en el

MERCOsuR, Montevideo, Proyecto de cooperacin
Secretara del MERCOSUR-Banco Interamericano de
Desarrollo, 2005).
En segundo lugar, entonces, es preciso sealar el
dficit de transparencia que caracteriza al MERCOSUR.
Tomemos como ejemplo el estado de aplicacin del
principio de publicidad. Este ltimo est presente en el
ordenamiento jurdico de los Estados Parte. Sin embargo,
ni el TA ni el POP lo consideran, como se seala en
forma expresa en el ya referido documento de la
Secretara Tcnica y del BID: Se destaca que la
carencia de un principio de este tipo interfiere tanto en
la dinmica de la transparencia interna, es decir, entre
los Estados Partes y los rganos que componen la
estructura del MERCOSUR, como en la transparencia
externa (con el pblico en general, incluyendo los
integrantes de la sociedad civil y de los gobiernos
subnacionales).
Desde un comienzo y en el marco de este vaco se
estableci la siguiente distincin: mientras que las
decisiones aprobadas (actas, normas y documentacin
anexa) seran por regla general pblicas, excepto que los
Estados Parte lo establecieran de otro modo, los
proyectos de norma en negociacin (las propuestas
presentadas por los Estados Parte) tendran un carcter
reservado, solo disponibles a los funcionarios
gubernamentales. Esta situacin inhiba la posibilidad de
que los integrantes de la sociedad civil pudieran
participar del propio proceso negociador.
Veamos qu ha ocurrido con los documentos
producidos en las reuniones considerando los siguientes
datos: de enero de 2003 hasta noviembre de
2005, en sus 45 reuniones, los rganos decisorios del
MERCOSUR (Consejo del Mercado Comn, GMC y
Comisin de Comercio del MERCOSUR) han producido
235 documentos reservados como anexos a sus actas,
sobre un total de 382. El GMC, en particular, en el
mismo perodo, clasific como reservado el 45% de los

anexos a las actas (100 sobre 243). La resolucin del

GMC N. 08/05, artculo 2, modifica la regla
anteriormente mencionada, obligando a la publicidad de
todas las resoluciones y los propios proyectos de normas,
salvo que un Estado solicite su reserva. Es en el marco
de la nueva metodologa establecida por aquella
resolucin en el que se dan paradojas notables, como el
que el anexo VIII del acta de la reunin XXIX del
Consejo del Mercado Comn, realizada en diciembre de
2005, aparezca como reservado, siendo su ttulo:
Participacin ciudadana en el MERCOSUR. Se trat
de una propuesta uruguaya de ampliacin de la
participacin, vetada y clasificada como reservada a
solicitud de otro u otros Estados Parte del bloque. Dado
que no se exige que las posiciones nacionales sean
aclaradas, es imposible saber qu Estado o Estados
vetaron la propuesta, as como quin o quines y por
qu motivo solicitaron la reserva de la misma.
La cuestin de la transparencia no solo se vincula a la
de la publicidad, sino tambin a la del acceso a los
documentos, su carcter ms o menos comprensible para
la ciudadana y las polticas de difusin que se organicen
(o no) por el proceso de integracin. En el documento
de la Secretara y del BID referido se sealan con rigor
las dificultades de acceso y el carcter muchas veces
oscuro de la redaccin de las normas. Con respecto a
este ltimo punto en el estudio sealado se afirma que lo
importante de la inteligibilidad de las informaciones
puestas a disposicin al pblico o a determinados
actores, sea de la sociedad civil, sea de gobiernos
subnacionales, es que permite que la informacin sea til
al actor, incluso para mantener su capacidad de
participacin e interlocucin en el proceso decisorio. El
texto de la normativa del bloque es, en general,
ambiguo, auto-referente, de escasa tcnica, y parece ser
destinado a los propios funcionarios del bloque.
En tercer lugar, la lgica del intergubernamentalismo
extremo, con su correlato en la carencia de visin
regional, se refleja tambin, como veremos, en la

concepcin y organizacin de los mecanismos de

participacin, limitando la construccin de agendas
regionales que profundicen el proceso. La carencia de
espacios en la estructura del bloque y el escaso esfuerzo
en identificar la interseccin entre los intereses de los
actores involucrados, fragiliza incluso el reconocimiento
de su estructura institucional como mbito de
interlocucin de la sociedad civil y de gobiernos
subnacionales. En el mismo documento se sealan dos
elementos centrales para describir las deficiencias en
trminos de visin regional: la dificultad poltica para
establecer y promover el reconocimiento de una agenda
efectivamente regional; y la concepcin restrictiva
prevista para la participacin directa en el MERCOSUR,
entendida apenas como una sumatoria de organizaciones
reconocidas en la dimensin nacional y consideradas con
representatividad solo en ese mbito. No cabe duda de
que cada uno de los dficit sealados favorece la
elitizacin y la reduccin de los interlocutores del
bloque.
Se har referencia ahora a los dficit especficos
encontrados en los mecanismos establecidos por el POP
para la participacin social.
En cuanto al FCES, reconocemos deficiencias externas
e internas: Entre las externas, podemos destacar la
debilidad relativa de la institucin en el diseo
institucional del MERCOSUR que se expresa fundamentalmente en lo siguiente:
a. El FCES tiene un rol exclusivamente consultivo.
b. La consulta no implica, en el MERCOSUR, rendicin
de cuentas sobre la utilizacin de la informacin u
opiniones por parte de aquellos que la realizan. De
hecho, considerando tanto la trayectoria de la Comisin Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR como la
del FCES, podemos afirmar que, en el bloque, afirmar
que una institucin tiene un rol consultivo no significa
mucho ms que decir que esa institucin no tiene
poder de decisin. En diciembre de 2005, sobre un

total de 22 recomendaciones realizadas por el FCES

al GMC, se podan encontrar solo dos consultas. En
ninguno de los casos la institucin con poder decisorio
se manifest acerca de la recomendacin provista, lo
cual implica una absoluta carencia de rendicin de
cuentas vinculada al procedimiento en cuestin.
En cuanto a las deficiencias internas se impone
considerar particularmente dos:
a. La participacin en el FCES es muy limitada. Las
secciones nacionales concentran el registro y el
reconocimiento de los actores de la sociedad civil
autorizados a participar, de tal forma que ninguna
organizacin puede hacerlo si la seccin de su pas no
lo admite. Esto lleva a una importante elitizacin de
la participacin y a una seria deficiencia en trminos
del carcter ms o menos inclusivo del mecanismo.
Esta situacin se ve agravada por el hecho de que las
secciones nacionales reservan, en su propio reglamento
interno, una parte de los nueve lugares a que tienen
derecho para algunas organizaciones que en un
determinado momento fueron consideradas las ms
representativas en el mbito nacional.
b. La organizacin del FCES, articulada en torno a
secciones nacionales,
presenta restricciones importantes en lo referente a la
construccin de
una visin regional.
La participacin en otros rganos del MERCOSUR
adolece de reglas claras tanto en cuanto a la forma como
a los actores calificados para participar. Parte de estos
mecanismos de participacin fue reglamentada precariamente en los reglamentos internos de los respectivos
rganos o del rgano con poder de decisin al que estn
vinculados.
Se seala nuevamente en el documento de la
Secretara y del BID: el mayor dficit de participacin
de la sociedad civil en el MERCOSUR reside en la
calidad de la participacin y no en la cantidad de

mecanismos. Numrica y formalmente existen, pero no

hay gobernabilidad en la definicin de los mismos. Es
decir, no es clara la justificacin de por qu es admitida
la participacin en determinados mecanismos y no en
otros. La mayora de las veces, la apertura a la
participacin adviene de una coyuntura poltica o, a
veces, hasta personal y no sistmica. Tal deficiencia
queda todava ms en evidencia cuando no estn
establecidos los procedimientos de participacin,
incluyendo la rendicin de cuentas sobre los efectos de
dicha participacin.
En el marco de la nueva geografa poltica regional,
inaugurada a partir de 2003 con la llegada al poder de
Luiz Incio Lula da Silva, Nstor Kirchner y Tabar
Vzquez en Brasil, Argentina y Uruguay respectivamente, la cuestin de la participacin de la sociedad
civil en el proceso de integracin comenz a permear el
discurso oficial del MERCOSUR. Este principio, por
ejemplo, se destaca especialmente en el punto 3 del
llamado Consenso de Buenos Aires, firmado por los
presidentes Kirchner y Lula en octubre de 2003:
Convenimos en impulsar decididamente en el proceso
de integracin regional la participacin activa de la
sociedad civil, fortaleciendo los rganos existentes, as
como
las
iniciativas
que
contribuyan
a
la
complementacin, la asociatividad y el dilogo amplio y
plural. Luego aparece ya en el mbito regional en el
plan de accin del bloque, a partir de la aprobacin por
los cuatro Estados Parte del Programa de Trabajo 2004
2006. Este estableca una agenda prioritaria para el
perodo, en la que se planteaba un espectro temtico de
la integracin que desplazaba el eje de accin de lo
exclusivamente comercial, predominante en la dcada
anterior. En la segunda parte del programa, bajo el ttulo
MERCOSUR social, se propona impulsar la
ampliacin de la participacin de la sociedad civil y la
visibilidad cultural del proceso de integracin. De forma
coherente con el nuevo lugar que la cuestin de la
participacin pasaba a ocupar en la agenda del bloque,

todos los Estados Parte comienzan a crear reas, con

diversos niveles de desarrollo e institucionalizacin,
responsables de instaurar y fortalecer espacios nacionales
y comunes para la participacin social en el proceso de
integracin.
En el segundo semestre de 2005, la Presidencia Pro
Tempore uruguaya del MERCOSUR presenta la
Iniciativa SOMOS MERCOSUR, bajo el lema de
llenar de ciudadana al MERCOSUR. La iniciativa
desarroll un conjunto de propuestas tendientes a ampliar
y fortalecer los espacios de participacin ciudadana para
la integracin. Bajo la Presidencia argentina, en 2006, la
iniciativa se transform en el Programa Regional
sOMOs MERCOsuR y se crearon puntos focales del
mismo en cada uno de los Estados Parte, coincidentes
con las reas sealadas en el prrafo anterior.
En ese marco, en julio de 2006, simultneamente con
la Cumbre de Presidentes del MERCOSUR, se realiz el
I Encuentro por un MERCOsuR social y productivo que
reuni a ms de 500 organizaciones sociales regionales,
inaugurando la serie de Cumbres sociales del
MERCOsuR que continan hasta la actualidad.
El diseo institucional y la metodologa o proceso de
elaboracin de las decisiones en el MERCOSUR
presentan serias deficiencias con respecto a su capacidad
para impulsar o dar lugar a la participacin de la
sociedad civil en la construccin regional y en la
definicin e implementacin de las polticas de
cooperacin e integracin. Hemos mostrado los dficit
transversales y especficos que consideramos ms
importantes.
Sin embargo, simultneamente, la amplitud y densidad
de las redes y organizaciones activas en la regin ha
desbordado y superado a los diversos espacios
institucionales y mecanismos previstos. Podemos
encontrar ejemplos en mltiples sectores: cooperativismo,
derechos humanos, gnero, agricultura familiar, entre
otros. Esto es as porque la sociedad civil regional, como
bien han sealado en un trabajo Cecilia Alemany y

Beatriz Leandro (2006), se relaciona formalmente (a

travs de los rganos de participacin creados por los
gobiernos) e informalmente (a travs de redes u otras
formas de asociacin estables o espontneas).
Nos encontramos entonces con una dinmica regional
que no se refleja en la estructura y la metodologa del
bloque y que tiene por lo tanto obstculos importantes
en cuanto a su capacidad de incidencia. Nuevamente han
sealado Alemany y Leandro: Hay sinergias que se
estn desaprovechando desde la concepcin pblica del
MERCOSUR que sigue predominando en la ingeniera
actual del proceso de integracin.
Durante el perodo 2004-2006 han habido avances
relevantes, que confluyeron en la puesta en marcha del
Programa sOMOs MERCOsuR y la formalizacin de las
Cumbres sociales. Sin embargo, la continuidad y profundizacin de este proceso no estn garantizados si no
se lleva adelante una reingeniera institucional y
metodolgica, en base a los principios de transparencia,
inclusin de nuevos actores, democratizacin del bloque
y autonoma de los espacios de participacin con
relacin al mayor o menor compromiso que los diversos
gobiernos del bloque puedan tener con ellos.
Dimensin de los entes subnacionales

Durante mucho tiempo la dimensin subnacional no

ha sido reconocida mnimamente en la institucionalidad
del MERCOSUR. Esto ha contrariado la tendencia
predominante en la regin en la dcada del noventa, en
la que importantes procesos de descentralizacin
otorgaron a los gobiernos subnacionales crecientes
competencias y, por ende, responsabilidades polticas y
sociales, en un gran abanico de cuestiones, algunas
tratadas en las negociaciones del bloque.
En el marco del retroceso que leg aquella dcada con
respecto al rol del Estado nacional parece haberse
configurado, como sealan Mara Ins Barreto y Marcelo
Passini (2004), una tendencia, ms o menos generalizada, de ampliacin de las funciones y del campo de

actuacin de las esferas subnacionales de gobierno, que

gradualmente pasan a asumir responsabilidades por la
promocin del desarrollo en los territorios bajo sus
jurisdicciones, lo que implica, necesariamente, mayor
presencia en el plano internacional.
Esta tendencia, como sealamos, no ha sido
acompaada por el desarrollo institucional del
MERCOSUR. El proceso de integracin se ha
caracterizado por una fuerte concentracin del poder de
decisin, tanto en los Estados Partes como, ms
especficamente, en los Poderes Ejecutivos nacionales de
cada uno de ellos. Como sealaba Enrique Saraiva
(2004) en los albores del MERCOSUR, los Estados
Parte del bloque padecen de una excesiva centralizacin
de las atribuciones y competencias en el poder nacional,
las acciones relativas a la integracin regional han
quedado histricamente circunscriptas a una conduccin
concentrada tanto institucional como geogrficamente.
En ese marco es que debe analizarse la profundidad
relativa que ha alcanzado la dimensin subnacional de la
integracin regional en el bloque. Sin embargo, muchas
ciudades, provincias y regiones han sido muy activas. En
este sentido se destaca, especialmente, la accin de la
Red de Mercociudades.
Al poco tiempo de la firma del POP tuvo lugar una
reunin que constituy el hito fundacional del proceso
que llevara, posteriormente, a la creacin formal de la
Red. Se realiz en Asuncin, el 7 de marzo de 1995, el
seminario MERCOSUR: opciones y desafos para las
ciudades. Fue en ese marco que los alcaldes de
Asuncin y Montevideo y representantes de Brasilia,
Buenos Aires, Ro de Janeiro y Santiago de Chile
firmaron la llamada Declaracin de Asuncin. En esa
declaracin se decidi crear una Red de Ciudades de los
pases miembros del MERCOSUR y potenciales
asociados (Bolivia y Chile).
La primera reunin Cumbre, que crea la Red de
Mercociudades, tiene lugar en la misma ciudad en
noviembre de aquel ao. Asisten a ella las ciudades de

Asuncin, Brasilia, Crdoba, Curitiba, Florianpolis, La

Plata, Montevideo, Porto Alegre, Ro de Janeiro, Rosario
y Salvador. En la segunda reunin Cumbre de
Mercociudades, realizada en septiembre de 1996 en
Porto Alegre, Brasil, se firma el estatuto de la Red que
establece sus objetivos. Estos, siguiendo a Mara del
Huerto Romero (2004), pueden sintetizarse de la
siguiente forma:
a. Buscar el reconocimiento de las Mercociudades en la
estructura
del
MERCOSUR,
persiguiendo
la
codecisin en las reas de su competencia.
b. Impulsar la creacin de redes de ciudades a travs de
unidades tcnicas operativas que desarrollen diversas
acciones, programas y proyectos de inters comn
intermunicipal.
c. Crear mecanismos de comunicacin en red entre las
ciudades, a fin de facilitar el intercambio de
experiencias e informaciones.
La Carta de Porto Alegre destacaba la necesidad de
incluir a los gobiernos de los Estados y Provincias, los
Municipios e Intendencias y el conjunto de la sociedad
civil al proceso de integracin. No como elementos
subordinados de una lgica concentradora de poder y
apartada de las comunidades, sino construyendo espacios
reales de participacin, en donde el poder local pueda
constituirse como sujeto deliberante de polticas comunes
y actor indispensable para la consolidacin del dilogo
integrador de gobiernos y sociedades.
En estos ms de diez aos, la Red de Mercociudades
ha tenido un importante crecimiento, tanto en trminos
cuantitativos como cualitativos.
En la actualidad, forman parte de ella aproximadamente
180 ciudades de los pases del MERCOSUR y asociados
que trabajan en unidades tcnicas. Las instancias
institucionales de la Red son: la Asamblea General, el
Consejo de Mercociudades, la Secretara Ejecutiva y las
unidades.

Mara del Huerto Romero (2004) ha destacado, con

respecto a los objetivos de largo plazo de la red, los
siguientes logros:
El establecimiento de un mecanismo democrtico,
regular e institucionalizado de dilogo y cooperacin
entre ciudades del MERCOSUR. Ello ha permitido el
debate y el intercambio de ideas relativas tanto a
problemticas urbanas compartidas como a los
impactos del proceso de integracin en las entidades
locales.
El establecimiento de una instancia democrtica,
regular e institucionalizada para acordar posiciones
frente al MERCOSUR y sus principales temas de
debate.
Avances en el reconocimiento de la Red como
interlocutor de actores internacionales (tales como la
Unin Europea, la Organizacin de Estados
Americanos, Eurocities, agencias de cooperacin de
pases donantes, etctera) y de las instancias
gubernamentales nacionales de los pases del
MERCOSUR.
En diciembre de 2000, a travs de la Decisin del
Consejo del Mercado Comn N. 59/00 y la Resolucin
N. 90/00 del Grupo Mercado Comn, se crea la
Reunin Especializada de Municipios e Intendencias
(REMI). Se ha sealado, con acierto a nuestro juicio,
que en el proceso de creacin de la REMI se puso de
manifiesto la falta de claridad estratgica sobre cmo
podan las ciudades aportar al MERCOSUR. Si bien su
creacin no ha implicado un reconocimiento formal de la
Red de Mercociudades, esta ltima se convirti en el
motor de la REMI. Sin embargo, es preciso destacar que
esta Reunin, como rgano del MERCOSUR, reprodujo
el funcionamiento en torno a secciones nacionales, un
retroceso con respecto a la forma de funcionamiento de
la Red de Mercociudades que haba incorporado en su
dinmica de trabajo una visin regional.

La REMI tuvo su reunin constitutiva en junio de

2001, en la ciudad de Asuncin. En su marco se
realizaron seis encuentros; el ltimo de ellos en junio de
2004. En ese momento, intendentes y alcaldes plantearon que, dado su carcter de representantes electos por
la ciudadana, el mbito de una Reunin Especializada
no era acorde con su estatus po-

ltico e institucional. Por lo tanto, nuevamente por

demanda de la Red de Mercociudades, el Consejo
del Mercado Comn cre, en ese mismo ao, el
Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados,
Provincias e Intendencias del MERCOSUR.
En los considerandos de la Decisin del Consejo
del Mercado Comn N. 41/04 que lo crea se
establece que el desarrollo del proceso de integracin tiene una dimensin poltica, la cual requiere
acciones coordinadas y sistematizadas de todos los
actores involucrados en el mismo. La conveniencia
de instituir un foro que se preste al dilogo y a la
cooperacin de las autoridades de nivel municipal,
estadual, provincial y departamental de los Estados
Parte del MERCOSUR entre s y con los gobiernos
nacionales. Esta creacin reconoca en sus
fundamentos una motivacin ms clara y positiva
con respecto al rol de los gobiernos subnacionales.
El Foro Consultivo de Ciudades y Regiones
(FCCR) se instala en Ro de Janeiro, Brasil, en
enero de 2007.
Atribuciones del Foro Consultivo de Ciudades y Regiones (FCCR)

Resolucin N. 26/07 del GMC, 27/9/2007

Pronunciarse, por intermedio del GMC, dentro
del mbito de su competencia, emitiendo
recomendaciones, sea por iniciativa propia o
sobre consultas que realicen el GMC y dems
rganos del MERCOSUR.
Cooperar activamente para promover el
desarrollo de la creciente dimensin poltica de
la integracin. A estos efectos, podr pronun-

ciarse para el cumplimiento de sus objetivos

sobre cualquier cuestin referente al proceso de
integracin y su ciudadana emitiendo declaraciones pblicas.
Dar seguimiento, analizar y evaluar el impacto
poltico y social en el mbito municipal,
estadual, provincial y departamental, de las polticas destinadas al proceso de integracin y
diversas etapas de su im- plementacin,
especialmente en las instancias referidas a los
Fondos de Convergencia Estructural del
MERCOSUR.
Proponer medidas destinadas a la coordinacin
de polticas para promover el bienestar y mejorar
la calidad de vida de los habitantes de los
municipios, estados federados, provincias y
departamentos de la regin.
Realizar investigaciones, estudios, seminarios o
eventos de naturaleza similar sobre cuestiones de
su competencia, de relevancia para el
MERCOSUR y el proceso de integracin a
solicitud de su sesin plena- ria o a travs de
sus comits.
Establecer o incrementar las relaciones entre
los distintos municipios, estados, provincias y
departamentos de los Estados Partes, con miras a
proponer medidas destinadas a coordinar
polticas para promover el bienestar y mejorar la
calidad de vida de los habitantes de los distintos
municipios, estados federados, provincias y
departamentos de la regin, as como formular
recomendaciones para dicho efecto.
Contribuir a una mayor participacin de las
sociedades en el proceso de integracin regional,
promoviendo la real integracin dentro del
MERCOSUR a nivel municipal, estadual,
provincial y departamental y colaborando con la
construccin de una identidad ciudadana
regional.

Promover y hacer tratativas tendientes a la

celebracin de acuerdos interinstitucionales con
rganos y foros de la estructura institucional del
MERCOSUR. En todos los casos, los acuerdos
se celebrarn a travs del GMC.
Establecer vnculos y realizar consultas con
asociaciones e instituciones nacionales o
internacionales, cuando sea conveniente o necesario para el cumplimiento de sus objetivos,
dentro de la normativa MERCOSUR vigente.
Tratar cualquier otra cuestin que tenga
relacin con el proceso de integracin en el
mbito municipal, estadual, provincial o
departamental.
Crear instancias para el estudio de temas
especficos, el seguimiento de los acuerdos
alcanzados dentro del Foro, organizar y difundir
las actividades en el mbito local, regional y
nacional, entre otros temas.
El FCCR, a su vez, contar con dos comits: un
Comit de Municipios y un Comit de Estados
Federados, Provincias y Departamentos.
La participacin de los gobiernos subnacionales
en un proceso de integracin regional, su calidad,
intensidad y continuidad en el tiempo, su carcter
formal o informal, su mayor o menor (o nula)
inclusin en la insti- tucionalidad del esquema,
mucho nos dice sobre la condicin efectivamente
democrtica de esta ltima. Cuestiones como la
integracin de los diversos territorios que componen
los Estados Partes al esquema regional, la mayor o
menor
concentracin
de
la
definicin
e
implementacin de las polticas de integracin, la
ms o menos importante bsqueda de legitimar
socialmente el proceso, etctera, pueden analizarse a
la luz de aquella participacin, entre otros elementos
a ser considerados.

En el MERCOSUR, durante casi quince aos, no

se cre un espacio institucional para la participacin
de actores no tradicionales, como es el caso de los
gobiernos subnacionales. La gobernanza propia del
proceso, su diseo institucional y su metodologa de
trabajo, han presentado barreras estructurales para la
participacin institucional de los gobiernos subnacionales. Esta ltima, sin embargo, se ha dado de
manera informal, es decir, por fuera de la
arquitectura creada por el bloque, a travs de la Red
de Mercociudades.
La experiencia acumulada en materia del trabajo
horizontal y la incidencia poltica de la red, su
consolidacin como un espacio poltico de ciudades
promotoras del accionar del conjunto en pos de
profundizar un MERCOSUR inclusivo de las
dimensiones polticas, sociales y culturales, que
opera en su dinmica institucional en clave regional
y no nacional, result fundamental en el camino
hacia el reconocimiento institucional de los gobiernos
locales.
Si bien en los considerandos de la creacin de la
REMI nada se deca sobre el rol de las Red de
Mercociudades, este nuevo rgano, durante su
funcionamiento, la tuvo como motor para su
conformacin, para ampliar la participacin y para la
inclusin en la agenda de debates postergados (como
la transparencia, determinados proyectos locales
concebidos en clave regional, la incorporacin de las
demandas de la ciudadana, etctera).
Una innovacin institucional importante en este
sentido se ha dado con la creacin del Foro que, al
poco tiempo de su conformacin, ha mostrado
seales acerca de las particularidades de la agenda
de la dimensin subnacional, trabajando sobre
propuestas que no haban sido consideradas con
anterioridad en el bloque. Sin embargo, tanto la
demora en su instalacin (creado en 2004, se instal

finalmente en 2007), as como los posicionamientos

de las coordinaciones nacionales respecto del reglamento, muchas veces divergentes de las posiciones
de las ciudades, dan cuenta de los obstculos an
persistentes para la incorporacin de una lgica en
donde los gobiernos subnacionales puedan incidir en
la agenda de la integracin. La dinmica de
funcionamiento del FCCR, desde su instalacin, ha
permitido, por un lado, avanzar rpidamente en la
aprobacin de su reglamento (Resolucin N. 26/07
del GMC) y en la incorporacin de una agenda que
incluya el tratamiento de los Fondos de
Convergencia
Estructural
(FOCEM)
del
MERCOSUR, la visibilidad y la transparencia, la
integracin
fronteriza
y
la
articulacin
interinstitucional. Sin embargo, el hecho de que la
coordinacin nacional se haya radicado en los
Poderes Ejecutivos nacionales ha resultado un
obstculo en la constitucin de una agenda propia de
los gobiernos subnacionales, provocando una subordinacin de los gobernantes electos locales a la
tecnoburocracia de los ejecutivos. La respuesta
positiva a la recomendacin hecha por el FCCR en
2007 al GMC, referida a la necesidad de que las
coordinaciones nacionales sean ejercidas por electos,
facilitara y desarrollara un avance ms vinculado a
los objetivos del Foro.
El proceso de inclusin formal de la participacin
de los gobiernos subna- cionales en el MERCOSUR
recin est comenzando. Los diversos escenarios
posibles de la participacin, en la medida en que se
concreten, mucho han de mostrarnos acerca de la
calidad y profundidad de la integracin en la regin.
Dimensin parlamentaria

Los Parlamentos y los Congresos han asumido, en

las modernas democracias representativas, un rol
fundamental como espacios para el ejercicio mediado
de la soberana popular, para la bsqueda pacfica

del consenso, la resolucin de conflictos en

sociedades complejas y, finalmente, para la legitimacin del proceso poltico. Este rol ha estado
vinculado histricamente con el desempeo de
determinadas funciones (representativa, de legitimacin, legislativa y de control) que no son cumplidas
(o no lo son ni de similar forma ni a partir de los
mismos principios) por los Poderes Ejecutivos.
La reflexin sobre la dimensin parlamentaria de
un proceso de integracin es, por ende, insoslayable,
e implica pensar acerca de hasta qu punto hay una
intervencin real de las construcciones parlamentarias
en el proceso poltico, es decir, en la elaboracin de
las decisiones polticas, a fin de garantizar su
correspondencia con la voluntad popular. Asimismo,
en un proceso de este tipo, la importancia del
Parlamento regional trasciende estos elementos: es el
espacio institucional para la construccin de una
visin regional, desde una perspectiva plural y
multicultural, en un marco de tradiciones polticas
nacionales diversas.
Un espacio regional concebido con grandeza, con
ambicin, en clave democrtica, como un
instrumento para el desarrollo con inclusin, requiere
un espacio institucional donde todas las voces sean
odas. Finalmente, la calidad del vnculo que el
Parlamento regional establezca con la sociedad civil
ser, entonces, central para avanzar hacia una cultura
poltica e institucional favorable a un proceso de
integracin cualitativamente diferente.
Veamos ahora cul ha sido la trayectoria de la
dimensin parlamentaria del MERCOSUR y cules
los desafos ms importantes que actualmente
enfrenta.
La dimensin parlamentaria de la integracin fue
escasamente considerada en la gnesis del proceso.
El Tratado de Asuncin, que dio origen al
MERCOSUR, apenas hace referencia a la
constitucin de una Comisin Parlamentaria Conjunta

(CPC) en su ltimo prrafo, en el cual se afirma que

con el objeto de facilitar el avance hacia la
conformacin del Mercado Comn se establecer una
Comisin Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR,
as como tambin que los Poderes Ejecutivos de los
Estados Partes mantendrn informados a los
respectivos Poderes Legislativos sobre la evolucin
del Mercado Comn.
A partir de la va abierta por este documento los
parlamentarios de los Estados Partes tomaron la
iniciativa de crear la instancia anotada, estableciendo
el mismo ao de su firma el primer reglamento
interno, lo cual volvi posible la formalizacin de
sus reuniones. Dicho instrumento, en primer lugar,
otorgaba a la CPC un carcter consultivo,
deliberativo y de formulacin de propuestas, para
luego especificarse con mayor detalle dichas
atribuciones. Se estableca que emitira resoluciones
vinculadas a las siguientes cuestiones:
acompaar la marcha del proceso de integracin
regional;
desarrollar las acciones necesarias para facilitar la
futura instalacin del
Parlamento del MERCOSUR;
solicitar a los rganos institucionales del
MERCOSUR informaciones
respecto a la evolucin del proceso de integracin,
y
constituir subcomisiones.
Tambin se estableca que la CPC emitira
recomendaciones sobre la conduccin del proceso de
integracin y la armonizacin legislativa y, adems,
propondra normas de derecho comunitario referidas
al proceso de integracin.
El POP reconoci a la CPC como una institucin
ms, aunque sin capacidad decisoria, definindola
como el rgano representativo de los Parlamentos
de los Estados Partes en el mbito del
MERCOSUR.

La CPC estaba integrada por igual nmero (16) de

parlamentarios por cada pas, los que eran
designados por los respectivos Parlamentos
nacionales de acuerdo con sus procedimientos
internos.
El POP estableca que la CPC procurar acelerar
los procedimientos internos correspondientes en los
Estados Parte para la pronta entrada en vigor de las
normas emanadas de los rganos del MERCOSUR
[...]. De la misma manera, coadyuvar en la
armonizacin de legislaciones, tal como lo requiera
el avance del proceso de integracin. Cuando fuere
necesario, el Consejo solicitar a la Comisin
Parlamentaria Conjunta (CPC) el examen de temas
prioritarios.
Atribuciones de la extinta Comisin Parlamentaria Conjunta (1995)

acompaar la marcha del proceso de

integracin regional expresado en la formacin
del MERCOSUR e informar a los Congresos
nacionales a ese respecto;
desarrollar las acciones necesarias para facilitar
la futura instalacin del Parlamento del
MERCOSUR;
solicitar a los rganos institucionales del
MERCOSUR informaciones respecto a la
evolucin del proceso de integracin,
especialmente en lo que se refiere a los planes
y programas de orden poltico, econmico,
social y cultural;
constituir subcomisiones para el anlisis de los
temas relacionados con el actual proceso de
integracin;
emitir recomendaciones y dictmenes respecto
a la conduccin del proceso y de la formacin
del mercado comn, y sobre decisiones,
resoluciones, directivas y propuestas, que
deban ser dictadas por los rganos
institucionales pertinentes del MERCOSUR;

 elaborar poltica legislativa de integracin y

realizar los estudios necesarios tendientes a la
armonizacin de las legislaciones de los Estados
Parte,
aprobar
los
proyectos
correspondientes y otras normas de derecho
comunitario que sern remitidos a la
consideracin de los Parlamentos nacionales;
acelerar
los
procedimientos
internos
correspondientes en los Estados Parte para la
pronta entrada en vigor de las normas
emanadas de los rganos del MERCOSUR;
concertar relaciones de cooperacin con los
Parlamentos de terceros pases y con otras
entidades en el mbito de los dems esquemas
de integracin regional;
establecer relaciones y suscribir acuerdos sobre
cooperacin
y
asistencia
tcnica
con
organismos pblicos y privados, de carcter
nacional,
regional,
supranacional
e
internacional;
y, finalmente, sin perjuicio de la enumeracin
precedente, la Comisin podr establecer otras
atribuciones dentro del marco del Tratado de
Asuncin y el Protocolo de Ouro Preto.
La CPC remite recomendaciones al CMC por
intermedio del GMC y sus decisiones han de
tomarse por consenso de las delegaciones de
todos los Estados Parte. Este consenso es
expresado por el voto de la mayora de sus
integrantes.

Al incluir a la CPC en la estructura institucional

del MERCOSUR, el POP le confiri legitimidad
jurdica como rgano de la integracin. Y al
transformarse en ley interna, el protocolo permite y
legitima la insercin del brazo parlamentario de la
integracin en el seno de los Parlamentos nacionales
de los Estados Partes, como ha sealado Mara
Claudia Drummond (1998).

Durante casi quince aos, el lugar que han tenido

en el proceso tanto los Parlamentos nacionales como
su institucin representativa, la CPC, ha sido muy
dbil. El POP dio a la CPC un lugar ms
importante, en comparacin con el TA, pero este
continu siendo consultivo, deliberativo y de
formulacin de propuestas. Tampoco otorg a la
CPC atribuciones de control, de creacin legislativa
o de codecisin. Incluso aqu apareca otro problema
vinculado con el rol fundamental que cumple toda
asamblea, como espejo de la diversidad de
opiniones: la bsqueda de consenso en la CPC se
debi apoyar en el voto nico, mayoritario, de cada
una de sus delegaciones. Este carcter nacional de la
emisin del voto impeda la expresin de las
divergencias internas de cada delegacin, as como
una posible estrategia de construccin de alianzas
ideolgicas,
que
trascendieran
las
fronteras
nacionales.
La Decisin del CMC N. 49/04, Parlamento del
MERCOSUR, en la cual se manifiesta la decisin
de crear el Parlamento y se inviste a la CPC como
comisin preparatoria para realizar todas las
acciones necesarias en ese sentido ha implicado un
cambio importante en la dimensin parlamentaria de
la integracin. Ha dicho el experto argentino Oscar
Casal que repara uno de los errores de diseo ms
significativos que el MERCOSUR tuvo en la
concepcin institucional de Ouro Preto y en
particular para con la CPC. Este consisti en que el
espacio de representacin de la dimensin
parlamentaria en el MERCOSUR no fuera concebido
por los legtimos representantes: los parlamentarios,
quienes ni siquiera fueron consultados. Este error de
diseo explica, en parte, el porqu de algunas fallas
estructurales en la concepcin original de la CPC y
de cmo estas probablemente incidieron en la
generacin de los dficit democrticos y de
legitimidad que se observan a lo largo de la historia

del MERCOSUR y que son algunas de las razones

para las cuales la creacin del Parlamento del
MERCOSUR contribuir a superarlos como un
instrumento eficaz de legitimidad y representacin
democrtica. Sin embargo, los desafos de esta
institucin, como veremos, son an importantes.
Luego de la aprobacin de la Decisin del CMC
N. 49/04, Parlamento del MERCOsuR, se
instruy a un Grupo de Alto Nivel para elaborar un
proyecto de protocolo para la constitucin del
Parlamento del MERCOSUR (Parlasur), que fue
aprobado por la Decisin del CMC N. 23/05, de diciembre de 2005.
En el protocolo se afirma tener el convencimiento
de que [...] la instalacin del Parlamento del
MERCOSUR, con una adecuada representacin de
los intereses de los ciudadanos de los Estados Partes,
significar un aporte a la calidad y equilibrio
institucional del MERCOSUR, creando un espacio
comn en el que se reflejen el pluralismo y las
diversidades de la regin y que contribuye a la
democracia, la participacin, la repre- sentatividad, la
transparencia y la legitimidad social en el desarrollo
del proceso de integracin y de sus normas. Se
reconoce tambin [...] la importancia de fortalecer
el mbito institucional de cooperacin interparlamentaria, para avanzar con los objetivos previstos
de armonizacin de las legislaciones nacionales en
las reas pertinentes y agilizar la incorporacin a los
respectivos ordenamientos jurdicos internos de la
normativa del MERCOSUR que requieran aprobacin
legislativa.
El Parlamento del MERCOSUR (PM), despus de
un perodo de transicin, ha sustituido pues a la
CPC. En tal sentido, el Protocolo ha establecido dos
etapas de transicin hasta su conformacin definitiva.
En la primera etapa (2007-2010), su composicin
ser paritaria (18 miembros por pas, elegidos de
manera indirecta, a travs de los Parlamentos

nacionales), si bien se elegirn en forma directa los

parlamentarios que lo conforman segn el
cronograma electoral de cada pas. En este perodo el
Parlamento debe aprobar y proponer al CMC la
frmula de su composicin definitiva, en base al
criterio de representacin ciudadana, que implica una
proporcionalidad, si bien atenuada. Asimismo, debe
aprobar su primer reglamento interno. En la segunda
etapa (2011-2014) su composicin ser ya en base
al criterio ciudadano, con miembros elegidos
directamente, considerndose la posibilidad de que
los mandatos sean distintos en funcin de los
cronogramas electorales. Una vez definitivamente conformado, se
prev una eleccin directa y simultnea en todos
los Estados Partes, con mandatos nicos e iguales,
por cuatro aos.
Luego de un proceso arduo de negociaciones,
algunas competencias importantes han sido
atribuidas a esta nueva institucin.
Competencias del Parlamento del Mercosur

Art. 4 del Protocolo Constitutivo

Velar en el mbito de su competencia por la
observancia de las normas del MERCOSUR.
Velar por la preservacin del rgimen
democrtico en los Estados Partes, de
conformidad
con
las
normas
del
MERCOSUR, y en particular con el
Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso
Democrtico en el MERCOSUR, la
Repblica de Bolivia y la Repblica de
Chile.
Elaborar y publicar anualmente un informe
sobre la situacin de los derechos humanos
en los Estados Partes, teniendo en cuenta los
principios y las normas del MERCOSUR.
Efectuar pedidos de informes u opiniones
por escrito a los rganos decisorios y

consultivos del MERCOSUR establecidos en

el Protocolo de Ouro Preto sobre cuestiones
vinculadas al desarrollo del proceso de
integracin. Los pedidos de informes debern
ser respondidos en un plazo mximo de 180
das.
Invitar, por intermedio de la Presidencia Pro
Tempore del Consejo del Mercado Comn, a
representantes
de
los
rganos
del
MERCOSUR, para informar o evaluar el
desarrollo del proceso de integracin,
intercambiar opiniones y tratar aspectos
relacionados con las actividades en curso o
asuntos en consideracin.
Recibir, al finalizar cada semestre a la
Presidencia Pro Tempore del MERCOSUR,
para que presente el programa de trabajo
acordado, con los objetivos y prioridades
previstos para el semestre.
Realizar reuniones semestrales con el Foro
Consultivo Econmico y Social a fin de
intercambiar informaciones y opiniones sobre
el desarrollo del MERCOSUR.
Organizar
reuniones
pblicas,
sobre
cuestiones vinculadas al desarrollo del
proceso de integracin, con entidades de la
sociedad civil y los sectores productivos.
Recibir, examinar y en su caso canalizar
hacia los rganos decisorios, peticiones de
cualquier particular de los Estados Partes,
sean personas fsicas o jurdicas, relacionadas con actos u
omisiones de los rganos del MERCOSUR.
Emitir declaraciones, recomendaciones e informes
sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del
proceso de integracin, por iniciativa propia o a
solicitud de otros rganos del MERCOSUR.
Con el fin de acelerar los procedimientos internos
correspondientes de entrada en vigor de las normas
en los Estados Partes, el Parlamento elaborar

dictmenes sobre todos los proyectos de normas

del MERCOSUR que requieran aprobacin
legislativa en uno o varios Estados Partes, en un
plazo de noventa das (90) de efectuada la
consulta. Dichos proyectos debern ser enviados al
Parlamento por el rgano decisorio del
MERCOSUR antes de su aprobacin. Si el
proyecto de norma del MERCOSUR es aprobado
por el rgano decisorio, de conformidad con los
trminos del dictamen del Parlamento, la norma
deber ser remitida por cada Poder Ejecutivo
Nacional al Parlamento del respectivo Estado
Parte, dentro del plazo de cuarenta y cinco (45)
das, contados a partir de dicha aprobacin. En
caso de que la norma aprobada no estuviera en
conformidad con el dictamen del Parlamento, o si
este no se hubiere expedido en el plazo
mencionado en el primer prrafo del presente
numeral, la misma seguir su trmite ordinario de
incorporacin. Los Parlamentos nacionales, segn
los procedimientos internos correspondientes,
debern adoptar las medidas necesarias para la
instrumentacin o creacin de un procedimiento
preferencial para la consideracin de las normas
del MERCOSUR que hayan sido adoptadas de
conformidad con los trminos del dictamen del
Parlamento, mencionado en el prrafo anterior. El
plazo mximo de duracin del procedimiento
previsto en el prrafo precedente, ser de hasta
ciento ochenta (180) das corridos, contados a
partir del ingreso de la norma al respectivo
Parlamento nacional. Si dentro del plazo de ese
procedimiento preferencial el Parlamento del
Estado Parte rechaza la norma, esta deber ser
reenviada al Poder Ejecutivo para que la presente
a la reconsideracin del rgano correspondiente del
MERCOSUR.
Proponer proyectos de normas del MERCOSUR
para su consideracin por el Consejo del Mercado

Comn, el que deber informar semestralmente

sobre su tratamiento.
Elaborar estudios y anteproyectos de normas
nacionales, orientados a la armonizacin de las
legislaciones nacionales de los Estados Partes,
los que sern comunicados a los Parlamentos
nacionales a los efectos de su eventual
consideracin.
Desarrollar acciones y trabajos conjuntos con
los Parlamentos nacionales, con el fin de
asegurar el cumplimiento de los objetivos del
MERCOSUR,
en
particular
aquellos
relacionados con la actividad legislativa.
Mantener relaciones institucionales con los
Parlamentos de terceros Estados y otras
instituciones legislativas.
Celebrar, en el marco de sus atribuciones, con
el asesoramiento del rgano competente del
MERCOSUR, convenios de cooperacin o de
asistencia tcnica con organismos pblicos y
privados, de carcter nacional o internacional.
Fomentar el desarrollo de instrumentos de
democracia representativa y participativa en el
MERCOSUR.
Recibir dentro del primer semestre de cada
ao un informe sobre la ejecucin del
presupuesto de la Secretara del MERCOSUR
del ao anterior.
Elaborar y aprobar su presupuesto e informar
sobre su ejecucin al Consejo del Mercado
Comn dentro del primer semestre del ao
posterior al ejercicio.
Aprobar y modificar su reglamento interno.
Realizar todas las acciones que correspondan
al ejercicio de sus competencias.

La instalacin plena del Parlasur constituye un

primer paso fundamental, una condicin sine qua

non, para avanzar hacia la ampliacin de la

representacin poltica, la democratizacin y la
legitimacin del proceso de integracin regional. Esta
representa, ni ms ni menos, el involucra- miento y
el compromiso efectivo, profundo y pleno de los
actores polticos nacionales y de la sociedad civil en
un proceso de integracin regional que enfrenta el
desafo de jugar un rol significativo en un probable
nuevo esquema multipolar de poder global.
El Parlamento tiene actualmente desafos polticos
importantes, vinculados a su desarrollo y
fortalecimiento. Su puesta en marcha presenta
al liderazgo poltico y social y a la ciudadana en
general, el desafo de asumir con compromiso la
responsabilidad de ser protagonistas de esta
innovacin
poltico-institucional,
con
fuertes
consecuencias polticas. El Parlasur es la expresin
de la recuperacin de la poltica en una regin que
ha sufrido las graves consecuencias de la
implementacin de una lgica mercantil como
principio regulador de la vida social.
Cules son, entonces, algunos de sus principales
desafos polticos y tcnicos?
En primer lugar, la definicin del criterio de
representacin ciudadana a partir de la cual sern
elegidos directamente sus miembros. Esto es, el tema
sensible
pero
polticamente
central
de
la
proporcionalidad atenuada. Para aquilatar la
relevancia de esta cuestin debe advertirse con
claridad los alcances jurdicos del mandato derivado
del Protocolo y las consecuencias jurdicas y
polticas de su incumplimiento. Como primer punto,
se debe destacar que de conformidad con el derecho
del MERCOSUR, este tiene la misma jerarqua
normativa que el Tratado de Asuncin y dems
instrumentos del derecho originario. En este sentido,
el artculo 24 (clusula revocatoria) del Protocolo
Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR
(PCPM) prev que quedan derogadas todas las

disposiciones de carcter institucional del Protocolo

de Ouro Preto que guarden relacin con la
constitucin y funcionamiento del Parlamento y
resulten incompatibles con los trminos del presente
Protocolo, con expresa excepcin del sistema de
toma de decisiones de los dems rganos del
MERCOSUR, establecidos en el art. 37 del
Protocolo de Ouro Preto. De ello resulta que el
PCPM, al tener la misma jerarqua que el TA y el
POP (entre otras normas del derecho originario) y al
ser posterior, puede reformar dichos instrumentos. Lo
mencionado no es menor, y en tal sentido resulta
central para desestimar cualquier instrumento que
pueda esgrimirse relativo a que el Derecho del
MERCOSUR establece como principio inalienable e
inmodificable la paridad en la representacin y en el
nmero de votos entre los Estados Partes. En otras
palabras, el PCPM puede establecer un sistema de
representacin y de nmero de votos asignados
diferentes segn el Estado del que se trate. Como
segundo punto, con respecto a la exigencia de
representacin ciudadana, esto es, de un sistema
proporcional, es necesario registrar que si bien el
Protocolo no menciona expresamente en el texto el
concepto de representacin proporcional, adems de
que el mismo es connatural a todo rgano
parlamentario que, tal como lo es el Parlamento del
MERCOSUR, representa a la ciudadana, s se afirma
en dicho Protocolo (y por cierto en varias de sus
disposiciones: considerandos,
artculos 1, 2, 3 y 5 y
a
disposicin transitoria 4 ) que la representacin que
ostentan los integrantes del rgano no es la de los
Estados Partes sino la de los ciudadanos de los
mismos. De all que, coherentemente, el PCPM se
separa del sistema clsico de representacin de
Estados, para adoptar la de los ciudadanos. Por ello,
el criterio de representacin ciudadana que se
menciona en el artculo 5.1 y la disposicin

transitoria 2a del PCPM es sinnimo de

representacin proporcional.
En otras palabras, el PM no representa a los
Estados sino al conjunto de ciudadanos que viven en
un Estado Parte, de all que la asignacin del
nmero de parlamentarios por Estado debe tener en
cuenta (aunque no exclusivamente) la cantidad de
ciudadanos de ese Estado. En otros trminos, la
asignacin de un nmero igual de parlamentarios a
todos los Estados Partes, luego de la primera etapa,
viola el Protocolo.
Continuando con los desafos, en segundo lugar, el
Parlamento debe definir una agenda prioritaria para
la regin, con una visin de mediano y largo plazo
que parta de una concepcin del proyecto de
integracin como estratgico. All, con certeza deben
aparecer temas como la identificacin de las barreras
para la conformacin de una verdadera unin
aduanera, las asimetras estructurales y la promocin
de polticas pblicas regionales, la infraestructura, la
energa, la cultura, la construccin de ciudadana.
En tercer lugar, en un esquema en el que, como
sealamos, un nmero tan importante de documentos
del bloque contina con carcter reservado y las
decisiones concentradas en algunas agencias de los
ejecutivos de los Estados Partes, el Parlamento tiene
la responsabilidad poltica de involucrarse en el
proceso de reforma institucional del MERCOSUR,
actualmente en discusin. Es el espacio poltico
legtimo para convocar a diversos actores pblicos y
privados, locales, nacionales y regionales, para
debatir y elaborar una propuesta de reforma legtima
poltica, social y tcnicamente. Una reforma
institucional es, ante todo, una opcin poltica y no
tcnica. Si permanece en el mbito tcnico, o
concentrada en los Poderes Ejecutivos, el nivel de
ambicin del resultado no estar a la altura del proyecto poltico estratgico que la regin merece.

