DT 03 Condiciones de Competencia

Las ideas, afirmaciones y opiniones expresadas por los autores son de su exclusiva responsabilidad y no representan
necesariamente las del Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR).

Las traducciones al castellano de las ponencias de Willem Molle, Brian Hindley, Klaus Gretschmann y Marc- Olivier
Strauss-Kahn no han sido revisadas por los autores.
Tabla de Contenido
Willem MOLLE
La Necesidad de Coordinar la Poltica Macroeconmica en los Diversos Niveles de la Econmica
p. 3
Integracin
Jos Manuel QUIJANO

Prioridades y Opciones para la Integracin Latinoamericana
p. 11
Jorge GONZALEZ IZQUIERDO

Prioridades y Opciones para la Integracin Latinoamericana: Una Aproximacin
p. 22
"Condiciones de Competencia, Ajuste y Estabilidad en el Marco de la Integracin Regional"
Brian HINDLEY
Procesos de Integracin Regional y Poltica Industrial
p. 29
David DEACON y Francisco CABALLERO SANZ

Integracin Econmica y Poltica de Defensa de la Competencia: Aspectos Tericos y Prcticos
p. 37
Gabriel IBARRA PARDO

Polticas de Competencia en los Procesos de Integracin Latinoamericana
p. 49
Oscar BAJO RUBIO y Simn SOSVILLA RIVERO

La Poltica Fiscal en una Unin Monetaria: Una Perspectiva Europea
p. 56
Alberto FAGET p. 63
Problemas y Perspectivas para la Convergencia Fiscal en los Procesos de Integracin en Amrica Latina
Luis Alfredo ABUGATTAS p. 77
Problemas y Perspectivas para la Convergencia Fiscal y Tributaria en los Procesos de Integracin en Amrica
Latina: Perspectiva del Grupo Andino
Klaus GRETSCHMANN
Cooperacin Monetaria: Opciones de Regmenes Monetarios
p. 83
Marc-Olivier STRAUSS-KAHN
Requisitos y Consecuencias de la Coordinacin Monetaria para los Bancos Centrales
p. 94
Willem MOLLE
Integracin Econmica y Equilibrio Regional
p. 104
Simon-Pierre NOTHOMB
La Poltica Social de la Comunidad Europea: La Perspectiva del Comit Econmico y Social
p. 114
Germn BULA ESCOBAR

Dimensin Social y Regional de la Integracin en Amrica Latina
p. 123
LA NECESIDAD DE COORDINAR LA POLITICA MACROECONOMICA EN LOS DIVERSOS

NIVELES DE LA INTEGRACION ECONOMICA
Willem MOLLE
Director del Netherlands Economic Institute, Rotterdam y Profesor Jean Monnet en la
Universidad Erasmus, Rotterdam, PAISES BAJOS
1. INTRODUCCION
La creciente interdependencia entre los pases que participan en procesos de integracin limita la independencia de
las polticas macro a nivel nacional. Se requiere la coordinacin de dichas polticas macro o al menos de una parte de
ellas para recobrar instrumentos efectivos de influenciar la economa y mejorar los resultados de la integracin de los
mercados.
En el presente documento describiremos la anatoma del problema y los fundamentos tericos y la puesta en prctica
de su solucin.
Ciertos ejemplos de la experiencia de la Comunidad Europea (CE) permitirn ilustrar algunos puntos importantes.
2. EL PROBLEMA
2.1 Teora: la interdependencia creciente reduce la posibilidad de polticas independientes
La integracin de las economas nacionales sigue, en general, las siguientes etapas: Zona de Libre Comercio (ZLC)
(liberalizacin interna del comercio de bienes), Unin Aduanera (UA) (que dispone adems de un Arancel Externo
Comn (AEC)) y el Mercado Comn (MC) (que aade la libre movilidad interna de capitales y mano de obra). Tal
integracin progresiva aumenta la especializacin de las economas participantes y refuerza el intercambio de
bienes, servicios y factores de produccin. Como resultado, las economas respectivas se tornan crecientemente
interdependientes, se intensifica la dependencia de cada pas de sus socios y se refuerza el impacto recproco de los
acontecimientos que en ellos se producen. Interdependencia significa ms que apertura. Una economa abierta es
dependiente del mundo externo, pero las pequeas economas abiertas no tienen necesariamente impacto sobre las
economas de sus socios. Existe una dimensin adicional de la interdependencia estructural que se manifiesta en la
vulnerabilidad a los "shocks" que son externos al grupo (por ejemplo, el "shock" del petrleo). La interdependencia
tiene una estrecha relacin con el grado en el cual los Gobiernos pueden influenciar la economa a travs de las
polticas presupuestaria (fiscal) y monetaria (cambiaria).
Por ejemplo, una poltica presupuestaria que pretenda aumentar la produccin mediante un mayor gasto
gubernamental podr ser inefectiva si el poder adquisitivo adicional se gasta en bienes importados en lugar de en
bienes nacionales. Una poltica monetaria que restrinja la oferta monetaria para mantener baja la inflacin podr
verse frustrada por los incrementos de los precios de los bienes importados como consecuencia de la inflacin
producida por el alza de salarios en el pas socio (exportador). La interdependencia de las economas nacionales
significa que es factible que los acontecimientos a escala nacional tengan efectos de derrame ("spillovers") en un
pas asociado y que lo que acaece en cada uno de los pases repercute en los otros.
Esa situacin impone severas restricciones a las polticas macroeconmica y monetaria nacionales, que se reflejan
en una capacidad reducida para:
controlar los instrumentos de poltica (tales como la oferta monetaria nacional bajo un rgimen de tipos de
cambio fijos)
influenciar los objetivos de poltica (tales como los niveles de produccin real, desempleo e inflacin)
determinar el vnculo entre los objetivos y los instrumentos.

Actualmente, quienes adoptan decisiones a nivel privado en los mercados financieros saben mucho acerca de la
reducida efectividad de las polticas aplicadas en forma independiente. Por lo tanto, las autoridades pblicas tienen
que realizar esfuerzos considerables para no perder credibilidad. Si fracasan, los agentes del sector privado
continuarn respondiendo a las expectativas futuras de los tipos de cambio, independientemente de la intervencin
de los poderes pblicos, eliminando de este modo el margen de maniobra de las autoridades oficiales. Ello refuerza
la necesidad de que los pases asociados cooperen para recobrar colectivamente el control que perdieron
individualmente.
2.2 Un caso prctico: Francia 1981-83
La propagacin internacional de las polticas depende de las instituciones existentes, tales como el rgimen
cambiario, la existencia de controles al capital o las barreras comerciales, etctera. En la CE, donde las barreras al
comercio y a los flujos de capital son escasas y los tipos de cambio estn estrechamente vinculados entre s, la
diseminacin de las condiciones de competitividad y de demanda es muy vasta y, en consecuencia, es
particularmente alta la necesidad de coordinacin. Sin embargo, no lo es en la misma medida para cada Estado
Miembro (EM), puesto que la magnitud de los efectos de derrame en el plano internacional depende no slo del
grado de integracin sino tambin de la dimensin de cada una de la economas. Tomemos como ejemplo las
polticas macroeconmicas aplicadas en Francia entre 1981 y 1983. Tras su asuncin en 1981, el Gobierno de
Frangois Mitterrand lanz un ambicioso plan de estmulo de la actividad econmica. Las medidas encaminadas a
expandir el consumo en 1981-1982 permitieron un aumento de la tasa de crecimiento que pas del 0,2% en 1981 a
un 1,8 en 19 No obstante, el programa se vio afectado por las polticas monetarias del Sistema Monetario Europeo
(SME), en especial por las polticas macroeconmicas de Alemania y por el drenaje de los efectos de la poltica
-lase "el impacto adicional sobre la demanda y el empleo"- a otros pases (Sachs y Wyplosz, 1986).
Consecuentemente, Francia fue obligada a adoptar contramedidas restrictivas que representaron una reduccin del
crecimiento equivalente a al menos un 3 al 4 % del Producto Bruto Interno (PBI).
Dichas medidas de estmulo de la economa mediante la reactivacin de la demanda tuvieron, por lo tanto, efectos
contraproducentes, debido a su aplicacin por Francia en forma aislada: en lugar de impulsar el crecimiento, el
resultado final fue su declinacin neta.
La suerte corrida por otras dos iniciativas francesas de estmulo de la economa lanzadas en 1974 y 1982 destaca la
cruda realidad de que en Europa an los "pases grandes" deben someterse a restricciones externas (Albert y Ball,
1983).
Francia, al igual que el Reino Unido en 1973, estim entonces que, tras el colapso del sistema de Bretton Woods, la
introduccin de tipos de cambio flexibles ofrecera un alivio frente a las restricciones externas -es decir, una
proteccin contra la cada sustancial del valor de la moneda. Ambos cometieron un error. El Reino Unido tuvo
entonces que hacer frente a un dficit de su balanza de pagos superior al promedio de la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) en 4 puntos porcentuales y la aceleracin de su crecimiento en 1973
a 1,5 tuvo ms tarde una elevado precio que se reflej en 1978 en la reduccin de su tasa de crecimiento en una cifra
no inferior a 6 puntos por debajo del promedio de los pases de la OCDE. Un examen ms detenido de lo que
sucedi en Francia en el perodo 1981-83 deja claro que el abandono de la actuacin aislada en el plano
macroeconmico fue de hecho promovido, aparte de por la generacin de equilibrios internos, por la prdida de la
capacidad nacional para obrar autnomamente (Knoester, Kolodziejak y Muijzers, 1990, pgs. 24-27).
Debera hacerse una distincin en cuanto a los componentes de esta prdida:
Prdida de autonoma en el campo tcnico-econmico, derivada de una mayor apertura e interdependencia

internacional de las economas, en las que las exigencias de competitividad, la situacin de la balanza de
pagos o el tipo de cambio desempean un papel fundamental.
Prdida de autonoma en el campo de la economa poltica. En caso de adoptar una accin aislada, una
economa nacional sufre las restricciones que emanan de los compromisos asumidos en materia de poltica
econmica, como es el caso de un acuerdo sobre el tipo de cambio (el SME) a fin de asegurar su estabilidad
y la de los precios. La actitud poltica adoptada por Francia dej claro que con su adhesin al SME le haca
considerarse indisolublemente vinculado a su condicin de miembro de la CE.
3. LA SOLUCION
3.1 Coordinacin a travs de instituciones
El enfoque tradicional de la integracin monetaria descrito en la seccin precedente no se adapta adecuadamente al
estudio de la coordinacin macroeconmica, puesto que no tiene en cuenta las polticas de otros pases que son
producto de reacciones. Pocos autores han ensayado la introduccin de este factor en el anlisis de los modelos
macro internacionales (Cooper 1983).
Empero, ha ido tornndose progresivamente claro que los modelos tradicionales en economa no son lo
suficientemente ricos como para capturar las complejas interrelaciones que se tejen entre los agentes econmicos
privados y pblicos y, en particular, el papel que desempean las expectativas y las reacciones de otros pases. Un
nuevo enfoque basado en la teora del juego ha asumido la labor de dar cuenta de este fenmeno (Sachs 1980,
Steinherr 1984, Buiter and Marston 1985, Hamada 1985).
Se ha podido demostrar en todas las situaciones traducibles a esta teora que cuando la poltica de un pas afecta
(directa o indirectamente) las variables que componen la funcin de bienestar de otro, es posible obtener mejores
resultados mediante la cooperacin antes que recurriendo a actitudes no cooperativas (Fisher 1987). Si se asume
este supuesto, cabe plantarse en la prctica la cooperacin es la excepcin en lugar de la regla. Steinherr (1984) ha
descrito los siguientes motivos que, a su juicio, permiten un avance limitado en la coordinacin de polticas:
Relaciones inciertas entre objetivos y polticas. Los "jugadores" creen en modelos diferentes del mundo real,
como es el caso de los enfoques que oponen a monetaristas y keynesianos. Incluso si llegan a un acuerdo
sobre un modelo bsico, la cuantificacin de los parmetros es muy difcil, dejando amplios mrgenes de
error. Slo es posible introducir una coordinacin con xito si se pueden relegar apreciablemente los
problemas conceptuales.
Ausencia de mecanismos de compensacin. Si bajo una circunstancia de coordinacin, el pas A no empeora
su situacin precedente mientras el pas B obtiene grandes beneficios, es poco factible que A la considere
como positiva. Se pueden obtener mejores resultados cuando los pases que pierden u obtienen escasas
ganancias de la cooperacin reciben algn tipo de transferencia financiera. De no existir mecanismos para
canalizar los fondos, la cooperacin no podr llevarse a cabo. Ciertamente, si las ganancias y las prdidas
derivadas de juegos consecutivos tendieran a compensarse, las transferencias no seran necesarias. Sin
embargo, si no existe estabilidad institucional y, en consecuencia, no existe garanta alguna acerca de que el
juego continuar, tampoco es factible que la cooperacin avance.
El papel de los agentes internos. Los "jugadores" (Gobiernos) estn condicionados no slo por las
estrategias de los dems jugadores, sino tambin por los parlamentos nacionales y por los grupos de
presin. La necesidad de mantener el equilibrio interno puede dificultar la eleccin de la solucin ptima. En
consecuencia, las polticas presupuestarias y de ingresos podrn ser ms difcil de definir que la poltica
monetaria, en tanto esta ltima es ejecutada en gran medida por los Bancos Centrales, los cuales en la
mayor parte de los pases disfrutan de una relativa independencia poltica.
Alto costo de la coordinacin. Las negociaciones pueden ser prolongadas y las condiciones pueden verse
alteradas durante su desarrollo. Teniendo en cuenta que las polticas ptimas no son consideradas factibles,
la adopcin de objetivos y polticas de compromiso se torna necesaria, lo cual puede implicar costos
superiores. En efecto, las funciones de bienestar son muy difciles de definir y el hecho de que un grupo
acapare las ventajas en detrimento de otro plantea obstculos conceptuales, as como estadsticos.
Complejidad. El juego es complejo inclusive para un grupo con un nmero limitado de miembros y aun
cuando est circunscrito slo a uno o dos objetivos. La complejidad aumenta con el nmero de jugadores
(ampliacin geogrfica) y el nmero de metas (extensin de los temas a tratar). Adicionalmente, la dificultad
se incrementa con el aadido de objetivos con distintos horizontes temporales. Por lo tanto, la factibilidad de
la coordinacin depende enormemente de la limitacin del nmero de objetivos.
Un motivo ms puede ser mencionado:
Falta de conciencia acerca de la prdida de autonoma. Los pases que tradicionalmente han seguido una
poltica independiente tienden a persuadirse lentamente de que la mayor integracin internacional erosiona la
efectividad de tales polticas.
La conclusin que se puede extraer de lo anterior consiste en que el establecimiento de instituciones y de reglas
comunes es una precondicin importante para la duracin y la efectividad de la coordinacin de polticas.
3.2 Formas de coordinacin
Es posible diferenciar entre varias formas de coordinacin poltica, conforme al grado en el que restringen a las
polticas nacionales.
El intercambio recproco de informacin sobre la evolucin nacional y las intenciones de poltica es la forma de
coordinacin poltica menos limitativa entre pases. La informacin confiable, comparable y oportuna requiere un
seguimiento y una prediccin conjunta de los acontecimientos en el corto y el mediano plazo. El intercambio de
informacin es una necesidad bsica de la coordinacin y ha sido practicada durante largo tiempo y con beneficios
mutuos en la OCDE, el Fondo Monetario Internacional (FMl) y la CE. La informacin escasa o el conocimiento
defectuoso acerca de cmo actan y reaccionan otros pases segn sus preferencias y prioridades econmicas y
sociales son, en muchos casos, causa de serios desentendimientos y desacuerdos. Los errores de juicio sobre el
comportamiento de los agentes privados y pblicos y, en particular, las incorrecciones en las previsiones pueden
conducir a polticas internacionales ineficientes y equivocadas. No obstante, el anlisis de los vnculos
internacionales y la elaboracin de proyecciones a corto y mediano plazo implican compartir una perspectiva comn y
creble del autntico funcionamiento de las economas nacionales y de la transmisin internacional de los impulsos
econmicos.
El primer paso para conseguir poner coto a polticas con enfoques estrictamente nacionales es contar con
orientaciones cualitativas someras que sustenten la ejecucin de las polticas monetarias y fiscales en pases que
tengan metas, estructuras econmicas e instituciones similares y manejen instrumentos comunes. Entre pases
pequeos y sus principales socios comerciales o sus vecinos dominantes puede habitualmente observarse una
coordinacin de polticas casi automtica. A menudo existe una estrecha dependencia y la poltica monetaria es
determinada por el pas ms grande, formndose una explcita o "cuasi" unin monetaria.
Una forma ms ambiciosa de coordinacin poltica puede implicar la programacin comn de acciones ya
planificadas en algunos pases y aplicadas conjuntamente con la finalidad de mejorar la eficacia de medidas aisladas
o de evitar restricciones de la balanza de pagos. Esta modalidad ms ambiciosa de coordinacin an no requiere una
limitacin del ejercicio de la soberana nacional, aunque podra tener efectos beneficiosos en ciertas circunstancias.
Un ejemplo de ello lo constituira una reduccin conjunta de las tasas de inters por los Bancos Centrales.
La fijacin de compromisos cuantitativos asociados a objetivos comunes es la forma paradigmtica, si bien tambin la
ms inusual, de coordinacin discrecional sobre una base multilateral, implicando un esfuerzo de cooperacin entre
los pases que comprende la negociacin de los instrumentos a emplear en materia de poltica macroeconmica.
Esta modalidad intensiva y muy ardua de coordinacin poltica fue ensayada en algunas ocasiones, tales como el
programa para una expansin diferenciada, pero coordinada, propuesta en la "cumbre" del G-7 celebrada en Bonn en
julio de 1978 y el acuerdo firmado por los ministros de Finanzas tambin del G-7 en febrero de 1987 en Pars (el
Acuerdo del Louvre), resultante de la declaracin emitida al trmino de la "cumbre" celebrada en Tokio en mayo de
1986.
La regla general es que cuanto mayor sea la forma de integracin, mayor ser la coordinacin llevada a cabo
mediante los instrumentos ms exigentes y mayor ser la cantidad de reglas e instituciones puestas al servicio de la
facilitacin del proceso.
La coordinacin de polticas se ocupa primordialmente de la formulacin y la ejecucin de polticas discrecionales,
incluso cuando ello sea realizado como parte de un proceso ya en marcha. Pero la coordinacin de decisiones
econmicas puede tambin comprender el establecimiento de reglas, lo cual ha sido considerado recientemente
como el enfoque ms adecuado para conducir una poltica macroeconmica. La creacin de normas puede ser un
enfoque til para la gestin coordinada de las intervenciones cambiarias (como ha sido el caso del sistema de Bretton
Woods y lo es en el SME) o en la ejecucin de polticas monetarias basadas en objetivos monetarios. Un mecanismo
de coordinacin de polticas requiere que se halle un equilibrio con la toma discrecional de decisiones con la finalidad
de ajustar el empleo eficaz de las reglas a las emergencias inesperadas, particularmente en un marco institucional
que involucra a mltiples pases. El establecimiento de reglas en sistemas que implican estrategias de cooperacin
puede aplicarse tambin a las decisiones estructuralmente ms centradas en la oferta y ms orientadas a la reforma,
de modo de mejorar el funcionamiento y la flexibilidad de las economas. Por ejemplo, las reglas podran ser
empleadas para abolir la utilizacin perjudicial de ciertos instrumentos, como las restricciones cuantitativas al
comercio y otras medidas no arancelarias (como en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros Y Comercio
(GATT)) o para suprimir reglamentaciones financieras que afectan la operatoria bancaria internacional, sentando las
bases para una competencia leal. Un objetivo ms ambicioso sera coordinar las polticas de mediano plazo en
materia de reforma tributaria e incentivos impositivos para tornar ms compatibles los indicadores de ahorro e
inversin de los pases industriales y promover la asignacin ms eficiente del capital .
Las reglas comunes complementan y, a la vez, operan como un sustituto de la coordinacin implicando restricciones
para quienes formulan las polticas a nivel nacional. Sin embargo, es dudoso que la aplicacin de slidas normas
internacionales, como lo fue el clsico patrn oro, sea ms sencilla que el empleo de reglas nacionales.
3.3 Eleccin de objetivos
Si la coordinacin de polticas se lleva a efecto mediante instrumentos escasamente gravosos, como puede serlo el
intercambio de informacin, es posible perseguir una amplio espectro de objetivos de poltica. No obstante, la
coordinacin de polticas suele precisar instrumentos ms exigentes y se circunscribe generalmente a una serie de
objetivos esenciales.
Cules son esos objetivos?
Estabilidad de los tipos de cambio. Esta primera meta se deriva de un objetivo superior consistente en crear
condiciones estables para el funcionamiento eficiente de los mercados. Un primer paso puede ser el
intercambio de informacin; el siguiente, el establecimiento de un rgimen de fluctuacin indicativo; un paso
adicional, la creacin de un mecanismo (por ejemplo, el SME) que pueda eventualmente conducir a una
Unin Econmica y Monetaria (UEM).
Alineamiento de las tasas de inflacin. Esta segunda meta se deriva de la primera: de hecho, se ha
demostrado que, en el largo plazo, el tipo de cambio debe amoldarse a los diferenciales de inflacin entre
dos pases. Las polticas monetaria (oferta) y presupuestaria deben ser puestas al servicio de este objetivo
para lo cual deben ser objeto de coordinacin. Durante las etapas intermedias que median entre una zona de
libre comercio y una unin econmica y monetaria, los Gobiernos gradualmente reducen la flexibilidad en la
utilizacin de una combinacin de instrumentos para cumplir con los objetivos de poltica que se han
planteado. Pero, de todos modos, la coordinacin implica un crecimiento de la oferta monetaria ms uniforme
en el largo plazo (que se convertira en un objetivo intermedio). Los denominados objetivos intermedios, que
a menudo son restricciones, pueden ser definidos para estructurar el proceso de coordinacin de polticas.
Estos objetivos son:
balanza de cuenta corriente (deuda externa)
balanza del sector pblico (prstamos del Gobierno)
tasas de inters
participacin estatal en el PBI.
Adems, se deberan tomar en cuenta variables tales como nivel de empleo y desempleo y los trminos de
intercambio.
Nuevamente, el entorno institucional es muy importante, tanto para la eficiencia del proceso de coordinacin como
para la eficacia de sus resultados (credibilidad de los mercados).
3.4 Coordinacin de la poltica fiscal
La poltica fiscal tiene tres dimensiones: el nivel de gasto fiscal, los ingresos presupuestarios y el dficit del sector
pblico. Slo dos de ellas son independientes: el dficit pblico est determinado por el nivel de las tasas impositivas
y la dimensin del gasto pblico. En tanto la armonizacin de las tasas tributarias tiene efectos del lado de la oferta (y,
en consecuencia, pueden ser objeto de armonizacin), no aparece como uno de los aspectos convenientes para
coordinar. Por consiguiente, se deja slo un grado de libertad: sin perder la generalidad, el debate se centra en los
dficit.
Si los Pases Miembros (PM) llegan a acuerdo sobre un objetivo comn de tasa de inflacin, automticamente
restringen su libertad en el establecimiento de su dficit fiscal, aunque conservando un margen considerable de
eleccin. Ello responde, en primer lugar, a que se deja la composicin de los ingresos y de los gastos en gran medida
sin afectar y en segundo lugar, a que el dficit fiscal es slo uno de los aspectos de la base monetaria. Por lo tanto,
no se requiere la coordinacin de las diversas dimensiones de la poltica fiscal para aspirar a la convergencia de las
tasas de inflacin. Por el contrario, s se hace necesaria para lograr la compatibilidad de las balanzas de pagos a
largo plazo. Tambin existen consideraciones a hacer en lo que respecta a la asignacin de recursos (el posible
desplazamiento de la inversin privada), pero stas son menos estrictamente una materia de preocupacin comn.
La visin antes expuesta es otra forma de enfocar el dficit presupuestario estructural (tambin llamado dficit del
pleno empleo). Los pases sin pleno empleo deberan procurar dejar operar a los estabilizadores automticos y, en
ciertas circunstancias, proporcionar estmulos fiscales adicionales. En consecuencia, no se debera forzar a pases
con distintos niveles de empleo a tener dficit presupuestarios similares. Tampoco es necesario o deseable imponer
un dficit presupuestario uniforme de pleno empleo en todos los pases. Desde una perspectiva de largo plazo en la
transferencia de recursos de pases con altos niveles de ingresos hacia otros con niveles de renta baja, las metas
presupuestarias de pleno empleo de los primeros podran ser vistos como excedentes. De este modo, es posible
acompasar en forma armnica las metas de convergencia de largo plazo y los objetivos del ciclo comercial de corto
plazo.
Por consiguiente, no es necesario ni deseable -para no referirse a su viabilidad - por razones de principio coordinar el
gasto presupuestario o las variaciones de corto plazo del dficit fiscal. Sin embargo, cuando el ciclo comercial afecta
de modo similar a los pases miembros (en un sentido cualitativo), entonces el estmulo o en su caso la restriccin de
la poltica fiscal se beneficiarn de la coordinacin, tal como se desprende de la experiencia. Por ejemplo, si el
anlisis de la situacin real sugiriera la necesidad de una poltica fiscal expansiva, dicha expansin debera ser
coordinada en aras de lograr una mxima eficacia. Los multiplicadores fiscales de una accin concertada son
definitivamente mayores y las restricciones de balanza de pagos menos severas que una expansin fiscal
descoordinada.
4. ESTUDIO DE CASO: EL REGIMEN DE LA CE

4.1 La etapa inicial: el Tratado de Roma
El Tratado de Roma, fundamento jurdico de la CE, no es muy explcito acerca de la integracin macroeconmica y
monetaria de Europa. El Tratado slo prev cierta integracin rudimentaria en este campo, diseada para facilitar el
funcionamiento adecuado del MC de bienes, servicios y factores de produccin (Artculo 105). Los objetivos
generales iniciales de la CE en materia de poltica econmica y monetaria (Artculo 100 de la CEE) consistan en
garantizar:
el equilibrio de la balanza de pagos global
confianza en la moneda teniendo una atencin particular en
un alto nivel de empleo, y
un nivel de precios estable.

Para lograr dichos objetivos, se mencionaba el empleo de tres instrumentos:
la coordinacin de las polticas econmicas nacionales (Artculo 105), particularmente de las polticas cclicas
(Artculo 103).
estabilizacin de los tipos de cambio (Artculo 107.1).
asistencia crediticia en caso de problemas de balanza de pagos.

Durante los aos 50 fueron preconizadas en diversas ocasiones ideas ms avanzadas acerca de una unin
econmica y monetaria, pero ganaron muy poco apoyo poltico como para dejar una marca en el Tratado de Roma.
El Tratado de la CEE no prev un papel para la CE en materia de poltica monetaria, pero tampoco la prohbe
explcitamente, salvo en lo que concierne a un instrumento de poltica macroeconmica: la poltica presupuestaria. El
Artculo 199 de la CEE estipula explcitamente que los gastos y los ingresos de la CE deben estar equilibrados cada
ao. En caso de que los recursos comunitarios no cubrieran las necesidades, los EM tendran que proporcionar los
fondos; la CE no puede, a diferencia de sus EM, recaudar dinero mediante impuestos ni financiar sus gastos
tomando prstamos en el mercado de capitales.
El hecho de que el Tratado fuera tan cauteloso en el otorgamiento de poderes en materia de poltica monetaria y
econmica a la CE puede explicarse, en parte, por las condiciones econmicas imperantes en dicho perodo: el
sistema de Bretton Woods de tipos de cambio fijos funcionaba sin dificultades y las economas europeas se hallaban
en una etapa de crecimiento econmico a largo plazo, por lo cual toda la atencin se centr en las polticas de corto y
mediano plazo.
4.2 Los medios: instituciones e instrumentos
El marco institucional establecido por el Tratado consisti en la coordinacin de diversos aspectos de la formulacin
de polticas por parte de varios pases. A fin de promover la coordinacin de las polticas de los EM en el campo
monetario se estableci un Comit Monetario con funciones de asesoramiento (Artculo 105). Dicho Comit se
compona con representantes de los Gobiernos (ministros de Finanzas), los Bancos Centrales y la Comisin. Su
funcin era el examen de la situacin monetaria, financiera y de balanza de pagos en los pases miembros y del
sistema internacional de pagos. El Comit presentaba regularmente sus conclusiones y sugerencias de accin a la
Comisin y al Consejo. Poco tiempo despus, este Comit se evidenci inadecuado para enfrentar los problemas
emergentes y ello oblig a establecer dos nuevos Comits.
En 1960 se cre el Comit sobre Tendencias Econmicas de Corto Plazo, encargado de velar por un funcionamiento
adecuado de la poltica macroeconmica, al que siguieron en 1964 el Comit de Poltica Presupuestaria y el Comit
de Poltica Econmica de Mediano Plazo, todos ellos integrados por representantes de los EM y de la Comisin. Ms
adelante, los tres Comits se fusionaron en un nuevo Comit de Poltica Econmica, con el objeto de fortalecer la
coordinacin de diversos aspectos de la poltica econmica (incluidos los asuntos monetarios). El trabajo de estos
tres Comits fue continuado por tres nuevos subcomits.
Dado que la poltica monetaria es conducida en forma parcialmente independiente de los Gobiernos por los Bancos
Centrales, la actividad del Comit Monetario no fue suficiente y, en consecuencia, en 1964 se cre un Grupo de
Gobernadores de los Bancos Centrales, que se reuna regularmente en Basilea, la sede del Banco de Pagos
Internacionales, conjuntamente con el Consejo de Gobernadores del Banco. La Comisin Europea participaba como
observadora. El Grupo se ocupaba de los temas que son habitualmente de responsabilidad de los Bancos Centrales,
en particular en lo que concierne a crditos, moneda y mercados de cambio. Asimismo, sus miembros
intercambiaban informacin sobre las medidas ms importantes adoptadas o planeadas por los Bancos Centrales.
En sus diversas reuniones, los diferentes Comits y sus grupos de trabajo deliberaron sobre temas muy importantes,
permitiendo un mejor entendimiento de las motivaciones y de las restricciones de cada uno, lo que llev a una
coordinacin de hecho.
4.3 El objetivo: la unin econmica y monetaria
A medida que la integracin europea fue avanzando, se formularon varias propuestas encaminadas de la realizacin
de una UEM. La experiencia recogida por el sistema de coordinacin previsto en el Tratado haba mostrado varias
carencias y se requeran esfuerzos adicionales para enfrentar los problemas futuros. En la "cumbre" de La Haya de
1969, los Jefes de Estado y de Gobierno de la CE acordaron, en principio, la creacin de una UEM y solicitaron a la
Comisin la elaboracin de propuestas concretas para su efectiva realizacin.
La materializacin de esa propuesta se incluy en el informe "La realizacin en etapas de la UEM de la CE",
presentado en 1970 por un Comit presidido por Werner. El Informe Werner, aprobado por el Consejo en 1971 inclua
un ambicioso calendario y prevea la culminacin de la UEM en 1980. Muy pronto, el plan Werner prob ser slo una
ilusin. El desorden monetario de mediados de los aos 70 dificult la obtencin del apoyo poltico necesario y
condujo a que se formularan propuestas alternativas menos ambiciosas (ver la prxima seccin), concentradas en la
estabilizacin de los tipos de cambios.
Sin embargo, rpidamente se hizo evidente el costo de la no-Europa tanto a nivel micro como macroeconmico
(Albert y Ball 1983). Se hizo evidente en reiteradas circunstancias que tanto para los pases pequeos como para los
grandes de la CE las polticas macro y las polticas monetarias haban perdido eficacia (ver la seccin II.2). La
sensibilidad poltica hizo difcil extraer la conclusin obvia de este estado de situacin, en la que slo una formulacin
coherente de polticas a nivel comunitario permitira a los socios recobrar colectivamente el control que
individualmente todos haban perdido. La creciente toma de conciencia de los efectos negativos de la ausencia de
cooperacin macroeconmica y monetaria persuadi progresivamente a los crculos acadmicos, de negocios y
polticos de la necesidad urgente de avanzar hacia la UEM.
En un perodo en el que los economistas estaban abiertamente divididos sobre las ventajas de una Unin Monetaria
como el mejor camino para lograr una estabilidad monetaria basada en un sistema de tipos de cambio flotantes, tres
estadistas asumieron la responsabilidad de superar la situacin de estancamiento. Giscard, Schmidt y Jenkins,
apoyados por economistas como Clappier, Schulman y Emerson preconizaron la creacin del SME como medio para
estabilizar los tipos de cambio, que fue aplicado con xito.
Durante un tiempo, el SME enfrent muchas crticas en cuanto a su modo de funcionamiento y despert mucho
escepticismo sobre sus posibilidades de xito. Gradualmente, a la luz de la experiencia prctica, creci entre los
economistas la conviccin de que el SME tena grandes ventajas. No obstante, stas no estaban a la altura de las
que podan obtenerse a travs de una UEM.
Aos ms tarde, en 1989, se elabor un nuevo plan para la realizacin de la UEM que fue aceptado unnimemente
por un Comit presidido por el Presidente de la Comisin, Jacques Delors, e integrado por miembros de la Comisin,
los Gobernadores de los Bancos Centrales nacionales y varios expertos independientes. La comunidad de negocios
le brind fuerte apoyo, plenamente consciente de las desventajas del desorden monetario.
El Plan Delors fue la base de las negociaciones llevadas a cabo en Maastricht sobre aquellas partes del Tratado de la
Unin Europea que se refieren a la UEM. Los aspectos principales acordados en el Tratado son:
la transicin gradual; es decir, la realizacin de la UEM en etapas
condiciones de acceso para los pases: no es exigible que todos los pases se adhieran a la vez y algunos
pases tienen el derecho de no hacerlo (Reino Unido).
El enfoque por etapas prev lo siguiente:
Tercera etapa. Los tipos de cambio entre los pases participantes sern irrevocablemente fijos. El Banco Central
Europeo (BCE) ser puesto en funcionamiento y ser el responsable de emitir la nueva moneda europea. El perodo
de transicin hacia esta etapa estar condicionada al desenvolvimiento de cada una de las economas nacionales y
al cumplimiento por los pases de la CE de los cinco criterios de convergencia (Artculo 109 j):
tipo de inflacin no superior en un 1,5 % a la media de las tres tasas de inflacin ms bajas en la UEM
tasas de inters de largo plazo que no superen en un 2 % las tasas de inters de los tres pases que tengan
las tasas de inflacin ms bajas
no devaluacin de la moneda en los dos aos precedentes a la adhesin a la Unin
dficit presupuestarios que no excedan el 3 % del PBI
deuda pblica que no exceda el 60 % del PBI.
5. CONCLUSIONES
La creciente interdependencia entre los pases que participan en un proceso de integracin limita la independencia
de las polticas macro a nivel nacional. Se requiere la coordinacin de al menos una parte de ellas para recobrar
medios efectivos para influir en la economa y mejorar los resultados de la integracin de los mercados. Es necesario
subrayar algunos aspectos claves relacionados con ello:
Cuanto mayor es el grado de interdependencia, mayor es la necesidad de perseguir dos objetivos claves: la
estabilidad de los tipos de cambio y la convergencia de la tasas de inflacin.
Los instrumentos empleados para el logro de la coordinacin podrn ser tanto tenues como exigentes;
cuanto mayor sea la entidad de los objetivos, mayor ser la necesidad de recurrir a los instrumentos ms
estrictos.
Los instrumentos de poltica pueden ser utilizados de manera diversificada por los agentes nacionales,
decidiendo cada uno la combinacin ptima de acuerdo a la perspectiva nacional en congruencia con las
metas acordadas en la Unin.
La CE ofrece un buen ejemplo de un programa para la coordinacin de las polticas macro.
BIBLIOGRAFIA
MOLLE, W.
1990
Economics of European Integration (Theory, Practice, Policy), Dartmouth, Aldershot (segunda edicin, en
prensa)
STEINHERR, A.
1991
Some basic issues in P. v.d. Bempt (ed.), European Monetary System; towards more convergence and closer
integration, Acco, Leuven, pgs. 37-50.
WEGNER, M.
1987 Scope and limits of international policy coordination, World Economy, vol. 10, pgs. 283-305.
PRIORIDADES Y OPCIONES PARA LA INTEGRACION LATINOAMERICANA
Jos Manuel QUIJANO

Consultor; Ex-director del Instituto de Economa, Universidad de la
Repblica, Montevideo, URUGUAY
1. EL NUEVO EMPUJE INTEGRACIONISTA

