Innovacin y

desarrollo:
desafos
pendientes para
Uruguay
Cristina
Zurbriggen
Mariana
Gonzlez Lago

f&M Cef r =CLIN

IDRC ^ CRDI ( ; j,,; ,< |;T

Innovacin y desarrollo:
desafos pendientes
para Uruguay
Cristina Zurbriggen
Mariana Gonzlez Lago

NMEROS ANTERIORES:

1. Reforma institucional del Mercosur. Anlisis de un reto

Gerardo Caetano, Mariana Vzquez y Deisy Ventura

2. La equidad de gnero en los pases del MERCOSUR

Lilin Celiberti y Serrana Mesa

3. Aportes para una formacin innovadora en temas de

integracin regional

4. Las negociaciones entre la Unin Europea y

Amrica Latina (I). Dos visiones complementarias
Gerardo Caetano, Deisy Ventura, Janina Onuki y Liza
SantAna Lima

5. La crisis mundial y sus impactos polticos en Amrica

del Sur Gerardo Caetano

6. Polticas de Ciencia, Tecnologa e Innovacin

en los pases del MERCOSUR Cristina
Zurbriggen y Mariana Gonzlez Lago

7. Anlisis de las iniciativas MERCOSUR para la

promocin de la Ciencia, la Tecnologa y la Innovacin
Cristina Zurbriggen y Mariana Gonzlez Lago

Innovacin y desarrollo:
desafos pendientes para
Uruguay
Cristina Zurbriggen
Mariana Gonzlez Lago

La investigacin presentada en esta publicacin es fruto del

proyecto Polticas regionales de Innovacin en el MERCOSUR:
obstculos y Oportunidades (Proyecto 104958), coordinado por
Fernando Porta y Cristina Zurbriggen apoyado por el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (www.idrc.ca).

 2010, CEFIR
Centro de Formacin para la Integracin Regional
Av. Joaqun Surez 3568
11700 Montevideo, Uruguay
Tel. (++ 598) 2336 52 32 / 33
Fax: (++ 598) 2336 36 95
info@cefr.org.uy
www.cefr.org.uy

Innovacin y desarrollo. Desafos pendientes para Uruguay

CEFIR
Fundado en 1993, el Centro de
Formacin para la Integracin Regional
CEFIR ha sido testigo y partcipe activo
de los procesos de integracin en
Amrica Latina y en la constitucin del
MERCOSUR. Desde su sede, propicia el
intercambio creativo de ideas y prcticas
de integracin, facilita el desarrollo de
experiencias y la participacin social y
refuerza la capacidad de negociacin y
toma de decisiones a travs de la
formacin permanente de actores claves
en el proceso.
Dedicado a la investigacin, refexin,
impulso del dilogo, comunicacin,
formacin y accin poltica en materia
de integracin regional, y abierto a la
participacin de los distintos actores de
la sociedad civil, el CEFIR tiene por
objetivo contribuir a democratizar y
profundizar los procesos de integracin
regional en Amrica Latina, en particular
el MERCOSUR, y fortalecer sus
dimensiones social, cultural y ciudadana.
Las actividades del CEFIR estn
basadas en los objetivos de impulsar la
formacin y la investigacin sobre los
procesos de integracin regional en

Amrica
Latina;
contribui
r
al
estudio
de los
problem
as de
inters
general,
especial
mente;
sensibili
zar a la
ciudada
na del
MERCO
SUR
sobre
los
aspecto
s
positivos
de
la
integraci
n;
establec
er
mecanis
mos de
prevenc
in
y
resoluci
n de
conficto
s;
incubar

iniciativas innovadoras que ordenen, impulsen y refuercen la integracin regional;

defender los valores morales y los
principios de justicia, igualdad y libertad,
as como las formas democrticas de
gobierno.

Centro de Formacin para la Integracin

Regional
Av. Joaqun Surez 3568
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Innovacin y desarrollo. Desafos pendientes para Uruguay

Prlogo
En el presente documento se analizan
las importantes transformaciones que ha
experimentado Uruguay en materia de
polticas de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin (CTI), durante el primer
gobierno de izquierda. La infexin sobre
este particular se traduce sobre todo en
el diseo de una nueva institucionalidad,
con la creacin de la Agencia Nacional
de Innovacin e Investigacin (ANII), en la
elaboracin del primer plan nacional en
CTI, y en el aumento signifcativo del
gasto pblico en el sector.
En la revisin y comparacin de estas
nuevas polticas nacionales se realiz un
releva-miento
de
las
principales
orientaciones
e
instrumentos,
concentrando nuevamente los focos de
anlisis en temas cruciales como el de los
mbitos de cobertura, la asignacin de
fuentes especfcas de fnanciacin, la
institucionalidad puesta en marcha, las
capacidades demostradas a nivel de
ejecucin y capacidad de articulacin, as
como
las
posibilidades
de
regionalizacin.
De la investigacin de Cristina
Zurbriggen y de Mariana Gonzlez Lago
surge la evidencia acerca de diversas
demandas de cambios, en campos como
el del fortalecimiento institucional, y de
modo particular, en el sistema de
informacin generado. Tambin surge el
imperativo de la elaboracin de
documentos y estudios para el apoyo a la
implementa-cin, monitoreo y evaluacin
de polticas e instrumentos en CTI. Se le

ha dado
especial
relevanc
ia a las
polticas
verticale
s, con
sus
estrategi
as
de
apoyo a
los
sectores
producti
vos
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os como
estratgi
cos para
el pas.
Asimism
o,
se
han
fortaleci
do una
serie de
instrument
os que
tienen
como
objetivo
fortalec
er
la
vinculac
in
entre la
oferta y
la
demanda,
a
travs
de
la
confor
macin
de
redes.

Sin embargo, cabe destacar que el

mayor xito en la implementacin se ha
registrado en los instrumentos orientados
a fortalecer la investigacin y generacin
de conocimiento cientfco-tecnolgico.
Por su parte, los mayores desafos
pendientes radican en los esfuerzos
institucionales orientados a la generacin
de cultura empresarial innovadora. Si
bien existe en el pas un ncleo
innovador, el mismo no alcanza a
propagar el cambio tecnolgico hacia el
resto de la economa debido a diversos
factores. En esa direccin aparece como
estratgica la necesidad de fortalecer la
interaccin contina entre los agentes del
Sistema Nacional de Innovacin, que
estimule la actividad innovadora, de
singular relevancia para la preparacin
de las generaciones futuras a los efectos
de su insercin ms plena en una
sociedad del conocimiento.