En cuarto lugar, constituye una funcin

indelegable del liderazgo poltico del MERCOSUR, a
travs de su Parlamento, el sensibilizar y crear
conciencia en los pueblos de la regin acerca del
carcter estratgico del proyecto de integracin, al
convertirse en sus emisarios e instrumentos, a travs
de la coherencia entre un discurso fuertemente
comprometido con el proyecto y un conjunto
ambicioso de propuestas que cuenten con el apoyo
poltico de los representantes populares de la regin.
El Parlamento del MERCOSUR debe concentrarse
fundamentalmente en la construccin de consensos
para la puesta en marcha de una agenda positiva de
integracin slida, profunda y permanente.
Temas para una nueva agenda

Debe reconocerse que la inexistencia de una

agenda social efectiva e integral constituye una de
las grandes carencias del MERCOSUR hasta el
presente. Las omisiones flagrantes en la aplicacin de
la Carta socio- Laboral acordada en el seno del
bloque o el predominio poco menos que absoluto de
los aspectos comerciales sobre otros instrumentos de
integracin han relegado un vasto conjunto de
necesidades y aspiraciones de las sociedades de la
regin y ha culminado por echar dudas y falta de
confianza en nuestras poblaciones respecto a lo que
puede esperarse del MERCOSUR, precisamente en
momentos en que la situacin social de los Estados
Partes, aunque ha mejorado, sigue sin dejar
demasiados mrgenes para la espera. La necesidad
de avanzar en su formulacin y tratamiento puede
bien constituirse entonces en un elemento articulador
de los esfuerzos de la sociedad civil, tanto de cara a
la profundizacin de la integracin como con
relacin a un protagonismo social ampliado, todo lo
que converge en la construccin de una arquitectura
institucional que habilite este tipo de acciones.

En suma, como han destacado en forma reiterada

las organizaciones como el Foro Consultivo
Econmico y Social (FCES) o la Coordinadora de
las Centrales Sindicales del MERCOSUR (CCSCS)
creada en 1986, un lustro antes del Tratado de
Asuncin, el debate actual acerca de la
reversibilidad o no del MERCOSUR como proyecto
histrico o el de la necesidad o no de su reforma
institucional debe dar paso a una discusin mucho
ms abierta y profunda sobre cules son los mejores
modelos y filosofas integracionistas ante los grandes
desafos de la hora.
La Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono
Sur ^CCSCSy) emita tambin hace unos aos, en
medio de una de las Plenarias del FCES de las
ltimas Cumbres, una declaracin categrica con
relacin al vnculo estrecho entre instituciones y
modelo de integracin para el MERCOSUR: La
superacin de la crisis no se dar por el retroceso,
suspensin o flexibilizacin de los mecanismos
comerciales y polticos vigentes. Al contrario, el
momento exige la profundizacin del proceso de
integracin, el fortalecimiento de su estructura
institucional y la adopcin de medidas inmediatas
que contemplen metas productivas y sociales.
A partir de las transformaciones mencionadas,
actores sociales, partidos polticos y gobiernos
coinciden en esta hora crtica en la demanda de
cambios en el modelo institucional mercosureo:
desde el discurso, por ejemplo, parecen expresar una
voluntad poltica indita para impulsar una nueva
institucionalidad que consolide transformaciones
profundas
como
la
consolidacin
del
rol
parlamentario y de los actores de la sociedad civil en
el proceso integracionista, no solo como forma de
superar el dficit democrtico del proceso, sino
como forma idnea para la solucin de contenciosos
pendientes, para terminar con la inseguridad jurdica
dentro del bloque, y tambin para aumentar la

eficacia socioeconmica de sus acciones. En ese

marco, comienza a reivindicarse un perfil de polticas
integradas ms proactivo y articulado, que no se
limite a lo arancelario o a una coordinacin
macroeconmica ms retrica que real, sino que
ample la agenda hacia temas como la
complementacin productiva y la articulacin de
polticas sectoriales, la constitucin de un bloque
unificado en sus acciones y definiciones en los foros
internacionales, la promocin de estrategias
comerciales conjuntas en bsqueda de nuevos
mercados, entre otros puntos.
Es en ese contexto que comienza a discutirse otra
vez en el MERCOSUR una nueva institucionalidad,
como soporte de una nueva agenda y de un nuevo
modelo de integracin regional. Cul es la nueva
agenda, ya esbozada por los crticos del
MERCOSUR anterior? Cul era esa nueva agenda
que comenz a consolidarse en el discurso a travs
de mltiples documentos, en particular desde la
Cumbre de Asuncin de mediados de 2003? Vale la
pena detenerse un instante en lo acontecido en esta
Cumbre y sobre todo en los tres documentos all
presentados: la propuesta de Brasil Objetivo 2006
(con su Programa poltico, econmico, social y
cultural, su Programa de Unin Aduanera, su
Programa Base de Mercado Comn y su
Programa de la Nueva Integracin), la propuesta
argentina sobre El Instituto Monetario del
MERCOSUR (con una propuesta gradualista que a
travs de la creacin de un Instituto Monetario del
MERCOSUR postulara los pasos para la concrecin
de una moneda comn dentro de plazos viables y
negociados) y la propuesta de Paraguay sobre
Tratamiento de Asimetras (en el que se plantea la
necesidad del reconocimiento de las asimetras
econmicas y sociales, con un consiguiente trato
diferencial para los pases ms pequeos del bloque).
En esos tres documentos se perfilaba una nueva

agenda que apuntaba a un MERCOSUR integral, no

solamente comercial, y que incorporaba en serio el
tema de una nueva institucionalidad que fuera
funcional al modelo in- tegracionista en ciernes.
Cul podra ser el listado sucinto de los titulares
de esta nueva agenda? Hagamos una pequea resea:
coordinacin macroeconmica, en particular, de las
polticas cambiarias;
complementacin productiva, a travs de los Foros
de Competitividad y del establecimiento de
cadenas productivas mercosureas;
complementacin de polticas (energticas,
educativas, culturales, de derechos humanos,
etctera);
complementacin de infraestructuras;
consolidacin y aplicacin efectiva de la Carta socio
Laboral;
tratamiento serio de la propuesta ya acordada de
libre circulacin de personas;
reconocimiento de asimetras y flexibilidades, en
especial con relacin a Paraguay y Uruguay;
negociacin internacional como bloque ante
terceros y en foros internacionales;
estrategia comercial conjunta;
estrategias de financiamiento intrazona;
incorporacin de nuevos socios;
nueva institucionalidad.
Ninguno de los temas de esta nueva agenda est
desprovisto de problemas y de contradicciones, todos
ellos exigen mucha negociacin poltica y no es
augurable un proceso de cambio rpido, sin
conflictos, vertiginoso, a pesar de que son tpicos
que hace tiempo estn en el debate sobre el futuro
del bloque regional y que los nuevos contextos
hacen resurgir. Los obstculos en esta direccin no
resultan menores: el imperativo de las exigencias
acrecentadas de sociedades nacionales profundamente
heridas por la crisis de hace un lustro y hoy

conmovidas por las incertidumbres provocadas por la

crisis financiera internacional; la tentacin siempre
presente de acuerdos bilaterales por parte de un pas
socio con resultados coyunturales, que recobra
impulso ante el fracaso proactivo del bloque en la
consecucin de logros positivos en su agenda externa
comn;
las
diferencias
de
patrones
de
comercializacin entre las economas de los pases
socios; el esbozado debilitamiento de los gobiernos
nacionales; los escasos avances obtenidos en los
mbitos de la negociacin internacional del
comercio; la heterogeneidad de economas y
sociedades; etctera. Sin embargo, sin voluntarismo
ni visiones ingenuas, la actual coyuntura parece
perfilarse como una oportunidad a no desperdiciar.
Cul puede ser el rumbo entonces? De qu
MERCOSUR comienza a hablarse? Es el
MERCOSUR de la complementacin productiva, de
los foros de complementacin productiva. Es el
MERCOSUR que necesita, desde una asuncin plena
de su condicin de proyecto poltico, articular
polticas activas y sectoriales de proyeccin regional,
por ejemplo, en el campo de las polticas energticas,
fitosanitarias, en materia agrcola y pecuaria, en la
coordinacin de infraestructura para uso comn, en la
adopcin de polticas de frontera.
Es un MERCOSUR que discute en serio la libre
circulacin de personas, pero incorporando en la
agenda la necesidad de proyectar, divulgar y consolidar un gran acuerdo con relacin a la Carta socio
Laboral, que ha aprobado como documento y que
reconoce derechos, pero que en las actuales condiciones se presenta como de nula aplicacin y dudosa
aplicabilidad.
Es el MERCOSUR que por muchos motivos, con
otros bloques del mundo, debe contribuir a contestar
el desafo de reconstruir un nuevo orden internacional viable, que tiene que actuar como bloque en
mbitos internacionales, en mbitos multilaterales, a

partir del reconocimiento externo de personera

internacional, como un bloque que puede hablar con
otros bloques.
Y en un contexto de pugna asimtrica entre
unilateralismo impuesto y posibilidades dificultosas
de un multilateralismo alternativo, la emergencia de
un nuevo bloque que por otra parte se proyecta hacia
Amrica del Sur a travs del reciente formato de la
Unin de Naciones Sudamericanas (UNASUR),
adquiere una dimensin de proyeccin internacional
fuerte. Es la necesidad de actuar en la negociacin
internacional como un bloque unificado ante terceros,
ms all de condiciones en parte diferentes pero que
no obstan para la concrecin negociada de posturas
efectivamente comunes.
Es la idea de defender la bsqueda de mercados,
ratificando la filosofa del regionalismo abierto, pero
discutiendo agendas sustantivas de las negociaciones
internacionales, examinando con seriedad temas que
comprometen nuestras economas, como la nueva
articulacin de los organismos internacionales y sus
intervenciones en el plano de las polticas nacionales,
como el tema de la propiedad intelectual, el de las
compras gubernamentales, el de la rediscusin de los
subsidios respecto de la produccin agrcola.
Es el MERCOSUR que comienza a hablar de
estrategias comerciales conjuntas, que busca la
interlocucin con otros bloques, no solo la
triangulacin clsica con Estados Unidos y con la
Unin
Europea,
sino
que
busca
tambin
negociaciones ms firmes con China, Japn,
Sudfrica, Rusia, con los pases rabes. Es el
MERCOSUR que busca estrategias de financiamiento
intrazona, pensadas desde la eventualidad de bancos
tanto de fomento o inversiones como de un Banco
Central al estilo europeo.
Aun con una agenda ms corta y viable en lo
inmediato, que recorte desde una lgica ms
moderada e incremental los mltiples temas que

aparecen, existe una conviccin que comienza a

generalizarse y que debe reiterarse una vez ms: la
actual institucionalidad, aun con los importantes
cambios y creaciones incorporadas ltimamente,
resulta disfuncional para la consecucin de logros
efectivos en varios de estos planos novedosos de la
agenda ms actual.
Se trata en suma de un MERCOSUR que se
orienta hacia una nueva institucionalidad que supere
las deficiencias del MERCOSUR originario de 1991,
que profundice los avances y que supere las
omisiones del Protocolo de Ouro Preto de 1994, que
consolide el camino iniciado aunque con altibajos
y en lgica aluvional e inorgnica con las
creaciones institucionales del ltimo tiempo. En ese
marco, no puede resultar casual que lo que se
comienza a discutir es la necesidad de un nuevo
MERCOSUR que cuestione el interpresidencialismo
extremo, y que incorpore el tema de la evolucin (no
impuesta, sin hegemonismos, con mucha negociacin
poltica) hacia una tensin ms equilibrada entre
intergubernamentalismo y espacios regionalistas
efectivos. Se trata de un MERCOSUR que ratifica y
profundiza su insoslayable naturaleza de proyecto
poltico. Es el MERCOSUR que consolida la
necesaria transformacin de la mera secretara
administrativa en una secretara tcnica con
proyeccin poltica, lo que requiere asesoramiento
tcnico y acadmico efectivos como los que ha comenzado a tener, capaz de ser una usina, un gran
think tank regional, para alimentar sin
subordinaciones recelosas ni falta de transparencia
el funcionamiento de los otros rganos del
organigrama MERCOSUR.
Es el MERCOSUR que debera recomenzar a
discutir la creacin de un Instituto Monetario que
viabilice la cada vez ms indispensable convergencia
cambiaria, embrin de un Banco Central regional. Se
trata tambin de poner en funcionamiento pleno lo

dispuesto en el Protocolo de Olivos pero tambin de

seguir avanzando hacia la creacin de un verdadero
Tribunal Permanente de Justicia. Es un MERCOSUR
que comienza a reformular las relaciones entre los
propios rganos decisorios de su formato
institucional, exigindoles un funcionamiento menos
episdico y ms sistemtico, una conduccin ms
transparente y cotidiana.
No debe pensarse el MERCOSUR desde la
identidad
coyuntural
de
gobiernos
que
ideolgicamente puedan ser ms o menos afines. Ya
se ha advertido que constituye un grave error. No es
la experiencia de los procesos de integracin
exitosos. Por cierto que el que haya gobiernos afines
ideolgicamente puede ayudar mucho a avanzar en
acuerdos. Pero si lo que se quiere es avanzar pero
con profundidad, la acumulacin en materia institucional es el mejor resguardo y el instrumento ms
idneo para obtener los logros econmicos y sociales
que nuestros pueblos necesitan cada vez con ms
urgencia. Por supuesto que repitmoslo una vez
ms no hay modelo institucional neutro y que las
coyunturas de afinidad ideolgica entre los gobiernos
socios ayudan a avanzar. Pero precisamente para
aprovechar al mximo esas oportunidades, se debe
pensar institucionalmente, hay que crear instituciones
que consoliden desde la negociacin poltica avances
que sea muy difcil luego revertir. Aprendamos (sin
copiar, por cierto) de los exitosos: la Unin Europea
no fue formada para gobiernos socialdemcratas,
para gobiernos democratacristianos, para gobiernos liberales. No hay proceso de integracin de gobiernos
democrticos, cuya vida natural es la de la rotacin
en el poder y la de la incertidumbre de los
resultados electorales, que pueda hacerse articulado
rgidamente a una propuesta ideolgica cerrada del
bloque regional del que se participa.
Por eso, si se quiere aprovechar la oportunidad
que hoy est presente y que surge como una

demanda efectiva desde nuestros pases que no

tienen salida en solitario (por cierto que no la tiene
Uruguay, pero tampoco es tan claro que la tengan
Argentina y aun este Brasil devenido en actor global
pleno pero que debe tener su respaldo en la regin)
se tendr que afirmar una nueva institucionalidad,
que supere el dficit democrtico que ha tenido el
proceso, que supere ese interpresidencialismo que ha
generado
una
suerte
de
superejecutivismo
absolutamente
inejecutivo,
que
arraigue
la
legitimidad del MERCOSUR en nuestras sociedades,
pero que al mismo tiempo le d al MERCOSUR la
posibilidad de responder con efectividad a otra
agenda, que es la que responde mejor a esta nueva
coyuntura que nos est exigiendo otras formas de
pensar, no solo en clave nacional sino en clave
regional e internacional. En suma, se requiere una
institucionalidad funcional y operativa para los
nuevos contextos.
Bibliografa

Alemany, Cecilia y Leandro, Beatriz, Anlisis y propuestas para

la participacin ciudadana en el MERCOSUR , Montevideo,
Fundacin Friedrich Ebert, 2006.
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integracin: relevancia del tema en Amrica Latina en CEFIR,
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coordinacin y control, Documento final del mdulo llevado a
cabo en la Ciudad de Mxico, 25-30 de julio, 2004.
Romero, Mara del Huerto, Poder local y relaciones
internacionales en contextos de integracin regional. El caso de
la red de Mercociudades y la reunin especializada de
municipios e intendencias (Grupo Mercado Comn) en
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relagoes internacionais, San Pablo, Editora da PUC-SP y

Funda^o Editora da UNESP, 2004, cap. 13.
Drummond, Mara Claudia, Las competencias de la Comisin
Parlamentaria Conjunta y sus vnculos con otros rganos e
instancias
del
MERCOSUR:
alternativas
para
su
fortalecimiento, trabajo presentado en el seminario
Perspectivas institucionales del MERCOSUR: organizacin y
funcionamiento de la Comisin Parlamentaria Conjunta,
organizado por el CEFIR y la Comisin Parlamentaria
Conjunta del MERCOSUR, Buenos Aires, 2-4 de junio de
1998, edicin electrnica.

 Instituciones, convergencia y coordinacin en la

macroeconoma del mercosur

Ramiro Albrieu

Ramiro Albrieu es
profesor
de
la
Universidad de Buenos
Aires Investigador del
y de la RED
MERCOSUR.
cedes

Debates
alrededor del
MERCOSUR.
El elefante y
los hombres
ciegos

La historia se
refiere
a
un
conjunto
de
hombres ciegos
que
deban
determinar cmo
era un elefante a
travs
de
su
tacto. Cada uno
fue ubicado en
una
posicin

especfica con respecto al

elefante.
Deban
entonces
definir y dejar anotado en un
pequeo
papel
lo
que
entendieran por elefante en
funcin de lo que hubieran
percibido al tacto. Luego, los
hombres se juntaron a comparar
sus
notas,
y
surgieron
diferencias fundamentales sobre
la fisonoma del elefante. Es
como una pared dijo aquel que
toc el torso, es como una
vbora dijo aquel que toc la
trompa, es como un rbol
dijo el que toc la extremidad
de una pata. Por supuesto,
todos tenan razn en parte,
pero al mismo tiempo cada uno
de ellos estaba equivocado en
el todo.

Mucho de esto parece haber en los debates y

controversias alrededor de la cuestin de la
convergencia macroeconmica del MERCOSUR,
habiendo atravesado ya casi 18 aos desde que
Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay firmaron el
Tratado de Asuncin. En esta corta historia, los
pases han estado ms cerca o ms lejos, se han
integrado y des-integrado comercialmente, han
discutido y rediscutido distintos esquemas
institucionales para dar soporte al proceso de
convergencia, pero al final del da el estado de
situacin nos muestra mucho desacuerdo y
como consecuencia de ello poca construccin
institucional. La principal hiptesis de este trabajo
es que en la raz de este magro desempeo
societario se encuentra el hecho de que en
trminos macroeconmicos el MERCOSUR
significa cosas distintas para cada uno de sus
miembros. Si ello no es tenido en cuenta como
punto de partida habr pocos espacios
institucionales que sean compatibles con lo que
cada miembro espera del MERCOSUR y entonces
los incentivos a cooperar en la construccin de los
mismos sern bajos.
Con este espritu, el trabajo se ordena como
sigue. Primero se realiza un breve resumen de la
historia
macroeconmica
del
MERCOSUR,
detectndose los principales problemas que cada
miembro ha tenido que enfrentar en su dinmica
de crecimiento. Luego nos movemos hacia la
cuestin de la convergencia. Hay diferentes
maneras de estudiarla. En trminos puramente
macroeconmicos, pensamos en el alineamiento de
las dinmicas de crecimiento, lo que incluye tanto
el acercamiento de los niveles de PBI per cpita
como as tambin la sincrona de los ciclos
econmicos. Este tipo de convergencia, que

llamaremos real, ser estudiada entonces. Si, en

cambio,
entendemos
por
convergencia
macroeconmica la utilizacin de una moneda
comn como medio de cambio, nos interesa
adicionalmente la convergencia nominal: precios e
interacciones entre el fisco y el Banco Central
deben entrar en el anlisis. El siguiente apartado
se ocupar entonces de la convergencia nominal.
Sobre la base de los hallazgos de los puntos anteriores se discute crticamente la cuestin de la
construccin institucional regional y detecta
espacios activos para la coordinacin de aqu en
ms. Por ltimo, se exponen las conclusiones.
La macroeconoma en los pases del MERCOSUR: breve racconto

Cmo nos fue en estas casi dos dcadas? La

primera evaluacin general debe hacerse mirando
la performance macroeconmi- ca, esto es el
Producto Bruto Interno (PBI). El panel siguiente
muestra la evolucin del PBI a precios constantes
de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay para el
perodo 1991-2007. Ntese all que se distinguen
tres etapas diferenciadas. La primera ocupa el
perodo 1991-1997/1998 y se caracteriza por una
evolucin favorable del PBI en todos los pases
miembro del acuerdo. Luego le sigue una etapa de
freno en el nivel de actividad (1998-2003/2004),
en la cual Brasil desacelera su crecimiento y
Argentina, Paraguay y Uruguay sufren una fuerte
contraccin. Por ltimo, en los ltimos aos
parece haberse dejado atrs la recuperacin y
retomado la senda de crecimiento econmico de la
primera etapa.
Panel I. Evolucin del PBI real en los pases de la regin desde la creacin del MERcosuR

Fuente: Centro de Economa internacional, Argentina

Qu pas con la
integracin comercial en
cada una de estas etapas?
El panel II muestra la
evolucin del grado de
apertura de los pases
miembro (figura a) y del comercio intrarregional
(figura b). El grado de apertura se define como la
semisuma de la tasa de exportaciones y la tasa de

importaciones. El comercio intrarregional, en tanto,

muestra la proporcin de las exportaciones a
(importaciones de) la regin con relacin a las
exportaciones (importaciones) totales.

Como puede observarse en la figura (a), los

pases pequeos (Uruguay y Paraguay) son ms
abiertos al comercio internacional, y por lo tanto
dependen en mayor medida de las condiciones
externas. Con respecto a las etapas,vase que en la
primera etapa Argentina y Paraguay intensificaron
sus lazos con el exterior, mientras que Uruguay y
Brasil se mantuvieron relativamente cerrados. La
segunda etapa muestra un camino errtico, en
tanto
los
efectos
depresivos
sobre
las
importaciones derivados de la crisis se
contraponen con los efectos positivos sobre las
exportaciones de la devaluacin real (que
discutiremos en lo que sigue). La tercera etapa
seala que tanto Argentina como Paraguay y
Uruguay muestran un grado de insercin
internacional alto, mientras que Brasil se retrasa.
Con respecto a la figura (b), referida al comercio
intrarregional, las etapas son bien diferenciadas.
En la primera etapa el comercio entre los pases
del MERCOSUR creci fuertemente con relacin
al comercio con el resto del mundo.
Particularmente, el perfil exportador se modific
sustancialmente. La proporcin de exportaciones
con relacin a las exportaciones totales se duplic

La dcada de los noventa fue tambin una

dcada frgil para el frente fiscal en todos los
pases del MERCOSUR particularmente en
Brasil y Uruguay. Por supuesto, la etapa de
crisis empeor la performance fiscal, en tanto los
ingresos cayeron frente a gastos relativamente
inflexibles. Por ltimo, la tercera etapa es indita
en nuestro perodo analizado: los cuatro pases
miembro presentan supervit fiscal.
Resumiendo, podemos distinguir tres etapas
y una cuarta por venir en la evolucin del
MERCOSUR, con un conjunto de problemas y
desafos de poltica bien diferenciados. La primera
etapa, de creacin y consolidacin del proceso de
integracin, en un marco de alto crecimiento y
fragilidad macroeconmica (dficit fiscales y
externos y endeudamiento). La segunda etapa,
relacionada con la crisis y los cambios de
rgimen, con efectos negativos pero dismiles a lo
largo de los pases miembros del MERCOSUR.
Una tercera etapa, la actual, en la cual los pases
miembro parecen haber recuperado la senda de
crecimiento, el modo de integracin de cada pas
con el resto del mundo se modific, las economas
se encuentran ms slidas del lado de los
Fundamentals y el shock global est empezando a
propagarse hacia la regin.
Qu podemos decir de los efectos de la crisis
global? En la actualidad la regin se encuentra
recibiendo los primeros efectos de la crisis internacional derivada de los desbalances globales y el
descalabro financiero de los Estados Unidos. El
contagio se da por dos canales: el comercio y las
finanzas. Con respecto al primero, es de esperar
que los flujos internacionales de comercio
disminuyan de la mano del clima de recesin

imperante en las economas desarrolladas. Del lado

de las finanzas, el refugio en el dlar presiona
sobre los tipos de cambio de las economas
emergentes. En particular, los efectos sobre el
rgimen cambiario de Brasil han sido fuertes, y
habr que ver cunto de ello repercute sobre el
nivel de actividad. Parece demasiado pronto para
sacar conclusiones, aunque de seguro el contexto
internacional no va a ser tan benvolo como lo fue
durante el ltimo lustro.
Convergencia real en el MERCOSUR

La primera aproximacin a la cuestin de la

convergencia nos dice que en el largo plazo las
economas crecen a una tasa de estado
estacionario, que es igual para todas las economas
una vez que descontamos los efectos del
crecimiento
poblacional
y
otros
factores
estructurales. As, aquellas economas ms alejadas
del equilibrio de largo plazo debern aumentar su
producto per cpita a una tasa ms alta aquellas
que se ubiquen ms cerca de dicho equilibrio, en
un proceso que se conoce como catching up. Dos
medidas de convergencia son reconocidas en la
literatura: la convergencia beta, que nos muestra
si las economas con menor PBI per cpita inicial
crecen ms que las economas con mayor PBI per
cpita inicial, y la convergencia sigma, que nos
dice si efectivamente los ingresos per cpita a lo
largo de los pases se van alineando, de manera
que se encuentren cada vez menos dispersos.
En el caso del MERCOSUR, el pas con mayor
PBI per cpita es Argentina, seguido de Uruguay,
Brasil y Paraguay, en ese orden. As, deberamos
obtener el orden exactamente opuesto en trminos
de crecimiento econmico, con Paraguay a la
cabeza
(convergencia
P).
Adicionalmente,

tendramos que observar una menor dispersin de

ingresos hacia adentro de la regin (convergencia
a). El panel siguiente muestra la informacin
relevante con respecto a los pases del
MERCOSUR. En el grfico (a) damos cuenta de
las trayectorias de crecimiento relativas al pas
ms adelantado: Argentina. Un valor igual a 1
implica igualdad en el PBI per cpita; un valor
mayor a 1 implica atraso relativo. As, por
ejemplo, en 1971 el PBI per cpita de Argentina
era cuatro veces el de Paraguay, dos veces el de
Brasil y uno y medio el de Uruguay. En el grfico
(b), en tanto, se muestra la evolucin de la
dispersin en los ingresos per cpita hacia adentro
de dos grupos de pases: los que componen el
MERCOSUR por un lado y los pases
desarrollados (Organizacin de Cooperacin y
Desarrollo Econmicos (OCDE) menos Mxico y
los pases asiticos). En caso de convergencia a
deberamos observar una reduccin de la
dispersin con el correr del tiempo.
Ntese all lo siguiente: en las dos dcadas
previas a la creacin del MERCOSUR,
efectivamente las economas menos desarrolladas
crecieron diferencialmente: Brasil en el perodo
1965-1989, Paraguay en el perodo 1974-1981 y
Uruguay en 1974-1990, lograron acercarse al
nivel de PBI per cpita de Argentina. Luego, en la
etapa MERCOSUR, la convergencia parece
haberse detenido o peor an, retrocedido, como es
el caso de Paraguay (cfr. Cresta, 2008). No es el
caso de Uruguay, por supuesto, que parece haber
sincronizado perfectamente con la trayectoria de
Argentina.
El grfico (b), en tanto, pone al proceso de
convergencia macroeconmica del MERCOSUR en
una perspectiva comparada con la experiencia de

(a)

(b)

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Conference Board

los pases desarrollados. En las tres dcadas

previas al Tratado de Asuncin, ambos grupos
vieron reducir su dispersin de ingresos: los pases
desarrollados en

un proceso suavizado y lento, los pases del

MERCOSUR en forma acelerada a partir de la
dcada de 1970. Como los ingresos per cpita de
ambos grupos difieren notoriamente, podemos
pensar en clubes de convergencia. Luego, se da
una situacin dismil: mientras los pases ricos
continan su proceso de convergencia, en el
MERCOSUR la situacin se revierte y una mayor
dispersin (re)aparece. As, estamos en presencia
de una doble divergencia: no solo los pases
adelantados se alejan de los ms rezagados;
tambin entre estos ltimos las disparidades son
ms fuertes (Ocampo y Parra, 2006).
Lo dicho previamente se refiere a las tendencias
de mediano/largo plazo. La pregunta que surge es:
qu ocurri con las fluctuaciones de corto plazo?
El aumento del comercio intrarregional vino de la
mano de un aumento en la interdependencia, lo
cual parecera haber aumentado la sincrona de los
ciclos econmicos. Con ciclos perfectamente
sincronizados, solo habra shocks comunes (o
globales) y entonces estara en buena medida
allanado el camino hacia la unificacin monetaria,
quizs en funcin de lo dicho en el prrafo
anterior con la presencia
de algunas regiones
3
ms ricas que otras. Con ciclos perfectamente
asincronizados, en cambio, cada pas tendra su
propia dinmica de crecimiento y los shocks
idiosincrsicos seran la regla. En este contexto, la
unificacin monetaria sera en extremo costosa, y
otros espacios de coordinacin, de seguro ms
3Lo cual, por supuesto, no sera nada extrao. Vase Koutparitsas
(2002) para un anlisis de las regiones que componen los Estados

Unidos, y Cresta (2008) para las regiones que componen los pases
del MERCOSUR.

pequeos y basados en la complementacin,

debern ser explorados.

El grfico siguiente muestra la descomposicin

de las fluctuaciones cclicas en un componente
comn o regional (del MERCOSUR para
Argentina, Brasil y Uruguay; de la Unin Europea
para el resto) y uno idiosincrsico, especfico de
cada pas, sobre la base de Fanelli y Gonzlez
Rozada (2006). Se considera el perodo 19932006. Ntese all que la sincrona de los ciclos
econmicos en los pases europeos es muy alta:
ms del 90% de las fluctuaciones de corto plazo
son explicadas por movimientos regionales. La
situacin en el MERCOSUR es bastante distinta:
los vaivenes especficos de cada pas explican 4ms
del 80% del total de las fluctuaciones cclicas. La
baja sincrona se relaciona con un hecho que con
la llegadade las crisis sera evidente: no es posible
evaluar los desafos que plantea la coordinacin
para pases como Argentina y Brasil sin incluir
dentro de sus incentivos sus propias historias de
alta inflacin y alta volatilidad real. Sin duda,
cualquier acuerdo en el mbito regional debe ser
compatible con los incentivos de los pases
miembros de reducir su volatilidad idiosincrsica.
Grfico 1. Componentes regionales e idiosincrsicos de las fluctuaciones cclicas
en Europa y el MERCOSUR.
1
0
0
9
0

8
0

4La comparacin puede parecer engaosa, en tanto se considera la

7

evidencia de Europa ex post la unificacin monetaria. Sin embargo, la

0

comparacin da una pauta de lo lejos que se est en trminos de

6

condiciones iniciales, aun controlando por la posible endogeneidad de

0

los ciclos a la unin Fuente:

monetaria.
Fanelli y Gonzlez Rozada (2006)
5
0

4
0

3
0

2
0

1
0

Implica esto que los pases del MERCoSUR se

encuentran aislados entre s? Seguramente no. La
magnitud y naturaleza del comercio intrarregio- nal
es clave para entender por qu las dinmicas de
crecimiento estn ms relacionadas de lo que
muestra la correlacin contempornea de los
ciclos. Dos cuestiones, que estudiaremos a
continuacin, son claves al respecto: los efectos
desbordamiento y los patrones de especializacin
productiva.
La evidencia muestra que los aumentos en los
coeficientes de apertura estn unidos a una mayor
significacin de los efectos de derrame de
demanda entre los pases (cfr. Fanelli, 2001). La
idea es sencilla. en una regin en la que los
sectores productivos se integran de forma complementaria, si un pas crece, sus importaciones
crecern, y por lo tanto las exportaciones de sus
socios. De hecho, esto puede hacer que los efectos
ingreso sean mucho ms importantes que los
efectos precio como factores explicativos del
comercio regional. A modo de ejemplo, el panel
siguiente muestra la correlacin entre (la tasa de
crecimiento de) las exportaciones de Argentina a
Brasil y (la tasa de crecimiento de) el PBi de

Brasil en el grfico (a) y el caso inverso en el

grfico (b). Ntese all que se confirma la
hiptesis: el comercio bilateral est muy
relacionado con el nivel de actividad del pas
vecino. en cuanto a las recomendaciones de
poltica, este hecho apoya la idea de que el mejor
rgimen cambiario es el que asegura un
crecimiento sostenido de la demanda efectiva de
cada pas, pues ello tiene un efecto positivo sobre
el comercio de cada socio. As, por ejemplo, un
Panel V. Los efectos derrame. Crecimiento y comercio en el
Brasil que
MERCOSUR
crece

(a)

establemente es un poderoso incentivo para las

1
5

1
C

j s-

exportaciones

( argentinas, a pesar de
b
)

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del CEI

que el tipo de cambio pueda ser favorable al

primero.

Una de las caractersticas distintivas de la

integracin en el MeRCoSUR es el incremento en
la participacin del comercio intraindustrial. esto
afect en particular a los pases pequeos que
vieron cambiar su patrn de especializacin, en
tanto las ventas con destino MeRCoSUR incentivan
a franjas productivas que no son competitivas con
respecto al resto del mundo. Tmese como
ejemplo Uruguay. Como sealan Daude et al.
(2001), el comercio exterior uruguayo muestra dos
modalidades diferentes, segn se trate de los
pases del MERCoSUR o del resto del mundo. el
intercambio con estos ltimos es un fiel reflejo de
la
estructura
productiva
y las
ventajas
comparativas tradicionales del pas. en el comercio
con Argentina y Brasil, en cambio, aparecen como
exportadores otros sectores que no resultan
competitivos frente al resto del mundo. estas
diferencias son an ms acentuadas en el comercio
con Argentina, observndose en este caso mayores
niveles de variabilidad en la composicin de los
flujos
exportadores.
Por
otra
parte,
la
diversificacin sectorial de las exportaciones
manufactureras uruguayas ha aumentado en forma
ininterrumpida
desde
1988
en
adelante,
bsicamente como resultado del comportamiento
de las exportaciones hacia Brasil. No obstante la
dualidad generada en el comercio exterior, los
pases encontraron significativas oportunidades
para explotar sus ventajas comparativas naturales,
diversificando de esta manera riesgos en el frente
externo.
en suma, la evidencia sobre convergencia
macroeconmica del lado real muestra los
siguientes hechos estilizados. el primero es que el
MeRCoSUR no ha hecho que los pases ms
atrasados se acerquen a los ms adelantados. el

segundo es que en los ltimos aos las

trayectorias de crecimiento han sido muy
dismiles. el tercero es que esta divergencia es
notoria en las dinmicas cclicas, donde la
sincrona es extremadamente baja. el cuarto es que
el comercio regional depende ms de que el
MeRCoSUR crezca que de la configuracin de los
tipos de cambio reales. el quinto y ltimo es que
el tipo de integracin real que corresponde al
MERCoSUR es diferencial y permite la existencia
de franjas productivas que no existiran de otra
manera.
La convergencia nominal en el MERCOSUR

existen diversos caminos para evaluar la

convergencia nominal. Los criterios de Maastricht
para la convergencia europea, por ejemplo, revisan
la inflacin, las tasas de inters, los tipos de
cambio nominales, la dinmica del stock de deuda
pblica y el flujo de dficit/supervit fiscal. Los
primeros tres se relacionan con la convergencia
nominal propiamente dicha, mientras que los otros
dos se refieren a las interacciones entre la poltica
monetaria y la cuestin fiscal. esto ltimo es
relevante en tanto no es adecuado pensar en una
unificacin monetaria si en los pases miembro la
poltica monetaria est dominada por las necesidades de financiamiento o los problemas de
endeudamiento del tesoro. Revisaremos aqu la
cuestin de la dinmica de precios y luego nos
moveremos hacia las cuentas del sector pblico.
E1 panel Vi muestra la evolucin de la inflacin
y los tipos de cambio nominales de los pases del
MeRCoSUR en los ltimos diez aos. Con respecto
a la inflacin, es interesante notar los siguientes
puntos. el primero se relaciona con la dispersin
de las tasas de inflacin. en el perodo 1991-2000
la inflacin minorista de Argentina promedi 21%,

mientras que la de Brasil lo hizo un 560%. el

segundo punto es que, como regla general, las
tasas de inflacin son altas en la comparacin
internacional. De acuerdo a los criterios de
Maastricht, por ejemplo, la inflacin de los pases
miembro no poda exceder un techo que tuvo su
mximo de 3% en 2001, mientras que en los
pases del MERCoSUR solo Argentina logr una
inflacin menor al 3% en toda la historia del
tratado. el tercer punto relevante es la presencia de
outliers, esto es, valores muy por encima de la
norma: Brasil registr en 1994 una tasa anual de
inflacin de 2400%, apenas algo mayor a la
registrada en Argentina en 1990. El cuarto punto
que se observa si comparamos este panel con el
panel i es que estos episodios de alta inflacin son
contemporneos a las crisis macroeconmicas. en
ese sentido, las crisis no solo generan divergencia
real, sino tambin inestabilidad del lado nominal
de la economa.

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del CEI

el
(b)
panel

Panel VI. convergencia nominal en el MERCOSUR: inflacin (a) y

tipo de cambio nominal (b)

(b)

grfico
del

muestra la evolucin de los tipos de cambio nominales bilaterales con respecto al dlar
estadounidense, tomando como ao base 1997. De
haber convergencia nominal, tendramos que
observar poca volatilidad en todas las series. Sin
embargo, el grfico muestra una situacin bien
distinta. Por un lado, los tipos de cambio
nominales son altamente voltiles, registrando
saltos discontinuos (como el caso de Argentina en
2001). Por otro lado, no parecen seguir una
trayectoria comn: en los primeros aos el tipo de
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

cambio nominal de Argentina parece estancado

con relacin al resto; en una segunda etapa el tipo
de cambio de Argentina pega un salto y supera
alos dems; en una tercera etapa los tipos de
cambio siguen trayectorias divergentes: mientras
algunos se aprecian notablemente (Brasil y
Uruguay), otros se mantienen estables (Argentina
y en menor medida Paraguay).
Las cuestiones estudiadas previamente sobre
convergencia nominal llevan detrs una discusin
sobre la relativa independencia de la poltica
monetaria con respecto a la poltica fiscal y de
endeudamiento. Dicho de otra manera, si la
poltica fiscal domina sobre la poltica monetaria y
se est incurriendo en un dficit fiscal, la inflacin
no podr ser controlada. si hay problemas para
honrar la deuda pblica, ser difcil mantener
estable al tipo de cambio. Por ello, debemos
estudiar las cuestiones fiscales, para determinar
luego los espacios realmente existentes para la
convergencia nominal. Como vimos en el apartado
La
macroeconoma
en
los
pases
del
MERCoSUR:
breve
racconto,
existieron
importantes transformaciones en el frente fiscal. En
Argentina, el gobierno central ha registrado para el
perodo 2003-2007 un resultado primario
promedio de 2,6% del PBI. Para el mismo
perodo, el gobierno central de Brasil registr un
supervit primario de 2,3% del PBI, el de5
Uruguay un 2,4% y Paraguay un 1,7% del PBI.
La evidencia sugiere que a partir de 2001 hay un
cambio de tendencia en la evolucin fiscal comn
a todas las economas del bloque. No solo las
5 El nuevo miembro, Venezuela, no es una excepcin: su
resultado primario para el perodo2003-2007 fue de 2,3% del
PBI.

observaciones pasan de valores negativos a

positivos sino que, adems, muestran una
dispersin menor.
Ms all de la complejidad de la relacin entre
el ajuste fiscal y el crecimiento, lo cierto es que la
buena evolucin del supervit primario, tuvo
efectos muy positivos sobre la sustentabilidad de
la deuda. el grfico 2 muestra la evolucin de la
deuda pblica en cada pas. Como se ve, la evolucin es remarcable. en Brasil la deuda pblica
haba ascendido de 30% a 50% del PBI entre
1997 y 2003 y en los ltimos aos logr
estabilizarse en torno al 45%. en Uruguay la
deuda bruta lleg a un mximo en 2002 (cercano
a 100% del PBI) y luego descendi fuertemente
en los ltimos aos hasta llegar a un 67% en
2007. en Argentina, en el peor momento de la
crisis de 2002 alcanz 165% del PBI y
actualmente, reestructuracin y repago mediante,
se ubica en 61%. En el caso de Argentina,
adems, este indicador sobreestima el peso de la
deuda ya que gran parte de la misma est
colocada a tasas que no reflejan las vigentes en el
mercado. De ah que con un nivel de deuda mayor
Argentina paga una cifra de intereses menor a la
mitad de la que paga Brasil en trminos de su
PBI.

GRFICO 2. EVOLUCIN DE LA DEUDA PBLICA EN ARGENTINA, BRASIL Y URUGUAY

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Nota: La deuda de Brasil es neta.

Fuente: Albrieu y Fanelli (2009)

Grfico 3. Evolucin de la dolarizacin de la deuda pblica en Argentina, Brasil y ruguay

Nota: La deuda de Brasil es neta.

Fuente: Elaboracin propia en base a los estudios de caso de Fanelli (2009a) e informacin de Bancos
Centrales

Por supuesto, examinar el nivel de deuda puede

no ser suficiente para evaluar cun lejos se est de
experimentar una crisis. Como dijimos ms arriba
en contextos de crisis los gobiernos demandan
mayor autonoma, al tiempo que se dispara la
inflacin. En particular, Aboal et al. (2009) y

12
3

Albrieu et al. (2009) destacan el rol negativo que

la dolarizacin jug en
las recientes crisis de Uruguay y Argentina. Al
respecto, la figura siguiente muestra el porcentaje
de la deuda emitida en moneda domstica. Ntese
all que la situacin ha mejorado notablemente. En
Uruguay, en el tercer trimestre de 2002, la
proporcin de la deuda emitida en moneda domstica era nula, mientras que en la actualidad supera
el 20%. En Argentina, en momentos previos a la
crisis la deuda en dlares representaba un 67% de
la deuda total; luego del canje ese ratio disminuy
a 33%. En ese sentido, a la par de la reduccin
en el nivel de deuda, su grado de dolarizacin
tambin ha disminuido. La evidencia sobre
duracin, la otra pata frgil de la deuda en
economas emergentes, tambin es favorable.
Uruguay es el mejor caso: la proporcin de deuda
emitida a un plazo mayor de 5 aos fue de 100%
en 2007.
En suma, la evidencia sobre convergencia
nominal en el MERCoSUR arroja las siguientes
conclusiones. Primero, que existen poderosos
elementos idiosincrsicos en las dinmicas de las
variables nominales relevantes, como los precios y
el tipo de cambio. Segundo, que los pases de la
regin
experimentan
episodios
de
alta
volatilidad nominal, que estn asociados a las
crisis macroeconmicas. Tercero, que en el pasado
(principalmente en la dcada de 1980) la poltica
monetaria estaba ligada a las necesidades del fisco,
aunque en los ltimos aos esa situacin parece
dejar de existir. Cuarto y ltimo, los niveles de
endeudamiento se han reducido con relacin a la

GRFICO 2. EVOLUCIN DE LA DEUDA PBLICA EN ARGENTINA, BRASIL Y URUGUAY

alta vulnerabilidad de los noventa, como as

tambin el grado de dolarizacin y el plazo de los
contratos.
instituciones para la convergencia. Discusin y algunas propuestas

Ante esta situacin, no es de extraar que la

construccin
institucional
en
la
esfera
macroeconmica haya sido escasa. Ms all de los
efectos sobre el comercio, que no incluyen de por
s la creacin de instituciones para la coordinacin
macroeconmica, los pases han privilegiado
mantener su autonoma para administrar sus
propios riesgos macroeconmicos. La primera es
que los altos costos que la alta volatilidad real y
nominal
genera
hace
que
las
polticas
macroeconmicas tengan un objetivo a la vez
urgente e importante: reducir la volatilidad y
en particular la frecuencia de crisis. Como los
riesgos macroeconmicos difieren a lo largo de los
pases miembro, muchas veces eso implica
desatender la construccin institucional regional,
siempre que esta construccin no ayude en forma
directa y explcita a mitigar sus riesgos
idiosincrsicos. Por supuesto, esto no quiere decir
que no exista espacio para las instituciones
regionales; de hecho estas pueden ser ms
eficientes que las instituciones nacionales para
lidiar con los riesgos macroeconmicos, tanto
regionales como idiosincrsicos, por ejemplo a
travs de la complementacin y fijacin de
jerarqua de reglas.
Mientras que instituciones que cumplan esto no
existan, el subdesa- rrollo institucional regional
alimentar a la volatilidad agregada de cada pas,
lo cual a la vez reforzar el bajo incentivo a la

12
5

cooperacin regional. La figura 1 ilustra esta

situacin. As, es necesario detectar primero qu
necesita cada pas del MERCoSUR, para luego
estudiar la factibilidad de su aplicacin a travs de
la compatibilidad de incentivos de los pases
miembro. En lo que sigue discutiremos
brevemente los casos de los socios mayores,
Argentina y Brasil y luego ampliaremos el anlisis
para todos los pases de la regin.
Figura 1. La circularidad entre volatilidad idiosincrsica y construccin institucional a
nivel regional

Brasil en toda la historia del MERCoSUR ha

tenido al tope de sus prioridades la cuestin de la
inflacin: los malos tiempos no han implicado
en los hechos cadas pronunciadas del nivel de
actividad ni colapso de los sistemas financieros; en
cambio se caracterizan por una alta inflacin y
problemas de endeudamiento pblico. As, en los
ltimos aos ha im- plementado un rgimen de
metas de inflacin que ha tenido importantes
costos en trminos de crecimiento econmico, de
comercio internacional y de sustentabilidad fiscal
(cfr. Bonelli y Castelar Pinheiro, 2008). La dinmica de crecimiento mostr un atraso relativo a
las dems del bloque debido en buena medida a

GRFICO 2. EVOLUCIN DE LA DEUDA PBLICA EN ARGENTINA, BRASIL Y URUGUAY

las altas tasas de inters que conlleva el programa

de metas de inflacin. El frente externo se ha
vuelto ms vulnerable
porque la apreciacin del real ha resultado en
importantes prdidas de competitividad de Brasil,
lo cual ha afectado sensiblemente su comercio
extra-MERCoSUR. Por ltimo, el rgimen de
metas de inflacin oblig a desconectar la
poltica monetaria del resto de las variables de
poltica. La poltica fiscal, entonces, debe
corresponderse con una evolucin sustentable de la
deuda pblica, que a la vez increment su peso
debido al alto costo de financiamiento (tasa de
inters) que el propio esquema genera. Antes
gastos corrientes relativamente rgidos y una
presin tributaria inusitadamente alta, el espacio
para realizar poltica fiscal se ha visto severamente
limitado (cfr. Luporini y Licha, 2009). As, desde
la esfera macroeconmica, Brasil necesita reglas
supranacionales para combatir la inflacin y
acuerdos macro-fiscales que amplen su margen de
accin en pos de lograr una tendencia ms alta de
crecimiento en el mediano plazo.
Argentina vive una realidad macroeconmica
distinta. Argentina tiene una propensin especial,
casi una debilidad, por las crisis profundas. A la
vez, las crisis vienen en cocktail completo:
incluyen fuertes cadas de producto, alta inflacin,
devaluacin, colapso de las cuentas externas y
fiscales y destruccin del sistema financiero. Para
peor, estas crisis se han intensificado en las
ltimas dcadas. De hecho, de las ltimas cuatro
dcadas, uno de cada cuatro aos se vivi en

12
7

crisis (cfr. Fanelli, 2008). La existencia de crisis

recurrentes, no obstante, no le ha impedido a la
economa argentina transitar perodos de alto
crecimiento, como por ejemplo el de 20032008,
durante el cual el PBI se expandi sostenidamente
por encima de 8% anual, la tasa de inversin
logr superar los niveles de los mejores aos de la
crisis y la tasa de desempleo se redujo hasta llegar
a un dgito. As, desde la esfera macroeconmica,
Argentina necesita medidas especficas para
reducir su volatilidad en particular
esquemas de proteccin que eviten que la
economa pase de un boom a una crisis en vez de
transitar hacia una simple desaceleracin.
En lo que sigue exploraremos espacios posibles
para la coordinacin macroeconmica en la
balanza de pagos, en las cuentas fiscales y en los
sistemas financieros. Por lo dicho ms arriba,
creemos que en vez de fomentar la creacin de
instituciones de amplio alcance, el esfuerzo debe
redoblarse en arreglos institucionales acotados y
especficos en estas esferas. Hacia estos arreglos
debe enfocarse la construccin institucional si
quiere ser perdurable en el tiempo.
Coordinacin en la balanza de pagos. El caso de los fondos de reserva

El primer caso, que atrae una alta atencin en la

actualidad, se refiere a los mecanismos de
coordinacin orientados a controlar los problemas
de balanza de pagos. Este tipo de mecanismos
suelen incluir instituciones creadas especficamente
para cumplir esas funciones y en muchos casos
componen los inicios de las arquitecturas
financieras regionales (ocampo, 2006). Un ejemplo
clave es el Fondo de Administracin de Reservas

GRFICO 2. EVOLUCIN DE LA DEUDA PBLICA EN ARGENTINA, BRASIL Y URUGUAY

(FLAR). En este, los pases de la Comunidad

Andina (CAN) formaron un fondo de divisas que
opera sobre las crisis financieras y problemas de
balanza de pagos en general (vase FLAR, 2004).
Machinea y Titelman (2006) muestran que dicho
fondo ha sido exitoso en contrarrestar los movimientos de los flujos globales de capital. La
pregunta crucial es si son las experiencias de este
tipo aplicables al MERCoSUR. En los ltimos
aos, las reservas internacionales conjuntas han
crecido de manera sostenida, acumulando reservas
por 1,8% de su PBI en el ao 2005. Estos
nmeros encuentran un antecedente en la era de la
globalizacin financiera: los primeros aos
noventa. Lo novedoso es que la situacin actual se
da en un contexto de cuentas corrientes
superavitarias y polticas de desendeudamiento
externo. Adicionalmente, la propuesta mencionada
ms arriba parece aplicable al caso del
MERCoSUR por otro motivo. Las crisis financieras y cambiarias recientes en Brasil, Argentina
y Uruguay han sido muy profundas y han minado
la voluntad de cooperacin en el acuerdo, por lo
que un fondo de asistencia ex post sera deseable.
La tabla siguiente muestra evidencia sobre el
comovimiento de flujos de divisas y de precios.
Ntese que la baja correlacin revela elementos
idiosincrsicos activos; es decir, puede haber all
espacio para la coordinacin regional que mejore
la sostenibilidad externa. En esta misma lnea
Barbosa-Filho (2006) estudia en detalle el
comovimiento de los trminos de intercambio para
Argentina y Brasil, y concluye que existe una baja
correlacin entre estos y que buena parte de ello
12
9

se explica por las correlaciones cruzadas derivadas

del comercio internacional. Todo esto apoya la
idea de que hay ganancias para la trayectoria de
crecimiento de los pases miembro del
MERCoSUR por la cooperacin en la esfera del
manejo de la balanza de pagos con sus socios
regionales.