Asistimos a un renovado esfuerzo de integracin en Amrica Latina. Luego de treinta aos de experiencia, que por lo
general se juzga con severidad crtica, y donde la caracterstica ms marcada ha sido la bsqueda de la
aproximacin comercial simultnea entre un gran nmero de pases, en la actualidad proliferan los acuerdos
bilaterales y la subregionalizacin. Se trata, quizs, de un abordaje ms realista y que, con diversa intensidad segn
los acuerdos y los momentos, ha procurado superar una visin nuevamente "comercialista" de la integracin.
Al Grupo Andino y al Mercado Comn Centroamericano (MCCA) se sumaron, en pocos aos, el MERCOSUR, el
Grupo de los Tres (Mxico, Colombia y Venezuela) y los acuerdos bilaterales Chile-Mxico, Argentina-Chile, MxicoMCCA, y tantos otros ms. Si en 1960 la integracin se inspir tanto en la necesidad de extender el mercado interno,
sugerida por la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), como en el "efecto demostracin" que ejerci el
Tratado de Roma, en la actualidad el empuje parece provenir de distintas causas.
10
En la rbita poltica la recuperacin de la democracia durante los aos ochenta, en varios pases latinoamericanos
fue, sin duda, un acicate para la aproximacin entre los gobiernos. Por su parte, en el mbito econmico y de las
relaciones internacionales, al menos cuatro causas pueden ser mencionadas:
a) El incremento del proteccionismo de los pases desarrollados, bajo la forma de las restricciones no arancelarias, que
ha tenido doble efecto: un nmero cada vez ms amplio de productos ha quedado sometido a alguna modalidad
neoproteccionista y, adems, esta prctica es ms severa para los flujos Sur- Norte que para los Norte-Norte
(Anderson & Humpage 1983; Page 1983; Boonekamp 1987: Laird & Nogus 1989; Laird & Yeats 1989).
b) En segundo lugar, es notorio el debilitamiento del dilogo Norte-Sur, as como de algunas instituciones que lo
propiciaban, al tiempo que el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT) ha tomado renovado
protagonismo con la introduccin, en la ltima ronda, de "temas nuevos" (servicios, propiedad intelectual, etctera)
que, tal como han sido planteados, podran modificar las relaciones entre los pases desarrollados y
subdesarrollados.
c) En tercer lugar, la conformacin de bloques econmicos en Europa, en Amrica del Norte y en el Sudeste asitico,
que muestran una dinmica ms intensa, al interior de los mismos, de los flujos comerciales, as como la
concentracin de la Inversin Extranjera Directa (IED) entre los pases desarrollados, plantea una nueva realidad.
Hay un "componente exclusin", que afecta a los pases subdesarrollados con distinta intensidad, y que obliga a
nuevas aproximaciones Sur-Sur.
d) A las tres causas anteriores se agrega una cuarta, que amenaza distanciar a los pases menos desarrollados de los
centrales: la revolucin tecnolgica que transforma a los servicios y, por su intermedio, a los dems sectores
productivos, que obliga a construir ventajas comparativas dinmicas, que modifica la estructura industrial y el tamao
ptimo de la planta, etctera. Un reto de esta naturaleza, se piensa, se aborda con ms probabilidades de xito si se
conjuntan esfuerzos, sobre todo entre pases de mediano desarrollo y con cierta "acumulacin tecnolgica" en el
pasado.
Este nuevo empuje integracionista, cuyas causas hemos mencionado en prrafos anteriores, se construye
parcialmente a partir de la experiencia de las dcadas anteriores. As, sus rasgos ms destacados son:
Aproximacin entre pocos pases en lugar del esfuerzo integracionista entre muchos, pues en este ltimo
caso se vuelve difcil la toma de decisiones, en parte por la heterogeneidad de los participantes.
Metas ambiciosas y en plazos breves, destinadas a dejar "hechos consumados", pero que, al mismo tiempo,
permiten abrigar dudas acerca de su viabilidad.
Cambios de nfasis, sobre todo en el acuerdo Argentina-Brasil, sobre la marcha: en una primera etapa
(1986-90) con protocolos que van mucho ms all de una mera aproximacin comercial pues procuran el
desarrollo conjunto de sectores industriales, el abordaje en comn de los aspectos cientficos-tecnolgicos,
etctera; en una segunda etapa (1990-93), con un nfasis ms marcado hacia la liberalizacin del comercio
de bienes, tanto entre los pases que acuerdan como entre stos y el resto del mundo.
Eliminacin del tratamiento especial para los Pases de Menor Desarrollo Relativo (PMDR), que fue de
relevancia tanto en los acuerdos regionales globales como en los bilaterales signados en dcadas pasadas.
Tampoco se introduce una diferenciacin -que no tiene por qu ser la de PMDR- entre economas grandes y
pequeas, con sus respectivas exigencias especficas en cuanto al desarrollo.
Menor relevancia de las instituciones permanentes de la integracin que se juzgan pesadas, burocrticas,
costosas y de escasos resultados. Por consiguiente, una apuesta mayor a las reuniones de cpula
(Presidentes, Ministros, etctera) para destrabar las situaciones.
Expuestas las principales causas del empuje integracionista del presente as como reseados sus rasgos ms
caractersticos, abordaremos, a continuacin, el "estado de la situacin" regional, desde una ptica
predominantemente comercial y cuantitativa, y pasaremos despus a considerar las prioridades y las opciones.
2. ESTADO DE SITUACION
Si se mira un perodo largo (diez aos o ms), los once pases de la regin que componen la Asociacin
Latinoamericana de Integracin (ALADI) han vivido importantes cambios y, adems, presentan distintos desempeos.
En los treinta aos que van desde la creacin de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) hasta el
presente, quizs el hecho ms destacable es el incremento de la gravitacin de Brasil y Mxico al tiempo que la
tercera economa grande, Argentina, fue perdiendo posiciones progresivamente.
11
En veinte aos el Producto Bruto Interno (PBI) de Brasil, que significaba 28% del regional (once pases de ALADI) en
1970, pas a representar el 40%; en el mismo lapso la formacin bruta de capital fijo de Brasil pas de 29,5% al
41,9% de la total; y las exportaciones brasileas del 21,7% al 33,6%. Este es un primer hecho destacable cuando se
intenta una aproximacin a la integracin regional en los aos noventa. Ser preciso abundar, desde distintos
ngulos, en este hecho para poder apreciarlo en su verdadera magnitud.
2.1 Posicionamiento y eficiencia
Ante todo, resulta de utilidad detenerse en las exportaciones regionales hacia los pases de la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE). Ms que describir las dificultades, que son conocidas
(proteccionismo para arancelario; acuerdos limitativos como el Multifibras, etctera), puede focalizarse el anlisis en
el desempeo.
Un trabajo de CEPAL (Fajnzylber 1991), que contempla el perodo 1979-88, introduce dos conceptos para el anlisis:
posicionamiento y eficiencia. Se entiende que un pas mejora su posicionamiento cuando ingresa al mercado de la
OCDE con bienes dinmicos en el comercio internacional: empeora su posicionamiento en el caso inverso. A su vez,
un pas mejora la eficiencia cuando sus exportaciones en un determinado rubro toman participacin en la importacin
de la OCDE de ese rubro. Y la empeora en el caso inverso.
El Cuadro 1, donde se sintetizan las conclusiones, muestra que Mxico y Repblica Dominicana (I) mejoran tanto el
posicionamiento como la eficiencia. Sin duda, sobre todo en el caso de Mxico, esto es reflejo de una nueva realidad
regional, que luego se plasmara en el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (NAFTA), una de cuyas
caractersticas es la recepcin de IED para producir bienes con destino al mercado de Estados Unidos (EEUU) y
Canad.
El mismo cuadro muestra que cuatro pases -Brasil, Costa Rica, Chile y Uruguay- han aumentado su eficiencia pero
con dbil posicionamiento porque predominan en sus ventas a la OCDE los rubros no dinmicos.
La situacin de Paraguay y Ecuador (III) es de mal posicionamiento en cuanto al dinamismo de los rubros y de dbil
eficiencia. La de los dems pases (IV) es "de retirada" pues agregan al mal posicionamiento la baja eficiencia. En el
perodo considerado, por consiguiente, Argentina, Bolivia, Colombia, Per y Venezuela tropezaron con serias
dificultades para penetrar al mercado de la OCDE.
An cuando este ejercicio pueda merecer ciertos cuestionamientos (por ejemplo, su resultado puede variar segn la
seleccin de rubros y, tambin, segn el criterio de clasificacin de los dinmicos y no dinmicos), puede
considerarse que contribuye a apreciar la situacin del comercio exportador de la regin y los problemas que, a nivel
muy agregado, conlleva.
Cuadro 1. AMERICA LATINA Posicionamiento y eficiencia respecto al mercado de OCDE (1979-88).
I
INCREMENTO DE EFICIENCIA Y MEJORAMIENTO
TJ
TNIJRTTNCTUO DE ETIPENMA LIJL DBIL POSICIONAIMENTO.
EN PI>-HW[JRUNLTL)LR'].
- MNITD
- R. DMIMCLIRIA
- BRASI]
- COSTA SICA
- CHILE
URUGUAY
12
III
IV
DBIL INCREMENTO DE EFICIENCIA QUE NO NEUTRALIZA MAL
MAL PO5ITIOTITTIII:NTN Y BI^J L-FRTICJICIA. ITE TIRADA
NII-JITIIIIIIIIIEITO
- ARGENTINA
- TLEILIVIA
- COLOMBIA
- PER
- VENEZUELA
- PARAGUAY
- ECUADOR
Fuente: Elaborado con datos de CEPAL, Revista Nro.44.

2.2 Desempeo exportador global
Prestemos ahora atencin al desempeo exportador global de los pases de la regin. Para tal fin se elabor un
ejercicio, que se presenta en el Cuadro 2, con las siguientes caractersticas:
se contempl un perodo de veinte aos (1970-90);
se tomaron, en las dos puntas, las exportaciones en dlares corrientes;
se desagregaron las exportaciones segn que se destinaran a la regin (once pases de ALADI) o al resto
del mundo;
se consider las veces que se multiplicaban las exportaciones en el perodo.

Se contempla (I) que tres pases (Brasil, Ecuador y Paraguay) multiplican ms de diez veces sus exportaciones tanto
a la regin como al resto del mundo. Debe tenerse en cuenta que Ecuador vive, en el perodo, su ingreso a un
"boom" petrolero y que Paraguay, que parta de niveles muy deprimidos, recuper algo del terreno que lo distanciaba
de otros pases de Amrica Latina.
Cuadro 2. PAISES DE LA REGION. DESEMPEO EXPORTADOR
(Veces que se multiplicaron las exportaciones, en dlares corrientes, entre dos puntas: (1970-90).
vcvf A LA
y TOTAL
MS DE H)
TLULLD
PASES
RUMIN
11
NI REIIL ILD
MENOS DE 10 VECES
LA REGIN Y MS DE
RM
PASEJ
RM
TWI
10,3
11.4
11,3
MXICO 9,4
23,1
22,0
FECUADOR
U.L
M,J
14,0
PAIAGII AY
19,0
16,9
17,7
TLF
MHK DE 10 A LA REGIN
IV
Y MENOS DE
10 AL RESTO DEL MUNDO

LASES
10
AL RESTO DUL MUNDO
MENOS DE 10 VETES
A LA RCIJIN, AL TCD
JEL M UNDA Y TOTAL
KM
BTIHVITI
18,5
2,1
3.7
URUGUAY
22/J
ST
7,2
RM
ARGENTINA 7,2
FI.5
FIH6
CTTJOMBIA 7,1
B,9
8,7
CHILE 6.7
0,7
6,7
PTI 6,6
2L9
3J
VENEZUELA 8,3
5,3
5,4
13
Fuente: Elaborado con datos de ALADI: Estructura y evolucin del Comercio Regional.
Un slo pas (Mxico) multiplica ms de diez veces sus exportaciones al resto del mundo y menos de diez veces a la
regin (II). Por su parte, dos pases pequeos (Bolivia y Uruguay) muestran dbil desempeo exportador hacia el
resto del mundo, pero fuerte respecto a la regin (III). Por ltimo, el resto de los pases contemplados (Argentina,
Colombia, Chile, Per y Venezuela) multiplican por menos de diez tanto sus exportaciones a la regin como al resto
del mundo.
La situacin descrita en el Cuadro 2 se refleja, parcialmente, en el Cuadro 3, donde se muestra cunto significa el
comercio intrarregional en el comercio total de los pases considerados. Para tal fin se sumaron las exportaciones de
la regin (Xr) y las importaciones desde la regin (Mr) y el resultado se dividi entre las exportaciones totales (Xt)
ms las importaciones totales (Mt).
En el ao 1990, tres economas pequeas (Bolivia, Paraguay y Uruguay) muestran un intercambio intrarregional que
significa ms del 40% de su intercambio total. El fenmeno es menos pronunciado, pero tambin significativo, en
algunas economas medianas. En el caso de las economas grandes (Mxico y Brasil) el comercio intrarregional es
de menor significacin en el total.
Cuadro 3. AMERICA LATINA
(Participacin del Comercio intrarregional en el comercio total) (Xr+Mr/Xt+Mt) 1990 (promedio 1987-90).
11
40% o MS
EOIMA
PARAGUAY
URUGUAY
ONTRU
20 Y 30%
ARGENTINA
PERI
CHILE
IV
NI
ENTRE
JO Y 5%
- ECUADOR
- COLOMBIA
MENTS DI;
10%
- V(FNE^U(FU '
- MXICO
- BJ'USIL
Fuente: Elaborado con datos de ALADI: Estructura y Evolucin del Comercio Regional.
Si se observa el fenmeno en el tiempo puede comprobarse que, en los veinte aos que transcurren entre 1970 y
1990, las economas pequeas incrementan su comercio intrarregional, las medianas tambin lo hacen, aunque en
menor medida, y en las grandes Brasil mantiene una participacin estable de comercio intrarregional y Mxico,
asociado a un esquema de integracin distinto, la disminuye levemente. Lo expuesto sugiere que la regin asiste a
un proceso de convergencia comercial a lo largo de dos dcadas. Cuatro factores parecen haber contribuido a este
fenmeno: el proteccionismo de los pases de la OCDE; el potencial creciente de los pases grandes (Brasil) para
proveer con una oferta exportable diversificada a la regin; los acuerdos subregionales y bilaterales; las
negociaciones multilaterales en el mbito de ALADI.
2.3 Las manufacturas
Este estado de situacin no sera completo si se dejara de lado al sector industrial y a las exportaciones
manufactureras. Como es sabido, y como se ver ms adelante, los rubros dinmicos en el comercio internacional
son, predominantemente, manufacturas y, en particular, las que incorporan materias primas no agropecuarias.
Tomando un perodo de casi cuarenta aos (1950-1986) se comprueba que la produccin en el sector industrial es
trece veces mayor en Brasil entre las dos puntas; que es entre seis y diez veces mayor en Mxico, Colombia y
14
Venezuela; entre cuatro y cinco veces mayor en Per y Paraguay; y apenas dos a tres veces mayor en Argentina,
Chile y Uruguay.
Cuadro 4. AMERICA LATINA.
Crecimiento del sector industrial (1950-1986)
II
enrre 0 y LO veces mayor
1:1 vasos mayor - Jlrsufil

iil
4 a 5 VIM:CH muyor
Mxico
Venezuela
Colombia
IV
2 a i vetas mayar
- Ppn'i
- Argentina
- Paraguay
- Chile
- Uruguay j
Fuente: Elaborado con datos de CEPAL/ONUDI: Perfiles Industriales de Amrica Latina, 1987.
Lo expuesto en el Cuadro 4 tiene parcialmente su reflejo en la balanza manufacturera de los pases de la regin.
Tomando el balance manufacturero consolidado para cinco aos (1985-90) -segn la clasificacin de ALADI por
categora de productos- resulta que Brasil es superavitario con la regin y el resto del mundo. Es de notar que los
supervits -en uno y otro mbito- son significativos. Dos pases (Mxico y Argentina) tienen importantes dficits con el
resto del mundo y leve supervit con la regin. Un pas, Uruguay, tiene dficit manufacturero con la regin pero
supervit con el resto del mundo. Los dems pases presentan dficit tanto con la regin como con el resto del
mundo.
Las cifras sugieren que, en el intercambio de manufacturas, las economas grandes, y muy particularmente Brasil,
tienden a abastecer a las economas medianas y pequeas de la regin. La convergencia comercial, detectada en el
apartado 2.2, parece tener un contenido manufacturero importante.
Cuadro 5. AMERICA LATINA. BALANZA MANUFACTURERA
Consolidado 1985-89 (millones de dlares)
PASES CON SUPERVIT MANUFACTURERO

REGU>N Y cm\ D RESIO DEJ MUNDO.
CON
LA
U
PASES COT SUPERVIT NUTNUACCIICECN LOJI LA REGIN Y
DFICIT CON EL RESTO DEL MUNDO.
PASES R "RM
PH?;CM R RM
TIRASIL +7074 +0628
ARGI^NTINTT -48.1 -7S48 M*KO (*) 1-476 -12193
15
IV
III
PASES
-CUT
DCFT-IT
TTIATIUFARTURCRII
TNJN
SUPERVIT CON EL RESTO DEL INUNDO
PASK R RM
URUGUAY -3 TI! 1-421
REGIN
PHSCM ITI DLLIL RNGNUWCTUFURU TON 1* REGIN Y DFICIT
CON EL RESTO DEL INUNDO.
PAISES R RM COLOMBIA (*) -J:1S -874 CHILE (*)

-1336 -720+
PARAGUAY -739 -656 VENOTCLAT31) -MS4 -2W5 PER
(+) -Y 67 -3729
(*) Perodo 1985-88

Fuente: Elaborado con datos de ALADI: Estructura y evolucin del Comercio regional.
El cuadro muestra la situacin previa al Acta de Buenos Aires (6 de julio de 1990) y la firma del MERCOSUR (26 de
marzo de 1991). Desde entonces, y sobre todo a partir del "Plan de Convertibilidad" argentino, se registra la
tendencia al incremento del dficit manufacturero argentino y uruguayo con Brasil, al tiempo que las exportaciones de
ambos pases hacia el vecino del norte tienden, a su vez, a "primarizarse". La reduccin de aranceles intrarregionales
y el rezago del tipo de cambio real en Argentina y Uruguay han provocado serias distorsiones en los flujos
comerciales del MERCOSUR, al punto que las cmaras industriales de los dos pases han solicitado a los gobiernos
que se suspenda o postergue la aplicacin del cronograma de desgravacin arancelaria.
La situacin que se menciona, para Argentina y Uruguay, caracterstica del perodo 1991-93, no es comparable (si
bien presenta algunas similitudes) con la de Espaa o Mxico. En los cuatro casos se registra ingreso de capitales y
rezago del tipo de cambio real. No obstante, la diferencia ms notoria se presenta en el destino de los capitales que
ingresan: ms orientados a la IED en Mxico y Espaa; con ms componente de volatilidad en Argentina y Uruguay.
El arrastre de la inversin que provoca la regionalizacin parece de distinta intensidad en Mxico y Espaa, respecto
a Argentina y Uruguay.
2.4 Algunas conclusiones
De todo lo expuesto puede concluirse:
Salvo Mxico, inserto en un esquema de integracin nuevo, distinto al regional latinoamericano, ninguno de
los pases contemplados ha logrado simultneamente posicionamiento y eficiencia en su penetracin del
mercado de la OCDE.
Los desempeos exportadores, abordados cuantitativamente y analizados en un perodo de dos dcadas,

muestran el fuerte empuje brasileo hacia la regin y el resto del mundo; el buen desempeo exportador
hacia la regin de las economas pequeas; y el moderado comportamiento de las economas intermedias.
La regin asiste, en veinte aos, a un proceso de convergencia comercial, muy intenso en el caso de las
economas pequeas y ms moderado, pero tambin significativo, en las economas medianas.
Esta convergencia tiene un importante contenido manufacturero en tanto las economas grandes (y sobre
todo Brasil), con dificultades para ingresar con bienes dinmicos en la OCDE, se han ido convirtiendo en
abastecedoras regionales.
La regin se ha hecho ms heterognea. Incluso al interior de acuerdos subregionales, como el

MERCOSUR, la heterogeneidad entre los cuatro pases ha sido creciente, lo que sin duda constituye una
dificultad para los esfuerzos conjuntos (coordinar polticas, fijar un arancel externo comn, etctera)
inherentes a un proceso de integracin.
El efecto de arrastre de la regionalizacin parece haber tenido, en el caso del MERCOSUR y por el
momento, escasa influencia sobre la inversin en la Argentina y Uruguay. Es posible que la inestabilidad
subregional (y en particular brasilea), as como las dudas acerca de la viabilidad del proyecto hayan incidido
sobre las expectativas de quienes toman decisiones de inversin. Esta situacin contrasta con la de Mxico
y Espaa.
Desde el punto de vista de la nueva teora del Comercio internacional es la semejanza entre dos economas
(grado similar de desarrollo industrial, nivel educativo y calificacin de la mano de obra parecido, etctera) lo
que alimenta, en doble va, el comercio de manufacturas del mismo gnero, (comercio intraindustrial) y, por
lo tanto, las impulsa hacia la integracin. La heterogeneidad, por el contrario, no contribuye a la integracin
o, a lo sumo, fomenta el intercambio inter-industrial (tops de lana por computadoras) o intersectorial (trigo por
automviles).
16
3. PRIORIDADES Y OPCIONES
La integracin, tal como est concebida en los aos noventa, tiende a acentuar la competitividad con el resto del
mundo. Se habla de "integracin competitiva". Como tal, debera apuntar a aprovechar las ampliaciones de mercado
para producir con ms eficiencia y fomentar una insercin dinmica (o en rubros dinmicos) en el mercado
internacional. Diversos estudios sobre el mercado internacional han permitido clasificar los productos en "dinmicos",
"estancados" o "en retroceso" (Rosales O., 1990). En un perodo largo, los primeros ganan participacin en el
comercio internacional, los segundos la mantienen y los terceros la pierden. En general, los productos dinmicos
corresponden a la industria y a los servicios. Y, en cuanto a los industriales, se trata predominantemente del
procesamiento de materias primas no agropecuarias, con alto contenido tecnolgico y fruto de una mano de obra
calificada o altamente calificada.
3.1 Los nuevos pases industrializados latinoamericanos
Puede sostenerse que la prioridad de un proyecto de integracin, en los aos noventa, consiste en impulsar la
creacin y consolidacin de los Nuevos Pases Industrializados (NPI) latinoamericanos. En el extremo, puede
sostenerse que la "integracin competitiva" se podr ver plasmada y ser exitosa, si contribuye a ese objetivo. En
caso contrario sera, tan slo, una nueva frustracin para la regin. A partir de esta prioridad bsica se derivan
opciones y, tambin, pautas para el manejo de instrumentos de poltica econmica.
Una primera gran opcin consiste en escoger el "anclaje" que permita avanzar hacia la industrializacin dinmica de
Amrica Latina, o, lo que es similar, hacia la construccin de ventajas comparativas dinmicas. Esquematizando, se
dira que hay dos modelos posibles: el espaol-mexicano, por un lado, y el endgeno, por el otro.
El primero implica la asociacin a espacios regionalizados ms amplios (EEUU-Canad, en un caso, la Comunidad
Europea (CE), en el otro) que, a partir de "competitividad de localizacin" (por ejemplo, mano de obra ms barata)
atrae IED para fabricar bienes o generar servicios que se destinarn al espacio ampliado. Este modelo tiene claras
limitaciones, como empieza a verse en Espaa y en Mxico. No obstante, la industria automotriz mexicana, por
ejemplo, vivi una fundamental transformacin desde que comenz a fabricar unidades para el conjunto de Amrica
del Norte y no slo para Mxico: exigencias de calidad, rigor en el control del producto, puntualidad en las entregas,
etctera, tienen el efecto de diseminar una nueva cultura industrial sobre la sociedad. El "anclaje de regionalizacin
ampliada", como podramos denominar a este modelo, es, sin embargo, de aplicacin limitada y est, hasta cierto
punto, gobernado por la ubicacin geogrfica.
En el segundo modelo, de "anclaje ms endgeno" -que podra inspirarse en algunas experiencias del sudeste
asitico donde la presencia de la IED es ms limitada que en el caso anterior- la expansin y consolidacin de una
clase empresarial nacional se vuelve imprescindible y la generacin y transferencia de tecnologa ocupa un lugar
clave en la estrategia nacional o subregional. El "anclaje endgeno", por lo dems, suele estar asociado a formas de
concentracin y centralizacin del capital muy intensas, al estilo de los grupos financieros (Keiretsu o Chaebol), que
racionalizan inversiones, alcanzan umbrales para proyectos tecnolgicos, y disponen de fuerte poder de ventas y
negociacin. Una pregunta de rigor es hasta qu punto este modelo es reproducible en Amrica Latina, una regin
con especificidades en las relaciones capital-trabajo, con vicios histricos en los vnculos entre el gobierno y las
empresas, clases empresariales relativamente dbiles y con una penetracin de IED mucho ms intensa (y antigua)
que en algunos pases del sudeste asitico.
A nivel de hiptesis puede sugerirse que esta opcin, que est sobre todo planteada para el MERCOSUR (donde se
rene la mayor concentracin industrial de Amrica del Sur), no admite quizs planteamientos extremos y exige una
cuidadosa combinacin de los dos anclajes, el de regionalizacin ampliada y el endgeno. O, si se quiere, de un
objetivo de "anclaje endgeno" bien estructurado que habilite, a posteriori, una adecuada negociacin para la
regionalizacin ampliada. Desde esta perspectiva, el "cuatro ms uno" podra percibirse como un acuerdo prematuro,
centrado en deuda oficial, inversin y libre comercio, pero con exclusin -por desacuerdo entre las partes del
MERCOSUR y de stas con EEUU- del tema bsico: la transferencia de tecnologa.
3.2 La instrumentacin de poltica
En este contexto, varios aspectos adquieren especial relevancia, desde el punto de vista de la instrumentacin de la
poltica econmica. De ellos, hay tres sobre los cuales quisiramos poner el acento: la poltica industrial; el margen
de preferencia intrarregional; y la coordinacin de polticas macroeconmicas.
Es de notar que ciertas medidas de poltica econmica que estn en vigencia, como la apertura comercial
importadora y unilateral hacia el resto del mundo, suelen afectar los tres aspectos mencionados ms arriba. En la
17
medida que la apertura importadora reduce a niveles bajos los aranceles, y elimina las barreras no arancelarias,
permite que las fluctuaciones del tipo de cambio tengan un efecto creciente sobre los flujos de comercio; por lo
dems, reducen el margen de preferencia intrazona cuando el avance de la integracin requiere, precisamente, que
ste sea cierto, previsible y selectivo (Porta 1991); asimismo, priva a la poltica industrial de uno de sus instrumentos
ms valiosos: la selectividad en cuanto a lo que se adquiere en el extranjero. Ms an, el debilitamiento paulatino de
diversos instrumentos que incentivan a las exportaciones (varios de ellos reducidos o eliminados, por razones
fiscales, en algunos pases del MERCOSUR) combinado con una apertura importadora unilateral, reduce
sensiblemente los mrgenes para realizar poltica industrial.
No se argumenta aqu a favor de las prcticas arancelarias del pasado, generadas por presiones sucesivas y, por lo
tanto, excesivas y redundantes. En tal sentido, racionalizar las normas arancelarias resulta necesario. No obstante,
una aproximacin ms cuidadosa al tema de la apertura muestra que, en el concierto internacional, la misma puede
tener distinto contenido. Desde la apertura exportadora (a la japonesa); la apertura exportadora con gradualismo
importador (a la europea); hasta la apertura unilateral a las importaciones desde el resto del mundo, tal como
practican en este momento varios pases latinoamericanos. Puede sugerirse que esta ltima modalidad no logra
compatibilizarse adecuadamente con un proyecto de integracin, mxime cuando los integrantes de un mismo
proyecto subregional practican aperturas importadoras con ritmos y selectividades distintos. En el caso del
MERCOSUR, por ejemplo, Argentina modific once veces entre octubre de 1989 y abril de 1991, los aranceles
mximos y mnimos. Por fin, el arancel promedio nominal qued fijado, desde entonces, en 9,8%. Por su parte, Brasil
ha fijado como meta, para 1994, un arancel promedio nominal de 14%.
A modo de resumen, la "integracin competitiva", en reas subregionales, debe tender a:
La definicin precisa, y que otorgue un horizonte previsible, de los mrgenes de preferencia intrarregional, lo
cual depende de la secuencia de la desgravacin arancelaria entre los socios; de la poltica de apertura
importadora de cada socio respecto a terceros; del establecimiento de un Arancel Externo Comn (AEC); del
acuerdo entre los socios para recurrir, cuando sea pertinente, a la aplicacin de Barreras No Arancelarias
(BNA).
La definicin comn del instrumental de poltica econmica -por difcil que parezca ese objetivo, sobre todo
porque el inters de los pases grandes en la coordinacin no es idntico al de las economas pequeas- que
aminore los desequilibrios bsicos, en el orden macro, de forma que se reduzcan las fluctuaciones
cambiarias. Es un hecho que los flujos de comercio intrarregional estn muy gobernados por los niveles de
actividad; tambin lo es, sin embargo, que salvo en los casos de ventajas absolutas de comercio y en los del
comercio administrado (intra-firma), en los dems las fluctuaciones cambiarias afectan seriamente las
corrientes de comercio (Lucngeli 1992) como resulta evidente, en la actualidad, en los casos de Argentina y
Uruguay, por un lado, y de Brasil, por el otro.
La implementacin de instrumentos de poltica industrial, con ciertos objetivos en comn, que fomente el
comercio intraindustrial, que apunte a desarrollar economas de escala, que impulse especializaciones segn
las particularidades de los respectivos asociados y que aliente proyectos de inversin comunes. Para tal fin,
los esfuerzos tecnolgicos conjuntos, tanto para generar como para transferir, adquieren especial relevancia.
Se trata, en definitiva, de procurar que la subregin no reproduzca, a su interior, las modalidades tradicionales de
comercio inter-industrial o, incluso, inter-sectorial. Que los pases que integran una subregin (sin perjuicio de sus
requerimientos en atencin al tamao de cada pas, al desarrollo de su clase empresarial, a su cultura industrial
previa, etctera) avancen, en conjunto, hacia la categora de NPI. Entonces "la integracin competitiva" habr
cobrado sentido.
REFERENCIAS
ALADI
1991a "Incentivos a las exportaciones aplicados por los pases miembros". SEC/DI.399/ Montevideo. 1991b "Aladi
frente a los desafos del presente". SEC/EST.65/ Montevideo.
ANDERSON G. y HUMPAGE O.
1983 "El nuevo proteccionismo". Economic Review, Banco de la Reserva Federal. Cleveland.
BALDINELLI E.
1991
"Armonizacin de polticas crediticias,
Latinoamericana . Nro. 167. Buenos Aires.
fiscales
de
promocin
de
exportaciones".
Integracin
18
BARBERA M.
1990
"La insercin comercial de Amrica Latina". Revista de la CEPAL Nro.41. Santiago.
BECKERMAN M.
1991
"Las posibilidades de integracin intrarrama entre Brasil y Argentina". Documento s/publicar. Buenos Aires.
BOONEKAMP C.
1987
"Las restricciones voluntarias de exportacin". FMI. Revista Finanzas y Desarrollo. USA.
BRAMUGLIA C.& CASALET M.
1992
"Pequeas y medianas empresas en la Argentina: Red de apoyos empresariales frente al Proceso de
integracin regional". Documento s/publicar. Buenos Aires.
BUITELAAR R.& FUENTES J.A.
1991 "La competitividad de las economas pequeas de la regin". Revista de la CEPAL Nro.43. Santiago. CEPAL
1991 "La coordinacin de las polticas macroeconmicas en el contexto de la integracin latinoamericana. LC/L 630.
Santiago.
ERNEST D., O'CONNOR D.
1989 "Technology and global competition. The challenge for newly industrialising economies". Development Centre
Studies. OCDE. Pars.
FAJNZYLBER F.
1991 "Insercin internacional e innovacin institucional". Revista de la CEPAL Nro.44. Santiago.
FICHET G.
1991
"Competitividad de la industria latinoamericana". Revista de la CEPAL Nro.43. Santiago.
GANA E.
1992
"Coordinacin de Polticas en la integracin latinoamericana: Necesidad o utopa?" Revista Comercio Exterior.
Vol. 42 Nro.8. Mxico D.F.
HIRST M.
1991
"O programa de Integracao Argentina-Brasil: Concepcao original e adjuntos recentes". FUNCEX. Texto para
discussao Nro.44. Ro de Janeiro.
LAIRD S. & NOGUES J.
1989 "Trade policies and the highly indebtes countries". W.B. Economic Review Vol.3 Nro.2.
LAIRD S. y YEATS A.
1989
1990
"Barreras no arancelarias de pases desarrollados". 1966-1986. FMI. Finanzas y Desarrollo. USA. LALL S.
"Building industrial competitiveness". Development Centre Studies. OCDE. Pars.
LUCANGELI J.
1992
"Integracin comercial, intercambio intra-industrial y creacin y desvo de comercio". Documento de trabajo
Nro. IE/01, Serie Integracin Econmica. Secretara de Programacin Econmica. Buenos Aires.
MOTTA VEIGA P.
1990 "Comercio Exterior e Insercao internacional de economia brasileira". FUNCEX. Texto para Discussao Nro.24.
Ro de Janeiro.
NIOSI J.& FAUCHER Ph.
1990 "O estado e o comrcio internacional: tecnologia e competitividade". Revista de Economa Poltica Vol.10 Nro.1.
Sao Paulo.
PETERLI GUIMARAES E.
1990
"Especializacao e competitividade na industria brasileira". FUNCEX. Texto para Discussao Nro.42. Rio de
Janeiro.
19
PORTA F.
1991
"Apertura comercial e integracin regional en Amrica Latina". DT 6. Secretara Permanente del SELA.
Caracas.
PRATS F.& FONTANALS J.
1989
"La integracin intraindustrial: el caso del acuerdo argentino-brasileo en el sector de bienes de capital".
Integracin Latinoamericana Nro.145. Buenos Aires.
QUIJANO J.
1992
"Las nuevas relaciones MERCOSUR-NAFTA". Universidad de Miami. Miami.
1991
"Uruguay en el MERCOSUR. Reflexiones sobre la competitividad". CEPAL. Santiago.
ROSALES O.
1990
"Competitividad, productividad e insercin externa de Amrica Latina". Revista Comercio Exterior Vol.40
Nro.8. Mxico D.F.
PRIORIDADES Y OPCIONES PARA LA INTEGRACION LATINOAMERICANA: una Aproximacin