Gerardo
Caetano
Director
Acadmico
del CEFIR

11

Innovacin y desarrollo. Desafos pendientes para Uruguay

Innovacin y
desarrollo
Desafos pendientes
para Uruguay
C
r
i
s
t
i
n
a
Z
u
r
b
r
i
g
g
e
n
1

M
a
r
i
a
n
a

G
o
n
z

l
e
z
L
a
g
o
2

Introd
ucci
n
Las
polticas
de
Ciencia,
Tecnolo
ga
e
Innovaci
n (CTI)
no
fueron
prioridad
en
la
agenda
de los
gobierno
s
anteriore
s. Esto
se
constata
en
el
bajo
gasto

pblico en actividades de innovacin; el

valor mximo alcanzado en relacin al PBI
durante la dcada de los 90 fue de 0.39%
en 1997, mientras que en el 2002 fue tan
slo un 0.26%, pasando en el 2006 a
alcanzar un 0.36% (RICYT, 2010). El gasto
uruguayo en el sector presenta
caractersticas similares al resto de los
pases de Amrica Latina. Entre ellos se
destacan: la baja inversin en recursos
destinados a la CTI en relacin al Producto
Bruto Interno (PBI), la concentracin del
gasto y los recursos humanos en CTI en
un grupo reducido de instituciones
pblicas, la baja participacin del sector
privado, y por ltimo, la concentracin de
los gastos de las empresas en la
incorporacin de tecnologas externas.
En este escenario, el primer gobierno
uruguayo de izquierda que asume en 2005
se propone dar un impulso a las polticas
de CTI, en el entendimiento de que no hay
desarrollo sin innovacin. La infexin que
se produce durante este perodo se traduce
en
el
diseo
de
una
nueva
institucionalidad, en la elaboracin del
primer plan nacional en CTI, y en el
aumento signifcativo del gasto pblico
en el sector.
No
obstante,
an
quedan
importantes desafos para avanzar hacia
un Sistema Nacional de Innovacin
(SNI) maduro. En ese sentido, una
adecuada interaccin entre oferta y
demanda de CTI se vuelve urgente.
Para ello es fundamental comprender
que la innovacin es resultado de un
fenmeno sistmico complejo, cuyo
protagonista principal son las empresas
pero que se hace posible o no, en la
medida que exista una verdadera red de
actores pblicos y privados que generen
lo que se ha dado en llamar un entorno
propicio para la innovacin. Con otras
palabras, la competitividad no se basa
solo en la lgica de mercado, ni en la
jerarqua (Estado), sino que es un
asunto de toda la sociedad, de su

capacid
ad de
aprende
r
y
resolver
problem
as
mediant
e un
1 - Cristina
Zurbriggen
es doctora
en Ciencias
Polticas
por
la
Universidad
Eberhard
Karls
de
Tbingen,
Alemania.
Profesora
de Historia y
Licenciada
en
Sociologa
egresada
de
la
Facultad de
Ciencias
Sociales,
Universidad
de
la
Repblica
(Uruguay).
Es docente
e
investigador
a del rea
Estado
y
polticas
pblicas en
el Instituto
de Ciencia
Poltica,
Facultad de
Ciencias
Sociales,
Universidad
de
la
Repblica
(Uruguay).
Actualment
e
es
directora del
Proyecto
FlacsoUruguay.
Autora de
diversas
publicacione
s en Estado,
gobernanza, gestin
pblica y
polticas
de
desarrollo.
2- Mariana
Gonzlez
es

licenciada en Sociologa por la Universidad de la Repblica.

Con estudios de especializacin en ciencia, tecnologa e
innovacin, y en investigacin social aplicada. Ha realizado
trabajos de consultora para organismos como PNUD, UDM y
AECID en proyectos vinculados al mbito de las relaciones
internacionales, cooperacin internacional y gnero.

12

entramado de organizaciones e instituciones. Esta complejidad organizacional que ha

sido designada como la sociedad en red (Messner, 1997; Castells, 1997) tiende a indicar
que el desarrollo es resultado de un sistema complejo de vnculos entre la economa y
la sociedad en su conjunto.
En el presente artculo se analizar en primer lugar, el contexto institucional en CTI
cuando asume el nuevo gobierno y los cambios propiciados por ste, a travs de un
rediseo institucional y la promocin de nuevas polticas e instrumentos que se analizarn en el siguiente captulo. Luego se presentaran los balances y resultados de las
polticas implementadas, pasando fnalmente a plantear los desafos a futuro que debe
asumir la poltica del sector.

El escenario de las polticas de CTI hacia el 2005

Uruguay careci de polticas pblicas de largo plazo en materia de CTI, con limitados
avances en las mismas, diseadas de forma desarticulada y desvinculada de un plan
estratgico. Asimismo, los fondos asignados por el presupuesto nacional al gasto en
CTI, han sido bajos como ya se hizo referencia, y fueron por tanto de limitado alcance,
no conformando un rea estratgica de los gobiernos. En trminos generales, el gasto
en Investigacin y Desarrollo (I+D) como porcentaje del PBI se ha mantenido por debajo del 0.3% durante la dcada de los 90 y comienzos del siglo XXI, principalmente
fnanciado por el exterior y ejecutado por el sector pblico, Universidad de la Repblica
(UdelaR) y en el Instituto Nacional de investigacin Agropecuaria (INIA). Sin embargo,
el actual gobierno ha dado un fuerte impulso a las polticas de CTI a travs de la asignacin de mayor carga presupuestaria y la bsqueda de recursos con organismos internacionales. En comparacin con los pases de la regin, el gasto en Uruguay ha sido
sensiblemente ms bajo, en especial en comparacin con Brasil que durante la dcada
de los 90 registr valores que triplicaban (0.92% en 1994), mientras que en Argentina
duplicaban (promediando en 0.4%)3 el gasto nacional. Estas cifras son insufcientes si se
las compara con el nivel de inversin en I+D en relacin al PBI de los pases desarrollados, en Estados Unidos un 2.6%, Japn 3.4%, Finlandia 3.5%, Repblica de Corea 3.5% y
Suecia 3.7% (RECYT, 2009; UNESCO, 2009).4
Con respecto a los recursos humanos, se confrma una baja cantidad de investigadores (2.153 en 2008 que representan un 1.35 por mil de la Poblacin Econmicamente
Activa, PEA) principalmente actuando en la rbita pblica o acadmica. Ello se explica
por las carencias del sistema educativo en todos sus niveles. En cuanto a la educacin
secundaria y terciaria no universitaria, es importante mencionar que menos del 40% de
la poblacin entre 25 y 34 aos complet la educacin secundaria o alguna educacin
tcnica, comparado con 80-85% en los pases europeos y 60% en Chile. Con respecto a
la calidad, si bien en el Informe Pisa el pas ocupa un lugar destacado junto con Chile; sin
embargo, Uruguay se aparta de los estndares de los pases desarrollados. En particular,
las carencias en la educacin secundaria pblica repercuten en el nivel que tienen los
alumnos que ingresan a la educacin terciaria y en la temprana desercin del sistema
educativo (Administracin Nacional de Educacin Pblica, ANEP, 2007).

8.

- Valores obtenidos de la RICYT. Por ms informacin ver: http://www.ricyt.org/interior/interior.asp?

Nivel1=1&Nivel2=1&Idioma=

9.

- http://www.unesco.org/new/es/media-services/single.