Cuenta corriente (19 78-2 005)

Argentina
Brasil Paraguay Uru guay
Aigenti
1,00
0,60
0,52
0,68
Brasil
1,00
0,42
0,58
Paragua
1,00
0,50
Urugua
1,00
Venezu
Balanza pagos (1978de
2005)
Argentina
Brasil Paraguay Uru guay
Argenti
1,00
0,48
0,24
0,50
Brasil
1,00
0,48
0,47
Paragua
1,00
0,46
Urugua
1,00
Venezu
Trminos de intercambio (1980-2 005)
Argentina
Brasil Paraguay Uru guay
Argenti
1,00
0,36
0,34
-0,41
Brasil
1,00
-0,03
-0,11
Paragua
1,00
0,19
Urugua
1,00
Venezu
Fuente: Albrieu y Fanelli (2008)

Coordinacin macro-fiscal.
El caso de acuerdos sobre complementacin del gasto pblico

Vene
0,31
0,04
0,25
0,01
1,00
Vene
0,61
0,20
0,08
0,39
1,00
Vene
0,48
-0,07
-0,26
-0,36
1,00

Hay espacio para la coordinacin de la poltica

fiscal? El cuadro siguiente muestra evidencia sobre
el comovimiento de las cuentas fiscales. Ntese
all que los ingresos se encuentran ms
correlacionados que los egresos, lo que hace
pensar en cierto margen discrecional para estos

GRFICO 2. EVOLUCIN DE LA DEUDA PBLICA EN ARGENTINA, BRASIL Y URUGUAY

ltimos. Adicionalmente, ntese que en general la

correlacin entre Argentina y Brasil es baja (en
particular para los gastos, donde alcanza 0,11).
Por supuesto, la clave est en el ltimo cuadro,
que muestra el resultado primario. Para el caso de
Argentina, por ejemplo, los pases que podran
colaborar en la reduccin de su fragilidad fiscal
son Brasil, Paraguay y el nuevo miembro del
MERCoSUR, Venezuela.

Ingresos Tributarios Gobierno Central (% PBI)

Argentin
aBrasil
Paragua
Uruguay
Venezue

Argentina
1,00

Brasil Paraguay Uruguay Venezuela

0,57
0,34
0,80
0,50
1,00
0,62
0,44
0,84
1,00
0,40
0,79
1,00
0,55
1,00

Gasto Total Gobierno Central (% PBI)

Argentina
Argentin 1,00
Brasil
Paragua
Uruguay
Venezue
la

Brasil Paraguay Uruguay Venezuela

0,11
0,78
0,64
-0,13
1,00
0,05
0,20
0,32
1,00
0,79
-0,15
1,00
0,34
1,00

Resultado Primario Gobierno Central (% PBI)

Argentina Brasil Paraguay Uruguay Venezuela

Argentin 1,00
0,46
0,33
0,73
0,09
Brasil
1,00
0,36
0,22
-0,25
Paragua
1,00
0,68
-0,05
Uruguay
1,00
0,35
Venezue
1,00
Fuente.
Elaboracin
propia
en
base
a
ILPES
la

Para evaluar la capacidad de cooperacin hay

que tener en cuenta los incentivos de cada pas.
Al respecto, Badagian y Cresta (2006)
documentan que, para los pases del MERCoSUR,
tanto los ingresos como los gastos fiscales son
13
1

voltiles y altamente procclicos, lo cual aporta

evidencia sobre la ausencia de estabilizadores
automticos operativos en las economas. En ese
sentido, la cooperacin en el plano fiscal tambin
parece dar altos dividendos, no solo para
Argentina sino tambin para el resto de los pases
de la regin.
Coordinacin en la esfera financiera.
Hacia una arquitectura financiera internacional

Por ltimo resta analizar el rol que puede tener

la regin en disminuir la fragilidad financiera y
mejorar los mecanismos de intermediacin entre
ahorro e inversin. Si es mejor un sistema basado
en bancos o uno basado
en mercados no ha sido establecido en la
literatura. De hecho, ese debate ha sido
gradualmente dejado de lado en la discusin, en
tanto hoy, antes que tomar una clasificacin
dicotmica, se considera que los bancos y mercados son en realidad complementarios ms que
sustitutos y se retroali- mentan. Con esta ptica, el
grfico 4 nos muestra el desarrollo financiero de
los pases del MERCOSUR desde una perspectiva
comparada. Se toman dos medidas de desarrollo
financiero, crdito bancario al sector privado y
capitalizacin de los mercados de capitales, ambos
como porcentaje del PBI. Se considera una
muestra de 104 pases para el perodo 1990-2005.
Nuestro criterio para determinar el desarrollo
financiero es encontrar el valor medio de toda la
muestra y detectar all el valor promedio para el
pas a analizar: si la media del pas se encuentra
por debajo de la media de la muestra, ese pas
tiene un sistema financiero subdesarrollado,

GRFICO 2. EVOLUCIN DE LA DEUDA PBLICA EN ARGENTINA, BRASIL Y URUGUAY

medido con ese indicador. El grfico siguiente

resalta la performance de los pases de la regin.
Tanto Argentina como Brasil, Uruguay y Paraguay
se encuentran desarrollados financieramente.
Adicionalmente, Albrieu et al. (2008) muestran
evidencia de que los flujos de capital intra-regin
son muy bajos. Desde esta perspectiva, no parece
haber ganancia con la complementacin.

13
3

GRFICO 2. EVOLUCIN DE LA DEUDA PBLICA EN ARGENTINA, BRASIL Y URUGUAY

13
5

GRFICO 2. EVOLUCIN DE LA DEUDA PBLICA EN ARGENTINA, BRASIL Y URUGUAY

13
7

GRFICO 2. EVOLUCIN DE LA DEUDA PBLICA EN ARGENTINA, BRASIL Y URUGUAY

Grfico 4. El subdesarrollo financiero en el MERCOSUR

Fuente: Albrieu et al. (2008)

Sin embargo, un anlisis ms detallado abre una

ventana de optimismo. El sistema financiero de
Brasil ha crecido fuertemente en los ltimos aos,
logrando desarrollar segmentos de mercados de
capital que no existan en la regin (cfr. Pires de
Souza et al., 2008). Adicionalmente, el expertise
de un banco de desarrollo como el BNDES en
apuntalar franjas industriales no debe dejarse de
lado. Adems, como sealan Aboal et al. (2008),
el sistema financiero uruguayo se ha especializado
fuertemente en banca, por lo que es razonable
pensar en una planificacin hacia una divisin internacional (e intrarregional) del trabajo en el
terreno financiero, con cada pas haciendo uso de
sus ventajas comparadas.
No obstante, el punto que llama la atencin
positivamente es que el trabajo de integracin
financiera fronteras adentro parece estar
comenzando (cfr. Fanelli, 2009b). Si bien existan
en Amrica Latina instituciones financieras
regionales con financiamiento a la inversin (por

13
9

ejemplo, CAF, BCIE) poco se haba hecho para

fomentar la creacin de mercados financieros ausentes. En Asia, en cambio, los pases de
ASEAN+3 crearon el Asian Bond Fund (ABF). El
ABF es un acuerdo de los ministros de Finanzas
de aquellos pases para destinar una porcin de las
reservas de los Bancos Centrales a comprar bonos
emitidos por los gobiernos regionales. En una
segunda fase de la iniciativa se contempl la
emisin de bonos en moneda local, desarrollando
as mercados usualmente incompletos en las
economas emergentes. En la regin las iniciativas
de este tipo han comenzado a aparecer (tales
como la emisin de bonos atados a la evolucin
del PBI o a los precios domsticos en Argentina),
por lo que el espacio para la coordinacin parece
ir surgiendo. Por otro lado, la enorme acumulacin
de reservas puede ser utilizada para adquirir
activos financieros en estos mercados ausentes o
pequeos, generando de esta manera un piso
alto de demanda que acte como agente
coordinador del sector privado y el sistema
financiero internacional.
conclusiones

Las cuestiones exploradas en este trabajo nos

dan una pauta de los desafos macroeconmicos
que enfrentan los pases que componen el
MERCOSUR. Son pases de bajo desarrollo
institucional, de alta volatilidad real y nominal
, sujetos a cambios bruscos de rgimen que se
caracterizan por saltos inflacionarios y grandes
prdidas de producto. En la administracin de
estos riesgos, los pases han encontrado poco espa-

GRFICO 2. EVOLUCIN DE LA DEUDA PBLICA EN ARGENTINA, BRASIL Y URUGUAY

cio de apoyo en el mbito del MERCOSUR. En

este contexto, la voluntad para la cooperacin
macroeconmica regional a lo largo de la vida del
MERCOSUR fue limitada en tanto en los hechos
era percibida principalmente como una prdida de
autonoma para mitigar los riesgos agregados.
La entrada a una nueva fase de inestabilidad, por
los efectos de la crisis internacional, no es una
buena noticia en ese sentido.
En paralelo, los avances en trminos de
convergencia macroeconmica desde la creacin
del MERCOSUR han sido prcticamente nulos, si
no negativos. Este es el caso de los PBI per
cpita, que en la corta vida del MERCOSUR ha
tendido a la divergencia. Las variables nominales,
como el tipo de cambio, tambin muestran este
patrn. No obstante, los pases han logrado crecer
sobre la base de sus asimetras y diferencias,
complementando
franjas
productivas
antes
inexistentes. Por ello, si bien no hay convergencia,
s hay un mayor relacionamiento. En particular,
esto hace que, antes que medidas de convergencia
como el alineamiento de los tipos de cambio
reales, el objetivo de las polticas e instituciones
regionales sea el de mejorar la administracin del
riesgo agregado de los pases miembro, de manera
de impulsar el crecimiento y reducir la
probabilidad de crisis.
Siguiendo esta lnea, el trabajo explora los
espacios para la construccin institucional en
varios frentes. Se deja ver all que efectivamente
hay lugar para la construccin institucional en el
MERCOSUR. En particular, y a la luz de la crisis
global que comienza a sentirse en la regin, la
creacin de reglas macro-fiscales que permitan a
14
1

los gobiernos financiar gastos en infraestructura

regional sera deseable. Tambin y ligado a lo
anterior podra avanzarse en la construccin de
la arquitectura financiera internacional de la mano
de la experiencia del BNDES brasilero. Para
enfrentar la cuestin de la inflacin, la creacin de
un instituto monetario del MERCOSUR sera
deseable. Por ltimo, las lecciones que el FLAR
deja para el manejo de las crisis de balanza de
pagos no deberan ser desestimadas.
Sin embargo, detectamos que hay una trampa
de coordinacin: la alta volatilidad idiosincrsica
hace difcil la construccin institucional regional.
Este subdesarrollo es nocivo porque magnifica los
efectos de los shocks, tanto internos como
globales, que reciben estas economas, resultando
entonces en un aumento en la volatilidad. Por
ltimo, este incremento en la volatilidad implica
menores incentivos para la cooperacin. Es por la
presencia de esta circularidad que las instituciones
para los esquemas de coordinacin mencionados
en el prrafo anterior deben ser complejas en
diseo, en tanto deben evaluar en la justa medida
los costos y beneficios de cada pas de ser parte
del acuerdo. Si ello no se logra, seguiremos como
al comienzo del ejemplo de la introduccin: los
hombres ciegos y sus diferentes visiones sobre la
fisonoma del elefante.
Volviendo a la fbula annima, existen diversas
versiones sobre cmo es su desenlace. Algunos
dicen que los ciegos se dan cuenta de la necesidad
de cooperar y efectivamente lo hacen. Otros dicen
que las diferencias se resuelven con violencia.
Otros dejan el final abierto, sin solucin. Hasta

GRFICO 2. EVOLUCIN DE LA DEUDA PBLICA EN ARGENTINA, BRASIL Y URUGUAY

ahora la institucionalidad para una macroeconoma

del MERCOSUR parece haber transitado esta
ltima versin: una especie de status quo de
punto cero. Quizs sea hora de comenzar a
explorar la primera va de desenlace, tomando
como base las diferencias existentes y las
demandas de cada miembro.
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14
5

 Parlamento do MERCOSUL: Consolidagao e

desenvolvimento de suas competencias

Maria Claudia Drummond

Maria Claudia
Drummond
Doutora em
Histria das
Relagoes
Internacionais
pela
Universidade de
Braslia,
Consultora
Legislativa do
Senado Federal
do Brasil para
MERCOSUL e
Pesquisadora
Associada do
Instituto de
Ciencia Poltica
da Universidade
de Braslia.

Antes
de
mais nada,
oportuno
relembrar
em
que
estgio de
desenvolvim
ento
se
encontra- va
a dimensao
parlamentar
do
MERCOSU
L,
entao

1
4
6

consubstanciada
na
Comissao Parlamentar
Conjunta, quando, pela
primeira vez, aventada
pelos Presidentes Lula e
Duhalde, a possibilidade
de criafao de um
parlamento
para
o
bloco.
Apesar
das
dificuldades que encontrava para conformar
o seu orfamento e at
mesmo para se reunir, a
Comissao Parlamentar
Conjunta havia logrado
atrair a aten- fao da
Uniao Europia, por
intermdio
do
Parlamento
Europeu,
com quem vinha mantendo uma colaborafao
tcnica que inclua o
intercambio de visitas
de parlamentares e um
programa
de
treinamento
para
tcnicos. importante,
portanto, reconhecer que
na- quele momento a
dimensao
parlamentar

do
MERCOSU
L j tendia
ao
seu
aprofundam
en- to, em

grande parte em virtude

de um verda- deiro
processo de aprendizado
resultante da cooperafao
com o bloco europeu.

1
4
7

A cooperagao MERCOSUR - Uniao Europia: aportes

para o aprofundamento da dimensao parlamentar do
MERCOSUL

Nao seria demais afirmar que sem os aportes,

feitos pelo primeiro convenio patrocinado pela
Uniao Europia ao desenvolvimento da Comissao
Parlamentar Conjunta (CPC), dificilmente a
dimensao parlamentar do MERCOSUL teria
avanfado ao estgio da constituifao de um
parlamento.
Entre os importantes avanfos que a Comissao
Parlamentar Conjunta logrou alcanfar como
resultado do primeiro convenio com a Uniao
Europia, poderamos destacar:
A
criafao da Secretaria Administrativa
Parlamentar
Permanente
na
cidade
de
Montevidu: condifao imposta pelo Convenio
para a sua implementafao, foi importante na
medida em que a Comissao Parlamentar
Conjunta passou, por assim dizer, a figurar no
mapa fsico do MERCOSUL. Sua localizafao no
Edifcio MERCOSUL, em Montevidu, permitiu
o estabelecimento de canais de comunicafao
geis entre a CPC e a Secretaria Administrativa
do MERCOSUL (SAM), bem como entre a
CPC e outros rgaos da estrutura institucional
do bloco.
Realizafao de diagnstico das debilidades
institucionais e operacionais da Comissao
Parlamentar Conjunta: consultores enviados pela
Uniao Europia, especialmente para esse fim,
elaboraram estudos e relat- rios acerca do
funcionamento da Comissao. Nesse sentido,
citaria o Relatrio Hontebeyrie (elaborado pelo
consultor Pierre Hontebeyrie), que apontou com
maestria e perspiccia as muitas falhas

estruturais e operacionais de que padecia a

Comissao.
Capacitafao e promofao de dilogo entre os
funcionrios das Sefoes Na- cionais da
Comissao Parlamentar Conjunta: por meio de
cursos e semin- rios, foi estimulada a interafao
e cooperafao entre as sefoes nacionais, da
resultando o primeiro levantamento, pela CPC,
do estado da incorporafao das normas
MERCOSUL aos ordenamentos jurdicos dos
Estados Partes.
Mecanismo
da
consulta
parlamentar:
finalmente, foi tambm por intermdio 6 do
Convenio que o Professor Ricardo Alonso, na
qualida- de de consultor contratado pela Uniao
Europia, sugere a assinatura de um Acordo
Interinstitucional entre o Conselho do Mercado
Comum e a Comissao Parlamentar Conjunta,
com vistas a criafao de mecanismo pelo qual a
Comissao seria consultada pelo Conselho,
sempre que este estivesse negociando uma
norma MERCOSUL, cuja incorporafao aos
ordenamentos jurdicos internos demandasse a
sua aprovafao pelos congressos nacionais dos
Estados Partes. Mencione-se, nesse contexto, o
trabalho incansvel desenvolvido pelo entao
Secretrio Parlamentar Oscar Casal, no sentido
de construir o consenso entre as sefoes nacionais com vistas a assinatura do Acordo
Interinstitucional.

6Ricardo Alonso Professor de Direito Internacional Pblico na

Universidade Complutense, em Madrid.

Surge, entre os governos, a vontade

poltica de criar o Parlamento do
MERCOSUL

As eleifoes de Lula para Presidente da

Repblica Federativa do Brasil, em outubro de
2002, e de Nstor Kirchner para Presidente da
Repblica Argentina, em abril de 2003, dariam
origem a uma conjunfao de fatores favorveis a
parlamentarizafao do MERCOSUL.
Assim, por ocasiao de encontro em Braslia, em
11 de junho de 2003, em Comunicado a
Imprensa,
os Presidentes
Assinalaram
a
necessidade de avanfar na constituifao do
Parlamento do MERCOSUL, eleito por voto direto
(...) para o que instruram suas Chancelarias a
coordenar-se com as respectivas sefoes nacionais
da Comissao Parlamentar
Conjunta a fim de
7
considerar a questao.
Pouco depois, em Assunfao, em 18 de junho de
2003, a vontade poltica de criafao do Parlamento
do MERCOSUL foi reiterada, agora em nvel
quadripartite, por meio de Comunicado Conjunto
dos Presidentes dos quatro pases do MERCOSUL,
emitido por ocasiao da XXIV Reuniao do
Conselho do Mercado Comum.
Novamente os Presidentes fizeram referencia ao
Parlamento do MERCOSUL, em agosto de 2003,
em Assunfao, quando, pela primeira vez,
7Comunicado Conjunto a Imprensa dos Presidentes da Repblica
Federativa do Brasil, Luiz Incio Lula da Silva, e da Repblica

Argentina, Nestor Kirchner, em Braslia, 11 de jun- ho de 2003.

Vase Fundacin Konrad Adenauer, Comisin Parlamentaria Conjunta

del MERCOSUR, Hacia el Parlamento del MERCOSUR,
Montevidu, 2004.

solicitaram a Comissao Parlamentar Conjunta que

apresentasse um projeto de Parlamento por ocasiao
da reuniao extraordinria do Conselho8 do Mercado
Comum, que se realizaria em outubro.
No seio da Comissao, contudo, as posifoes nao
eram coincidentes. Alguns parlamentares, que
estimavam que a idia de um Parlamento do
MERCOSUL atentava contra a soberania dos
Estados Partes, adotaram posifao favorvel ao
fortalecimento da Comissao, em detrimento de um
parlamento.
O novo impulso que os governos do Brasil e da
Argentina desejavam dar a idia do Parlamento do
MERCOSUL materializou-se no Programa de
Trabalho do MERCOSUL 2004-2006, aprovado
pelo Conselho do Mercado Comum em
Montevidu, em 15 e 16 de dezembro de 2003. A
luz do item 3.1 - Parlamento do MERCOSUL, o
Conselho decidiu solicitar a CPC a ela- borafao de
proposta concernente a criafao do Parlamento do
MERCOSUL e considerou, como uma primeira
etapa, o Acordo Interinstitucional subscrito pelo
Conselho do Mercado
Comum e a Comissao
9
Parlamentar Conjunta.
Em marfo de 2005, Tabar Vzquez assume o
governo da Repblica do Uruguai liderando o
partido Frente Amplio, e seu apoio vigoroso a
8Vase Comunicado Conjunto de los Presidentes de los Estados
Parte del MERCOSUR, Assunfao, 15/08/2003, disponvel em

<http://www.MERCOSUR.org.uy/>. Acesso em 11 jan.

2009.

9MERCOSUR/XXVCMC/DEC.26/03. Disponvel em

<http://www.MERCOSUR.org.uy/pagina-

bienvenidaportugues.htm >. Acesso em 11 jan. 2009.

idia da criafao do Parlamento do MERCOSUL

impulsiona o projeto.
Finalmente, em 08/12/2005, o Conselho do
Mercado Comum aprova, em Montevidu, por
meio da Decisao 23/05, quase que sem alterafoes,
o projeto do Protocolo Constitutivo do Parlamento
do MERCOSUL, intei- ramente elaborado e
negociado pela CPC.
Por que um Parlamento do MERCOSUL? Sua contribuigao a
legitimidade dos processos decisorios e a seguranga jurdica no bloco

Embora, na percepfao dos parlamentares,

houvesse sido acertada a decisao dos negociadores
do MERCOSUL no sentido de s proceder ao
aprofundamento da estrutura institucional do bloco
a luz da experiencia acumulada, eles recordavam
reiteradamente aos governos a importancia da
participafao
de
parlamentos,
empresrios,
sindicatos e movimentos sociais no processo
10
decisrio do MERCOSUL.
Em suma, havia
grande preo- cupafao, da parte dos parlamentares,
em informar a sociedade civil acerca do processo
de integrafao, e foi nessa direfao que se moveu a
Comissao Parlamentar Conjunta, por meio de
repetidas Recomendafoes enviadas ao Conselho do
Mercado Comum.
Ainda assim, ao se reunir pela primeira vez, o
grupo de tcnicos e especialistas designados pela
10Vase discurso do Deputado Saturnino Dantti Aranda neste

sentido, por ocasiao da Sessao do Congresso Argentino que aprovou

o Tratado de Assunfao, em 15/08/1991. Ver Sanguinetti, Daniel

Roberto e Dominguez, Maria Teresa Moya,Informe de La Comisin

Parlamentaria Conjunta Del MERCOSUR. Buenos Aires: Honorable

Congreso de la Nacin, Tomo I, 1993.

Comissao Parlamentar Conjunta para a elaborafao

de um Protocolo Constitutivo do Parlamento do
MERCOSUL se preocupou em encontrar razoes
que justificassem, aos olhos da sociedade civil, a
existencia de um parlamento na estrutura
institucional do MERCOSUL.
A pergunta que se fizeram 11foi: por que criar um
Parlamento do MERCOSUL? Particularmente em
momento em que as instituifoes parlamentares
padeciam de tao profundo descrdito na regiao,
havia o temor de que a iniciativa nao fosse bem
recebida pela sociedade civil e pelos rgaos da
imprensa. Ademais, sabia-se que a um Parlamento
do MERCOSUL nao poderia ser atribuda a
competencia de legislar, em virtude da natureza
intergovernamental do bloco.
Entretanto, concluiu-se tambm que a criafao do
Parlamento repre- sentaria passo decisivo para
democratizar o processo de integrafao, ao conferir
legitimidade as normas adotadas e possibilitar a
sua pronta incor- porafao ao direito interno dos
pases membros.
Efetivamente, o mecanismo da consulta
parlamentar, incorporado ao Protocolo Constitutivo
do 12
Parlamento do MERCOSUL (Art. 4, inciso
12), adotado basicamente para permitir acelerar
11Pergunta lanfada pelo Professor Flix Pea, membro do GTAN Grupo Tcnico de Alto Nvel para a Elaborafao do Protocolo

Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL, por ocasiao de sua

primeira reuniao.
12Artigo 4 (... )12.COM o objetivo de acelerar os
correspondentes procedimentos internos para a entrada em vigor
das normas nos Estados Partes, o Parlamento elaborar pareceres
sobre todos os projetos de normas do MERCOSUL que requeiram
aprovafao legislativa em um ou vrios Estados Partes, em
umprazo de noventa dias a contar da data da consulta. Tais
projetos deverao ser enca- minhados ao Parlamento pelo rgao

os tramites de internalizafao das normas

MERCOSUL aos ordenamentos jurdicos dos
Estados Partes, poder tambm desempenhar
vigoroso papel na publicidade e transparencia das
matrias em negociafao. Para formular o parecer
que dever emitir, ao Parlamento caber recolher
informafoes junto aos setores interessados da
sociedade civil e movimentos sociais, convidando
a sua participafao em audiencias pblicas e
seminrios, que, por sua vez, deverao contar com
am- pla divulgafao. As contribuifoes trazidas por
especialistas destes setores poderao servir tambm
para aprimorar a qualidade tcnica das normas em
negociafao.
O
Parlamento
zelaria,
tambm,
pela
transparencia do processo de in- tegrafao ao
receber relatrios da Presidencia Pro Tempore,
conforme previsto no Art. 4, incisos 6 e 7, do seu
Protocolo Constitutivo, ou ao efetuar pedidos de
informafoes
aos
rgaos
decisrios
do
MERCOSUL, que deverao ser respondidos no
decisrio do MERCOSUL, antes de sua aprovafao.
Se o projeto de norma do MERCOSUL for aprovado pelo rgao
decisrio, de acordo COM os termos do parecer do Parlamento, a
norma dever ser enviada pelo Poder Executivo nacional ao seu
respectivo Parlamento, dentro do prazo de quarenta e cinco dias,
contados a partir da sua aprovafao.
Nos casos em que a norma aprovada nao estiver de acordo COM
o parecer do Parlamento, ou se este nao tiver se manifestado no
prazo mencionado no primeiro pargrafo do presente literal a
mesma seguir o tramite ordinrio de incorporafao.
Os Parlamentos nacionais, segundo os procedimentos internos
correspondentes, deverao adotar as medidas necessrias para a
instrumentalizafao ou criafao de um procedimento preferencial
para a considerafao das normas do MERCOSUL que tenham sido
adotadas de acordo COM os termos do parecer do Parlamento
mencionado no pargrafo anterior.
O prazo mximo de durafao do procedimento previsto no
pargrafo precedente, nao exceder cento e oitenta dias corridos,
contados a partir do ingresso da norma no respectivo Parlamento
nacional. (...)

prazo mximo de 180 dias, segundo dispoe o

inciso 4.
Assim, a resposta encontrada pelo grupo de
trabalho encarregado da redafao do Protocolo
Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL mostrou que este viria, na verdade, a sanar tres
grandes debilidades do bloco: a sofrvel qualidade
tcnica de suas normas, a sua falta de legitimidade
e o baixo ndice de incorporafao de tais normas
aos ordenamentos jurdicos internos dos Estados
Partes.
Em primeiro lugar, ao permitir o debate prvio
das normas do MERCOSUL, o Parlamento daria
ensejo ao seu aperfeifoamento por meio das
sugestoes provenientes dos setores envolvidos da
sociedade civil. Em segundo, por se tratar de
instancia de representafao direta dos povos do
MERCOSUL, o Parlamento contribuiria para
legitimar as normas adotadas pelos rgaos
decisrios do bloco, conferindo-lhes, tambm, a
seguranfa jurdica e as previsibilidades necessrias.
Todos esses fatores contribui- riam, por sua vez,
para agilizar a incorporando dessas normas ao
ordenamen- to jurdico dos respectivos Estados
Partes.
Temas da maior relevancia, em discussao no
MERCOSUL, como o Estatuto das Cooperativas
do MERCOSUL, a Estratgia MERCOSUL para o
Crescimento do Emprego, as condifoes e formas
de gestao e monitoramen- to do Aqfero Guarani,
a harmonizafao das legislafoes dos pases
membros do MERCOSUL no que tange ao
trabalho infantil, com base nas normas da
Organizafao Internacional do Trabalho (OIT),
passariam ao debate pblico no Parlamento e
contariam com a participafao da cidadania.

Ao receber o Presidente Pro Tempore quando

este assume as suas fun- foes para que apresente o
seu programa e tambm quando sai, para que
relate os resultados de sua gestao, o Parlamento
levaria ao pblico interes- sado uma visao de
continuidade das iniciativas tomadas e afoes
realizadas no mbito do bloco. O Parlamento
serviria, portanto, de vnculo entre as Presidencias
Pro Tempore que se sucedem e contribuiria para
dar maior efetividade ao MERCOSUL.
Projetar para o resto do mundo a identidade do
MERCOSUL outra das contribuifoes que
poderiam resultar da existencia de um Parlamento
no bloco. O MERCOSUL j dispoe de
instrumentos definidores dos valores que o
norteiam, tais como o Protocolo de Ushuaia sobre
Compromisso Democrtico no MERCOSUL e a
Declarafao do MERCOSUL como Zona de Paz,
ambos adotados em 1998.
O espafo parlamentar poderia tambm, por meio
do debate poltico, antecipar eventuais conflitos em
formafao entre os pases membros (ou setores
destes) e solucion-los, antes que acabassem por
alcanfar os mais altos nveis hierrquicos,
desencadeando a chamada diplomacia presidencial, que tanto vem desgastando a credibilidade
do MERCOSUL. Temas polemicos, muitos deles
de ingente importancia para o bloco, poderiam e
deveriam ser debatidos no plenrio do Parlamento
e de suas comissoes, sob pena de ser, o espafo
parlamentar do MERCOSUL, condenado a mais
completa irrelevancia.
A esse respeito, foi eloqente o exemplo do
conflito entre Uruguai e Argentina sobre a
construfao de fbricas de celulose na fronteira
entre os dois pases^ cuja mera discussao, no
mbito do Parlamento, encontrou, em um primeiro

momento, resistencias entre os parlamentares.

Estes, emulando as posifoes dos respectivos
governos, alegavam tratar-se de questao bilateral
entre dois membros do bloco, ignorando que o
fechamento
de
passagens
fronteirifas
no
MERCOSUL certamente haveria de causar substancial impacto sobre o dia a dia das populafoes.
Deveres de casa

O Parlamento do MERCOSUL representa

avanfo substancial em rela- fao a Comissao
Parlamentar Conjunta, criada pelo Tratado de
Assunfao. Dispoe de competencias que poderao
propiciar grande salto no que diz respeito a
participafao da cidadania no processo de
integrafao.
Porm, para que adquira visibilidade e poder de
influenciar os rumos do MERCOSUL, evitando a
rotina das meras declarafoes, o Parlamento dever
trabalhar com afinco para adotar os mecanismos
necessrios a consolidafao e ao desempenho
efetivo das competencias que lhe foram
outorgadas.
Os processos de integrafao implicam, no plano
interno, a modificafao de instituifoes e de
legislafoes nacionais. Veja-se, por exemplo, que os
pases membros da Uniao Europia alteraram as
respectivas constituifoes e adota- ram novas leis
para possibilitar a sua participafao no processo de
integrafao.
Da mesma forma, os seus parlamentos nacionais
criaram comissoes, antes inexistentes, destinadas
ao acompanhamento dos temas europeus, a
exemplo do Parlamento da Espanha (Comissao
Mista para a Uniao Europia), do Parlamento
Britnico (European Scrutiny Committee, da Casa
dos Comuns), e do Parlamento Italiano

(Comissao para Polticas da Uniao Europia, da

Camara dos Deputados).
Tais
reformas
exigem,
obviamente,
o
comprometimento de atores polticos e sociais. Sao
sumamente necessrias, porquanto contribuirao
para a seguranfa jurdica e a transparencia do
processo, e possibilitarao que o Parlamento
desenvolva e aprofunde, efetivamente, as suas
competencias. Caberia lembrar as mais urgentes:
Implementaco da consulta parlamentar
(Art. 4, inciso 12 do Protocolo Constitutivo do Parlamento do
MERCOSUL)

Essencial para que o Parlamento desempenhe

funfao efetiva na in- tegrafao, a consulta
parlamentar depende, para que funcione, da adofao
de procedimento preferencial e mais rpido, nos
congressos nacionais de todos os pases do bloco,
para as normas que tenham sido firmadas pelo
rgao decisrio do MERCOSUL de acordo com o
parecer do Parlamento.
At agora, apenas o Parlamento brasileiro
adotou procedimento especfico para esse fim,
conforme o disposto no art. 4 da Resolufao N. 1
de 2007, do Congresso Nacional, que determina
que as normas sujeitas a procedimento
preferencial serao apreciadas apenas pela
Representafao Brasileira e pelos Plenrios da
Camara dos Deputados e do Senado Federal,
reduzindo para tres instancias, somente, a
tramitafao das normas MERCOSUL que tenham
resultado de um consenso entre o rgao decisrio e o Parlamento regional.
A omissao dos demais congressos nacionais do
bloco, ao deixarem de adotar dispositivo
semelhante, constitui violafao ao disposto no
prprio art. 4, inciso 12, do Protocolo Constitutivo
e impedir o funcionamento daquela que a mais

importante competencia outorgada ao Parlamento

do MERCOSUL, ao facultar-lhe influir no
processo decisrio da integrafao.
De outro lado, deverao tambm ser elaboradas,
em conjunto com o Conselho do Mercado
Comum, regras que regulamentem o procedimento da consulta.
Adoco da representaco cidad

Com 27 estados e uma populafao de cerca de

189 milhoes de habitantes, o Brasil est
representado no Parlamento do MERCOSUL por 18
parlamentares, o mesmo nmero de legisladores
que representam a populafao de em torno de 3,3
milhoes de habitantes, distribuda pelos 19
departamentos do Uruguai, o menor pas do bloco.
Nesse sentido, ilustrativa a experiencia do
Parlamento Europeu, que, dentre os parlamentos
regionais, foi o que mais avanfou no tocante a
aquisifao de novos poderes e ao aprofundamento
de suas competencias. O Parlamento Europeu
jamais foi conformado por
nmero igual de re13
presentantes por pas,
tendo, os tratados
fundadores,
estipulado
a
representafao
proporcional (proporcionalidade atenuada) desde o
incio da in- tegrafao europia. Dessa maneira, o
Parlamento firmou-se como legtimo representante
dos povos das comunidades.
Da a importancia de que seja implementado o
critrio da represen- tafao cidada no Parlamento
do MERCOSUL, estabelecido no Art. 5 e na
13Vase Maria Claudia Drummond, A Democracia Desconstruda: o
Dficit Democrtico nas Relagoes Internacionais e os Parlamentos da
Integragao. Tese de doutorado apresentada no Departamento de
Histria da Universidade de Braslia, julho de 2005, mimeo.

Disposifao Transitria Segunda do Protocolo e

aplicvel a partir da segunda etapa14 da transifao
prevista por aquele ato internacional.
A representafao proporcional, ainda que atenuada
e, portanto, simblica, outorgar credibilidade ao
Parlamento e estimular a atuafao de grupos
polticos transnacionais. S assim o Parlamento do
MERCOSUL assumir as caractersticas prprias a
um rgao de representafao das po- pulafoes da
regiao, com bancadas conformadas a partir de
afinidades poltico-ideolgicas, e nao com base na
dimensao nacional. preciso que os prprios
Parlamentares do MERCOSUL compreendam que
o mandato que lhes foi atribudo, pelos
parlamentos nacionais em um primeiro momento, e
posteriormente em virtude de eleifao direta - nao
tem por objetivo a representafao dos Estados
Partes do MERCOSUL, mas sim das principais
forfas polticas presentes no territrio geogrfico
integrado.
A prpria lgica das negociafoes internacionais
j confere aos governos, reunidos em outros foros
da estrutura institucional do MERCOSUL, a prerrogativa de representarem os interesses nacionais
de seus respectivos pases.
14A Disposifao Transitria Segunda determina que: (...) O previsto
no artigo 5, inciso 1, relativo a integrafao do Parlamento de acordo
ao critrio de representafao cidada apli- cvel a partir da segunda
etapa da transifao, ser estabelecido por Decisao do Conselho do

Mercado Comum, por proposta do Parlamento adotada por maioria

qualificada. TAL Decisao dever ser aprovada at 31 de dezembro de

2007.

A integrafao do Parlamento de acordo com o

critrio da representa- fao cidada deveria ter sido
objeto de Decisao do Conselho do Mercado
Comum, por proposta do Parlamento, antes de 31
de dezembro de 2007 (Clusula Transitria
Segunda do Protocolo Constitutivo do Parlamento
do MERCOSUL). Tramita no Parlamento proposta
sobre a representafao cidada de autoria do
Parlamentar brasileiro Dr. Rosinha, que atribui 33
assentos a Argentina, 75 ao Brasil, 18 ao Paraguai
e ao Uruguai e 27 a Venezuela (ver quadro
abaixo). A proposta, no entanto, nao chegou
sequer a ser debatida, em virtude da resistencia da
bancada paraguaia. A defini- fao dos nmeros da
representafao cidada reveste-se
de maior
15
urgencia para a Argentina, o Brasil e o Uruguai,
tendo em vista a necessidade de adofao, nesses
pases, de lei especfica que determine e regule as
eleifoes diretas dos parlamentares do MERCOSUL.
Pases

Populafao

Cadeiras

Brasil
Argentina
Paraguai
Uruguai
Venezuela
Total

189 744
752 000
39 531
6 127 000
3 340 000
27 657 000
266 399
752

75
(aprox.45.3%
33
(aprox.19.18%)
18
(aprox.10.47%)
18
(aprox.10.47%)
27
(aprox.16.28%)
171

Habitante
s por
Parlament
2 529
930
1 197
909
340 388
185 555
1 024
333

15Particularmente no Brasil, cujas eleifoes serao em 2010 e cuja

Constituifao veda qualquer modificafao na lei eleitoral menos de um

ano antes da realizafao das eleifoes (princpio da anualidade).

 importante destacar que as eleifoes diretas e a

proporcionalidade, ainda que simblica, entre o
nmero de assentos reservados a cada pas e as
populafoes representadas, constituem elementos
essenciais a lgica interna da representagao cidada.
Eleices diretas

A adofao de legislafao que possibilite a eleifao

direta dos membros do Parlamento do MERCOSUL
outro dever de casa a cargo dos parlamentos
nacionais. O Protocolo preve expressamente, em
seu Art. 6, que os Parlamentares do MERCOSUL
serao eleitos por meio de sufrgio universal direto,
universal e secreto, sendo que o mecanismo de sua
eleifao ser regido pelo previsto na legislafao de
cada Estado Parte.
, portanto, indispensvel que os congressos
nacionais dos Estados Partes incorporem esse
aspecto a respectiva legislafao eleitoral. Importante
assinalar, conforme j dito acima, que a elaborafao
de tal norma depende fundamentalmente da
implementafao do estabelecido na Disposifao
Transitria Segunda do Protocolo, a representafao
cidada, que definir o nmero de representantes
por Estado Parte.
nico pas membro a adotar regras para a
implementafao das eleifoes diretas, com vistas as
eleifoes gerais que se realizaram em 2008, o
Paraguai optou por incorporar a sua legislafao o
nmero de representantes, por Estado Parte,
previsto para vigorar durante a primeira etapa de
transifao (isto , dezoito).
As eleifoes diretas sao indispensveis para
garantir a efetiva parti- cipafao e engajamento dos
parlamentares nos trabalhos do parlamento regional
e para assegurar a legitimidade de sua

representafao.
Ade- mais, as campanhas
eleitorais, que devem se desenrolar em todos os
pases da regiao com vistas a eleifao dos
representantes no Parlamento do MERCOSUL
conferirao visibilidade ao bloco, ao proporcionar a
cidadania o acesso a informafao e ao debate sobre
os temas da integrafao.
16

Grupos polticos

Elemento indispensvel em assemblias de

representafao popular, equi- valendo, no caso dos
parlamentos regionais, a verdadeiros partidos
polticos de mbito transnacional, sao os grupos
polticos que permitem e at mesmo estimulam
uma visao de conjunto da regiao. O foco move-se,
entao, do nacional para o ideolgico, das
populafoes territorialmente delimitadas para os
setores da sociedade civil, representados em sua
dimensao transfronteirifa.
16A respeito das dificuldades acarretadas pelo duplo mandato, vase
Corciulo, Maria Sofia e Guerrieri, Sandro. Thefirst Italian Delegation

to the Parliamentary Assembly of the European Coal and Steel

Community (1952-1954). Comunicafao apresentada por ocasiao da

53 Conferencia da Comissao Internacional de Histria das
a

Instituifoes Representativas e Parlamentares, Barcelona, 3-7 de

setembro de 2003, mimeo. Os autores descrevem as dificul- dades

enfrentadas pelos representantes, designados pelo Parlamento da
Itlia, para atuar na Assemblia da CECA, localizada em

Luxemburgo, dada a precariedade dos meios de transporte a poca

e ao mesmo tempo desempenhar as suas funfoes parlamentares
em Roma.