Jorge GONZALEZ IZQUIERDO
Decano de la Facultad de Economa,
Universidad del Pacfico, Lima, PERU
Los esfuerzos de integracin en Amrica Latina tienen ya por lo menos tres dcadas de vigencia aun cuando a nivel
de pensamiento, de propuesta, tenemos que remontarnos al siglo pasado y hurgar en las proclamas de los prceres
de la independencia y, en especial, de ese genio que fue don Simn Bolvar.
No obstante ello, la realidad ha sido dura con el sueo integracionista latinoamericano. Los aos ochenta han sido
difciles para los diferentes esquemas de integracin empezando por la Asociacin Latinoamericana de Integracin
(ALADI), pasando por el Grupo Andino (GRAN) y terminando con el Mercado Comn Centroamericano (MCCA). Sin
embargo, signos alentadores surgieron a finales de los ochenta y, sobre todo en la presente dcada donde los
diferentes esquemas de integracin estn tratando de adecuarse a la nueva realidad econmica emergente que nos
enrumba hacia un nuevo siglo, en el que la globalizacin de las relaciones econmicas y financieras del mundo, y la
eficiencia y competencia sern sus caractersticas ms saltantes. No habr cabida para proteccionismos
desmesurados y menos para la autarqua.
El propsito del presente documento es analizar dentro de la perspectiva descrita, las opciones y prioridades que
tendra la integracin latinoamericana.
1. ALGUNOS ANTECEDENTES
En Amrica Latina, la idea de integracin econmica se plasm como una forma de complementar la estrategia de
desarrollo que en la dcada de los aos cincuenta empez a tomar cuerpo en la regin, vale decir, de traspasar el
estmulo al crecimiento y desarrollo econmico desde fuera de las fronteras de los pases.
La Gran Depresin de los aos treinta mostr a la regin la inviabilidad a largo plazo del modelo exportador primario
como esquema de desarrollo, ya que si bien las exportaciones de materias primas jugaron un rol importante en el
financiamiento de las primeras etapas del desarrollo, basarse exclusivamente en su aumento continuo llevara a una
probable cada en los ingresos dada la inelasticidad de su demanda y la amenaza constante del cambio tecnolgico
que podra inducir la sustitucin en el uso.
Esto llev hacia un replanteamiento del esquema de desarrollo con el objeto de encontrar un nuevo estilo que
redujese o eliminase esa vulnerabilidad frente al exterior al mismo tiempo que en atencin al desarrollo poltico
alcanzado, se tom conciencia del problema de la pobreza, de la desigual distribucin del ingreso y de la riqueza, de
las limitaciones del empleo productivo y del atraso tecnolgico. Se buscaba trasladar el estmulo del crecimiento
hacia las fronteras nacionales. Se consider entonces a la industria como el sector que permitira a los gobiernos
adquirir cierto grado de autonoma en el diseo y manejo de su poltica interna, a la vez que generar suficientes
economas externas para solucionar gran parte de los problemas mencionados. El aislamiento y escasez provocados
por la Segunda Guerra Mundial estimularon este proceso.
20
Surgi as el llamado modelo de sustitucin de importaciones. Se instrument una poltica de proteccin a la

produccin interna de altos niveles arancelarios y/o prohibicin para las importaciones de bienes de consumo final; y
de bajos niveles o liberacin completa a la importacin de bienes intermedios y de capital. En el aspecto financiero se
concedi crdito a tasas de inters subsidiadas y en lo fiscal se estableci un sistema de estmulos tributarios a la
inversin y/o reinversin. El precio de la energa se fij, en la mayora de los casos, a niveles subsidiados que no
reflejaban su costo de oportunidad, en tanto que la legislacin social y laboral encareca el costo de la mano de obra.
Como resultado, la industria naci y creci en base al mercado interno. El sistema de proteccin e incentivos descrito
hizo ms rentable a ojos del empresario vender en el mercado interno que tratar de exportar. Adems, la dimensin
de este mercado aunado al hecho que el proceso mismo permiti el aislamiento tecnolgico del exterior impidi el
uso de las ventajas comparativas, de la especializacin y de economas de escala, derivando en una estructura de
costos poco competitiva a nivel internacional. La agricultura y las exportaciones fueron los grandes discriminados.
Con el correr del tiempo la estrechez del mercado interno se convirti en la limitante principal para el desarrollo del
proceso de sustitucin de importaciones hacia fases ms complejas. Surgi entonces la alternativa de la integracin
que, a travs de sus fases primarias de desarrollo, permitira expandir el mercado interno. La creacin de zonas de
libre comercio, uniones aduaneras, etc. responda a esa concepcin.
Sin embargo, la esencia del modelo de desarrollo imperante en aquel entonces, la sustitucin de importaciones, se
traslad a los esquemas de integracin de tal forma que estos fueron vistos como un mecanismo de creacin de
unidades econmicas mayores que permitiesen reducir costos y as posibilitar la implementacin de la estrategia,
pero en este caso a escalas subregional y/o regionales.
Diversos factores atentaron contra el xito de la estrategia de integracin adoptada produciendo un rpido
debilitamiento de los diferentes esfuerzos de integracin hasta llegar a su estancamiento y, en algunos casos,
retroceso (1). Entre ellos, se pueden mencionar los diferentes grados de desarrollo alcanzados por los pases del
rea; sus diferentes y a veces opuestas polticas econmicas (2); los intentos de dejar de lado mecanismos
fundamentales de mercado en la asignacin de recursos, como fue el caso del GRAN; las ineficiencias propias del
proteccionismo que hacan percibir los costos del proceso mayores que sus beneficios; la crisis financiera y recesiva
que azot la regin en los aos ochenta y que llev a muchos pases a abandonar compromisos ya adquiridos en el
marco de la integracin; el abandono, al comienzo gradual pero luego masivo, de la estrategia de sustitucin de
importaciones por una estrategia de apertura al exterior, basada en el mercado y en la eficiencia a niveles
internacionales, etctera.
No obstante ello, la voluntad poltica de la mayora de los gobiernos de la regin siempre estuvo al lado de la
integracin, motivando que a continuacin de cada crisis se dieran reuniones incluso al ms alto nivel poltico
(presidentes) donde se reafirmaba el deseo de la integracin y la firme voluntad de proseguir en el esfuerzo de
construirla. No cabe duda que a pesar de sus defectos, las instituciones rectoras de dichos procesos jugaron un rol
importante.
A finales de la dcada de los ochenta qued claro que no se poda seguir insistiendo en esquemas de integracin
que diesen la espalda a la nueva realidad internacional que emerga y seguir aplicando el esquema original
proteccionista de sustitucin de importaciones. Los primeros en percibir esta imposibilidad fueron los propios pases
con la lgica consecuencia de, posteriormente, traspasarla al mbito de la integracin. Los reclamos para encontrar
una estrategia alternativa de integracin no tardaron en escucharse.
2. OPCIONES Y PRIORIDADES
La cercana del siglo XXI encuentra al mundo en un proceso de globalizacin de las relaciones econmicas y
financieras entre pases y de construccin y/o reafirmacin de la economa de mercado como el orden econmico
encargado de resolver las cuestiones econmicas bsicas de toda sociedad, vale decir, qu, cmo y para quin se
produce? A nivel de los pases en desarrollo, sobre todo en Latinoamrica, ello ha provocado la implementacin de
procesos de ajuste a nivel de estabilizacin y/o de reformas estructurales e institucionales, buscando reconvertir las
estructuras econmicas y las instituciones en una economa donde la competencia, la eficiencia, la libertad de elegir
y el intercambio fluido con el resto del mundo constituyen sus caractersticas principales.
Sin embargo, no conviene perder de vista el hecho de la conformacin de grandes bloques de influencia econmica
[Comunidad Econmica Europea (CEE), Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (NAFTA), por ejemplo] y la
tendencia al intercambio entre ellos, de forma tal que el futuro mediato no ser el adecuado para la existencia de
21
"llaneros solitarios" que quieran sacar provecho en forma unilateral de intercambio internacional. De tal manera que
la disyuntiva de integrarse con el resto del mundo o con un grupo de pases "como yo" ha perdido relevancia ya que
de acuerdo a las nuevas tendencias (mercado) que soplan a lo largo y ancho del mundo, es posible integrarse
eficientemente con el resto del orbe a travs de una integracin que privilegie un rea geogrfica ms pequea.
Pero, la nueva estrategia de integracin tiene que ser integral y, en lo econmico-comercial someterse a criterios de
eficiencia y competencia. No podemos seguir pensando en proteccionismos inconvenientes que incrementan los
costos de desviacin de comercio.
Es un hecho que en la regin tienden tambin a surgir bloques de integracin. Por un lado Mercado Comn del Sur
(MERCOSUR), por otro el GRAN, el Grupo de los Tres (G-3), y englobando a todos ellos ALADI.
Adems est el MCCA y la Comunidad del Caribe (CARICOM). Y a nivel bilateral, se ha notado una creciente
actividad negociadora.
Con contadas excepciones, el denominador comn de todos estos esfuerzos de integracin ha sido el haber centrado
su actividad en el campo del intercambio comercial. Por ello, es necesario continuar trabajando para profundizar ms
el proceso y los beneficios de la creacin de comercio ya que el potencial que ofrece el mercado ampliado es muy
grande y hasta la fecha slo se ha hecho uso de l en una pequea proporcin. Pero esto plantea la disyuntiva de si
conviene lograrlo a travs del bilateralismo o del multilateralismo. Considero que esta contradiccin ha disminuido en
grado apreciable en la medida que los acuerdos multilaterales adopten una proteccin comn frente a terceros
bastante baja (no superior al 20% por ejemplo) y de muy escasa, o nula, dispersin. De esta manera, los acuerdos
multilaterales harn sentir con mayor fuerza sus ventajas y beneficios netos (3). Si se siguiera por la senda de la
negociacin bilateral debido, quiz, a que los pases se rehusasen a soltar el manejo de algunos instrumentos de
poltica econmica (aranceles por ejemplo) o que la armonizacin de polticas, sobre todo las de fomento a las
exportaciones, no pasen de ser una buena intencin, debiera procurarse que los acuerdos bilaterales sigan con la
prctica de trabajar en funcin de rebajas arancelarias comunes y abandonen la de hacerlo item por item.
Es preciso sealar, sin embargo, que gran parte de la discusin sobre integracin privilegia el aspecto del intercambio
comercial, llegando en algunos casos hasta hacerlos sinnimos. Pienso que ello es un error. El concepto de
integracin va mucho ms all. La integracin no slo abarca el intercambio comercial sino tambin el aspecto
financiero, econmico, poltico e incluso integracin fsica.
En el campo de la integracin financiera hay mucho que hacer. La experiencia del GRAN y, en menor medida de la
ALADI, confirman la apreciacin inicial que en este campo se pueden obtener avances muy significativos que
refuercen los logros en materia comercial y as ir consolidando progresivamente la integracin.
El libre movimiento de capitales en la regin es tan importante como el libre movimiento de bienes y servicios. Por
varias razones. Primero, porque permitira distribuir mejor los acervos de capital entre pases con la consiguiente
ganancia de eficiencia y bienestar. Segundo, reducira en algn grado el incentivo a la fuga de capitales fuera de la
regin. Tercero, fomentara el rpido desarrollo de los mercados de capitales. Cuarto, fomentara la mayor captacin
de inversin directa extranjera y viabilizara la inversin conjunta.
Sin embargo, la pregunta relevante es: cmo se puede lograr esa mayor integracin financiera?. Una posibilidad es
creando una nueva categora de capital regional por la cual el capital de los diferentes pases tendran similar
tratamiento al otorgado a los capitales nacionales. Para ello, habra que lograr acuerdos regionales en el espritu de
la Decisin 169 del Acuerdo de Cartagena y sus similares, aun cuando en forma unilateral existen pases que ya
estn otorgando el tratamiento de igualdad al capital extranjero (caso Per) dando as un buen primer paso en la
direccin requerida. Otra accin a considerar es seguir apoyando a entidades como la Corporacin Andina de
Fomento (CAF), el Fondo Latinoamericano de Reserva (FLAR) y otras que puedan crearse en ese estilo al amparo
de otros grupos de integracin ya que sus respectivas experiencias han sido alentadoras y, en verdad, se convirtieron
en verdaderos motores de la integracin financiera y monetaria dentro de sus respectivos mbitos geogrficos. Una
tercera lnea de accin es aprovechar mejor lo que ya tenemos instituido en el sentido de alentar la cooperacin e
interconexin de varios esquemas de financiamiento intrarregional como los mecanismos multilaterales de pago
(Sistema Compensatorio Multilateral de Pagos del Caribe; Sistema de Compensacin de Saldos y Crditos
Recprocos de la ALADI, Cmara de Compensacin Centroamericana); los mecanismos de saldos de comercio y de
balanza de pagos (Acuerdo de Santo Domingo, Fondo Centroamericano de Estabilizacin Monetaria); financiamiento
y seguro de crdito de exportaciones [Sistema Andino de Financiamiento del Comercio (SAFICO), Banco
22
Latinoamericano de Exportaciones, etctera); financiamiento de proyectos (CAF, Banco Centroamericano de

Integracin Econmica, Banco de Desarrollo del Caribe, etctera).
Otra de las reas poco explotadas es la referente al fortalecimiento del poder negociador de Amrica Latina en varios
respectos. Primero, ante los problemas del comercio internacional, el creciente proteccionismo y las polticas de
subsidios a la produccin y exportacin, es importante actuar en forma conjunta ya sea en los foros establecidos
[Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD), Acuerdo General sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio (GATT) por ejemplo] o en escalas ms reducidas como acuerdos subregionales, para poder
responder en forma simtrica a las acciones recibidas. Segundo, frente a la accin de los diferentes bloques
econmicos que a nivel mundial se estn formando ya que va a ser muy difcil concitar su atencin como pases
individuales. Tercero, frente al problema de la deuda externa, ste quiz sea el aspecto donde mayores avances se
han realizado, caso del Grupo de Ro. Si observamos, los acreedores s actan como grupo ejerciendo su poder
sobre los pases, caso de las instituciones financieras multilaterales [Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco
Mundial (BM), Banco Interamericano de Desarrollo (BID)], el Club de Pars (gobiernos), los bancos privados que se
agrupan y buscan un lder que encabeza todas las negociaciones. En cambio, en la mayora de los casos, nuestros
pases entran a negociar la solucin al problema de su deuda externa, en forma aislada. Deberamos aprender de
ese comportamiento, respetando eso s las particularidades de cada caso por lo que, la accin conjunta debe darse
ms en el nivel poltico, acuerdos generales y dejar a la negociacin bilateral los detalles especficos.
El caso NAFTA merece un acpite aparte. Sin lugar a dudas, ese acuerdo representa un gran potencial de expansin
de comercio a los pases de la regin, expansin que como es sabido comporta profundas transformaciones en las
estructuras internas y posibles ganancias de bienestar. Sin embargo, se exigen dos requisitos bsicos: a) economas
estabilizadas; y b) economas plenas de mercado, con todos los matices que ello conlleva y que no es necesario
discutir aqu. Estos requisitos ponen fuertes condicionamientos a la mayora de los pases de la regin por lo que
considero que su expansin por Latinoamrica llevar algn tiempo todava. De los resultados de las negociaciones
con Mxico, depender mucho su probable extensin sobre todo por Amrica del Sur. Chile, sera el prximo
candidato.
En conclusin, sin descuidar el aspecto comercial, considero que los esfuerzos de integracin a nivel regional deben
poner un nfasis decidido en otros aspectos de la integracin y cooperacin entre pases, vale decir, el financiero monetario, el de la accin conjunta en el contexto internacional, el econmico.
3. MANEJO MACROECONOMICO
Todo proceso de integracin econmica supone la emergencia de una gama de problemas que varan en naturaleza
e intensidad segn se vayan alcanzando formas ms avanzadas de integracin, ocupando un lugar preferente
aquellos que se derivan de la divergencia entre las polticas econmicas internas de cada uno de los pases
participantes, ya sean de orden monetario, cambiario, fiscal. Surge entonces la necesidad de armonizar o coordinar
tales polticas especialmente cuando ya se ha alcanzado grados apreciables de libertad en el movimiento de bienes,
servicios y capitales, y se cuenta con una poltica comercial comn frente a terceros.
La necesaria coordinacin en el diseo y ejecucin de polticas macroeconmicas supone dos niveles de accin:
crear el marco institucional que viabilice dicha coordinacin; y
establecer las pautas o lineamientos de la coordinacin.
A continuacin, me concentrar en el segundo nivel.

4. ASPECTOS FISCALES
La poltica fiscal ejerce gran influencia sobre el comportamiento de variables mayormente de naturaleza real en el
corto y largo plazo. Incide tanto sobre aspectos del gasto agregado de una economa como en la oferta agregada.
Por consiguiente, divergencias en la poltica fiscal de los Pases Miembros (PM) causarn serios impedimentos al
avance del proceso de integracin.
Por el lado del gasto agregado importa mucho la existencia o no de dficit pblicos (tamao) y la forma cmo se
financian, ya que ello influir en la evolucin de variables tan importantes como la inflacin, tasa de inters, tipo de
cambio o reservas internacionales si el primero es fijo, produccin y empleo, deuda externa y/o interna, todas ellas
variables cruciales para la buena marcha de un proceso de integracin. Resulta evidente que esfuerzos de
coordinacin en este respecto tendrn que considerar la fijacin de lmites mximos a los dficit pblicos de los
23
pases, la prohibicin de financiarlos con crditos provenientes de los Bancos Centrales, el establecimiento de lmites
a la deuda pblica respecto del Producto Bruto Interno (PBI), entre otros. Como se observa, esto no es fcil de
conseguir dado que ello implica renunciar a gran parte de la poltica econmica instrumentada tradicionalmente en la
regin.
Por el lado de la oferta agregada, las polticas tributaria y de incentivos, al igual que los precios pblicos son
importantes de armonizar ya que afecta apreciablemente el movimiento de bienes, servicios, capitales y factores
entre pases. Por ejemplo, una poltica de subsidio a las exportaciones o a ciertos precios pblicos claves como el
combustible, conceden ventaja a los productores que los reciben de tal forma que el mayor grado de "competitividad"
que puedan exhibir podra no reflejar factores reales sino artificiales, producto de una poltica econmica deliberada.
Ello causara una competencia desleal entre productores y una errada asignacin de recursos. La coordinacin de
polticas tendra que considerar la sujecin a las normas del
GATT en materia de devolucin de impuestos, la eliminacin de subsidios a precios pblicos claves, evitar la doble
tributacin, eliminacin de los llamados "impuestos antitcnicos" que por necesidad fiscal a veces se imponen,
etctera.
5. ASPECTOS MONETARIOS - CAMBIARIOS
Es de sobra conocido el impacto de la poltica monetaria sobre el comportamiento de la economa. En el largo plazo
condiciona mayormente el comportamiento de variables nominales (notablemente precios y tasa de inters) en tanto
que en el corto plazo afecta tambin a variables de naturaleza real.
Si la economa es pequea y abierta al exterior, cobra importancia una nueva variable, el tipo de cambio, que en su
dimensin nominal afecta precios (tasa de inters) y en su dimensin real a la asignacin de recursos y al gasto entre
los sectores transables y no transables de la economa. El rgimen cambiario a elegir resulta entonces decisivo para
la estabilidad macroeconmica del sistema y, en consecuencia, para los avances en materia de integracin con otros
pases.
La poltica monetaria en este contexto no puede ser desligada de la cambiaria ya que ambas se convierten en algo
as como las dos caras de una misma moneda. Una determina el curso de la otra.
Si el tipo de cambio es fijo, la cantidad de dinero se vuelve endgena y la poltica monetaria se convierte en poltica
crediticia. Si el rgimen cambiario es uno de tipo de cambio flexible, la cantidad de dinero recupera su naturaleza
exgena y la poltica monetaria se convierte en un instrumento poderoso al alcance de la autoridad econmica. Entre
ambos extremos, se encuentra la poltica de "manejo" del tipo de cambio con implicancias mixtas.
A nivel de relacin entre pases, surgen dos cuestiones fundamentales:
cual debera ser el grado de flexibilidad de los tipos de cambio;
una vez definido lo anterior, cmo debera alcanzarse dichos objetivos, es decir, cmo debiera ser la mezcla
de polticas de intervencin en el mercado cambiario y en el mercado monetario. Y en funcin de todo ello,
cmo debiera ser la coordinacin de las polticas monetarias.
Con respecto a la cuestin cambiaria, no se puede establecer una conclusin definitiva sobre la optimalidad de tal o
cual rgimen cambiario. Desde los aportes de Mundell hasta los ms recientes (4) se ha visto la imposibilidad de
llegar a un consenso sobre el tema, ya que las conclusiones dependen de los supuestos realizados y de los objetivos
buscados ya sea que se trate estabilizar la produccin y el empleo o el consumo, por ejemplo.
Sin embargo, parecieran existir algunas coincidencias mayoritarias relacionadas con el hecho de que un sistema
cambiario puramente fijo o puramente flexible no seran ptimos (5), debido a que en la vida real las economas estn
sujetas a "shocks" de diferente naturaleza (reales, monetarios, internos y externos) y que son prcticamente
imposibles de distinguir correctamente, en un perodo de tiempo relevante, dado que el acceso a la informacin es
costoso. Por consiguiente, algn grado de flexibilidad cambiaria sera lo recomendable en un contexto de manejo del
tipo de cambio por la autoridad econmica, normalmente el Banco Central.
Pero, qu grado de flexibilidad sera al deseable?
La respuesta no la vamos a enfocar desde el punto de vista de un pas aislado sino de un pas interactuando con
otros, lo cual plantea en forma subyacente un problema de coordinacin.
Desde un punto de vista terico, uno de los aspectos que interesa analizar es la covarianza de los "shocks" entre
pases ya que para un pas que sufre un "shock" determinado, diferente ser el ajuste cambiario ptimo cuando a l
24
slo lo afecta, que cuando tambin afecta al resto de pases. Por ejemplo, la aparicin de una sequa que reduzca
fuertemente la produccin agrcola. Si se tratase de un slo pas, ello originara un dficit en su cuenta corriente y
sera deseable elevar el tipo de cambio real a fin de aminorar los efectos negativos sobre la produccin y el empleo.
Pero si la sequa afect tambin a varios otros pases, la respuesta ptima ya no sera devaluar todo lo que sea
necesario ya que ello agravara el problema recesivo en los dems pases, originando posibles conflictos entre ellos.
Habra pues la necesidad de coordinar las polticas cambiarias, limitando la flexibilidad del tipo de cambio.
Otro factor que condiciona la flexibilidad del tipo de cambio es el grado de estabilizacin de las economas. Si dentro
de un grupo de pases tenemos apreciables divergencias en materia de inflacin, tasas de inters, etctera, entonces
ser muy difcil sustentar un rgimen de tipo de cambio fijo. Este tendr que moverse.
Pero tampoco es conveniente una excesiva volatilidad de los tipos de cambio. Es decir, tendr que existir un mnimo
de condiciones de estabilidad en las economas de los pases, en especial en lo referente a la inflacin. Con ello se
facilitar la coordinacin requerida entre pases para obtener la flexibilidad deseada en los tipos de cambio. Esta
cuestin nos lleva directamente a la poltica monetaria y su conduccin.
Si estamos de acuerdo en un cierto grado de flexibilidad de los tipos de cambio e incluso somos capaces de
determinar algunas metas (bandas), entonces ya se estn fijando algunos parmetros a la formulacin de la poltica
monetaria.
La eficiencia con que se implemente la poltica monetaria depender en grado importante del desarrollo de los
mercados de capitales ya que as se podrn conseguir comportamientos monetarios compatibles con los acuerdos
cambiarios. En concreto, ayudara mucho que exista un mercado apreciable de papeles financieros entre los que
deben estar aquellos emitidos por el Tesoro y por el Banco Central de Reserva. As, se sientan bases para poder
esterilizar polticas que, por motivos cambiarios, realicen los Bancos Centrales llevndolos a descuidar en primera
instancia, los agregados monetarios relevantes. Adems, tendr importancia el grado en que dichos papeles
financieros sean sustituyan a aquellos emitidos en el resto de los pases.
6. ALGUNAS CONCLUSIONES
Del anlisis realizado a lo largo del documento podemos concluir que la necesidad de coordinar polticas
macroeconmicas entre pases que desean o intentan integrarse econmicamente va en aumento conforme se vayan
alcanzado estadios superiores en el proceso de integracin. Al principio ser muy tenue la necesidad pero al final
ser imprescindible.
En particular, cuando se haya alcanzado un buen grado de libertad en el movimiento de bienes, servicios, capitales, y
mano de obra entre pases y se haya acordado una proteccin comn frente a terceros, la coordinacin de las
polticas econmicas se hace una necesidad imperiosa, especialmente en lo relativo al campo fiscal y monetario
cambiario.
En Latinoamrica, hemos visto que la mayora de los esfuerzos de integracin se encuentran en estados preliminares
de evolucin an cuando algunos, caso GRAN, han avanzado un poco ms.
Desde ese punto de vista, lo recomendable ser iniciar esfuerzos de coordinacin entre entidades nacionales
(Bancos Centrales por ejemplo) y mecanismos supranacionales ya creados pero no interconectados como sucede
con los acuerdos de cooperacin de ALADI y aquellos del MCCA y el CARICOM.
Por otro lado, se reconoce tambin la necesidad de que las economas participantes estn plenamente estabilizadas;
caso contrario, los esfuerzos que se hagan en este respecto se quedarn mayormente a un nivel de buenas
intenciones.
Un factor que evidentemente favorece hoy el proceso de integracin en Amrica Latina es que casi todos sus PM
estn siguiendo una poltica de establecimiento de una verdadera economa de mercado, libre, competitiva y abierta
al exterior. Ello de por s disciplina a las autoridades econmicas al mismo tiempo que facilita la coordinacin primero,
y la armonizacin despus, de polticas econmicas.
NOTAS
1) Para una buena evaluacin de todos esos acontecimientos vase "Panorama Reciente de los Procesos de
Integracin en Amrica Latina y el Caribe" - CEPAL, setiembre 1992.
25
2) El caso de Chile dentro del Grupo Andino bajo el Gobierno del General Pinochet, es un buen ejemplo.
3) Vase al respecto "Objetivos y Consecuencias para la Integracin Regional - Unin Aduanera y Poltica Comercial".
Edgar Vieira, CEFIR, Montevideo, marzo 1993.
4) Vase la bibliografa al final del documento.
5) Si se trata de estabilizar produccin o gasto agregado.
BIBLIOGRAFIA ANDERSON M.
1986 Estimacin de los Beneficios de la Integracin Econmica en Amrica Latina. Integracin Latinoamericana,
Buenos Aires.
BALASSA B.
1961 The Theory of Economic Integration, London G. Allen and Unwin.
BODIN DE MORAES P.
1989 Brasil y la integracin latinoamericana es una alternativa viable hacia el desarrollo o hay que renunciar a ella?
Integracin Latinoamericana, Buenos Aires.
CANZONERI M.
1982 Exchange Intervention Policy in a Multiple Country World, Journal of International Economics.
CEPAL
1992
Panorama Reciente de los Procesos de Integracin en Amrica Latina y el Caribe, setiembre. DORNBUSCH R.
1982 Flexible Exchange Rates and Interdependence, NBER.
1986 Los Costos y Beneficios de la Integracin Econmica Regional. Integracin Latinoamericana, Buenos Aires.
1989 Los Costos y Beneficios de la Integracin Econmica Regional: Una Revisin, Pensamiento Iberoamericano,
Madrid.
GANA E.
1989 Opciones para la integracin regional, Revista de la CEPAL.
GONZALEZ IZQUIERDO J.
1988
Escritos Econmicos, CAF, Venezuela.
INTAL
El Proceso de Integracin en Amrica Latina en varios aos. BID.
JUNTA DEL ACUERDO DE CARTAGENA
1981 Elemento de un Plan de Accin destinado a Reactivar el Proceso de Integracin Econmica Subregional, Lima.
KRUGMAN P.
1989
Exchange Rate Instability MARSTON R.
1980 Cross Country Effects of Sterilization, Reserve Currencies and Foreign Exchange Intervention, Journal of
Internationall Economics.
MUNDELL R.
1963 Capital Mobility and Stabilization Policy under Fixed and Flexible Exchange Rates, Canadian Journal of
Economics and Political Science.
VIEIRA E.
1993
Objetivos y Consecuencias para la Integracin Regional - Unin Aduanera y Poltica Comercial, Centro de
Formacin para la Integracin Regional (CEFIR), Montevideo.
PROCESOS DE INTEGRACION REGIONAL Y POLITICA INDUSTRIAL
Brian HINDLEY
Senior Lecturer; London School of Economics;
26
Londres, REINO UNIDO
1. POLITICAS INDUSTRIALES NACIONALES E INTEGRACION REGIONAL

El trmino poltica industrial carece de una definicin precisa. Quienes abogan por "una poltica industrial" pueden
tener ideas diferentes en cuanto a qu debe intentar hacer, porqu debe hacerlo y cmo debe llevarse a cabo una
poltica industrial.
Para poder hablar de poltica industrial, es preciso ponerse previamente de acuerdo sobre el significado del concepto.
En el marco de esta ponencia, comenzar definiendo la poltica industrial como aquel conjunto de acciones
gubernamentales tendientes a modificar la estructura industrial de un pas en una forma determinada. Quizs esta
definicin no satisfaga a todo el mundo, pero algunos de los problemas potenciales se irn dilucidando a medida que
vayan surgiendo. Esta definicin sugiere que la poltica industrial y la poltica comercial estn estrechamente
relacionadas. La poltica comercial es evidentemente el medio de que dispone el Gobierno para tratar de modificar la
estructura industrial. No slo eso, sino que muchas veces se defiende la poltica industrial, aduciendo que mejorar la
situacin de la economa en materia de comercio exterior, ya sea facilitando la sustitucin de la produccin interna
mediante importaciones o permitiendo la expansin de las exportaciones.
Existen tambin factores de atraccin poltica en la persecucin de las metas que se han fijado para la poltica
industrial mediante la utilizacin de herramientas de poltica comercial. Todo esfuerzo serio por cambiar la estructura
industrial de alguna forma determinada, probablemente significar el otorgamiento de recursos financieros a aquellas
empresas que disfrutan de proteccin estatal. Pero no siempre resulta fcil conceder fondos pblicos en base a los
ingresos fiscales. De ah que mediante el recurso a medidas de proteccin tales como aranceles o contingentes, se
permita a las empresas incrementar sus precios y sus ventas y, consecuentemente, sus ingresos, directamente a
expensas de los consumidores nacionales, sin el paso intermedio de la recaudacin de impuestos por parte de los
Gobiernos. Esto justifica la disposicin de stos a favorecer las medidas de proteccin como medio de lograr los
objetivos de la poltica industrial.
Si bien es concebible una poltica industrial sin medidas de proteccin -una poltica basada, por ejemplo, en
subvenciones a los productores internos con financiacin proveniente solamente de la recaudacin de impuestos-, en
la prctica, empero, la poltica industrial va acompaada por lo general de aranceles y contingentes. Incluso en
algunas oportunidades las medidas de proteccin constituyen la suma total de una poltica industrial nacional.
Los nexos entre poltica industrial y poltica comercial crean un conflicto potencial entre las polticas industriales a
nivel nacional y los Esquemas de Integracin Regional (RIS). La esencia de un RIS radica en la supresin de las
medidas de proteccin entre sus participantes. Eso quiere decir que no se podrn utilizar medidas de proteccin para
restringir la competencia entre las industrias de los socios, aun cuando el resultado de esa competencia pueda ser
incoherente con los objetivos de las polticas industriales que los participantes aplican a nivel nacional.
Aunque no exista competencia entre las industrias nacionales de los pases integrantes del RIS, la existencia misma
de polticas industriales a nivel nacional puede influir sobre la configuracin del RIS. Una Unin Aduanera (UA)
requiere un arancel comn y cualquier miembro potencial de una UA puede tener una produccin a la que desee
apoyar, mientras que un socio que no la tenga puede en cambio tener residentes que adquieran ese producto. Los
Gobiernos de ambos pases probablemente tengan diferentes puntos de vista acerca del nivel de proteccin comn
apropiado para esa UA. De ah que la negociacin de una UA puede volverse difcil y que una Zona de Libre
Comercio (ZLC), que no requiere de una armonizacin arancelaria, pueda parecer una opcin ms atractiva.
Es probable que los RIS afecten las polticas industriales nacionales, y que, a su vez, stas influyan sobre las
posibilidades de negociacin de un RIS. La relacin y el conflicto potencial que puede plantearse entre ambos
merecen un examen en profundidad.
2. POLITICA INDUSTRIAL "VERSUS" RIS
Para simplificar la exposicin supongamos que los pases A y B estn considerando la posibilidad de crear un RIS. El
Gobierno de A, valindose de varios medios que incluyen las subvenciones y las medidas de proteccin, apoya la
produccin de, por ejemplo, mates.
Desde el punto de vista de la produccin de mates, la existencia del RIS crea dos problemas. El primero tiene lugar
en el caso que el pas B sea tambin un productor o potencial productor de mates. Si eso fuera as, el RIS conlleva la
27
posibilidad de que la competencia entre las industrias de mates de los pases A y B, o bien reduzca el tamao de la
industria en uno de ellos, o incluso la elimine por completo.
Supongamos que la industria de mates de A se encuentra en situacin precaria dentro del RIS. El Gobierno podra
resolver apoyarla mediante el aumento de la subvencin directa. Pero esa solucin puede no satisfacer ni al
Gobierno ni a la industria. El Gobierno quizs tenga problemas presupuestarios, por ejemplo, en cuyo caso le
resultar difcil incrementar las subvenciones. Los productores de mates pueden, por su parte, considerar que una
subvencin directa sea objeto de mayores objeciones polticas que un apoyo basado en medidas de proteccin,
cuyas consecuencias pueden aparentar recaer sobre los bienes del exterior.
Es tambin poco probable que el Gobierno de B considere aceptable el incremento de la subvencin a la produccin
de mates en A. El Gobierno de B puede aspirar a cumplir ciertas metas en relacin a dicha industria y puede darse el
caso de que haya estado prestndole apoyo con anterioridad a la constitucin del RIS. Con independencia de ello, es
improbable que est dispuesto a participar en un RIS que permita al Gobierno de A poder determinar el tamao de
una industria en B a travs de las subvenciones que paga a su industria. Estas preocupaciones de B no se vern
tampoco mitigadas por el mero hecho de que el Gobierno de B tambin pueda pagar subvenciones a su industria de
mates. Lo ms probable es que rechace por absurda la nocin de verse forzado a pagar subvenciones para
conservar una industria que goza de una ventaja competitiva dentro del RIS.
Por lo tanto, lo ms probable es que la condicin que el Gobierno de B desee imponer para participar en el RIS sea la
aplicacin de algn instrumento que limite el monto de las subvenciones del Gobierno de A en favor de sus
productores de mates. La otra cara de la moneda consiste en que el RIS limite la capacidad del Gobierno de A de
apoyar a su industria de mates.
Un segundo conjunto de dificultades surge cuando B no es ni productor real ni potencial de mates (aunque sea difcil
decir de produccin alguna que un pas no pueda ser un productor potencial). En ese caso, seguramente se
plantear el tema de hasta que grado los residentes de B se mostrarn dispuestos a contribuir en apoyo de la
industria de mates de A. El problema puede resultar especialmente agudo si el RIS adopta la forma de una UA,
requiriendo, por tanto, la armonizacin de las medidas de proteccin de ambos socios. El Gobierno de A es probable
que presione para lograr un arancel ms alto sobre los mates, mientras que el Gobierno de B defender uno ms
bajo.
Una ZLC no requiere, en cambio, la armonizacin de los aranceles externos de A y de B. Cualquiera de los
Gobiernos puede rechazar las importaciones procedentes de su socio siempre que se trate de bienes no originarios
de ese pas. Una ZLC ofrece una opcin ms fcil cuando A produce mates y B no lo hace, ya que el Gobierno de A
puede apoyar su industria de mates mediante medidas de proteccin restrictivas si as lo desea, mientras que el
Gobierno de B puede mantener sus aranceles bajos. Los residentes en A sern quienes soporten el mayor costo
derivado del apoyo de A a esa industria. Los residentes en B compartirn los costos de la poltica de A solamente en
la medida en que la discriminacin arancelaria de B en favor de A conduzca a que los residentes en B adquieran
mates provenientes de A a un costo superior a los provenientes del mercado mundial.
No obstante, la ZLC puede afectar el nivel y las caractersticas del costo que para los residentes de A significa el
apoyo a su industria de mates. Si los mates son un insumo para la produccin de otros bienes libremente
comercializados entre A y B, los productores de esos otros bienes que estn localizados en A se encontrarn en
desventaja en relacin a los de B. El Gobierno de A probablemente sea objeto de presiones para modificar su poltica
a fin de equiparar el precio de los mates a los de B; o, alternativamente, se tratar de persuadir al Gobierno de B para
que incremente sus aranceles sobre los mates.
Estos problemas sugieren que, en principio, hay tres medios por los cuales la poltica industrial puede coexistir con
un RIS:
a) que la poltica industrial se aplique globalmente a nivel del RIS, y no en forma individual por parte de cada uno de los
Gobiernos de los pases participantes en l;
b) que el RIS permita a los respectivos Gobiernos que paguen subvenciones a ciertas industrias, pero especificando
bajo que condiciones ; o
28
c) que el RIS permita a los participantes dejar ciertos sectores fuera del mbito de aplicacin del acuerdo, en los cuales
se mantendrn los aranceles o las medidas de proteccin aplicables a los productos importados de los otros
participantes.
Pasaremos a discutir cada alternativa por separado.
2.1 Poltica industrial aplicada a nivel del RIS
Cuando el propio pas B es productor real o potencial de mates, la ejecucin de una poltica industrial a nivel del RIS
es desventajosa desde el punto de vista de los Gobiernos de A y de B, en tanto deja a ambos pases sin medios para
proteger sus respectivas industrias nacionales de mates contra la competencia del socio. Consecuentemente, cada
uno de ellos se abocar a buscar salvaguardias, restricciones y vetos al funcionamiento del RIS. En otras palabras,
es improbable que permitan una situacin en la cual la poltica industrial funcione a nivel del RIS y en inters del RIS
como un todo.
La posicin negociadora de los dos Gobiernos depender en parte de la evaluacin que ambos pases - y sus
respectivas industrias de mates- realicen del posible resultado de la competencia entre las industrias de A y B. Si, por
ejemplo, todos creen que la competencia va a terminar eliminando la industria de A, el Gobierno de B seguramente
va a presionar para que haya una poltica industrial para los mates a nivel del RIS, a la cual se resistir el Gobierno
de A que, al menos, se esforzar por lograr la proteccin de su industria.
En aquellos casos en que las industrias nacionales han estado fuertemente protegidas, ni los Gobiernos ni las
propias industrias quizs sepan cules son las industrias ms eficientes. Esa incertidumbre puede facilitar el acuerdo
en cuanto al carcter de poltica industrial a seguir dentro del RIS, especialmente respecto de alguna regla para la
asignacin de la produccin de mates entre A y B. De revelarse alguna ventaja comparativa una vez establecido el
RIS, el socio que se habra visto beneficiado por un incremento en su produccin de mates en caso de no existir el
acuerdo , podra manifestar su disgusto con la nueva situacin creada.
Es evidente que cualesquiera sean los atractivos polticos de estos acuerdos, existe el gran riesgo de que se eliminen
las ventajas econmicas del RIS, al menos en lo que respecta a los mates. Si realmente B es el productor ms
eficiente, la transferencia de su produccin a B conducira en ltima instancia a un beneficio econmico para el RIS
en su totalidad (1).
Una mejor solucin podra surgir en caso de existir otra industria que llamaremos X, a la cual los productores de A
pudieran trasladar toda la produccin del RIS, a condicin que el Gobierno de A est dispuesto a aceptarla como quid
pro quo por la prdida de su industria de mates y a cuya produccin el Gobierno de B est dispuesto a renunciar a
cambio de atraer toda la produccin de mates del RIS. Es posible concebir una situacin en la que los Gobiernos de
A y de B estn dispuestos a aceptar el resultado de la competencia entre una gama de sus industrias locales. Pero
los cambios polticamente aceptables no siempre pueden garantizarse, por lo que el resultado ms probable es que
la poltica industrial a nivel del RIS, si tiene lugar, est cercada de salvaguardias, vetos y otro tipo de restricciones
nacionales.
Si el pas B no es ni productor real ni potencial de mates, una poltica de apoyo a la produccin de mates a nivel del
RIS probablemente imponga costos al Gobierno de B, o a los compradores de mates de B, sin ningn beneficio
compensatorio para los productores (no existentes) de mates de B. Por supuesto que de haber una industria X, en la
cual A no es ni productor real ni potencial, puede haber una base para que los Gobiernos de A y de B negocien el
apoyo tanto a la industria de mates como de X a nivel del RIS. Tambin resulta claro que una negociacin de este
tipo quizs no sea de inters real para las economas de A y B
(2) . En estos asuntos, los intercambios que pueden ser de beneficio mutuo para los Gobiernos pueden no serlo para sus
economas.
2.2 Los Gobiernos nacionales pueden subsidiar sus industrias
El acuerdo de constitucin de un RIS puede estructurarse de forma tal que sus miembros puedan subsidiar
producciones especficas. Es ms fcil que esto se logre para los mates cuando B no es ni productor real ni potencial
de ellos. Cuando tanto A como B producen mates, una disposicin que permita subvencionar ilimitadamente por parte
de los Gobiernos conducir a la competencia de las subvenciones entre ellos y, por consiguiente, a un agravamiento
continuo de la situacin. Tampoco sirve de mucho una disposicin que permita las subvenciones nacionales pero que
limite sus montos. Una norma de este tipo resultar de difcil aplicacin ya que un Gobierno puede dar subvenciones
29
de tantas maneras, que una valoracin mutuamente aceptable de las mismas se torna sumamente difcil de alcanzar
(3).
La situacin resultara ms manejable en caso de que B no produzca mates y no se considere a s mismo como un
productor potencial de ellos. No obstante, el Gobierno de B puede seguir interesndose por las subvenciones
otorgadas por A, porque si B tiene un arancel positivo sobre los mates que provienen del resto del mundo, las
compras que realice en A, que tienen un arancel cero, pueden resultarle ms caros que aquellos provenientes del
resto del mundo (4). Una vez acordada la estructura arancelaria del RIS (lo que, como se dijo anteriormente, puede
ser difcil), el nivel de las subvenciones de A a su produccin de mates afectar la cantidad de compras que B haga
de ese bien a ese costo superior de recursos y, por ende, tendrn un impacto en los costos que se le impondrn a B
como consecuencia del RIS.
El supuesto segn el cual B no se considera a s mismo como un productor potencial reviste escaso inters,
especialmente en un RIS, en que los socios tienen tendencia a considerarse a s mismos como productores
potenciales de cualquier bien y desean por lo tanto que se apliquen normas a las subvenciones de los otros
participantes. Por consiguiente el problema central en este caso lo constituir la naturaleza de esas normas.
2.3 Sectores especficos exceptuados del mbito de aplicacin del RIS
Esta posible solucin conduce el conflicto entre la poltica industrial y el RIS a su punto ms crtico. Las dificultades
sealadas anteriormente son suficientes como para forzar a los Gobiernos a situar a la industria de mates fuera del
RIS. En este dilema que enfrenta la poltica industrial con el RIS, la poltica industrial tiene todos los visos de
prevalecer.
Pero cabe plantearse el interrogante: Cul debe imponerse?. Volver sobre este tema. Antes de hacerlo, sin
embargo, vale la pena preguntarse en qu medida se ve afectado el anlisis precedente en caso de que la definicin
de "poltica industrial" sea ms laxa.
3. UNA DEFINICION MAS LAXA DE POLITICA INDUSTRIAL
Puede argumentarse que el anlisis anterior no tiene en cuenta algunas acciones gubernamentales que no
comportan el suministro de recursos financieros que son susceptibles de ser consideradas propiamente como
medidas de poltica industrial. Una de ellas muy importante es la prestacin de servicios en favor de las empresas
(5).
En principio, existe una amplia gama de servicios que los Gobiernos pueden brindar a las empresas. Si el Gobierno
no cobra por ellos, bien puede considerarse que se trata de una forma de poltica industrial, a travs del otorgamiento
de una clase especial de subvencin. Es evidente que la forma que asuma la subvencin no afecta el anlisis
precedente.
Algunos servicios que los Gobiernos pueden brindar tienen caractersticas especiales. La adquisicin de informacin
por parte del Gobierno y su suministro a las empresas es un ejemplo. Los servicios de organizacin son otro.
3.1 Suministro de informacin por parte del Gobierno
Si la informacin es imperfecta, es decir, cara de obtener, su adquisicin y difusin por parte del Gobierno ser muy
valiosa para las empresas, aunque no se produzca una transferencia directa de recursos hacia ellas.
Pero la informacin es algo intrincado. Por una parte, es un bien pblico y puede resultar eficaz que el Gobierno de A,
y no las empresas de A, compile y difunda ciertos tipos de informacin. Simplemente sobre esta base, el Gobierno de
B podr ser ms tolerante frente a una subvencin otorgada por el Gobierno de A y que reviste esta forma en lugar
de ser una subvencin monetaria. El Gobierno de B podr considerar que vale la pena igualar los esfuerzos del
Gobierno de A (si no lo estaba haciendo antes), antes que tratar de evitar o limitar dichas prcticas. El Gobierno de B
incluso podr estar dispuesto a cooperar al nivel del RIS en el suministro de servicios de informacin.
Esta posibilidad se ve reforzada por el hecho de que los productores de mates de B puedan beneficiarse de
filtraciones de informacin brindada a los productores de mates de A. Es ms, si bien el Gobierno de A puede elevar
las subvenciones a su industria de mates para compensar una desventaja competitiva, quizs le resulte ms difcil
incrementar el nivel de subvencin implcita en el suministro de informacin. Las subvenciones que el Gobierno de A
conceda bajo esta forma sern menos amenazadoras a los intereses del Gobierno de B.
30
3.2 Servicios organizativos