13

Innovacin y desarrollo. Desafos pendientes para Uruguay

Cabe destacar tambin que no

existe oferta sufciente de posgrados
nacionales, y los que existen no
alcanzan los estndares de excelencia
dado que no cuentan con recursos
sufcientes. Una excepcin a esto son los
posgrados en ciencias bsicas, que se
desarrollan en el marco del Programa de
Desarrollo de las Ciencias Bsicas
(PEDECIBA).
No hubo una poltica explicita ni se
desarrollaron
capacidades
institucionales a nivel del Estado para
disear programas e instrumentos en el
rea. Recin en el ao 2001 se crea la
Direccin Nacional de Ciencia y
Tecnologa (DINACYT) como Unidad
Ejecutora dentro del Ministerio de
Educacin y Cultura (MEC) con las
funciones de asesorarlo, administrar
fondos, coordinar, administrar y ejecutar
proyectos en la materia. Hasta ese
momento slo funcionaba el Consejo
Nacional de Innovacin, Ciencia y
Tecnologa (CONI-CYT) como Consejo
Asesor dentro del MEC, con presencia
hegemnica de la Universidad de la
Repblica (UDELAR).
No obstante, en los aos 90 se
implementaron diversos programas que
fnanciaron actividades de CTI, entre ellas
se puede mencionar la investigacin
bsica y aplicada, los servicios tcnicos y
extensin de tecnologa, el apoyo a
investigadores, el fomento de proyectos
de I+D y de innovacin del sector
empresarial, siendo la mayora de ellos
de carcter horizontal5.
Asimismo, el SNI de Uruguay se ha
caracterizado histricamente por el
predomino de las instituciones pblicas.
Dentro de l, la produccin de
conocimiento
se
concentra
fundamentalmente en la Universidad de la
Repblica y el Instituto Nacional de
Investigaciones Agropecuarias (INIA),
siendo
la
participacin
de
las
universidades privadas incipiente. Otras
instituciones relevantes que realizan

activida
des de
I+D en
el pas
son: la
Direcci
n
Nacional
de
Recurso
s
Acutico
s
(DINAR
A),
la
Divisin
de
Laborat
orios
Veterina
rios
(DILAVE), el
Instituto
Naciona
l
de
Vitivinic
ultura
(INAVI),
el
Instituto
de
Investig
aciones
Biolgicas
Clement
e
Estable
(IIBCE),
el
Laborat
orio
Tecnol
gico del
Uruguay
(LATU),
y
el
Instituto
Pasteur

Montevideo (IP Montevideo).

En los aos noventa, se comenzaron
a desarrollar los primeros formatos
institucionales de relacionamiento pblicoprivado para fomentar el asociacionismo y
la cooperacin empresarial. Entre ellos se
pueden
mencionar
los
Ncleos
Empresariales Sectoriales (NES), los
parques tecnolgicos como el Polo
Tecnolgico de Pando o la incubadoras de
empresas como Ingenio, surgidos por
iniciativa privada, universitaria y/o
municipal. En lo que respecta a las
cadenas agroindustriales, la forma de
interaccin entre los actores de la cadena
y especialmente en lo relacionado con la
generacin, incorporacin y transferencia
de tecnologa, se dio a travs de las Mesas
Tecnolgicas Sectoriales. Entre las ms
relevantes se pueden mencionar la Mesa
del Trigo, la Mesa de la Cebada, y
algunas de reciente creacin como la
Mesa de Oleaginosos6. Otros ejemplos
institucionales de articulacin pblicoprivado son el Centro de Gestin
Tecnolgica (CEGETEC), creado por
iniciativa de la CIU con apoyo del
Programa CONICYT-BID. Tambin han
surgido Centros Mixtos y/o de Excelencia
como
el
Centro
Uruguayo
de
Inmunologa Molecular (CUDIM) o el
Centro de Ensayo de Software
(UDELAR).
Este conjunto variado de organismos
que conforman el SNI se ha
caracterizado por su dbil coordinacin
poltico-estratgica,
principalmente
pblica y con limitada articulacin con el
sector privado. Sin embargo, con la
asuncin del nuevo gobierno se introducen cambios institucionales relevantes
con el fn de revertir estos problemas.

10.

- Para profundizar en las polticas anteriores

vese: Brtola et al (2005). Ciencia, Tecnologa e Innovacin
en Uruguay: Diagnstico, Prospectiva y Polticas.
Documento de Trabajo del Rectorado. N 26.
- Para mayor informacin de las mesas
tecnolgicas vase
http://www.fagro.edu.uy/index_investiga.html

11.

14

Polticas e izquierda
El nuevo gobierno que asumi en el ao 2005 ha dado fuerte impulso a las polticas de
CTI, a travs de: 1- el diseo de una nueva institucionalidad con la creacin del Gabinete
de la Innovacin (GMI), la Agencia Nacional de Innovacin e Investigacin (ANII) y la redefnicin del CONICYT; 2- la elaboracin del primer Plan Estratgico Nacional en Ciencia,
Tecnologa e Innovacin (PENCTI) 2010 -2030; y 3- la consolidacin del apoyo fnanciero a
las polticas en el sector.
En lo que refere al diseo de la nueva institucionalidad, en primer lugar, por Decreto del Poder Ejecutivo 136/005 del 14 de abril de 2005 se cre el Gabinete Ministerial
de la Innovacin (GMI) con el objetivo general de coordinar y articular las acciones gubernamentales vinculadas a la temtica. Dado el carcter transversal de la gestin de las
polticas de CTI el mismo se integra por el Ministro de Educacin y Cultura (MEC), quien
lo preside; el Ministro de Agricultura y Pesca (MGAP); el Ministro de Industria, Energa y Minera (MIEM); el Director de la Ofcina de Planeamiento y Presupuesto (OPP); y el Ministro
de Economa y Finanzas (MEF).
En lo que respecta a las defniciones poltico-estratgicas en CTI, el GMI encomend
a su equipo operativo la elaboracin de un Plan Estratgico Nacional en Ciencia, Tecnologa e Innovacin (PENCTI 2010-2030). Para su concrecin se convocaron talleres,
seminarios y diferentes consultoras7. Tambin le fue asignado al GMI el cometido de
proponer las necesarias reformas institucionales de los organismos del Estado involucrados, para adecuarse a los nuevos papeles asignados a la CTI en los planes de desarrollo del pas.
En segundo lugar, se cre la Agencia Nacional de Innovacin (ANII) por Ley Presupuestal N 17.930 y posteriormente, en la Ley N 18.084 del 28 de diciembre de 2006, se
defnieron las competencias de la misma. Los objetivos principales incluyen el diseo, organizacin y administracin de planes, programas e instrumentos orientados al desarrollo
cientfco-tecnolgico y al despliegue y fortalecimiento de las capacidades de innovacin.
Es tambin objetivo estratgico de la ANII fomentar la articulacin y coordinacin entre
los diversos actores involucrados en la creacin y utilizacin de conocimientos de modo
de potenciar las sinergias entre ellos y aprovechar al mximo los recursos disponibles. La
ANII es una persona pblica no estatal, y su Directorio est integrado por siete miembros,
de los cuales cinco son designados por el Poder Ejecutivo (PE) a propuesta de los Ministros
integrantes del GMI, y dos a propuesta del CONICYT (Art. N 6 de la Ley N 18.084).
En tercer lugar, se redefni la conformacin del Comisin Nacional de Investigacin Cientfca y Tecnolgica (CONICYT)8 y se ratifc su rol de rgano de consulta y
asesoramiento al GMI y al Poder Ejecutivo y Poder Legislativo (PL) de supervisin de la
ANII. El organismo est integrado actualmente por cinco representantes del Poder Ejecutivo, un representante de los entes del Estado, siete representantes del sector acadmicocientfco, cinco representantes del sector productivo, un representante del Congreso de
Intendentes, un representante de los trabajadores, un representante de la Administracin
Nacional de Educacin Pblica, y por ltimo su Presidente, elegido por el propio CONICYT
y cuyo suplente ocupar el lugar de aqul en el Consejo. La misma tiene como cometido
proponer planes, lineamientos de polticas generales y prioridades relacionadas con la
CTI al GMI, al PE y al PL, as como su reglamentacin, revisin y seguimiento del PENCTI.