Um dos mais difceis desafios enfrentados pelo

Parlamento do MERCOSUL vem sendo o de
construir, entre os prprios parlamentares, a
percepfao de que o mandato a eles outorgado nao
o da representafao territorial, pelo qual estariam
representando os prprios pases, ou tam- pouco a
representafao
dos
respectivos
parlamentos
nacionais. Se contras- tarmos o art. 22 do
Protocolo de Ouro Preto com o art. 1 do
Protocolo Constitutivo do Parlamento do
MERCOSUL, concluiremos que os dois textos nao
deixam qualquer dvida quanto a natureza da
representafao neles prevista. O Protocolo de Ouro
Preto explcito ao dispor que a Comissao
Parlamentar Conjunta representa os Parlamentos
dos Estados Partes no mbito do MERCOSUL.
Por outro lado, o Protocolo Constitutivo do
Parlamento define os povos dos Estados Partes do
MERCOSUL como os entes representados pela
assemblia.
Ao se perceberem como meros portadores de
mandato para a represen- tafao do respectivo pas,
os parlamentares limitam, sem se darem conta, o
seu prprio poder e raio de afao, atuando como se
fossem diplomatas portadores de instrufoes a
serem cumpridas. Da a importncia do art. 9 do
Protocolo Constitutivo do Parlamento, que veda o
mandato imperativo, ao estipular que Os
membros do Parlamento nao estarao sujeitos a
mandato imperativo e atuarao com independencia
no exerccio de suas funfoes.
Mecanismo de interlocugo entre o parlamento regional e os
parlamentos nacionais

importante assinalar que o Parlamento do

MERCOSUL logrou, ao longo de seus primeiros

meses de funcionamento, elaborar e aprovar o seu

Regimento Interno (agosto de 2007). Com 173

artigos, o documento exigiu exaustivas negociafoes

e difceis consensos, tendo em vista a diversidade das culturas parlamentares que se faziam
presentes.
Mesmo assim, h ainda aspectos a serem
aprimorados, podendo-se sugerir, entre outras
iniciativas, a adofao de mecanismo de interlocufao
entre o Parlamento do MERCOSUL e os
parlamentos nacionais. Foi pos- svel registrar, ao
longo desses primeiros meses de funcionamento, a
von- tade, reiteradamente manifestada pelos
Parlamentares do MERCOSUL, de dirigirem-se
aos congressos nacionais dos Estados Partes, em
geral para solicitar a agilizafao da aprovafao desta
ou daquela norma MERCOSUL.
Ao nao prever mecanismo especfico salvo
os anteprojetos de norma para a interlocufao
entre o parlamento regional e os congressos
nacionais, o Regimento faz com que os
parlamentares tenham que se dirigir aos seus
prprios parlamentos de origem por meio de
declarafoes,
que
configuram
instrumentos
genricos, voltados para o pblico em geral. Seria
importante a criafao de instrumento especfico de
dilogo entre os rgaos parlamentares nacionais e
o regional.
Esse instrumento tornar-se-, efetivamente,
imprescindvel a partir do momento em que todas
as bancadas nacionais j tiverem sido eleitas pelo
voto direto. Cumpre evitar o isolamento do
Parlamento do MERCOSUL em relafao aos
congressos nacionais, o que acabaria por
comprometer a eficcia do mecanismo da
consulta parlamentar quanto a contribuifao que
esta haveria de dar para conferir celeridade a
tramitafao legislativa das normas MERCOSUL, e,
em conseqencia, para incrementar a seguranfa

jurdica do bloco. O exemplo do que fizeram

muitos dos parlamentos da Europa, cabe- ria aos
congressos nacionais criar um foro que poderia ser
uma Comissao do MERCOSUL, de preferencia
conformada por parlamentares das duas Casas
(com excefao da Venezuela, todos os atuais
Estados Partes do MERCOSUL adotam o regime
bicameral), que se reunisse pelo menos
semestralmente
com
o
Parlamento
do
MERCOSUL. A par disso, as bancadas nacionais
de- veriam reunir-se pelo menos uma vez ao mes,
aps as sessoes do Parlamento, com a Comissao
do MERCOSUL do respectivo congresso nacional
ou seus representantes para troca de
informafoes e articulafao de posifoes. Da mesma
forma, tais reunioes deverao dar-se tambm, na
esfera nacional, no mbito dos partidos e dos
grupos polticos.
Em suma, cabe as lideranfas polticas nacionais
terem em vista que a integrafao deve estar unida a
agenda legislativa. Uma gil articulafao entre o
parlamento regional e os parlamentos nacionais,
com reunioes peridicas de seus membros e at
mesmo de suas autoridades, ser importante para
lograr consensos no tocante a inserfao, nas
agendas legislativas dos Estados Partes, nao s de
anteprojetos que poderao ser produzidos pelo
Parlamento do MERCOSUL (art. 4, inciso 14 do
Protocolo Constitutivo), voltados a harmonizafao
das legislafoes nacionais, como tambm das normas MERCOSUL que requeiram aprovafao
legislativa e que tenham sido objeto da consulta
parlamentar.
Eleicao do Presidente

Um dos importantes aspectos a distinguir o

Parlamento dos demais rgaos do MERCOSUL
particularmente dos foros governamentais e

a
conferir-lhe
feifao
de
assemblia
de
representafao popular a eleifao do Presidente por
seus pares, para mandato de dois anos.
A poca da redafao e negociafao do Protocolo
Constitutivo do Parlamento, nao logrou o GTAN
inserir dispositivo nesse sentido, visto que alguns
pases apegavam-se a visao centrada no rodzio da
Presidencia Pro Tempore entre os Estados Partes,
com base no princpio da igualdade dos Estados,
do direito internacional clssico, ignorando o fato
de que o que se criava naquele momento era um
rgao parlamentar de integrafao regido,
portanto, pela lgica integracionista e por normas
especficas do direito da integrafao.
A lacuna foi corrigida pelo Regimento Interno,
que, em seu art. 44 e seguintes, descreveu com
mincias a forma de eleifao do Presidente e VicePresidentes do Parlamento. Entretanto, no
momento de sua discus- sao e aprovafao, os
mesmos setores que haviam anteriormente
repudiado as eleifoes do Presidente e VicePresidentes por seus pares, para mandato de dois
anos, propuseram que, durante a Primeira Etapa de
Transifao, se atrelasse o cargo de Presidente a
Presidencia Pro Tempore do MERCOSUL
(Disposifoes Transitrias e Finais, art. 169).
Ora, a prpria atuafao das diversas presidencias
do Conselho do Mercado Comum, limitadas pelo
exguo perodo do mandato de seis meses,
demasiado curto para que possa apresentar
resultados, j comprovou a inconveniencia dessa
solufao. Ademais, a eleifao de um membro do
Parlamento para Presidente, independentemente de
nacionalidade, para mandato de dois anos,
conferiria nova dimensao ao rgao parlamentar no
contexto do MERCOSUL, ao reforfar a sua

natureza de assemblia representativa dos povos

da regiao, afastando-se das caractersticas prprias
a uma assemblia de Estados. E o mais
importante, o processo eleitoral favoreceria a
formafao de grupos polticos no Parlamento.

17

AVALIAGO DOS RESULTADOS AT AQUI ALCANZADOS

Aps dois anos de funcionamento, o Parlamento

do MERCOSUL nao deixou de apresentar
progressos. Um dos mais cruciais foi a aprovafao
de seu Regimento Interno, em 6 de agosto de
2007.
Nesse contexto, foi fundamental a atuafao do
Parlamentar do MERCOSUL, Dr. Rosinha, como
relator do projeto do Regimento e, posteriormente,
ao exercer a Presidencia Pro Tempore brasileira
(julho de 2008 a fevereiro de 2009). Ao dirigir as
sessoes, o Parlamentar buscou orientar-se
estritamente
pelos
dispositivos
regimentais,
adotando o hbito de anunciar e, por vezes, ler em
voz alta o artigo em que baseava as suas decisoes.
Tal procedimento, segundo o testemunho de
muitos dos demais membros do Parlamento, na
ocasiao da despedida daquele Parlamentar da
Presidencia Pro Tempore (IV Sessao Extraordinria
do Parlamento do MERCOSUL,18 em Montevidu,
em 18 de dezembro de 2008), fez com que os
preceitos regi- mentais passassem a ser mais
conhecidos dos prprios parlamentares, que, pouco
17Vase o art. 1 do Protocolo Constitutivo do Parlamento do

MERCOSUL: Constituir o Parlamento do MERCOSUL, doravante o

Parlamento, como rgao de representafao de seus po- vos (...)

18Segundo o Art. 109 do Regimento do Parlamento, conjugado
ao Art. 45, a primeira sessao do terceiro subperodo parlamentar
preparatria e presidida pelo Parlamentar mais ido-so.

a pouco, ganharam
o hbito de consult-los e de
19
guiar-se por eles.
No que diz respeito ao debate de temas
considerados sensveis, importante destacar que,
a partir da constituifao das comissoes temticas do
Parlamento, tais questoes passaram a ser objeto de
discussao. A contro- vrsia das papeleras, por
exemplo, foi includa na agenda da Comissao de
Desenvolvimento
Regional
Sustentvel,
Ordenamento Territorial, Habi- tafao, Sade, Meio
Ambiente e Turismo, havendo a Comissao
realizado, em 27 de novembro de 2008, visita a
fbrica de celulose Botnia, no Departamento de
Rio Negro, Uruguai, para que os parlamentares
pudessem
conhecer de perto os vrios aspectos do
20
conflito. Tambm a questao de Itaipu, outro tema
sensvel no MERCOSUL, at hoje tratado apenas
no mbito da agenda bilateral Brasil-Paraguai, foi
objeto de audiencias pblicas, primeiramente no
mbito
da
Comissao
de
Infra-Estrutura,
Transportes, Recursos Energticos, Agricultura,
Pecuria e 21
Pesca e posteriormente no Plenrio do
Parlamento.
Outro avanfo digno de nota deu-se nas votafoes
de matrias polmicas, onde o vis ideolgico vem
se sobrepondo ao aspecto da nacionali- dade,
verificando-se um quadro onde setores de direita e
19Vase notas taquigrficas das sessoes do Parlamento em

<http://www.parlamentodelmer- cosur.org/index1.asp#>. Acesso em

11 jan. 2009.

20Vase o Boletim de Notcias do Parlamento do MERCOSUL,

editado pela Secretaria de Comunicafao Social do Parlamento do

MERCOSUL, 28 e 29 de novembro de 2008. Distribudo por e-mail.

21Em 29 de novembro de 2008. Ver idem, op. cit.

centro-direita da delegafao brasileira, por exemplo,

acompanharam a posifao de parlamentares
uruguaios, tambm da direita, em oposifao a
outros membros das respectivas bancadas
nacionais. Pode-se observar que tais debates estimulam o agrupamento dos parlamentares por
posifoes polticas. Exem- plo disto foi o debate e
votafao ocorridos na XIII Sessao Ordinria do
Parlamento, realizada em 05 de setembro de 2008,
quando foi colocado em votafao projeto de
Declarafao de autoria dos parlamentares Srgio
Zambiasi (PTB-RS, Brasil) e Ruperto Godoy
(Frente para la Victoria-PJ, Argentina) concernente
a grave crise poltica na Bolvia, ao qual havia
sido agregado, como resultado de acordo poltico,
um artigo final, que re- chafava o processo de
22
militarizafao da regiao por tropas estrangeiras,
a
em referencia nao apenas a reativafao da 4 Frota
dos Estados Unidos da Amrica, mas tambm
particularmente ao anncio feito pelo Presidente
Hugo Chvez sobre uma visita da frota russa a
Venezuela para manobras militares conjuntas. Ao
abrigo do art. 155 do Regimento Interno, foi apresentado requerimento para a votafao em separado
do art. 5, assinado por parlamentares dos quatro
pases, porm com forte presenfa da chamada
Bancada dos Partidos Progressistas, grupo
poltico ainda nao registrado como tal, mas que se
rene antes de cada
sessao do Parlamento para
23
articular posifoes. O resultado final, que acabou
por excluir o art. 5 do texto da Declarafao,
22Vase em

<http://www.parlamentodelmercosur.org/index1

.asp#>. Acesso em 9 jan. 2009.

mostrou os integrantes das distintas representafoes

24
nacionais votando de forma diferenciada.
No tocante ao papel do Parlamento como canal
poltico de participa- fao da sociedade civil na
integrafao, cabe destacar a realizafao de audiencias
pblicas por iniciativa das Comissoes, que trazem
ao debate principalmente temas afetos aos aspectos
sociais da integrafao. Entre eles, a Declarafao
Scio-Laboral do MERCOSUL (audiencia pblica
realizada por iniciativa da Comissao de Trabalho,
Polticas de Emprego, Segurida- de Social e
Economia Social, em 28 de novembro de 2008) e
o seminrio As Cooperativas, instrumentos para
construir integrafao. Harmonizafao legal, o
Estatuto Cooperativo e a Recomendafao 193 da
OIT, organizado pela mesma comissao, em
colaborafao com a Reuniao Especializada de
Cooperativas do MERCOSUL ocorrida em 18 de
dezembro de 2008, no mbito da IV Sessao
Extraordinria do Parlamento do MERCOSUL.
23Fazem parte da referida bancada, entre outros, os Parlamentares

Carlos Raimundi e Mariano West (Argentina), Alosio Mercadante e

Dr. Rosinha (Brasil), Ricardo Canese e Hector Lacognata (Paraguai),

Roberto Conde e Juan Dominguez (Uruguai).

24Argentina: 10 votos pela exclusao, um contra, 1 abstenfao; Brasil:

3 pela exclusao, 2 contra; 2 abstenfoes; Paraguai: 2 pela exclusao,
11 contra, 1 abstenfao; Uruguai: 6 pela exclusao, nenhum contra,

sendo, entretanto, que o autor da proposta do art. 5 , o Parlamentar

uru- guaio Pablo Iturralde, no momento da votafao havia se retirado
do Plenrio.

Consideragoes finis

A constituifao do Parlamento do MERCOSUL

abre
enormes
possibilidades
para
o
aprofundamento do bloco e para a participafao da
cidadania na elaborafao das normas da integrafao.
Configura, sem dvida alguma, grande salto em
direfao ao futuro.
Para a elaborafao do Protocolo que o criou, a
Comissao Parlamentar Conjunta contou com o
apoio 25decidido de organizafoes nao-governamentais e dos parlamentos nacionais, o que o
legitima como real conquista da cidadania.
Ao Parlamento caber, sobretudo a partir do
momento em que se logre instituir, em seu mbito,
partidos polticos em nvel transnacional (os
chamados grupos polticos), construir uma visao
regional da integrando, que transcenda os interesses
meramente nacionais.
Ademais, para que o Parlamento funcione,
preciso que os movimen- tos sociais, os diferentes
setores da sociedade civil e as organizafoes governamentais o percebam como efetivo espafo de
demanda e de debate. Nesse sentido,
fundamental que se facilite e estimule a presenfa
dos meios de comunicafao nas sessoes plenrias e
comissoes. Estes se sentirao naturalmente atrados
a cobertura dos trabalhos parlamentares, a medida
que no espafo parlamentar se fizerem presentes os
grandes temas da integrafao ainda que
26
conflituosos e polemicos.
25Como a Fundafao Friedrich Ebert.

26Nesse contexto importante registrar a presenfa, em todas as

sessoes do Parlamento, da equipe dos meios de comunicafao do

Senado e da Cmara dos Deputados do Brasil. Ver, por exemplo,

notcias da Agencia Senado, em

Ao Parlamento caberia, tambm, nao apenas

abordar resolutamente a questao das assimetrias
entre os Estados Partes, mas tambm exercer
funfao de controle e fiscalizafao sobre a utilizafao
do Fundo para a Convergencia Estrutural e
Fortalecimento Institucional do MERCOSUL
(FOCEM), criado pela Decisao N.18/05 do
Conselho do Mercado Comum.
Para dar efetivo cumprimento as suas
competencias, o Parlamento de- ver trabalhar em
estreita articulafao com foros e reunioes
especializadas da estrutura institucional do
MERCOSUL. Muitos deles, criados por De- cisao
do Conselho do Mercado Comum, tem forte
capilaridade, em al- guns casos, e interface com a
sociedade civil, em outros. Entre eles, o Foro
Consultivo Econmico-Social; o Foro Consultivo
de Municpios, Estados Federados, Provncias e
Departamentos do MERCOSUL; a Reuniao Especializada da Mulher; a Reuniao Especializada de
Cooperativas; o Projeto Somos MERCOSUL.
Ademais, a colaborafao entre o Parlamento e organizafoes nao-governamentais, como o Observatrio
de Polticas Pblicas de Direitos Humanos do
MERCOSUL ser de extrema importncia, tendo
em vista a competencia, a ele atribuda, de
elaborar relatrio anual sobre a situafao dos
direitos humanos nos Estados Partes.
Por ltimo, importante lembrar que o
descumprimento dos pre- ceitos estipulados no
Protocolo Constitutivo do Parlamento do
MERCOSUL constitui, a partir da sua entrada em
vigor, violafao de norma do MERCOSUL,
passvel, portanto, de reclamafao por qualquer um
<http://www.senado.gov.br/comunica/agen-

cia/mercosul/default.htm>. Acesso em 11 jan. 2009.

dos Estados Partes perante o Tribunal Permanente

de Revisao (art. 1 do Protocolo de Olivos). Ao
prprio Parlamento facultado, conforme estipula
o art. 13 do Protocolo Constitutivo, solicitar
opinioes consultivas ao Tribunal, que po- derao
versar sobre a falta de cumprimento dos mandatos
contidos no Protocolo, como a adofao de
tratamento preferencial pelos parlamentos nacionais
para as normas MERCOSUL que tenham resultado
de consenso entre o Parlamento e o rgao
decisrio do bloco, legislafao estipulando as regras
para as eleifoes diretas dos parlamentares bem
como a representafao cidada.
Os governos dos pases membros deixaram
registro, no Comunicado Conjunto que emergiu da
XXXVI Cpula de Chefes de Estado do
MERCOSUL, de 16 de dezembro de 2008, da
atenfao com que acompanham as afoes (ou
omissoes) do Parlamento, ao fazerem referencia,
em seu ponto n. 25, ao (...) compromisso
assumido pelo Parlamento de apresentar, at 30 de
junho de 2009, uma proposta sobre o critrio de
representafao cidada previsto no Protocolo
Constitutivo, condifao para que alguns EstadosPartes realizem eleifoes diretas de parlamentares
do MERCOSUL, de
acordo com os respectivos
27
sistemas eleitorais.

27Vase em <http://www.mercosur.org.uy>. Acesso em

11 jan. 2009.

 LA CUESTIN LOCAL EN EL MERCOSUR.

ESTADO DE SITUACIN, DESAFOS Y
TEMAS PARA UNA NUEVA AGENDA

Abel Oroo

Abel Oroo es
Licenciado en
Ciencia Poltica
por la
Universidad de
la Repblica.
Maestra en
Ciencia Poltica,
por la
Universidad de
la Repblica.
Secretario
Ejecutivo del
rea de
Descentralizaci
n y Participacin
y Responsable
de la Unidad de
Gestin de
Centros Cvicos
de la
Intendencia
Municipal de
Canelones.

La
cuestin
local,
que
estuvo
totalmente
ausente en
la creacin
del

MERCOSUR, ha
ido
adquiriendo
relevancia
y
protagonismo
significativo en los
ltimos
quince
aos, tanto por
incidencia
de
factores globales,
como por la propia
iniciativa de los
actores
subnacionales. El
presente
trabajo
analiza, en dicho
contexto,
el
desarrollo del tema
en
el
mbito
regional, con sus
luces
y
sus
sombras.
Al
mismo
tiempo,
identifica
las
principales
dificultades
institucionales, los
desafos pendientes

1
7
5

y
propone
temas para
la
construccin
de
una
nueva
agenda
al
respecto.
INTRODUCCIN

En
el
contexto de
debilitamient
o de los
Estados
nacionales,

1
7
6

como consecuencia
de los procesos de
globalizacin que
se
desarrollaron
vertiginosamente
en el ltimo cuarto
del siglo XX, los
gobiernos
de
cercanas
fueron
adquiriendo
una
presencia
significativa, tanto
en el mbito de
cada pas, como
en
trminos
internacionales.

Se constata un proceso de revalorizacin de los

gobiernos locales en Amrica Latina, identificados
como mbitos especficos para los diversos
aprendizajes, sociales y polticos, que implica la
reformulacin de las polticas implementadas
histricamente en la regin. En este sentido, las
nuevas polticas deben ser concebidas con la
participacin de los gobiernos subnacionales, en
tanto ms cercanos a la gente, con incidencia en el
diseo, implementacin y evaluacin de los
involucrados y con la participacin de la sociedad
civil organizada. (Ziccardi, 2006; Gallicchio y
Prez Antn, 2002)
Las atribuciones de los municipios se limitan, en
general, a la conservacin de su patrimonio de
plazas y calles locales, iluminacin y recoleccin
de residuos slidos, sin otras atribuciones en
polticas sociales. La aplicacin de polticas
neoliberales llev a que la accin social del Estado
se reestructurara profundamente y se generaran
significativos efectos negativos en la sociedad. Si
bien en sus orgenes las polticas sociales fueron
competencia exclusiva del gobierno nacional, su
operacin se ha ido traspasando de derecho o
de hecho a los gobiernos subnacionales
(estatales,
provinciales,
departamentales
o
municipales, segn el pas), lo que ha configurado
un impulso a la descentralizacin de las funciones
gubernamentales.
Los procesos de descentralizacin han ido
aumentando, de hecho, las responsabilidades de los
gobiernos subnacionales con frecuencia sin la
contrapartida de mayores recursos, aunque no
tanto en educacin primaria como en salud bsica
o en el gerenciamiento de programas asistenciales. En ese marco se perfila una forma de
descentralizacin neoliberal y conservadora que

busca, desde esta perspectiva, impermeabilizar al

gobierno de las demandas de la sociedad,
distanciando la ejecucin de las instancias
decisorias,
hacindolas
ms
opacas,
o
interponiendo filtros tcnicos o tecnocrticos, con
actores sin responsabilidad electoral ante la
ciudadana. Se trata de procesos en los que la
participacin se concibe desde mbitos en donde
se es esencialmente desigual, como la participacin
en calidad de usuarios o de clientes.
Simultneamente, tambin se han generado
procesos de descentralizacin progresista, en los
que se busca acercar el gobierno a la gente, para
propiciar la participacin desde mbitos donde los
actores son esencialmente iguales, en tanto
ciudadanos o vecinos. En forma paradjica, desde
ambas perspectivas, con los procesos de
globalizacin se produce una revalorizacin del
papel de los gobiernos locales en el diseo e
implementa- cin de las polticas pblicas, en
particular las polticas sociales. (Castells, M.,
1997; Bodemer, Coraggio y Ziccardi, 1999) En el
mbito regional, estos procesos generaron
incentivos para que los gobiernos subnacionales
buscaran incidir en la construccin de la
integracin, aportando la perspectiva especialmente
desde las ciudades, a un MERCOSUR que, desde
su origen, haba excluido la dimensin local. Estas
actividades dieron lugar a la construccin de la red
Mercociudades, en carcter de mbito de articulacin de la perspectiva subnacional regional, con
la expresa intencin de incidir en la agenda e,
incluso, en la institucionalidad del MERCOSUR.
Brugu y Gom (1998) sealan que el principal
desafo actual de las polticas sociales consiste en
la construccin de una agenda compleja en el

mbito de los gobiernos locales, que debe abordar

por lo menos tres aspectos:
a. polticas
de
ordenamiento
territorial
y
acondicionamiento
urbano
(vivienda,
saneamiento, espacios pblicos);
b. polticas de bienestar social (salud, educacin,
alimentacin);
c. polticas de promocin econmica local
(contribucin a la reactivacin econmica local,
apoyo a actores econmicos Pymes,
pequeos productores rurales, artesanos,
empleo productivo).
Esto significa implementar acciones pblicas,
desde lo local, lo que implica pasar de una agenda
simple a una compleja y, por lo tanto, procesar un
rediseo de las polticas sociales, en el sentido de
crear nuevas relaciones entre la esfera pblica
local y la sociedad, sustentadas en nuevos
instrumentos de participacin personal, comunitaria
y empresarial. En particular en Amrica Latina, los
gobiernos subnacionales enfrentan el desafo de
aplicar nuevas polticas sociales como polticas
socioeconmicas, que se encarguen no solo de la
gestin de medios de vida limitados, sino tambin
de la promocin del desarrollo humano sustentable
y soste- nible desde el mbito local.
No obstante, en el contexto de democratizacin
poltica y fortalecimiento de la autonoma local
latinoamericana y nacional, la mayora de los
gobiernos subnacionales tienen una agenda pblica
sumamente simple en materia de polticas sociales,
que se limita a la provisin de bienes y servicios
bsicos, de infraestructura urbana y territorial
(agua, drenaje, pavimentacin, residuos slidos) y,
en menor medida, acciones de bienestar social
comunitario, la mayor parte de las veces de tipo

de corte asistencia- lista (atencin a la niez, a la

juventud, a los ancianos, a las mujeres). En otros
casos se han comenzado a elaborar agendas ms
complejas, aunque es frecuente que las polticas
sociales del mbito local se limiten a ser polticas
de atencin a la pobreza, a travs de las cuales,
con escasos recursos, se intenta hacer frente a las
demandas ms urgentes que presentan los sectores
populares.
El control del gobierno central sobre el gasto
social ha sido un componente fundamental del
clientelismo poltico latinoamericano, configurando
un intercambio de bienes y servicios bsicos a los
mayoritarios sectores populares, con dineros
pblicos, a cambio de votos o de adhesiones
personales.
(Filgueira
y
Filgueira,
1994;
Albuquerque, 2006) En este contexto, la mera
alternancia partidaria en el control del gobierno no
garantiza que se modifique, en el corto plazo, este
componente central de la cultura poltica de la que
suelen ser portadores tanto los polticos y los
funcionarios, como los propios ciudadanos. Se
configura un crculo vicioso en el que, por un
lado, los gobiernos locales ostentan capacidades
(financieras y humanas) limitadas para asumir las
funciones complementarias de diseo y conduccin
de las nuevas polticas sociales y, por otro lado, se
habilita la construccin de agendas pblicas locales
demasiado simplificadas, que refieren con
frecuencia
solamente
a
la
creacin
de
infraestructuras y dbiles polticas comunitarias.
Por lo expuesto, aparece como imprescindible
revisar el centralismo vigente para permitir que los
gobiernos locales dispongan no solo de mayores
recursos sino de ms autonoma y, sobre todo, de
mejores capacidades en el ejercicio de la gestin
local. Sin embargo, cabe sealar que en Amrica

Latina puede constatarse que en la gran mayora

de los gobiernos locales existe un dficit
institucional relacionado con los siguientes
aspectos:
a. un diseo institucional que resulta de complicada
adecuacin para contemplar las nuevas
vulnerabilidades;
b. limitaciones para la generacin de recursos
propios y, por tanto, significativa dependencia de
los aportes del gobierno central;
c. acceso prebendario a la funcin pblica,
vinculado al intercambio de favores polticos con
dineros pblicos;
d. inadecuada calificacin de los funcionarios;
e. baja coordinacin institucional, que genera
frecuentes superposicin de acciones;
f. ausencia de instrumentos para la implementacin
de polticas de promocin del desarrollo
econmico local.
No obstante, la identificacin de varias de estas
falencias permiti, en el contexto de proceso
mercosuriano, que las principales ciudades de la
regin acordaran dar un paso de gran importancia,
constituyendo la red de Mercociudades para, de
alguna manera, intentar romper este crculo
vicioso, incursionando en la agenda regional,
levantando la mirada de sus jurisdicciones
especficas y contribuyendo a enriquecer el diseo
de polticas pblicas comunes. Los gobiernos
subnacionales en Amrica Latina provincias,
departamentos, regiones y municipios tienen
poca autonoma presupuestaria y, por eso mismo,
escasas atribuciones en el diseo e implementacin
de las polticas pblicas. No obstante, es dable
percibir un incremento en su incidencia sobre estos
temas, tanto por abandono de los gobiernos
centrales en la atencin a sectores en situacin de

riesgo, como por la asuncin de responsabilidades

al respecto de diversos gobiernos sub- nacionales,
sin perjuicio de sus competencias estrictamente
establecidas.
Por otro lado, la difusin de concepciones de
descentralizacin con perspectiva neoliberal o
con perspectiva progresista en los procesos de
globalizacin de las democracias modernas,
termina imputando nuevos desafos a los gobiernos
locales en materia de polticas sociales que, por
definiciones ideolgicas de las elites o como
respuesta ineludible a las demandas de la sociedad,
de derecho o de hecho, deben ser afrontadas.
Desde la perspectiva del financiamiento de las
polticas sociales, esto es, desde el manejo del
gasto social, resulta relevante el anlisis de las
posibilidades de obtencin de recursos financieros
para los gobiernos subnacionales.
En los pases unitarios de Amrica Latina, como
Uruguay y Paraguay, las competencias de
aplicacin tributaria propia por los gobiernos subnacionales son escasas; en el caso de los pases
federados, como Brasil o Argentina, existen
mayores posibilidades aunque, de todas maneras,
limitadas. Es frecuente observar que los
presupuestos de los gobiernos subnacionales son en
extremo dependientes de las asignaciones que remite el gobierno central que, sin perjuicio de las
autonomas establecidas normativamente, afectan
significativamente la capacidad de maniobra de sus
dignatarios. Como los gobiernos subnacionales
americanos, no tenan histricamente, atribuciones,
estructuras ni experiencia en el diseo y ejecucin
de polticas sociales; y como con frecuencia, la
transferencia de responsabilidades desde el
gobierno central, no fue acompaada de recursos
financieros adicionales, varias de las experiencias

de descentralizacin ms recientes provocaron

fragmentacin y desigualdad en la calidad de los
nuevos servicios prestados.
Los gobiernos locales constituyen, en este
sentido, la dimensin de la administracin estatal
que presenta, simultneamente, mayor proximidad
a los asuntos cotidianos de los pobladores y mayor
comprensividad o diversidad en los cursos de
accin, desde el ngulo temtico. En el contexto
mundial de debilitamiento de los Estados
nacionales, los gobiernos locales, que pueden
practicar una poltica de cercanas, adquieren
mayor relevancia tambin desde el ngulo de la
intensidad democrtica vigente en cada sociedad,
ya que estos permiten implementar no solo la
participacin ciudadana, sino tambin el control
ms estrecho sobre los actos de gobierno.
En esta misma direccin argumentaba hace ms
de doscientos aos Alexis de Tocqueville, con la
percepcin de que el gobierno local sera la mejor
escuela de la democracia al implicar, a travs de la
participacin en los asuntos locales, que el
ciudadano asuma prcticamente sus derechos y
responsabilidades, y se familiarice con las reglas
del juego democrtico, contribuyendo a la
construccin y consolidacin institucional. En este
sentido, es en el mbito local donde el ejercicio de
la ciudadana tiene mayores posibilidades de ser
efectivo.
Para poder incidir desde el mbito de la
ciudadana, esfera en la cual todos son
esencialmente iguales por definicin, los gobiernos
de cercanas, como podran ser los gobiernos
subnacionales en general y, con mayor nfasis, los
gobiernos municipales, tienen ventajas especficas.
Como para poder incidir en las polticas siempre
es necesario el manejo de informacin adecuada en

tiempo y forma, a esos efectos, algunas de las

ventajas especficas seran las siguientes:
a medida que el mbito ejecutivo se acerca a la
gente, el volumen de informacin se reduce, con
lo que se facilita su manejo;
las fuentes de informacin tienen mayor
accesibilidad, por lo que resulta ms eficaz la
obtencin de la misma;
los ciudadanos cuentan con un bagaje previo
mayor sobre las cuestiones ms prximas a su
vida cotidiana, esto es, disponen de mayor
informacin previa, por ello pueden procesar
mejor la informacin complementaria;
en la medida en que las cuestiones que son
competencia de los gobiernos departamentales
afectan a los ciudadanos ms directamente, se
genera mayor inters en incidir sobre estas
decisiones;
todo lo anterior facilita el seguimiento ms
eficaz, eficiente y efectivo de la gestin
gubernamental.
En la regin, los gobiernos locales tienen
competencias restringidas, limitadas bsicamente a
la recoleccin y disposicin de residuos slidos, al
mantenimiento de caminera (con la excepcin de
las rutas nacionales) y a la iluminacin de calles y
espacios pblicos (el A, B, C de la gestin,
^umbrado, .Basura y Caminera). No obstante,
todos los gobiernos subnacionales destinan una
parte de los fondos presupuestales a polticas
sociales, ya sea por cuestiones ideolgicas, como
respuesta a demandas recibidas desde la sociedad,
por percepcin de necesidades sociales o por
clculo de rdito poltico partidario. (Oroo, 2004a
y 2005) Las polticas sociales de los gobiernos
departamentales han estado atendiendo, en las
ltimas dcadas, variadas temticas a las que, en

esta coyuntura, se les ha sumado la inquietud por

la perspectiva regional para permitir un adecuado
intercambio de experiencias, un fortalecimiento de
las respectivas capacidades, as como una ms
solvente interaccin con los gobiernos centrales y,
eventualmente, con interlocutores extrazona.
Es importante dar cuenta de la presencia, cada
vez ms relevante, de las intendencias en la vida
cotidiana de los pobladores y que, aun al margen
de
cambios
institucionales
formales,
este
crecimiento ha ganado terreno en el imaginario
colectivo nacional. (Ziccardi, 2006; Albuquerque,
2006; Gallicchio y Prez Antn, 2002) No es
ajeno a este itinerario el redimen- sionamiento del
Estado de Bienestar o, en trminos ms
generales, la creciente prescindencia del Estado
central, sea por limitaciones operativas crisis
fiscal o, ms seguramente, por definiciones
ideolgicas neoliberales, que han llevado a la
disminucin de sus prestaciones, tanto en
magnitud, en variedad, como en cobertura. Por
otro lado, tambin pesan en esta direccin las
demandas ms apremiantes de la poblacin sobre
la gestin, que generan exigencias perentorias de
respuesta. En este contexto, se incorporan nuevas
formas de gestin municipal, apoyadas por el protagonismo de los intendentes (en la acepcin
uruguaya) y gobernadores, o de los alcaldes,
prefeitos e intendentes (en la acepcin local), sea
por razones programticas, por motivaciones
pragmticas clientelares, o por la necesidad de
responder a las demandas no atendidas por el
gobierno central, en el marco de una mayor
participacin ciudadana.
Por lo expuesto, se registra la presencia de los
gobiernos subnacionales en reas reservadas hasta
el momento al gobierno nacional, en especial

vinculadas
a
las
polticas
sociales
y
socioeconmicas, desarrollo productivo, generacin
de fuentes de trabajo, turismo, bsqueda de
financiamiento complementario a travs de la
cooperacin descentralizada. (oroo, 2005) Por
otro lado, no ha sido menor la incidencia, en este
clima de cambio, el crecimiento sostenido de las
fuerzas polticas progresistas y la percepcin de
amenaza de las elites de los partidos histricos,
propiciando una revisin de los procedimientos
heredados. En este aspecto, corresponde identificar
una dificultad adicional: la inercia burocrtica, la
memoria institucional del Estado, como un factor a
tener en cuenta (dos Santos, 1979) e, incluso, al
aparato burocrtico estatal como una organizacin
con intereses propios y con posibilidades de
contribuir o de obstaculizar los cambios.
La alta o baja predisposicin al cambio de la
burocracia poltica puede estar vinculada a su
percepcin depreciada sobre la eficacia y eficiencia
funcional vigentes, en tanto mecanismo de su
propia reproduccin (cambiar algo para que todo
siga como est), como articulacin inercial burocrtica de resistencia al cambio (siempre se
hizo de esta manera); o con contenido poltico
partidario, ms de tinte ideolgico o prebendario
particularista (mandos medios de la elite saliente,
hostiles partidariamente a la elite recin electa). Es
necesario mencionar al respecto, una cuestin
estructural: la continuidad de los procedimientos
anteriores genera previ- sibilidad y, por lo tanto,
certeza y seguridad, en los cuadros burocrticos,
mientras que los cambios generan incertidumbres e
inseguridades, tanto sobre la vigencia de las
habilidades adquiridas como sobre la propia
permanencia en el cargo. En este mismo sentido,
de acuerdo al anlisis de Niskanen (1980), la

inercia burocrtica, la memoria institucional del

Estado, es un factor imprescindible a tener en
cuenta, pero tambin los intereses de los
individuos concretos que integran la burocracia
estatal y los incentivos estructurales generados por
el diseo institucional.
En esta perspectiva los burcratas son tambin
actores polticos, en el sentido de que actan e
intermedian las relaciones entre representantesciudadanos, Estado y sociedad; pero no lo son
desde sus preocupaciones en los asuntos pblicos,
sino desde la persecucin de sus intereses particulares. Seguir actuando como siempre, cambiando
solo el destinatario nuevo gobernante tiene
racionalidad estricta, solamente cambiar con el
tiempo, en funcin de una nueva prctica de la
funcin poltica.
En este sentido, es imprescindible identificar el
riesgo, la dificultad operativa (no solamente
conceptual) de implementar cambios en la
orientacin de la gestin gubernamental, de no
hacerlo, ser difcil atenuarlo o eliminarlo.
MERCOSUR

A comienzo de los aos noventa, en el marco de

la globalizacin econmica, de la conformacin de
bloques, y de nuevas reglas para el comercio
mundial, nace el MERCOSUR, como una
estrategia defensiva en lo econmico, persiguiendo
una reformulacin de la insercin internacional y
de apertura comercial. La lgica imperante supuso
que cada pas miembro negociara estrictamente a
partir de sus intereses nacionales en estos aspectos,
excluyendo toda otra dimensin integracionista. En
consecuencia,
la
estructura
organizativa
implementada estuvo monopolizada por los
respectivos gobiernos centrales (Ejecutivos) de los
Estados miembros, dejando de lado la participacin

de
mbitos
parlamentarios,
sociales
y,
especialmente, de los gobiernos subnacionales.
Se formul as un MERCOSUR comercial
no integral y desde su creacin estuvo
sometido a reclamos de participacin por parte de
distintos actores, en pos de construir instancias
democrticas en su seno. Entre ellos, jugaron un
papel relevante varios gobiernos subnacionales de
la regin que persiguiendo la legitimacin
democrtica del organismo, y el impulso al
desarrollo local en lo econmico y en lo social, se
constituyeron en la red de Mercociudades. Los
gobiernos locales de Amrica Latina van pasando,
gradual
pero
persistentemente,
a
asumir
responsabilidades por la promocin del desarrollo
de sus respectivas jurisdicciones, ampliando las
funciones y el campo de actuacin de estos
gobiernos.
El desarrollo local es un trmino que est de
moda en Amrica Latina, a su amparo hay buenas
posibilidades de obtencin de financiamiento
externo, as como de encontrar receptividad en
diferentes organismos. Por lo tanto queda bien
utilizarlo en el discurso pblico y en la fundamentacin de las polticas. Sin embargo, se constata la
existencia de diversas acepciones del trmino,
varias de las cuales son contradictorias entre s y
que dependen, bsicamente, del posicionamiento
ideolgico y filosfico del que se parta. Desarrollo
local, as como los trminos de descentralizacin y
de participacin, son usados por diversas personas,
organizaciones, partidos polticos e incluso por
gobiernos, con diferentes contenidos distintas
acepciones y, por lo tanto con objetivos
dismiles.

MERCOCIUDADES

La Red Mercociudades es una red de

cooperacin horizontal formada por municipios de
los pases miembros del MERCOSUR (Argentina,
Brasil, Paraguay, Uruguay y la recientemente
incorporada Venezuela) y pases asociados
(Bolivia, Chile y Per). Sobre ella se dice en la
pgina web de la Red: Fue fundada en 1995 por
iniciativa de los principales Alcaldes, Intendentes y
Prefeitos de la regin con el objetivo de favorecer
la participacin de los municipios en el proceso de
integracin regional, promover la creacin de un
mbito institucional para las ciudades en el seno
del MERCOSUR y desarrollar el intercambio y la
cooperacin horizontal entre las municipalidades de
la regin, segn lo estipulado en sus Estatutos.
Desde entonces, la red ha venido amplindose e
incorporando nuevos miembros. Actualmente
cuenta con 198 ciudades asociadas de Argentina,
Brasil, Paraguay, Uruguay, Venezuela, Chile,
Bolivia y Per, donde viven ms de 80 millones
de personas.
ANTECEDENTES HISTRICOS

En marzo de 1995, durante la realizacin del

Seminario Mercosur: oportunidades y desafos
para las ciudades, organizado por la Unin de
Ciudades Capitales Iberoamericanas-Subregin
Cono Sur en Asuncin, los alcaldes participantes
comenzaron a idear la conformacin de una asociacin de ciudades. La Declaracin de Asuncin,
emitida en esa oportunidad, manifest la voluntad
de los alcaldes de crear una asociacin de
Ciudades del Mercosur que se denominara
Mercociudades y el deseo de participar
activamente de la construccin del proceso de
integracin regional. En julio del mismo ao, en la
ciudad de Porto Alegre, los alcaldes firmaron el

Compromiso de Porto Alegre donde expresaban

su aspiracin de profundizar el protagonismo de
las ciudades en el proceso de integracin. En ese
documento se definieron tambin las caractersticas
principales que tendra la nueva organizacin de
ciudades y se estableci un plazo para la
fundacin de la misma. Finalmente, en noviembre
de 1995, se realiz en la ciudad de Asuncin la I
Cumbre de Alcaldes, Intendentes y Prefeitos donde
se firm el Acta Fundacional de Mercociudades.
Las ciudades fundadoras fueron doce: Asuncin
(Paraguay), Rosario, La Plata, Crdoba, Buenos
Aires (Argentina), Florianpolis, Porto Alegre,
Curitiba, Ro de Janeiro, Brasilia, Salvador
(Brasil), y Montevideo (Uruguay).
Dentro de este contexto general, Mercociudades
entiende el proceso de integracin regional,
iniciado con la creacin del MERCOSUR, desde
una visin progresista, segn la cual las ciudades
deben aparecer necesariamente desempeando un
papel estratgico en la articulacin entre dicho
proceso y el conjunto de la sociedad.
Mercociudades dise su propio funcionamiento a
partir de la lgica horizontal de red, impulsando
una agenda proactiva de integracin, con demandas
y propuestas especficas hacia el MERCOSUR,
para incluir la dimensin local en su operativa y
en su estructura institucional. Los objetivos que
figuran en sus documentos constitutivos son los
siguientes (recurriendo otra vez a lo expresado en
la pgina web de la entidad):
De acuerdo al art. 2 del Estatuto,
Mercociudades persigue los siguientes objetivos:
Favorecer la participacin de las ciudades en la
estructura del MERCOSUR persiguiendo la codecisin en las reas de su competencia.

 Impulsar la creacin de redes de ciudades a

travs de unidades tcnicas operativas que
desarrollen diversas acciones, programas y
proyectos de inters comn intermunicipal
adecuados al proceso de integracin.
Crear mecanismos de comunicacin en redes
entre las ciudades a fin de facilitar el
intercambio de experiencias e informaciones y
facilitar el acceso de los ciudadanos a los
centros municipales de investigacin, desarrollo
tecnolgico y cultura.
Establecer e impulsar convenios y servicios
recprocos entre las diversas municipalidades y
las redes que se fueran creando.
Potenciar los recursos humanos y las
experiencias
administrativas
para
las
municipalidades.
Coordinar la planificacin y promover acciones
vinculadas al crecimiento y al desarrollo urbano
de las ciudades.
Coordinar proyectos y desarrollar programas
integrados, con el objetivo de facilitar la
realizacin de servicios y calificar la
infraestructura urbana.
Propugnar la cooperacin intermunicipal en el
campo de las ciencias y la tecnologa.
Desarrollar y potenciar actividades comunes e
integradas vinculadas a la cultura, la recreacin,
el deporte y el turismo.
A
travs
de
Unidades
Temticas
de
representacin integrada efectuar el inventario
del patrimonio cultural e histrico de las
ciudades del MERCOSUR necesario para adoptar
medidas comunes que garanticen su preservacin
y difusin.
Desarrollar y planificar el turismo regional.