Los Gobiernos tambin pueden prestar aquellos servicios organizativos que algn grupo de empresas no pueda
procurarse por s mismo. La suspensin parcial de la legislacin sobre competencia para permitir la cooperacin de
las empresas en materia de investigacin puede ser un ejemplo de ello. Otro ejemplo lo constituye la organizacin de
un crtel que las empresas en cuestin no puedan lograr por s mismas. Ambas prcticas pueden describirse como
formas de poltica industrial, pero ninguna de ellas requiere un monto importante de recursos y las dos ponen de
relieve cuestiones que van ms all de las planteadas por las subvenciones.
Es difcil realizar un anlisis general de esos casos teniendo en cuenta su multiplicidad y el hecho de que su impacto
depender de su particularidad. En un RIS ser difcil, por ejemplo, que el Gobierno de A pueda organizar un crtel
efectivo para sus productores de mates que excluya a los de B. En cambio, si no hubiera productores de mates en B,
el Gobierno de B podra aducir que un crtel de A opera en detrimento de los compradores de mates de B.
Una consideracin de carcter general, en cambio, conduce a presumir que los servicios organizativos que preste un
Gobierno participante en un RIS a sus productores nacionales provocarn quejas entre sus socios y desatarn
tensiones. Ello sugiere que cualquier poltica de este tipo tiene que ser planteada a nivel del RIS. No obstante, una
opcin de esa naturaleza seguir enfrentando los tipos de dificultades anteriormente sealados.
4. EL COSTO DE ABANDONAR LA POLITICA INDUSTRIAL NACIONAL
Cuando el conflicto se plantea entre polticas industriales nacionales y RIS, la poltica industrial puede primar. Pero la
pregunta que cabe formular es: cul debe prevalecer?
El anlisis econmico no ofrece a priori una respuesta concluyente sobre el carcter beneficioso o perjudicial de los
RIS; el resultado depende de las particularidades de cada caso. Por lo tanto, vaticinar quien se sobrepondr en la
pugna entre la poltica industrial y el RIS es difcil de responder. Dependiendo de las circunstancias, las
caractersticas del RIS y la naturaleza de la poltica industrial, puede resultar en ocasiones provechoso para un pas
conservar su poltica industrial a expensas de su incorporacin al RIS, mientras que otras veces resultar beneficiado
del abandono de su poltica industrial en aras de adherir al RIS.
Ciertas formas de poltica industrial pueden producir beneficios econmicos. Por ejemplo, el rendimiento privado del
gasto en investigacin y desarrollo ser probablemente inferior al rendimiento social, de modo que hay un beneficio
econmico potencial en las subvenciones otorgadas en ese campo. La informacin es un bien pblico, por lo que
puede demostrarse la motivacin econmica que anima a los Gobiernos a brindar ciertos tipos de informacin. Es
mucho ms difcil justificar con argumentos econmicos una poltica industrial que requiera la aplicacin de medidas
de proteccin y subvenciones para las empresas.
No repasar aqu todos los argumentos de este tipo en favor de las polticas industriales (6). Uno de ellos, sin
embargo, reviste particular importancia. Se trata del argumento de la industria incipiente que de una u otra forma (se
manifiesta en los pases desarrollados, por ejemplo, como argumento de que mediante un manejo correcto pueden
remozarse algunas industrias vetustas) ofrece el principal sustento intelectual de una poltica industrial que implique
medidas de proteccin y subsidios. Constituye, sin embargo, un sustento mucho ms dbil (a pesar de su
santificacin en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y comercio (GATT)) del que generalmente se le
reconoce y, por consiguiente, merece especial consideracin. Para evitar una exposicin engorrosa, abordar esta
cuestin en trminos de proteccin arancelaria, aunque el argumento puede fcilmente extenderse a la concesin de
subvenciones.
Para disponer de un argumento econmico que fundamente el empleo de un arancel que proteja una industrial
incipiente, deben manejarse simultneamente dos proposiciones. En primer lugar, por "argumento econmico" se
entiende que el arancel originar una ganancia en el bienestar econmico agregado con lo cual se requiere:
a) que la proteccin de la actividad se justifique desde el punto de vista social; que las ganancias que los productores
obtengan gracias a esa proteccin superen las prdidas de los compradores cuando ambas hayan sido debidamente
descontadas.
Pero, en segundo lugar, el argumento requiere que la industria no sea creada en ausencia de aranceles. Si es
creada, no habr una razn obvia para protegerla (al menos no en base al concepto de que es una industria
incipiente). Por lo tanto lo que se requiere es:
31
b) que en ausencia de aranceles, los potenciales productores carezcan de estmulos para ingresar en la industria,
arriesgando prdidas si lo hacen las cuales no se vern compensadas por las ganancias una vez establecida.
El problema consiste en hallar las circunstancias bajo las cuales estas condiciones operen simultneamente. Los
aranceles provocan un traspaso de ingresos de los compradores a los productores internos. Para un pas pequeo,
empero, las ganancias que puede producir un arancel para los productores no puede ser mayor que las prdidas que
provoca para los compradores (y por lo general ser menor dado que la proteccin tiene un costo real). Por lo tanto,
si la imposicin de un arancel genera mayores ganancias a los productores que prdidas a los compradores, las
ganancias de los productores derivadas de haber establecido la industria debern ser positivas en ausencia de un
arancel. Si la condicin (a) es cierta, cmo puede serlo tambin la condicin (b)?
La paradoja puede resolverse en al menos tres maneras. La primera consiste en que los productores potenciales
estn cometiendo un error. La industria ser rentable aun sin proteccin, pero esto slo es admitido por polticos y
funcionarios pblicos, los cuales son incapaces de convencer de ello a ningn empresario. El argumento, sin
embargo, justifica cualquier intervencin. Si el sector privado es torpe y necio y el sector pblico competente y
sensato, el argumento tendr el peso suficiente como para que el sector pblico desestime las decisiones del sector
privado, en cuyo caso ser innecesario recurrir a la sofisticacin del argumento de la industria incipiente .
Una segunda solucin consiste en que la tasa de descuento privada utilizada por los potenciales productores para
evaluar el valor privado actual de su ingreso a la industria sea mayor que la tasa social de descuento utilizada para
evaluar el valor social de la industria. De ser as, cabe la posibilidad de que tambin sea aplicable a otras decisiones
de inversin. La accin apropiada consiste en corregir los defectos del mercado de capitales, no en llevar a cabo
acciones que sean especficas para la industria incipiente.
La tercera solucin es ms satisfactoria. Consiste en que los productores potenciales no ingresen a la industria si no
pueden apropiarse de todos los rendimientos sobre las inversiones que deban hacer para ingresar. Un ejemplo
corriente es el de la industria que requiere un tipo de mano de obra capacitada que no existe en el mercado. La
primera empresa que ingrese a esa industria deber invertir lo necesario en capacitacin, esperando recuperar su
inversin pagando a sus trabajadores capacitados por debajo de su producto marginal. Pero si una segunda empresa
ingresa a esa industria, podr atraer a aquellos trabajadores que fueron capacitados por la primera, ofrecindoles
una remuneracin equivalente a su producto marginal (o forzar a la primera a pagarles el producto marginal que les
corresponde para retener sus servicios). De cualquier modo, la primera empresa se ver imposibilitada de recuperar
los costos de su inversin en capacitacin.
En dicha eventualidad, se producir una desventaja en contra de quien acte en primer lugar. Ninguna empresa
querr ser la primera en ingresar a la industria. Con lo cual quizs la industria nunca sea creada pese a su plena
justificacin social.
En circunstancias como stas existen polticas ms satisfactorias que la proteccin contra los productores
extranjeros. En el ejemplo anterior, el propio Gobierno podra brindar la capacitacin o ayudar a los propios
interesados a financiarse la capacitacin.
Este anlisis debilita seriamente el argumento favorable a la proteccin o subvencin de las industrias incipientes. A
la vez, identifica las caractersticas necesarias que deben apoyar dicho argumento. Pero cuando esas caractersticas
se presentan, tambin lo hacen aquellas polticas que son mejores que la proteccin o la subvencin. A pesar de su
aceptacin, el argumento de la industria incipiente ofrece escaso sustento intelectual para una poltica proteccionista
o basada en subvenciones.
En todo caso, la falta de sustento intelectual no disuadir a los polticos de proseguir dichas polticas. Desde su punto
de vista, la poltica industrial es un envoltorio atractivo para una poltica que puede ser obsequiada como un presente
para todos que no representa costos para nadie. Esto significa que no puede ser discutida cabalmente en trminos
exclusivamente econmicos, al poseer inevitablemente un componente poltico en su diseo y frecuentemente en su
ejecucin. Este hecho deber tenerse en cuenta toda vez que se quiera evaluar sus probables resultados. La
hiptesis que puede sostenerse es que la mayor parte de las polticas industriales nacionales, sin perjuicio de su
justificacin inicial, desembocan en prdidas, muchas veces cuantiosas, para el bienestar agregado nacional. Al final,
toda vez que se han desaprovechado las oportunidades dimanantes de una poltica industrial para hacer los repartos
polticamente oportunos, los otros efectos de dicha poltica tambin se han perdido (7).
32
5. CONCLUSION: CUAL DEBERIA GANAR?

Es probable que las polticas industriales basadas en subvenciones para ciertas empresas y medidas de proteccin
generen en la prctica prdidas econmicas para los pases que recurren a ellas; esto es especialmente aplicable a
aquellos casos en que se acta con grandes dosis de discrecionalidad y son sensibles a la manipulacin poltica. Si
un RIS normalmente ventajoso conduce adems a su abandono, tendr un argumento econmico adicional para
seguir adelante. Por supuesto que esta proposicin puede refutarse cuando se estudia en detalle un caso particular.
Pero el punto a retener es el carcter problemtico de la fundamentacin econmica de polticas industriales
nacionales aplicadas sobre esas bases. Toda afirmacin que sostenga que va a producir ganancias econmicas
debera tratarse con cautela a menos que haya una evidencia slida que la respalde.
Hay otras formas de poltica industrial que gozan de mayor credibilidad econmica. Pero aun ellas puede dar origen a
tensiones dentro del RIS si se las aplica a nivel nacional. Si los participantes potenciales de un RIS no consiguen
transferir el control de la poltica industrial a nivel del RIS, abandonando sus aspiraciones respecto de ciertas
industrias nacionales especficas, entonces la viabilidad misma del RIS tendr que ser puesta en entredicho.
NOTAS
(1) El pas B se beneficiar de la expansin de su industria de mates (relativamente) eficiente mientras el pas A lo har
gracias al despliegue de los factores de produccin de mates a otras industrias en las que tiene ventajas
comparativas.
(2) Por aadidura, una regla bsica ampliamente aceptada para una unin aduanera que signifique creacin de comercio
es que los miembros potenciales deberan ser similares en lo que producen, pero dismiles en cuanto a los precios a
los que producen (lo que solamente puede ser consecuencia de la proteccin). Esa regla significa, sin embargo, que
si el pas A produce un amplio conjunto de bienes no fabricados en el pas B, y viceversa, un RIS entre ellos corre el
riesgo de provocar desviacin de comercio.
(3) Obsrvense, por ejemplo, los speros debates entre la CE y EE UU sobre los montos de subvenciones recibidas por
sus respectivas empresas de construccin de aeronaves civiles. Un problema particular lo constituyen las
adquisiciones pblicas. Las compras que favorecen a las empresas nacionales implican frecuentemente el pago a
esas empresas por encima de los precios del mercado mundial por su produccin, pero una estimacin mutuamente
aceptable de la cantidad de subvencin implcita normalmente ser difcil de alcanzar.
(4) Por ejemplo, si el arancel de B aplicado a importaciones provenientes del resto del mundo es del 100%, los
residentes de B pueden optar por comprar mates provenientes de A a un precio de 150 o hacerlo al resto del mundo
a un costo real desembolsado de 100 (pero a un precio efectivo de 200 incluyendo el arancel) . Los compradores de
mates de B ganan 50, pero el Gobierno pierde 100 por concepto de ingresos por aranceles por cada unidad adquirida
a A en lugar de al resto del mundo.
(5) Se han propuesto algunas definiciones de poltica industrial que incluyen acciones que no estn dirigidas a industrias
especficas, tales como las subvenciones a todos los gastos en materia de investigacin y desarrollo, o a acciones
tendientes a incrementar el nivel educativo o la capacitacin de los trabajadores. Esas polticas quizs afecten la
estructura industrial, aunque no como para poder ser objeto de un pronstico ms que de manera general (a
excepcin de una capacitacin que sea especfica de una cierta rama industrial, un incremento polticamente
inducido de su oferta puede en el mejor de los casos considerarse como una forma de subvencin). Prcticamente
cualquier accin del Gobierno afectar la estructura industrial. Una definicin til de poltica industrial excluir
aquellas acciones cuyo objetivo principal no sea un cambio especfico de la escala o estructura industrial.
(6) Se incluyen varios en Hindley, "Empty Economics in the Case for Industrial Policy" The World Economy
(Septiembre, 1984)
(7) Para ejemplos ilustrativos al respecto en el caso de Europa vase Hindley (ed.) State Investment Companies
in Western Europe (Macmillan, Londres, 1983).
33
INTEGRACION ECONOMICA Y POLITICA DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA: Aspectos

tericos y prcticos
David DEACON (*) y Francisco CABALLERO SANZ (**)
(*) Jefe Divisin de Anlisis Econmico de la Direccin General de la Competencia, Comisin de
las Comunidades Europeas, Bruselas, BLGICA (**) Economista de la Divisin de Anlisis
Econmico de la Direccin General de la Competencia, Comisin de las Comunidades
Europeas, Bruselas, BELGICA
1. INTRODUCCION
Las Comunidades Europeas han reconocido desde siempre la necesidad de una poltica de competencia para
contribuir a la creacin de un mercado comn. Ya existen los grmenes de una poltica de competencia en el Tratado
de Pars de 1951 que constitua la Comunidad Europea del Carbn y el Acero (CECA). Ms tarde, en el Tratado de
Roma de 1957 que crea el Mercado Comn (MC), la poltica de competencia se configura como unos de los pilares
de las polticas comunitarias.
Desde entonces, su importancia ha crecido conforme se avanzaba en el proceso de integracin hacia la creacin del
Mercado Unico (MU). La puesta en prctica del reglamento sobre el control de fusiones y concentraciones en
septiembre de 1990 supuso un nuevo impulso para nuestra poltica. La creacin del Espacio Econmico Europeo
como resultado de la unin de la Comunidad Europea (CE) con los antiguos pases de la Asociacin Europea de
Libre Comercio (EFTA) ha dado una nueva dimensin internacional a las reglas europeas de competencia. En este
mismo orden de cosas, nuestro anterior comisario para asuntos de competencia, Sir Leon Brittan, abog por la
necesidad de desarrollar reglas de competencia a nivel internacional como tema prioritario para la etapa que se abra
tras la conclusin de la Ronda Uruguay del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). Para l,
esto era un complemento esencial para la liberalizacin del comercio internacional.
La importancia de la poltica de competencia no ha estado en funcin de posturas polticas o ideolgicas. El objetivo
principal de este papel es mostrar como la superacin de las distintas etapas del proceso de integracin econmica y
la construccin del mercado interno que ahora nos ocupa no hubieran podido lograrse de forma efectiva sin el apoyo
de la poltica de competencia. Pensamos e intentaremos demostrar a continuacin que la poltica de competencia es
un instrumento esencial para superar las inercias que se oponen al proceso de integracin y para contrarrestar las
fuerzas y fricciones que pueden surgir en el mismo y que tienden a segmentar el mercado, poniendo en peligro el
xito de la integracin.
En este artculo abordaremos primero la cuestin de la relacin entre la poltica de la competencia y las distintas
etapas del proceso de integracin. Nos proponemos abordar el problema de la contribucin que a nuestro entender la
poltica de competencia puede hacer en cada fase del proceso de integracin. Tratamiento aparte merece el
problema del control de las operaciones de fusin y concentracin. Ms adelante presentaremos algunas reflexiones
sobre la interrelacin entre la poltica de competencia y la poltica comercial comn, y en especial, la utilizacin de las
medidas "antidumping". Aunque de forma muy breve, intentaremos despus presentar algunas ideas sobre la
relacin entre la poltica industrial y la poltica de defensa de la competencia.
Para finalizar, dejaremos a un lado los aspectos ms tericos para pasar a discutir algunos aspectos operativos y de
procedimiento. Nuestra experiencia sugiere que el xito de la poltica de defensa de la competencia depende tanto o
ms de cmo se pone en prctica que de lo que se hace en concreto. En este sentido, existe una opcin bsica
inicial: la eleccin entre una aproximacin basada en la regulacin exhaustiva o en la aplicacin discrecional de
principios y reglas bsicas por parte de la autoridad de defensa de la competencia.
Aunque el estadio actual de los procesos de integracin en Latinoamrica y la realidad econmica de los pases
involucrados son bien distintos de la situacin en Europa, pensamos que nuestra visin de la experiencia comunitaria
europea puede tal vez arrojar alguna luz sobre los problemas que se presentan a las autoridades de defensa de la
competencia. Nosotros slo podemos limitarnos a exponer lo que a nuestro juicio han sido los retos, problemas y
soluciones que se han planteado en el contexto de nuestro proceso de integracin tal y como se pueden observar
hoy desde una perspectiva histrica. Confiamos en que, a pesar de estas diferencias, los especialistas
34
latinoamericanos puedan encontrar en nuestra contribucin algunos elementos que puedan ser de utilidad para el
diseo de su propia poltica.
2. POR QUE ES NECESARIA UNA POLITICA DE COMPETENCIA EN UN MERCADO COMUN O EN UN PROCESO
DE INTEGRACION ECONOMICA
El tema central que inspira este artculo es el por qu es necesaria una poltica de competencia en un proceso de
integracin econmica. Creemos que la experiencia de la CE durante ms de treinta y seis aos evidencia
claramente que es imprescindible disponer de unas reglas comunes para impedir que comportamientos
anticompetitivos de autoridades pblicas o de empresas privadas se opongan a la expansin entre Estados
Miembros (EM) o dificulten la integracin de sus economas. Los siguientes ejemplos pueden tal vez ilustrar nuestro
punto de vista.
En primer lugar, no sirve para nada que los gobiernos lleguen a acuerdos para la supresin de barreras arancelarias
y la creacin de un Arancel Externo Comn (AEC) si los EM de la Unin Aduanera (UA) resultante continan
protegiendo sus industrias mediante ayudas estatales y subvenciones que para nada tienen en cuenta el inters
comunitario. Adems, la concesin de ayudas indiscriminadas de este tipo puede dar pie a la introduccin de
derechos arancelarios compensatorios por parte de los otros Estados que integren la UA. Las industrias de estos
pases pasan a encontrarse en situacin de desventaja a causa de una ventaja competitiva otorgada de manera
artificial por el Estado vecino a sus propias empresas. De esta forma, se puede poner en marcha una espiral de
represalias que ponga en peligro todo el proceso de integracin.
Por otro lado, tampoco tiene sentido que, en el contexto de un mercado comn supranacional, algunos EM concedan
derechos exclusivos a un nmero limitado de empresas para que tan solo ellas lleven a cabo determinadas tareas.
Ello supondra una prohibicin "de facto" para que las empresas de otro EM suministren los bienes o servicios en
cuestin en partes substanciales de lo que se supone un "mercado comn". Estos derechos especiales o exclusivos
pueden estar justificados bajo determinadas circunstancias como por ejemplo cuando el bien a suministrar tenga
caractersticas de bien pblico y deba ofrecerse a la totalidad de la poblacin. Este podra ser el caso de un servicio
postal bsico al que deben tener acceso todos los ciudadanos. En un contexto supranacional es necesario definir
claramente y de forma comn cuales son los bienes y servicios que quedaran bajo esta delimitacin de "servicios
universales" y esto exige normas de competencia a nivel comunitario.
De nada sirve crear una Zona de Libre Comercio (ZLC) si las empresas localizadas en los distintos Estados que la
integran renuncian a competir entre s y se ponen de acuerdo en repartirse los mercados, reproduciendo as las
barreras nacionales previamente existentes. Igualmente, si despus de eliminar las barreras comerciales las
empresas todava tratan cada mercado de forma individual y organizan sus redes de distribucin replicando la
estructura espacial precedente, se perdern gran parte de las ventajas que la UA podra proporcionar.
Finalmente, si las empresas, al enfrentarse a la nueva situacin de competencia definida por el mercado comn,
intentan contrarrestarla mediante fusiones, absorciones, tomas de participacin cruzadas u otras operaciones de
concentracin, se perder la mayor parte de las ventajas econmicas que la integracin econmica puede aportar.
Aunque los casos expuestos no tienen ms que el valor hipottico de los ejemplos, creemos que sirven para ilustrar
claramente por qu las situaciones que describen reclaman la definicin de un conjunto bsico de reglas de defensa
de la competencia de aplicacin comn a todos los pases que emprenden el proceso de integracin econmica.
Pero si convenimos que es necesaria una poltica de defensa de la competencia cabe preguntarse a continuacin
cul es el tipo de poltica de competencia necesario en cada momento del proceso de integracin. Ms
concretamente, cabe preguntarse hasta qu punto la poltica de defensa de la competencia debe estar en funcin de
los objetivos del proceso de integracin supranacional o del estadio en que nos encontremos dentro de un proceso
de integracin econmica total. Este es el objetivo del siguiente apartado.
3. EL PAPEL DE LA POLITICA DE COMPETENCIA EN LOS PROCESOS DE INTEGRACION
La poltica de competencia comunitaria no apareci histricamente como una poltica autnoma y aislada, ni tampoco
constitua un objetivo supranacional en s mismo. La razn de ser de la poltica de la competencia comunitaria est
ntimamente ligada al proceso de integracin econmica en Europa. La base de la poltica de competencia de la CE
aparece definida en los artculos 85 al 94 del Tratado de Roma como un instrumento ms de la poltica de integracin
econmica que dicho tratado puso en marcha.
Cuadro1.
35
Etapas del proceso de integracin econmica, orgenes de las ventajas microeconmicas que reportan y elementos
de una poltica de defensa de la competencia
ELADIO DE INTEGRACIN
1. ZONA DE LIBRE
COMCREIO [ELIMINACIN DE
ORIGEN DEL INCREMENTO DEL
ASPECTO DE LA POLTICA DE
BIENESTAR
TINJITJIIA A CONSIDERAR
TT)
CREACIN y DESVIACIN
A) MEDIDAS DIRIGIDAS AL
SECTOR PRIVADO:
DE COMERCIO
TRABAS ARANCELARIAS }
FI) INCREMENTOS DE
2. UNIN ADUANERA
- FUSIONES y
EFICIENCIA ESTTICOS
CONCENTRACIONES
{ARANCEL EATEMU
POR MEJORAS EN LA
COMN I
ASIGNACIN CI
COLUSIVAS
RECURSOS
- AHUSOS DE
3, MERCADO UNICO
- A CORTO PLAW:
{ELIMINACIN DE
EMIIMILS- DE
[MUERAS NO
ESCALA Y DE AL MES
- A LARGO PLAZO:
RACIONALIZACIN D<;
4. UNIN ECONMICA
L-UONRN LCL:-J
NACIONALES/UNIN
[TIANEIJIRIAL
POSICIN
DOMINANTE
B) MEDIDAS DIRIGIDAS AL
PBLICI:
LA PNIDIITCIN
INTYJ'CINJ) [ALAI
DE SISTEMA
CIRTDUTTA
- AYUDAS
Y) TU CRYCNENLII T|E
EFICIENCIA DE TIPO
LISTADO
SUBVENCIONA
DINMICO
- DSRGUL ACIN,
IIBERSDIEACIN Y
LLUTTMLHOS
EXCLUSIVOS
Es importante tener presente los orgenes histricos de la poltica comunitaria europea. Esto es particularmente cierto
por cuanto la evolucin y desarrollo de la poltica de la competencia tiene lugar, en gran medida, como consecuencia
del progreso realizado en el proceso de integracin econmica. Aunque el ncleo de la normativa comunitaria sobre
competencia se mantiene bsicamente inalterado desde 1957, no cabe duda de que el avance en el proceso de
integracin ha demandado y al mismo tiempo ha permitido, el desarrollo de nuevos textos legales que han ido
actualizando, definiendo y completando nuestra poltica de competencia.
El cuadro adjunto relaciona las distintas etapas del proceso de integracin econmica con las fuentes de incremento
del bienestar que cada etapa puede aportar y con aspectos o elementos de la poltica de defensa de la competencia
que pueden tener especial importancia en cada etapa. El conjunto de las cuestiones ms importantes que debe
abordar una poltica de defensa de la competencia en el marco de una ZLC no tiene por qu coincidir con lo que
deben ser los principales focos de atencin de dicha poltica en el contexto de un MC supranacional y plenamente
integrado. Igualmente, el conjunto de los elementos que conformen una poltica de competencia dirigida a un
mercado comn tiene que ser necesariamente ms amplio que el conjunto de los elementos integrantes de una
poltica de competencia dirigida a una ZLC.
En las pginas siguientes presentamos algunas reflexiones sobre cules son a nuestro juicio los elementos mnimos
necesarios con que debe dotarse una poltica de competencia dirigida a dos tipos bsicos de entidad supranacional,
esto es, una UA y un MC plenamente integrado. Aunque nuestras reflexiones se basan en lo que la teora econmica
nos dice sobre las ganancias que se derivan de las distintas etapas de los procesos de integracin, cabe destacar
que existe una estrecha correlacin entre nuestras observaciones de ndole puramente deductiva y la experiencia
histrica de las Comunidades Europeas.
3.1 El papel de la poltica de competencia en una Unin Aduanera
36
Los procesos de integracin conllevan la eliminacin de barreras arancelarias y el establecimiento de un arancel