12.

- Disponibles en www.anii.gub.uy

13.

- Por Ley N 17930, Art. 307.

15

Innovacin y desarrollo. Desafos pendientes para Uruguay

Tambin tiene por fnalidad promover y

estimular
el
desarrollo
de
las
investigaciones en todos los rdenes del
conocimiento, y propiciar acciones
conducentes al fortalecimiento del SNI.
Cuadro 1 - Esquema de la nueva
institucionalidad

Fuente: Elaboracin Propia

La creacin del GMI representa el

diseo de una nueva institucionalidad de
carcter transversal para coordinar
acciones entre diferentes ministerios que
tienen competencia en la temtica y que
tradicionalmente
trabajaban
descoordinadamente. Asimismo, se ha
fortalecido la gestin de las polticas de
innovacin centralizando la gestin de la
mayora de los instrumentos en la ANII.
Al nuevo diseo institucional se suma
otro indicador signifcativo del estmulo
para el desarrollo de la CTI en el pas
durante el perodo, como ser el aumento
del gasto pblico en el sector. De acuerdo
a datos de la RECyT, en el ao 2006 el
gasto en actividades de I+D correspondi
a un 0.36% del PBI, en el 2007 fue de un
0.44% y en el 2008 alcanz un 0.64%.
Con otras palabras, la inversin pblica

durante
este
perodo
de
gobiern
o, prcticamen
te se ha
triplicad
o.
En
trmino
s
compar
ativos,
en
relacin
con la
regin
el pas
mejora
consider
ableme
nte su
posicion
amiento
, ya que
si bien
son
valores
inferiore
s a los
de Brasil
(1.11%
del PBI
en
2007),
se
aproxim
a a los
de
Argentin
a
(0.51%
del PBI
en
2007).
Sin
embarg
o,
es
importa

nte sealar que el aporte fue

principalmente pblico, si en el ao 2006
el 40% provena del Estado, en el 2008
pasa a un 60%, bajando la inversin del
sector privado de un 33% a un 25%
durante esos aos, y tambin la de la
educacin superior, que pasa de de un
27% en 2006 a un 13% en 2008 (RICYT,
2010). Esta baja participacin del sector
privado cifra es comparable con el
promedio latinoamericano pero muy
inferior a la de los pases industrializados
como EE.UU o Japn o la regin
europea, que llega representar casi al
70% del gasto que es fnanciado por las
empresas (RICYT, 2008). El caso de
Corea del Sur es uno de los ms
representativos, donde el gasto privado en
I+D representaba en el ao 1970 el 28,6%
del total para alcanzar la cifra del 74.5 %
de la inversin en el ao 2004.

Cuadro 2 - Gasto Pblico en CTI en relacin al PBI en el perodo 1990-2009

16

Fuente: elaboracin propia en base a datos de la RECyT

Nuevas polticas e instrumentos

El Plan Estratgico Nacional en Ciencia, Tecnologa e
Innovacin - PENCTI
El PENCTI constituye el primer programa estratgico que el pas posee en materia de CTI.
El proceso que llev a su resultado tuvo sus difcultades, y si bien existen opiniones crticas
en cuanto a la conformacin de sus contenidos, el pas ha logrado dar un paso importante
en trminos de planifcacin y proyeccin.
La estrategia se fundamenta en una concepcin integral del desarrollo, equidad y crecimiento econmico. As la competitividad se sustenta cada vez en la disponibilidad de
recursos humanos y en la capacidad de generar y aplicar conocimiento. En consecuencia, en una economa basada en el conocimiento se le da cada vez ms relevancia a la
innovacin, y a las organizaciones, otorgando un papel central a las redes de articulacin
pblico - privada en los procesos de generacin y difusin de conocimiento. En dicho
contexto, el capital humano se convierte en un recurso central del proceso, fundamentndose en la amplia evidencia emprica reciente que vincula la inequidad, entendida como
desigualdad de oportunidades, y crecimiento: la primera opera como una restriccin a la
segunda (Sen y Kliksberg, 2008; World Bank, 2006; Bourguignon and Dessus, 2009 citado
por Snoeck y Bianchi, 2009).
En virtud de lo anterior, el PENCTI plantea la necesidad de constituir una sociedad equitativa, democrtica y competitiva, basada en el conocimiento, la sostenibilidad y los valores
humanos. A partir de esta visin, la misin del plan se defne como la creacin de las
condiciones para que el conocimiento y la innovacin se vuelvan instrumentos primordiales
del desarrollo.
Ello demanda articular polticas macroeconmicas con polticas de desarrollo productivo consistentes con una mejor distribucin de oportunidades y productividades, y

17

Innovacin y desarrollo. Desafos pendientes para Uruguay

polticas sociales orientadas a la

reduccin de la desigualdad y la
eliminacin de diversas formas de
discriminacin mediante la inversin en
capital humano y la construccin de
capital social. En este marco, las polticas
de innovacin son claves para el
desarrollo productivo y la educacin.
Cuadro 3 - Objetivos generales del
PENCTI

Fuente: Bianchi y Snoeck

Adems de los objetivos generales,

en el PENCTI se plantean objetivos
sectoriales a partir del anlisis de las
necesidades especfcas de cada una de
las reas que el GMI ha priorizado:
cadenas agroindustriales (crnica, lctea,
arrocera, granjera, forestal, pesquera);

alternati
vas
energti
cas;
desarroll
os
farmac
utico y
biotecno
lgicos
en los
campos
de salud
humana
,
sanidad
animal y
ftosanita
rio;
tecnolo
gas de
la
informa
cin y la
comunicacin;
uso
y
preserv
acin de
los
recursos
naturale
s;
y
turismo
sustenta
ble.
La
formulac
in del
PENCTI
implica
un
cambio
en
la
orientaci
n de
las
polticas
de CTI

en el pas, dado que hasta entonces

haban predominado las polticas de
carcter horizontal orientadas ms a la
oferta que a la demanda. Para poder
evaluar los objetivos de este plan con las
polticas implementadas se analizaran a
continuacin los instrumentos que han sido
incorporados a la ANII y otros nuevos que
se incorporan al entramado del SNI.