 Realizar estudios y colaborar en la elaboracin

de planes y estrategias en el rea urbano
ambiental, con el objetivo de armonizar y
coordinar las acciones en esta rea.
Colaborar en la planificacin de las polticas y
planes de desarrollo de las ciudades, tomando en
cuenta la necesidad de mejorar la calidad de
vida.
Impulsar la adopcin de polticas adecuadas
frente al crecimiento po- blacional y prevenir la
violencia en las ciudades.
Impulsar la adopcin de polticas que adecuen
los proyectos locales al nuevo espacio regional.
Impulsar la creacin de unidades tcnicas
intermunicipales, con representacin integrada,
para la planificacin y el desarrollo de proyectos
comunes y regionales.
Propugnar y concientizar sobre la participacin
ciudadana que conduzca a ejercitar activamente
los derechos en el mbito poltico, econmico,
social y cultural.
Identificar las causas de la acentuacin de las
desigualdades sociales, a fin de proponer y
apoyar soluciones posibles de ser ejecutadas por
los gobiernos locales.
Difundir
una
cultura
democrtica
y
democratizadora a nivel regional y nacional,
estableciendo una relacin ms estrecha de
cooperacin
para,
a
travs
de
las
municipalidades,
definir
polticas
sociales
adecuadas.
Estudiar e impulsar, a travs de las diversas
municipalidades la implantacin de polticas
coordinadas destinadas a que el sector de escasos
recursos acceda a todos los servicios pblicos y

no sean marginados del desarrollo social y

ciudadano.
Mercociudades podr igualmente realizar toda
otra accin o gestin destinada a los fines y
objetivos propuestos, siendo los precedentes
enunciados no limitativos del objetivo general de
MERCOCIUDADES.
LAS MUNICIPALIDADES Y LA RED

La Red de Mercociudades es una red de

municipios (en las diversas
acepciones o formatos, existentes en la regin), en
donde estn representados los intendentes,
prefeitos, alcaldes. Esta forma de organizativa, que
trasciende las fronteras polticas, ha generado
estmulos para el desarrollo de debates vinculados
a la descentralizacin intraestatal. (central-subnacional y local-local). Estas actividades han
permitido identificar la cuestin de las capacidades
de ejecucin en el mbito local, as como la
necesidad de construir nuevas relaciones entre el
Estado central, los organismos subnacionales, la
sociedad y la actividad econmica (el mercado) en
el escenario de la globalizacin, y a cuestionar o
problematizar las capacidades de los gobiernos
locales para definir polticas en un territorio
determinado.
El fortalecimiento del trabajo en red para la
integracin regional y gestin descentralizada,
forma
parte
de
la
nueva
reorientacin
administrativa del Estado-nacin. Se produce la
transferencia al gobierno local, lo que reafirma las
potencialidades de las autoridades locales referidas
a su condicin de cercana con la sociedad,
propiciando, tambin, compromisos de orientacin
de tipo regional. Corresponde sealar la
heterogeneidad
de
los
integrantes
de

Mercociudades, segn diversos clivajes que, por un

lado, enriquecen el trabajo colectivo y, por otro
lado, complejizan este trabajo en virtud de las
diferentes
situaciones,
facultades,
recursos,
capacidades.
Una dificultad a sealar es que los gobiernos
subnacionales en la regin tienen diferentes
caractersticas y competencias, adems de
denominaciones diferentes, que, a los efectos del
las interacciones entre ellos, genera ambigedades
significativas. Por un lado, igual denominacin
responde a diferentes acepciones y, por otro lado,
diferentes nombres tienen similares competencias.
Adems, existen diferencias, a veces sustantivas,
en los niveles de gobierno subnacionales.
En Argentina, intendente es el ttulo que recibe
el titular del poder ejecutivo de un municipio,
aunque debido a la autonoma legislativa en esta
materia por parte de las provincias, su
denominacin puede variar en algunos casos.
Existen en Argentina dos formas distintas de
intendencia, caracterizada por su jurisdiccin
territorial: a) las intendencias que administran
subdivisiones de una misma provincia (llamadas
Partidos), como en Provincia de Buenos Aires y,
b) las intendencias que administran nicamente la
planta urbana de ciudades, sin abarcar totalmente
las subdivisiones (departamentos) de una provincia,
como en Crdoba. Un departamento puede tener
varias intendencias, una por ciudad. En Paraguay,
los intendentes son las mximas autoridades en el
mbito municipal. En Uruguay, los intendentes
ejercen el poder ejecutivo de los gobiernos departamentales. Cada departamento puede tener
varios gobiernos locales, uno por ciudad y su rea
de influencia, que seran estrictamente los municipios, y que se denominan Juntas Locales, que

pueden ser centralizadas,

de gestin ampliada o
28
autnomas y electivas. En Brasil, el prefeito es el
jefe del poder ejecutivo local. Un alcalde,
genricamente hablando, es un funcionario o cargo
pblico que se encuentra al frente de la
administracin local bsica de un pas o parte de
ella. Un municipio es una entidad administrativa
que puede agrupar una sola localidad o varias;
pudiendo hacer referencia a una ciudad, pueblo o
aldea, o a una agrupacin de los mismos. En la
mayora de Estados modernos, un municipio o
comuna es la divisin administrativa ms pequea
que posee sus propios dirigentes representativos,
elegidos democrticamente.
Por otro lado, las diferencias en la distribucin
del PBI de las entidades subnacionales de la regin,
muestra capacidades y desniveles existentes entre
las distintas instancias subnacionales. Un aspecto a
destacar es que la Red de Mercociudades se
organiza horizontalmente, permite la participacin
abierta de sus miembros, tanto en trminos de
cantidad, como de nivel de compromiso y de
nmero de temas. Existe, por tanto, la ms amplia
libertad de participacin en la unidad temtica que
se prefiera, priorizando la cooperacin tcnica, el
vnculo temtico entre las unidades subnacionales
28 Se encuentra en trmite parlamentario, aprobada en la Cmara de
Diputados y a consideracin de la Cmara de Senadores, un proyecto
de ley de descentralizacin local, por la cual los gobiernos locales
pasaran a denominarse municipios, seran electivos y estaran

constituidos por un alcalde y cuatro concejales. El titular de los

gobiernos departamentales seguira ostentando el ttulo de intendente

departamental.

de la regin, con relacin a logros especficos de

la respectiva agenda nacional.
Si bien sera exagerado decir que Mercociudades
marc la agenda del MERCOSUR, s es posible
afirmar que ha tenido una importante incidencia en
dicha agenda de integracin, as como fuerte
motivacin para desarrollar acciones en ese
sentido, a partir de la percepcin del impacto que
el tipo de agenda de la regin tiene sobre cada
uno de los gobiernos subna- cionales. Sin
embargo, por las propias caractersticas de
conformacin del MERCOSUR (interejecutivos) la
dimensin local no surgi como iniciativa cupular,
sino a partir del reclamo de los propios actores
subnacionales, con la perspectiva de que lo local
constituye un mbito privilegiado para avanzar en
la coordinacin de las polticas, en el intercambio
de experiencias y en la circulacin horizontal de la
informacin. En el 2000, luego de cinco aos de
funcionamiento con avances concretos en su
incidencia en la agenda regional, se logr la
primera respuesta institucional positiva, con la
creacin de la REMI Reunin Especializada de
Municipios e Intendencias del MERCOSUR (primer
espacio institucional de la integracin para los
gobiernos locales).
LA REMI: UN ESFUERZO

A fines del ao 2000 se crea, a instancias de la

Red de Mercociudades, por Resolucin N. 90/00
del Grupo Mercado Comn, la REMI (Reunin
Especializada de Municipios e Intendencias del
MERCOSUR), [...] con la tarea de promover el
dilogo y la cooperacin entre las autoridades de
nivel municipal de los Estados Partes del
MERCOSUR, de manera de promover el bienestar
y una mejor calidad de vida a los habitantes de las
ciudades de la regin. Si bien es muy importante

el reconocimiento de la importancia de los actores

territoriales electos y debe valorarse como un paso
hacia la democratizacin de los mbitos regionales,
tambin es necesario sealar que, adems de la
especfica omisin de Mercociudades (nica
organizacin que estaba solicitando la creacin de
un espacio para la dimensin local), se reitera la
lgica de suma de cuatro en su forma de
integracin, descartando por tanto, la opcin de
estructura horizontal: Art.2 - La Reunin
Especializada de Municipios e Intendencias del
MERCOSUR ser integrada por representantes de
Municipios e Intendencias designados por los
cuatro Estados Partes.
Esta lgica de suma cuatro (por los miembros
plenos a la fecha) dificult la construccin de una
perspectiva regional al propiciar la preeminencia
de las miradas estrictamente nacionales y su
simple sumatoria. Una caracterstica adicional de
esta lgica es la de consenso, una sola opinin en
contrario era suficiente para no poder adoptar
decisin como rgano, este poder de veto impidi
la concrecin de un liderazgo institucional sobre la
dimensin local a partir de la REMI,
constituyndose en uno de los principales
cuestionamientos recibidos.
En resumen la REMI no result un mbito en
que la participacin de los gobiernos locales de la
regin se propiciara vigorosamente, ms bien se
identificaron varios aspectos que dificultaban
persistentemente el tratamiento de la cuestin local
y el involucramiento de los actores institucionales
de nivel subnacional, tanto por la deficitaria
generacin de incentivos, como por las dificultades
operativas resultantes en los siguientes puntos:
integracin a partir de designacin de
funcionarios de los gobiernos centrales, que

actuaban en pie de igualdad con las autoridades

locales electas (no reconocimiento en los hechos
de esta caracterstica a los mismos);
primaca de la lgica intergubernamental de
suma cuatro en desmedro del relacionamiento
horizontal
entre
autoridades
locales
y
subnacionales;
rasero de todos los entes subnacionales en pie
de igualdad, sin generacin de mbitos
horizontales en su propia interna (intendentes,
gobernadores, alcaldes, etc.);
Poder de veto de las secciones nacionales (o an
de parte de ellas) que impeda la adopcin de
resoluciones operativas;
Acentuada variacin de los participantes, que
dificulta la construccin de lneas de accin
consistentes en el tiempo;
Ubicacin en el organigrama del MERCOSUR
(dependencia GMC) que mediatiza la operativa;
FCCR: LUCES Y SOMBRAS

Por la Decisin N. 41/04 del Consejo Mercado

Comn, a propuesta de los propios actores de la
REMI, se cre el Foro Consultivo de Municipios,
Estados Federados, Provincias y Departamentos del
MERCOSUR, (FCCR). EL Consejo Mercado
Comn, establece (...) que el desarrollo del
proceso de integracin tienen una dimensin
poltica creciente, la cual requiere acciones
coordinadas y sistematizadas de todos los actores
envueltos en el mismo, as como la conveniencia
de instituir un foro que se preste al dilogo y a la
cooperacin de las autoridades de nivel municipal,
estadual, provincial y departamental de los Estados
Partes del MERCOSUR.
Con esta decisin se concretaba una nueva
instancia de participacin institucional de los

gobiernos subnacionales en el proceso de

integracin y constituye, en este sentido, el
reconocimiento de la importancia de la dimensin
local y de la legitimidad de los actores territoriales
en el tema. La generacin de un organismo con
capacidad de ejecucin y con cierta autonoma de
los gobiernos centrales debe registrarse como un
avance significativo en aquella direccin. No
obstante, se incluyeron tres caractersticas
limitantes al respecto: 1. se decidi organizar la
estructura del FCCR en dos comits (uno de
Estados Federados, Provincias y Departamentos y
otro de Municipios); 2. se dispuso que el FCCR
dependiera del Grupo
Mercado Comn, por lo que un organismo
integrado por gobernantes electos quedaba
supeditado, institucionalmente hablando, a uno
integrado por funcionarios designados; 3. los
participantes (hasta diez por Estado miembro) eran
electos en su gobierno local, pero designados por
el gobierno central de su pas.
La caracterstica de dos comits de alguna
manera pretenda dar cuenta de la heterogeneidad
de los gobiernos subnacionales en la regin, como
vimos, municipios en sentido estricto (tercer nivel
de gobierno) por un lado y Estados Federados,
Provincias o Departamentos (segundo nivel de
gobierno) por otro.
DE LA CREACIN A LA INSTALACIN CONCRETA

En el ao 2005, el objetivo de la Red de

Mercociudades se orient a contribuir en la
conformacin de los dos comits del FCCR para
contemplar la diversidad poltica, territorial,
demogrfica y econmica. Adems de las
dificultades estructurales sealadas, la configuracin
poltica de Brasil y de Argentina, tambin
entorpecieron la tarea de instalacin de los comits

del FCCR. En Brasil, la cantidad y diversidad de

sus entidades subnacionales, junto a su inters en
incorporarse complejiz la instalacin de su
seccin nacional, paso previo a su integracin al
Foro. En Argentina, la diversidad de entidades
subnacionales, de muy distinta competencia, as
como el difcil relacionamiento con el gobierno
central, y la existencia de ciudades y de
municipios con actuaciones protagnicas a nivel de
Mercociudades, esto es, con antecedentes
regionales, junto a otras que recin pretendan
incorporarse al proceso, de alguna manera
afectando la agenda nacional, tambin dificult la
instalacin de su seccin nacional, retardando el
concreto funcionamiento del Foro. No fue el caso
de Uruguay ni de Paraguay. En este ltimo pas, el
liderazgo de su seccin nacional estuvo en la
cancillera aun en desmedro de las ciudades que ya
venan actuando en Mercociudades. En Uruguay, el
tema no gener mayores dificultades: las
caractersticas de las entidades subnacionales
electas (intendentes), su cantidad reducida, su
actuacin previa en Mercociudades, permitieron la
integracin de la seccin nacional rpidamente.
Sin embargo, la demora en la instalacin del
FCCR creacin formal 2004, instalacin enero
2007 registr las peripecias existentes para generar una lgica horizontal que permitiera la
incidencia de los gobiernos locales en la agenda
regional, a concretarse efectivamente en una nueva
institucionalidad mercosuriana. En el marco de la
XXI Cumbre del MERCOSUR se instal el FCCR,
con la llamada Carta de Ro (enero de 2007), en
la que se aprob:
1. Establecer el compromiso de trabajar por la
consolidacin del MERCOSUR, por medio de la

accin conjunta entre los gobernantes locales,

regionales y nacionales;
2. Iniciar los trabajos del Foro Consultivo con base
a las propuestas hechas por sus representantes
durante las reuniones del Comit de Municipios
y del Comit de los Estados Federados,
Provincias y Departamentos, con el propsito de
contribuir
para
el
fortalecimiento
y
concretizacin de la Agenda del MERCOSUR.
3. Privilegiar la relacin con las otras instancias del
MERCOSUR, en particular con el Parlamento
del MERCOSUR, con la Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR, el
Foro Consultivo Econmico y Social, el Foro de
Consulta y Concertacin Poltica y con el
Programa Somos MERCOSUR.
Las dificultades encontradas refirieron tanto a los
posicionamientos de las secciones nacionales, al
contenido del reglamento de funcionamiento
(finalmente aprobado en setiembre de 2007,
durante la Presidencia Pro Tempore uruguaya, en la
reunin del Grupo Mercado Comn), como a la
interna del GMC donde la lgica de estricta
intergubernamentalidad central fue la pauta
imperante. No obstante, puede decirse de todas
formas
que
se
han
constatado
avances
significativos en el reconocimiento del rol
dinamizador de la Red de Mercociudades, as
como de las asociaciones de municipios nacionales
participantes.
EL DESAFO DE CONCRETAR EL FUNCIONAMIENTO

La agenda del Foro Consultivo de Ciudades y

Regiones ha avanzado poco en las cuestiones
centrales y estratgicas ya que, en definitiva, ha
quedado inmersa en la resolucin de la agenda de
funcionamiento (reglamento) durante demasiado

tiempo. Por otro lado, la actividad de la Red de

Mercociudades ha persistido en impulsar una
visin integral del proceso regional. Pese a ello,
siguen constatndose diferencias por lo menos
en capacidad operativa por las caractersticas,
objetivos y recursos disponibles (financieros,
institucionales, temporales, humanos, materiales,
temporales)
entre
ciudades
(estrictamente
hablando), gobernadores o intendentes (en la
acepcin uruguaya), alcaldes o intendentes (en la
acepcin del resto de los pases) y de los
gobiernos centrales de los respectivos pases.
En suma, resulta imprescindible superar la
agenda que surge de las secciones nacionales y
afrontar la construccin de una agenda regional,
que incluya la dimensin local en un lugar
destacado, al tiempo que incorpore tambin una
operativa funcional adecuada a los nuevos
contextos. Ella debera estar en condiciones de
superar la mera lgica de relacin entre
Presidentes, habilitando de ese modo una
profundizacin de la legitimidad democrtica del
MERCOSUR, para poder responder realmente en
clave regional a los desafos de la hora.
DESAFOS

Uno de los principales problemas a enfrentar

desde la perspectiva local es la excesiva
concentracin de competencias, referidas a la
construccin y tratamiento de la agenda, en las
cancilleras de los pases miembros. Este escenario
genera pocos compromisos de participacin en los
niveles subnacionales, por lo que se anula la
perspectiva de bsqueda de nuevas estrategias y la
superacin del accionar meramente nacional en pos
de una visin regional, lo que a su vez limita el
accionar extra grupo del organismo. Otro dficit de
ineludible mencin, es la opacidad en el

tratamiento de los temas y en las decisiones

adoptadas, a tal punto que, por ejemplo, los
gobiernos locales no han tenido acceso con
frecuencia a la argumentacin, a los materiales y
al tratamiento sobre la propia dimensin local.
En el FCCR se reitera la potestad decisoria e,
incluso, operativa, a nivel de las cancilleras,
quedando el Foro bajo la gida del Grupo
Mercado Comn, generndose la incongruencia de
que los gobernantes electos de los rganos
subnacionales quedan directamente subordinados a
los delegados de las cancilleras. Pareciera que lo
razonable, en este sentido, es la necesidad de
coordinaciones, a partir de la percepcin de que
aquellos, investidos directamente por la ciudadana,
tienen competencias especficas. La divisin en dos
comits genera tambin algunas dificultades
conceptuales, ya que ha sido imposible la
construccin de una agenda comn de largo plazo,
en perspectiva regional, primando las agendas
inmediatas de los distintos actores.
Temas para una nueva agenda. I (Mercociudades)

Algunas dificultades estructurales a considerar

para una reforma a largo plazo de la red
Mercociudades incluira los siguientes temas, entre
otros:
1. La actual dimensin de la red es una fortaleza,
pero a la vez dificulta la comunicacin y el
relacionamiento que poseen las ciudades entre s
y con los dos rganos ms relevantes de la
misma, como la Secretara Ejecutiva y la
Secretara Tcnica Permanente. Si bien es
claramente identificable como una crisis de
crecimiento, la dificultad existe y, de no actuarse
al
respecto,
podra
generar
bloqueos
significativos en el futuro inmediato.

2. La asignacin de responsabilidades funcionales a

ciudades de menor porte que las que lo
detentaban anteriormente, con menores capacidades interinstitucionales en sus cuadros polticos y
burocrticos, tambin ha dificultado la gestin
del organismo.
3. El acceso a la titularidad de gobiernos
nacionales de fuerzas polticas progresistas
disminuy, en cierta forma, la tensin
central/local y, en consecuencia, el dinamismo
de la lgica confrontativa anterior.
4. La diversidad de cuestiones tratadas ha impedido
que la Secretara Ejecutiva y la Secretara
Tcnica Permanente brindaran apoyo efectivo a
la actividad de todas las Unidades Temticas.
5. La forma de financiamiento ha conspirado contra
la eficacia, y efectividad de la accin de
Mercociudades, manteniendo alta dosis de voluntarismo al respecto.
Por lo expuesto, es necesario plantear una
reforma de la estructura de la red, seguramente
fortaleciendo su rol poltico para poder consolidar
la cuestin local como dimensin relevante en la
regin, permitiendo una labor ms eficaz (alcanzar
los objetivos planteados), ms eficiente (con el
mejor uso de los recursos disponibles) y ms
efectiva (lograr cambiar la realidad pre existente).
En este sentido surgen como propuestas para la
construccin
de
una
nueva
agenda
de
Mercociudades, los siguientes puntos:
1. Reformulacin de la estructura organizativa,
acordando nuevos y ms complejos roles, tanto
para Secretara Ejecutiva, para la Secretara Tcnica Permanente, como para las Unidades
Temticas.

2. La Secretara Ejecutiva debiera, en este contexto,

tener un rol de mucho mayor nfasis en los
aspectos de representacin poltica y de conduccin del organismo, en el estilo de las
competencias de las Presidencia Pro Tempore del
MERCOSUR.
3. La Secretara Tcnica Permanente debiera
consolidarse funcionalmente, logrando una
expresin efectivamente regional permanente,
tanto en la disponibilidad de recursos humanos,
como tcnicos.
4. Resulta imprescindible la construccin de
nuevas, complementarias y sostenibles formas de
financiamiento, diversificando las fuentes, que
permitan una operativa ms consistente en
trminos de recursos humanos, de equipamiento
tcnico y disponibilidad de las adecuadas tecnologas de la informacin y comunicacin.
5. Consolidacin
en
trminos
jurdicos,
estructuracin como persona jurdica cabal
(probablemente de derecho pblico no estatal),
que posibilite el relacionamiento estrictamente
institucional con diversos organismos, tanto en
trminos polticos como financieros, ya que este
aspecto ha condicionado, entre otras cuestiones,
la dimensin financiera.
6. Reforzar el vnculo con la estructura
institucional del MERCOSUR, acentuando el
perfil
propositivo
desde
los
mbitos
subnacionales, a travs de las Unidades
Temticas, que debieran ampliar el intercambio
de experiencias propias con el aporte especfico
al proceso de integracin regional, as como
capitalizar las posibilidades de implementacin
local en otros lugares.

7. Avanzar en la capitalizacin de experiencias y

desarrollo de experti- sias para la captacin de
recursos a travs de la cooperacin descentralizada, tanto para ampliar capacidades, como
para la generacin de incentivos adicionales de
incorporacin a la Red de nuevas entidades
subnacionales.
8. Mejorar la visibilidad pblica de la Red, tanto a
nivel de toda la regin (gobiernos centrales y
subnacionales) como extrarregionales, mejorando
la calidad de interlocucin internacional.
TEMAS PARA UNA NUEVA AGENDA. (II) FCCR

Por su parte, algunas dificultades estructurales

del Foro Consultivo de
Municipios, Estados Federados, Provincias y
Departamentos son:
1. La designacin de los representantes nacionales
por parte de los gobiernos centrales, deprecia la
calidad de gobernantes electos de los
involucrados.
2. La supeditacin del Foro al Grupo Mercado
Comn,
otorga
preponderancia
de
los
funcionarios de los gobiernos centrales por
sobre los gobernantes subnacionales, en los
temas que les son especficos, sobre los cuales
tienen competencias en sus respectivas
jurisdicciones, generando una intromisin en las
autonomas correspondientes, que no ayudan al
desarrollo institucional local.
3. Desde el aspecto estructural, la subordinacin
decisoria de actores electos a funcionarios
burocrticos designados, conspira contra la
profundizacin democrtica de la regin y,
especialmente del proceso de integracin.
En este sentido surgen como propuestas para la
construccin de una

nueva agenda del FCCR, los siguientes puntos:

1. Profundizar la legitimidad social y poltica que
otorgan la efectiva participacin en el diseo,
implementacin y control de las polticas
pblicas, por parte de los gobiernos
subnacionales en la regin. Este camino
tambin contribuir a mejorar la transparencia
de la gestin regional, y del proceso decisorio
de todo el MERCOSUR, materia pendiente para
avanzar desde una perspectiva integral.
2. Los gobiernos subnacionales se encuentran en
una posicin privilegiada, tanto para instalar
debates, como contribuir a la solucin de
diversos problemas que se identifican en la
actual estructura del MERCOSUR, el desafo es
poder capitalizar tal potencialidad.
3. A partir de la percepcin de que no puede
haber identidad regional, sin la existencia de
identidades
locales,
es
necesario
el
fortalecimiento de esta dimensin en toda la
estructura mercosuriana. Este curso de accin
seguramente contribuir a, registrando las
diferencias, construir mejores mbitos de
convivencia ciudadana y regionales.
4. Fortalecimiento de los lazos culturales entre los
diversos
gobiernos
subnacionales,
para
contribuir al proceso de construccin de
ciudadana social y poltica de toda la regin.
5. Contribuir, desde el escenario subnacional,
especialmente desde la dimensin local a
clarificar las prioridades mercosurianas, para
poder establecer la imprescindible coordinacin
estratgica de todos los recursos disponibles,
atenuando las decisiones originadas en otros
puntos de un mundo globalizado.

6. Propiciar que las coordinaciones nacionales del

FCCR estn a cargo de gobernantes locales
electos por la ciudadana y no de funcionarios
burocrticos de los respectivos gobiernos
centrales.
7. Impulsar que la poltica no est subordinada a
la tecnocracia, riesgo identificable con el actual
curso de accin ya que, si bien el MERCOSUR
ha avanzado en la construccin poltica de s
mismo, necesita avanzar ms desde la poltica e
incorporar ms construccin social, para poder
implementar un MERCOSUR integral y no meramente comercial.
8. Desarrollo y capitalizacin de expertisias en la
utilizacin de la cooperacin descentralizada,
que permita el fortalecimiento institucional y la
generacin de recursos adicionales a los
actualmente disponibles.
9. Fortalecimiento de las capacidades de los
gobiernos subnacionales en el liderazgo del
desarrollo local, tanto en la dimensin
econmica, como especialmente en la social y
la institucional, como garanta de que los
recursos disponibles lleguen a los involucrados.
10. Impulsar el desarrollo de polticas pblicas
regionales de cohesin social, que sean
institucionalmente sostenibles, ms all de la
eventual rotacin partidaria en los gobiernos.
11. Mayor participacin de los gobiernos
subnacionales en el diseo de polticas que se
orienten a la reduccin de las asimetras y
desigualdades existentes.
12. Propiciar el debate para lograr que se atene
la excesiva concentracin actual de las
decisiones en el Grupo Mercado Comn y en

general de las cancilleras, delegando potestades

en los gobiernos de cercanas que se ajustan
mejor a los desafos de la hora.
13. Desarrollar polticas comunes para la
integracin regional, a partir del protagonismo
de los gobiernos subnacionales como actores
fundamentales.
14. Mejorar los procesos decisionales del
MERCOSUR, que incluya el uso de los
recursos financieros y humanos y propicie la
generacin de mbitos de participacin efectiva
de los gobiernos subnacionales.
15. Propiciar la incorporacin de nuevas unidades
subnacionales al FCCR, que actualmente no
fuesen miembros de las secciones nacionales,
para contribuir a la consolidacin democrtica
del espacio.
16. Articulacin
con
otros
rganos
del
MERCOSUR (Parlamento, foros) as como con
otros mbitos sociales, polticos y acadmicos
que permitan profundizar el anlisis desde una
perspectiva local.
17. Revindicar a los gobiernos subnacionales,
especialmente los locales, como agentes con
capacidad para implementar sus propias
polticas, a partir de formas asociativas y de
intercambio de experiencias entre ellos y no de
escenarios de competencia donde lo que uno
gana es prdida para otros.
18. Impulsar la definicin estratgica de que la
bsqueda de cursos de accin compartidos en la
integracin, constituye un problema de calidad
institucional, que necesita ser participativo para
poder generar sinergias en su aplicacin.

19. Definir que el proceso de construccin de un

MERCOSUR integral no puede continuar sin una
participacin efectiva de la sociedad civil, que
presencie, incida y asuma como propio, para
asegurar su continuidad, consolidacin y
continuidad.

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 ESTRATEGIAS PARA UN MERCOSUR CIUDADANO

Mara Julia Aguerre
Ignacio Arboleya

Es tiempo de avanzar en la construccin del

MERCOSUR ciudadano, ya que ser ese el
espacio
democrtico
donde
trabajosamente
seguiremos construyendo nuestros acuerdos.
Debemos asumir que todos SOMOS MERCOSUR
y que de todos nosotros depende el xito de este
formidable proyecto poltico.

Presidente
Tabar
Vzquez
Asuncin 20
de junio de
2005, al
presentar la
iniciativa
SOMOS MERCOSUR

Mara Julia Aguerre se

desempea en el
Programa
MERCOSUR Social y
Solidario (PMSS),
Centro de
Participacin Popular
(CPP).
Ignacio Arboleya
trabaja en el Programa
MERCOSUR Social y
Solidario (PMSS),
Asociacin
Latinoamericana de
Organizaciones de
Promocin al
Desarrollo (ALOP),
Centro Cooperativista
Uruguayo (CCU).
INTRODUCCIN

En
trminos
generales
el
propsito
del
Tratado
de
Asuncin (26 de
2
1
2

marzo de 1991) fue revertir

la declinacin del comercio
in- trarregional y frenar la
creciente marginali- zacin de
Amrica Latina respecto del
sistema
econmico
internacional, dando respuesta
al
fenmeno
de
la
globalizacin y la formacin
de
bloques
comerciales
regionales en diversas partes
del mundo, lo que generaba
crecientes dificultades a las
economas
nacionales
de
nuestros pases (como al resto
de los pases perifricos), para
reinsertarse en el nuevo
contexto
econmico
internacional.
Los instrumentos jurdicos
del MERCOSUR (que pautan

el
nivel
de
desarrollo
y
alcance de su
institucionalidad)
se
han
caracterizado por
su
brevedad,
insuficiencia
y

ambigedad, producto de una

estrategia minimalista en
trminos institucionales que
con el paso del tiempo se ha
ido transformando en una de
las debilidades y de los frenos
ms importantes del bloque.

2
1
3

Y este dato no es menor, porque en cualquier

proceso de integracin la definicin de la
estructura institucional no es una cuestin
meramente tcnica o jurdica, sino que la
naturaleza de las instituciones revela la concepcin
poltica en cuyo marco se construye el proceso. La
opcin por un determinado modelo de integracin
se corresponde con un determinado formato
institucional.
No
obstante
esta
inicial
concepcin
comercialista, que presidi el funcionamiento del
MERCOSUR por lo menos durante una dcada, en
los hechos, y como resultado de una serie de
rpidos avances registrados en los primeros aos
de su existencia, este proyecto despert
expectativas que traspasaron ampliamente los
propsitos primigenios, transformndolo en un
fenmeno que puede marcar profundamente el
curso de la historia presente y futura de sus
miembros. Y si en rigor, ms que una realidad
lograda, el MERCOSUR todava es en buena
medida una apuesta, una tarea abierta en cuyo
proceso se registran tropiezos, estancamientos,
retrocesos y crisis mltiples, el proyecto
mercosuriano puede considerarse un dato presente
en las relaciones entre sus integrantes, no solo a
nivel de los gobiernos sino tambin en redes de la
sociedad civil, y en relaciones con el resto del
mundo, lo cual genera toda una nueva dinmica
regional
de
apuestas,
demandas
y
emprendimientos.
Desde la creacin del MERCOSUR la sociedad
civil organizada ha buscado abrir espacios de
seguimiento, participacin e incidencia del proceso
de integracin regional. Tarea compleja debido a
las limitantes que el modelo institucional actual
del bloque presenta pero tambin a las propias
dificultades que supone el abordaje de temas

aparentemente alejados de las agendas cotidianas

de sus organizaciones o de los problemas del
ciudadano comn.
Lo que se presenta a continuacin es una breve
resea crtica de los principales espacios de
participacin que la sociedad civil organizada ha
consolidado dentro de la institucionalidad del
MERCOSUR a la vez que se plantean algunos
elementos que deberan componer una nueva
institucio- nalidad desde la perspectiva de la
construccin de una ciudadana regional.
SOCIEDAD CIVIL Y PARTICIPACIN EN CLAVE REGIONAL Y
GLOBAL. LA INSISTENTE DEMANDA POR OTRO MERCOSUR

La heterogeneidad y complejidad de la sociedad

actual, con multiplicidad de actores, voces y
visiones diferentes, implica que un proceso de
profundizacin
democrtica
y
participacin
ciudadana debe ser inclusivo de esta pluralidad, ya
que la integracin regional afecta a todas las
agendas particulares de las organizaciones sociales
sin exclusin.
En muchas oportunidades, cuando se discute la
participacin de la sociedad civil, se plantean
dudas acerca de su representatividad. Debe
sealarse que las organizaciones y movimientos de
la sociedad civil se representan a s mismos y a
los grupos de ciudadanos o poblaciones para o con
los que trabajan. Frecuentemente se cae en el
debate estril de discutir qu organizacin es ms
representativa, enredndose en una lgica
reduccionista de competencia de actores. Esto pasa
en la dinmica real y no solo en los anlisis
tericos.
La legitimidad de la participacin de la sociedad
civil no pasa por representar a la sociedad en su
conjunto, sino por su especificidad y el
posicionamiento o conocimiento sobre ciertos

temas o especialidades, y por las particularidades

de los grupos de referencia o de base de los
movimientos y redes.
Las voces de diferentes actores otorgan una
particular fisonoma al paisaje poltico actual.
Movimientos de diferente signo y con diferentes
universos y utopas entrecruzan visiones y en el
mejor de los casos algunos dilogos. En este
contexto, todo esfuerzo de gestin democrtica
debe estar dirigido a aumentar las voces de
quienes participan, pero tambin a generar mayores
espacios de dilogo e interconexin. Entre los
diferentes movimientos sociales y entre diferentes
actores polticos existe un escaso reconocimiento
mutuo.
A este respecto, las redes y los foros de la
sociedad civil tienen un rol cada vez ms
importante, que es el de articular esta diversidad y
esta capacidad distinta que tienen los actores de la
sociedad civil, de contribuir a un mismo proyecto,
a un mismo objetivo. Lo cual resulta fundamental,
porque aislados pierden capacidad real de
intervencin o incidencia.
En este tema de la democracia y la
participacin, merece una mencin especial la
nueva realidad constituida por movimientos y
actores sociales que actan en el mbito
local/nacional/regional/global, generalmente con
afinidades y vinculaciones con sectores polticos
progresistas, pero que actan con autonoma dentro
del espacio pblico y con independencia de los
partidos polticos. Si detenemos la mirada en la
accin de estos actores globales, es posible
constatar que esta accin de actores locales en lo
global ha generado nuevas agendas, que no solo
demandan la consagracin de nuevos derechos,
sino que colocaron en la discusin pblica las
estrechas vinculaciones de una agenda de derechos

con el modelo econmico, de crecimiento y de

consumo, y aun con las reglas del comercio
internacional.
La accin de los movimientos y organizaciones
sociales en lo regional y global trascienden los
contenidos y contextos de sus luchas nacionales,
pero estos dos niveles, lo nacional y lo
internacional, estn en estrecha relacin entre ellos,
de tal forma que las transformaciones que se
logran en uno llevan a las transformaciones en el
otro. El espacio de accin de estos actores
sociales, aun cuando crece en el espacio global, se
asienta en las experiencias de organizacin y
disputa en los espacios nacionales, y se combina
creativamente en una pluralidad de marcos, de
significados de la accin y en diferentes escenarios
polticos,
sean
estos
globales,
regionales,
nacionales o locales.
La propia evolucin de las temticas as lo
exige: hoy en da abordar una agenda de
desarrollo
sustentable
o
de
problemas
ambientales supone articular el debate y la accin
en todas esas escalas, simultneamente (local,
nacional, regional,
global).
Una de las
consecuencias de esta accin local, nacional,
regional, es que estos movimientos impulsan
derechos, ciudadanas mltiples y en expansin,
que transforman los antagonismos nacionales en
solidaridades sectoriales, que tambin permean las
fronteras tradicionales de los pases, creando
acercamientos que son embriones de ciudadana
regional o global.
A la hora de hacer un balance del potencial
poltico de las organizaciones y movimientos
sociales ms activos en el MERCOSUR, sin duda
una de sus mayores fortalezas es constituir
espacios articuladores de visiones compartidas, que
van conformando identidades colectivas, a la vez

que ponen en juego la experiencia, capacidad y

conquistas acumuladas, y que concitan una
valoracin positiva de otros actores sociales y de
actores y representantes polticos.
Lejos de paralizarse por la falta de mbitos de
participacin y por las limitaciones que genera el
dficit
democrtico
que
caracteriza
al
MERCOSUR, la sociedad civil de la regin ha ido
tomando contacto con los problemas y las
oportunidades que surgen en el proceso de
integracin, y diversos sectores han llevado a cabo
acciones para lograr que el proyecto regional
cumpla con objetivos de mejorar las condiciones
de vida de las personas a travs del desarrollo
econmico con justicia social, como expresa el
Tratado de Asuncin.
Es as que sindicatos, ONG, cooperativas,
pequeos y medianos empresarios, mujeres,
jvenes, etctera, han planteado demandas y
propuestas respecto de la agenda de la integracin,
en funcin de sus intereses y necesidades
sectoriales especficos y de su propia visin del
proceso.
Sin embargo es necesario tener presente que los
niveles de participacin social logrados hasta el
momento en el MERCOSUR son reducidos y que
solamente algunos sectores de la sociedad civil,
como los trabajadores organizados sindicalmente y
los empresarios han jugado un rol relativamente
destacado, y que los niveles de influencia
alcanzados aun por los sectores ms organizados y
activos de la sociedad civil en la toma de
decisiones fundamentales para la marcha del
proceso de integracin son todava muy limitados.

EL MERCOSUR Y ALGUNOS DE SUS ESPACIOS

DE CONSTRUCCIN DE CIUDADANA
REGIONAL

El Foro Consultivo Econmico y Social

El 17 de diciembre de 1994 el MERCOSUR

firma el Protocolo de Ouro Preto que en conjunto
con su anexo completan el Tratado de Asuncin en
lo que se refiere a la estructura institucional,
atribuciones especficas de los rganos y sistema
de adopcin de decisiones.
En este documento aparece una novedad
importante para la sociedad civil organizada de la
regin, porque en Ouro Preto se crea el Foro
Consultivo Econmico y Social (en adelante
FCES), nico rgano oficial de carcter privado
que integra la estructura institucional del
MERCOSUR. Segn la definicin formal es un
organismo de representacin de los sectores
econmicos y sociales de los pases del
MERCOSUR, representados por organizaciones de
empresarios y trabajadores y organizaciones de la
sociedad civil de los cuatro pases. Tiene un
carcter consultivo sobre los temas que ataen a su
representacin, y constituye la culminacin de una
sostenida lucha de la Coordinadora
de Centrales
29
Sindicales del Cono Sur, abriendo por primera
29 La CCSCS se cre en 1986, es decir, cinco aos antes que el

Tratado de Asuncin, con al apoyo de la Confederacin Internacional

de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) y su representacin para

el hemisferio americano, la Organizacin Interamericana de

Trabajadores (ORIT). Con la creacin del MERCOSUR la CCSCS se

redinamiza, no sin fuertes oposiciones de varias centrales sindicales, y

como forma de operativizar la accin de la Coordinadora en el

vez un espacio institucional a la sociedad civil, en

el formato excluyente del proceso de integracin
regional. La sesin constitutiva se llev a cabo el
31 de mayo de 1996 en la ciudad de Buenos
Aires en la que se aprob su reglamento interno.
de los mecanismos ms institucionales y sectoriales en los que
tambin actan. Adems de la creacin del FCES, la Coordinadora
ha promovido diferentes iniciativas respecto a los temas laborales
tales como:
1998. Declaracin Socio Laboral, creacin de la Comisin Socio
Laboral. El SGT 11 se dividi en 8 comisiones para tratar los
temas relacionados con sus objetivos, y a partir de las discusiones
y trabajos de la Comisin N. 8, se comenz a redactar una Carta
Social para el MERCOSUR, que luego pas a denominarse Carta
Social, siguiendo el ejemplo de la Carta Social Europea. Con el
apoyo de la OIT y en medio de fuertes controversias se redact
una Carta de Derechos Fundamentales en materia laboral, que
definitivamente se acord con el texto de lo que es la Declaracin
Socio Laboral (DSL), aprobada por la Cumbre de Presidentes de
Brasil de 1998.
Sin embargo, los trabajadores agrupados en la CCSCS aspiraban a
un paso ms, en el sentido de que era necesario la creacin de un
mbito que, entre otros cometidos, tuviera el contralor del
cumplimiento de lo que estableca la DSL. Es as que se pone en
marcha la Comisin Socio Laboral (CSL), aceptada y aprobada
por la Cumbre Presidencial. Este conjunto de logros, SGT 10 (en
su denominacin actual), la Declaracin Socio Laboral y la
creacin de la Comisin Socio Laboral, segn algunos
proceso de integracin se crea en su seno la Comisin Sindical del
MERCOSUR, integrada especficamente por las centrales de los
cuatro pases miembros plenos del acuerdo. Entre las mltiples

acciones emprendidas por la Coordinadora, merece destacarse por su

importancia lo que han dado en llamar Cartas a los Presidentes,

documentos que entregan en ocasin de las Cumbres Presidenciales

del MERCOSUR, para aprovechar el alto significado poltico de esas

reuniones, y como forma de alcanzar una participacin ms global,
por fuera

especialistas viene a formar parte de la construccin del espacio

social del MERCOSUR...
2004. Creacin del Grupo de Alto Nivel de Empleo
(GANEMPLE). Significa un avance cualitativo respecto a los
logros anteriores, siendo aprobada la propuesta de la Coordinadora
casi sin modificaciones, incluyendo un Observatorio del Mercado
de Trabajo. Tiene como funcin elaborar la evaluacin y
seguimiento de la estrategia de Crecimiento del Empleo en el
MERCOSUR. Se parte de un enfoque integral en el que se
relacionan las polticas econmicas, comerciales, migratorias,
educativas y de previsin social, y es coordinado por los
Ministerios de Trabajo de los pases. En la Declaracin de la
Coordinadora en la Cumbre de julio de 2006 en Crdoba, reiteran
que, TAL como lo ha definido el GANEMPLE, una estrategia
MERCOSUR de crecimiento del empleo se debe desarrollar a
partir de dos bases conceptuales: a) la articulacin de polticas
macro, meso y macroeconmicas con las laborales, sociales y
educativas, con el objetivo de generar condiciones de creacin de
empresas y empleo digno; b) el respeto y cumplimiento de los
derechos fundamentales del trabajo digno y empleo de calidad, a
travs de cinco pilares fundamentales (empleo, proteccin social,
derechos del trabajo, equidad de gnero y dilogo social).
2008. En ocasin de la Cumbre de Presidentes de Tucumn, en
julio de 2008, la Coordinadora present a la Cumbre de
Presidentes una propuesta de creacin del Instituto de Trabajo del
MERCOSUR. En la primera parte de la propuesta, aluden a la
creacin del GANEMPLE y a la decisin del ao 2006 que
adopt La estrategia MERCOSUR de crecimiento del empleo, y
luego de 8 Considerandos muy crticos, proponen la creacin del
Instituto con los siguientes objetivos: establecer una poltica
regional para la promocin y el respeto a los derechos de los y
las trabadores/as y convenios internacionales de la OIT,
especialmente en lo referido al Trabajo Decente, partiendo de las
normas nacionales vigentes, acompaar la implementacin del
Acuerdo de Residencia del MERCOSUR, constituir una estructura
orgnica y material con capacidad de contener y articular los
organismos sociolaborales, permanentes y transitorios, erradicacin
del trabajo infantil y explotacin sexual de menores, igualdad de
gnero, empleo de jvenes, entre otros.

En el mbito regional, la estructura del FCES la

componen el Plenario (rgano mximo que debe
reunirse por lo menos una vez por semestre), la
Secretara Permanente, las reas Temticas y los
rganos de Asesoramiento.
El FCES est compuesto por las Secciones
Nacionales, una por cada pas, integradas por tres
sectores o grupos: empresarios, trabajadores
sindicaliza- dos y el llamado grupo diversos,

compuesto por cooperativas, ONG, consumidores,

profesionales liberales, etctera. Estas Secciones
Nacionales tienen autonoma organizativa y pueden
definir independientemente y conforme a sus
particularidades, los sectores econmicos y sociales
que las integren, as como su forma de
funcionamiento, exigindose que los mismos sean
lo ms representativos y de mbito nacional. Los
nombres de los representantes que integran tanto
los rganos regionales como los de las Secciones
Nacionales,
los
designan
las
propias
organizaciones, sin intervencin oficial.
Las principales atribuciones del FCES son
pronunciarse en el mbito de su competencia
emitiendo recomendaciones, proponer normas y
polticas econmicas y sociales en materia de
integracin, contribuir para que la sociedad civil
tenga una mayor participacin en el proceso de
integracin regional, entre otras. El FCES se
relaciona con el Comit Econmico y Social
Europeo, es miembro asociado de la Asociacin
Internacional de Consejos Econmicos y Sociales e
Instituciones Similares (AICESIS), tiene firmado
un acuerdo con el Parlamento del MERCOSUR y
es de consulta preceptiva para algunos temas
relacionados con el Instituto Social del
MERCOSUR.
Las recomendaciones pueden referirse tanto a
cuestiones internas del MERCOSUR como a la
relacin de este con otros pases, organismos internacionales y otros procesos de integracin. Son
elevadas directamente al Grupo Mercado Comn y
deben ser tomadas por consenso, con la presencia
de todas las Secciones Nacionales.
La experiencia del funcionamiento del FCES ha
sido en general frustrante para sus integrantes. Con
escaso poder de incidencia en los asuntos
regionales y un relativo estancamiento en su

funcionamiento, el Foro no es visualizado como

una instancia real de participacin de la sociedad
civil. Ello lleva a que en la actualidad se discuta
su vigencia y su pertinencia como instrumento de
participacin en el diseo de una nueva institucionalidad del MERCOSUR.
Es as que sus detractores sealan que el FCES
fue una respuesta a un determinado momento del
proceso de integracin regional y que ahora el
contexto ha cambiado por lo que es necesario
crear otros componentes institucionales ms
acordes a una nueva estructura institucional del
MERCOSUR.
Sus defensores admiten las debilidades de su
funcionamiento pero defienden su vigencia como
instrumento (nico componente institucional de
participacin actual) y proponen su reforma.
Lo cierto es que ms all de las diferentes
posiciones, el foro dista mucho de representar las
diferentes modalidades de la sociedad civil que
trabajan y actan en el MERCOSUR. Por otra
parte, su rol no ha sido cumplido por lo que en su
sustitucin o en su reforma, hay en juego otros
temas del funcionamiento institucional del
MERCOSUR que deben cambiar.
Las Reuniones Especializadas

Una serie de actores sociales regionales han

encontrado su mbito de participacin en el
proceso de integracin regional, fortalecindose
como actores sectoriales, a partir del mecanismo
de las Reuniones Especializadas.
Las Reuniones Especializadas fueron creadas por
el Consejo del Mercado Comn (CMC) a partir de
1991, con el objetivo de tratar temas no incluidos
en los Subgrupos de Trabajo (SGT) establecidos
por el Tratado de Asuncin. Son rganos
auxiliares y asesores del Grupo Mercado Comn

(GMC) que funcionan por medio de la realizacin

de reuniones peridicas. La mayora de estas
Reuniones Especializadas hacen dos reuniones por
ao, coincidiendo con cada Presidencia Pro
Tempore, aunque algunas se renen con mayor
frecuencia y otras una sola vez al ao.
Las Reuniones Especializadas se organizan a
travs de Secciones Nacionales que se constituyen
en cada pas miembro del Tratado. En algunos
casos esas Secciones Nacionales se limitan a una
Coordinacin Nacional ejercida por la autoridad
gubernamental, en otros, son integradas por representantes gubernamentales y del sector de la
sociedad civil que corresponde al campo de
actuacin especfico. La composicin plural de las
Secciones Nacionales en algunas reuniones es
equitativa entre el sector pblico y el privado, en
otras predomina la representacin del poder
pblico.
En muchos casos, las Reuniones Especializadas
estn integradas tambin por Estados Asociados, o
algunos de ellos, especialmente Chile y Bolivia.
Esa participacin se da por invitacin de los
Estados Parte o por solicitud del Estado Asociado,
y puede ser plena o limitada al desarrollo de
proyectos conjuntos sobre temas de inters comn.
El vnculo entre las Reuniones Especializadas y el
GMC se produce en la presentacin de un Plan de
Trabajo anual o bianual a ser aprobado y un
informe o conjunto de recomendaciones aprobadas
por el plenario de la Reunin Especializada.
En resumen, las Reuniones Especializadas son
un espacio de dilogo poltico, un mbito de
participacin y propuesta y un rgano del GMC al
cual asesoran sobre temas especficos de su
competencia.
Con el curso del tiempo se han ido creando
Reuniones
Especializadas
para
Ciencia
y

Tecnologa, Turismo, Drogas, Municipios e

Intendencias, Promocin Comercial, Cine y
Audiovisual, Jvenes, Cooperativas, Mujer, y
Agricultura Familiar. Por razones de espacio de
este trabajo y especialmente por el desarrollo de
sectores de la sociedad civil en ellos, nos referiremos solamente a las tres ltimas. Ellas se
caracterizan por el marcado protagonismo de las
organizaciones de la sociedad civil en su funcionamiento y dinmica.
La Reunin Especializada de Cooperativas del MERCOSUR (RECM)

En los pases integrantes del MERCOSUR existen

unas 12.000 cooperativas con aproximadamente 18
millones de asociados, las que realizan un
importante aporte al desarrollo sustentable de los
pases
y
regiones,
como
significativas
dinamizadoras de la economa local, nacional y
regional, con una alta participacin en el rea
agroalimentaria, la banca, los servicios pblicos,
los seguros, etctera, siendo muy relevante su
aporte para la solucin de problemticas como la
de la vivienda, la distribucin de alimentos, la
salud y la generacin de empleo productivo. Como
lo han destacado las propias cooperativas, ellas son
un instrumento ineludible a la hora de garantizar
la transparencia en los mercados, evitando o
compensando comportamientos oligoplicos que
atentan contra la eficiencia de la economa y
contra la igualdad de oportunidades.
En el contexto del MERCoSUR, el movimiento
cooperativo ha ido tejiendo vnculos en el mbito
regional con el objetivo de coordinar las diferentes
iniciativas que se puedan acordar a fin de lograr
una mayor integracin y presencia (bsqueda
proactiva de espacios de participacin) en el
proceso de integracin. El inicio de estas acciones
es anterior al proceso de integracin (1986), pero

las mismas se multiplicaron con el lanzamiento del

proyecto regional (Reunin de Cooperativas del
MERCOSUR, Foz de Iguaz 1992).
En 1999, en ocasin del encuentro de los
representantes de la sociedad civil Europa-Amrica
Latina-Caribe, en Ro de Janeiro, se cre un Grupo
Tcnico de Enlace de los movimientos
cooperativos organizados en sus Confederaciones
nacionales, con el objetivo de coordinar
tcnicamente las iniciativas que puedan acordarse a
fin de fortalecer a las cooperativas como actor
regional. Este Grupo Tcnico de Enlace entre otras
tareas coordina las diferentes representaciones del
cooperativismo en el FCES, promoviendo la
integracin de aquellas organizaciones o segmentos
que no se encuentren representados y garantizando
la efectiva presencia cooperativa en este rgano de
la sociedad civil. Para ello se constituy un padrn
de cooperativas del MERCOSUR, garantizando el
libre acceso de todos los interesados como forma
de incentivar las relaciones horizontales entre todas
las cooperativas de la regin, buscando
mecanismos permanentes de circulacin de la
informacin.
A propuesta del Bloque Cooperativo (el grupo
de entidades cooperativas participantes del FCES,
este organismo propuso al GMC, a travs de su
Recomendacin N. 5 del ao 1999, la creacin
de la Reunin Especializada de Cooperativas del
MERCOSUR, lo que se concret por resolucin
del GMC en el ao 2001.
La RECM est integrada por representantes
gubernamentales:
Instituto
Nacional
de
Asociativismo y Economa Social (INAES),
Secretara de Apoyo Rural y Cooperativismo
(SARC), Instituto Nacional de Cooperativismo
(INCOOP)
y
Comisin
Honoraria
de
Cooperativismo (OPP/CHC). Y las confederaciones

cooperativas
nacionales:
Confederacin
Intercooperativa Agropecuaria (CONINAGRO),
Confederacin Cooperativa de la Repblica
Argentina (COOPERAR), Organizacin de las
Cooperativas Brasileas (OCB), Confederacin
Paraguaya de Cooperativas (CONPACOOP), y
Confederacin
Uruguaya
de
Entidades
Cooperativas (CUDECOOP). Actualmente est en
proceso de incorporacin de Venezuela, especficamente
la
Superintendencia
Nacional
de
Cooperativas.
Entre los objetivos de la RECM se encuentran la
armonizacin y perfeccionamiento de la legislacin
especfica entre los pases en todos los niveles
relacionados
con
la
integracin
regional,
promocin de la libertad de circulacin e
instalacin de las cooperativas en la regin, el
establecimiento de acciones tendientes a eliminar
asimetras en temas referidos al registro, fiscalizacin, materia tributaria, definicin del acto
cooperativo y otros temas vinculados a las
polticas pblicas del sector cooperativo, entre
otros.
El inters mayor de las cooperativas en estos
momentos est concentrado en la elaboracin de
un
Estatuto
de
las
Cooperativas
del
MERCOSUR, que est discutindose en una
Comisin Tcnica que comenz los trabajos en
octubre de 2006. Debido a la imposibilidad de una
legislacin supranacio- nal en el MERCOSUR, la
Comisin procurar redactar una serie de normas
para que luego sean incorporadas en forma idntica
en las legislaciones nacionales, para lo que el
movimiento cooperativo espera la colaboracin del
Parlamento del MERCOSUR.
Los Presidentes del MERCOSUR en ocasin de
las Cumbres han expresado su apoyo al
movimiento cooperativo y sus reivindicaciones. Por

mencionar algunas de las ltimas, en la Cumbre

del 21 de julio de 2006 en el punto 28 se seala:
Asimismo, reafirmaron su voluntad de avanzar
hacia la integracin productiva regional con
desarrollo social, con nfasis en la promocin de
emprendimientos productivos regionales que
incluyan redes integradas, especialmente por pymes
y cooperativas. A estos fines los Presidentes
instruyeron a los Ministros de las reas vinculadas
con la produccin a definir las pautas que
conformarn el Plan de Desarrollo e Integracin
Productiva Regional. Reconociendo la urgencia de
que el MERCOSUR adelante una accin articulada
para promover el desarrollo social y productivo y,
en ese sentido, instruyeron a sus Ministros a
presentar sus aportes durante la prxima Cumbre
del MERCOSUR.
Y el punto 42 de la misma Cumbre dice:
Reconocieron la relevancia de las cooperativas y
dems empresas y organizaciones de la economa
social, cuya promocin consagra la Recomendacin
193 de la OIT, en el desarrollo de los pases y
bsqueda de la cohesin social. En ese sentido y a
los efectos de coadyuvar al desarrollo cooperativo,
manifestaron su compromiso de promover la
internalizacin de la mencionada Recomendacin
en los respectivos ordenamientos jurdicos
nacionales.
El movimiento cooperativo tiene un fluido
relacionamiento intra MERCOSUR, entre lo que se
destaca un Acuerdo de cooperacin firmado en
julio de 2006 con la Comisin de Representantes
Permanentes del MERCOSUR (CRPM), y en
reunin de Ministros de Desarrollo Social se
estableci que la RECM es uno de los rganos de
relacionamiento
del
Instituto
Social
del
MERCOSUR especialmente para los temas de la
Economa Social. Con el mismo instituto tiene a

estudio la implemen- tacin de un proyecto de

desarrollo cooperativo en zonas de frontera con
respaldo del FOCEM.
Tanto CUDECOOP como CONPACOOP ejercen
la titularidad del Sector Diversos en el Plenario
Regional del FCES, en tanto que las otras
organizaciones son alternos de Asociaciones de
Consumidores.
La RECM se ha pronunciado en diversas
oportunidades sobre temas de su inters, entre los
que cabe mencionar:
Declaracin sobre el rol de las cooperativas en
el MERCOSUR (2003).
Declaracin sobre Cooperativas, Empleo y
Trabajo Decente (2005).
Desarrollo de reas de Frontera (2005).
Polticas Pblicas en materia Cooperativa
(2005).
Declaracin Conjunta sobre la Promocin de las
Cooperativas y Economa Social en la Unin
Europea y el MERCOSUR: Una va adecuada
para favorecer la inclusin y la cohesin social
(2005).
Declaracin de las confederaciones cooperativas
del MERCOSUR sobre conflictos en zonas de
frontera (2006).
Proyecto
de
Estatuto
Cooperativo
del
MERCOSUR (derivado por el GMC al
Parlamento del MERCOSUR) (2008).
Propuestas de puesta en marcha de Centros de
Desarrollo Cooperativo en zonas fronterizas
a estudio de la Reunin de Ministros de Desarrollo Social (2008).
Reunin Especializada de la Mujer (REM)