comn como un primer paso hacia la integracin. Sin embargo, la constitucin de una unin aduanera puede ser un
objetivo ltimo en s misma. La teora econmica convencional seala que los beneficios principales que se derivan
de la consecucin de este objetivo son los que proceden de la creacin y desviacin de comercio dentro de la UA. En
trminos ms concretos, la UA debe aportar una expansin del comercio entre los EM, una reduccin en los niveles
de precios de los bienes y servicios comercializables, un cierta especializacin productiva (con el consiguiente
aprovechamiento de economas de escala) y un aumento en la diversidad de productos a disposicin de los
consumidores. Aunque todos los beneficios citados anteriormente constituyen ganancias de eficiencia de tipo esttico
por la mejora en la asignacin de recursos, no todas las ganancias de este tipo que pueden obtenerse en el proceso
de integracin econmica total se agotan al completarse la etapa de la UA. Ello se debe a dos razones:
a) En primer lugar, tal y como la experiencia europea puso de manifiesto bien claramente, una vez eliminadas las
barreras arancelarias todava subsisten obstculos no arancelarios al comercio. Estas barreras pueden ser de tipo
tcnico o debidas a normativas pblicas, (como por ejemplo, el suministro de bienes y servicios a las
administraciones pblicas) que limitan el conjunto de bienes y servicios comercializables. El efecto de expansin de
comercio derivado de la UA es mucho ms limitado que el que permite la constitucin de un mercado interno
supranacional y por tanto, hay beneficios de tipo esttico por mejora en la asignacin de recursos que no llegan a
obtenerse en esta etapa.
b) Generalmente, una UA se limita a favorecer el comercio de bienes elaborados o semielaborados entre los pases; sin
embargo, no garantiza necesariamente la libre circulacin de recursos productivos primarios como el trabajo y el
capital. En este sentido, la integracin es parcial por cuanto los mercados de estos bienes y servicios quedan
excluidos de la UA. Ello impide que se alcancen beneficios de tipo asignativo esttico pero derivados de la libre
movilidad de los factores productivos y que son esenciales para alcanzar mejoras por una mejor racionalizacin de la
produccin en el espacio econmico comn.
En el contexto de un proceso de integracin econmica que haya alcanzado la fase de UA o que persiga ese tipo de
unin como nico fin, la poltica de defensa de la competencia debe atender fundamentalmente a la consecucin de
las ganancias de bienestar que son propias de este nivel de integracin. En trminos ms concretos, la poltica de la
competencia en el marco de la UA debe reunir los siguientes requisitos bsicos:
a) En el terreno de la poltica "anti-trust" debe asegurar que el comportamiento de las empresas no reproduzca la
segmentacin de mercado inicial. En este sentido debe controlar especialmente la aparicin de comportamientos
colusivos entre empresas para fijacin de precios o el reparto de mercados, acuerdos entre empresas para limitar la
produccin o restringir el comercio y conductas de abuso de posicin dominante o explotacin de poder de
monopolio.
El control de los acuerdos horizontales entre empresas para la fijacin de precios constituye el elemento clave para
una poltica de competencia a este nivel de integracin. Si las imperfecciones en la competencia distorsionan el
funcionamiento del mecanismo de precios ser difcil que la UA rinda los beneficios esperados. Si el control de
precios por parte de las empresas impide que se reajusten los precios internos en el grupo de pases implicados por
la Unin, se bloquear la generacin de comercio y no se podrn alcanzar los beneficios derivados de la
especializacin productiva y la explotacin de las economas de escala. Por ello, resulta primordial que se esmere la
vigilancia sobre posibles conductas colusivas entre empresas.
b) Sin embargo, la poltica de la competencia debe valorar y sopesar las posibles ventajas que puedan derivarse de la
aparicin de acuerdos entre empresas. Existen importantes razones por las cuales empresas que anteriormente
formaban parte de entidades nacionales diferentes, pueden verse inducidas en el contexto de la UA a concluir
acuerdos entre ellas con efectos muy positivos sobre el bienestar. Por ello es importante prestar atencin a las
ganancias de eficiencia que pueden derivarse de los acuerdos entre empresas.
A nivel de ZLC y UA parece lgico que deba concederse, por ejemplo, un cierto trato favorable a la conclusin de
acuerdos de especializacin entre empresas. El incremento de la diversidad de productos en el mercado y la
existencia de diferencias entre pases en trminos de ventajas comparativas en ciertos tipos de producciones puede
llevar a la desaparicin de determinadas lneas de produccin en algunas empresas. Algunos acuerdos de
especializacin pueden contribuir a reducir el impacto negativo a corto plazo que este proceso de ajuste conlleva sin
suponer deterioros considerables de la competencia efectiva.
37
c) Tal y como veamos en la primera parte de esta ponencia, las ayudas estatales y las subvenciones que los gobiernos
locales y nacionales conceden a su industria domstica pueden poner en grave peligro el xito del proceso de
integracin. Aparte de las consecuencias que el mecanismo de accin-represalia puede acarrear, las ayudas
estatales impiden que se alcancen los ms elementales beneficios de la integracin porque distorsionan la
competencia entre empresas de distintos pases al falsear el mecanismo de precios.
Por ello, en las primeras etapas de un proceso de integracin es fundamental introducir reglas para el control comn
a nivel supranacional de las ayudas estatales a las empresas. La misma razn de ser de estas reglas nos puede dar
una pista bsica sobre su contenido: se debe prestar especial atencin a aquellas ayudas o subvenciones que vayan
dirigidas a sectores o empresas especficas, puesto que stas gozarn de una ventaja sobre sus competidoras
extranjeras y de esta forma el efecto de distorsin del comercio ser ms directo e importante. Por el contrario,
ayudas de tipo horizontal de las que puedan beneficiarse en general pequeas y medianas empresas de cualquier
sector tendrn un efecto ms diluido en trminos de distorsin del comercio.
El resto de acciones de poltica de competencia a disposicin de la agencia encargada de llevar a la prctica esta
poltica pueden contribuir tambin de forma positiva a la consecucin de los beneficios que la integracin econmica
llevada hasta esta fase puede aportar. Sin embargo, parece evidente que el orden de prioridad de las acciones
citadas anteriormente es superior al del resto. Por ejemplo, el control de las fusiones o la eliminacin de derechos
exclusivos de forma coordinada a nivel supranacional puede potenciar los efectos de creacin de comercio. Sin
embargo, la necesidad de introducir o de utilizar extensivamente estos instrumentos en el estadio de UA no parece
evidente.
Si recapitulamos y analizamos la experiencia europea desde la firma del Tratado de Roma hasta principios de los
aos 80, veremos que la poltica de competencia comunitaria se ajusta bastante a lo que parecen configurarse como
los requisitos esenciales de la poltica de competencia en una UA. En este sentido cabe concluir que en aquella
poca la CE ya contaba con el conjunto de instrumentos mnimos necesarios para contribuir positivamente al proceso
de integracin europea.
3.2 Poltica de competencia en un Mercado Unico (1)
Sin embargo, a lo largo de la dcada de los setenta y a principios de los ochenta se evidenciaron en Europa las
limitaciones de una simple UA. Despus de eliminar las barreras arancelarias todava quedaron importantes trabas al
comercio. Muchas de estas trabas eran el resultado de normativas tcnicas diferentes en cada pas, que hacan
incompatibles elementos de redes o que requeran un proceso de homologacin y aprobacin de cada producto en
los distintos EM. En otros casos, los obstculos al comercio se deban a la existencia de grandes sectores
econmicos ligados a empresas nacionalizadas o que gozaban de derechos especiales y que no competan entre s
a nivel europeo. Por ltimo, tambin existan parcelas importantes del mercado ligadas a la provisin de bienes y
servicios para las administraciones pblicas que quedaban tambin excluidos de la competencia exterior.
Adems de dar un nuevo impulso poltico a la construccin europea, el Acta Unica firmada en 197 atac de frente los
obstculos que an se oponan a la realizacin de un Mercado Unico Europeo. El informe Cecchini sobre los costes
de la No-Europa evalu los beneficios alcanzables por la supresin de esas trabas y el programa del MU instrument
medidas para la supresin de esos obstculos. El objetivo de este programa era la consecucin de un MU en Europa,
libre de trabas a la libre circulacin de capitales, bienes y personas a partir de 1993.
Estos acontecimientos suponen un cambio sustancial en el marco de referencia de la poltica de competencia
comunitaria. Al enfrentarse en un MU las empresas de diversos pases, la competencia entre ellas se hace ms
directa y su mbito de actuacin en cuanto a venta de productos finales y compra de factores de produccin se
modifica radicalmente. Estos cambios demandaban de las empresas una readaptacin de su estructura funcional y
cambios en su asentamiento geogrfico para acomodarse a su nuevo entorno competitivo. Esta nueva situacin puso
en marcha un proceso de reestructuracin de la industria comunitaria que todava contina.
El tipo de mejoras de bienestar que se derivan de este tipo de cambios abarca un espectro mucho ms amplio. Por
supuesto, la desaparicin de Barreras No Arancelarias (BNA) permite la generacin de nuevos flujos de comercio con
sus efectos subsiguientes. Pero el grueso de las ganancias de la constitucin de un MU proviene de las mejoras en la
asignacin de recursos desde el punto de vista esttico y dinmico. Al enfrentarse con un MU, las empresas estn en
condiciones de explotar al mximo las economas de escala y alcance que sus equipos productivos pueden generar,
reduciendo as los costes sociales de produccin.
38
Las ganancias asignativas a largo plazo constituyen una importante mejora de bienestar en este estadio de
integracin econmica. Al cambiar su marco geogrfico de referencia, las empresas pueden planificar sus
inversiones, abastecimiento de bienes y servicios de produccin y el diseo de sus redes de venta en la forma ms
eficiente posible. La eliminacin de fronteras puede permitir a estas empresas la supresin de los costes internos en
que tienen que incurrir las empresas que operan en un entorno multinacional. Si la unin de mercados se
complementa adems con la Unin Monetaria, se eliminarn las ltimas trabas para el funcionamiento a nivel
europeo de las empresas.
Adems, en el contexto del MU, las empresas pueden aprovechar mejor las externalidades que se derivan de los
procesos de investigacin y desarrollo tecnolgicos, con lo que se pueden obtener adems ganancias asignativas de
naturaleza dinmica.
Pero el motor que permite la explotacin al mximo de estas ventajas es la competencia. Solo si existe competencia
efectiva en el mercado podrn traducirse en precios ms bajos los costes unitarios inferiores que las economas de
escala permiten. Si existe competencia, las empresas cuidarn al mximo su eleccin sobre la ubicacin de sus
instalaciones para reducir costes. La competencia debe ser tambin la que lleve a las empresas a incrementar sus
inversiones en I+D para mejorar su competitividad interna e internacional.
Por ello, en un MU el papel de la poltica de defensa de la competencia cobra una importancia superior. Esta poltica
debe evitar que las acciones de empresas y autoridades pblicas no se traduzcan en nuevas barreras que impidan la
obtencin de las mejoras de bienestar antes citadas. Para ello habr que prestar atencin a los aspectos antes
sealados y a otros que ahora pasan a tener mayor importancia.
En primer lugar hay que destacar el control de las operaciones de concentracin y fusin entre empresas de distintos
EM. En el contexto de cambio creado por el MU, muchas empresas europeas emprendieron procesos de
concentracin que todava no se han completado en algunos casos. La tendencia de ciertos grupos a adquirir una
posicin dominante en el mercado con la excusa de alcanzar un tamao crtico debe ser tenida en cuenta por la
autoridad de defensa de la competencia. En muchos casos, las operaciones trasnacionales de concentracin y fusin
entre empresas pueden mejorar el nivel de competencia existente en los mercados europeos. Este parece ser
claramente el caso de aquellos mercados donde un "campen nacional" dominaba cada mercado a escala nacional.
La forma en que se lleva a cabo la concentracin de empresas tiene tanta o ms importancia que su efecto sobre la
cuota de mercado resultante de la operacin. Una misma estructura de mercado puede sustentar conductas muy
distintas con diferente impacto sobre el nivel de competencia efectiva en el mercado. Por ello, es necesario proceder
a un examen detallado de las operaciones de concentracin a escala comunitaria.
A tal fin, la CE introdujo en 1990 un reglamento de control de operaciones de este tipo que ha llenado un vaco legal
importante que reclamaba atencin de forma urgente en vsperas de la realizacin del MU. Como veremos al final del
artculo, con este reglamento la Comisin ha conseguido conciliar un alto grado de transparencia y eficiencia en la
gestin con un alto grado de seguridad jurdica.
Otra cuestin que se plantea de forma urgente en el entorno de una unin econmica es el de las restricciones
verticales y el problema del acceso a los mercados. Esta es una cuestin de "doble filo" que tambin se plantea,
aunque tal vez de forma menos urgente, en las etapas previas de la integracin. Conforme se avanza en el proceso
de integracin, las empresas expanden su mbito de actuacin. En principio, las restricciones verticales como los
sistemas de distribucin en exclusiva, la delimitacin de territorios exclusivos, los sistema de franquicias, etctera,
limitan la competencia desde el punto de vista del MU. Aunque existen consideraciones de eficiencia a tener en
cuenta, sobre todo si el bien en cuestin requiere de servicios post-venta o de unas relaciones a largo plazo entre el
proveedor y el comprador, no cabe duda de que algunas de estas prcticas presentan aspectos negativos para la
competencia puesto que pueden destruir o distorsionar sensiblemente el comercio entre EM.
Sin embargo, en algunos casos las restricciones verticales pueden no slo no ser un obstculo al comercio sino que
pueden considerarse como contribuyentes a la creacin de comercio o a la integracin econmica. Una empresa de
un EM que quiera comenzar a operar de forma directa en otro EM y que no disponga de suficientes recursos de
inversin, puede optar por llegar a acuerdos con distribuidores nacionales que ya se encuentran operando en este
mercado. En muchos casos, la naturaleza de la situacin as creada va a requerir la introduccin en el contrato de
clusulas restrictivas verticales. Este es a menudo el caso de los bienes duraderos o tecnolgicamente sofisticados.
Si no se establecieran estas clusulas sera difcil abrir este flujo de comercio debido a problemas de riesgo moral o a
39
problemas de "free riding". Esta situacin puede llegar a requerir la suspensin temporal de las importaciones
paralelas en casos extremos, siempre que ello quede justificado por razones de bienestar resultantes de la creacin
de flujos de comercio.
Finalmente, existe un aspecto de la poltica de competencia relacionado con las actividades del sector pblico que es
ineludible tratar en el mbito de las uniones econmicas. Nos referimos al tema de los derechos especiales o de
exclusiva que los gobiernos a menudo conceden a determinadas empresas. A largo plazo, el mantenimiento de estos
derechos resulta incompatible con el desarrollo de un MU. Solamente la provisin de bienes pblicos puede justificar
algunos de esos derechos. Pero an en esos casos es necesario llevar a cabo una tarea de armonizacin y
homogeneizacin de la situacin en esos sectores a escala supranacional.
Pero la gran mayora de esos derechos especiales estn destinados a desaparecer en un MU. Esto supone un
proceso uniforme de liberalizacin y desregulacin de un importante grupo de sectores de la economa. La poltica de
la competencia debe contribuir a ese proceso estableciendo condiciones ptimas para la apertura de esos sectores al
mecanismo de mercado. Aunque los EM pueden avanzar a un ritmo ms rpido que la media comunitaria por la
senda de la liberalizacin, es necesario que la autoridad de competencia establezca niveles mnimos de competencia
efectiva entre las empresas a nivel comunitario a los que todos los pases deben atenerse. Solo as se puede
minimizar la aparicin de fricciones en un proceso de desregulacin a escala supranacional.
4. POLITICA DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y POLITICA COMERCIAL
La existencia de competidores potenciales que puedan entrar de forma rpida y efectiva a competir con las empresas
existentes en el mercado constituye una de las formas ms eficientes de asegurar el comportamiento competitivo de
las industrias domsticas. En este sentido, la proteccin que la poltica comercial comn pueda otorgar a las
empresas de una unin econmica adquiere una relevancia de primer orden para la poltica de defensa de la
competencia.
En este mbito, el instrumento principal a disposicin de las autoridades comerciales es la poltica "antidumping". El
objetivo principal de esta poltica es asegurar que las empresas no domsticas no sean objeto de prcticas desleales
por parte de sus competidoras en el comercio internacional.
El principal problema que la poltica "antidumping" puede plantear para la poltica de defensa de la competencia
consiste en que las empresas domsticas pueden demandar en ocasiones la introduccin de medidas de este tipo,
no para defenderse legtimamente de las prcticas ilegales de sus competidoras extranjeras, sino para proteger
mercados internos donde los precios estn distorsionados por sus propias prcticas anticompetitivas. Si no existiesen
barreras proteccionistas ni de otro tipo que impidiesen la expansin de las importaciones cuando los precios
interiores se fijan de forma colusiva, podramos estar relativamente seguros de que esas prcticas no llegaran a
surgir (2). Sin embargo, el abuso en la utilizacin de instrumentos "antidumping" puede tener como efecto la
supresin de este mecanismo de defensa natural contra las prcticas colusivas.
Desde el punto de vista de la poltica de la competencia, sera deseable que las autoridades comerciales evaluasen
el impacto sobre la estructura del mercado y la competencia efectiva que puede suponer la introduccin de medidas
"antidumping", ya que tomar dichas medidas basndose en la simple evaluacin del perjuicio que el "dumping" causa
en la industria domstica constituye un procedimiento insuficiente desde el punto de vista de la poltica de
competencia.
Otro problema que plantean las medidas "antidumping" para la competencia surge de la utilizacin de los acuerdos
de precios mnimos como remedio al "dumping". La fijacin de derechos arancelarios para contrarrestar los efectos
del "dumping" tiene un efecto distorsionador sobre los precios pero no modifica la conducta de mercado. En cambio,
los acuerdos de precios mnimos para las importaciones implica un compromiso por parte de los productores
extranjeros para mantener los precios "artificialmente" elevados. La literatura terica sobre este tema ha especulado
sobre los efectos secundarios no deseados que esta induccin a la coordinacin de la conducta de los productores
extranjeros puede tener sobre la competencia. Aunque es difcil valorar en la prctica la importancia de este peligro
para la competencia, no cabe duda de que la posibilidad de su existencia es real.
40
"Condiciones de Competencia, Ajuste y Estabilidad en el Marco de la Integracin

Regional"
Una ltima razn sugiere un tratamiento conjunto de los temas anticompetitivos y "antidumping". Estudios realizados
sobre la evidencia disponible para el caso europeo indican una alta correlacin entre la presentacin de demandas
"antidumping" y la existencia de casos "anti-trust" en paralelo en el mismo sector o afectando a las mismas empresas.
Segn el Profesor Messerlin, un 30 % de los casos de crtel investigados por la Comisin Europea entre 1980 y 1989
tenan su paralelo en procedimientos "antidumping". Esta evidencia reclama una estrecha cooperacin en el anlisis de
esos casos.
5. POLITICA DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y POLITICA INDUSTRIAL

La CE est formada por doce EM que a menudo tienen puntos de vista muy diferentes sobre qu tipo de poltica
microeconmica se debe seguir y cul es el nivel ptimo de intervencin pblica en el mercado. En este contexto, no
resulta extrao que se plantee la cuestin de la compatibilidad de la poltica de competencia comunitaria con la poltica
industrial de los EM e incluso con una poltica industrial a escala comunitaria. En un rea de libre comercio, este problema
tiene dimensiones poco importantes ya que a escala supranacional no se plantea la necesidad de una poltica industrial
comn.
Sin embargo, conforme se avanza en el proceso de integracin hacia el MU, el problema adquiere mayor relevancia (3). Si
los EM persiguen polticas industriales fuertemente intervencionistas pueden surgir tensiones entre ellos. Este suele ser el
caso cuando cada gobierno se dedica a promocionar a un "campen nacional" en aquellos sectores que por alguna
circunstancia consideren como "estratgicos". Tambin pueden surgir problemas cuando los gobiernos nacionales
decidan apoyar indiscriminadamente a sus empresas en sectores en declive. La poltica de subvenciones y de ayudas
estatales es el instrumento ms habitual en este tipo de intervenciones.
Pero este tipo de poltica puede destruir una parte importante de las eficiencias asignativas dinmicas y estticas que son
la razn de ser del MU. Por otro lado, estas polticas imponen un coste intolerable a los otros EM porque,
tienen que soportar una parte de los costes sociales del ajuste (en el caso de industrias en declive), y
se les niega la oportunidad de explotar sus posibles ventajas comparativas en esas industrias de alta tecnologa
o consideradas como "estratgicas".
Estas son las razones que explican porqu la poltica de ayudas estatales de la Comunidad se ha hecho ms estricta en
relacin a las polticas industriales nacionales que distorsionan la competencia y el comercio entre pases. En cambio,
aquellas polticas industriales nacionales que persiguen un incremento general de la competitividad de la industria o de la
eficiencia, no presentan ningn problema desde el punto de vista de la competencia.
La gran cuestin que se ha planteado con el advenimiento del MU radica en la necesidad de una poltica industrial
comunitaria y su compatibilidad con una poltica de competencia. Por supuesto, es tericamente posible imaginar que
una decisin comunitaria que apostase por una poltica industrial concreta supusiese la suspensin parcial de la
aplicacin de las normas de competencia. Esta es una decisin de tipo poltico que entraa ventajas e inconvenientes.
Nosotros no podemos entrar aqu en qu opcin poltica resulta ptima para cada situacin determinada, por lo que tan
slo nos limitaremos a exponer la experiencia de la CE a este respecto.
En el contexto de globalizacin de la competencia internacional, con una aceleracin constante en la tasa de cambio
tcnico y en los costes de I+D, la CE ha apostado claramente por una poltica industrial cuyo objetivo primordial es
incrementar nuestra competitividad internacional y favorecer el ajuste estructural en un entorno internacional en cambio
permanente. En vista de los costes que conllevara una renuncia a un sistema basado en la competencia, la CE ha optado
por una poltica industrial que no slo es compatible con la poltica de competencia sino que utiliza a la competencia
como uno de sus instrumentos bsicos. Su formulacin explcita se encuentra en una Comunicacin de la Comisin de
1991 titulada "La poltica industrial en un entorno abierto y competitivo".
La poltica industrial de la Comunidad se basa en el establecimiento de las condiciones necesarias para reforzar la
industria europea y hacerla ms competitiva. La responsabilidad ltima de alcanzar este objetivo recae sobre las
empresas. Las autoridades pblicas sirven de catalizador del cambio y de la innovacin, para asegurar un entorno
estable, predecible y adecuado para la actuacin de las empresas.
La competencia constituye un prerrequisito para el ajuste estructural y pasa a ser as un elemento esencial de la poltica
industrial. La Comunicacin antes citada presenta los siguientes puntos fundamentales de esta poltica:
el principal catalizador del ajuste estructural es la creacin de un MU que permita a las empresas comunitarias
incrementar su competitividad;
la Comunidad no puede aislarse de las fuerzas competitivas internacionales; esto sera particularmente nocivo para
mejorar nuestra competitividad;
las polticas intervencionistas de los setenta y primeros ochenta, que adems se aplic con frecuencia a nivel
nacional, se considera como inviable e ineficaz para incrementar la competitividad de la industria europea;
las ayudas estatales suponen una amenaza para la cohesin econmica y social puesto que los pases grandes tienen
mayor potencial financiero, lo que inclinara la balanza a su favor;
es necesario controlar las fusiones y concentraciones de empresas de grandes dimensiones;
4
1

Regional"
la I+D adquiere un peso crucial como acelerador del ajuste estructural; la Comunidad debe atender al desarrollo de
tecnologas genricas y de la investigacin bsica, incluso con fondos propios; la cooperacin entre empresas para
desarrollar el potencial investigador y tecnolgico de la Comunidad ser incentivada;
se destaca el papel de las PYMES como aceleradoras del cambio estructural.
Est claro que una poltica industrial como la descrita anteriormente difcilmente puede entrar en conflicto con la poltica
de competencia. Realmente, el debate sobre el conflicto entre las polticas de competencia e industrial no es evidente. En
las etapas iniciales del proceso de integracin, este problema no se presenta ya que rara vez existe una poltica industrial
comn. El conflicto surge en etapas ms avanzadas si se decide llevar a cabo un determinado tipo de poltica industrial,
es decir, una poltica intervencionista destinada a promover o proteger a determinadas empresas o sectores.
La CE tambin hubiera podido elegir una poltica ms intervencionista y relajar la aplicacin de las reglas de competencia
hasta cierto punto en sectores seleccionados. En ese caso, la poltica de la competencia debera haberse supeditado a
una decisin poltica previa. Evidentemente, los beneficios y costes que se hubiesen derivado de ello hubieran sido
diferentes, pero la eleccin de los objetivos de la poltica econmica constituye, a nuestro juicio, una etapa preliminar a la
puesta en prctica de la poltica de la competencia.
6. ASPECTOS PRACTICOS DE LA POLITICA DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA: REGLAS FRENTE A

DISCRECIONALIDAD
Hasta aqu hemos estado discutiendo temas de fondo como la necesidad de polticas de defensa de la competencia en los
procesos de integracin econmica o la relacin entre dicha poltica y las polticas comercial o industrial. Sin embargo, no
se puede menospreciar la importancia de los aspectos operativos o de procedimiento. Estos aspectos son relevantes
porque:
los costes sociales de puesta en prctica de la poltica de la competencia dependen en gran medida de los
detalles operativos y de procedimiento; lo mismo puede decirse de la eficiencia de esa poltica a la hora de evitar
prcticas nocivas para la competencia o de autorizar acuerdos que puedan implicar ganancias para los
consumidores y para la sociedad en general;
adems, los aspectos instrumentales de la poltica de la competencia son muy importantes para la coordinacin
de esta poltica con las polticas comercial, industrial y tecnolgica.
La aplicacin de unos procedimientos adecuados en la puesta en prctica de la poltica de competencia puede contribuir a
crear un ambiente econmico favorable para los negocios mediante una toma de decisiones rpida y eficiente y en un
contexto de certidumbre legal.
La poltica de defensa de la competencia puede realizar una contribucin negativa al proceso de integracin si se
convierte en un procedimiento lento, excesivamente meticuloso y costoso para las empresas que deben someterse a l.
Una poltica de la competencia basada en procedimientos ineficaces puede convertirse en un pesado lastre para la
economa que la soporta y puede influir de forma decisiva y muy negativa en la configuracin de la estructura industrial
de esa economa.
La primera opcin bsica de procedimiento es decidir quin debe aplicar las reglas comunes de competencia: los Estados
nacionales o una autoridad neutral y supranacional que est por encima de los gobiernos de los EM. En la CE, este
problema se ha resuelto mediante la aplicacin del principio de subsidiariedad. Segn este principio, las decisiones deben
tomarse a aquel nivel en que puedan resolverse los problemas de forma ms eficiente. Esta es una forma pragmtica de
repartir el trabajo entre instancias administrativas a nivel nacional y supranacional y esto constituye de por s una
experiencia nica para los procesos de integracin. No vamos a entrar aqu en mayor discusin sobre este tema. Quede
ah simplemente la idea para el debate.
Otro aspecto importante de procedimiento es la eleccin para la aplicacin de la poltica de competencia entre reglas fijas
o el tratamiento individualizado y anlisis pormenorizado de cada caso, es decir, una aplicacin discrecional de la poltica
de competencia. Evidentemente, hay una relacin entre este tema y la opcin de procedimiento sealada anteriormente.
Si la poltica de defensa de la competencia es puesta en prctica por las autoridades nacionales, es necesaria una poltica
basada en reglas fijas. Si no es as, existe un riesgo de no poder conseguir unas condiciones de competencia uniformes y
comunes para todos los EM, pues cada EM puede tener interpretaciones distintas de la poltica en base a sus objetivos
econmicos particulares y, posiblemente, contrapuestos. Por el contrario, una aproximacin plenamente discrecional a la
poltica de competencia es perfectamente compatible con una puesta en prctica totalmente centralizada de esa poltica.
Una instrumentacin de la poltica de competencia basada en la aplicacin casi automtica de reglas fijas presenta la
indudable ventaja de ser transparente, relativamente predecible y permanente en el tiempo y fcilmente comunicable a
las empresas. Esto puede permitir a las empresas tomar sus decisiones en un marco bastante fiable y con un alto grado
de certidumbre legal. La codificacin de los principios de esta poltica permite adems su aplicacin de forma rpida,
eficaz y descentralizada.
4
2

Regional"
En cambio, las reglas fijas presentan el inconveniente de ser difcilmente adaptables a casos complejos. Siempre puede
haber circunstancias especiales en cada caso que hagan cuestionable la aplicacin automtica de reglas y esos casos
plantean la posibilidad de desviarse de la norma comn al introducir un cierto grado de discrecionalidad. Adems es difcil
definir reglas fijas e independientes del contexto econmico que las economas nacionales estn atravesando en cada
momento. Por otro lado, si esas reglas se modifican con frecuencia para adaptarlas a distintas coyunturas econmicas,
mermar su credibilidad y se reducir la certidumbre jurdica.
El enfoque discrecional permite tener en cuenta las circunstancias especiales que cada caso y su coyuntura econmica
presentan. De esta forma, se pueden sopesar los pros y los contras de cada caso y tomar decisiones mejor fundadas. Sin
embargo, este enfoque tiene el inconveniente de ser lento, burocrtico, difcilmente descentralizable, poco transparente y
susceptible de estar sujeto a cierto grado de arbitrariedad.
Una de las ventajas de la solucin comunitaria basada en el principio de subsidiariedad y la coexistencia de distintos
niveles administrativos para la administracin de la poltica reside precisamente en que permite conciliar los dos
enfoques antes expuestos y minimizar sus desventajas. La CE utiliza de forma extensiva las exenciones en bloque y los
"encuadramientos" que constituyen reglas generales aplicables a un amplio conjunto de casos. Por otro lado, los casos
que quedan fuera de esas exenciones generales tienen que ser notificados de forma individual. Lo mismo sucede con las
operaciones de concentracin de empresas que superan unas determinadas dimensiones por el volumen de negocio de
las empresas implicadas.
Tambin dentro del grupo de las reglas generales cabe sealar que los tribunales de justicia de los EM pueden aplicar el
Artculo 85.1 del Tratado que prohbe acuerdos colusivos entre empresas. Sin embargo, la aplicacin de exenciones a
esos acuerdos prevista por el apartado 3 del mismo artculo solo puede realizarla la autoridad comunitaria.
7. LA EXPERIENCIA DE INTEGRACION Y POLITICA DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA DE LA CE

La estrategia de la poltica de defensa de la competencia tal y como queda reflejada en el Tratado de Roma, se basa en
una definicin muy amplia de lo que se considera como comportamiento anticompetitivo por parte de las empresas o el
sector pblico. Si bien esto tiene la ventaja de permitir un tratamiento uniforme de muchos casos, tambin tiene el
inconveniente de dar lugar a una importante carga de trabajo que debe gestionarse de forma centralizada. Una respuesta
parcial a este problema son las exenciones en bloque de las que ya hablamos antes. No obstante, al cabo de los aos
parece existir una sensacin bastante generalizada entre los responsables de nuestra poltica de competencia de que el
nmero de casos tratado ha sido excesivamente grande. Si se mantiene esta estrategia y no se alteran las reglas
actuales es posible esperar que surjan dificultades, porque ser difcil seguir dando respuesta en intervalos de tiempo
razonables a los casos que continen llegando y porque la probabilidad de incurrir en errores de juicio puede aumentar.
Parece pues necesario recurrir a reglas de exclusin "de mnimo", sacando del mbito de aplicacin de nuestra poltica de
competencia aquellos casos de una importancia relativamente menor por el volumen de negocios de las empresas
implicadas o por su baja cuota de mercado. Los efectos de distorsin del comercio que estos casos pueden tener son
lgicamente menores.
Otro aspecto importante a considerar es el de la rapidez y grado de certidumbre jurdica que se deriva de nuestra poltica.
El nuevo reglamento sobre el control de fusiones ha demostrado que es posible instrumentar en la prctica un sistema
altamente transparente y con elevado nivel de certidumbre, que a la vez opera de forma expeditiva. La disponibilidad de
recursos presupuestarios es la restriccin ltima a la que nos enfrentamos, pero las modificaciones en el diseo
organizativo de la autoridad de defensa de la competencia pueden incrementar notablemente su eficiencia. Por ejemplo,
la Comisin ha dictado recientemente normas para la instruccin de casos de empresas conjuntas ("joint-ventures") y
alianzas estratgicas entre empresas que, siguiendo las directrices del reglamento de fusiones, establecen fechas lmite
para que la Comisin responda a las notificaciones y amplan las exenciones en bloque. Todava es pronto para evaluar
los resultados de estos cambios pero la Comisin ya est considerando extender este tipo de procedimientos a otras
reas de la poltica de competencia.
Otra modificacin importante que se est llevando a cabo en el trabajo interno de la Comisin consiste en reforzar el
anlisis econmico de las situaciones que se presentan en cada caso. Una poltica de defensa de la competencia eficaz
debe basarse, a nuestro juicio, en un equilibrio entre el anlisis de los aspectos econmicos y la interpretacin jurdica de
cada caso. Pensamos que en el contexto europeo, el anlisis econmico puede contribuir sustancialmente a la definicin
de las prioridades de forma realista, mejorando as la eficiencia en la utilizacin de los fondos disponibles.
Desde hace un tiempo, y en aplicacin del principio de subsidiariedad, la Comisin viene realizando un esfuerzo
sistemtico para determinar qu aspectos de la poltica de defensa de la competencia se pueden todava descentralizar y
qu otros cabe mantener a nivel centralizado.
Por ejemplo, resulta evidente que los casos de crteles que operan en varios EM y que por tanto requieren una
investigacin a nivel supranacional deben seguir tratndose centralizadamente. Lo mismo sucede con grandes fusiones o
concentraciones que afectan a empresas de varios pases y que tienen efectos importantes a nivel intracomunitario.
4
3

Regional"
Tambin debe quedar centralizado el control de las ayudas estatales que tengan un impacto notable sobre el comercio
entre EM.
Por el contrario, la aplicacin de reglas simples que no requieran demasiado anlisis de circunstancias especficas (como
las exenciones en bloque) o aquellos casos de dimensiones netamente nacionales y que no tengan un impacto apreciable
sobre el comercio intracomunitario, pueden descentralizarse.
8. CONCLUSION
Para finalizar, cabe sealar que en todo el debate sobre el futuro comunitario que llev a la redaccin del Tratado de
Maastricht, ningn EM ha puesto en duda la necesidad de una poltica de defensa de la competencia a nivel comunitario,
ni tampoco el papel de la autoridad central que la lleva a la prctica. Esta unanimidad refleja el consenso existente
respecto a la importancia de nuestra poltica para el mercado comn.
Aunque parece estar claro que distintos niveles de integracin econmica pueden reclamar distintos tipos de poltica de
competencia, parece todava ms evidente a nuestro juicio que esta poltica es un instrumento esencial para el proceso
de integracin.
NOTAS
(1) La naturaleza real de la ltima etapa del proceso de integracin no se puede precisar con exactitud. Por supuesto, la
constitucin de un Estado federal o confederado sera el lmite de un proceso de integracin poltica y econmica. Sin
embargo, la naturaleza de la unin econmica previa a ese estadio es algo ambigua. Por ello, tomaremos aqu como
referencia la etapa de integracin de mercados con libre movilidad de personas, capitales y mercancas, e incluso con
una posible unin monetaria, tal y como se concibe en el Tratado de Maastricht.
(2) En este sentido cabe afirmar que, al contrario de lo que veamos anteriormente donde prcticas anticompetitivas como
las restricciones verticales podan llegar a destruir el comercio, ste puede ser el mejor antdoto contra este tipo de
prcticas anticompetitivas.
(3) Cabe recordar aqu que ha habido que esperar hasta la redaccin del Tratado de Maastricht para encontrar
una referencia explcita a una poltica industrial comunitaria en los textos fundamentales de la CE.
POLITICAS DE COMPETENCIA EN LOS PROCESOS DE INTEGRACION EN AMERICA LATINA

Gabriel IBARRA PARDO
Consultor con sede en Santaf de Bogot, COLOMBIA
1. INTRODUCCION
El esquema proteccionista que hasta hace poco caracteriz a las economas de los pases latinoamericanos, significaba,
en la prctica, que la industria de estos pases estaba aislada de la competencia fornea. Quizs por esta razn, el tema
de la competencia comercial no haba, hasta el momento, llamado la atencin de los gobiernos y de los diferentes
agentes econmicos de nuestros pases.
Prueba de ello, es la escasez de antecedentes sobre la aplicacin de la legislacin de competencia y por ende, de
desarrollos jurisprudenciales y doctrinales sobre el tema.
No obstante, la apertura de las economas y la evolucin de los esquemas de integracin econmica en Latinoamrica,
han trado un incremento en el intercambio comercial entre los pases que los conforman. Ello exige el urgente diseo y
puesta en prctica de unas polticas que garanticen la libertad de la competencia comercial.
De hecho, los procesos de apertura econmica no slo implican la exposicin de la industria a una intensa competencia
fornea, sino tambin a todas las distorsiones derivadas de conductas anticompetitivas, que pueden tener iguales o
peores efectos sobre el intercambio comercial que las barreras proteccionistas impuestas por los gobiernos.
Estos comportamientos pueden eregirse en un serio obstculo para cualquier intento de integracin econmica.
Desde esta perspectiva, el rgimen de competencia se constituye en un instrumento vital para alcanzar los objetivos de
la integracin.
Debe anotarse, sin embargo, que en el diseo de la normatividad correspondiente es preciso tener en cuenta el contexto
econmico y social, as como el grado de desarrollo cientfico y tecnolgico de los pases que conforman los diferentes
esquemas de integracin latinoamericanos.
Es tambin indispensable, en cada esquema de integracin, la armonizacin de polticas fiscales, aduaneras, comerciales,
monetarias y dems condiciones cuya aplicacin dismil en los diferentes pases, pueda generar distorsiones en las
4
4

Regional"
condiciones de competencia. Juega aqu tambin un papel importante la disciplina en el cumplimiento estricto de los
compromisos comerciales adquiridos en cada esquema de integracin y la eliminacin de los subsidios y de todo tipo de
ayuda estatal, que confiera una ventaja artificial a los productores locales sobre los dems competidores del mercado
ampliado.
2. FUNCIONES Y OBJETIVOS DE LA LEY DE COMPETENCIA EN EL MARCO DE UN ACUERDO DE INTEGRACION

El Derecho de la Competencia, encuentra su finalidad en la defensa de los intereses y de la calidad de vida de los
consumidores individualmente considerados, mediante la promocin de la competencia como fuerza vital y motor
principal de la economa de mercado.
Se busca, a travs de la libre competencia, la optimizacin en la distribucin de los recursos as como el progreso
tecnolgico en el mercado ampliado.
En el marco de los esquemas de integracin, las polticas sobre competencia comercial, deben subordinarse a la
consecucin de los objetivos comunes de los pases que hacen parte del acuerdo.
Puede decirse que las normas de la competencia, en el contexto de un esquema de integracin econmica deben
perseguir los siguientes objetivos:
a) Servir de instrumento vital para alcanzar y afianzar la integracin econmica.

b) Proteger al consumidor del poder de los monopolios o de los acuerdos y prcticas anticompetitivas realizadas por los
particulares.
c) Proteger a las pequeas y medianas empresas del abuso de los competidores ms poderosos.
Es posible que en algunas ocasiones se presenten conflictos entre estos objetivos, y ello hace necesario definir, en cada
caso, cul debe prevalecer.
Sobre el particular, los desarrollos que sobre el tema se han producido en la Comunidad Econmica Europea (CEE),
constituyen una referencia que amerita ser tenida en cuenta por los dems esquemas de integracin.
En relacin con este aspecto, debe sealarse que en la CEE resulta legtimo permitir ciertos acuerdos de los cuales
pueden derivarse restricciones a la competencia, siempre que de estas restricciones se deriven beneficios importantes
para el consumidor, tales como baja en los precios y mejoras de la calidad del producto, o que el acuerdo restrictivo
contribuya a mejorar la produccin o distribucin de bienes o servicios o fomentar el progreso econmico.
El equilibrio entre estos objetivos debe lograrse a travs de un cuidadoso y detallado anlisis jurisprudencial, en cada
caso, en donde la autoridad competente debe evaluar los bienes en conflicto y decidir cul debe prevalecer en beneficio
del objetivo comn de la integracin.
Pasaremos ahora a realizar un breve anlisis de las polticas de competencia en los principales esquemas de integracin
latinoamericana y de los correspondientes desarrollos legislativos.
3. GRUPO ANDINO
3.1 Recientes desarrollos de la integracin andina.