18

La Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin - ANII

En consonancia con los lineamientos estratgicos proporcionados por el GMI, la ANII para
cumplir con sus fnes defni y program las actividades asociadas a cuatro Programas y
diseo una serie de instrumentos.
Con relacin al Programa 1- Fortalecimiento Institucional para la Ejecucin de Polticas Estratgicas de CTI, ha desarrollado actividades orientadas a fortalecer las capacidades institucionales para el fomento y la ejecucin de polticas estratgicas de
CTI, consolidando y mejorando los instrumentos existentes, generando informacin y
capacidades de evaluacin en la materia. Asimismo, se ha buscado profundizar la articulacin tcnica y fnanciera entre actores nacionales e internacionales vinculados a la CTI,
promoviendo la cooperacin a nivel internacional y la transferencia de conocimientos y
buenas prcticas en materia de diseo e implementacin de polticas pblicas.
En este sentido, se ha mejorado desde su creacin la gestin y los procesos de monitoreo y evaluacin de instrumentos. En el ao 2009, la ANII comenz a trabajar para
la obtencin de la Certifcacin en Gestin de Calidad9. En el marco de dicho proceso,
se defne la misin, visin y poltica de calidad de la agencia. En su poltica de calidad
se defne por un lado, como uno de sus compromisos, que los servicios que brinda
estn alineados tanto a la direccin como a las necesidades y expectativas del SNI, as
como de la sociedad en su conjunto, y por otro, a realizar una gestin en forma ejecutiva, gil, fexible, transparente, proactiva y participativa
El Programa 2- Investigacin Cientfca y Desarrollo Tecnolgico tiene por objetivos potenciar la investigacin cientfco-tecnolgica, el desarrollo de capital humano, y
la transferencia de conocimientos hacia las redes productivas y la sociedad en general.
Para este programa, los instrumentos se organizan en tres Subprogramas:
14. Investigacin Cientfca y Desarrollo Tecnolgico: la ANII incorpor
instrumentos que ya existan en el pas como el Fondo Profesor Clemente Estable o
las becas administradas por PEDECIBA y DICyT en la rbita del MEC; mientras que
dise otros instrumentos para los cuales no existen antecedentes en el pas, como es el
caso de reas Estratgicas de Escaso Desarrollo.
15. Transferencia del Conocimiento Cientfco y Tecnolgico: incluye
instrumentos que incorporan las experiencias anteriores, como Generacin y
Fortalecimiento de Servicios Cientfco-Tecnolgicos, y Popularizacin de la Ciencia y
la Tecnologa; pero ha desarrollado otros instrumentos nuevos tales como Impacto
Social y Alto Inters Pblico. Con respecto al fortalecimiento de Recursos Humanos.
Para cumplir con los objetivo de cada uno de ellos se absorbieron instrumentos que
ya estaban funcionando en otros organismos del Estado y se disearon nuevos.
16. Fortalecimiento de los Recursos Humanos: se desarrollaron instrumentos
ampliamente demandados como es el caso del Sistema Nacional de Investigadores y
el Sistema Nacional de Becas. El diseo e implementacin de estos instrumentos se
combin con la absorcin de las Becas de Postgrado y de Insercin en el Sector
Productivo originalmente administradas por PEDECIBA y DICyT; y con el desarrollo de
otros instrumentos para los cuales no existen antecedentes en el pas, como el de
Apoyo a Programas Nacionales de Postgrado, el de Apoyo a Programas de Educacin
Tcnico Terciaria

9 - De acuerdo a Resolucin de Directorio N 365/009. Disponible en Web: http://www.anii.org.uy/web/static/Res_365-009_Mision_

Vision_y_Politica_de_Calidad.pdf

19

Innovacin y desarrollo. Desafos pendientes para Uruguay

Prioritarios, o el de Vinculacin con

Cientfcos y Tecnlogos en el Exterior.
Tambin
en
el
marco
del
fortalecimiento de las capacidades de los
recursos humanos para la investigacin,
se cre el Portal Timb (Trama
Interinstitucional y Multidisciplinaria de
Bibliografa On-Line) que provee acceso
on-line a bibliografa cientfco-tecnolgica
y a bancos de patentes. Paralelamente, y
como herramienta de apoyo a la
implementacin de sus Programas, la ANII
desarroll el Sistema CVUy a partir de la
adecuacin de la base de datos curricular
de investigadores CVLAC a las
necesidades de informacin, tanto de la
propia institucin como de otras
instituciones de fomento a la CTI en el
pas.
El Programa 3- Promocin de la
innovacin y de la articulacin
pblico-privada tiene por objetivo
fomentar la innovacin en el sector
productivo y consolidar vnculos entre
las empresas y el sector acadmico. Con
tal fn se disearon dos Subprogramas: A)
Subprograma de Apoyo a la Innovacin
Empresarial, que incorpora nuevos
instrumentos como es el ejemplo de
Emprendedores Innovadores, mientras
que otros adaptaron las experiencias de
programas anteriores por parte de otras
instituciones; tal es el caso de
Innovacin de Amplia Cobertura (en sus
diferentes modalidades) e Innovacin
de Alto Impacto. B) Subprograma de
Desarrollo de Alianzas de Innovacin y
Redes Tecnolgicas Sectoriales.
Asimismo, en el presente ao se han
comenzado a disear e implementar los
Fondos Sectoriales, orientados a la

promoci
n de las
actividad
es
de
investiga
cin,
desarroll
o
e
innovaci
n
en
determin
adas
reas
estratgi
cas. Los
recursos
se
constituy
en
a
travs de
recursos
propios
de
la
ANII y
otros
provenie
ntes de
coopera
cin
internaci
onal, o
de
fondos
pertenec
ientes a
distintos
organis
mos
pblico
s
y/o
privado
s cuyo
fn sea

la promocin de todas o alguna de las

actividades mencionadas anteriormente.
Los aportes de la ANII podrn establecerse
como contrapartes conformadas por
Proyectos de Excelencia en reas
Prioritarias, de los de Alto Inters
Pblico y de los de Escaso Desarrollo.
El programa fnancia proyectos que
estn sujetos a una rigurosa evaluacin
a cargo de un Comit de Evaluacin y
Seguimiento de Programas (CES),
conformado por al menos cinco
miembros designados por el Directorio
de la ANII y homologados por el
CONICYT, as como por integrantes de
cada una de las instituciones que
aportan fnan-cieramente al Fondo.
El primer Fondo Sectorial de
Promocin de I+D que se crea, es en el
rea de Energa, en el que participan
Administracin Nacional de Usinas y
Transmisiones Elctricas (UTE)
y
Administracin Nacional de Combustibles,
Alcoholes y Portland (ANCAP), aportando
cada empresa un milln de dlares. Por su
parte, en el marco de un acuerdo suscrito
con el INIA, se realiz en el 2009, la
primer convocatoria del Fondo Sectorial
Agro-Industrial (Fondo INNOVAGRO).
Tambin en coordinacin con el
Ministerio de Salud Pblica se lanz en
dicho ao la primer convocatoria del
Fondo Sectorial de Salud, y estn en
conformacin otros dos fondos, con OSE y
los Ministerios de Transporte y Obras
Pblicas, y de Ganadera, Agricultura y
Pesca, el Fondo Sectorial de Medio
Ambiente; y con el Ministerio de Defensa
el Fondo Sectorial de Promocin de
Investigacin, Desarrollo e Innovacin de
Inters Estratgico.