Desde la constitucin del MERCOSUR, las

ONG feministas vinculadas al anlisis de la

temtica del empleo de las mujeres, las

sindicalistas, el Fondo de las Naciones Unidas para
la Mujer (UNIFEM) y la Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales (FLACSO) desarrollaron
esfuerzos para introducir la consideracin de la
dimensin de Gnero en el proceso de integracin,
dirigindose en ese momento las iniciativas al
SGT 11.
Al evaluar los esfuerzos realizados, FLACSO y
UNIFEM constataron el relativo desconocimiento y
ajenidad por parte de las organizaciones de mujeres respecto al MERCOSUR y decidieron
implementar un foro de informacin y
sensibilizacin para incrementar la participacin de
las mujeres.
En 1995, y previo a la IV Conferencia de
Naciones Unidas, se realiza en la sede del
Parlatino en San Pablo, el primer seminario de
anlisis de las mujeres en el MERCOSUR. De esta
iniciativa y otras, realizadas en ese perodo,
finalmente y luego de un perodo de interaccin y
elaboracin
de
estrategias,
surge
en la
institucionalidad del MERCOSUR, la Reunin
Especializada de la Mujer.
La Reunin Especializada de la Mujer fue
creada en 1998, a instancias y propuesta del Foro
de Mujeres del MERCOSUR. El Foro de Mujeres
del MERCOSUR es el antecedente de la REM, y
fue creado en noviembre de 1995 como resultado
de unas jornadas de trabajo sobre Integracin del
MERCOSUR-Visin desde la Mujer. El mismo
est integrado por mujeres de sectores polticos,
empresariales, sindicales y del campo de la
educacin y la cultura. El objetivo inicial del Foro
fue la bsqueda de un espacio dentro de los
rganos permanentes del acuerdo, en especial en el
FCES, para instalar desde la visin de la mujer la
discusin, la participacin y el aporte de todos los

sectores sobre la base de nuestra necesaria

presencia en el desarrollo del MERCOSUR. En el
camino hacia lograr tal insercin, el Foro de la
Mujer cre captulos en cada uno de los pases
del bloque a partir de 1996, realizando encuentros
anuales en los que se trataron temticas que ataen
a sus objetivos, como por ejemplo la armonizacin
de las legislaciones existentes sobre la mujer a
efectos de compatibilizar las mismas con el fin de
garantizar la igualdad de derechos entre hombres y
mujeres en el espacio de la regin.
Al modificar su estatuto de funcionamiento en
noviembre de 2005, la REM reconoci el aporte
del Foro de Mujeres como asesoras de la REM
desde 1998 hasta ese momento, aunque cabe
sealar que el foro sigue participando de las
actividades de la REM.
La funcin principal de la REM es impulsar la
transversalidad de gnero en la legislacin de los
pases del MERCOSUR y monitorear el tema,
desde el enfoque de igualdad de oportunidades.
Asimismo, desarrolla estrategias de accin hacia
otros mbitos y actores sociales regionales y a
otros organismos del MERCOSUR, para que se
asuma plenamente la perspectiva de gnero. En
este sentido, han desarrollado activa participacin
en varios Subgrupos de Trabajo (SGT) como
Industria, Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad,
Salud, Reuniones Especializadas de Ciencia y
Tecnologa, Comunicacin social, Reunin de
Ministros de Educacin y Cultura, entre otros.
Desplegaron importantes esfuerzos apoyando la
instalacin del Parlamento del MERCOSUR,
propiciando la participacin igualitaria de mujeres
en la composicin del mismo.
Uno de los logros ms destacados respecto a
esta estrategia es la incorporacin de la igualdad
de gnero como componente transversal de la

(Reunin Especializada de Agricultura

Familiar).
En los ltimos aos han incorporado a su
agenda los temas del trabajo y la mujer,
propiciando el fortalecimiento de polticas de
mejoramiento de la calidad del empleo y
empleabilidad de las mujeres ms pobres, la lucha
contra la trata de personas, en especial el trfico de
mujeres y nios con fines de explotacin sexual.
En la REM participan representantes de los
gobiernos, organizaciones sociales y organismos
internacionales. Entre las organizaciones de la
sociedad civil se encuentran el Comit
Latinoamericano para la Defensa de la Mujer
(CLADEM), la Red Interamericana de Gnero y
Comercio, la Coordinadora de Centrales Sindicales
del Cono Sur (CCSCS), Articulacin Feminista
MERCOSUR, Red de Educacin Popular entre
Mujeres (REPEM), Observatorio de los Derechos
Humanos del MERCOSUR, Foro de Mujeres del
MERCOSUR, Unin de Mujeres Uruguayas, CMPKua Roga, Asociacin de Mujeres Rurales, entre
otras.
Entre las organizaciones internacionales cabe
destacar: Fondo de las Naciones Unidas para la
Mujer (UNIFEM), Organizacin Internacional para
las Migraciones (OIM), Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), entre otras.
La REM, que cuenta con uno de los
reglamentos
internos
ms
avanzados
del
MERCOSUR, en los dos ltimos aos procur
concretar dos innovaciones desde el punto vista de
la institucionalidad del MERCOSUR. En efecto, en
noviembre de 2007 la REM resolvi promover un
cambio de estatus de la participacin de las
organizaciones de mujeres en la REM, propiciando
una resolucin para cambiar el carcter asesor de
la participacin de la sociedad civil en la REM. A
REAF

esos efectos remiti un proyecto de resolucin proponiendo modificar la resolucin 20/98 que
establece ese carcter asesor, otorgando a las
organizaciones y redes de la sociedad civil un
carcter de interaccin y participacin con la
REM. La respuesta del Foro de Consulta y
Concertacin Poltica del MERCOSUR (FCCP) fue
devolver el proyecto a la REM, solicitando que
especifique los trminos y el alcance de su
propuesta.
Otra iniciativa institucional de la REM fue la
institucionalizacin de la Secretara Tcnica de la
REM, para lo cual contaban con el apoyo de la
Agencia Espaola de Cooperacin Internacional
para el Desarrollo (AECID). El GMC acept la
propuesta de creacin de la Secretara Tcnica
pero modificando la fuente de financiamiento: Las
tareas administrativas y tcnicas de la REM
podrn ser encomendadas a una secretara permanente
financiada
mediante
recursos
de
organizaciones no gubernamentales, fundaciones
y/o cooperacin de organismos internacionales, de
acuerdo con la normativa vigente en el Mercosur.
A efectos de poner en marcha la Secretara
Tcnica, adems del finan- ciamiento surge otra
dificultad, ya que en la resolucin del GMC se
establece que la sede de la Secretara ser
Montevideo, pero Paraguay aspira a que funcione
en su pas.
Reunin Especializada de Agricultura Familiar (REAF)

La Reunin Especializada sobre la Agricultura

Familiar fue una iniciativa poltica del Gobierno
brasileo, y la culminacin de una lucha de diez
aos llevada a cabo por la Coordinadora de
Organizaciones de Productores Familiares del
MERCOSUR (COPROFAM), sumado a otros
antecedentes como la Carta de Montevideo, que

lograron consolidar este espacio institucional. La

COPROFAM incluye organizaciones de los cuatro
pases del Tratado, ms Chile y Bolivia.
En un contexto de reorientacin de la poltica
exterior, enfocada hacia la integracin regional y a
una mayor aproximacin con los pases en
desarrollo, el Ministerio de Desarrollo Agrario y el
Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil,
llevaron en 2004 al GMC, la propuesta de
creacin de la REAF.
En la Resolucin del GMC, el Art. 1 establece
Crear la Reunin Especializada sobre Agricultura
Familiar en el MERCOSUR, con la finalidad de
fortalecer las polticas pblicas para el sector,
promover el comercio de los productos de
agricultura familiar y facilitar la comercializacin
de productos oriundos de la agricultura familiar de
la regin. En el Art. 2 se dispone que la REAF
sea coordinada por los representantes gubernamentales de los cuatro Estados Partes, y que
las respectivas Secciones Nacionales asegurarn la
participacin de las entidades representativas de la
sociedad civil. En el Art. 3 autoriza a reunirse
con la presencia de Chile y de Bolivia en aquellos
temas de inters comn....
Tales objetivos fundacionales implican la
creacin de condiciones para que esos productores
sean incluidos en el mercado, a travs de medidas
que aseguren ms y mejor acceso a los medios de
produccin y de la comercializacin, y que
conduzcan a la agregacin de valor a los productos
y al aumento de la capacidad productiva de la
agricultura familiar como un todo.
La base del funcionamiento de la REAF son las
Secciones Nacionales, en las cuales se construyen
los consensos sobre propuestas a la agenda,
posiciones frente a temas en debate de la propia
agenda ya acordada por la REAF y se define la

posicin negociadora de cada uno de los

Estados. Las Secciones Nacionales y su buen
funcionamiento, y el apoyo a las delegaciones de
las organizaciones sociales para que participen en
pie de igualdad en materia de informacin y
anlisis con las delegaciones gubernamentales,
hacen el diferencial y caracterizan hoy, realizadas
ocho sesiones hasta diciembre de 2007, el espacio
de dilogo poltico de la REAF y son las causas de
su dinmica y alta participacin y proyeccin
social a la interna de cada uno de los pases.
Con el apoyo del Fondo Internacional de
Desarrollo Agrcola (FIDA), la REAF, desde
octubre de 2004, adems de las ocho sesiones
regionales, ha realizado ms de 120 sesiones de
las Secciones Nacionales respectivas a cada uno de
los seis pases, ms de 30 reuniones preparatorias
de los debates regionales de los Grupos Temticos
y aproximadamente 20 talleres y seminarios
previos a cada REAF. Esta dinmica fue
permitiendo construir avances y propuestas y la
agenda actual.
La agenda actual, denominada Una agenda para
la integracin regional, con resultados, incluye los
siguientes temas:
acceso a la tierra y reforma agraria;
equidad de gnero;
cobertura de riesgo climtico - sistemas de
seguro para Agricultores Familiares y
Campesinos (AFC);
facilitacin de comercio de productos de AFC;
polticas activas para la juventud rural;
cooperacin horizontal, entre los pases
miembros de la REAF (organizaciones
representativas de AFC y gobiernos);
acceder al crdito para la agricultura familiar;
intercambio entre los pases.

Considerando la coyuntura internacional y

regional de alza de precios de los alimentos y sus
impactos en la sostenibilidad socioeconmica de
los pases y el papel central de la agricultura
familiar en el abastecimiento del mercado interno
y la promocin de la soberana y seguridad
alimentaria y nutricional, Brasil propone la
creacin de un Grupo de Alto Nivel , que elabore
una estrategia en este tema para el MERCOSUR,
considerando que la REAF debe liderar la
implementacin de la propuesta.
Hasta ahora nos hemos referido a los espacios
de participacin de la sociedad civil, creados a
partir de decisiones oficiales, pero a consecuencia
de la gestin, propuesta y presin de los sectores
de la sociedad civil. A continuacin incluiremos
algunos mbitos de participacin en los que la
iniciativa correspondi a los gobiernos o actores
oficiales.
Mercociudades

Mercociudades es la red que rene a las

alcaldas, intendencias municipales y prefeituras de
los centros urbanos del MERCOSUR. Fue creada
en noviembre de 1995 en Asuncin, en la Primera
Cumbre de Alcaldes de Mercociudades, en la que
participaron Asuncin, Buenos Aires, Brasilia,
Montevideo, Crdoba, La Plata, Rosario, Curitiba,
Florianpolis, Porto Alegre, Ro de Janeiro y
Salvador. Posteriormente se integraron a la red un
nmero muy importante de ciudades de los
Estados Parte del MERCOSUR, y ciudades de
Chile y Bolivia.
Luego de muchos aos de reclamos infructuosos,
en la actualidad Mercociudades es parte de la
institucionalidad del MERCOSUR, dentro del Foro
Consultivo de Municipios, Estados Federados,
Provincias y Departamentos del MERCOSUR
(FCCR).

Dada la complejidad de este actor, no es posible

en este trabajo realizar una presentacin de la
estructura orgnica, funcionamiento y descripcin
de sus 14 Unidades Tcnicas o Grupos de Trabajo.
Solo sealaremos que su existencia de por s
garantiza
un
contenido
especfico,
fundamentalmente social y cultural, al proceso de
integracin y favorece un nuevo estilo de ejercicio
de gobierno local, democrtico y descentralizado.
Mercociudades ha tenido una lnea permanente de
claro involucramiento con el proceso de
integracin regional, convirtindose en un punto de
referencia del proceso de construccin del
MERCOSUR en el concierto internacional de
ciudades.
Mercociudades es un espacio privilegiado de
participacin de la sociedad civil en sus ms
diversas manifestaciones, estando muy ligada
adems, en la actualidad, al Programa SOMOS
MERCOSUR.
Instituto Social del MERCOSUR (ISM)

La
creacin
del
Instituto
Social
del
MERCOSUR es una iniciativa del Presidente de la
Comisin de Representantes Permanentes del
MERCOSUR (CRPM), licenciado Carlos lvarez
(Chacho), concretndose por Resolucin N. 03/07
del Consejo de Mercado Comn el 18 de enero de
2007.
El cometido es contribuir a la promocin de un
diseo participativo de polticas sociales regionales,
en una bsqueda por superar las asimetras a
travs de mecanismos de cooperacin horizontal.
Funcionar como una instancia tcnica de
investigacin, discusin y concertacin intersectorial, a partir del estudio de los problemas
sociales que existen en el MERCOSUR. Esta
instancia constituye un punto de inflexin debido a

que es la primera instancia regional dedicada

exclusivamente a esta temtica. El ISM pretende
ser un instrumento tcnico con compromiso ticopoltico que acompae el desarrollo de proyectos,
programas y polticas para la inclusin social,
promueva el intercambio de experiencias y brinde
acompaamiento tcnico a la elaboracin,
ejecucin y evaluacin de polticas pblicas,
concretado a travs de procesos de comunicacin,
articulacin de saberes y participacin social. En la
creacin estn definidos los objetivos generales, los
componentes y la estructura institucional del
instituto.
La puesta en marcha del ISM est resultando
lenta y dificultosa, con un cronograma atrasado,
(en la resolucin del CMC se estableca como
fecha de inauguracin diciembre de 2007), estando
a cargo de su instalacin los Ministerios de
Desarrollo Social de la regin. La sede permanente
del instituto est fijada en Asuncin.
Si bien es cierto que por el momento la
participacin de la sociedad civil ha sido muy
marginal, es un instrumento de gran potencial y
las organizaciones de la sociedad civil debern
disear estrategias de participacin que les
permitan lograr niveles de incidencia reales, como
forma de asegurar el cumplimiento de los
objetivos.
Parlamento del MERCOSUR

La creacin del Parlamento del MERCOSUR

(PARLASUR) constituye otro punto de inflexin
en el proceso de integracin; sienta las bases para
una nueva etapa en la que se rescata el valor de la
poltica en el proceso regional (nivelando la
preeminencia de los asuntos e instrumentos comerciales como factores principales de integracin),
restablece un beneficioso equilibrio de poderes en

el esquema institucional del MERCOSUR, contrabalanceando el protagonismo casi exclusivo de

los Poderes Ejecutivos, generando un mbito
genuino para el debate poltico y la confrontacin
de ideas, en un rgano que reflejar la pluralidad
poltica de la regin, y especialmente porque se
genera un espacio para la participacin de la ciudadana en los asuntos regionales.
La sociedad civil organizada tendr a travs del
Parlamento una mayor amplificacin de sus
propuestas, debates y cuestionamientos al proceso
de integracin, un vocero de sus opiniones,
facilitndose instancias de control social que
operen desde una lgica regional.
El Protocolo constitutivo dice que el Parlamento
del MERCOSUR se constituye como rgano de
representacin de sus pueblos, independiente y
autnomo, que integrar la estructura institucional
del MERCOSUR. Es decir, el Parlamento no
representa ni a los Estados ni a los gobiernos, sino
a los pueblos. El hecho de ser electos, agrega un
significativo elemento de legitimidad a los
parlamentarios.
El Parlamento del MERCOSUR es unicameral,
tiene su sede en Montevideo, se rene
ordinariamente una vez por mes, cuenta con 10
comisiones permanentes de trabajo y ha resuelto
funcionar, entre otras metodologas, con el
mecanismo de audiencias pblicas.
El Parlamento naci en una coyuntura
especialmente difcil del proceso de integracin, en
medio de una situacin de crisis, con signos
evidentes de disconformidad y descreimiento de
sectores muy numerosos de la ciudadana, y
cruzado por polmicas acerca de su propia
pertinencia.
Puede afirmarse, sin embargo, que es una nueva
oportunidad para el proceso de integracin, cuyo

aprovechamiento positivo depende de muchos

actores, no solamente estatales, entre los que la
sociedad civil tiene un rol de primera importancia.
PROGRAMA SOMOS MERCOSUR

El Programa SOMOS MERCOSUR es una

iniciativa de la Presidencia Pro Tempore de
Uruguay en el MERCOSUR, presentada en junio
de 2005, en la Cumbre de Presidentes de
Asuncin, y que los dems gobiernos asumieron y
continuaron plenamente.
El objetivo principal es implicar a la ciudadana
en el proceso de integracin regional, fortaleciendo
al MERCOSUR Ciudadano, para avanzar en la
construccin de la ciudadana regional, generando
nuevos espacios para que la sociedad civil y los
gobiernos locales puedan formular demandas y
participar de los procesos decisorios del
MERCOSUR. Es un programa de actuacin, una
plataforma de accin, con una dinmica abierta a
la participacin de la sociedad civil a travs de sus
organizaciones representativas. Es un espacio para
sumar, una oportunidad para que los actores no
tradicionales del MERCOSUR puedan integrar sus
voces y sus voluntades en el proceso de
construccin regional. Un territorio de todos, un
espacio pblico regional para promover un debate
donde el ciudadano sea protagonista.
SOMOS MERCOSUR pretende articular la
agenda de los gobiernos y de la sociedad civil con
el propsito de rescatar la dimensin social, poltica y cultural del MERCOSUR. Es un programa
de actuaciones sociales, polticas y culturales, de
carcter semestral, acordado por el Presidencia Pro
Tempore de turno con la sociedad civil organizada
del MERCOSUR. La Secretara Tcnica la ejerce
el Centro de Formacin para la Integracin
Regional-CEFIR.

En esencia, SOMOS MERCOSUR se constituye

en un aporte democra- tizador, que procura una
apropiacin mayor del proceso de integracin por
parte de las organizaciones sociales de la regin,
para lograr nuevos avances en el involucramiento
colectivo del proyecto, y para que, como dice la
alocucin presidencial, los ciudadanos compartan
responsabilidades con los gobiernos, porque de
todos depende el xito del proyecto.
La coordinacin de SOMOS MERCOSUR est
compuesta por cinco puntos focales, uno por cada
gobierno (el de Venezuela est en proceso de
reestructura), que son coordinadores nacionales que
delinean conjuntamente la agenda de accin y
dilogo para cada semestre. Los puntos focales de
Argentina, Paraguay y Uruguay estn ubicados en
los Ministerios de Relaciones Exteriores, y el de
Brasil en la Secretara General de la Presidencia
de la Repblica. La primera reunin de los Puntos
Focales de SOMOS MERCOSUR se realiz el 28
de junio de 2006 en la sede del CEFIR.
Cumbres Sociales del MERCOSUR

Muy ligado a SOMOS MERCOSUR est la

realizacin de las Cumbres Sociales en paralelo a
las Cumbres de Presidentes del MERCOSUR.
En la reunin de Crdoba de julio de 2006, la
Cancillera argentina organiz el Encuentro por
un MERCOSUR Productivo y Social, primera
experiencia de una participacin numerosa de
organizaciones de la sociedad civil, ampliando
considerablemente el pluralismo y el espacio de
intercambio y debate entre actores sociales y
polticos. Participaron ms de 400 representantes
de organizaciones sociales, que presentaron conclusiones sobre MERCOSUR Productivo y Social,
Sociedad y Tecnologa, Juventud, Produccin, y
Gobiernos Locales y Regiones Subnacionales.

Los Presidentes en su Cumbre hicieron expresa

referencia al Programa SOMOS MERCOSUR y a
la realizacin del Encuentro por un MERCOSUR
Productivo y Social, destacando que la
participacin social es central para profundizar el
proceso de integracin.
En diciembre de 2006 se realiz en Brasilia lo
que se considera la Primera Cumbre Social del
MERCOSUR, en la que participaron unos 500
representantes sociales de las ms diversas
organizaciones, dando continuidad a la reunin de
Crdoba. Durante dos das las organizaciones
sociales funcionaron en nueve grupos temticos, y
al finalizar la tarea se aprob una declaracin de
23 puntos para ser entregada a los Presidentes.
Por su parte, los Presidentes en el Comunicado
resultante de su Cumbre realizada en enero de
2007 en Ro de Janeiro, en el numeral 28 saludan
la realizacin de la Cumbre Social de Brasilia y
proponen que las Cumbres Sociales pasen a
constituir actividades permanentes de los movimientos sociales siendo realizadas en el marco
de las reuniones Cumbres del MERCOSUR.
En la Cumbre de Presidentes de Paraguay de
junio de 2007 no se realiz una Cumbre Social
con las caractersticas anotadas y dentro del
espacio SOMOS MERCOSUR, pero numerosas
organizaciones sociales se reunieron en una
jornada que denominaron Cumbre de los Pueblos
del Sur, con mesas redondas de discusin sobre
diversos temas, que finaliz con una declaracin y
posterior marcha en la que se expresaron las
reivindicaciones de las organizaciones presentes.
En diciembre de 2007 tuvo lugar en Montevideo
una nueva Cumbre Social, a la que se intent dar
un carcter diferente. Se consider que la Cumbre
Social deba ser el resultado de un proceso previo,
en el que los actores sociales regionales

desarrollaran sus programas y actividades

regionales pero en el marco de una visin de
conjunto. Para articular las acciones y las agendas
se realizaron dos Talleres de consulta a representantes de diversas organizaciones sociales,
resolvindose, entre otros puntos, encontrar una
identificacin comn al momento de las
convocatorias y presentacin grfica de dichas
actividades. Es as que en el calendario de
SOMOS MERCOSUR de la Presidencia Pro
Tempore de Uruguay, se incluyeron eventos y
actividades desde el mes de setiembre hasta
diciembre. El 14 de diciembre se realiz un
encuentro-dilogo entre organizaciones de la
sociedad civil y representantes gubernamentales y
oficiales del MERCOSUR. En esa instancia,
diferentes actores sociales presentaron sus
propuestas (en forma verbal y por escrito), a una
Mesa que estaba integrada por el Canciller de
Uruguay, el Presidente de la CRPM, los Puntos
Focales de SOMOS MERCOSUR y el Presidente
del Parlamento MERCOSUR.
En junio de 2008 se realiz una nueva Cumbre
Social en Tucumn bajo la Presidencia Pro
Tempore de Argentina. En esta oportunidad se
adopt nuevamente un formato de trabajo en
comisiones que abordaron diferentes temas tales
como equidad de gnero, juventud, recursos
naturales, cambio climtico, soberana alimentaria,
produccin y trabajo, etctera.
La ltima Cumbre Social organizada hasta el
momento se desarroll en Baha en el mes de
diciembre de 2008. La modalidad de esta Cumbre
fue la de realizacin de una serie de seminarios y
talleres organizados por plataformas regionales o
programas o instituciones oficiales. El ltimo da
de la Cumbre se realiz un acto conjunto de todas

las plataformas donde se socializaron los resultados

y conclusiones de todas estas actividades.
Balance crtico de la participacin en el
MERCOSUR. La mirada de algunos actores
regionales

El MERCOSUR institucional actual sigue siendo

un espacio estrecho e insuficiente para la
incorporacin de todas las nuevas agendas, que no
solamente son sociales, sino tambin polticas,
econmicas y externas.
Durante el segundo semestre del 2008,
Asociacin Latinoamericana de Organizaciones de
Promocin al Desarrollo (ALOP) en el marco de
la ejecucin de su Proyecto Seguimiento de las
Cumbres Sociales2 realiz una encuesta a 30
personas
(parlamentarios
del
PARLASUR,
integrantes de centrales sindicales, de las
Reuniones Especializadas, acadmicos, integrantes
de articulaciones regionales de ONG, campesinos,
etctera) que actan en el mbito regional en
instancias oficiales y no oficiales vinculadas al
Mercosur. En conclusin existe una percepcin de
avances en el proceso de integracin regional
pautada por la creacin de cierta institucionalidad
supranacional, el mantenimiento de un flujo
comercial importante y hasta su propia continuidad
como proceso. Sin embargo globalmente se detectan las siguientes dificultades:
dficit democrtico y precariedad institucional;
difcil articulacin entre los gobiernos (proceso
estancando y dependiente de la voluntad de los
gobiernos);
falta de transparencia y burocratizacin del
proceso;
2 El Proyecto Seguimiento de las Cumbres Sociales del MERCOSUR
es una iniciativa apoyada por ACTIONAID. Las entrevistas se
hicieron sobre una pauta semi estructurada que permita un mayor
intercambio con el entrevistado pero sobre puntos establecidos que

facilitaban la sistematizacin de las mismas. Se denomina ideas

fuerza al conjunto de ideas generales, subyacentes: se deducen
como mayoritarias del conjunto de las entrevistas y marcan ms
que nada una tendencia, actitudes, puntos de partida.

ausencia de complementacin productiva y de

negociacin internacional como bloque;
incapacidad para pensar en polticas regionales
de desarrollo (coordinacin de polticas);
ausencia de supranacionalidad;
escasa participacin de la sociedad civil en los
procesos de toma de decisiones;
insuficiente internalizacin de la normativa
emanada de los organismos del MERCOSUR por
parte de los Estados miembros.
Las expectativas respecto al PARLASUR son muy
altas. Es visualizado como un paso ms hacia la
creacin de instancias supranacionales que
permitir una reflexin poltica plural de la agenda
del proceso de integracin regional. Pese a ello
existe incertidumbre sobre el real compromiso de
los partidos polticos con su funcionamiento (que
determina muchas cosas pero fundamentalmente el
sentido y calidad de lo que se haga) as como por
su financiamiento y su efectiva insercin en el
MERCOSUR institucional/gubernamental.
Las Reuniones Especializadas son valoradas
como
instancias
donde
participan
otros
componentes de los gobiernos ms vinculados a las
polticas (productivas, sociales, culturales) y menos
a las cancilleras. Ello las transforma en
potenciales
instrumentos
que
habiliten
la
elaboracin de agendas y polticas regionales en
los temas que las ocupan. Adems del ya
recurrente problema presupuestal y quizs a causa
de una de sus principales potencialidades, las
Reuniones Especializadas tienen un bajo poder
decisorio y una fuerte fragilidad institucional
(cesan cuando los gobiernos as lo disponen).

El
Programa
SOMOS
MERCOSUR
es
principalmente visualizado como una buena
iniciativa de articulacin entre la sociedad civil y
los gobiernos. Permiti revelar una gran
diversidad de iniciativas y actores de la sociedad
civil que se venan ocupando de los temas
regionales. La ampliacin de la agenda y los
actores facilit la creacin de las Cumbres
Sociales.
En contrapartida se comprueba que no todos los
gobiernos han asumido con la misma fuerza esta
idea y esto se refleja en sus prcticas (ya sea en
cmo el Programa articula con la sociedad civil en
cada pas, ya sea en cmo se disean y organizan
las acciones en cada Presidencia Pro Tempore). De
igual forma se visualiza que SOMOS MERCOSUR
no tiene una participacin clara en la
institucionalidad del bloque y por ende se puede
desmantelar cuando los gobiernos as lo dispongan.
Las Cumbres Sociales son visualizadas como un
avance cualitativo y poltico que permiti generar
un espacio de dilogo entre articulaciones de la
sociedad civil y entre estas y los gobiernos. Pero a
juicio de la mayora las Cumbres Sociales como
instrumento deben ser revisadas debido a que:
existe el peligro de que se vuelvan rutinarias;
no tienen ninguna vinculacin establecida con el
proceso decisorio del MERCOSUR. Por ende
aunque superen su falta de elaboracin de propuestas, no se visualiza cul sera el grado de
atencin a las mismas;
son costosas e insumen un proceso de
elaboracin y preparacin que supera las
posibilidades reales de organizaciones y a veces
de
hasta
los
gobiernos
para
poder
implementarlas.

En resumen, desde la perspectiva de la sociedad

civil los diferentes componentes de participacin
en el actual formato institucional del MERCOSUR
distan de ser aceptables con el agravante de que
muchos de ellos son institucionalmente dbiles y
plausibles de ser eliminados si cambia la visin y
el sentido de la integracin por parte de los
gobiernos de turno.
Algunas de las limitantes ms serias que se
observan se pueden resumir en las siguientes:
Hay una gran distancia entre el discurso oficial
y los hechos. Si se toman como base las
declaraciones, documentos, consensos, comunicados, acuerdos, y hasta el lenguaje utilizado
en muchos de ellos, parecera que estamos
todos en lo mismo, pero los hechos despus
son mucho ms lentos y dificultosos que los
discursos,
y
en
ocasiones
sucede
el
incumplimiento de los compromisos asumidos.
Los
problemas
de
transparencia
son
especialmente graves, ya que se mantiene el
secretismo y la reserva, y las dificultades de
acceso a la informacin, lo que aleja al
ciudadano comn y aun al involucrado y
activista del conocimiento de los elementos
fundamentales para entender lo que est
pasando, y poder incidir en la orientacin de la
toma de decisiones. En este contexto nadie sabe
quines estn negociando los temas clave del
MERCOSUR de hoy, ni en representacin de
quines, ni quin los controla.
La construccin de un MERCOSUR ciudadano
no es ajena a la dinmica de los otros
componentes del proceso de integracin. As
como no es posible una ciudadana regional sin
instancias supranacionales tampoco es posible

lograr una conciencia de lo regional en nuestros

pases si no funciona la complementacin
productiva, un comercio justo e inteligente, una
capacidad de negociacin regional o la necesaria
formulacin de polticas pblicas conjuntas que
garanticen los derechos de todos sus pobladores.
La carencia de recursos econmicos para
garantizar el funcionamiento de estas instancias
en general y la participacin de la sociedad civil
en ellas es otro problema recurrente en el
MERCOSUR. Un ejemplo claro son las
Reuniones Especializadas. Aquellas que han
funcionado mejor tienen dos elementos
constituyentes que explican en parte ese buen
suceso. El primero de ellos es que existen
fuentes de financia- miento externas al
MERCOSUR y a los presupuestos de los
gobiernos nacionales que garantizan su
funcionamiento
y
la
participacin
de
organizaciones de la sociedad civil. El otro
elemento constituyente es que en ellas existe un
fuerte compromiso de participacin de articulaciones regionales de la sociedad civil que
permiten lograr otra capacidad de incidencia y
propuesta. Pero sin el primer elemento no sera
posible capitalizar el segundo y esto lleva a que
la suerte de estas instancias dependa
exclusivamente de su capacidad o posibilidad de
conseguir financiamiento externo.
Desafos para una reforma institucional incluyente
y estrategias para la participacin

Por lo expresado anteriormente, desde la

perspectiva de la sociedad civil organizada existe
una imperiosa necesidad de que se impulse una
verdadera reforma institucional del MERCOSUR.
No obstante esto, parece conveniente sealar

algunos elementos (puntos de partida) que

surgen de las lecciones aprendidas hasta el
momento.
En primer lugar, pese a los avances y conquistas
innegables que se han alcanzado en los ltimos
aos en trminos de espacios de participacin,
estos presentan serias limitantes y deberan ser
revisados, reformulados. Como se ver ms
adelante una estrategia inicial y posible es
consolidar aquellos que han mostrado o tienen ms
potencial.
En segundo lugar, ninguna reforma institucional
ser efectiva si no se avanza en una mayor
transparencia y en un mejor acceso de informacin
por parte de todos los actores involucrados. Esta
condicin, necesaria pero no suficiente, es tambin
fundamental para que los canales de participacin
y toda la institucionalidad ganen en eficacia y
credibilidad.
En tercer lugar, el contexto regional muestra, en
el momento actual, un escenario de disputas y
conflictos que lleva al primer plano de la agenda
poltica el debate acerca de los modelos de
desarrollo y el proceso de integracin regional.
Debate que es transversal a diferentes y variadas
agendas de actores regionales, nacionales y locales.
La participacin de estos actores en la resolucin
de estos conflictos no solo responde a una
concepcin terica sino que es una necesaria
condicin para su efectiva superacin. Por lo tanto
no basta con la creacin de espacios de
participacin sino que se requieren polticas activas
que promuevan y faciliten la participacin en ellos.
En cuarto lugar es claro que la reingeniera
institucional del MERCOSUR tambin supone
desafos para las organizaciones de la sociedad
civil. Quizs uno de los ms relevantes est
vinculado a la necesidad de ampliar los elencos de

representacin de las organizaciones, para superar

la actual situacin de elitizacin que se percibe en
la mayora de los encuentros, seminarios, talleres y
actividades regionales, en los que se reiteran los
mismos nombres como participantes.
Finalmente la construccin del MERCOSUR
Ciudadano y Social tambin requiere de la
solucin de otros problemas irresueltos del proceso
de integracin tales como:
el comercio regional intrazona y extrazona;
la complementacin productiva, energtica y de
infraestructura;
la negociacin internacional como bloque (actor
unificado) y su aporte a otros procesos de
integracin regional;
estrategias de financiamiento regionales;
la libre circulacin de personas;
el avance en la formulacin de polticas pblicas
regionales centradas en la expansin de los
derechos, la redistribucin y manejo responsable
de los recursos.
Es claro que estas condiciones no son posibles
de alcanzar de manera inmediata, la experiencia
indica que es un largo proceso no exento de
movimientos pendulares. No obstante lo anterior, s
parece clave que se vayan logrando metas que
acumulen efectivamente avances y que los mismos
siempre sean superadores a lo ya existente. Desde
esta perspectiva es que el prximo punto se
plantea en un marco muy general algunas
estrategias para avanzar en una institucionalidad
construida y fortalecida desde la participacin.
Estrategias para aumentar la participacin de la sociedad civil
en un nuevo diseo institucional
FORTALECER LA INCIPIENTE INSTITUCIONALIDAD INCLUSIVA DEL MERCOSUR

Necesariamente todo intento de reforma

institucional debe tener un punto de partida y

apoyo.
Seguramente
existen
numerosas
instituciones, experiencias y prcticas que
constituyen este punto de partida y dan pistas para
el sentido de las reformas. En este trabajo se
seleccionan
algunos
de
los
componentes
institucionales
actuales
que
deberan
ser
fortalecidos en una nueva institucionalidad:
El Parlamento del MERCOSUR: el MERCOSUR
es un proceso en construccin y un modelo en
disputa, como tambin estn en disputa los
modelos de desarrollo y de democracia. Es
necesario construir con urgencia espacios de
convergencia entre la sociedad civil organizada y
los partidos polticos y gobiernos, nica
posibilidad de hacer viable un nuevo
MERCOSUR. El Parlamento puede ser un
excelente instrumento para viabilizar esa
convergencia, por su mayor cercana con los
ciudadanos, por la legitimidad poltica que le
confiere su condicin de electo, y su grado de
representatividad.
Reuniones Especializadas e instancias similares:
su estructura y diseo presenta potencialidades.
Atienden temas concretos que hacen a la dinmica de las organizaciones e instituciones que
participan en ellas. Son espacios que habilitan el
intercambio de polticas y generacin de las
mismas desde una construccin regional. Pero si
no generan resultados en la prctica, no cuentan
con recursos para su funcionamiento y no
trascienden la fase de intercambio se agotarn.
Las Cumbres Sociales: estos espacios han
otorgado a los actores sociales una visibilidad
con la que no contaban previamente, han
permitido el conocimiento y el intercambio de
agendas y propuestas, han demostrado la

vitalidad y pluralidad del MERCOSUR social, y

han facilitado el dilogo con representantes de
los gobiernos e institucionalidad regional. Todo
esto constituye un avance cualitativo de real
significacin. Sin embargo, se corre el riesgo de
debilitar la potencialidad poltica de las
Cumbres, manteniendo un formato que muestra
signos de agotamiento, en el que cada instancia
se convierta en ms de lo mismo. Por eso
debe repensarse su modalidad de funcionamiento
cambiando el esquema de organizacin y
frecuencia. Por ejemplo priorizando temas
comunes que le den contundencia poltica a sus
planteos y que previamente sean trabajados por
los diferentes actores involucrados.
El Instituto Social del MERCOSUR: instrumento
supranacional clave para la promocin y
armonizacin de polticas sociales, el ISM
todava no se ha podido concretar. Sin embargo,
su funcionamiento ser una experiencia de
aprendizaje fundamental para un nuevo diseo
institucional del MERCOSUR. Los muy
recientes anuncios de la PPT del Paraguay de su
intencin de dejarlo funcionando en este perodo
refuerza la necesidad estratgica de apoyar su
efectiva implementacin. Finalmente respecto a
esta estrategia se quieren mencionar dos aspectos
ms:
el Foro Consultivo Econmico Social: el debate
sobre su pertinencia o no debe estar inscripto en
otro marco e involucrando no solo a los directamente vinculados al mismo. De todas formas
en cualquier opcin es un instrumento a revisar;
el Programa MERCOSUR Social y Participativo:
instrumentado por el Gobierno de Lula en la
ltima PPT de Brasil, esta experiencia de creacin de un espacio institucional de participacin

de la sociedad civil es un avance interesante que

debe ser seguido de cerca. Ser un antecedente
valioso para su extensin en el resto de los
pases del bloque? Habilitar la creacin de un
espacio regional? Preguntas necesarias para
avanzar en una nueva institucionalidad
participativa del MERCOSUR.
CREAR CONDICIONES PARA USAR EFECTIVAMENTE LAS VAS Y
CANALES DE PARTICIPACIN EN LA INSTITUCIONALIDAD DEL
MERCOSUR

En las pginas anteriores se demuestra que la

sociedad civil ha logrado construir espacios de
participacin e incidencia pero en cierta medida
estos son estancos, con baja capacidad de
interconexin entre los mismos y en base a
agendas sectoriales muy focalizadas. Esto impide
alcanzar una visin ms global y estratgica que
apunte a plantear e impulsar iniciativas concretas
apoyadas por toda la sociedad civil del
MERCOSUR. En la misma lnea es necesario
aprender a construir agendas que suponen una
construccin diferente a la sumatoria de las
agendas sectoriales o nacionales.
Por esto un primer componente de esta
estrategia consiste en mejorar la capacidad de
propuesta y de elaboracin de la sociedad civil
organizada y de otros actores de la integracin lo
que implica implementar instancias de formacin
(a diferente nivel), favorecer el intercambio y
cooperacin interinstitucional, desarrollar sistemas
de pasantas, implementar estudios regionales,
desarrollar metodologas, etctera. Como base para
esta estrategia existen numerosas experiencias en
el MERCOSUR y fuera de l que pueden orientar el
diseo de estos instrumentos.
El segundo componente ya ha sido mencionado
en numerosas oportunidades. Se trata de asegurar
mecanismos de financiamiento institucionales que

permitan una participacin plural de los espacios y

una planificacin adecuada de los mismos.
El tercer componente tiene que ver con la
coordinacin y articulacin de los diferentes
esfuerzos y proyectos que las instituciones y
articulaciones regionales llevan adelante para
impulsar la consolidacin de un proceso de
integracin regional ms inclusivo. Es verdad que
es cada vez ms frecuente compartir y coordinar
las agendas pero tambin es cierto que todava es
poco frecuente elaborarlas en conjunto. Tarea
necesaria no tanto para hacer cosas diferentes, sino
para ampliar la cobertura de sus acciones y
ampliar los elencos de representacin de las
organizaciones para superar la actual situacin de
elitizacin que se percibe en la mayora de los
encuentros.
El cuarto componente es vincular al ciudadano
comn
con
el
proceso
de
integracin.
Generalmente se asocia esto a las carencias
comunica- cionales que existen sobre las
cuestiones del MERCOSUR (por omisin o
intencin). Es sin duda un esfuerzo comunicacional
pero
trasciende
esto.
Supone
mltiples
instrumentos que ayuden a ver la importancia de
lo regional en lo cotidiano de las personas.
Implica construir un nuevo concepto de
ciudadana, promoviendo su ampliacin y
profundizacin bajo un paradigma de derechos
humanos universales, con un enfoque de
ciudadana activa, no reducido nicamente a la
dimensin de ciudadano-elector. Desde una
perspectiva de construccin de una ciudadana
regional lo anterior supone un esfuerzo de vincular
lo local con lo regional, de facilitar el intercambio
cultural y social, de superar falsas contradicciones
e intereses. En el imaginario del ciudadano comn,
el MERCOSUR es asunto de los gobiernos y tal vez
de los empresarios. La propia sociedad civil

involucrada en el proceso de integracin no ha

logrado trasmitir una visin ms completa e
integral, haciendo conocer toda la riqueza y
pluralidad del entramado social regional.
CREAR NUEVOS ESPACIOS E

INSTRUMENTOS INSTITUCIONALES REGIONALES DE PARTICIPACIN

En este punto solo se busca plantear en grandes

lneas qu tipos de espacios o instrumentos
institucionales de participacin podran estar contemplados en una nueva institucionalidad del
MERCOSUR. Se asume que la participacin de la
sociedad civil no es el nico insumo para la
construccin de un proceso de integracin regional
efectivo y democrtico, pero es fundamental para
su sustentabilidad.
Si esta premisa es correcta, el diseo e
implementacin de estos espacios ya no solo es
una cuestin de concepto sino una necesidad
estratgica para el xito del proceso de
integracin.
Los nuevos espacios de participacin deberan
tener una mirada holstica del proceso de
integracin. Esto quiere decir que no solo importan
los aspectos sociales o culturales sino tambin los
comerciales, productivos y polticos.
Deberan asegurar una participacin amplia y
representativa de la sociedad civil. Esto supone
que si bien deben ser concebidos con un sentido
regional (no por agregacin), estarn compuestos
por captulos nacionales y vinculaciones locales,
que combinen diferentes modos de participacin,
representacin e interlocucin segn niveles
(local/nacional/regional) y acciones.
Es necesario crear mecanismos de consulta
preceptiva y seguimiento de polticas en las
diferentes instancias supranacionales (especialmente
en los componentes del estilo del Instituto Social
del MERCOSUR). Se trata de capitalizar la

experiencia existente a la par de involucrar a los

diferentes actores en la defensa e implementacin
de estas polticas superando falsos conceptos de
soberana nacional. Ninguna poltica regional ser
viable de instrumentar sino es apropiada y
apropiable para los ciudadanos y ciudadanas.
Ninguna poltica regional ser apropiable sino es
consultada previamente entre los diferentes actores
regionales.
Por ltimo es relevante apoyar la capacidad de
propuesta, innovacin y articulacin que ha
demostrado tener la sociedad civil de la regin. Para
ello uno de los instrumentos posibles sera la
creacin de Fondos Regionales integrados por
aportes gubernamentales y de otras fuentes (por
ejemplo
la
cooperacin
internacional).
Administrados en forma transparente que deberan
involucrar a representantes de diferentes mbitos
en los mecanismos de identificacin de reas de
apoyo, seleccin y fiscalizacin. Se distinguen al
menos dos tipos de fondos:
fondos de apoyo a la presentacin de programas
o proyectos de contenido regional formulados y
ejecutados por actores sociales o por estos y
actores gubernamentales (locales, nacionales,
regionales);
fondos que faciliten el intercambio cultural en la
regin. No solo vinculados a la creacin sino a
la difusin. Que lleven otra nocin de la
integracin a los pueblos y localidades de la
regin. Que muestren que la diversidad no es
diferencia sino riqueza.

Bibliografa30

Aguerre, Mara Julia y Juan Jos Sarachu, La sociedad, civil

en el MERCOSUR. Gua de Actores, Programa
MERCOSUR Social y Solidario, noviembre de 2004.
AHemany, Cecilia y Beatriz Leandro, Anlisis y propuestas
para la participacin ciudadana en el MERCOSUR, FES,
noviembre de 2006.
Arboleya, Ignacio, La participacin de la sociedad civil
organizada en el MERCOSUR. Nuevos desafos para un
nuevo modelo de integracin, Boletn Logo Link Amrica
Latina, agosto de 2008.
Caetano, Gerardo. Los retos de una nueva institucionalidad
para el MERCOSUR, FES, diciembre de 2004.
Carrau, Natalia. La Coordinadora de Centrales Sindicales del

Cono Sur. Un actor con mirada regional en el

MERCOSUR, FES, abril de 2008.
Foro Consultivo Econmico y Social del MERCOSUR. A10
aos de su creacin. Seleccin de Normativa y
Documentos.