Antes de entrar a analizar el marco normativo de la competencia en el Acuerdo de Cartagena, es preciso realizar una
breve resea de los desarrollos que ha experimentado recientemente la integracin andina.
En la actualidad, los pases andinos se encuentran en trance de armonizar las polticas cambiarias, crediticias, fiscales,
monetarias, as como los regmenes aduaneros y los mecanismos de apoyo a las exportaciones. As mismo, el Arancel
Externo Comn (AEC) aprobado mediante la Decisin 335 debe entrar en vigencia a ms tardar el 1 de enero de 1994.
No obstante, las realidades econmicas de los distintos pases hacen prever que la armonizacin en todos estos campos
sea todava una realidad bastante mediata. As, Bolivia se ha apartado de la lnea general del AEC y se le ha permitido
conservar dos niveles arancelarios. Ecuador tiene un tratamiento preferencial para ms de mil productos y Per
suspendi las obligaciones adquiridas en el marco del Grupo Andino (GRAN) relativas al programa de liberacin, los
compromisos del AEC, la armonizacin de polticas de comercio exterior y las relaciones externas conjuntas.
De otra parte, el comercio entre Colombia y Venezuela ha tenido una reactivacin sin precedentes en los ltimos aos.
Este intensivo intercambio comercial tambin ha trado consigo, como es obvio, algunos problemas en lo que a
competencia comercial se refiere. Sobre el particular, debe notarse que Venezuela cuenta todava con una estructura
estatal de gran tamao, que se refleja particularmente en el campo siderrgico, petrolero, qumico y petroqumico. Surge
aqu el tema de las empresas estatales del que nada se ha dicho ni escrito an, en el GRAN.
4
5

Regional"
A travs de las empresas estatales, el Estado ampara, protege y estimula muchas actividades comerciales y este factor
puede traer graves distorsiones en las condiciones de la competencia.
Las circunstancias anteriores reafirman la necesidad de reducir al mximo estas desigualdades y de crear unas
condiciones equilibradas y armnicas, que deben complementarse con el desarrollo de la poltica de competencia entre
los pases.
Otro aspecto que es de sealar, son las preferencias arancelarias derivadas de los acuerdos de alcance parcial, otorgadas
por cada uno de los Pases Miembros (PM) a terceros pases de la subregin, dentro del marco de la Asociacin
Latinoamericana de Integracin (ALADI), que puedan llevar a distorsiones en la aplicacin del AEC con graves efectos en
las condiciones de competencia.
Visto lo anterior, pasaremos a analizar la evolucin y perspectivas del rgimen legal de la competencia en el GRAN.
En primer lugar, debe mencionarse que en la actualidad el GRAN cuenta con un rgimen comn a todos los PM para la
promocin de la competencia. Este rgimen se ocupa de las conductas anticompetitivas, efectuadas por particulares de
cualquier PM o de terceros pases en el caso del "dumping" y los subsidios, que afecten el mercado de otros signatarios.
Es decir, que la normativa subregional no se aplica a las prcticas restrictivas cuyos efectos no transciendan las fronteras
del pas donde se originaron.
La normativa sobre competencia en el esquema de integracin andino encuentra su norma fundamental en el Artculo 75
del Acuerdo de Cartagena. Esta disposicin estableci para la Comisin el mandato, de adoptar las normas indispensables
tendientes a prevenir o corregir las prcticas que puedan distorsionar la competencia dentro de la subregin, previa
propuesta de la Junta. As mismo, confiri a esta ltima, la competencia para conocer los casos relacionados con estas
materias.
Con base en esta norma, en el ao 1971 la Comisin del Acuerdo de Cartagena expidi la Decisin 45 que consagr una
lista enunciativa de prcticas restrictivas del comercio, confirindole especial importancia al fenmeno del "dumping".
Posteriormente, se expidi la Decisin 230 que consagr por primera vez el criterio del perjuicio o amenaza del perjuicio a
la produccin subregional, como condicin para que se puedan adoptar las medidas tendientes a corregir las prcticas de
"dumping".
La norma referida dio un tratamiento genrico a otras restricciones al comercio y no estableci un procedimiento o
reglamentacin especfica para conductas diferentes del "dumping". Tambin omiti referirse a los subsidios conferidos
por los gobiernos de los pases contratantes y a las medidas tendientes a contrarrestarlos.
En el ao 1991 la Decisin 230 fue reemplazada por las Decisiones 283, 284 y 285 que buscaron reprimir, de manera
separada, las distorsiones comerciales, derivadas de las siguientes prcticas particulares y conductas gubernamentales:
o "Dumping" y subsidios.
o Restricciones impuestas a las exportaciones por los gobiernos de los PM. o Conductas
anticompetitivas diferentes del "dumping".
Se ha discutido mucho si el "dumping" intrarregional debe combatirse a travs de derechos "antidumping" o si, por el
contrario, ste debe contrarrestarse mediante la legislacin de la competencia.
Dada las limitaciones de espacio y de tiempo, no me es posible entrar en profundidad en el anlisis de estas discusiones.
Por el momento, basta decir que la Decisin 283 le da un tratamiento diferente al "dumping", de aquel que le confiere a
las otras conductas anticompetitivas. Esta prctica se combate entre los PM mediante la imposicin de derechos. Para
estos efectos, la mencionada decisin ha consagrado los principios y procedimientos contemplados en el Acuerdo General
sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT).
3.2 Decisin 285

Considero de especial importancia, ocuparme del anlisis de la legislacin que se ocupa de reprimir las otras prcticas
anticompetitivas en que puedan incurrir los particulares, que hasta el momento est recogida en la Decisin 285.
Si bien la disposicin aludida constituye un adelanto en la materia al tipificar las prcticas restrictivas de la competencia
teniendo como referencia aquellas consagradas en los Artculos 85 y 86 del Tratado de Roma, esta Decisin presenta
todava vacos y es insuficiente para combatir estas prcticas de una manera eficaz, tal como se expone a continuacin.
A diferencia de la CEE, la Decisin 285 no prohbe "per-se" las prcticas concertadas y paralelas ni el abuso de la posicin
dominante en el mercado. La Junta del Acuerdo de Cartagena, autoridad competente para conocer de estas infracciones,
nicamente puede adoptar remedios dirigidos a reprimir estas conductas, en la medida en que ellas causen o amenacen
causar un perjuicio a la industria subregional; lo que limita en grado sumo el mbito de aplicacin de la norma y la
despoja del carcter preventivo que debiera tener para evitar este tipo de conductas.
4
6

Regional"
La exigencia de este criterio impide que se puedan sancionar todas aquellas prcticas o acuerdos que, a pesar de sus
efectos nocivos sobre la competencia, sobre los intereses de los consumidores y sobre las pequeas y medianas
empresas, no produzcan un perjuicio a la industria.
La Decisin 285 tampoco contempla el fenmeno de las fusiones o tomas de control de empresas, las cuales han
merecido tratamiento especial en la mayor parte de los estatutos que regulan las prcticas restrictivas. Tambin es
palpable la ausencia de normas que busquen proteger los intereses del consumidor, a pesar de que este es uno de los
aspectos fundamentales, cuya salvaguardia debe ser una de las prioridades en cualquier legislacin de esta naturaleza.
Se tiene entonces que la exigencia del perjuicio como condicin para reprimir las prcticas restrictivas del comercio, es
insuficiente puesto que stas deben prohibirse atendiendo a consideraciones tales como el fortalecimiento del poder de
mercado entre las partes que incurren en dichas conductas, la disminucin de la participacin en el mercado de los
competidores medianos y pequeos o los efectos nocivos que se deriven de las prcticas para el consumidor y para el
comercio subregional.
Por consiguiente, esta decisin debe replantearse en el sentido de prohibir "a-priori" las prcticas restrictivas de la
competencia. Para estos efectos, es necesario tipificar las conductas anticompetitivas y para ello sera conveniente seguir
el mecanismo adoptado en la CEE, en el sentido de contemplar excepciones a la prohibicin general, cuando cierto tipo
de conductas o acuerdos, a pesar de ser restrictivos de la competencia, tengan como efecto beneficios mayores para el
consumidor, mejoras en los procesos productivos o en la tecnologa.
El sistema anterior requerira disear procedimientos legales y administrativos a efectos de que la Junta pudiera conceder
las dispensas respectivas. De esta manera, todo acuerdo restrictivo al comercio, sera desde el punto de vista jurdico,
nulo o ineficaz de pleno derecho, lo cual le dara a la legislacin una verdadera naturaleza preventiva.
3.3 Medidas para reprimir las prcticas restrictivas, que puede adoptar la Junta del Acuerdo de Cartagena
Las medidas que contempla la Decisin 285 para corregir las distorsiones a la competencia, derivadas de este tipo de
prcticas, son insuficientes. La Junta carece de un mecanismo realmente coercitivo, y sus facultades se limitan a ordenar,
"a-posteriori", la suspensin de la prctica despus de un proceso en el cual se determine que sta causa un perjuicio. Si
en el curso de la investigacin no se puede determinar este hecho, la decisin ser negativa y la prctica se seguir
ejecutando a pesar de los efectos nocivos que pueda tener sobre la competencia. Si por el contrario, la Junta del Acuerdo
de Cartagena llega a la conclusin de que la conducta anticompetitiva causa un perjuicio a la industria, sus funciones se
limitan a autorizar al pas afectado la reduccin del arancel, del producto en cuestin, a terceros pases. Pero la Junta
carece, por completo, de la posibilidad de imponer sanciones pecuniarias, las cuales constituyen un medio eficaz para
reprimir las respectivas conductas anticompetitivas.
No obstante, debe resaltarse que la posibilidad de imponer sanciones a particulares por parte de la Junta del Acuerdo de
Cartagena, requerir de una gran disciplina por parte de los miembros. Esto significara adems una reforma del Tratado
que dotara a esta autoridad de facultades supranacionales para imponer sanciones, mediante resoluciones que fueran
aplicables directamente en los respectivos pases.
Finalmente, no puede dejar de mencionarse la necesidad de proteger el inters de los consumidores y usuarios de la
subregin.
Desde este punto de vista, es conveniente conferir a las asociaciones de consumidores, la posibilidad de acudir ante la
Junta, con el fin de solicitar la prevencin y represin de las conductas anticompetitivas. Hasta el momento, la decisin
comentada limita la capacidad para presentar solicitudes a los PM o a las empresas que tengan un inters legtimo.
3.4 Casos llevados ante la Junta

Durante el tiempo de vigencia de la legislacin sobre competencia en el GRAN, slo se han llevado ante la Junta quince
casos por prcticas desleales de comercio. De estos quince casos, diez se refieren a "dumping", tres a subsidios y tan
solo uno a otras prcticas. Lo anterior significa que las conductas anticompetitivas diferentes del "dumping" no han
llamado la atencin de los particulares ni de los gobiernos.
Es de presumir que ello se deba a la falta de conocimiento sobre el particular, en el sector privado.
Tampoco se conoce ningn estudio a nivel subregional, en el que se hayan identificado cules son las conductas
anticompetitivas ms frecuentes en el mercado ampliado, ni sus efectos sobre el mismo. En pocas palabras, la poltica de
competencia en el GRAN est totalmente por desarrollar y es necesario para ello tener en cuenta las verdaderas
necesidades de los pases que conforman.
4. GRUPO DE LOS TRES (G-3)

El G-3 es un proyecto de Zona de Libre Comercio (ZLC) que se est negociando entre Mxico, Venezuela y Colombia,
aunque an falta un largo camino por recorrer para que estas negociaciones se materialicen en un convenio.
4
7

Regional"
Mucho se ha discutido sobre la compatibilidad de esta futura ZLC, con los compromisos adquiridos por Colombia y
Venezuela en el marco del Acuerdo de Cartagena. Particularmente, se temen las distorsiones en las condiciones de
competencia que pudieran derivarse de la no aplicacin del AEC a los productos originarios de Mxico, con destino a
Venezuela y Colombia.
En el mbito de las normas sobre promocin de la competencia comercial, Colombia ha presentado una Propuesta, cuyos
puntos ms importantes se destacan a continuacin:
a) Se reconoce la necesidad de eliminar los subsidios a la exportacin y otras polticas internas que causen distorsiones al
comercio.
b) Se declaran condenables las prcticas de "dumping", en la medida en que causen o amenacen causar un perjuicio
importante a una produccin existente en un pas signatario.
c) Se propone la creacin de una Comisin Administradora, que tendr la funcin de investigar y comprobar la existencia de
las distorsiones al comercio entre las partes, previa solicitud del pas signatario afectado. Esta Comisin tendr adems la
funcin de recomendar las medidas correctivas que juzgue pertinentes. Si el pas signatario involucrado en la prctica no
adopta tales medidas, la parte perjudicada podr elevar el arancel aplicable a los bienes objeto de la distorsin, sin
exceder el nivel de terceros pases.
d) Las situaciones derivadas de prcticas restrictivas de la competencia, se resolvern aplicando las legislaciones internas
de los pases, que suscriban el acuerdo. Tambin se procura establecer el compromiso, por parte de los signatarios de
actualizar sus legislaciones, procurando incluir las conductas que "per se" afecten la competencia, incluyendo al menos
las siguientes:
Convenios para fijar precios (incluidos los de exportacin e importacin).
Licitaciones colusorias.
Acuerdos de reparticin de los mercados o de la clientela.
Reparticin, por medio de cuotas, de las ventas y de la produccin.
Denegacin concertada de suministros a compradores potenciales.
Abuso de la posicin dominante en el mercado.
5. MERCOSUR
La poltica sobre promocin de competencia en este convenio est en pleno perodo de elaboracin. Los principales
aspectos alrededor de los cuales se est edificando, estn consignados en la segunda reunin de la Comisin ad-hoc
sobre defensa de la competencia del MERCOSUR (Montevideo, mayo 11-13/93), en la cual se recomienda la adopcin de
una poltica de competencia, en sentido amplio, con un cdigo de comportamiento para la actuacin de los PM.
Uno de los aspectos a destacar es la falta de armonizacin en las diferentes legislaciones de los PM en relacin con el
tema. Desde este punto de vista se presenta una asimetra, toda vez que Argentina y Brasil tienen leyes vigentes y
autoridades competentes as como cierta experiencia y tradicin en la aplicacin de las leyes sobre competencia, al paso
que Paraguay y Uruguay no han expedido todava una legislacin sobre el particular. Esto significa que las conductas que
son ilegales en unos pases, no tienen tal carcter en los otros.
Otro aspecto que merece mencionarse es que tradicionalmente los derechos nacionales de competencia no sancionan ni
reprimen las conductas anticompetitivas de las empresas del pas en cuestin cuando stas actan en el extranjero, es
decir, que no se aplica el principio de la extraterritorialidad. Esto implicara que ante la ausencia de una legislacin
comunitaria podran existir casos de prcticas restrictivas de empresas nacionales de un PM con efectos en otro pas
signatario, que no tuvieren ningn tipo de sancin.
Lo anterior ha llevado a plantear los siguientes esquemas alternativos, para organizar la poltica de promocin de la
competencia:
a) Un estatuto de competencia con una autoridad nica de aplicacin en toda la regin, que sea competente para conocer
los "casos con efectos a travs de las fronteras", as como los casos nacionales. Este esquema, segn la Comisin,
ayudara a resolver el problema de la armonizacin en los diferentes pases y suplira la falta de legislaciones de Paraguay
y Uruguay.
b) Un estatuto comn de competencia para regular los casos "con efecto entre las fronteras", y leyes nacionales que regiran
los casos internos en cada pas. Es el esquema vigente en los Pases del GRAN y en la CE. Segn la Comisin, este
mecanismo resolvera el problema de "armonizacin" entre las diferentes legislaciones, aunque en los casos de Paraguay
y Uruguay sera necesario que estos pases decidieran si van a optar por expedir leyes propias, o si van a aplicar es
Estatuto de MERCOSUR para los casos nacionales.
c) Leyes nacionales con coordinacin en su aplicacin a nivel de MERCOSUR.
4
8

Regional"
Esta alternativa supondra en concepto de la Comisin, que cada uno de los pases adoptara en su legislacin nacional,
principios y medidas con efecto extraterritorial, que permitieran reprimir las conductas anticompetitivas de una empresa
o grupo de empresas que tuvieran efectos en las condiciones de competencia en los otros PM. En estos casos, se aplicara
la ley nacional del pas de origen de la empresa.
Esto adems requerira crear un grupo de trabajo o autoridad permanente que tenga como funcin canalizar los "casos
con efectos a travs de las fronteras".
Finalmente, esta ltima opcin supone la unificacin o armonizacin de las leyes nacionales en los aspectos normativos e
institucionales, a efectos de lograr una poltica coherente en la aplicacin del derecho de la competencia. Se anota que
una de las dificultades que se debe tratar con especial consideracin, es el tema de la cesin de la soberana de cada PM.
En todo caso, se han sealado los siguientes principios que deben tenerse en cuenta para el desarrollo de la poltica de
competencia:
Eliminacin del tratamiento diferencial que consagran las legislaciones nacionales sobre competencia, a los
efectos extraterritoriales de las conductas competitivas.
Acceso, por parte de empresas y ciudadanos de cualquier PM a la defensa de la competencia ante violaciones de
cualquier PM.
Reemplazo de la legislacin "antidumping" por la legislacin de la competencia dentro del mercado interno del
MERCOSUR.
La poltica de competencia debe reprimir las distorsiones generadas por polticas comerciales de empresas
pblicas de los PM.
Los acuerdos industriales que deban celebrarse durante el proceso de consolidacin del MERCOSUR, debieran
tener el visto bueno del rea de competencia.
Todas las decisiones que se adopten durante el proceso de consolidacin de MERCOSUR y que puedan afectar las
condiciones de competencia, deberan ser consultadas o por lo menos informadas al rea de competencia.
6. CONCLUSIONES
a) Puede afirmarse que en los acuerdos de integracin latinoamericanos, las polticas de promocin de la competencia est
prcticamente por elaborar.
b) Para estos efectos es conveniente tener en cuenta guardadas proporciones, los desarrollos legislativos, jurisprudenciales
y doctrinales, propios de la CEE.
c) El diseo y aplicacin de la poltica de competencia debe realizarse gradualmente por etapas, que han de consultar las
realidades econmicas y sociales y la evolucin particular de cada esquema de integracin.
d) En todo caso, las legislaciones respectivas deben tener como objetivo no slo reprimir sino prevenir todas aquellas
conductas que tengan como finalidad o efecto, restringir, impedir o falsear el libre juego de la competencia comercial.
e) Finalmente, el desarrollo y aparicin de diferentes bloques econmicos en Latinoamrica lleva a reflexionar sobre la
situacin de los diferentes pases de la ALADI. En este sentido, el Consejo de Ministros de la ALADI, reunido en diciembre
de 1991 en la ciudad de Cartagena, orden incorporar nuevos temas en la agenda de trabajo. Sera en extremo
conveniente la inclusin en estos temas del tpico de la competencia comercial. Al respecto, podra estudiarse la
posibilidad de elaborar un proyecto de Cdigo de Conducta que armonice las disposiciones de los diferentes esquemas de
integracin latinoamericana.
CASOS DE INFRACCION A LAS NORMAS DE COMPETENCIA PRESENTADOS ANTE LA JUNTA DEL

ACUERDO DE CARTAGENA
PRACTICA
No. DE CASOS
"Dumping"
101
Subsidios
Manipulacin indebida de precios
3
1
Involucran a Colombia y Venezuela
BIBLIOGRAFIA
BELLAMY & CHILD
"Merger & Joint Ventures"
4
9

Regional"
BERNINI, G.
1984
"Las Reglas de la Competencia, Treinta Aos de Derecho Comunitario, Comisin de las Comunidades Europeas;
Luxemburgo.
DIEZ CANSECO, L.
1991
"Consideraciones en torno a la armonizacin ex-ante de las prcticas restrictivas de la libre competencia, Bogot,
(JUN/REG. CC/II.dt del 11.03.91).
1989 "La poltica de los consumidores en el mercado interior", Luxemburgo.
IBARRA, G.
1991a "El Control de las Prcticas Restrictivas de la Libre Competencia en el Acuerdo de Cartagena: Un Anlisis
Comparativo de la Decisin 285", Santaf de Bogot, D.C.
1991b "El Derecho del Trfico Econmico en el Grupo Andino", Santaf de Bogot, D.C.
LOROK, D.
1980 "The Law of the Economy in the European Communities, London, Buterworths.
MIRANDAL., A.
1989"El Derecho de la Competencia en Colombia", Revista de Derecho Econmico, No. 9., Ed. Librera del Profesional.
RUDDEN, B. y WYATT, D.
1986 "Basic Community Laws", London: Clarendon Press, Oxford.
SALAZAR, F.
1991
"El Derecho del Mercado en el Grupo Andino"
WISH, R.
1985
"Competition Law", London, Buterworth.
LA POLITICA FISCAL EN UNA UNION MONETARIA: una Perspectiva Europea

Oscar BAJO RUBIO (*) y Simn SOSVILLA RIVERO (**)
(*) Profesor de Anlisis Econmico, UNED; Investigador Asociado, Instituto
de Estudios Fiscales. Madrid, ESPAA. (**) Profesor de Anlisis Econmico,
Universidad Complutense de Madrid, Investigador Asociado, Instituto de
Estudios Fiscales. Madrid, ESPAA.
1. INTRODUCCION
El establecimiento de una Unin Monetaria (UM) significa una modificacin del contexto en el que se desenvuelven los
agentes econmicos. Ello es especialmente relevante para el sector pblico, que debe redisear sus polticas
macroeconmicas con el fin de adaptarlas a los compromisos derivados del nuevo entorno institucional. Ntese que, al
hablar de UM, hacemos referencia a una forma de integracin econmica en la que los Pases Miembros (PM) han abolido
sus monedas nacionales, existiendo por tanto una moneda comn.
El objeto de esta ponencia es el de examinar los principales problemas a los que se enfrenta la utilizacin de la poltica
fiscal en una UM, con especial referencia a la prevista en la Comunidad Europea (CE). Para ello, en primer lugar se lleva a
cabo una breve revisin de las implicaciones ms relevantes para la poltica fiscal que, de acuerdo con la literatura, se
derivaran de la pertenencia a una UM. Posteriormente, se evalan las conclusiones anteriores para el caso particular de
la UM de la CE. Por ltimo, se presentan los rasgos ms caractersticos de la evolucin reciente de la poltica fiscal
espaola y sus perspectivas de cara a la integracin europea.
2. LA POLITICA FISCAL EN UNA UNION MONETARIA: ASPECTOS TEORICOS

En esta seccin, y antes de discutir los aspectos ms importantes relacionados con el diseo y la implementacin de la
poltica fiscal en el seno de una UM, ofreceremos un breve repaso de los principales costes y beneficios para los PM que,
de acuerdo con la literatura, se derivaran de la pertenencia a una UM. Los argumentos presentados a lo largo de esta
seccin se basan fundamentalmente en Bean (1992), De Grauwe (1992) y Emerson et al. (1992).
El marco clsico de anlisis de una UM viene dado por la teora de las reas monetarias ptimas, siguiendo los trabajos
pioneros de Mundell (1961) y McKinnon (1963).
Como es sabido, el efecto ms inmediato del establecimiento de una moneda nica viene dado por la prdida del tipo de
cambio como instrumento de poltica econmica. En principio, el tipo de cambio puede ser un instrumento especialmente
til para hacer frente a perturbaciones particulares que afecten a un determinado pas. De acuerdo con la teora de las
5
0

Regional"
reas monetarias ptimas, los costes para una economa derivados de la prdida del instrumento cambiario seran tanto
mayores cuanto menores fuesen la movilidad de los factores productivos, la flexibilidad de precios y salarios, y el grado
de apertura exterior de los pases participantes, as como mayores fuesen las diferencias en las tasas de crecimiento y
ms especficas o asimtricas las perturbaciones que afectasen a la economa en cuestin.
A su vez, dichos costes deberan compararse con los posibles beneficios derivados de la existencia de una moneda
comn: eliminacin de los costes de transaccin y reduccin de la incertidumbre (y la consiguiente prima de riesgo) en los
mercados cambiarios, lo que repercutira positivamente en un funcionamiento ms eficiente del mecanismo de precios e
incentivara el crecimiento econmico.
Para finalizar, haremos referencia a un argumento frecuentemente utilizado para justificar la formacin de una UM, que
sera particularmente atractivo para los pases con mayor tendencia a la inflacin, y que hace uso de los conceptos de
coherencia temporal y credibilidad. Puesto que un pas con una tasa de inflacin relativamente elevada y resistente a la
baja tendera a perder competitividad en el largo plazo con respecto a otro pas con inflacin reducida, el primero podra
encontrar ventajoso fijar su tipo de cambio, o incluso formar una UM, con el segundo. De esta manera, el pas con
inflacin elevada podra "importar" la credibilidad de la poltica inflacionista del otro pas y reducir as su tasa de inflacin
(Giavazzi y Pagano, 1988).
Una vez examinados los principales costes y beneficios derivados de la adhesin a una UM, discutiremos a continuacin
los problemas fundamentales a los que se enfrenta la poltica fiscal en una UM. Para ello, es importante recordar que la
pertenencia a una UM no solamente significara la prdida del tipo de cambio como instrumento de poltica estabilizadora,
sino tambin de la poltica monetaria. Como es bien sabido, y como ilustra el conocido modelo Mundell-Fleming, la
poltica monetaria pierde totalmente su efectividad como mecanismo de estabilizacin del nivel de actividad en un
sistema de tipos de cambio fijos, una conclusin que se vera an ms reforzada con movilidad perfecta de capitales. La
razn ltima de este resultado vendra dada por el carcter endgeno de la oferta monetaria en un sistema de tipo de
cambio fijo, ya que las variaciones en las reservas de divisas a consecuencia de los movimientos de capital compensaran
exactamente las actuaciones de poltica monetaria interna. Pero, adems, en una UM las funciones de creacin y control
de las magnitudes monetarias se transferiran al banco central de la unin. Todo ello, pues, equivaldra a una prdida
total de las competencias en materia monetaria y hara de la poltica fiscal la principal herramienta de la poltica de
estabilizacin.
De esta manera, se ha sealado la importancia de disponer de un presupuesto centralizado a nivel de la unin que sirva
de instrumento de estabilizacin macroeconmica, cuya funcin sera la de contrarrestar aquellas perturbaciones
asimtricas que afectasen favorablemente a algunos PM de la unin y desfavorablemente a otros. As, por ejemplo, se ha
sealado que uno de los elementos fundamentales que han sustentado la UM constituida por los Estados Unidos (EEUU)
ha sido la existencia de un sistema fiscal federal que ha servido de amortiguador, redistribuyendo la renta desde los
estados favorecidos por una perturbacin a los desfavorecidos (Sala-i-Martn y Sachs, 1992).
En ausencia de un presupuesto centralizado, y en la medida en que las polticas fiscales sean bsicamente competencia
de las autoridades nacionales, la teora sugiere la conveniencia de una cierta autonoma y flexibilidad en la
implementacin de dichas polticas. Ello se justificara en trminos de la existencia de objetivos interiores, propios y
distintos dentro de cada pas, que exigiran respuestas diferentes por parte de la poltica fiscal. Asimismo, si las
perturbaciones que afectasen a las distintas economas fuesen predominantemente de carcter especfico (esto es, que
tuviesen un efecto ms intenso en unos pases o regiones que en otros), ello constituira un argumento adicional en favor
de la autonoma en el uso de la poltica fiscal por parte de cada pas. As pues, frente a una perturbacin de carcter
temporal, deberan actuar preferentemente los mecanismos automticos de flexibilidad de precios y salarios y la
movilidad de bienes y factores; en la medida en que dichos mecanismos no fuesen lo suficientemente rpidos, podra
entrar en juego, en cada PM de la UM, una poltica fiscal autnoma con fines estabilizadores, dada la prdida de otros
instrumentos (tipo de cambio y poltica monetaria). A su vez, en el caso de una perturbacin permanente, la poltica fiscal
estara llamada a desempear un papel fundamental como mecanismo de ajuste a medio plazo.
Sin embargo, existen tambin algunos argumentos que justificaran la necesidad de una cierta disciplina fiscal. En efecto,
y suponiendo que el dficit no puede financiarse mediante la emisin de dinero, la restriccin presupuestaria del gobierno
establece que:
b = (g -1) + (r - x)b
donde b, g y t representan la deuda pblica, el gasto pblico (excluyendo los pagos por intereses) y los ingresos
impositivos, expresados todos ellos en proporcin del Producto Bruto Interno (PBI), r es el tipo de inters de la deuda
pblica, x es la tasa de crecimiento del PBI, y un punto sobre una variable representa su derivada con respecto al tiempo.
Como puede observarse en la ecuacin anterior, en presencia de un dficit primario y siempre que el tipo de inters sea
superior a la tasa de crecimiento del PBI, el ratio deuda/PBI aumentara sin lmite, lo que slo podra detenerse en el caso
de que el presupuesto pasase a tener un supervit en el futuro. De esta manera, si dentro de una UM un determinado
gobierno no cumpliese esta restriccin y acumulase indefinidamente dficit tras dficit, se produciran efectos negativos
sobre el resto de participantes en dicha unin. As, los pases relativamente endeudados ejerceran una influencia alcista
5
1

Regional"
sobre el tipo de inters en el mercado de capitales de la unin, lo que dificultara la financiacin de los dficit en los
dems pases, que se veran forzados a su vez a llevar a cabo polticas fiscales ms restrictivas. Alternativamente, ello
podra significar una mayor presin sobre el banco central de la unin con objeto de relajar su poltica monetaria, lo que
coartara su independencia.
Por ltimo, otro aspecto importante de una UM, en relacin con la poltica fiscal, se refiere a la posible necesidad de su
coordinacin entre los PM. Como es bien sabido, las medidas de poltica fiscal adoptadas en un pas tienen repercusiones
sobre la actividad econmica de otros pases, siendo en general ambiguo el sentido de dichos efectos (Frenkel y Razin,
1986). El establecimiento de una UM podra potenciar estos efectos a travs de distintas vas: incremento de la
integracin de los mercados de bienes y capitales, una poltica monetaria comn (de manera que el tipo de inters sera
el mismo para todos los pases) y un tipo de cambio comn frente al resto del mundo. Todo ello constituira un argumento
en favor de una mayor coordinacin de las polticas fiscales de los pases participantes en la UM. Esto a su vez debera
matizarse en funcin de una serie de factores, como la magnitud de las interacciones internacionales, la situacin inicial
en cada pas, sus preferencias, y el carcter asimtrico o no de las perturbaciones que pudiesen registrarse (Masson y
Melitz, 1991). En efecto, y como hemos sealado anteriormente, si las perturbaciones experimentadas por una economa
fuesen predominantemente especficas a dicha economa, la autoridad fiscal debera tener un cierto margen de maniobra
para acomodar dicha perturbacin, por lo que en este supuesto la coordinacin no debera ser demasiado rgida.
3. LA UNION MONETARIA EN LA CE
En el marco del proceso de integracin actualmente en marcha en el seno de la CE, el establecimiento en marzo de 1979
del Sistema Monetario Europeo (SME) constituy un importante avance a la hora de plantear un objetivo de estabilidad de
los tipos de cambio de los PM. Sin embargo, dada la creciente interpenetracin entre las economas comunitarias, y en
particular la desaparicin de los controles de capital prevista para 1993, se haca necesario un salto cualitativo en el
proceso de integracin monetaria.
Con este objetivo, en el Informe elaborado en 1989 por un grupo de trabajo designado al efecto (el denominado Comit
Delors) se estableca un proceso en tres etapas para la consecucin de la plena Unin Econmica y Monetaria (UEM) en la
CE. La primera etapa (que comenz el 1 de julio de 1990) conllevara la eliminacin de los controles de capital, la
incorporacin de todas las monedas al mecanismo de cambios del SME, el reforzamiento de la coordinacin de las
polticas monetarias y la supervisin econmica mutua.
Posteriormente, en la reunin del Consejo Europeo celebrada en Maastricht en diciembre de 1991 se firm el Tratado de
Unin Europea que, en su vertiente monetaria, estableca un calendario para la segunda y tercera etapas de la UEM, al
tiempo que fijaba los requisitos a cumplir por los PM que deseasen acceder a la ltima etapa.
En la segunda etapa (que se iniciara una vez ratificado el Tratado por todos los pases signatarios, el 1 de enero de 1994)
habran entrado en vigor los programas multianuales de convergencia elaborados en la etapa anterior, se creara el
denominado Instituto Monetario Europeo (que constituira el embrin del futuro Banco Central Europeo) y se decidira
antes del 31 de diciembre de 1996 qu pases satisfaran los criterios para la adopcin de la moneda nica.
La tercera etapa comenzara, en principio, el 1 de enero de 1999, y en ella los tipos de cambio entre las distintas
monedas nacionales seran irrevocablemente fijos y el Banco Central Europeo iniciara sus operaciones. Los requisitos que
deberan cumplir los pases que deseasen acceder a esta tercera etapa seran los siguientes:
durante el ao anterior, la tasa de inflacin no debera exceder en ms de 1,5 puntos porcentuales la registrada
en promedio por los tres PM con menor inflacin.
durante el ao anterior, el tipo de inters a largo plazo no debera exceder en ms de 2 puntos porcentuales el
tipo promedio registrado por los tres PM con menor inflacin.
pertenencia durante al menos dos aos al mecanismo de cambios del SME, dentro de la banda estrecha de
fluctuacin, y sin haber devaluado la paridad central durante dicho perodo.
el dficit del conjunto de las administraciones pblicas debera ser inferior al 3% del PBI, y la relacin entre el
volumen de deuda pblica y el PBI no superar el 60%.
Con respecto a la poltica fiscal, los requisitos establecidos por el Tratado de Maastricht han sido objeto de algunas
crticas. En este sentido, se ha sealado la arbitrariedad en la eleccin de los dos ratios clave y de sus valores de
referencia (Goodhart, 1992), as como el sesgo contractivo para la poltica fiscal derivado del carcter asimtrico de
dichos requisitos, al no crear incentivos para relajar la poltica fiscal en aquellos pases cuyos ratios sean notablemente
inferiores al criterio establecido (Bean, 1992).
En ausencia de un sistema fiscal federal propiamente dicho, la CE ha establecido los llamados Fondos Estructurales, que
tratan de complementar las ayudas ofrecidas por los gobiernos nacionales con objeto de fomentar el desarrollo de las
regiones menos favorecidas. Si bien las dotaciones econmicas y la articulacin de estos fondos se han visto mejoradas
en los ltimos aos, persisten an algunas dificultades: por una parte, se cuestiona en qu medida realmente
complementan, y no sustituyen, a los gastos nacionales y, por otra parte, se ha sealado la posible discriminacin en
5
2

Regional"
favor de pases con mayor desigualdad regional, independientemente de su PBI medio per capita (De la Dehesa y
Krugman, 1992).
Como se ha mencionado anteriormente, el carcter predominantemente especfico de las perturbaciones hara ms
deseable una poltica fiscal flexible y autnoma por parte de los PM de una UM. En este sentido, la evidencia emprica
disponible es muy poco concluyente respecto al tipo de perturbaciones registradas hasta la fecha por las economas
europeas y su comparacin con las experimentadas en los EEUU. Un estudio reciente llevado a cabo en el Banco de
Espaa (Ballabriga, Sebastin y Valls, 1993) parece sugerir que la interdependencia entre las economas europeas sera
relativamente escasa, de manera que las perturbaciones especficas a cada pas explicaran la mayor parte de la
variabilidad de su nivel de actividad. De confirmarse estos resultados, se vera respaldado el argumento en favor de la
autonoma de las polticas fiscales nacionales.
Respecto a la disciplina fiscal, existen argumentos contrapuestos sobre si la pertenencia a la UEM reforzara o no dicha
disciplina. As, por una parte se ha sealado que, una vez dentro de la UEM, un pas podra verse tentado a mantener
dficit presupuestarios insostenibles, ante la falta de procedimientos de penalizacin rpidos y efectivos, as como ante la
seguridad de que los dems PM acudiran en su ayuda con objeto de evitar una posible quiebra.
Por el contrario, un motivo que podra reforzar la disciplina fiscal en la UEM vendra dado por el hecho de que tanto la
reduccin esperada en la tasa de inflacin que traera consigo la UEM como una innovacin financiera creciente (lo que
incrementara la velocidad de circulacin del dinero), tenderan a reducir la capacidad de los gobiernos para financiar sus
gastos mediante la emisin de dinero; en otras palabras, se producira una cada sustancial de los ingresos por seoreaje.
Ms an, una vez lograda la UEM, estos ingresos se transferiran de los gobiernos nacionales a la nueva autoridad
emisora, que tendra un carcter supranacional. Ntese, sin embargo, que la importancia cuantitativa de la prdida de
ingresos por seoreaje (que afectara fundamentalmente a los pases del Sur de Europa) parece ser bastante limitada
(Emerson et al., 1992).
Por ltimo, y por lo que hace referencia a la coordinacin de las polticas fiscales, la todava relativamente escasa
interdependencia de las economas europeas y el aparente predominio de las perturbaciones propias y especficas a cada
economa haran que no fuese imprescindible una coordinacin estricta de las polticas fiscales nacionales. En todo caso,
dicha coordinacin sera recomendable en tanto afectase al tipo de cambio y a la balanza corriente comunes, as como
para prevenir posibles tendencias a un crecimiento excesivo de los dficit presupuestarios, con objeto de evitar las
implicaciones adversas anteriormente discutidas (Emerson et al., 1992). Finalmente, otro posible campo para la
coordinacin vendra dado por la conveniencia de armonizar los incentivos fiscales a la inversin concedidos por cada
pas, con objeto de evitar una competencia desenfrenada en la captacin del ahorro externo.
4. POLITICA FISCAL EN ESPAA: EVOLUCION RECIENTE Y PERSPECTIVAS

La poltica fiscal llevada a cabo en Espaa desde la reinstauracin del sistema democrtico ha presentado los siguientes
rasgos caractersticos (Fuentes Quintana, 1991; Gonzlez-Pramo, 1992):
Un extraordinario aumento del volumen de gasto pblico, que ha pasado de representar un 25% del PBI en 1975
a un 43% en 1990. Detrs de este hecho se encuentra un notable esfuerzo por mitigar los efectos de la crisis y
de satisfacer las crecientes demandas sociales. Todo ello se ha traducido en un considerable incremento del
papel del sector pblico en la economa.
Una creciente presin fiscal, que ha pasado de significar un 22% del PBI en 1975 a un 35% en
1990, particularmente a travs de la imposicin directa, y que ha contribuido a lograr una mayor homologacin
con los sistemas fiscales de los dems pases de la CE.
La aparicin y expansin del dficit pblico, que ha pasado de ser inexistente en 1975 a representar un 4% del
PBI en 1990. A su vez, la deuda pblica ha pasado de significar un 13% del PBI en 1975 a un 43% en 1990.
La descentralizacin del gasto pblico y el creciente endeudamiento de las administraciones pblicas
territoriales, que han pasado de representar, respectivamente, un 10% y un 2% del PBI en 1975 a un 26% y un
7% en 1990. Este hecho es expresin de la descentralizacin poltica del Estado espaol, donde los
ayuntamientos y las comunidades autnomas de nueva creacin desempean un papel cada vez ms activo.
En cumplimiento de las directrices comunitarias correspondientes a la primera etapa de la UEM, en marzo de 1992 el
gobierno espaol elabor un Programa de Convergencia para el perodo 1992-1996, que persigue un crecimiento estable
y no inflacionario con el fin de garantizar la participacin de Espaa en la tercera etapa de la UEM (Ministerio de
Economa y Hacienda, 1992).
El Programa se articula en torno a dos ejes bsicos. En primer lugar, una serie de medidas de poltica macroeconmica
dirigidas a satisfacer los criterios establecidos en el Tratado de Unin Europea para la convergencia nominal. En segundo
lugar, un paquete de medidas estructurales encaminadas a la desregulacin y flexibilizacin de los mercados de bienes y
factores, con el fin de conseguir la convergencia real (es decir, la aproximacin de la renta per capita espaola a la media
de los pases comunitarios).
Por lo que respecta a la poltica fiscal, las principales medidas previstas son las siguientes:
5
3

Regional"
Por el lado de los ingresos, se asume el compromiso de mantener constante la presin fiscal individual en el
nivel alcanzado en 1993. El incremento de los ingresos pblicos previsto para el perodo se obtendra
bsicamente a travs de un mayor crecimiento econmico y un reforzamiento de la lucha contra el fraude.
Por el lado de los gastos, se establece el compromiso de mantener el gasto en infraestructuras del conjunto de
las Administraciones Pblicas en torno al 5% del PBI.
Por ltimo, se propone alcanzar en 1996 un dficit presupuestario del 1% del PBI, mediante un esfuerzo de
consolidacin fiscal compartido por el conjunto de las Administraciones Pblicas (tanto la central como las
territoriales).
El Cuadro 1 refleja la situacin de las economas comunitarias por lo que respecta al cumplimiento, a finales de 1992, de
los requisitos establecidos en el Tratado de Maastricht para el acceso a la tercera y definitiva etapa de la UEM. En relacin
a la poltica fiscal, se observa que en Espaa los ratios dficit pblico/PBI y deuda pblica/PBI tomaban unos valores de
4,6% y 47,4%, respectivamente, lo que indicara que se cumplira el segundo de los requisitos pero no as el primero.
De todas formas, cabra matizar el moderado optimismo que podra derivarse de estas cifras, ya que el margen de
maniobra de la autoridad fiscal para reducir el dficit pblico es limitado. En efecto, es previsible que la capacidad
recaudatoria se vea reducida en el futuro debido a la mayor competencia fiscal y a la desaparicin del seoreaje y otros
canales de financiacin privilegiada. Ms an, el aumento de los ingresos fiscales contemplado en el Programa de
Convergencia se basaba fundamentalmente en unas previsiones de crecimiento de la economa exageradamente
optimistas para el perodo 1992-96, que no se han visto confirmadas por los datos, en un contexto de fuerte recesin de
la economa mundial. As pues, la lucha contra el fraude se convertira en la nica va en la que cabra confiar para
aumentar los ingresos sin alterar la presin fiscal.
CUADRO 1: INDICADORES DE CONVERGENCIA EN 1992
Precios
consumo
Blgica
de Tipos de inters
Dficit pblico /
PBI
Deuda pblica / Indicadores

PBI
que
se
cumplen
2,4
8,6
6,7
132,2
Dinamarca
Alemania
Grecia
Espaa
Francia
Irlanda
Italia
Luxemburgo
2,1
4,0
16,0
6,0
2,6
2,9
5,3
3,4
10,1
8,0
---12,2
8,6
9,1
13,7
7,9
2,3
3,2
13,4
4,6
2,8
2,7
10,5
0,4
74,0
43,3
106,7
47,4
50,1
99,0
106,8
6,8
2
3
0
1
4
3
0
4
PasesBajos
Portugal
Reino Unido
3,1
9,1
5,1
8,1
15,0
9,1
3,5
5,6
6,1
79,8
66,2
45,9
2
0
2
Fuente: Commission of the European Communities, "Annual economic report for 1993",
European Economy 54,1993.
Por otra parte, dado el compromiso de reduccin del dficit pblico y las expectativas tan desfavorables acerca de la
evolucin a corto plazo de los ingresos pblicos, parece necesaria una disminucin del volumen global de gasto pblico,
compatible con el objetivo explcito de mantenimiento del gasto en infraestructuras en un 5% del PBI. En otras palabras,
debera producirse una recomposicin del gasto pblico en favor del gasto en infraestructuras a expensas de los gastos
corrientes, al tiempo que disminuye su volumen global. En este sentido, sera necesario evitar las posibles tentaciones, en
respuesta a las presiones de los diversos grupos econmicos y sociales, de sacrificar los gastos de inversin en provecho
de los gastos corrientes, que tienen unos beneficiarios mucho ms identificables. Por ltimo, un elemento importante en
el proceso de reduccin del gasto (y por tanto del dficit pblico) vendra dado por una mejora de los mecanismos de
gestin pblica (algo ya contemplado en el Programa de Convergencia), que permitiese una asignacin ms eficiente de
los recursos del sector pblico y una utilizacin ms racional de los mismos.
5. CONSIDERACIONES FINALES
A lo largo de las pginas anteriores hemos examinado las principales dificultades a las que se enfrenta la utilizacin de la
poltica fiscal en el nuevo entorno institucional creado por una UM, con especial referencia al caso de la CE. Hemos visto
cmo, ante la imposibilidad de recurrir tanto al tipo de cambio como a la poltica monetaria, la poltica fiscal pasaba a
constituir el principal instrumento de la poltica de estabilizacin. Dada la dificultad de establecer un sistema fiscal de
carcter supranacional, el manejo de la poltica fiscal requerira una combinacin adecuada de flexibilidad y disciplina, al
tiempo que su coordinacin en el rea de la UM vendra recomendada en algunas ocasiones.
5
4

Regional"
Para el caso particular de la economa espaola, si bien el cumplimiento de los requisitos establecidos para participar en
la UM de la CE no parece en principio irrealizable, la actual fase recesiva por la que atraviesa la economa mundial
dificulta extraordinariamente la consecucin de los mismos, lo que implicar la necesidad de un redoblado esfuerzo por
parte de las autoridades espaolas en el desarrollo de una poltica fiscal rigurosa.
BIBLIOGRAFIA BALLABRIGA, F., SEBASTIAN, M. y

VALLES, J.
1993 "Interdependence of EC economies: A VAR approach", Documento de Trabajo 9314, Banco de Espaa, Madrid.
BEAN, C.
1992 "Economic and monetary union in Europe", Journal of Economic Perspectives 6, 31-52.
DE GRAUWE, P.
1992 The economics of monetary integration, Oxford University Press, Oxford.
DE LA DEHESA, G. y KRUGMAN, P.
1992 "EMU and the regions", Ocassional Paper 39, Group of Thirty, Washington, DC.
EMERSON, M., GROS, D., ITALIANER, A., PISANI-FERRY, J. y REICHENBACH, H.