20

Cuadro 4 - Presupuesto ANII (2007-2008)

Fuente: ANII

En el cuadro se muestra como la ANII ha destinado sus recursos hacia el Programa

1 y 2, y en menor medida al Programa 3; refejando un nivel de avance en la ejecucin
fnanciera muy heterognea entre Programas. El mayor avance se registra en el Programa
110, asociado al desarrollo de actividades vinculadas a la consolidacin de la estructura
organizacional y operativa de la ANII, y a la administracin de fondos del Programa Innova
Uruguay. Por su parte, la ANII concentr sus esfuerzos en desarrollar los instrumentos del
Programa 2 y 3, diseando un total de 24 instrumentos, con un claro predominio de los
orientados al fortalecimiento y orientacin de la investigacin cientfca y el desarrollo
tecnolgico, ms que al fomento de la innovacin en el sector productivo.10
Por otra parte, el Programa 4- Cooperacin internacional y administracin de fondos de terceros tiene por objetivo promover nuevos acuerdos y actividades que sean
consistentes con la estrategia de desarrollo de la ANII, o que deriven de las polticas
pblicas defnidas al respecto. En el marco de este programa se han desarrollado convenios con organismos pblicos nacionales y organismos internacionales, para administrar fondos y ejecutar programas.
A nivel nacional, un ejemplo son los convenios frmados con diferentes unidades ejecutoras del Ministerio de Industria, Energa y Minera (MIEM): 1) Convenio ANII-Direccin
Nacional de Industria con el fn de implementar el Programa de Desarrollo de Proveedores (PDP). 2) Convenio ANII- Direccin Nacional de Pequeas y Medianas Empresas con
el fn de implementar el Programa CARPE (Creacin, Asistencia tcnica y Redes para la
Profesionalizacin Empresarial). 3) Convenio ANII-Direccin Nacional de Propiedad Intelectual con el fn de generar insumos para la toma de decisiones en materia de diseo,
implementacin y evaluacin de polticas pblicas en las reas de propiedad intelectual
e innovacin; y fortalecer las capacidades nacionales en el conocimiento, difusin y uso
de las herramientas de propiedad intelectual en apoyo a los procesos de innovacin del
10 - En el 2008 desarrollo 18 orientados a la oferta y solo 6 a la demanda.

21

Innovacin y desarrollo. Desafos pendientes para Uruguay

pas. Igualmente ha frmado convenio

con otros organismos del Estado como
el Ministerio de Educacin y Cultura y
entre otros.
Con relacin a la administracin de
fondos de organismos internacionales es
de destacar la administracin de los
fondos del Programa de Apoyo Sectorial
a la Estrategia Nacional de Innovacin
INNOVA URUGUAY, convenio entre
Uruguay y la Unin Europea. El
Presupuesto total estimado del programa
es de 12,5 millones de euros para el
perodo 2007-2013. La ANII tiene la
responsabilidad por la ejecucin del
Programa en todo lo que hace al
seguimiento tcnico y fnanciero del
mismo, y es quien realiza las
transferencias de fondos a las
instituciones benefciarias.
El programa INNOVA URUGUAY tiene
cinco grandes lneas de accin: 1) Dar
sustento a un centro de Excelencia como
lo es el Institut Pasteur de Montevideo,
apoyando la puesta en marcha de
programas de investigacin liderados por
jvenes cientfcos, y el dictado de cursos
internacionales en reas de frontera del
conocimiento en Biotecnologa; 2) Apoyar
el proceso de internacionalizacin del
Centro de Ensayos de Software; 3) La
creacin de Parque Cientfco Tecnolgico
de Pando (PcTP), que representa la
evolucin de lo que comenz en 2003
como Polo Tecnolgico de Pando (PTP);
4) La promocin de aplicacin de I+D en
procesos de clusterizacin, con foco en el
interior del pas; 5) La ejecucin de un
programa de Becas con la fnalidad de
lograr la insercin de RRHH altamente
califcados en el sector productivo.
El trabajo en materia de cooperacin
ha rendido importantes frutos para la
ANII, que se refejan en una serie de
tratados y convenios tanto con pases y
organismos de la regin, como fuera de
ella. Es as que actualmente la agencia
interacta con pases como Paraguay,

Per,
Mxico,
Israel,
China,
Corea,
Espaa
y
Austria.
En los
prximo
s aos,
se
plantea
profundi
zar los
vnculos
a nivel
MERCO
SUR y
Amrica
Latina, y
dar
continui
dad a
los
pasos
ya
concreta
dos con
la
ejecuci
n
del
Program
a Innova
Uruguay
,
el
Program
a Regional
de
Empren
deduris
mo
e
Innovaci
n en
Ingenier
as;
AMSUD
PASTE

UR y STIC-MATH AMSUD y VERTEBRAL

ALCUE de ALFA III; as como cumplir con el
rol que le fue asignado en el 2009 como
Organismo Gestor Iberoeka (OGI).
Entre los factores relevantes en la
mejora de la gestin de la ANII se destaca
la gestin de los sistemas de informacin,
la transparencia con la sistematizacin de
informacin
sobre
programas
e
instrumentos, as como el desarrollo de un
monitoreo y evaluacin de los mismos.
Con respecto a la evaluacin general, se
puede afrmar que los instrumentos del
Subprograma 1, Investigacin Cientfca y
Desarrollo Tecnolgico, son lo que mejor
han funcionado, teniendo una amplia
recepcin. Sin embargo, en el
Subprograma destinado a fomentar la
Transferencia de Conocimiento Cientfco
y Tecnolgico, slo logro amplia
recepcin
el
instrumento
de
Popularizacin de la Ciencia y la
Tecnologa, mientras que el de Impacto
Social como el de Fortalecimiento
Servicios Tecnolgicos no lograron una
ef-caz implementacin. Esta evaluacin
plantea la necesidad de revisar su diseo
dado que en ese mbito se han detectado
en el pas relevantes debilidades.
Con respecto al Subprograma de
Fortalecimiento
de
los
Recursos
Humanos, los instrumentos Sistema
Nacional de Investigadores como el
Sistema Nacional de Becas lograron un
buen desempeo. Sin embargo, las
propuestas de formacin de estudios
tcnicos prioritarios para el pas como las
becas de insercin laboral, si bien se
recibieron propuestas, no se fnanciaron
pues no se ajustaron al llamado, lo cual
ha dado lugar a un proceso de
evaluacin y rediseo de este
instrumento.
Los programas asociativos como
Alianzas de Innovacin y Redes
Tecnolgicas Sectoriales han encontrado
difcultades de implementacin. La baja
propensin innovadora de las empresas
as como su dbil comportamiento
asociativo hace que este tipo de instru-

22

mentos asociativos sea particularmente complejo. Asimismo, otros programas han recibido algunos ajustes como los de mejora de Gestin y Certifcacin, mejora de Gestin para
Micro y Pequeas Empresas y el Programa CARPE (Creacin, Asistencia tcnica y Redes
para la Profesionalizacin Empresarial).
En trminos generales, se puede afrmar que el Programa de Fortalecimiento Institucional e Investigacin Cientfca y Desarrollo Tecnolgico ha tenido un mejor desempeo
que el Programa orientado al Sector Productivo. Ello implica la necesidad de aunar esfuerzos institucionales orientados a la generacin de cultura empresarial innovadora y
de estmulo a la demanda, aspectos que exceden ampliamente el alcance de un proceso
estndar de difusin de convocatorias. En efecto, a la baja propensin innovadora y de
vinculacin de las empresas sealadas en prrafos anteriores, se suma una muy marginal
propensin a la bsqueda de apoyos pblicos para el desarrollo de actividades de innovacin, lo cual hace necesario el desarrollo de una estrategia de promocin de instrumentos
muy activa por parte de la ANII.