La sociedad civil se Manifiesta. Las Cumbres y sus

propuestas, Documento Preliminar, FES, junio de 2008.
Padrn, Alvaro. MERCOSUR, nuevos actores y nuevas
agendas en Caetano, G. (coord.) Amrica Latina, desafos
de su insercin internacional, Montevideo, CLAEH, 2007.
Pereira, Marcelo. Ser y parecer. Balance de la iniciativa
SOMOS MERCOSUR, FES, diciembre de 2006.

30 Agradecemos la colaboracin de los materiales enviados por

CUDECOOP, Cotidiano Mujer, Secretara Tcnica de la CCSCS y

Proyecto FIDA-MERCOSUR.

Una reflexin sobre los soportes institucionales para

viabilizar polticas pblicas regionales

Carlos Lujn

Carlos Lujn es
politlogo, docente
del Departamento
de Ciencia Poltica
de la Facultad de
Ciencias Sociales
de la Universidad
de la Repblica.

Es
posible
pensar en el
desarrollo de
polticas
pblicas
de
carcter
regional? Y si
es as, cules
son
los
soportes
institucionales
que
pueden
favorecer
u
obstaculizar
tal desarrollo?
Estas son las
dos preguntas
que
abordamos en
este
texto

2
5
8

apoyndonos en la literatura
sobre polticas pblicas y
en la reflexin sobre la
realidad por la que atraviesan nuestros pases.
De qu hablamos cuando
hablamos de polticas pblicas?

Aguilar V illanueva define

las polticas pblicas como
reglamentos y programas
gubernamentales,
considerados
individualmente o en su
conjunto, esto es, los
productos de las decisiones
de autoridad de un sistema
poltico. Puede tomar la
forma de leyes, rdenes
locales, juicios de corte,
rdenes
ejecutivas,
decisiones administrativas y
hasta acuerdos no escritos
acerca de lo que se debe
hacer. Por poltica suele
entenderse un conjunto o

secuencia de
decisiones ms
que una deci-

sin singular acerca de una

accin
de
gobierno
particular (1994: 24).

2
5
9

Las polticas pblicas pueden, pues, estar

contenidas en diversos formatos e implican
procesos decisorios por parte de un gobierno.
Desde el foco de nuestra ponencia cabe
preguntarse entonces: pueden existir polticas
pblicas regionales en ausencia de un gobierno
regional?
La respuesta es afirmativa si se entiende la
poltica pblica como los Outputs resultantes de
la actividad poltica (politics), al decir de Das
Gracas Ra (1998) o se habla de autoridad
pblica como lo hace Mancebo (2002), para
quien las polticas pblicas son las lneas de
accin diseadas, decididas y efectivamente
implementadas por la autoridad pblica en el
mbito de su competencia.
Las polticas o policies aparecen as como
respuestas a problemas detectados y requieren no
solo de una fase de cuidadoso diseo sino tambin
de una ejecucin habilidosa y un seguimiento
riguroso. Se trata de un ciclo en cada una de
cuyas fases se entrelazan los aspectos polticos y
los tcnicos.
Por otra parte, la viabilidad de una poltica
pblica regional no solo requiere pensar en sus
contenidos (el qu de las policies, las lneas de
accin) y su proceso (el cmo llevarlas adelante
desde el diseo hasta la evaluacin) sino tambin
en la institucionalidad que las albergarn
(Mancebo, 2007).
Frecuentemente la atencin se centra en el
primero de estos ejes, subvalorando los otros dos
cuando el proceso y el anclaje institucional
constituyen soportes de toda poltica pblica con
aspiraciones de sustentabilidad.

La agenda de las polticas pblicas regionales

La construccin de la agenda de las polticas

pblicas regionales requiere avanzar en la
identificacin de los problemas que dichas
polticas buscarn resolver. No se trata de una
identificacin sencilla habida cuenta de la
heterogeneidad de la regin y la multiplicidad de
centros de poder con diversidad de intereses
nacionales y transnacionales.
Mltiples polticas pblicas regionales son
posibles y una agenda preliminar de la regin
incluye hoy tpicos tales como: infraestructura,
comunicacin,
energa,
medio
ambiente,
aprovechamiento del frente martimo, conservacin
de las fuentes hdricas potables o de la
biodiversidad. Todas ellas son posibles de ser
llevadas adelante y estn, de una manera u otra,
presentes en la agenda regional; a su vez, todas
ellas tienen que ver con las condiciones materiales
y de contexto necesarias para un desarrollo
sustentable.
En este anlisis, sin embargo, para la
ejemplificacin de polticas pblicas posibles y
necesarias, centraremos la atencin en tres
polticas pblicas superestructurales clave para un
desarrollo integral de la regin. Por ello, pensando
en el mediano plazo y con una visin estratgica,
cabe plantear a modo de propuesta tres reas
relevantes de polticas interconectadas entre s:
bilingismo, conectividad y juventud.
Bilingismo

El cincuenta por ciento de la poblacin de

Sudamrica es hispanohablante y el otro cincuenta
por ciento tiene al portugus como su lengua
materna. Una poltica educativa que promueva el
dominio de ambas lenguas por la poblacin sera

un excelente aporte para consolidar el proceso de

integracin regional.
Un primer punto a acordar sera que en la fase
inicial de implemen- tacin de la poltica se
atacara simultneamente las dos puntas del ciclo
educativo. Por una lado, desarrollando el
aprendizaje del espaol y el portugus desde la
educacin inicial de las nias y nios del
continente, y por otro, introduciendo en el mbito
universitario un proceso de gradual adquisicin del
segundo idioma: primero exigiendo el desarrollo
obligatorio de competencias de lectura, luego la
capacidad de comprensin y expresin oral del
segundo idioma y, finalmente, la capacidad de
escribir trabajos tcnicos en el mbito universitario
en una segunda lengua como prerrequisito para la
graduacin.
Este programa posibilitara que todo estudiante
universitario de grado realizara al menos un
semestre de su formacin acadmica en Brasil o
en el resto de Sudamrica segn corresponda; de
esa forma, el mero hecho de que varios millones
de jvenes se trasladaran anualmente en el
continente y convivieran con otra cultura distinta
de la materna cercana pero distinta sera un
gran avance en materia de integracin de los
pueblos de la regin.
Finalmente, el conocimiento de la lengua del
otro es la mejor forma de acercarse a su cultura,
su historia, su msica, su arte y modo de vida en
general. Por ello la formacin de maestros y
docentes encargados de impartir una segunda
lengua en todo el continente sera una ocasin ms
que propicia para profundizar los vnculos
culturales entre los pases de la regin, dndole a
dicha formacin un carcter que trascienda lo
instrumental y tenga en el eje central de su

propuesta la formacin de ciudadanas y ciudadanos para una democracia de alta intensidad.

En el marco del desarrollo de un bilingismo
como el planteado el aprendizaje de una tercera
lengua como el ingls imprescindible para una
adecuada insercin de la regin en el mundo
se vera facilitado y podra seguir esquemas de
desarrollo similares.
Conectividad

La regin se encuentra ante una oportunidad

nica en cuanto a su inclusin en la sociedad de
la informacin, el conocimiento y el aprendizaje
permanente, tanto de sus individuos como de
grupos y colectivos. Este punto est fuertemente
enlazado con el anterior. El necesario manejo del
lenguaje informtico y su utilizacin por toda la
poblacin en forma activa es clave en el proceso
de desarrollo regional.
Llevar
adelante
una
propuesta
de
democratizacin de la conectividad de todos los
sectores sociales es imprescindible. Habilitar el
acceso de todos los nios y nias en edad escolar
a una computadora con conexin a Internet debe
ser una meta de alta prioridad. La experiencia
concreta de Uruguay con la implantacin del Plan
Ceibal muestra que se puede hacer.
La aceleracin de los tiempos en materia
tecnolgica no permite esperar a un efecto de
derrame o goteo de los avances cientficos en materia de programacin informtica desde el mundo
desarrollado hacia nuestro continente. En este
campo, esperar un lustro para compartir avances
equivale a condenarse al subdesarrollo.
La democratizacin radical de la conectividad
significa que todos los sectores sociales estn
incluidos en las redes virtuales nacionales, regionales y mundiales existentes y tengan la

capacidad
de
adaptacin
a
los
nuevos
requerimientos que ambientes computacionales
cada vez ms sofisticados plantean. Implica, pues,
no solo el acceso sino el aprendizaje constante,
solo posible si se desarrolla la capacidad de
aprender a aprender a lo largo de toda la vida.
Si no se da un acceso y preparacin para el uso
integrado de las nuevas tecnologas universal,
tendremos entre nuestras poblaciones, ingentes
masas analfabetas, analfabetismo del nuevo tipo
que es tanto o ms discriminador que el que se
vincula a las formas tradicionales de acceso y uso
de la lectura de libros y escritura de textos
diversos. Este analfabetismo, el digital, si no se
desarrollan polticas nacionales y regionales en la
materia, abarcar una proporcin amplsima de la
poblacin sudamericana, poblacin que vivir un
dualismo en sus niveles de desarrollo, cada vez
ms acentuado, y la fragmentacin sociocultural
como su forma natural de vida.
Juventud

Bilingismo y conectividad no son suficientes

sin actores sociales que se apropien de los avances
y contribuyan al desarrollo construyendo lo que,
en la literatura tcnica, se ha dado en llamar
capacidad de agencia: actores del desarrollo con
objetivos, metas y estrategias propias. En este
sentido los jvenes son imprescindibles. Pero
valgan algunas precisiones:
En primer lugar, la juventud de la regin, que
es su capital humano ms rico, no debe ser vista
como un actor racional y unificado. Hay evidencia
incontrastable que muestra la existencia de
diversas juventudes, con jvenes de muy diverso
origen, costumbres y comportamientos, lo cual
obliga a toda poltica pblica regional a atender

tales diferencias, adecuarse a las mismas y

aprovechar la sinergia que la diversidad genera.
En segundo lugar, una poltica pblica en la
materia no debera apuntar a la uniformizacin de
las prcticas sociales sino a la articulacin entre
las diversas subculturas existentes, buscando el
dilogo entre los jvenes interesados en la
participacin poltica y aquellos volcados de lleno
a las manifestaciones culturales centradas en la
msica, el teatro, el cine, la danza u otras formas
de expresin artstica; entre los jvenes
preocupados por los problemas sociales (inequidad
de gnero, exclusin social, margina- cin,
discriminacin) y aquellos ms centrados en el
mundo del trabajo, su formacin personal y el
xito socioeconmico.
Rnalmente, todos esos mundos (el poltico, el
cultural, el social, el laboral, el acadmico) deben
ser puestos en interconexin. Las polticas pblicas
regionales deben dar las condiciones ptimas para
que los jvenes tengan capacidad de constituirse
en una agencia transformadora en el mbito local,
nacional y regional.
En sntesis, polticas hacia los jvenes, de
educacin digital y facilitacin del acceso a travs
de la conectividad plena pueden ser vistas como
polticas pblicas regionales complementarias que
deberan formar parte de un nico diseo y ser,
por tanto, evaluadas conjuntamente.
A continuacin se presentan modelos diversos
de generacin de polticas pblicas regionales en
el entendido de que las trayectorias estratgicas
elegidas condicionan y mucho el resultado
finalmente obtenido, los impactos generados y,
sobre todo, la sustentabilidad de lo alcanzado.

Tres modelos de generacin de polticas pblicas regionales

Tal como se presenta en el cuadro que sigue, el

diseo de las polticas pblicas regionales puede
seguir diversos modelos, a saber: racionalismo,
incrementalismo y radicalismo selectivo.

Racionalismo Incrementalismo Radicalismo

selectivo
Diagnstico Diagnstico
Diagnstico
Tipo de
exhaustivo
riguroso
focalizado
diagnstico
Tamao del
Elaboracin de Anlisis
de Anlisis en
conjunto de
todas
las algunas
profundidad de
alternativas
alternativas
alternativas
pocas alternativas
de Ponderacin de
Alcance de la Ponderacin Ponderacin
ponderacin de de costos de costos de cada costos de las
todas
las alternativa
alternativas
costos
alternativas
generada
principales
Toma
de Negociacin
Estratgica
Tipo de
decisiones
interaccin
Tipo de
Aprendizaje
Aprendizaje por Aprendizaje por
aprendizaje
por deduccin induccin
abduccin
realizado
Tipo de
Seleccin de Seleccin de la Seleccin de las
alternativas
de
alternativa
la alternativa alternativa
alto impacto
seleccionada
ptima
satisfactoria

En el modelo racionalista se parte de la

presuncin de que es posible una evaluacin
exhaustiva de todas las posibles acciones a
emprender en el marco de una poltica pblica,
siendo los actores capaces de considerar
analticamente todas las alternativas posibles,
ponderar sus costos y, a partir de tal anlisis,
realizar un proceso tcnico de toma de decisiones.
Al igual que el modelo popperiano de ciencia, el
aprendizaje se da por deduccin a partir de las
premisas bsicas de la poltica y la seleccin de la
alternativa finalmente adoptada ser la que
optimice los resultados a alcanzar.
El segundo modelo tiene en el incrementalismo
su mecanismo principal. Si bien se parte de un
diagnstico riguroso de la situacin y se asume
una generacin secuencial de alternativas, el

proceso decisorio es bsicamente poltico y de

negociacin
entre
los
principales
actores
involucrados. El modelo tiene como base un fuerte
componente empirista, de aprendizaje por
induccin, y la alternativa finalmente elegida es
satisfactoria en cuanto a los intereses considerados.
Se acepta que pueden existir otras alternativas con
mayor rendimiento pero que o son muy complejas
o quedan fuera del proceso decisorio por la
negociacin entre las partes.
El tercer modelo es el del radicalismo selectivo.
Consciente de la dificultad de evaluar todas las
alternativas posibles y de la miopa de visiones
incompletas excesivamente influenciadas por los
resultados parciales obtenidos, este modelo
defiende la realizacin de un diagnstico
focalizado en funcin de prioridades polticamente
establecidas segn la agenda a desarrollar. Esto
lleva al anlisis en profundidad de unas pocas
alternativas, las principales, las que son evaluadas
en cuanto a costos con una visin estratgica. En
este caso el aprendizaje es por abduccin,
combinando la reflexin terica con la observacin
emprica, a partir de lo cual se da una seleccin
de las alternativas de alto impacto como base de
la poltica pblica finalmente adoptada.
Tanto la aplicacin del modelo racionalista
como la del incrementa- lista han mostrado
limitaciones como base de las polticas pblicas en
la regin. Una de las ventajas del modelo de
radicalismo selectivo para la generacin de
polticas pblicas regionales radica en que
permitira concentrar esfuerzo en reas clave para
el desarrollo regional, focalizando las energas
polticas y burocrticas y permitiendo avanzar en
profundidad en tems como los anteriormente
reseados.

Ahora bien, desde el ngulo de las polticas

pblicas regionales, dado que el poder y la
autoridad estn en el centro de cada poltica
pblica, para cada poltica regional habr que
especificar cules son los actores regionales
involucrados, quines participan en el proceso
decisorio respectivo y quines estn encargados de
su implementacin.
A su vez, la definicin de prioridades y
objetivos de la regin suele quedar en manos de
quienes poseen los recursos para realizar acciones
concretas, lo cual puede no ser funcional a las
metas de desarrollo de la regin. Vinculado a lo
anterior, el anlisis de opciones de poltica est
frecuentemente
influenciado
por
intereses
nacionales y particulares, y en mucha menor
medida basado en una lectura de las necesidades
regionales en clave supranacional.
La decisin final entre opciones de poltica es
tomada,
en
general,
por
organismos
intergubernamentales muy constreidos por las
agendas especficas de cada gobierno, agendas que
estn ms centradas en las necesidades internas de
cada pas que en los intereses regionales. Este es
un punto a superar.
Cierto es que la racionalidad absoluta no existe
y, por tanto, no puede venir en nuestro auxilio
para ver toda la regin en forma simultnea y prefigurar todas las respuestas tericamente existentes.
Por su parte, el incre- mentalismo aumenta las
posibilidades de quedar prisioneros de las decisiones determinadas por la coyuntura, donde el
clivaje
intergubernamental
es
central.
El
radicalismo selectivo genera la esperanza de que
una buena decisin poltica inicial, automatizando
el proceso de implementacin posterior de los
pases sin perder de vista el constante seguimiento

de las polticas pblicas regionales y su evaluacin

participativa peridica, permita la construccin de
polticas que generan institucionalidad que, a su
vez, da mayor cobijo a las polticas,
fortalecindolas a lo largo del proceso de
constante negociacin entre sueos, deseos y metas
regionales y realidades, lmites y recursos escasos,
sean estos materiales o simblicos, tangibles o
intangibles.
La ejecucin de las polticas pblicas regionales: una fase clave

En el proceso de implementacin de las

polticas pblicas siempre estn presentes dos
componentes en tensin: el componente tcnico y
el poltico. El primero se hace cargo de la gestin
de las operaciones, la planificacin de las
actividades, el control de la gestin y el desarrollo
de capacidades. El segundo se centra en la
construccin de la legitimidad del proceso, en la
obtencin del reconocimiento por parte de los
diversos actores involucrados y realiza la bsqueda
de los apoyos econmicos, sociales y polticos que
toda policy requiere. Estimula el compromiso de
actores relevantes, busca su respaldo, genera
recursos tangibles e intangibles y permite que la
poltica, que se desarrolla en un campo de fuerzas
en disputa, llegue a buen puerto.
Conjugando siempre estos dos componentes, las
polticas pueden ser im- plementadas en dos
modalidades: de arriba hacia abajo o de abajo
hacia arriba. La adopcin de una u otra
modalidad a la hora de desarrollar polticas en la
regin condiciona si no determina los
resultados a alcanzar.
La primera opcin, denominada Top Down, tiene
como atractivo la ejecutividad y rapidez en la
ejecucin, pero genera problemas de implementacin y sostenibilidad importantes. Por

qu? Porque la misma ejecutividad redunda en un

bajo compromiso de los actores involucrados y en
una dbil legitimidad de la poltica en cuestin.
La segunda opcin, Bottom Up, tiene como
virtud principal la participacin, lo cual en
ocasiones puede generar demoras y dificultades
para la obtencin de consensos. Como
contrapartida, permite a los gestores de la poltica
una amplia autonoma en su accionar una vez que
la poltica ha sido acordada y genera un alto
compromiso de
los
actores
involucrados.
Finalmente, el proceso de legitimacin generado
por la participacin de la sociedad y de los actores
locales da como fruto una amplia base de
sustentacin y sostenibilidad a las polticas
pblicas procesadas en esta modalidad de gestin
participativa.
La institucionalidad como soporte de las polticas
pblicas regionales

Al decir de North, las instituciones son las

reglas de juego en una sociedad o, ms
formalmente, son las limitaciones ideadas por el
hombre que dan forma a la interaccin humana.
Por consiguiente, estructuran incentivos en el
intercambio humano, sea poltico, social o
econmico. El cambio institucional conforma el
modo en que las sociedades evolucionan a lo largo
del tiempo, por lo cual es la clave para entender
el cambio histrico (1995:13).
En cualquier arena poltica, los actores estn
atentos a las reglas de juego vigentes y su
comportamiento estar pautado por ellas. Hay reglas de juego que favorecen la cooperacin, otras
que llevan al conflicto, algunas promueven
procesos fluidos de toma de decisin y otras que
provocan la paralizacin o el bloqueo.

Para analizar esta dimensin institucional se

presenta el siguiente- cuadro con tres modelos de
institucionalidad para la ejecucin de las polticas
pblicas regionales.
Conduccin
centralizada
Configuracin
Federacin
poltica
Unicidad
de la Una nica
poltica pblica
poltica
pblica
Tipo
de Direccin
conduccin
Institucin
Ejecutivo
responsable
Presupuesto
Presupuesto
institucional
Evaluacin
Control de
gestin
Principio
Gobierno
ordenador
regional
Niveles
Un nivel
conexo

Alianzas
estratgicas
Confederacin
Programa conjunto
y autonoma de
ejecucin
Coordinacin
Parlamento
regional
Presupuesto global
y
presupuestos
nacionales
Evaluacin
conjunta
Supranacionalidad
Dos niveles

Modelos de
redes
Comunidad
Polticas
nacionales
autnomas
Articulacin
Ejecutivos

Presupuestos
nacionales
Evaluacin por
nodo
Intergubernam
entalidad
Un
nivel
disconexo

A la hora de pensar las polticas pblicas

regionales los tres modelos presentados en el
cuadro tienen ventajas y desventajas.
En cuanto a la configuracin poltica regional la
federacin permitira el mayor grado de incidencia
centralizada pero polticamente es muy difcil que
ella sea una realidad para la regin en el mediano
plazo. En el otro extremo, la comunidad es mucho
ms sencilla de construir como entramado poltico
regional pero tiene la desventaja de la diversidad
de polticas las que no siempre sern convergentes.
Como configuracin poltica la confederacin se
encuentra en una situacin intermedia dado que,
por un lado, preserva buena parte de la autonoma
de los Estados que la configuran y, por otro, puede
dar cabida a polticas comunes que atiendan a los
intereses generales de toda la regin.

En segundo lugar, el grado de unicidad de las

polticas tiene el grado ptimo en el marco de las
alianzas estratgicas que permiten articular un
programa conjunto y aprovechar las sinergias de la
accin compartida.
En el tipo de conduccin los tres modelos
permiten recorrer desde la direccin a la
articulacin pasando por la coordinacin. Aqu
aparecen los ncleos de poder y sus formas de
relacionamiento. En clave ejecutiva el ejercicio de
una direccin fuerte es lo mejor mientras que en
clave par- ticipativa la articulacin es la que da
mejores frutos. La coordinacin es una difcil tarea
que puede recoger lo mejor de los dos modelos
anteriores (capacidad de ejecucin y legitimidad
por participacin amplia) o puede quedarse con la
deslegitimacin de una conduccin top down y el
enlente- cimiento de un proceso deliberativo sin
fin.
En cuanto a la institucin responsable, tanto en
el primer modelo como en el tercero la
responsabilidad recae sobre el Ejecutivo federal o
los Ejecutivos nacionales. En el segundo el poder
legislativo regional es el centro institucional de la
produccin de polticas pblicas regionales, sobre
todo en las fases de formulacin y negociacin.
El presupuesto puede ser un presupuesto
institucional nico, puede estar desglosado en uno
global y presupuestos nacionales complementarios
o estar totalmente atados a los presupuestos
nacionales. Si bien la existencia de un nico
presupuesto es el ideal, si se logra la complementariedad de los componentes nacionales con uno
global se dota de mayor flexibilidad a la ejecucin
presupuestal. La dependencia de presupuestos
nacionales con tiempos de formulacin y

aprobacin diferenciales acarrea dificultades

difciles de subsanar.
En cuanto a las formas de evaluacin, en el
primer modelo el acento est puesto en el control
de lo ejecutado por parte de una autoridad central,
mientras que en el segundo modelo la evaluacin
conjunta permite la generacin de aprendizajes
para todos los participantes del proceso.
Finalmente, el tercer modelo implica una
evaluacin por redes donde sus nodos mismos son
los
lugares
privilegiados,
lo
cual
no
necesariamente asegura un aprendizaje homogneo
en toda la red.
El principio ordenador de la conduccin
centralizada es la existencia de un gobierno
regional
que
jerarquiza
las
formas
de
funcionamiento, mientras que la supranacionalidad
es el principio rector de los procesos basados en
alianzas estratgicas y la intergobernabilidad el
leitmotiv de los modelos basados en redes. Las
ventajas de la supranacionalidad sobre la
intergobernabilidad son notorias, mientras que un
grado reducido de efectiva supranacionalidad
puede llevar a desear la conduccin centralizada
ms all de sus conocidos defectos.
Finalmente, se puede observar que las polticas
pblicas regionales en el marco federativo se
mueven en un solo nivel: el regional, en el cual se
conectan todas sus partes. En las alianzas
estratgicas se da la interaccin entre dos mbitos,
el primero se ubica en el mbito nacional o de
pas y el segundo, abarcativo del anterior, es el
regional. Por ltimo, el basado en el trabajo en
redes en el marco de una comunidad de pases, es
de un solo nivel pero disconexo dadas las
diferencias entre pases. La multiplicidad de
niveles y conexin imperfecta tiene la

potencialidad de la creatividad e innovacin que

da la diversidad y, a la vez, el riesgo del caos
generado por la anarqua de diversas partes no
siempre coordinan bien sus esfuerzos para lograr
los objetivos de las polticas pblicas regionales en
marcha.
En sntesis, de lo anterior surge como deseable
el modelo de las alianzas estratgicas por ser el
ms idneo, en el corto y mediano plazo, para
ejecutar polticas pblicas regionales flexibles y
con capacidad de adaptacin a entornos
cambiantes. La conduccin centralizada es doblemente desaconsejable, por lo difcil que es generar
las condiciones polticas para la construccin
institucional de una federacin y tambin por las
desventajas
que
tiene
ante
estructuras
institucionales ms flexibles.
En este sentido, la construccin de una
institucionalidad con las exigencias que implica
una confederacin puede pasar por una primera
instancia donde la conformacin de una
comunidad de naciones sea la meta de mediano
plazo, para luego avanzar desde polticas pblicas
autnomas hacia programas conjuntos. En otros
trminos, de la simple articulacin a la
coordinacin de actores y polticas, de ejecutivos
celosos de su radio de incidencia disconexamente
conectados a la consolidacin de un legislativo
regional, de la evaluacin por nodos a la
evaluacin conjunta y de la intergubernamentalidad
a crecientes niveles de supra- nacionalidad.
A modo de cierre

Estn dadas las condiciones polticas como para

pensar en el desarrollo de policies de carcter
regional que trasciendan el mbito de reflexin
tcnico-acadmico? Se puede afirmar que el juego
poltico regional tiene que pasar de la competencia

a la cooperacin para contar con las condiciones

mnimas para la generacin de polticas pblicas
de carcter regional.
En trminos de teora de juegos se debe cambiar
la matriz de pagos del clsico dilema del
prisionero al dilema del cazador (Raiffa, 1984)
pasar del juego intra-regional del dilema del
prisionero donde la defeccin es la estrategia
dominante con independencia de que los otros
jugadores cooperen o defeccionen, al dilema del
cazador donde ante la defeccin lo adecuado es
responder con defeccin pero ante una conducta
de cooperacin la mejor respuesta es la
cooperacin.
En concreto, si en una poltica como la reseada
de conectividad predomina una estructura de
juegos en la interaccin entre los pases, con el
dilema del prisionero como caracterstica principal,
encontraramos que la colaboracin por parte de
un pas como Uruguay para brindar su experiencia
en materia logstica del Plan Ceibal, no sera
devuelta por los dems con la misma moneda que
veran como una desventaja compartir, por
ejemplo, sus avances en materia de educacin a
distancia como es el caso de Brasil.
Incluso cuando la relacin pudiera ser
cooperativa en lo bilateral entre Brasil y
Uruguay, la expansin al conjunto de los
pases del continente implicara la firme
conviccin por parte de ambos pases, de que las
ganancias conjuntas, presentes y futuras, de
compartir sus ventajas comparativas son mayores
que la satisfaccin de sus intereses particulares
inmediatos.
Es preciso, pues, trabajar en la generacin de
una conciencia regional que permita visualizar los
intereses comunes a perseguir coordinadamente por

todos: en el dilema del cazador, el inters comn

es el ciervo al que todos los cazadores rodean y
con paciencia y persistencia terminan atrapando,
sin dejarse distraer por los conejos que se cruzan
en el camino, que son carne para hoy y hambre
para maana.
Para que una estructura de interaccin
estratgica entre los pases de la regin funcione
es clave la confianza entre los actores polticos
participantes del proceso de integracin. De ah la
relevancia del convencimiento de que los logros
que surgen de la colaboracin son mayores que
los que se obtienen con conductas competitivas,
redituables en el corto plazo pero conducentes a
un subptimo en el mediano o largo plazo.
Un peligro adicional es que la estructura del
juego asuma el dilema de la gallina como
configuracin bsica: lo que importa all es la
fama de duro y cmo ejercer el liderazgo desde
posiciones de supremaca. En la actual coyuntura
la regin necesita todo lo contrario, en particular
de parte de Brasil, lo que se ha llamado liderazgo
benvolo.
Muchas veces las actitudes de cooperacin en el
escenario internacional son interpretadas como
debilidad y se piensa que se tiene el derecho a la
defeccin unilateral porque se piensa que los
actores que estn en el polo ms desfavorecido de
la asimetra de poder no pueden ms que continuar colaborando so pena de sufrir castigos muy
duros. Esa es sin duda una colaboracin obligada
que generar rditos conjuntos muy por debajo del
ptimo posible.
En
suma,
no
alcanza
con
cambiar
coyunturalmente los pagos que se obtienen en la
interaccin entre los pases de la regin. Se
necesita una transformacin ms profunda, un

cambio de la estructura misma de la matriz de

pagos. La adopcin de medidas por una nica vez
no genera sustentabilidad en el tiempo y, por
tanto, no lleva a la generacin de confianza entre
los actores y a la construccin institucional
mnima requerida para la elaboracin de polticas
pblicas regionales.
Debe haber un proceso integrado de polticas
pblicas que simultneamente produzcan cambios
perceptibles y favorables para todos los actores (la
agenda corta) y una nueva institucionalidad, creada
y recreada en la praxis misma de la accin
poltica regional (la agenda larga o profunda).
En otras palabras, la institucionalizacin de
polticas pblicas regionales emanar de un
acuerdo poltico y social para atender problemas
especficos, antes que problemas generales
comunes a toda la regin, siempre por definir en
detalles y siempre postergados en su definicin
precisa. Dicha institucionalizacin tendr como
condicin necesaria el contar con la definicin de
normas y reglas de comportamiento acordadas
luego de un laborioso proceso de negociacin
entre mltiples actores polticos y sociales,
estableciendo las obligaciones y derechos
especficos de cada actor relevante en los diversos
temas. Es lo que se conoce como una negociacin
compleja porque involucra a mltiples actores y
mltiples temas (Lujn, 2002).
Todo ello debe posibilitar la generacin de un
marco en el que se puedan establecer objetivos y
metas claras y compartidas y contar con
instrumentos para evaluar su consecucin. Nada de
lo anterior es una condicin suficiente para que se
d un proceso exitoso de institucionali- zacin
pero s es necesario para que el mismo ocurra.

Solo una configuracin poltica regional que sea

firme partidaria de la integracin sudamericana y
mire ms all de los intereses de los actores
principales, puede dar viabilidad a un rgimen que
d cobijo a polticas pblicas de largo alcance.
Los
resultados
de
la
mera
retrica
integracionista ya se conocen y son magros. La
hora de solucionar los variados y profundos
problemas de la regin no solo es una necesidad
imperiosa, sino tambin una oportunidad nica
para que la regin se constituya en un actor de
relevancia en el escenario internacional.
Finalmente, las polticas pblicas regionales
remiten, simultneamente, a la dimensin interna
del proceso de integracin en cuanto a los
logros concretos obtenidos en materia de
desarrollo y a la dimensin externa, esto es el
relacionamiento de la regin con el mundo. En
este sentido, no debe olvidarse que una poltica
exterior y de defensa comn para Sudamrica no
es otra cosa que una poltica pblica regional
especfica, y solo puede ser adoptada por Estados
que
puedan
asumir
un
comportamiento
confederado.
El xito o fracaso de dicha poltica exterior
comn es harina de otro costal. Lo que s es claro
es que sin una institucionalidad de soporte no
existe ni la oportunidad de impulsar tal poltica
exterior comn y, concomitantemente, sin polticas
pblicas regionales concretas la insti- tucionalidad
difcilmente trascienda la construccin de una
burocracia regional (necesaria pero no suficiente).
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2002.
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Raiffa, H., El arte y la ciencia de la negociacin, Mxico D.F.,
Fundacin de Cultura Econmica, 1984.

 Elementos bsicos para la constitucin de un

Tribunal de Justicia del mercosur 31
Alejandro Daniel Perotti

Alejandro Daniel
Perotti es

Abogado, Mster en Derecho

Comunitario, Doctor en
Derecho. Profesor de Derecho

31Documento presentado en el VI
Encuentro de
Cortes Supremas del MERCOSUR, Brasilia,
21/11/2008. Dicho encuentro rene anualmente a
los Presidentes de las Cortes Supremas de los
Estados Partes del bloque en torno a la discusin y
el anlisis de temas vinculados al derecho y las
instituciones del MERCOSUR. Cabe destacar que,
en esta ocasin, al finalizar el evento las Cortes
Supremas de Justicia del MERCOSUR suscribieron
la Declaracin del VI Encuentro de Cortes
Supremas de los Estados Partes del MERCOSUR y
Asociados disponible en el sitio del Supremo
Tribunal
Federal
de
Brasil,
<http://www.stfjus.br/arquivo/cms/sextoEncontroConteudoTextual/anexo/DeclaracaodoViEncontro
esp.PDF>, en la cual resolvieron [l]a
continuidad de los entendimiento para la posible
creacin de un tribunal del MERCOSUR,
decidiendo asimismo [l]a adopcin de la
rotatividad de los Encuentros anuales entre los
pases del MERCOSUR, sin perjuicio de la
manutencin de la sede del Foro Permanente en
Brasilia, y la realizacin del prximo Encuentro
o

en la Repblica Argentina, en septiembre de

2009 (las itlicas fueron agregadas). Como se

observa, la realizacin del prximo Encuentro en

Argentina, organizado por la Corte Suprema de
Justicia de la Nacin, podra ser sumamente
importante para nuestro pas pues, bajo los
auspicios del mximo tribunal de la Repblica, se
presenta una oportunidad inmejorable para avanzar
decididamente en la definicin de un Tribunal de
Justicia del MERCOSUR y por qu no, en la
elaboracin de su Protocolo Constitutivo.Artculo
pendiente de publicacin, en Argentina, en revista
La Ley (Buenos Aires), y en Brasil, en Os
dezoito anos do MERCOSUL, ed. Representado
2
8
0

de la Integracin
de la
Universidad
Austral, Buenos
Aires. Ex
Consultor
Jurdico de la
Secretara del
MERCOSUR.
Estudio
Mansueti,
Gallo, Sallette &
PerottiAbogados.

Introduccin

En
la
actualidad,
el sistema
de solucin
de
controversias
del bloque
se
halla
regulado por

Brasileira no Parlamento do MERCOSUL

(Braslia).
Mi agradecimiento al Dr. Jos Mara Gamio quien
realiz la presentacin de este trabajo durante el
Seminario para la elaboracin de una propuesta
de reforma institucional del MERCOSUR,
Montevideo, 4 y 5 de diciembre de 2008, sede
CEFIR.

2
8
1

el Protocolo
de 32Olivos
(PO).
La
caracterizacin del
rgimen
mencionado
como sistema
radica, entre
otros
motivos, en
el hecho de
que el citado
Protocolo no
es el nico
instrumento
en
este
mbito, sino
que bajo su
amparo
se
han dictado
un
gran
nmeros de
normas que
32Firmado en
Olivos,

Argentina, el
18/02/02 y

vigente para

todos los Estados

Partes desde el
01/01/04.
2
8
2

completan
reglamentan sus

2
8
3

disposiciones, entre las cuales cabe mencionar,

entre las principales, el Reglamento del Protocolo
de Olivos
(RPO) aprobado por Decisin
33
CMC
N. 37/03, el Procedimiento para
atender casos excepcionales de urgencia (art. 24
PO) aprobado por Decisin CMC N. 23/04
, las Reglas de Procedimiento del Tribunal
Permanente de Revisin aprobadas por
Decisin CMC N. 30/05 y, en especial, el
Reglamento del Procedimiento para la solicitud de
Opiniones Consultivas al Tribunal Permanente de
Revisin por los Tribunales Superiores de Justicia
34
aprobado por Decisin CMC N. 02/07.
33Decisin del Consejo del Mercado Comn (CMC).

34Pueden agregarse adems, el Anexo del Protocolo de Ouro Preto

sobre Procedimiento General para Reclamaciones ante la Comisin de

Comercio del MERCOSUR; as como las Decisiones CMC N.
18/02, Reglamento del Anexo al Protocolo de Ouro Preto-

Procedimiento General para Reclamaciones ante la Comisin de

Comercio del MERCOSUR; 17/04, Fondo Especial para

Controversias; 26/04, 18/06, 38/07, 41/07 y 42/07, todas sobre

Designacin de los rbitros del Tribunal Permanente de Revisin del

MERCOSUR (prrroga y renuncia); 30/04, Reglas Modelo de
Procedimiento para los Tribunales Arbitrales ad hoc del

MERCOSUR, y 26/05, Procedimiento Especial del Protocolo de

Olivos para la solucin de controversias originadas en acuerdos

emanados de Reuniones de Ministros del MERCOSUR, y la Directiva

CCM (Comisin de Comercio del MERCOSUR) N. 17/99,
Mecanismo de Consultas en la Comisin de Comercio del

Desde el punto de vista institucional, el Tribunal

Permanente de Revisin (TPR) constituye el
principal rgano del sistema. El mismo est
conformado por cinco miembros (ms cuatro
suplentes): cuatro electos por dos aos (con
posibilidad de renovacin), elegidos uno por cada
Estado Parte (en concreto por las Cancilleras), y
el quinto (que dura tres aos, tambin con
posibilidad de renovacin), electo por unanimidad
de los Estados Partes (a partir de una lista de dos
candidatos propuestos por cada Estado). Esto ltimo nombramiento por unanimidad ha
provocado que actualmente el TPR se encuentre
paralizado y no pueda funcionar por falta de
acuerdo entre los
Estados Partes para nombrar el
35
quinto miembro.
Los integrantes del TPR no tienen carcter
permanente, sino disponibilidad permanente, es
decir que el rgano se rene y se constituye como
tribunal solo cuando hay casos. Lo nico
permanente del TPR es su
Secretara que, luego de algunos inconvenientes
en
36
cuanto a la eleccin del Secretario,
ha
comenzado a funcionar recientemente.
MERCOSUR.

35Es del caso recordar que el 5 rbitro del TPR originario fue

designado por la Decisin CMC N. 26/04, citada, para el perodo

13/08/04 - 13/08/07 (vase, artculo 4, prrafo 4, de las Reglas de

Procedimiento del TPR, citadas); por Decisin CMC N. 38/07,
citada, el CMC prorrog el mandato de dicho rbitro hasta el

13/08/08. Sin embargo, a la fecha y habiendo vencido el mandato del

mencionado integrante, el CMC an no ha procedido a designar su
reemplazante.

El TPR no tiene un presupuesto asignado para

atender a los gastos del rgano propiamente
considerado, sino
solo para afrontar los 38casos de
37
con- troversias y opiniones consultivas. Recin
a fines de junio de este ao se aprob un pequeo
presupuesto para hacer frente a los gastos ms
urgentes de funcionamiento del TPR, as como al
36Vase al respecto, TPR, pleno, Resolucin N. 01/2007, sobre

eleccin del Secretario y elevacin al CMC, de 8 de junio de 2007

(indita); pleno, Resolucin N. 02/2007, sobre confirmacin de la
Resolucin N. 01/2007, de 9 de julio de 2007 (indita); pleno,
Resolucin N. 03/2007, sobre objeciones a la calificacin en el
concurso para la eleccin del Secretario del Tribunal, de 10 de

octubre de 2007 (indita), y, pleno, Resolucin N. 04/2007, sobre

eleccin del Secretario y elevacin al CMC (II), de 10 de octubre de

2007 (indita). Ninguna de las resoluciones mencionadas ha sido
publicada por la Secretara del MERCOSUR (SM) ni en el
Boletn Oficial del MERCOSUR, ni en su pgina web,

<http://www.MERCOSUR. int/msweb/>como ha ocurrido con todos

los dems laudos y opiniones consultivas emitidos a la fecha a
pesar de que el TPR determin que todas tenan carcter pblico.

37Vase, adems de la citada Decisin CMC N. 17/04, las

Resoluciones GMC (Resoluciones del Grupo Mercado Comn) N.

40/04, Honorarios de los rbitros y Expertos en el mbito del

sistema de solucin de controversias en el MERCOSUR; 41/04,

Reglamentacin del Fondo Especial para controversias creado por la

Decisin CMC N. 17/04; 19/08, Honorarios de los rbitros en el

sueldo del Secretario. La falta de un presupuesto

40
constituye una debilidad importante del 41TPR, y
ha provocado la renuncia de un miembro.
La sede del
TPR se halla
en la ciudad de
42
43
Asuncin, Paraguay, segn44
lo prev el artculo 38 del PO.
El TPR tiene las siguientes competencias:
39

mbito del sistema de solucin de controversias en el MERCOSUR, y

20/08, Honorarios de los rbitros del Tribunal Permanente de

Revisin- Resolucin TPR N. 1/2008 y Laudo TPR N. 1/2008.

38Vase la citada Decisin CMC N. 02/07 (artculos 11 y 12) y

las Resoluciones GMC N. 40/04, citada; 02/07, Autorizacin para la

utilizacin excepcional del Fondo establecido en la Dec. CMC N.
17/04 Fondo Especial para controversias para la financiacin de

opiniones consultivas, y 46/07, Formularios para la tramitacin del

pago de gastos derivados de la emisin de Opiniones Consultivas
solventados a travs de la Cuenta Especial para Opiniones
Consultivas.

39Vase Resoluciones GMC N. 72/06, Presupuesto provisorio de la

Secretara del Tribunal Permanente de Revisin; 26/08, Presupuesto

MERCOSUR (artculo 5), y 27/08, Presupuesto de la Secretara del

Tribunal Permanente de Revisin para el perodo julio a diciembre de

2008.

40No est dems recordar que la Decisin CMC N. 26/03,

Programa de Trabajo del MERCOSUR 2004-2006, estableci como

una de las metas a alcanzar la puesta en funcionamiento el Tribunal

Permanente de Revisin del MERCOSUR, dotndolo de la

a. resolver las controversias entre Estados Partes

por acceso directo legitimacin activa: solo
los Estados Partes (de oficio, o a instancias de
un reclamo de un particular);
b. resolver las controversias entre Estados Partes
por recurso de revisin contra los laudos del
Tribunal ad hoc (que es otro tribunal del bloque)
legitimacin activa: los Estados Partes (segn
lo mencionado en el tem anterior) que hayan
sido partes en una controversia tramitada y
resuelta ante el Tribunal ad hoc;
c. dictar medidas excepcionales y de urgencia en
caso de restricciones a la libre circulacin de
mercaderas45 cuando se trata de productos determinados legitimacin activa: los Estados
Partes. La presente competencia an no puede
infraestructura y recursos necesarios para el adecuado ejercicio de
sus tareas (Anexo, literal 3.2. Las itlicas fueron agregadas).

41Vase Decisin CMC N. 41/07, citada.

42Av. Mariscal Lpez entre Av. Gral. Santos y Vicepresidente

Snchez Edificio Villa Rosalba, Asuncin, Paraguay.

43Por Decisin N. 01/05, el CMC aprob el Acuerdo de Sede

entre la Repblica del Paraguay y el Mercado Comn del Sur

(MERCOSUR) para el Funcionamiento del Tribunal Permanente de

Revisin.

44El antecedente de dicha disposicin se encuentra en la antigua

Decisin CMC N. 28/94, por la cual se estableci que Los

Tribunales Arbitrales Ad Hoc, a que se refiere el artculo 8 del

Protocolo de Brasilia, tendrn como sede la ciudad de Asuncin

(artculo 1).

ser ejercitada pues la Decisin del CMC que la

reglamenta (N. 23/04, citada) an no est
vigente por falta de incorporacin al derecho
interno por Brasil; y
d. responder las opiniones consultivas que le
planteen los rganos decisorios del MERCOSUR
(CMC, GMC y CCM) y el Parlamento del
MERCOSUR (PM), los Estados Partes actuando
conjuntamente, y los Superiores Tribunales de
Justicia de los Estados Partes (o los tribunales
inferiores, a travs de los Superiores Tribunales
de Justicia).
La respuesta del TPR no es
46
obligatoria.
Puede concluirse, a partir de la base normativa y
la prctica, que la estructura y debilidad del TPR
no condice con la etapa avanzada del proceso de
integracin y ha provocado no menores
inconvenientes entre los Estados Partes.
Elementos bsicos para la constitucin
de un Tribunal de Justicia del
MERCOSUR

Teniendo en cuenta el desarrollo del

MERCOSUR, as como su progresivo avance, y en
45La mencionada Decisin CMC N. 23/04 establece que el presente
mecanismo podr utilizarse cuando se trate de bienes perecederos,
estacionales, o que por su naturaleza y caractersticas propias

perdieran sus propiedades, utilidad y/o valor comercial en un breve

perodo de tiempo, si fueran retenidos injustificadamente en el

territorio del pas reclamado; o de bienes que estuviesen destinados a

atender demandas originadas en situaciones de crisis en el Estado
Parte importador.

46Artculo 11 del RPO.

particular su estado actual de evolucin, resultara

conveniente analizar la eventualidad de la creacin
de un Tribunal de Justicia para el bloque.
En esta direccin, no puede pasar desapercibido
que los rganos regionales ya han tomado la
decisin de proceder en tal sentido. En efecto, el
CMC ha determinado la necesidad de reformar el
sistema de solucin de controversias establecido en
el Protocolo de Olivos en sus Decisiones N.
29/06, sobre Reforma institucional, en la cual
instruye al GANRI (Grupo de Alto Nivel sobre
Reforma Institucional) a considerar, con prioridad,
los siguientes lineamientos para la reforma
institucional del MERCOSUR... Perfeccionamiento
del sistema de solucin de controversias del
MERCOSUR y fortalecimiento de sus rganos
institucionales (artculo 2); 09/07, sobre Reforma
institucional, en la que instruye especficamente al
GANRI a elaborar y someter al Consejo del
Mercado Comn, antes de fines de junio de 2007,
ajustes al Protocolo de Olivos en base a las
propuestas de los Estados Partes (artculo 2);
17/07, a travs de la que decide [p]rorrogar hasta
junio de 2008 el plazo establecido en la Decisin
CMC N. 09/07 para que el [GANRI], elabore y
someta al Consejo del Mercado Comn, ajustes al
Protocolo de Olivos en base a las propuestas de
los Estados Partes, y 56/07, sobre Reforma
institucional, en la que el CMC, al tiempo de
prorrogar hasta el 30/06/2009 el plazo del
GANRI, determin que dicho grupo eleve al
GMC, antes de junio de 2008, propuestas sobre
los siguientes temas:... b) Perfeccionamiento del
sistema de solucin de controversias del
MERCOSUR y fortalecimiento de sus rganos
institucionales, que incluyan los trabajos en el
marco de la Decisin CMC N. 17/07 relativos a
una propuesta de ajustes al Protocolo de Olivos.

a.
b.
c.
d.
e.
f.