1992 "One Market, One Money. An Evaluation of the Potential Benefits and Costs of Forming an Economic and Monetary
Union", Oxford University Press, Oxford.
FRENKEL, J. A. y RAZIN, A.
1986
"Fiscal Policies in the World Economy", Journal of Political Economy 94, 564-594.
FUENTES QUINTANA, E.
"La Hacienda Pblica de la Democracia Espaola Frente al Proceso de Integracin Europea", Papeles de Economa
Espaola 48, 2-34.
1991
GIAVAZZI, F. y PAGANO, M.
1988 "The Advantage of Tying One's Hands. EMS discipline and Central Bank credibility", European Economic Review 32,
1055-1075.
GONZALEZ-PARAMO, J. M.
1992
"El Papel del Sector Pblico Espaol en el Proceso de Integracin Econmica en Europa", en J. Vials (ed.): La
economa espaola ante el Mercado Unico europeo. Las claves del proceso de integracin, Alianza Editorial, Madrid, 379427.
GOODHART, C. E.
1992
"La Poltica Fiscal Nacional Dentro de la UEM: Implicaciones del Tratado de Maastricht en el Ambito Fiscal",
Informacin Comercial Espaola 710, 115-129.
MASSON, P. y MELITZ, J.
1991
"Fiscal Policy Independence in a European Monetary Union", Open Economies Review 2, 113-136. MCKINNON, R.
1963 "Optimum Currency Areas", American Economic Review 53, 717-725.
MINISTERIO DE ECONOMIA Y HACIENDA

1992
Programa de Convergencia, Servicio de Publicaciones del Ministerio de Economa y Hacienda, Madrid.
MUNELL, R.
1961 "A Theory of Optimum Currency Areas", American Economic Review 51, 657-665.
SALA-I-MARTIN, X. y SACHS, J.
1992
"Fiscal Federalism and Optimum Currency Areas: Evidence for Europe from the United States", Discussion Paper
632, Centre for Economic Policy Research, Londres.
PROBLEMAS Y PERSPECTIVAS PARA LA CONVERGENCIA FISCAL EN LOS PROCESOS DE

INTEGRACION EN AMERICA LATINA
Alberto FAGET
Profesor de Derecho Financiero, Facultad de Derecho de la Universidad de la Repblica; Ex Presidente del Instituto
Uruguayo de Estudios Tributatrios, Montevideo, URUGUAY
5
5

Regional"
1. EL ROL DE LA FISCALIDAD EN LOS PROCESOS DE INTEGRACION

Uno de los tres grandes captulos del informe de la Comisin sometido al Consejo de la Comunidad Econmica Europea
(CEE), que acelera el proceso de integracin para llegar al "mercado interior", concebido como un espacio sin fronteras
interiores en el cual la libre circulacin de mercancas, personas, servicios y capitales estar garantizada (verdadero
catlogo de medidas para lograr la creacin de dicho mercado interior), est dedicado a la materia tributaria. Las
medidas contempladas en esta materia se refieren nicamente a los impuestos indirectos, que son los que originan
controles en las fronteras entre los Estados Miembros (EM) que se quieren eliminar. Al respecto, se expresa que la
supresin de las fronteras fiscales, que representan una molestia tanto para las empresas como para los ciudadanos es,
por tanto, un factor decisivo en la realizacin del mercado interior. Los impuestos directos no requieren controles en las
fronteras. Existen, no obstante, disposiciones nacionales que establecen en cierto modo fronteras invisibles o barreras
para la cooperacin entre empresas de EM distintos. Nos referimos concretamente a los casos de doble imposicin que se
dan, por ejemplo, en las fusiones entre empresas con domicilio social en EM diferentes. La eliminacin de las dobles
imposiciones forma, por consiguiente, parte integrante del programa para la realizacin del mercado interior" (1).
Como puede apreciarse, luego de treinta aos, la CEE tiene todava pendientes de solucin problemas tributarios
importantes, lo que nos permite afirmar que:
La CEE ha avanzado mucho ms en otros terrenos, existiendo cierto rezago en la solucin de algunos problemas
de orden fiscal de los regmenes.
El rezago en la solucin de algunos importantes problemas fiscales no ha impedido el desarrollo de la CEE, que
recin se intenta resolver en la etapa de eliminacin total de fronteras entre los EM.
Esto impone, con un criterio pragmtico, dar al tema fiscal su verdadera trascendencia, evitando incurrir en la natural
tendencia del especialista a sobredimensionar la incidencia del instrumental que maneja.
En el caso del MERCOSUR la mayor o menor armona de los Sistemas Tributarios de los cuatro pases no va a ser
determinante del xito o del fracaso del proceso de integracin, en tanto exista uniformidad en dos o tres puntos claves.
Para evitar ser mal interpretado, importa aclarar que esto no significa que no deba perseguirse la armonizacin y menos
que los estudios de los sistemas y el instrumental aplicable para la armonizacin deban dejarse para maana.
Slo quiero significar que la problemtica fiscal es una ms dentro de un elenco de temas, muchos de los cuales son ms
importantes y requieren de soluciones concertadas para que la integracin sea posible o, ms dramticamente, para que
la misma no produzca perjuicios insalvables en la economa de algunos pases. Para dejar bien en claro mi manera de ver
la dimensin del problema, basta reflexionar sobre lo siguiente: de que puede servir una total armonizacin de los cuatro
sistemas fiscales frente a las distorsiones que sobre el intercambio intracomunitario pueden producir medidas
unilaterales monetarias y cambiarias.
Ser recin despus de lograr cierta uniformidad en los aspectos bsicos de las economas de los cuatro pases cuando
comenzarn a adquirir verdadera relevancia las peculiaridades de cada sistema fiscal, como factores de incidencia en:
la libre circulacin de bienes intracomunitaria y la competitividad de dichos bienes en los otros pases
la orientacin de las inversiones intracomunitarias o que provengan de fuera del Mercosur, y
la libre circulacin de los factores productivos.
2. ARMONIZACION DE LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS

Antes que nada es imprescindible precisar a que nos estamos refiriendo cuando hablamos de armonizacin.
Hctor Demarco, en un foro reciente sobre el tema hablaba de un "proceso de seleccin de las medidas necesarias para
su adopcin en los pases involucrados en el proceso de integracin econmica, a fin de que la tributacin no cree
obstculos ni distorsiones al desarrollo del Mercado Comn (MC) y, de ser posible, para que la tributacin contribuya al
logro de los objetivos del propio proceso de integracin".
Las alternativas metodolgicas que plantean los estudiosos para lograr la deseada armonizacin son, analizando
bsicamente dos mtodos principales: el mtodo de la uniformacin y el mtodo de la compatibilizacin.
El primero "uniformacin" supone atacar el problema de base, suprimiendo las causas de la desarmona mediante la
adopcin de un idntico sistema tributario para todos los EM, sobre la base de un nico modelo concertado. En teora,
este mtodo supone llegar gradualmente incluso a una idntica presin fiscal en todos los pases de la comunidad. Pensar
en este mtodo a esta altura de los acontecimientos no es factible porque supone, como lo dijo Demarco, dos cosas
imposibles en el presente:
resignar totalmente del instrumental tributario para recaudar ms o lograr objetivos extrafiscales; por ejemplo,
resignar la posibilidad de adoptar una poltica de ajuste fiscal, y
la inexistencia de realidades uniformes.
5
6

Regional"
Algunos especialistas coinciden en sealar, bajo un anlisis pragmtico, con gran la imposibilidad de concertar la
dimensin del Estado, las funciones que ste debe asumir y descartar y la dimensin del gasto pblico para los cuatro
pases, la diversidad de base entre los cuatro pases, ejemplificada con el anlisis comparado de la relacin activo-pasivo
y su trascendencia para la estructura del financiamiento del sistema de seguridad social, son circunstancias que a su
juicio hacen imposible la aplicacin de medidas rgidas y uniformes.
En tal sentido es importante tomar en consideracin la siguiente reflexin del maestro Cosciani: "conviene dejar en claro
que una armonizacin demasiado rgida, se puede efectuar slo a condicin de que las situaciones y las estructuras
econmicas, consideradas desde un punto de vista no esttico, sino tambin dinmico, sean lo suficientemente
homogneas. El sistema tributario de un pas no es el fruto de la fantasa del legislador ms que en una mnima parte. Su
estructura depende esencialmente del ambiente en que se mueve y al que debe adaptarse. Si los diferentes EM de la
comunidad no tienen un mnimo de uniformidad en lo tocante a estos factores, la armonizacin del sistema tributario es
imposible".
"En una situacin anloga, aplicar el mismo sistema tributario a todos los pases del MC, producira el mismo efecto que
obligar a todos los individuos, pequeos y grandes, gruesos y delgados, a vestir un vestido nico y de la misma talla".
Vale de todos modos la consideracin terica del mtodo por cuanto si bien no integralmente, es posible su aplicacin en
el rea de la tributacin aduanera.
El segundo mtodo "compatibilizacin" supone, por el contrario, la adopcin de ciertos mecanismos correctivos o
compensatorios que, respetando la diversidad de uno y otro sistema, eliminen o corrijan alguno de sus efectos, de modo
de compatibilizar cada sistema a las necesidades del proceso de integracin. Este mtodo permite -al decir de Demarcoel uso del instrumental tributario, aunque con ciertos lmites, "dejando libre el aspecto sustancial, las alcuotas, el nivel de
los tributos".
El mtodo que analizamos respeta la diversidad de los sistemas imponiendo slo los ajustes necesarios para hacer
compatibles sus soluciones con la propia integracin. No afecta en absoluto la idea de soberana y apela a soluciones
coherentes puntuales y negociadas.
Este mtodo tiene el gran mrito de apelar a la realidad en bsqueda de lo posible.
Es ms, interpretamos que ste es el mtodo que ha tomado en consideracin el Tratado de Asuncin. Con carcter
general el Artculo 1o. establece que el MERCOSUR implica "la coordinacin de polticas macroeconmicas y sectoriales
entre los Estados Partes" en materia fiscal, "a fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia". Coordinar ("entre
los Estados Partes") no implica homogeneizar sino, reconociendo soberana de cada Estado Parte, buscar e implementar
soluciones no necesariamente homogneas sino compatibles con el definido propsito de asegurar condiciones
adecuadas de competencia.
Recuerdo la mencin de un tercer mtodo, calificado como mtodo de "diferencialidad", el cual, en aras de la
uniformizacin de las diversas regiones en lo sustancial, o sea, lo econmico y social, concibe sistemas de tributacin
diferentes, preferenciales para aquellas regiones que requieren especial tratamiento como estmulo ya sea a la
realizacin de inversiones o el desarrollo de determinadas actividades.
Tal vez la conclusin correcta desde el punto de vista de la metodologa a aplicar sea que no existe un mtodo nico y
que la mejor solucin prctica sea utilizar parcialmente uno y otro, todo ello en aras de una progresiva y racional
armonizacin.
Una aclaracin final antes de comenzar el anlisis de los problemas y necesidades de armonizacin respecto de cada tipo
de imposicin. Subyace en lo que hemos comentado que la solucin que sea debe ser concertada entre los cuatro pases.
Y ello es cierto pero, y aqu es donde necesariamente debe mirarse hacia adentro, analizando el sistema de nuestro pas
y, sin enfrentar las reglas del Tratado de Asuncin, implementar unilateralmente correcciones y ajustes que mejoren
nuestra competitividad en:
la colocacin de nuestros productos en el exterior y en el pas
la colocacin de nuestros servicios en el exterior y en el pas
la orientacin de inversiones intra o extracomunitarias
No nos olvidemos que la integracin para Uruguay significa, a cambio de la "expectativa" de acceder a un gigantesco
mercado consumidor la muy segura prdida parcial de parte del mercado interno. Quien no tome esto en consideracin
ignora una regla bsica de la integracin entre pases de diversa dimensin como es la de la predominancia de los
centros de produccin en gran escala sobre los pequeos centros de la periferia.
Frente a esta regla parece absurdo el mantenimiento de algunas soluciones normativas que, aun prescindiendo de la
incidencia de otros factores bsicos, en orden a razones estrictamente fiscales, privilegian al producto importado en
algn caso o desestimulan la inversin en el pas en beneficio de nuestros vecinos, en otro.
5
7

Regional"
Veremos a continuacin el problema de la armonizacin en materia de tributos al comercio exterior (bsicamente

aranceles de importacin), tributos al consumo, tributos a la renta y el capital, y las contribuciones especiales de
seguridad social.
3. TRIBUTOS AL COMERCIO EXTERIOR (ARANCELES DE IMPORTACION)

Tcnicamente la nica solucin en esta materia es la uniformacin, o sea la homogeneizacin integral en materia
arancelaria; no parece lgica ninguna otra solucin si de crear un nico mercado interno se trata. Antes de sistematizar
los problemas que se pueden plantear y lo que podramos llamar las "asignaturas tributarias pendientes" en materia de
aranceles, sin embargo, corresponde ver que dispone el Tratado de Asuncin en esta materia.
El Artculo 5o.a, consagra el Programa de Liberacin Comercial consistente en rebajas arancelarias progresivas, lineales y
automticas, para llegar al 31/12/94 con arancel cero, al cual ya nos hemos referido. El ANEXO I, regula a detalle el
programa de desgravacin, el cual:
Establece en su Artculo SEGUNDO qu se debe entender por gravmenes y qu no debe entenderse por tales.
Por gravmenes deben entenderse los derechos aduaneros y cualesquiera otros recargos de efectos
equivalentes, sean de carcter fiscal, monetario, cambiario, o de cualquier naturaleza, que incidan sobre el
comercio exterior. No quedan comprendidos en dicho concepto las tasas y recargos anlogos cuando respondan
al costo aproximado de los servicios prestados.
En la interpretacin de esta norma la expresin derechos aduaneros es, como expresa Jorge Rossetto, bastante universal.
Plantea mayores dudas la expresin "recargos". En Uruguay es corrientemente utilizada con un alcance especfico
referido a los tributos a la importacin creados por el literal B) del inciso 2o. del Artculo 2o. de la ley No. 12.670 de
17/12/59 (Ley de Reforma Cambiaria y Monetaria). En el ANEXO I esta expresin tiene seguramente un alcance ms
amplio, "comprensiva de cualquier prestacin que un Estado Parte exija compulsivamente como condicin para permitir
la importacin de un bien. En lo que refiere a las Tasas Consulares y las Tasas de Movilizacin de Bultos, en la medida que
sus niveles respondan en forma aproximada al costo de los correlativos servicios, estn excluidas del concepto de
gravmenes y por tanto constituyen conceptos ajenos a la reduccin" (2).
Resulta claro, por lo que diremos ms adelante, en ocasin del anlisis comparado de la imposicin al consumo, que el
Impuesto al Valor Agregado (IVA) que se paga en la importacin no es un derecho aduanero ni un recargo y por tanto est
excluido de la reduccin arancelaria acordada.
Establece en su Artculo TERCERO las fechas y porcentajes de desgravacin, que se aplicaran sobre los
gravmenes a la importacin ms favorables de los productos provenientes desde terceros pases no miembros
de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI). Si se eleva dicho arancel, se aplicar sobre el vigente
al 1/1/91; si se rebaja, la reduccin se aplicar sobre el nuevo arancel (ms bajo) en la fecha de entrada en
vigencia del mismo.
Establece en su Artculo CUARTO las fechas y porcentajes de profundizacin de desgravacin para las
preferencias acordadas en convenios de alcance parcial celebrados en el marco de ALADI.
Establece en sus Artculos SEXTO y SEPTIMO las excepciones por pas y el cronograma de reduccin hasta el
31/12/95, respectivamente.
El Artculo 1o. y el Artculo 5o.c del Tratado disponen el establecimiento de un AEC con relacin a terceros Estados y
agrupaciones de Estados, sobre cuya importancia ya nos hemos pronunciado al comienzo de nuestra exposicin.
A efectos de sistematizar nuestro anlisis de las que hemos denominado asignaturas tributarias pendientes, nos parece
del caso bifurcar el mismo en, por un lado, el comercio intrazonal entre los cuatro pases signatarios y, por otro, el
comercio extrazonal, con el resto del mundo.
En lo que refiere al comercio intrazonal, no existe duda alguna sobre el programa de desgravacin y el o los momentos
en que se estar a nivel de arancel cero, as como respecto del concepto amplio de recargos, comprensivo de cualquier
prestacin que un Estado Parte exija compulsivamente como condicin para permitir la importacin de un bien. Se
plantearn, no obstante, problemas en el mbito tributario y en otros mbitos.
El punto de friccin seguramente ser la determinacin del origen y los requisitos para reconocer a los bienes la calidad
de argentinos, brasileos, paraguayos o uruguayos a efectos de reconocer el derecho a su importacin con arancel cero a
productos provenientes de zonas francas, cuya subsistencia es esencial como instrumento de incremento de actividad,
fundamentalmente para Uruguay. Sera al respecto necesario implementar mecanismos tcnicos que, en base a
procedimientos sobre base real o ficciones, determinen la tributacin sobre la materia prima extranjera y la desgravacin
del valor agregado nacional.
Sabemos que se est trabajando sobre estos temas.
Otro punto de friccin estar dado por el diverso grado de eficiencia de las aduanas nacionales. Este tema es tan
importante como el otro y las complicaciones en dicho mbito pueden afectar tremendamente a pases que, como
Uruguay (con errores y aciertos), apuntan a la simplificacin ("desburocratizacin") administrativa. Mientras nuestros
5
8

Regional"
pases socios no logren ms de esta materia, gran facilidad habrn de tener los productos extanjeros para ingresar a
nuestro pas y gran dificultad habrn de tener los productos uruguayos para ingresar a los "grandes mercados".
Pinsese adems en el catlogo de trabas no arancelarias que constituyen los "cdigos de consumo".
En lo que refiere al comercio extraregional es importante, en el esquema de "uniformacin", considerar algunos
problemas que necesariamente deben ser solucionados desde el punto de vista tributario.
Los aranceles debieran ser uniformes, no muy elevados, con muy pocas excepciones por pas, y en este sentido
seguramente se arribar a alguna solucin.
En este sentido, segn surge del acta de la II Reunin del Consejo del MC (Valle de Las Leas, Departamento de Malarge,
Provincia de Mendoza), el Grupo No. 10 (Coordinacin de Polticas Macroeconmicas) estableci respecto del AEC el
siguiente cronograma:
ARANCEL EXTERNO COMUN
PLAZO
Comparacin de estructuras arancelarias

Discusin de los cuatro pases sobre las propuestas nacionales (6 dgitos)
Evaluacin interna de cada pas de los resultados de las discusiones de los cuatro
pases
Elaboracin del documento final (6 dgitos)
Armonizacin de los sistemas excepcionales y las tasas que inciden en las informaciones
Remisin al Grupo Mercado Comn para su consideracin e instrumentacin
Transcripcin de los aranceles acordados hacia la nomenclatura comn del Sistema
armonizado
Jul/92
Oct/92
Dic/92
Mar/93
Abr/93
Abr/93
Jul/94
Para el caso de que no se arribe a pautas uniformes, deber pensarse en aranceles diferenciales segn el destino final del
producto importado a ser recaudado por las cuatro Aduanas, lo que crear grandes complejidades administrativas que se
adicionarn a otras dificultades que estn implcitas en el siguiente punto de anlisis.
Un problema muy importante que deseo plantear es que las actuales Aduanas Nacionales se convertirn en Aduanas
Regionales, las cuales seguramente aplicarn aranceles sobre bienes que ingresan al mercado y cuyo destino final, con o
sin una mayor o menor transformacin puede en definitiva ser otro EM.
Frente a este tema, no es solucin que el bien pague nuevamente el arancel externo al pasar fronteras intraregionales,
por no tener el menor sustento en el mbito de la integracin.
Las alternativas de solucin seran las siguientes:
Que lo recaudado por aranceles fuera a un fondo comunitario afectado a objetivos concertados como, por
ejemplo, el subsidio de regiones subdesarrolladas, obras de infraestructura, o cualquier rubro de inters comn.
Esta es la solucin en la CEE. Tenemos dudas de que los pases del MERCOSUR estn en condiciones y
dispuestos a resignar parte de su recaudacin.
Que lo recaudado por aranceles correspondiera al pas de destino declarado en la importacin. En todo caso,
ser necesario un "clearing" para compensar crditos y dbitos. Pero como el mundo real supera los modelos
simples, naturalmente que frente a posteriores cambios de destino caben dos soluciones complementarias
alternativas: o bien se tributa en aduana intraregional nuevamente el arancel, lo que parece -como viramosabsolutamente irracional, o bien el nuevo pasaje implica la reasignacin de crditos entre pases, lo que
administrativamente implica una complejidad adicional que sinceramente no s si las Aduanas estarn en
condiciones de sobrellevar.
Que lo recaudado corresponda al pas recaudador; en otros trminos, que lo recaudado por arancel quede para
el pas por donde ingres el bien al mercado interno, premiando al pas supuestamente ms eficiente, por el cual
importador prefiri ingresar sus productos al MERCOSUR.
Otra cuestin de necesaria uniformacin, adicionalmente al nivel de arancel, es la de la base de clculo.
No vamos a hablar aqu de la adopcin del "valor CIF" o del "valor en aduana", sus ventajas o inconvenientes.
Simplemente queremos mencionar la necesidad de sentar bases y criterios de aplicacin uniforme.
No puede hablarse de uniformizacin si el consenso acerca del nivel arancelario no va acompaado del acuerdo sobre las
bases de la tributacin y sus criterios de aplicacin.
Para terminar el anlisis de la tributacin aduanera, una reflexin que apunta a la necesidad de una visin integral: de
qu sirve el arancel cero para la circulacin interna y la concertacin de un arancel interno para la importacin a la zona
si queda abierta la brecha de la discriminacin por va de la tributacin interna?
5
9

Regional"
La integracin genera la necesidad de una armonizacin de la tributacin interna, entre otras razones, como
complemento de la uniformizacin en materia de tributos al comercio exterior.
4. TRIBUTOS AL CONSUMO
Eliminados los aranceles internos y determinado el AEC, las cuestiones relativas a la simetra o asimetra de la tributacin
interna no constituyen una gran palanca o un gran obstculo, respectivamente, para la puesta en marcha de la
integracin regional.
En el MERCOSUR, en su actual instancia de puesta en marcha, los grandes temas fiscales son:
La reduccin hasta su eliminacin de los aranceles internos.

La fijacin concertada del AEC.
Lo expresado no implica desconocer la necesidad de armonizar la tributacin interna por cuanto naturalmente las
asimetras afectan sensiblemente el comercio entre los EM, alterando la competencia.
Luego de la puesta en marcha de una Unin Aduanera (UA), que implica la reduccin interna y la uniformizacin externa
de aranceles, su desarrollo y el trnsito hacia el MC requieren de armonizacin de la tributacin interna, y como lo
evidencia la experiencia europea, dentro de sta, lo esencial es la armonizacin de la tributacin indirecta.
Respecto de la tributacin indirecta, las medidas bsicas son:
La prohibicin de discriminaciones fiscales. Si el bien A producido en el interior paga 10 de impuesto el mismo
bien A producido en el exterior no puede pagar ms de 10. La prohibicin debe extenderse a las
discriminaciones indirectas que se verifican cuando se tasan ms sensiblemente del trmino medio general
bienes y servicios que en el pas no se producen.
En este sentido el Tratado de Asuncin dispone en su Artculo 7o. que en materia de impuestos, tasas y otros gravmenes
internos, los productos originarios del territorio de un EM gozarn, en los otros EM, del mismo tratamiento que se aplique
al producto nacional (Los Artculos 95 a 98 del Tratado de Roma consagran la misma prohibicin de discriminacin en
perjuicio de los productos importados). Tanto para la CEE (en forma explcita) como para el MERCOSUR (en forma
implcita), la prohibicin de discriminacin alcanza tanto a la obligacin de pago como al derecho a la devolucin de
tributos.
La adopcin de un principio de tributacin uniforme respecto de los bienes que circulan de un pas a otro, siendo
recomendable en este sentido la adopcin en el inicio del principio de tributacin en el pas de destino, lo que implica:
No gravar las ventas efectuadas en el extranjero ("territorialidad").
Reembolsar todos los impuestos pagados internamente en las diversas fases del circuito econmico
previas a la exportacin ("no exportar impuestos").
Imposicin compensatoria en el pas importador equivalente a los diversos impuestos que los productos
nacionales semejantes han abonado en etapas anteriores ("no discriminacin en perjuicio del producto
nacional"). Es sumamente discutible que esta regla tcnica se compadezca con el principio de la no
discriminacin recogido en el Tratado de Asuncin. En lo personal interpreto que no lo coloca en peor
situacin sino que lo equipara al producto nacional, impidiendo su absurda discriminacin.
Obviamente que el sistema de imposicin al valor agregado (plurifsico no acumulativo) es el que permite implementar a
la perfeccin tales medidas, por cuanto permite la descarga ntegra del impuesto que ha percutido en las etapas
precedentes a la exportacin. De mantenerse impuestos monofsicos, stos deben percutir sobre el ltimo productor o
en cualquier fase comercial posterior, jams en etapas de produccin intermedias.
Las medidas referidas (compatibilizacin) no garantizan a los consumidores de los distintos EM un tratamiento uniforme
entre s, porque la carga que cada uno soporte depende, en definitiva, de la que cada pas impone al consumidor
nacional.
Lo expresado no implica desconocer la conveniencia de uniformizar las tasas de los impuestos indirectos, mas la
experiencia indica que hasta el presente en la CEE ha sido imposible ir ms all de la recomendacin de franjas a los EM
(que incluso no se respetan) y en el presente a implementar un nuevo rgimen "transitorio" que reconoce el derecho de
los pases a establecer las alcuotas del IVA.
Nos parece importante analizar la experiencia de la CEE en esta materia, pretendiendo llegar a la consagracin de un
rgimen uniforme, postergado hasta 1997. Analizando su evolucin histrica, debemos distinguir tres etapas netamente
diferenciables:
Hasta diciembre de 1997: El rgimen es similar al vigente en el Uruguay, adoptndose el principio de tributacin
en el pas de destino, que supone gravar la importacin y no gravar la exportacin, otorgando al exportador
crdito fiscal (devolucin) por el impuesto incluido en la compra de bienes y servicios que directa o
indirectamente integren el costo de los bienes exportados. El sistema implica la subsistencia de las fronteras
6
0

Regional"
fiscales, cuyo traspaso impone la devolucin de impuestos al pas exportador y el cobro del tributo al pas
importador.
Hasta diciembre de 1996: Este rgimen denominado "transitorio" tiene como objetivo la eliminacin de las
"fronteras fiscales" sin necesidad de uniformizar las alcuotas. Supone un nico mercado interior en el que
circulan libremente mercancas y servicios sin que existan exportadores ni importadores sino simplemente
vendedores y compradores. La "exportacin" es una venta ms, gravada por el IVA en el pas exportador; la
"importacin", por su parte, es una operacin de compra que genera crdito fiscal en el pas importador por el
impuesto trasladado por el vendedor del pas de procedencia. Hasta aqu parece un rgimen de tributacin en el
pas de origen pero, y aqu est lo diverso, el pas de origen debe abonar al pas de destino lo recaudado por IVA
sobre el bien exportado (por el cual el pas de destino reconoci crdito fiscal) crendose un rgimen de
"clearing" que funcionar en Bruselas.
Este sistema ha sido muy criticado, sobre todo por las complejidades administrativas que implica; es, en realidad el
recomendado por el Congreso del Institut Internacional de Finances Pbliques en Estambul, ao 1969, que hasta el
presente no haba tenido receptividad.
A partir de 1991: Al inicio del referido ao se piensa instaurar el rgimen de tributacin en el pas de origen que
implicar la desaparicin del rgimen de "clearing" mediante la uniformizacin de alcuotas.
En lneas generales pueden destacarse las siguientes simetras y asimetras de los sistemas tributarios de los cuatro
pases, en lo que a la imposicin al consumo se refiere.
Como simetras, puede sealarse que en los cuatro pases se verifica la tendencia a adoptar el sistema de imposicin al
valor agregado o al valor aadido. La caracterstica fundamental de esta especie de impuesto al consumo es la de ser
plurifsico, no acumulativo e incidir sobre el valor agregado en cada etapa del circuito econmico. En Argentina y
Uruguay el IVA y en Brasil el Impuesto sobre la Circulacin de Mercaderas y Servicios (ICMS) (y parcialmente el ISS) son
tpicos impuestos al valor agregado. Paraguay pondr en vigor el IVA a partir del mes de julio del presente ao.
El sistema de imposicin al valor agregado tiene la virtud de lograr la total incidencia en el precio de las exportaciones. En
este sentido se est en el camino adecuado para la integracin, tomndose como modelo la CEE.
Se verifica, sin perjuicio, la subsistencia de impuestos especficos con tasas diferenciales a ttulo de tributacin
complementaria.
La tendencia en materia de impuestos especficos es a que stos sean monofsicos, en una primera etapa,
siendo objetivo comn la eliminacin de los tributos plurifsicos, acumulativos o en cascada.
Los impuestos especficos gravan, bsicamente, los mismos bienes: combustibles, lubricantes, automotores,
tabacos, bebidas alcohlicas, etc., aunque tienen alcuotas en algunos casos muy diferentes.
Se adopta con carcter general, con pocas excepciones, el principio de tributacin en el pas de destino,
gravndose las importaciones y desgravndose o exonerndose las exportaciones.
Se adopta el principio de territorialidad, en virtud del cual cada pas grava las circulaciones de bienes verificadas
en el mercado interno y de las prestaciones de servicios (en los casos en que se graven) realizadas en el
territorio nacional, con prescindencia del lugar de celebracin de los contratos y del domicilio o la residencia de
los otorgantes.
Se adopta el criterio del "lugar de ejecucin" para la localizacin de los servicios.
Las principales asimetras que podemos sealar son las siguientes:
El sistema poltico federal imperante en Brasil y Argentina es un factor de distorsin. En Brasil, lo es en materia
de las alcuotas del ICMS y del Impuesto sobre Servicios (ISS), que varan segn Estado y Municipio,
respectivamente. En Argentina, en la medida que determina la superposicin de dos impuestos generales al
consumo dismiles, el IVA y el Impuesto Provincial a los Ingresos Brutos (en cascada).
En Uruguay, en cambio, el sistema es ms transparente, no existiendo superposicin de potestades tributarias en
materia de imposicin al consumo en tanto la Constitucin Nacional delimita con precisin las fuentes de
recursos impositivos del Gobierno Nacional y de los Gobiernos Departamentales.
Excepto en Uruguay (con grandes restricciones reglamentarias), se desconsidera el concepto de exportacin de
servicios, que implica tratar a los servicios prestados en el pas a sujetos del exterior de manera similar a las
exportaciones de bienes, desgravndolos y permitiendo al prestador de los servicios recuperar el impuesto
facturado por proveedores o pagado en la importacin.
En materia de alcuotas existen diferencias importantes.
La desgravacin de los transportes asociados a exportaciones en Uruguay y Argentina, y su gravabilidad en
Brasil y Paraguay.
Brasil desgrava operaciones que en el resto de los pases son tpicas operaciones gravadas, como la enajenacin
de establecimiento comercial y de bienes de activo fijo. En sentido inverso, algunos servicios financieros son
alcanzados por el ISS, encontrndose exentos en Uruguay y Argentina.
El siguiente cuadro ilustra sobre algunas asimetras importantes.
CUADRO COMPARATIVO DE EXCLUSIONES Y EXONERACIONES DE IMPUESTOS GENERALES

Argentina
Brasil
Paraguay
Uruguay
6
1

Regional"
No gravados
No gravados
No gravados
No gravados
Gravados
Gravados
No gravados
a No gravados
Gravados
Gravados
No gravados
No Gravados en Gravados
su mayora
No gravados
Productos agrcolas en estado Gravados

natural
Gravados
No gravados
No gravados
Bienes de activo fijo
Gravados
No gravados
No gravados
Gravados
Combustibles
Gravados
Gravados
No gravados
No gravados
Servicios
en
dependencia
relacin
Transporte de pasajeros
Transportes
exportaciones
asociados
Servicios financieros
de No gravados
No gravados
En materia de imposicin especfica sobre operaciones con divisas y ttulos, se destacan el impuesto a las
transferencias de ttulos valores en Argentina y Brasil, sin que exista similar en Paraguay y Uruguay, y la
imposicin a la compra venta de divisas en Argentina, Brasil y Uruguay, sin que exista similar en Paraguay.
Tambin aqu interesa analizar lo que surge del acta de la II Reunin del Consejo del MERCOSUR, y al respecto surge el
siguiente cronograma de trabajo que involucra a dos grupos, el No. 4 (Poltica Fiscal y Monetaria) y el No. 10
(Coordinacin de Polticas Macroeconmicas):
COMPARACION DE LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS
PLAZO
Impuestos nacionales. Identificacin de asimetras
Oct/92
Impuestos Provinciales, Estatales y Municipales. Identificacin de asimetras.