Los instrumentos verticales

Las polticas verticales son de reciente creacin, recin en el ao 2009 se han comenzado
a disear e implementar los Fondos Sectoriales orientados a la promocin de las actividades de investigacin, desarrollo e innovacin en determinadas reas estratgicas. El
primer Fondo Sectorial de Promocin de I+D+i que se crea, es en el rea de Energa, al que
se la han ido sumando nuevos como el Fondo Sectorial Agro-Industrial, el Fondo Sectorial
de Salud, mientras que otros se encuentran en proceso de conformacin, como es el
caso del Fondo Sectorial de Medio Ambiente, y el Fondo Sectorial de Promocin de Investigacin, Desarrollo e Innovacin de Inters Estratgico. La reciente creacin de este
tipo de instrumentos, representa una difcultad para una actual evaluacin.
Con respecto a los Programas de apoyo a la conformacin de clusters y conglomerados Productivos en Uruguay se estn ejecutando dos programas de promocin de
clusters productivos que han sido promovidos por iniciativas diferentes. Por un lado,
el Programa de Apoyo a la Competitividad y Promocin de Exportaciones de la
Pequea y Mediana Empresa (PACPYMES), acordado entre la Unin Europea y Uruguay, ejecutado desde el MIEM en la rbita de DINAPYME. Dicho programa comenz
su perodo de ejecucin en enero de 2006 y tiene por objetivo del fortalecimiento de
mecanismos de clusterizacin, capacidad exportadora e insercin internacional de las
empresas uruguayas. En una primera etapa se trabaj en la clusterizacin de sectores ya
identifcados en la fase de formulacin de proyecto, que tomaron en cuenta la densidad
del tejido empresarial, la capacidad de colaboracin de los actores y la distribucin geogrfca. A mediados de 2006 se comenzaron a trabajar cuatro iniciativas cluster: cadenas
de quesera artesanal en San Jos y Colonia, el Turismo en Punta del Este, Logstica y
Transporte en Montevideo y Ciencias de la Vida en Montevideo. En 2007, se comenzaron a desarrollar otras tres iniciativas: Turismo en Rocha, Industria Naval en Montevideo
y Fruti-hortcola Agroindustrial en el Litoral Norte del pas. El trabajo se realiza tanto a
nivel de empresa (PACPYMES Empresas), apuntando a promover las capacidades individuales y la asociatividad, como a nivel de redes (PACPYMES Redes).
Por otro, se est desarrollando el Programa de Competitividad de Conglomerados y Cadenas Productivas (PACC), iniciado en 2005, y ejecutado por la Direccin de
Proyectos de Desarrollo (DIPRODE), entidad dependiente de la Direccin de la Ofcina

23

Innovacin y desarrollo. Desafos pendientes para Uruguay

de Planeamiento y Presupuesto (OPP)

de la Presidencia de la Repblica. Su
objetivo es dinamizar el conglomerado
en el que las empresas estn insertas,
aumentando as su competitividad. Los
conglomerados seleccionados fueron:
apicultura (Litoral, Centro y Sur),
arndanos (Norte y Sur), vitivincola
(Sur), piedras preciosas (Artigas),
calzado
y
marroquinera
(rea
Metropolitana),
turismo
(Colonia),
software
(rea
Metropolitana),
y
audiovisuales (rea Metropolitana y
Costa).
Con respecto a estos programas
novedosos para el pas, tienen el
creciente
reconocimiento
de
la
contribucin de la asociatividad al
desarrollo econmico y la importancia de
la aplicacin de polticas de promocin
de las aglomeraciones productivas en
varios pases, con variados grados de
xito. Sin embargo, existen hoy
sustanciales oportunidades y desafos al
respecto en Uruguay. Estos desafos
requieren de un compromiso activo de
todos los actores de la sociedad: las
empresas como actores prominentes, el
Estado llamado a fortalecer las
capacidades de gestin y dar
continuidad a los mismos, dado que
dependen del fnanciamiento de la
cooperacin internacional y su mayor
articulacin con la ANII.
En trminos generales, estas polticas
comparten debilidades similares, en
especial,
su
bajo
alcance.
El
interrogante es s se trata de un
problema de la demanda o de la oferta.
Por un lado, si bien existe baja
capacidad innovadora de las empresas,
tambin se han detectado problemas en
el diseo de instrumentos. Asimismo, se
constata que estas herramientas estn
sesgadas ms hacia la oferta que hacia
la demanda, teniendo lugar una baja
participacin del sector privado en el
diseo de la poltica de CTI, y a su vez,

son
incipient
es los
instrum
entos
de
articula
cin de
empres
as,
instituci
ones y
universi
dades.
Tambi
n
se
seala
la
incomp
atibilida
d
de
sus
metas
con la
poltica
macroecon
mica
(estruct
ura
tributari
a que
desesti
mula la
inversi
n,
y
localiza
cin por
ventajas
fscales),
problem
as de
articulac
in de
los
instrum
entos, y
entre
stos y
la de-

manda de las empresas.

En lo que refere a las polticas de
calidad, la ANII tiene como misin
ejecutar los lineamientos polticoestratgicos del Estado en materia de
Investigacin e Innovacin promoviendo,
articulando
y
fortaleciendo
las
capacidades del Sistema Nacional de
Innovacin para alcanzar el desarrollo
productivo y social del pas.
Por otra parte, durante este perodo
fue creado el INCAL11, en el ao 2005 por
el Artculo 175 de La ley 17.930 con el fn
de orientar y coordinar las acciones de un
Sistema Nacional de Calidad. Dentro de
sus programas se encuentra el Modelo de
Mejora Continua, que consta de un
portafolio de modelos validados por el
Instituto, de manera de hacerlos
adaptables a todas las empresas; y el
Premio Nacional de Calidad, que intenta
estimular y dar reconocimiento al
conocimiento e implementacin en las
empresas uruguayas de procesos de
Calidad Total, mejorando as la
competitividad
de
los
productos
destinados tanto al mercado interno
como a la exportacin.
En cuanto a las polticas de
incentivos fscales, los benefcios para la
realizacin de I+D existentes fueron
recientemente modifcados por la nueva
Ley de Reforma Tributaria N 18.083 (con
vigencia 1 de julio de 2007), especialmente
en el rea de biotecnologa. Sus artculos
principales establecen: la deduccin de la
renta bruta a las donaciones efectuadas
al LATU y al INIA con destino a fnanciar
actividades de investigacin e innovacin
en reas prioritarias, que se incrementen
las deducciones de los gastos en
capacitacin del personal en reas
consideradas prioritarias y los destinados
a fnanciar proyectos de inves11- Por ms informacin dirigirse a www.incal.org.uy

24

tigacin y desarrollo cientfco y tecnolgico, y que se consideren proyectos de investigacin cientfca o de desarrollo tecnolgico todos aquellos que contribuyan a mejorar de
modo trascendente el conocimiento humano y la utilizacin de los recursos productivos
(Decreto No. 150/007, Art. 49).
Por ltimo, en materia de propiedad intelectual, a partir de la creacin de la ANII se
establecen convenios con la Direccin Nacional de la Propiedad Industrial del Ministerio
de Industria, Energa y Minera y con el Consejo de Derechos de Autor. Con esto se busca
poder tener insumos para el diseo, implementacin y evaluacin de polticas pblicas en
temas de propiedad intelectual e innovacin, as como tambin fortalecer las capacidades
nacionales en el conocimiento, difusin y uso de las herramientas de propiedad intelectual para apoyar a los procesos de innovacin del pas.