De all que el presente, sea un momento propicio

para impulsar el anlisis sobre la creacin de un
Tribunal de Justicia del MERCOSUR (en adelante
TJM).
Si la decisin en avanzar hacia un rgano como
el mencionado existe, el paso siguiente es la
definicin acerca de los siguientes tpicos del
TJM, entre otros:
nombre, naturaleza, permanencia y sede;
integracin: nmero, requisitos, eleccin y
duracin;
presupuesto;
competencias y legitimacin activa;
carcter de su jurisdiccin;
cuestiones de forma en cuanto al instrumento
constitutivo.
Nombre, naturaleza, permanencia y sede

En cuanto al nombre, lo cual no constituye un

detalle menor pues define en algn sentido el
alcance y las competencias del rgano, debera ser:
Tribunal de Justicia del MERCOSUR; y su funcin
esencial, garantizar el respeto del Derecho
mercosureo en su interpretacin y aplicacin.
La naturaleza del TJM debera ser la de un
rgano de carcter jurisdiccional, teniendo en
cuenta las atribuciones con las cuales se dotar al
mismo vase infra, como as tambin el
hecho de que se relacionar muy asiduamente con
los Poderes Judiciales de los Estados Partes, los
cuales debern ver en el TJM un par con quien
poder
comunicarse
en
trminos
institucionalmente idnticos.
En lo que hace a la actuacin del TJM, la
solucin que se impone es su permanencia, esto es
que sea de funcionamiento constante y regular, ya
que, como se dijo en otra oportunidad, el
mecanismo de reuniones ad hoc [del TPR].,

provoca innumerables inconvenientes, entre los

principales, impide la formacin de un espritu de
cuerpo jurisdiccional y de una doctrina judicial
estable, la profesionalizacin y especializacin del
Tribunal y sus miembros, la consolidacin interna
y externa del rgano, su representatividad
internacional y su percepcin por parte de los dems tribunales nacionales e internacionales y en
47
particular de los habitantes del MERCOSUR.
Por otro lado, as ocurre en todos los casos de
procesos de integracin regional que cuentan con
un rgano equiparable, a saber, en las
Comunidades Europeas (Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas, TJCE), en la Comunidad
Andina (Tribunal de
Justicia de la Comunidad Andina, TJCA) y en el
Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA,
Corte Centroamericana de Justicia, CCJ); y ello lo
fue desde un comienzo, es decir aun cuando el
nmero de casos no era excesivo. De hecho, el
nmero de asuntos a tratar no constituye una
condicin sine qua non para dotar de carcter
permanente al TJM, pues existen otros mbitos de
actuacin que no requieren de un caso
controversial para que sea necesario que el mismo
se rena. Adems, si se repara en la cantidad de
opiniones consultivas que pueden llegar
a ser
48
peticionadas por los tribunales nacionales al TJM,
47Alejandro Perotti, Tribunal Permanente de Revisin y Estado de
Derecho en el MERCOSUR, ed. Marcial Pons-Fundacin Konrad
Adenauer, Madrid, Barcelona, Buenos Aires, 2008, pp. 36-37.

48En la hiptesis de las opiniones consultivas solicitadas por los

tribunales nacionales, estas pueden definirse como el mecanismo

de cooperacin judicial que permite a todo juez interno de un Estado

teniendo en cuenta que anualmente se dictan en

los cuatro Estados Partes ms de 200 sentencias
vinculadas
al
derecho
mercosureo,
se
comprender fcilmente que el tribunal tendr
numerosos expedientes para atender. Por lo dems,
el nmero de sentencias de los jueces internos va
en franco aumento.
Parte, de cualquier fuero y jurisdiccin territorial (federal, nacional o
provincial), que se encuentre ante un caso en el cual se discuta la
interpretacin o aplicacin de una norma del MERCOSUR, o su

validez, remitir al Tribunal del MERCOSUR una peticin para que

este desentrae el alcance y sentido de la misma, as como se expida

sobre su validez o inaplicacin; actualmente, dicha solicitud debe ser
encaminada al Tribunal regional por el juez interno, por medio de la

Corte Suprema respectiva, sin la intervencin de la Cancillera". Es

decir, se trata de un procedimiento de cooperacin, de colaboracin

entre dos tribunales, uno nacional que es el juez requirente de la

OC y otro regional el TPR, que se ejercita de forma

absolutamente directa, esto es sin intervencin de terceros, ni de la

Cancillera ni de ningn ministerio del Poder Ejecutivo Nacional. Es

un contacto directo entre dos tribunales [Alejandro Perotti, Rol de

los abogados y jueces en las Opiniones Consultivas al Tribunal

Permanente de Revisin del MERCOSUR. Valor jurdico de las

Opiniones Consultivas. Acordada N. 13/08 de la Corte Suprema,

pendiente de publicacin en 1eras Jornadas Internacionales de
Derecho aduanero (Buenos Aires, 12-14/08/08), Asociacin

Argentina de Estudios Fiscales, ed. Errepar, Buenos Aires, Argentina,

Asimismo, la calidad de permanente del rgano

jurisdiccional fue establecida, como un anhelo,
tanto por 49el Tratado de Asuncin (Anexo III,
literal 3), 50como por el Protocolo de Brasilia
(artculo 34) 51y el Protocolo de Ouro Preto (POP)
(artculo 44). Ms an, el PO hoy vigente
reconoce tambin tal exigencia, al disponer que
[a]ntes de finalizar el proceso de convergencia del
arancel externo comn, los Estados Partes efectuarn una revisin del actual sistema de solucin
de controversias, a fin de adoptar el Sistema
Permanente de Solucin de Controversias para el
Mercado Comn a que se refiere el numeral 3 del
Anexo III del Tratado de Asuncin (artculo 53
Revisin del sistema).
La sede del TJM debera continuar siendo la del
TPR, es decir la ciudad de Asuncin, dado que
2008, p. 3].

49Antes del 31 de diciembre de 1994, los Estados Partes adoptarn

un Sistema Permanente de Solucin de Controversias para el Mercado

Comn.

50El presente Protocolo permanecer vigente hasta que entre en

vigor el Sistema Permanente de Solucin de Controversias para el

Mercado Comn a que se refiere el numeral 3 del Anexo III del
Tratado de Asuncin.

51Antes de culminar el proceso de convergencia del Arancel

Externo Comn, los Estados Partes efectuarn una revisin del actual

sistema de solucin de controversias del MERCOSUR con miras a la

adopcin del sistema permanente a que se refieren el tem 3 del

Anexo III del Tratado de Asuncin, y el artculo 34 del Protocolo de

Brasilia.

esto ha sido una reivindicacin

histrica de la
52
Repblica del Paraguay.
Integracin: nmero, requisitos, eleccin y duracin

El TJM podra estar integrado por igual nmero

de jueces (y su respectivo suplente) al de Estados
Partes del bloque, sin que pueda existir ms de un
juez nacional de uno de dichos Estados, salvo el
caso en el que el nmero sea par, en cuyo
supuesto, por sistema de seleccin a determinar,

52Adems de la Decisin CMC N. 28/94 mencionada y del artculo

38 del PO, es del caso recordar que el Estatuto del Tribunal

Administrativo-Laboral del MERCOSUR (TAL) aprobado por

Resolucin GMC N. 54/03 prev en su artculo 16 (Sede y

funcionamiento del Tribunal) que [s]i en el futuro se extendiera la

jurisdiccin y competencia del TAL a las cuestiones administrativolaborales de las relaciones de los funcionarios de otros rganos de

MERCOSUR con sede en una ciudad distinta a Montevideo, la sede

del TAL ser la ciudad de Asuncin, teniendo en cuenta lo dispuesto

en los respectivos acuerdos de sede de esos rganos. No obstante

ello, el TAL podr funcionar en otras ciudades de los Estados Partes

del MERCOSUR, por decisin de sus miembros y segn los

requerimientos de cada caso. Cabe constatar que el artculo 5

(Convocatoria y funcionamiento del TAL), prrafo segundo, del

Estatuto establece que [e]l TAL sesionar en la sede de la SM

[Secretara del MERCOSUR - Montevideo], la que le proporcionar

los servicios tcnicos y administrativos para su funcionamiento.

podra elegirse
un segundo nacional de un nico
53
Estado Parte.
Si se sigue la prctica del Derecho comunitario
comparado, como as tambin el requisito del 5
rbitro del TPR en el MERCOSUR, los jueces
deberan tener la nacionalidad de algn Estado
Parte.
El tratado constitutivo debera garantizar la plena
independencia de los jueces del TJM en el ejercicio
de sus funciones, con relacin a los Gobiernos de
los Estados Partes, a toda autoridad pblica y a los
particulares (personas fsicas o jurdicas). Esto
debera traducirse en un doble mandato: para los
Estados Partes, en el sentido de respetar dicha
independencia, comprometindose a no influir, de
manera alguna, en los jueces; y para estos ltimos,
como obligacin y condicin de permanencia en el
cargo, el no aceptar instruccin, sugerencia o
influencia de ningn Estado Parte. Evidentemente,
esta caracterstica encuentra relacin directa, entre
otros extremos, con el carcter permanente de los
jueces y las condiciones y calidades de su
remuneracin para el cargo.
En el sistema tribunalicio comparado existe un
requisito general que es exigencia unnime, y se
traduce en que para ser jueces del TJCE, del
TJCA o de la CCJ, los candidatos deben reunir las
condiciones requeridas en el pas de su
nacionalidad para el ejercicio de las ms altas
funciones judiciales o ser jurisconsultos de notoria
competencia, ms all de su alta idoneidad moral e
53As sucede en las Comunidades Europeas, aunque no es la prctica
en la Comunidad Andina y en el SICA, procesos en los cuales se

acepta que el respectivo Tribunal de Justicia est integrado por un

nmero par de miembros.

imparcialidad. Esto, adems de garantizar una

adecuada composicin de un tribunal de justicia,
atiende a un elemento para nada menor, y es que
de esta manera los jueces nacionales, en particular
los Superiores Tribunales de Justicia, percibirn al
TJM como un par institucional, lo cual facilitar
sobradamente el contacto entre ambas esferas
jurisdiccionales.
En cuanto al proceso de eleccin, y en particular
teniendo en cuenta el principio de la divisin de
poderes reconocido en el derecho constitucional
de los cuatro Estados Partes, sera interesante
revisar la posibilidad de que los jueces del TJM
sean elegidos directamente por los Superiores
54
Tribunales de Justicia de los Estados Partes, por
consenso. Ello, adems de lograr una sana
separacin e independencia del TJM con relacin 55a
los respectivos Poderes Ejecutivos nacionales,
consolidara al Tribunal y facilitara su ms
rpida insercin dentro 56
de los Poderes Judiciales
de los Estados Partes. Ms an, si acaso se
quisiera dotar de57 mayor respaldo institucional y
aval democrtico, imitando el rgimen interno de
eleccin de los jueces de los Poderes Judiciales
nacionales, podra pensarse en una intervencin
54TAL como son elegidos los magistrados de la CCJ del SICA.

55En este sentido, cabe recordar el Decreto 222/03 de la Repblica

Argentina (19/06/03, Boletn Oficial 20/06/03), el cual reglamenta la

atribucin constitucional del Presidente para proponer al Senado de la

Nacin los candidatos para cubrir las vacantes producidas en la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin CSJN, Argentina.

56Alejandro Perotti, Tribunal Permanente de Revisin..., cit., pp.

158-159.

a
manera de consulta u otro mecanismo del
58
PM en dicho proceso.
Ello, por otro lado, fue sugerido por algunos
jueces de los Superiores Tribunales de Justicia de
los Estados Partes, en el marco de las reuniones
del Foro Permanente
de Cortes Supremas del
59
MERCOSUR.
Una cuestin ntimamente vinculada a la
independencia del TJM, tiene relacin con la
duracin de los mandatos de sus jueces. En este
sentido, ninguno de los Tribunales de Justicia
comparables (TJCE, TJCA y CCJ) posee un
perodo de ejercicio en el cargo tan exiguo como
el de los miembros
del TPR, salvo en el caso del
60
5 rbitro. A mayor duracin en el cargo, mayor
57Es del caso resaltar que segn el Protocolo Constitutivo del

Parlamento del MERCOSUR, a ms tardar el 31/12/2010, todos los

parlamentarios del PM debern haber sido electos por sufragio
universal, secreto y obligatorio.

58Tal vez podra analizarse una adaptacin del rgimen de

participacin del Parlamento Europeo a la hora de la eleccin de los

comisarios de la Comisin Europea.

59 En efecto, la posibilidad de que sean los tribunales supremos
quienes elijan a los miembros del TJM, o al menos participen
sustancialmente en su eleccin, fue una sugerencia expuesta por
Dreyzin de Klor, Adriana (en su ponencia El TPR y las
opiniones consultivas, ofrecida en la Reunin Preparatoria del 4
Foro de Cortes Supremas de Justicia del MERCOSUR,de agosto
de 2006, Asuncin, Paraguay), quien aludi a que la misma
surgi a partir de ideas intercambiadas con el Ministro Ricardo
Lorenzetti (al momento juez de la CSJN y representante de dicho
alto tribunal en la citada Reunin).

60Los jueces del TJCE son electos por seis aos, existiendo

renovacin parcial cada tres aos y estando permitida su reeleccin

estabilidad e independencia de los jueces. Una

extensin temporal de seis aos, con la posibilidad
de reeleccin, podra ser una solucin interesante.
Presupuesto

Otro elemento que se halla en relacin directa

con la independencia del rgano es su autonoma
presupuestaria, de lo cual, si se toma en cuenta los
presupuestos comparados de otros sistemas de
integracin, el MERCOSUR
ha dado muestras de
61
una gran debilidad.
Una sugerencia en tal sentido podra ser que el
presupuesto del TJM sea aportado por los Estados
Partes, bien sea a partir de cuotas igualitarias
(como ocurre con el presupuesto de la SM), bien a
travs de un rgimen acorde a la recientemente
adoptada poltica de reduccin de las asimetras en
sin lmites; los jueces del TJCA son electos en las mismas

condiciones, salvo en cuanto a su renovacin en el cargo, lo cual solo

est habilitado por una nica vez; y finalmente, los magistrados de la
CCJ duran en sus cargos 10 aos, sin renovacin parcial y con la
posibilidad de reeleccin indefinida.

61Para una comparacin entre los presupuestos del TJCA, de la CCJ

y del MERCOSUR (TPR), puede verse, Alejandro Perotti, Tribunal

Permanente de Revisin. , cit., pp. 34-35, y Presupuesto

comparativo del sistema de solucin de controversias: MERCOSUR

Comunidad AndinaSistema de la Integracin

Centroamericana, en Mercosurabc Newletter N. 204, Buenos

Aires, 10/07/08,

<http://www.mercosurabc.COM.ar/nota.asp?

IdNota=1601&IdSeccion=14>.

el bloque (lo que significara aportes diferenciados,

segn el grado de desarrollo econmico). Otras
alternativas seran utilizar fondos del Fondo para la
Convergencia
Estructural
del
MERCOSUR
62
(FOCEM), o imputar parte63de la recaudacin de
la renta aduanera del bloque.
Competencias y legitimacin activa

Sin desmedro de la importancia de los tpicos

antes analizados, el presente apartado resulta
crucial para la definicin del TJM que se quiera
establecer.
Bien es cierto que la importancia, estatura y rol
institucionales del TJM no ser consecuencia
exclusiva de las competencias que se le asignen
sino tambin, entre otros extremos, del modo
en que el Tribunal las utilice, sin embargo
aquellas resultan de un valor sustancial.
Podran proponerse las siguientes competencias:
Accin de nulidad

62Vase Decisiones CMC N. 19/04, Convergencia Estructural del

MERCOSUR y finan- ciamiento del proceso de integracin, artculo

1.b; 45/04, Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR

(FOCEM), artculo 1; 18/05, Integracin y funcionamiento del Fondo

para la Convergencia Estructural y Fortalecimiento de las

Instituciones del MERCOSUR, artculo 2, y 24/05, Reglamento del

Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR, Anexo,
artculo 30, inciso IV, entre otras.

63Vase Decisin CMC N. 54/04, Eliminacin del doble cobro del

AEC y la distribucin de la renta aduanera, y normas concordantes.

La cual podra dirigirse contra actos y normas

de los rganos del MERCOSUR que contraren
normas del bloque de jerarqua superior.
La presente accin puede justificarse, entre otros
motivos, por el hecho de que su ausencia en el
actual esquema procesal vigente (TPR, PO) abre la
posibilidad para que los jueces nacionales ante
la ausencia de una jurisdiccin competente y ante
la exigencia constitucional de acceso a la
jurisdiccin como derecho fundamental se vean
obligados a ejercer el correspondiente control de
legalidad de las normas mercosureas. Es decir, la
falta de la accin de nulidad enfrenta a los jueces
internos con la disyuntiva entre anular una norma
del bloque o rechazar el ejercicio de la garanta
constitucional de acceso a la jurisdiccin. Todo
ello con el aditamento de que las normas
regionales son parte de un ordenamiento diferente
del nacional, en
cuya elaboracin han participado
64
varios Estados.
La legitimacin activa para esta accin podra
ser reconocida en cabeza
a) de los Estados Partes
65
(en todos los casos, o solo en aquellos en los que
no hayan votado 36,37
positivamente a favor de la
norma impugnada),
b) de determinados rganos
del MERCOSUR (rganos decisorios, PM y SM) y
c) de los particulares (en los supuestos en los que
64El eventual control de legalidad comunitaria que pueden ser
llamados a ejercer los juecesnacionales no constituye una hiptesis
meramente abstracta, sino que ello ha ocurrido en la prctica, y
con resultados diferentes segn el Estado Parte; cfr. en Argentina,
in re Dotti de la CSJN, 1998; en Brasil, los asuntos vinculados
al rgimen de circulacin de vehculo de turista comunitario del
MERCOSUR, regulado por la Resolucin GMC N. 131/94, que
tramit en varios expedientes
sentenciados por el Tribunal
a
Regional Federal de la 4 Regin y que lleg al Superior Tribunal
de Justicia; y en Uruguay, la sentencia N. 1.016/98 del Tribunal
de lo Contencioso Administrativo (in re Alianza da Baha, 1998).

65Sistema del TJCE.

la norma afecte sus derechos subjetivos o intereses

legtimos).
Accin por omisin

Esta accin, que constituye el anverso de la

mencionada en el prrafo anterior, podra ser
incoada en los supuestos en los que los rganos
del MERCOSUR, inobservando un mandato de
actuacin expreso del derecho del bloque, no
adopten un acto o una norma de su competencia.
En efecto, la legalidad comunitaria se vera
resquebrajada tanto en el caso de un acto o norma
que infrinja una norma superior, como en el
supuesto en el que la falta de actuacin de un
rgano regional viola igualmente una disposicin
superior que lo mandata a intervenir.
La legitimacin activa recomendada estara en
beneficio a) de los Estados Partes, b) de
determinados rganos del MERCOSUR (rganos
decisorios, PM y SM) y c) de los particulares (en
los supuestos en los que la norma afecte sus
derechos subjetivos o intereses legtimos). Podra
pensarse en el agotamiento de la va administrativa
previa, a travs de la exigencia de un
requerimiento de actuacin presentado ante el
propio rgano, peticionando la adopcin del acto o
norma en cuestin.
Accin de incumplimiento

La presente accin podra intentarse ante el TJM

contra toda accin u omisin de un Estado Parte
que sea contraria a una disposicin del derecho
mercosureo.
La legitimacin activa, en este caso podra ser
establecida para:
a. los Estados Partes: lo cual ya existe en el
sistema procesal vigente en el bloque;

b. determinados rganos del MERCOSUR: aqu la

innovacin debera ser mayor, visto el rgimen
institucional del proceso de integracin. En primer lugar, no tendra mayor sentido dotar de
legitimacin activa a los rganos decisorios,
dado que los mismos, en su actual composicin,
representan a los Estados Partes. Podra
analizarse la opcin de otorgar tal capacidad
procesal al PM, dada su futura integracin
(vase ut supra). Resultara sumamente
conveniente
crear un rgano fiscalizador inde66
pendiente
que, de manera imparcial y
equidistante de los Estados Partes, controle que
estos ltimos cumplan fielmente el ordenamiento
jurdico regional. En esta direccin, tal como se
constat antes de ahora, puede afirmarse que es
manifiesto que en el marco de un proceso de
integracin, un sistema de solucin de
controversias que restrinja la legitimacin activa
por incumplimiento del derecho solo a los
Estados socios, resulta inadecuado y a la vez
contrario a la dinmica del propio proceso.
Todos los esquemas de integracin, sin
excepcin, demuestran en la prctica que los
Estados miembros son totalmente esquivos y
remisos a interponer demandas contra otro
Estado en las hiptesis de incumplimiento del
ordenamiento jurdico. En efecto, en las Comunidades Europeas ello ha ocurrido solo en tres
oportunidades: Reino Unido/Francia (1979),
Blgica/Espaa (2000) y Espaa/Reino Unido
(2006); en la Comunidad Andina, en tres:
Venezuela/Ecuador (1997), Venezuela/Colombia
66Al estilo de la Comisin de las Comunidades Europeas o de la
Secretara General de la Comunidad Andina.

(1997) y Colombia/Venezuela (2002); en el Sistema de la Integracin Centroamericana, en dos:

Nicaragua/Honduras
(2001)
y
Honduras/Nicaragua (2001), y en el Common
Market for Eas- tern and Southern Africa
(Mercado Comn del Este y Sur de frica.,
COMESA),
en una ocasin: Etiopa/Eritrea
67
(2001).
c. Los particulares: en este aspecto no existe un
modelo consolidado en el derecho comparado.
As, mientras en la Comunidad Andina y en el
SICA los particulares tienen plena competencia
para interponer demandas de incumplimiento
contra los propios Estados, en las Comunidades
Europeas carecen de tal va procesal. Si acaso
puede servir como antecedente, debe recordarse
que el CMC, a travs de la citada Decisin
CMC N. 26/03 (Programa de Trabajo 20042006), resolvi [f]ortalecer la participacin del
sector privado en el proceso de integracin del
MERCOSUR, para lo cual instruy a los
rganos competentes a que anali[cen]
alternativas para la participacin de agentes
privados en 68 el sistema de solucin de
controversias. En cualquiera de los supuestos,
podra pensarse en una fase administrativa previa
ante un rgano del MERCOSUR determinado,
69
como condicin para acceder al TJM.
67Alejandro Perotti, Tribunal Permanente de Revisin..., cit., pp.
55-56.

68Decisin CMC N. 26/03, Anexo, literal 3.2.

69Tal como sucede en las Comunidades Europeas y en la

Comunidad Andina, no as en elSICA.

Cuestin prejudicial

La cuestin prejudicial es el mecanismo de

cooperacin entre el Tribunal de Justicia regional
y los jueces y tribunales del Poder Judicial de los
Estados miembros, en el marco del cual el primero
responde las consultas de interpretacin o de
validez de las normas regionales que le cursan los
segundos, en el contexto de una causa que tramita
ante la justicia interna y en la cual inciden dichas
normas.
En algunos supuestos jueces o tribunales de
ltima instancia ordinaria del caso principal, o
aquellas hiptesis en las que el juez o tribunal, de
cualquier instancia, duda sobre la validez de la
norma regional es obligatorio para el juez o
tribunal nacional elevar la cuestin prejudicial al
Tribunal de Justicia. Por otro lado, la cuestin
prejudicial puede ser decidida por el juez o
tribunal interno, de oficio o a instancia de parte.
Este procedimiento constituye la principal
herramienta de que disponen los procesos de
integracin para garantizar la efectiva y uniforme
interpretacin y aplicacin del derecho regional en
el territorio de los Estados miembros. A su vez, la
prctica comparada demuestra que los principios
esenciales del ordenamiento jurdico del bloque
suelen ser construidos a partir de la cuestin
prejudicial, y no en el marco de otros procesos,
seguramente debido al carcter no controversial de
la presente va. Por otro lado, desde el punto de
vista cuantitativo la cuestin prejudicial explica la
gran mayora de los asuntos decididos por los
respectivos Tribunales de

Justicia de las Comunidades

Europeas y de la
71
Comunidad Andina.
De all que no pueda
dudarse de que la cuestin prejudicial es la ms
importante de las competencias que pueden
otorgarse a un Tribunal de Justicia.
Un extremo que debe ser examinado
especialmente tiene relacin con los jueces
competentes para encaminar una cuestin
70

70Para citar algunos ejemplos: en el caso del , durante el ao 2006

le fueron sometidas al Tribunal de Justicia, 251 cuestiones

prejudiciales de interpretacin y de validez, lo que signific el

47% del total de 537 asuntos registrados [24 informe anual de la

Comisin sobre el control de la aplicacin del Derecho comunitario

(2006), documento COM(2007) 398 final, 17/07/07, Anexo VI, pp.
1-2; el resto de los asuntos se distribuyeron entre recursos de

incumplimiento, recursos de nulidad, recursos por omisin, recurso

por responsabilidad extracontractual, etctera]; en el 2005 llegaron al

Tribunal de Justicia 474 asuntos, de los cuales 221 fueron cuestiones

prejudiciales, es decir el 46% del total [23 informe anual de la

Comisin sobre el control de la aplicacin del Derecho comunitario

(2005), documento COM(2006) 416 final, 24/07/06, Anexo VI, p. 12]; en el 2004, de los 531 asuntos elevados al Tribunal de Justicia,

249 fueron cuestiones prejudiciales (46%) [22 informe anual de la

Comisin sobre el control de la aplicacin del Derecho comunitario
(2004), documento COM(2005) 570 final, 23/12/05, Anexo VI, p.
3]; en el 2003, se plantearon a dicho tribunal 210 cuestiones

prejudiciales, sobre un total de 561 asuntos (37%) [21 informe

anual de la Comisin sobre el control de la aplicacin del Derecho

prejudicial al TJM. En el sistema actual PO

, se ha regulado la opinin consultiva, la cual,
si bien puede ser solicitada por cualquier juez
nacional, solo puede ser transmitida al TPR a
travs de 72los Superiores Tribunales de Justicia
nacionales. Sin embargo, la experiencia europea
demuestra que los jueces y tribunales nacionales
ms propensos al planteamiento de la cuestin
comunitario (2003), documento COM(2004) 839, 30/12/04, Anexo
VI, p. 1-2], y en el 2002, sobre un total de 477 asuntos, 216

correspondieron a cuestiones prejudiciales (45%) [20 informe anual

de la Comisin sobre el control de la aplicacin del Derecho

comunitario (2002), documento COM(2003) 668 final, 21/11/03,

Anexo VI, p. 3].

71En el caso del TJCA, en cuanto a los asuntos registrados en el

ao 2006 y con sentencias o decisiones interlocutorias publicadas en

la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena (GOAC) en el perodo

03/01/06 a 16/02/07 (GOAC N. 1279 a 1464), resulta que del total

de 154 expedientes, 142 (casi el 92%) respondieron a solicitudes de
Interpretacin Prejudicial (en adelante, IP) planteadas por los jueces

nacionales, el resto se dividi en 3 Acciones de Incumplimiento (en

adelante, AI), 8 Sumarios por incumplimiento de sentencias y 1

Recurso por Omisin; de los asuntos registrados en el 2005 y con

sentencias o decisiones interlocutorias publicadas en la GOAC del

10/01/05 al 16/02/07 (GOAC N. 1156 a 1464), de un total de 239

expedientes, 230 fueron IP (96%) y el resto, 7 AI y 2 Demandas

Laborales; y, finalmente, de los asuntos registrados en el 2004 y con

sentencias o decisiones interlocutorias publicadas en la GOAC del

prejudicial no son los tribunales supremos,

sino los
73
rganos jurisdiccionales inferiores; en el caso
andino, el dato es an ms evidente. Ms an, en
el caso europeo, en ms de cincuenta aos de
integracin, salvo excepcionalsimos supuestos,
74
ningn tribunal constitucional nacional
a
pesar de estar obligado a hacerlo por la letra del
Tratado de las Comunidades Europeas ha
elevado cuestiones prejudiciales al Tribunal de
Justicia, y ello a pesar de que dichos supremos
rganos suelen aplicar normas del Derecho
comunitario.
13/01/04 al 16/02/07 (GOAC N. 1027 a 1464), en total 176

expedientes, 166 lueron IP (94%) y el resto, 8 AI y 2 Acciones de

Nulidad.

72Vase artculo 2 de la Decisin CMC N. 02/07 citada.

73As, en el ao 2006, de las 251 cuestiones prejudiciales

elevadas al Tribunal de Justicia, 171 (es decir el 68%) fueron
peticionadas por rganos jurisdiccionales inferiores (comparar24
informe anual de la Comisin., cit., pp. 1-1 a 1-3); en el 2005,
157 (71%) sobre un total de 221 cuestiones prejudiciales
(comparar 23 informe anual de la Comisin., cit., pp. 1-1 a 13); en el 2004, 155 (62%) sobre un total de 249 cuestiones
prejudiciales (comparar 22 informe anual de la Comisin., cit.,
pp. 1-1 a 1-3); en el 2003, 149 (70%) sobre un total de 210
cuestiones prejudiciales (comparar 21 informe anual de la
Comisin., cit., pp. 1-1 a 1-3); y en el 2002, 126 (58%) sobre
un total de 216 cuestiones prejudiciales (comparar 20 informe
anual de la Comisin., cit., pp. 1-1 a 1-3). Cabe resaltar que la
divisin que hace la Comisin a la hora de determinar el origen
de las cuestiones prejudiciales no distingue estrictamente entre
Superiores Tribunales de Justicia nacional y rganos
jurisdiccionales inferiores, sino que en muchos casos
incluye dentro del primero tribunales superiores pero no supremos,
por lo que el porcentaje a favor de los inferiores es an ms
abultado.

74Vase, Alejandro Perotti, Tribunal Permanente de Revisin. , cit.,

pp. 88-89.

Por ello, lo conveniente sera regular este

mecanismo de manera que cualquier rgano
jurisdiccional
nacional
pueda
plantearle
75
directamente cuestiones prejudiciales al TJM.
Debera establecerse, en cuanto a la atribucin
para elevar cuestiones prejudiciales, que podr
hacerlo todo rgano jurisdiccional nacional, evitando mencionar tal como lo hace la normativa
76
vigente sobre opiniones consultivas al TPR a
los rganos del Poder Judicial (o a causas que
tramitan en el Poder Judicial) dado que esto
restringe el alcance y, eventualmente, podra dejar
afuera, por ejemplo en Argentina, a rganos jurisdiccionales cotidianamente vinculados a la
aplicacin del Derecho del MERCOSUR como lo
es el Tribunal Fiscal de la Nacin.
En cuanto a la obligatoriedad de realizar el
planteo de una cuestin prejudicial, cabra sugerir
que ello tuviera lugar cuando la sentencia que va a
dictar el rgano jurisdiccional nacional, no pudiera
ser objeto de recurso judicial ordinario, segn el
75Vase en tal sentido, la sugestiva afirmacin de la Comisin

Europea que obra en su Comunicacin al Parlamento Europeo, al

Consejo, al Comit Econmico y Social Europeo, al Comit de las

Regiones y al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas,

relativa a la adaptacin de las disposiciones del ttulo IV del Tratado

constitutivo de la Comunidad Europea referentes a las competencias
del Tribunal de Justicia, con el fin de garantizar una proteccin

jurisdiccional ms efectiva, de 28 de junio de 2006, COM(2006)

346 final, pp. 8 a 9 y nota 21.

76Vanse artculos 4, inciso 1, del RPO, y 3 y 4 de la Decisin

CMC N. 02/07, citados.

derecho interno del Estado Parte de que se trate, o

tambin cuando dicho rgano sea o no su
decisin susceptible de recurso ordinario se
inclina por declarar la invalidez de una norma
mercosurea. El primer supuesto se justifica dado
que de esta forma ninguna decisin pasar en
autoridad de cosa juzgada sin tener la intervencin
unificadora de la jurisprudencia del TJM, y en el
segundo dado que ningn rgano jurisdiccional
nacional tiene atribuida la competencia para
declarar la nulidad de una disposicin regional, en
la cual han participado varios Estados Partes. Por
lo dems, la solucin pregonada para la hiptesis
mencionada en primer lugar (sentencia irrecurrible)
tiene amplia
receptividad en el derecho
77
comparado, y la referida 78en segundo trmino ha
sido de creacin pretoriana.
Asimismo, en lo que hace al valor de la
respuesta del TJM a las cuestiones prejudiciales
que le planteen los rganos jurisdiccionales
nacionales, cabra aconsejar apartarse de la falta de
obligatoriedad que actualmente establece el79artculo
11 del RPO para las opiniones consultivas, y prever especficamente que las cuestiones prejudiciales
77Ya que ella se aplica en los sistemas procesales del TJCE, del

TJCA y de la Corte de Justicia del COMESA. En cuanto a la Corte

de Justicia del Caribe (CSME/CARICOM: Comunidad del Caribe

incluyendo el Mercado y Economa nicos del Caribe), las normas

pareceran imponer la obligatoriedad del reenvo en todos los casos.

78En el caso del TJCE. En el supuesto del TJCA, su Protocolo

Constitutivo impone la obligatoriedad del reenvo en la hiptesis de

alegarse la ilegalidad de una norma comunitaria ante un juez
nacional.

sern obligatorias para el rgano jurisdiccional

nacional peticionante. Ello, no solo porque es la
opcin a la que adhiere
la unanimidad del derecho
80
regional comparado,
sino que solo as el
mecanismo cumple con su importante funcin de
uniformizar la interpretacin y aplicacin del
derecho mercosureo en todo el territorio del
bloque,
independientemente
del
rgano
jurisdiccional nacional llamado a aplicarlo en un
caso concreto.
Finalmente, podra tambin analizarse la
posibilidad de seguir el modelo centroamericano,
en el cual tambin determinados rganos regionales pueden plantear a la CCJ cuestiones
interpretativas sobre la normativa del proceso de
integracin. En el caso del TJM, adems, ello sera
compatible con el derecho vigente, segn el cual
como 81 antes se 82 seal los rganos
decisorios y el PM pueden elevar opiniones
consultivas al TPR. A su vez y partiendo de dicho
79Falta de obligatoriedad que, ciertamente, puede ser impugnada en
su validez frente a lo previsto en el artculo 38 del POP, que

constituye una norma de superior jerarqua al RPO (sobre esto puede

verse, Alejandro Perotti, Rol de los abogados y jueces en las
Opiniones Consultivas., cit., p. 4).

80La obligatoriedad de la respuesta del respectivo Tribunal de

Justicia para el juez nacional consultante viene impuesto en el caso

del TJCE, del TJCA, de la CCJ y de la Corte de Justicia del Caribe.

81RPO, artculos 2 y concordantes.

82Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR, artculo

13.

antecedente, podra ampliarse dicha atribucin

hacia otros rganos del MERCOSUR.
Jurisdiccin laboral

En este caso, el TJM sera competente para

entender en las controversias que se originen entre
los funcionarios de los rganos del MERCOSUR
(SM,
PM,
Comisin
de
Representantes
Permanentes del MERCOSUR, secretaras varias,
etctera) y dichos rganos, o entre estos y sus
prestadores de servicios.
La legitimacin activa debera recaer en los
funcionarios y prestadores de servicios de los
rganos del MERCOSUR, pudiendo preverse el
agotamiento de una instancia administrativa previa
ante el mismo rgano.
Esta competencia resulta altamente conveniente
en el MERCOSUR dado que la proliferacin de
rganos permanentes ha provocado la existencia, a
la fecha, de una importante planta de funcionarios
del MERCOSUR, que trabajan para rganos que
no dependen del Poder Judicial nacional; a ello
cabe agregar que, generalmente, los Acuerdos de
Sede firmados entre el MERCOSUR y el Estado
Parte en el cual radican tales rganos prevn la
inmunidad de jurisdiccin
de los mismos ante la
83
justicia nacional. Si bien es cierto que en el
83Acuerdo Sede entre la Repblica Oriental del Uruguay y el

Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) para el funcionamiento de la

Secretara Administrativa del MERCOSUR (Decisin CMC N.

04/96), artculo 4; Acuerdo de Sede entre la Repblica del Paraguay

y el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) para el funcionamiento
del Tribunal Permanente de Revisin (Decisin CMC N. 01/05),
artculo 4, y Acuerdo de Sede entre la Repblica Oriental del

MERCOSUR se ha creado el Tribunal

Administrativo- Laboral (Resolucin GMC N.
54/03, citada), no lo es menos que algunos de sus
integrantes son funcionarios de los Ministerios de
Relaciones Exteriores de los Estados Partes, que
son justamente rganos nacionales que suelen
designar a los funcionarios de los rganos del
MERCOSUR, por lo que esta circunstancia
desdibuja el requisito inexorable de imparcialidad que constituye un mandato constitucional en
los cuatro Estados.
Por lo dems, en el derecho comparado, la
jurisdiccin laboral para las causas que involucran
a rganos regionales y sus funcionarios se halla en
cabeza de los respectivos Tribunales de Justicia
(TJCE a travs del Tribunal de la Funcin
Pblica que lo conforma, TJCA y CCJ).
Otras competencias

Finalmente podran analizarse dos atribuciones

adicionales. En primer lugar, la accin por
responsabilidad extracontractual, que podra ser
intentada ante el TJM, contra los rganos del
MERCOSUR, con motivos de los daos
ocasionados por dichos rganos o sus agentes en
el ejercicio de sus funciones. En este caso, la
legitimacin activa podra colocarse en beneficio de
los Estados Partes y de los particulares en
salvaguarda de sus derechos o intereses legtimos
.
Uruguay y el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) para el

funcionamiento en el territorio de la Repblica de la Comisin

Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR y su Secretara

Administrativa Parlamentaria Permanente (Decisin CMC N. 34/05),

artculo 4.

En el derecho europeo, el TJCE dispone de esta

competencia, mientras que en el derecho andino,
esta accin no est establecida a texto expreso, sin
embargo el TJCA, en una reciente sentencia, ha
reconocido que los daos ocasionados a un
particular por las instituciones son resarcibles 84
pecuniariamente (responsabilidad extracontractual).
La segunda competencia sera el control previo
de los acuerdos internacionales que suscriba el
MERCOSUR. En este supuesto, podra interponerse ante el TJM la solicitud de un dictamen
sobre la compatibilidad de las normas del Tratado
de Asuncin (y normas complementarias), con los
proyectos de acuerdos internacionales a ser
firmados por los Estados Partes y el MERCOSUR,
o los Estados Partes en el marco del MERCOSUR,
con terceros Estados, grupos de Estados y
organizaciones internacionales. La legitimacin
activa podra preverse para los Estados Partes, los
rganos decisorios (CMC, GMC y CCM) y el PM.
La presente atribucin resulta altamente
necesaria pues el MERCOSUR, como bloque o sus
Estados Partes en su marco, firman en forma muy
asidua acuerdos internacionales con terceros
Estados, grupos de Estados y organizaciones
internacionales, y a la fecha tales compromisos no
son presididos por un previo control de
compatibilidad con el Tratado de Asuncin y
dems normas complementarias.
84TJCA, sentencia de 17 de noviembre de 2006, Egar

S.A./Secretara General (Resoluciones 800 y 837), proceso 214-AN2005, GOAC N. 1498, 16/05/07, y principalmente, providencia de

21 de marzo de 2007, en el mismo expediente (pedido de ampliacin

y aclaracin), GOAC N. 1498, 16/05/07.

En Europa, el Tribunal de Justicia dispone de

esta competencia, la cual puede ser puesta en
prctica (solicitud de dictamen) por cualquier
Estado miembro, el Parlamento Europeo, la
Comisin o el Consejo.
Carcter de su jurisdiccin

A los fines de garantizar la eficacia y efectividad

del TJM y de sus atribuciones, resulta aconsejable
seguir la prctica del derecho comparado europeo,
andino y centroamericano, segn los cuales la
jurisdiccin del respectivo Tribunal de Justicia es
exclusiva y excluyente de cualquier otro tribunal
en todo lo que se vincule con el ordenamiento
jurdico regional.
De esta manera, el TJM debera tener
jurisdiccin exclusiva y exclu- yente en todo lo
vinculado a la interpretacin y aplicacin del
derecho mercosureo, lo cual significara alejarse
del sistema hoy vigente que, a travs de la
clusula de opcin de foro, permite que [l]as
controversias comprendidas en el mbito de
aplicacin del [Protocolo de Olivos] que puedan
tambin ser sometidas al sistema de solucin de
controversias de la Organizacin Mundial del
Comercio o de otros esquemas preferencia- les de
comercio de que sean parte individualmente los
Estados Partes del MERCOSUR, [puedan]
someterse a uno u otro foro a eleccin de la parte
demandante (PO, artculo 1, inciso 2). Es decir
que cabra derogar la clusula de opcin de foro
del PO.
Cuestiones de forma en cuanto al instrumento constitutivo

Para culminar, visto que las sugerencias

anteriores constituyen una verdadera novacin
jurdica respecto del sistema de solucin de
controversias vigente, en especial con relacin a
las atribuciones del TPR, de plasmarse el proyecto

de crear un TJM ello debera ser formalizado a

travs de un Protocolo Modificatorio del Tratado
de Asuncin tal como lo es el Protocolo
Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR
que, adems, derogue al Protocolo de Olivos.
Cuadro resumen: propuestas

Las propuestas reseadas a lo largo del presente

documento pueden resumirse de la siguiente
manera:

Elementos bsicos - Recomendacin

TJM
Nombre:
Tribunal
de
Justicia
del
Naturaleza:
Jurisdiccional
Permanencia:
El
TJM
tendr
carcter
Sede:
Asuncin, Repblica del Paraguay
Integracin
Nmero:
Igual nmero de jueces (y

suplente) como Estados Partes;

nacionales
de los deben
Estadosreunir
Partes las
Los candidatos
Requisitos:
condiciones requeridas en el pas
de su nacionalidad para el
ejercicio
msseanaltas
funEleccin:
Los juecesdedellasTJM
elegidos
directamente por los Superiores
Tribunales de Justicia de los
Estados
Partes, por consenso
Duracin:
6 aos
Aportado por los Estados Partes (a
Presupuesto:
partir de cuotas igualitarias, o a
travs de un rgimen acorde a la
poltica de reduccin de las
asimetras); con fondos del Fondo
para la
Convergencia Estructural
Competencias y legitimacin
activa
Accin de nulidad: Contra las normas de los rganos
del MERCOSUR que infrinjan
disposiciones
regionales
de
jerarqua superior. Legitimacin
Estados dePartes,
Accin por omisin: activa:
Contra lalos inactividad
los
rganos del MERCOSUR en violacin de las normas regionales.
Legitimacin
activa:
Estados

Accin de
incumplimiento:

Cuestin prejudicial:

Contra la accin o la omisin de

un Estado Parte contraria a las
normas
del
MERCOSUR.
Legitimacin
activa:
Estados
Partes, determinados rganos del
MERCOSUR
[alternativa:
particulares].
Con
una
fase
Consulta de los rganos jurisdiccionales

nacionales sobre la interpretacin o la

validez de las normas del MERCOSUR,
como as tambin de determinados
rganos
del
MERCOSUR.
Legitimacin
activa:
rganos
jurisdiccionales nacionales de los
Partes,entre
en el los
marco
de un juicio
Controversias
funcionarios
de
Jurisdiccin laboral: Estados
los rganos del MERCOSUR y dichos
rganos, y entre estos y sus prestadores
de servicios. Legitimacin activa:
funcionarios
de los
rganos del
Accin por
Contra los rganos
del MERCOSUR,
responsabilidad
con motivos de los daos ocasionados
extracontractual:
por dichos rganos o sus agentes en el
ejercicio de sus funciones. Legitimacin
activa: Estados
y particulares
Solicitud
de Partes
dictamen
sobre la
Control previo de
compatibilidad de las normas del
los acuerdos
Tratado de Asuncin (y normas
internacionales:
complementarias), con los proyectos de
acuerdos internacionales a ser firmados
por
los
Estados
Partes
y
el
MERCOSUR, o los Estados Partes en
el marco del MERCOSUR, con terceros
Estados,
de en
Estados
y
Carcter de su
Exclusiva ygrupos
excluyente
todo lo
jurisdiccin:
vinculado a la interpretaci n y
aplicacin
del derecho mercosureo
Instrumento
Protocolo Modificatorio
del Tratado de
constitutivo:
Asuncin (que, adems, derogue al
Protocolo de Olivos)
Lista de siglas utilizadas

AFC: Agricultores Familiares y Campesinos

AICESIS: Asociacin Internacional de Consejos
Econmicos y Sociales e Instituciones Similares CAN:
Comunidad Andina CCJ: Corte Centroamericana de

Justicia CCM: Comisin de Comercio del MERCOSUR

CCSCS: Coordinadora de las Centrales Sindicales del
MERCOSUR CEFIR: Centro de Formacin para la
Integracin Regional CMC: Consejo del Mercado Comn
CONPACOOP: Confederacin Paraguaya de
Cooperativas COPROFAM: Coordinadora de
Organizaciones de Productores Familiares del
MERCOSUR
CPC: Comisin Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR
CRPM: Comisin de Representantes Permanentes del
MERCOSUR CSJN: Corte Suprema de Justicia de la
Nacin, Argentina CSL: Comisin Socio Laboral
CUDECOOP: Confederacin Uruguaya de Entidades
Cooperativas
DSL: Declaracin Socio Laboral
FCCP: Foro de Consulta y Concertacin Poltica
FCCR: Foro Consultivo de Ciudades y Regiones
FCES: Foro Consultivo Econmico y Social del
MERCOSUR
FLACSO: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
FLAR: Fondo de Administracin de Reservas
FOCEM: Fondos de Convergencia Estructural del
MERCOSUR
GANEMPLE: Grupo de Alto Nivel de Empleo
GANRI: Grupo Ad Hoc de Alto Nivel para la Reforma
Institucional
GMC: Grupo Mercado Comn
GOAC: Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena
ISM: Instituto Social del MERCOSUR
MERCOSUR: Mercado Comn del Sur
OCDE: Organizacin de Cooperacin y Desarrollo
Econmicos
OMC: Organizacin Mundial de Comercio
PARLASUR: Parlamento del MERCOSUR
PCPM: Protocolo Constitutivo del Parlamento del
MERCOSUR
PM: Parlamento del MERCOSUR
PO: Protocolo de Olivos POP: Protocolo de Ouro Preto
PPT: Presidencia Pro Tempore
REAF: Reunin Especializada de Agricultura Familiar
RECM: Reunin Especializada de Cooperativas del
MERCOSUR

REM: Reunin Especializada de la Mujer

REMI: Reunin Especializada de Municipios e
Intendencias
RPO: Reglamento del Protocolo de Olivos
SAM: Secretara Administrativa del MERCOSUR
SGT: Subgrupos de Trabajo
SICA: Sistema de la Integracin Centroamericana
SM: Secretara del MERCOSUR
TA: Tratado de Asuncin
TAL: Tribunal Administrativo-Laboral del MERCOSUR
TJCA: Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina
TJCE: Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
TJM: Tribunal de Justicia del MERCOSUR TPR:
Tribunal Permanente de Revisin UNASUR: Unin de
Naciones Sudamericanas UNIFEM: Fondo de las
Naciones Unidas para la Mujer

Se termin de imprimir en el mes de

mayo de 2009 en Grfica Don Bosco,
Agraciada 3086, Montevideo, Uruguay.
Depsito Legal N 349 098 Comisin del

Papel. Edicin amparada al Decreto

218/96

9 A controvrsia tornou-se conhecida como o

conflito das papeleras.
36 Sistema del TJCA y de la CCJ.
37 Cabe recordar que el artculo 37 del POP
exige el consenso para la adopcin de las

normas del MERCOSUR, lo cual impide el

voto negativo (veto), aunque no as la
abstencin.