Resultados y balances
El nuevo gobierno ha dado un impulso relevante a las polticas de CTI por lo que ha implicado una infexin relevante en la trayectoria histrica del pas.
En primer lugar, es importante sealar la elaboracin del primer programa estratgico
que tiene el pas en materia de CTI, el PENCTI, donde no slo se establecen los objetivos
generales en el rea cientfco tecnolgica, el rea productiva y el rea social, sino que
se plantean objetivos sectoriales priorizando las cadenas agroindustriales, alternativas
energticas; desarrollos farmacutico y biotecnolgicos, sanidad animal y ftosanitario;
tecnologas de la informacin y la comunicacin; y turismo sustentable.
En segundo lugar, se le ha dado una gran relevancia a fortalecer las capacidades institucionales de gestin de las polticas.
La ANII se ha convertido el organismo responsable de la ejecucin en las polticas
sobre la materia, absorbiendo programas de otros organismos, diseando nuevos, as
como administrando fondos de terceros. Por lo tanto, es de destacar el fortalecimiento
institucional, en particular, el sistema de informacin generado, as como la elaboracin
de documentos de apoyo a la implementacin, monitoreo y evaluacin de los instrumentos. Asimismo, a los efectos de promover sinergias, evitar superposiciones y facilitar
un servicio integral a los usuarios, se necesita avanzar en una coordinacin ms efectiva
de los programas. Sin embargo, cabe preguntarse si el fortalecimiento de la ANII ha tenido impacto en los ministerios sectoriales fundamentalmente en lo que respecta a la
formulacin y ejecucin de polticas sectoriales orientadas a la innovacin. Tambin cabe
preguntarse acerca del rol que le compete a la DICYT dependiente del MEC que en otros
contextos tuvo similares competencias que el GMI y ANII.
En tercer lugar, como se ha sealado en el documento, en los ltimos dos aos se han
implementado una serie de programas e instrumentos que van ms all de las tradicionales polticas horizontales. Se le ha dado relevancia a las polticas verticales dando apoyo
a los sectores productivos detectados como estratgicos para el pas. Con respecto a ello
es importante destacar la implementacin de los Fondos Sectoriales. Asimismo se han
fortalecido una serie de instrumentos que tiene como objetivo fortalecer la vinculacin
entre la oferta y la demanda, a travs de la conformacin de redes.
Sin embargo, el mayor xito en la implementacin se ha tenido en los instrumentos
orientados a fortalecer la investigacin y generacin de conocimiento cientfco-tecnolgico (oferta). Entre ellos es de destacar el Sistema Nacional de Investigadores, el Sistemas de
Becas y los Programas de Popularizacin de la Ciencia. Por su parte, los instrumentos orien-

25

Innovacin y desarrollo. Desafos pendientes para Uruguay

tados a la innovacin empresarial son

an incipientes y han tenido ms
difcultades en su implementacin. Tanto
los programas orientados a fortalecer la
transferencia como a la consolidacin de
redes empresariales han mostrado escasa
receptividad por el sector privado.
Como se seala en el informe de
evaluacin de la ANII del ao 2008 se
requiere de importantes esfuerzos
institucionales orientados a la generacin
de cultura empresarial innovadora y de
estmulo a la demanda, aspectos que
exceden ampliamente el alcance de un
proceso estndar de difusin de
convocatorias. En efecto, a la baja
propensin innovadora y de vinculacin
de las empresas, se suma una muy
marginal propensin a la bsqueda de
apoyos pblicos para el desarrollo de
actividades de innovacin, lo cual hace
necesario el desarrollo de una estrategia
de promocin de instrumentos muy activa
por parte de la ANII.
En cuarto lugar, se ha dado mayor
relevancia a la dimensin internacional
y regional de las polticas en CTI. Sin
embargo, la articulacin con las
autoridades regionales del MERCOSUR
responsables de la temtica o con
iniciativas regionales, tales como PROCISUR, BIOTECH, CABBIO, no ha
tenido lugar.
Como se ha sealado, en la actual
administracin de gobierno, se han
introducido
cambios
institucionales
relevantes, al asignar al GMI la
elaboracin de una Plan estratgico,
mejorar la gestin a travs de la creacin
de la ANII como organismo responsable
de disear y ejecutar las polticas en CTI.
Por su parte, como factor de legitimacin
de la poltica se ha ampliado el espacio
de consulta y asesoramiento a los
Poderes Ejecutivo y Legislativo al mximo
nivel institucional, a travs de la
ampliacin del Consejo Nacional de
Innovacin,
Ciencia
y
Tecnologa

(CONIC
YT) con
21
integrant
es que
represe
ntan
diferentes
sectores
de
la
socieda
d civil y
de las
instituci
ones
pblicas
y
privadas
vinculad
as en la
temtica
de
la
CTI
(Snoeck
y
Bianchi
2009).
Asimism
o,
la
impleme
ntacin
del Plan
Ceibal
desde
2007
con el
objetivo
de
proveer
el
acceso
al
conocim
iento
informt
ico para
todos
los
nios

del Uruguay se convertir en un crculo

virtuoso para la innovacin y generar un
proceso de innovacin endgena.
Si bien se han logrado avances
signifcativos quedan algunos desafos
pendientes
muy
relvenantes,
es
reconocida la dbil articulacin entre el
sector pblico y el sector privado, que
explica la limitada aplicacin de los
conocimientos generados en el mbito
cientfco en el sector productivo. Debe
sealarse entonces, la necesidad de
hacer mayor hincapi en diseos
institucionales con mayor participacin
del sector privado. Si bien existe en el
pas un ncleo innovador12, el mismo no
alcanza a propagar el cambio tecnolgico
hacia el resto de la economa debido a la
ausencia de una interaccin contina entre
los agentes de la oferta y la demanda,
que estimule la actividad innovadora, de
singular relevancia para la preparacin
de las generaciones futuras hacia una
sociedad del conocimiento.
Por otra parte, resta resaltar los retos
institucionales que presentan las polticas
de CTI en el Uruguay. Aunque este
gobierno ha promovido una agenda de
CTI muy importante, an debe analizar
cmo
mejorar
la
lgica
de
transversalidad que caracteriza al
conjunto de los organismos creados
para llevar adelante la poltica del
Uruguay Innovador. En este sentido,
debe evaluarse qu capacidades
institucionales de la administracin central
actan como obstculos, y cules como
potencialidades para el desarrollo de
polticas pblicas de gestin transversal
al interior del aparato estatal y de mayor
articulacin de todos los actores del
sistema nacional de innovacin.
12 - Entre las fortalezas en materia de CTI, se destaca la
existencia de una masa crtica de empresas y organizaciones
relacionadas con actividades intensivas en conocimiento
(software y servicios informticos, servicios de ingeniera,
biotecnologa, bienes y servicios ambientales, y farmacutica)
en todos los sectores del aparato productivo. Se han
desarrolladas capacidades de investigacin cientfca y
desarrollo tecnolgico de excelencia en determinadas reas
vinculadas a las ciencias bsicas, agrarias yde ingeniera, a
pesar del bajo nivel general de inversin en I+D que explica
la instalacin del Instituto Pasteur, entre otros.

26

Bibliografa
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actividades de innovacin en la industria,
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