Contribuciones relacionadas con la previsin social. Identificacin de asimetras.
Identificacin de las asimetras relacionadas con la Tributacin de envos de
ganancias, intereses royalties y pagos de servicios diversos
Identificacin de las asimetras contenidas en las eventuales propuestas de reformas
tributarias
Unificacin de criterios sobre rgimen de recaudacin
Armonizaci'on de los impuestos indirectos que inciden en el comercio exterior
Remisin al Grupo Mercado Comn para su consideracin e instrumentacin
Nov/92
Nov/92
Dic./92
Dic/92
Jun/93
Jun/94
Set/94
En lo que refiere a medidas unilaterales que podran adoptarse en materia de impuestos al consumo a fin de mejorar
nuestra competitividad, sin violentar las reglas del Tratado de Asuncin ni los principios que informan a todo proceso de
integracin, es posible pensar en las siguientes sugerencias:
Reconocer el tratamiento de exportacin en el IVA a la denominada exportacin de servicios, con carcter
general (como lo hace la ley y luego restringe incorrectamente el decreto reglamentario). Coincido con Hctor
Demarco en que la medida es plausible pero requiere un estudio integral sobre su incidencia en la recaudacin.
Agilizar la devolucin del "IVA compras" a los exportadores sin limitacin alguna, adems, para la negociacin de
certificados de crdito.
Consagrar el reajuste o actualizacin del "IVA compras" de bienes de activo fijo.
Eliminar la regla de tope en materia de los crditos por IVA generados por diferencia de tasa.
Implementar un mecanismo de devolucin del Impuesto Especfico Interno (IMESI) sobre insumos realmente
eficiente.
5. TRIBUTOS A LA RENTA Y AL CAPITAL

Como viramos, el Artculo 1o. consagra la necesidad de coordinar las polticas macroeconmicas sectoriales en materia
fiscal "a fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia entre los Estados parte".
El Tratado de Roma obviamente regula la armonizacin de la imposicin. Concretamente el Artculo 99, modificado por el
Acta Unica que entr en vigor en 1987, con la finalidad de su adaptacin a las exigencias del "mercado interior", dispone
que el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisin y previa consulta del Parlamento Europeo, adoptar la
disposicin referente a la armonizacin de las legislacin relativas a los impuestos indirectos en la medida que sea
"necesario para garantizar el establecimiento y funcionamiento del mercado interior". El fundamento de las medidas de
armonizacin de tributos directos radica en el Artculo 100, el cual dispone que el Consejo, por unanimidad y a propuesta
de la Comisin, adoptar directivas para la aproximacin de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas
de los EM que "incidan directamente en el establecimiento o funcionamiento del MC". La Comisin ha visto muy limitada
6
2

Regional"
su actuacin en materia de impuestos directos por la expresin "incidencia directa", centrando su actuacin en materia
de impuestos directos respecto de los cuales sus cometidos son jurdicamente claros.
Del anlisis comparado interpretamos que el Tratado de Asuncin, a diferencia del Tratado de Roma, no consagra reglas
diversas en materia de tributos directos y de tributos indirectos.
Tericamente el "Grupo Mercado Comn" (Artculo 13o.), rgano ejecutivo del MERCOSUR, debiera proponer medidas en
la materia al "Consejo" (Artculo 10) para que este cuerpo tomara decisin respecto de ambos tipos de impuesto.
Tratndose de rganos no dotados de supranacionalidad y en tanto el Consejo est integrado por los Ministros de
Relaciones Exteriores y de Economa de los cuatro pases, decide por consenso y con la presencia de todos los Estados
Partes (Artculo 16), poco y nada se podra resolver en contra de la voluntad de alguno de los pases involucrados.
La armonizacin fiscal presupone no slo un principio de uniformizacin econmica, sino tambin una poltica unitaria de
los Estados, ya que es incompatible -como ha sido ampliamente demostrado- con la soberana de la hacienda nacional de
cada uno de los Estados. Y, por eso, se debe esperar que el MC evolucione de una disciplina econmica de los distintos
pases que lo componen hacia una forma de federalismo, con balance nico.
Desde el punto de vista prctico, el Grupo Mercado Comn, en ejercicio de la facultad que especficamente le confiere el
Artculo 13o. constituy Sub-grupos de Trabajo de los cuales seguramente emerjan pronunciamientos no vinculantes pero
s orientadores de las soluciones nacionales, que deberan respetar la pauta de "asegurar condiciones adecuadas de
competencia entre los Estados parte".
Analizaremos a continuacin, por separado, la tributacin a la renta y la tributacin al capital.
5.1 Tributacin a la renta

Antes de emitir opinin o juicio de valor sobre este punto es conveniente ver algunas simetras o asimetras que se
verifican en el rgimen de los cuatro pases.
Como simetras puede sealarse que los cuatro pases:
Existe imposicin a la renta
Existe una clara tendencia a que la tributacin sea sobre base cierta y no sobre base presunta.
La imposicin peridica es sobre la renta neta.
En los pases que gravan las rentas de las personas fsicas la imposicin es bsicamente progresiva.
En Uruguay y Paraguay no existe Impuesto a las Rentas de las Personas Fsicas (IRPF). En Argentina y Brasil
existe IRPF.
En lo que refiere a proporcionalidad-progresividad, en tanto Paraguay y Uruguay optaron por la proporcionalidad,
Brasil opt por la progresividad, con la excepcin de los "residentes temporarios" en materia de IRPF. Argentina
adopt la progresividad en materia del IRPF y la proporcionalidad en materia de imposicin a las rentas de las
personas jurdicas.
Respecto de las rentas empresarias en Brasil, Paraguay y Uruguay rige plenamente el principio de la
territorialidad o de la fuente, en virtud del cual slo se gravan las rentas provenientes de actividades
desarrolladas, bienes situados o derechos econmicamente utilizados en su territorio. Argentina ha adoptado el
principio de la renta universal en 1992.
En materia de IRPF, Brasil adopta para los "residentes permanentes" (12 meses o ms de residencia) un criterio
de renta universal gravando las rentas locales, y, adems, las rentas generadas en el exterior.
Argentina concede crdito fiscal por el impuesto a la renta abonado en el exterior.
En materia de personas jurdicas, en Uruguay, excepto el caso de las sociedades annimas, en comandita por
acciones por la parte de su capital accionario al portador y sucursales de entidades constituidas en el exterior, el
resto de las sociedades (sociedades personales, tales como colectivas, de responsabilidad limitada, etctera)
slo tributan impuesto a la renta por sus rentas de carcter empresario, entendindose por tales aquellas que
provienen de la conjuncin de capital y trabajo, aplicados a la intermediacin en la circulacin de bienes o en el
trabajo ajeno.
En materia de ajuste de resultados por inflacin, ningn pas que adopta el IRPF lo prev para stas. En materia
de las rentas empresarias, Argentina y Uruguay adoptan un sistema global, aunque con matices, por cuanto el
ajuste es dinmico en Argentina y esttico en Uruguay. Brasil es el nico pas que ha adoptado un sistema de
ajuste integral por inflacin en materia de imposicin a la renta. Paraguay no ha adoptado ningn mecanismo de
ajuste de resultados por inflacin (excepto la revaluacin de activo fijo) y en el proyecto de la reforma tributaria
aludido tampoco se lo incorpora.
Argentina (5 aos), Brasil (4 aos) y Uruguay (3 aos) prevn el arrastre de prdidas fiscales de ejercicios
anteriores. Paraguay no lo prev. Argentina slo permite compensar prdidas generadas por actividades
desarrolladas en el exterior contra "futuras utilidades del mismo origen".
6
3

Regional"
En materia de rentenciones, si bien los cuatro pases prevn hiptesis de tributacin, existen matrices
importantes. Nos interesa remarcar algunas asimetras que colocan a Uruguay con una posicin diferente en
esta materia. As que puede apreciarse que:
o No grava los intereses por colocaciones de sujetos del exterior. o No grava las rentas inmobiliarias de
sujetos del exterior. o No grava ninguna renta de capital de sujetos del exterior sin sucursal en el pas. o En
materia de dividendos y utilidades, el impuesto a la renta slo grava estos conceptos en caso de que el pas
del accionista o la matriz, respectivamente, otorgue crdito fiscal por el impuesto abonado en el Uruguay.
El repaso de las asimetras impone realizar algunas reflexiones.

Como viramos, en la CEE no se avanz demasiado en materia de armonizacin de la imposicin a la renta pero existi
siempre consenso en la adopcin por todos los pases del principio de la renta universal. Donde sea dentro de la CEE que
un europeo genera rentas, el mismo deber tributar el impuesto a la renta en un nico pas, su pas.
Antes de la adopcin del principio de la renta universal por parte de Argentina, la imposicin a la renta sustentada sobre
el principio de la territorialidad (principio por el que han optado tradicionalmente los pases en vas de desarrollo) ya
planteaba algunos problemas graves, pues es ms fcil resolver problemas acerca de domicilio o residencia entre pases
que adoptan este principio, que resolver sobre el lugar de generacin o devengamiento de resultados fiscales segn cada
especie o tipo de operacin y segn el diverso grado de aplicacin de factores productivos que la misma involucre entre
pases que adoptan el principio de la fuente o territorialidad.
La adopcin unilateral del principio de la renta universal por Argentina no resuelve en absoluto problema alguno de los
que se planteaban ya cuando estaba alineada al principio de la fuente o territorialidad. Ello por cuanto el reconocimiento
legislativo de crdito fiscal por el impuesto pagado en el exterior no implica reconocimiento administrativo del mismo; y
seguramente Argentina, no estar dispuesta a resignar el impuesto a la renta en beneficio del Fisco de los restantes
pases del MERCOSUR y en muchos casos denegar el pedido de crdito fiscal cuando la tributacin en el extranjero no
responda estrictamente a su concepcin de fuente. Pero adems, aunque parezca obvio es importante sealar que su
gran cambio en esta materia plantear todos los problemas de doble imposicin que se planteaban slo con los pases
desarrollados hasta el presente y que el reconocimiento de crdito fiscal por el impuesto abonado en el exterior ("Tax
credit") no resuelve.
Sin que lo que habr de expresar implique un juicio de valor acerca de la legtima modificacin instrumentada por el
Parlamento del vecino pas, es claro que si antes existan asimetras dentro los sistemas, en el presente ha surgido una
enorme asimetra que de algn modo habr que afrontar.
Mas como "no hay mal que por bien no venga" tal vez sea sta la complicacin necesaria para impulsar la
compatibilizacin en el mbito del Mercosur de un tratado sobre doble imposicin que resuelva los problemas ms
importantes en esta materia.
No conocemos otro caso en el cual se verifique una integracin entre pases que adopten principios tan radicalmente
opuestos en materia fiscal. Creemos que solamente un buen tratado sobre doble imposicin puede evitar futuras
importantes fricciones en esta materia.
5.2 Tributacin al capital

Tambin en este caso conviene ir directamente al anlisis de las simetras y asimetras.
Como simetras, puede sealarse que en los cuatro pases:
Se aprecia la tendencia general a la sustitucin de la imposicin al patrimonio neto por la imposicin a los
activos en general, o a determinados activos. En la imposicin global, dicha tendencia se aplica en algn caso
directamente, gravando slo los activos y, en otros, indirectamente, acotando de tal forma la deducibilidad de
pasivos que, en los hechos, lo que se denomina impuesto al patrimonio se convierte en un verdadero impuesto a
los activos.
Se aprecia tambin una tendencia a un manejo asistemtico de la imposicin al capital, con acentuado descuido
de principios bsicos como el de igualdad, por ejemplo, y de la tcnica fiscal.
Si bien las alcuotas son bajas, si se mide su impacto en relacin con la inversin y su rentabilidad puede
apreciarse que en muchos casos la imposicin al capital absorbe integralmente esta ltima.
Se gravan con impuestos especficos los bienes inmuebles.
Se gravan con impuestos especficos los vehculos automotores.
En el caso de las personas jurdicas, los impuestos son proporcionales.
Brasil no tiene un impuesto al patrimonio o a los activos en general. Argentina tiene un sistema de imposicin a
los activos. Uruguay, bajo el nombre de Impuesto al Patrimonio, tiene un tributo muy mal estructurado, a mitad
de camino de la aludida tendencia a la imposicin sobre activos.
6
4

Regional"
Los pases que gravan a las personas fsicas por su capital no empresario, que son Argentina y Uruguay, tienen
impuestos muy diferentes. Mientras que Argentina grava slo activos en forma proporcional y abandona tambin
aqu el principio de territorialidad (reconociendo crdito fiscal por el impuesto abonado en el exterior), tiene tasa
baja (1%) y un mnimo imponible alto (US$ 100.000), Uruguay admite a las personas fsicas la deduccin de
pasivos bancarios, adopta la progresividad, mantiene el principio de territorialidad (por el cual slo grava bienes
situados, colocados o utilizados econmicamente en el pas) tiene una tasa relativamente alta (oscila entre el 0,7
y el 3%) y tiene un mnimo no imponible ms bajo (US$ 25.000).
Argentina, Brasil y Uruguay tienen impuestos especficos a la transferencia de inmuebles, siendo la alcuota
mayor la de Uruguay (4%).
Argentina y Brasil tienen impuestos a la transferencia de ttulos valores; Paraguay y Uruguay no lo tienen.
Paraguay y Uruguay tienen un impuesto a la constitucin y aumento del capital de las sociedades annimas.
Uruguay tiene un impuesto sobre los activos rentables de los bancos (2%) y Brasil sobre los crditos bancarios
(0,41% al 1,8%).
Cabe remitirse a lo expresado al considerar la tributacin sobre la renta respecto de la imposicin por Argentina a los
activos situados en cualquier parte del mundo y la necesidad de un Tratado sobre doble imposicin.
Como comentario general, reiteramos que la imposicin al capital puede ser muy importante si se coteja su incidencia
con relacin a la rentabilidad de ciertas inversiones constituyendo muchas veces un grave desestmulo.
En cuanto tiene que ver con la fisonoma de los vigentes impuestos de este tipo puede decirse que constituyen la mejor
demostracin de lo que no debe hacerse.
En tal sentido basta analizar lo que ha sucedido con nuestro impuesto al patrimonio, el cual no se parece a nada y
debiera ser objeto de una reestructura total. Si nuestra fuera la opcin retornaramos al modelo anterior, el cual
evidenciaba una racional deduccin de pasivos, acorde con el principio de la capacidad contributiva.
6. CONTRIBUCIONES EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL

En esta materia se discuten bsicamente dos cosas:
Si el aporte patronal es un costo del patrono o un verdadero impuesto al salario. Se han sostenido ambas
concepciones, existiendo argumentos en favor de una y otra, que no viene al caso reproducir. En nuestra opinin
se trata de un verdadero impuesto al salario y, consistentemente con esta posicin, cuando analizamos la
significacin de cada especie tributaria sobre recaudacin total en cada pas lo hacemos incluyndolo en un
mismo rubro con el impuesto a las retribuciones y prestaciones y al aporte personal.
Si no es ms conveniente sustituir el aporte personal con algn punto del IVA. Hctor Demarco sugiri el estudio
de la experiencia en la materia de Argentina y Uruguay, con lo cual estoy de acuerdo, haciendo la salvedad de
que desde el punto de vista prctico la experiencia fue en Uruguay, sin lugar a dudas, una mala experiencia que
hubo que revertir con urgencia para la cobertura del dficit. En este sentido, no debe olvidarse el esfuerzo que
hubo que hacer para dar marcha atrs y el efecto de "frustracin" que provoc en la comunidad de
constituyentes.
Si tomamos la informacin a nuestro alcance, sobre el 100% de la recaudacin, lo que denominamos tributacin sobre
salarios representa en Argentina el 29,4%, en Brasil el 29,4%, en Paraguay el 12,4% y en Uruguay el 33,7%.
En un enfoque muy simple, el desfinanciamiento obedece a un problema estructural en materia de previsin social
(jubilaciones y pensiones) consistente en que la relacin activo (contribuyente) -pasivo (beneficiario) es sensiblemente
inferior a 2 - 1, es decir que por cada pasivo no hay dos activos (aportantes) sino un activo y fraccin, con el agravante de
una tasa de desempleo creciente, que en Montevideo registra el guarismo del 10,62% en el trimestre febrero-abril/92.
La tendencia creciente que registra el gasto por tal concepto a partir de 1990 obedece a la inclusin en la Constitucin
Nacional de un artculo que garantiza la indexacin peridica de las jubilaciones y pensiones, cuya prdida de poder
adquisitivo por inflacin fue en el pasado instrumento de abuso gubernamental tendiente al equilibrio de las cuentas. Si
tomamos en consideracin que las dimensiones inflacionarias previstas en el plan gubernamental presentado al Fondo
Monetario Internacional (FMI) prevn una inflacin del 50% para 1992, que la "performance" mayo/91 - junio/92 registra
un 72,54% y que en el pasado prximo la inflacin lleg a guarismos superiores al 120%, puede apreciarse la
trascendencia de la constitucionalizacin del reajuste de pasividades por inflacin.
Retomando el hilo sobre el tema de la armonizacin, creemos que en esto nada o casi nada es posible pues cada sistema
responde a factores estructurales que slo en el largo plazo se pueden modificar.
6
5

Regional"
7. SISTEMA TRIBUTARIO URUGUAYO Y SU COMPARACION CON LOS SISTEMAS DEL RESTO DE LOS PAISES
DEL MERCOSUR
Para terminar, veremos algunas cifras del Sistema Tributario Uruguayo y su incorporacin con los sistemas del resto de
los pases del MERCOSUR, e incluso con los sistemas de los pases de la CEE.
ESTRUCTURA POR TIPO DE IMPOSICION, CON RESPECTO LA RECAUDACION TOTAL (%)
1986
1987
1988
1989
1990
Impuestos a las Rentas
5,2
5,9
6,3
6,2
4,5
Impuestos al Capital
Tributacin sobre salarios
Impuestos internos al consumo
Tributos al Comercio Exterior
Otros
9,4
27,8
43,8
10,6
3,2
100,0
10,4
27,2
43,8
8,8
34
100,0
10,1
27,2
44,2
8,8
34
100,0
9,2
27,8
45,3
7,9
36
100,0
5,3
33,7
44,4
9,5
2,5
100,0
En el concepto de tributacin sobre salarios incluimos tanto el aporte personal y el impuesto a las retribuciones de que es
contribuyente el trabajador como el aporte patronal y el impuesto a las retribuciones de que es contribuyente el patrono,
por cuanto podra inferirse la traslacin de los tributos de cargo del patrono y su incidencia en el salario (por la rigidez de
la oferta de trabajo) en virtud de lo cual tales prestaciones constituyen tcnicamente, en su conjunto, un verdadero
"impuesto al salario".
Como puede apreciarse, en Uruguay el grueso de la tributacin radica en la imposicin indirecta al consumo (44,4%) y en
la tributacin sobre salarios (33,7%), representando el 78,1% de la recaudacin tributaria total.
Veamos a continuacin como se compara el Uruguay con los restantes pases del MERCOSUR
CUADRO COMPARATIVO: SISTEMAS TRIBUTARIOS EN EL MERCOSUR
Argentina
Brasil
Paraguay
Uruguay
Impuesto a las Rentas
4,5
21,7
10,5
4,5
Impuesto al Capital
Impuestos internos al consumo
Tributos al comercio exterior
Tributacin sobre salarios
Otros
2,2
44,4
6,3
29,4
13,1
0,7
44,8
2,2
29,4
H
3,3
38,2
18,4
12,4
17,2
5,3
44,4
9,5
33,7
2,5
100,00
100,00
100,00
100,0
Como puede apreciarse, en Argentina y Uruguay el grueso de la recaudacin total se asienta en la imposicin indirecta al
consumo (44,4%) y en la tributacin sobre salarios (29,4% en Argentina y 33,7% en Uruguay), representando en su
conjunto el 73,8% en Argentina y el 78,1% en Uruguay de la recaudacin tributaria total.
En Brasil los mismos conceptos tienen un nivel similar: el 74,2% (44,8% + 29,4%). La diferencia con los otros pases
radica en que prcticamente el resto de la recaudacin en Brasil es por concepto de imposicin a la renta (21%) y, en
cambio, en Argentina y Uruguay la imposicin al capital y al comercio exterior tienen ms peso que la imposicin a la
renta. En Paraguay la imposicin al consumo ms la tributacin sobre salarios representan el 50,6% (38,2% + 12,4).
8. CONCLUSIONES
Atento a la experiencia de la CEE, la mayor o menor armona de los Sistemas Tributarios de los pases del MERCOSUR no
va a ser determinante del xito o fracaso del proceso de integracin, no bien exista acuerdo integral respecto del AEC.
Ser recin despus de lograr cierta uniformidad en los aspectos bsicos de las economas de los cuatro pases cuando
comenzarn a adquirir real relevancia las peculiaridades de cierto sistema fiscal como factores de incidencia respecto de:
a) la circulacin de bienes intracomunitarios y la competitividad de dichos bienes en los otros pases, b) la orientacin de
las inversiones intracomunitarias o que provengan de fuera del MERCOSUR, y c) la libre circulacin de los factores
productivos.
Respecto de la tributacin indirecta al consumo, las medidas de armonizacin (compatibilizacin) bsicas son:
6
6

Regional"
La prohibicin de discriminaciones fiscales, que debe extenderse a las discriminaciones indirectas que se verifican cuando
se tasan ms sensiblemente del trmino medio general, bienes y servicios que en el pas no se producen.
La adopcin de un principio de tributacin uniforme respecto de los bienes que circulan de un pas a otro, siendo
recomendable en este sentido la adopcin en el inicio del principio de tributacin en el pas de destino, lo que implica:
No gravar las ventas efectuadas en el extranjero ("territorialidad").
Reembolsar todos los impuestos pagados internamente en las diversas fases del circuito econmico previas a la
exportacin ("no exportar impuestos").
Imposicin compensatoria en el pas importador equivalente a los diversos impuestos que los productos
nacionales semejantes han abonado en etapas anteriores ("no discriminacin en perjuicio del producto
nacional").
Respecto de la Tributacin Directa a la Renta (IR) y el Capital (IC), las medidas bsicas son:
La adopcin de un criterio uniforme (principio de la fuente o principio del domicilio y criterios uniformes de aplicacin de
uno u otro principio) inclinndonos a favor del principio de la fuente, en virtud del cual cada Pas Miembro (PM) debe
gravar con IR las rentas provenientes de actividades desarrolladas, bienes situados o derechos econmicamente
utilizados en el pas y gravar con el IC los bienes situados y los derechos utilizados econmicamente en el pas. Y en tanto
no se logre adoptar un criterio uniforme y concertar mecanismos de reconocimiento de crdito fiscal por los impuestos
directos abonados en los otros PM, de forma de evitar la doble o mltiple imposicin.
Respecto de las Contribuciones Especiales de Seguridad Social (CESS) las diferencias estructurales de los cuatro pases
no permite a esta altura la adopcin de criterios uniformes. No obstante, pueden implementarse ya acuerdos de
totalizacin que contemplen la situacin de quienes durante sus aos de servicio desarrollen actividades laborales en
ms de uno de los cuatro pases que resuelvan los problemas relativos a la generacin de beneficios sociales y tambin
(en lo que a nuestra materia refiere) los problemas relativos a la determinacin del pas en que debe aportarse y bajo qu
regimen debe aportarse.
Lo expresado no implica desconocer la necesidad de comenzar a estudiar ya problemas de necesaria solucin a mediano
plazo provocados por las asimetras y diversos grados de presin fiscal de los sistemas tributarios de los cuatro pases del
MERCOSUR.
NOTAS (1)
"LA FISCALIDAD EN EL MERCADO
UNICO"
1990.
Documentacin Europea. Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas.
(2) ROSSETTO, J.
1991.
Boletn No. 50.
PROBLEMAS Y PERSPECTIVAS PARA LA CONVERGENCIA FISCAL Y TRIBUTARIA EN LOS

PROCESOS DE INTEGRACION EN AMERICA LATINA: Perspectiva del Grupo Andino
Luis ABUGATTAS MAJULF
Director Ejecutivo del Instituto de Estudios Econmicos y Sociales de la Sociedad Nacional de Industrias; ExFuncionario Internacional de Cooperacin Tcnica de la Junta del Acuerdo de Cartagena, Lima, PERU
1. INTRODUCCION
Como consecuencia de la revitalizacin y profundizacin de los procesos de integracin econmica en la regin, en un
contexto caracterizado por un dramtico viraje en la orientacin general de las polticas econmicas nacionales, la
armonizacin y coordinacin de la poltica macroeconmica surge como un tema de creciente atencin en el marco de los
diferentes esquemas de cooperacin e integracin en Amrica Latina y el Caribe. Al respecto algunas agrupaciones de
pases vienen evaluando las posibilidades, y los mecanismos, para armonizar diversos regmenes nacionales, entre otros,
en las reas de poltica cambiaria, monetaria, financiera y fiscal. El objetivo que se persigue es evitar las consecuencias
econmicas adversas que pueden resultar de tratamientos dismiles en una misma rea entre los Pases Miembros (PM)
de una agrupacin econmica, y en consecuencia mejorar el bienestar comn.
La experiencia en materia de coordinacin y armonizacin de polticas macroeconmicas, en Amrica Latina y el Caribe,
es hasta la fecha incipiente. Algunos autores han sealado las dificultades, y las limitaciones, que deben enfrentar las
agrupaciones de pases en la regin para lograr sus objetivos en este campo en el futuro inmediato. Entre los elementos
que restringen las posibilidades de armonizacin y coordinacin de polticas se han destacado, entre otros, los siguientes:
las violentas fluctuaciones que experimentan las economas de la regin (Bekerman: 1990); el bajo nivel de
interdependencia real entre los miembros de las agrupaciones de pases, y la inestabilidad que afecta a los posibles
6
7

Regional"
"lderes" del proceso (CEPAL: 1992); y los diferentes niveles de estabilidad econmica alcanzado por los pases (Kisic:
1992). Como resultado de estas condicionantes parecera existir consenso, entre los diferentes analistas, que en los
momentos actuales las posibilidades en este campo se limitan a una fase mnima de armonizacin de aquellas medidas e
instrumentos que tienen una influencia directa, y significativa, sobre la competitividad de la produccin de cada uno de
los PM de un esquema de integracin. En la medida en que se avance con la integracin, y se genere una mayor
interdependencia entre las economas regionales se crearn las condiciones que permitirn profundizar y expandir el
mbito de la armonizacin de polticas econmicas.
En el presente documento se adelantan algunas reflexiones sobre los problemas y las perspectivas que existen en el
Grupo Andino (GRAN) con respecto a la armonizacin de la poltica fiscal, especficamente con respecto a los aspectos
arancelarios y tributarios. Para tal efecto se evalan los avances registrados hasta la fecha, y se analizan los diferentes
problemas que han surgido en el proceso. La centralidad de la poltica fiscal, en trminos de manejo econmico general,
la convierte en un interesante caso que permite analizar las dificultades y limitaciones, de carcter general, que deben
enfrentar los pases en trminos de la armonizacin y coordinacin de las polticas macroeconmicas en el contexto de
esquemas de integracin y cooperacin econmica.
2. ARMONIZACION DE POLITICAS FISCALES EN EL GRAN

El tema de la armonizacin de las polticas econmicas se encuentra presente, por lo menos a nivel normativo, desde los
orgenes del proceso de integracin subregional. El Tratado constitutivo del GRAN contempl la armonizacin de polticas
econmicas y sociales y la aproximacin de las legislaciones nacionales en las materias pertinentes, como uno de los
mecanismos para alcanzar los objetivos del acuerdo. No obstante, durante el perodo que puede considerarse como de
transicin en la conformacin del mercado ampliado, es decir hasta fines de la dcada pasada, el desarrollo en este
campo fue bastante limitado.
Es en el marco del proceso de relanzamiento de la integracin subregional, que se produce a partir de 1989, que el GRAN
se plantea el reinicio del tratamiento del tema de la armonizacin de las polticas econmicas nacionales, poniendo en
marcha un ambicioso programa de trabajo el cual ha producido, a la fecha, algunos interesantes resultados (JUNAC: 1992:
a). Sin embargo, al mismo tiempo el proceso de armonizacin de polticas econmicas ha propiciado tensiones con
posible contenido disruptivo del proceso de integracin subregional. Entre otros aspectos, que son discutidos ms
adelante, cabe mencionar que fue precisamente las diferencias de criterio con respecto a la naturaleza y velocidad de la
armonizacin de polticas econmicas lo que deriv en la aprobacin, por la Comisin del Acuerdo de Cartagena en
agosto de 1992, de la Decisin 321, mediante la cual el Per suspendi, transitoriamente, su participacin en el programa
de liberalizacin comercial andino.
Antes de entrar a analizar el tema, materia del presente documento es pertinente puntualizar, por lo menos, dos aspectos
de carcter general que definen el marco en el cual se desenvuelven los actuales esfuerzos subregionales orientados a
armonizar algunos elementos de las polticas econmicas nacionales, entre ellos los de carcter fiscal. La apreciacin del
contexto global en el que se desarrolla el proceso permite identificar los lmites y las posibilidades de la armonizacin de
polticas econmicas en el GRAN.
En la actualidad se verifica una creciente convergencia en la orientacin general de las polticas econmicas nacionales
de los cinco PM del GRAN, existiendo consenso sobre el modelo macroeconmico a seguir y sobre los objetivos
fundamentales de las polticas econmicas. Con diferentes matices, e intensidad, los cinco pases han aplicado programas
de estabilizacin en busca de lograr el equilibrio de las principales variables econmicas. Asimismo, han adoptado
programas de ajuste estructural que contemplan, entre otras medidas, la desregulacin de los mercados domsticos de
bienes, servicios y factores, y la apertura de las economas para propiciar una eficiente asignacin de los recursos. La
convergencia de las polticas econmicas crea un entorno ms propicio para adelantar en la armonizacin de ciertos
instrumentos, satisfaciendo una de las condiciones que se identifican como necesarias para este esfuerzo. Los pases han
respondido de manera autnoma a los requerimientos nacionales, sin haberse logrado introducir la variable integracin
en el diseo y manejo de la poltica econmica. Predominan las definiciones de carcter nacional, introduciendo un
componente de fragilidad en los diferentes programas de armonizacin.
Un segundo aspecto que es menester resaltar, en trminos del contexto global para la armonizacin de polticas en el
GRAN, es el hecho que el impulso para este proceso, tal como correctamente seala la Comisin Econmica para Amrica
Latina (CEPAL) (1992), surge como consecuencia de la magnitud de los compromisos contrados en trminos de la
liberacin recproca de los mercados, y no como resultado de la existencia de una real interdependencia entre las
economas andinas. No se encuentra presente lo que se ha denominado el "crculo virtuoso" entre la integracin y la
armonizacin de polticas nacionales que podra garantizar una mayor sostenibilidad al proceso (Schwidrowski: 1992). En
el GRAN la armonizacin de polticas econmicas surge como un requisito para poder impulsar y mantener el proceso de
liberacin comercial, eliminando las medidas nacionales que generan serias distorsiones en las condiciones de
competencia al interior del mercado ampliado, o que pueden menoscabar las preferencias comerciales recprocamente
otorgadas. En consecuencia el avance y consolidacin de todo el proceso de integracin depende, en gran medida, del
grado en que se logre satisfacer este mnimo de requerimientos de armonizacin. Por lo tanto, en este contexto la
6
8

Regional"
definicin comunitaria de algunos aspectos crticos en el mbito arancelario y tributario, adquieren una especial
relevancia; y definen los alcances que debe comprender la armonizacin de polticas fiscales.
3. POLITICA ARANCELARIA E INTEGRACION ANDINA

El tratamiento de los aspectos de orden arancelario son cruciales ya que definen los objetivos, el nivel, y la naturaleza de
un proceso de integracin, y por consiguiente los requerimientos de coordinacin y armonizacin de polticas econmicas.
Como se destaca en la literatura, para cada forma de integracin corresponde un nivel de armonizacin de polticas; y el
desafo consiste en disear, y aplicar, instrumentos que impliquen una armonizacin de polticas acorde con los objetivos
propios de la agrupacin de pases, y adecuar dichos instrumentos al tipo y nivel de independencia, actual y potencial,
entre los pases involucrados (Halperin: 1990).
El proceso de integracin andino busca construir en el largo plazo un esquema de integracin cercano a lo que se conoce
como Unin Econmica que constituye la forma ms elevada de integracin econmica. No obstante, por el momento, el
mvil principal del GRAN es consolidar en el corto plazo la Unin Aduanera (UA), lo que implica perfeccionar la liberacin
del comercio intrasubregional y adoptar el Arancel Externo Comn (AEC). Con respecto al primero de estos elementos se
ha avanzado significativamente en la consolidacin de la Zona de Libre Comercio (ZLC), sin embargo el proceso de
definicin y adopcin del AEC atestigua a las dificultades que enfrenta el GRAN para adelantar en una efectiva
armonizacin de polticas. Adems del continuo aplazamiento que ha experimentado la adopcin del AEC, que es
comprensible dada la alta sensibilidad de este tema en trminos de manejo econmico, un tema que amerita una
profunda reflexin, debido a sus posibles implicaciones, es la naturaleza del AEC aprobado por los PM, as como otras
decisiones que ataen a preservar los mrgenes de preferencia otorgados en el marco de la integracin subregional.
Con respecto al AEC, que debe entrar en plena vigencia en enero de 1994, los PM han logrado aprobar un "arancel
comunitario" ms no un arancel comn. Bolivia mantendr su arancel nacional flat de 10 por ciento, y Ecuador ha
conseguido trato preferencial para un conjunto significativo de partidas arancelarias. Colombia y Venezuela que lideraron
el proceso aproximaron el AEC a sus proyectos nacionales. Per, que no ha participado en las negociaciones para la
definicin del AEC, acaba de tomar medidas para aproximar su arancel nacional a una estructura "flat" del 15 por ciento;
clara demostracin que las definiciones nacionales priman sobre los compromisos comunitarios. An falta una definicin
final de este pas sobre el tema que, dependiendo de su naturaleza, puede tener repercusiones significativas sobre el
conjunto del proceso de integracin. El resultado de las negociaciones para definir el AEC demuestran la resistencia, an
vigente, en los pases andinos de asumir los costos, en trminos de prdida de grados de libertad en el manejo de
instrumentos claves de poltica econmica, que supone la armonizacin de polticas. Como resultado, si evaluamos el AEC
aprobado por el GRAN a la luz del Artculo XXIV del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), se
puede constatar que ste no satisface las condiciones para definir, en sentido estricto, una UA.
Independientemente del nivel y de las caractersticas del AEC que se adopte, ste define los mrgenes de preferencia
recprocos que se otorgan los miembros de una UA, as como un horizonte de condiciones de competencia, al interior del
mercado ampliado, que debe ser suficientemente previsible para que los agentes econmicos puedan adoptar sus
decisiones de inversin y especializacin. Consecuentemente, de manera paralela con la adopcin del AEC, se requiere
instrumentar medidas que garanticen la eficacia y previsibilidad de los mrgenes de preferencia definidos por ste. En
este sentido, el perfeccionamiento de una UA requiere adicionalmente de la adopcin de compromisos comunitarios con
respecto a tres reas fundamentales: franquicias arancelarias, preferencias comerciales otorgadas a terceros pases, y
finalmente con respecto a la naturaleza y mbito de aplicacin de los regmenes aduaneros especiales.
En el marco de una UA es necesario asegurar que el margen de preferencia a favor de la produccin subregional no se
vea afectado por la subsistencia de regmenes de franquicias arancelarias, diferentes en mbito y nivel, a la importacin
de determinados productos desde terceros pases. Al respecto, el GRAN, mediante la Decisin 282, de la Comisin del
Acuerdo de Cartagena ha acordado la eliminacin de aquellas franquicias de efectos econmicos que vulneren los
compromisos arancelarios subregionales. Decisin que entr en completa vigencia a partir de 1992, eliminndose as un
posible elemento distorsionador en el proceso. Sin embargo, los criterios que llevaron a la adopcin de esta Decisin, no
primaron con respecto a la definicin de un rgimen comunitario con respecto al otorgamiento de preferencias
arancelarias a terceros pases.
El efecto econmico de las preferencias arancelarias que un PM de una UA otorgue a terceros pases, en el marco de
acuerdos comerciales, es equivalente al de las franquicias, o reducciones arancelarias sobre el AEC, que puedan
establecerse de manera unilateral. Consecuentemente, una UA debe propender a la definicin de una poltica comercial
externa comn que se oriente a preservar los mrgenes de preferencia establecidos por el AEC, a la produccin de los
PM, y fije los parmetros dentro de los cuales los PM pueden adoptar decisiones nacionales. El Acuerdo de Cartagena, en
el Artculo 68, contempl este tema estableciendo el compromiso de los PM de no alterar unilateralmente el AEC, e
introdujo un mecanismo de consulta previa, y de definicin comunitaria, antes de que un PM pueda adquirir compromisos
de carcter arancelario con pases ajenos a la subregin.
No obstante las disposiciones del Acuerdo de Cartagena, para el caso de las relaciones comerciales con pases de la
Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), Centroamrica y el Caribe, los pases andinos han establecido,
mediante la Decisin 322 de agosto de 1992, un rgimen que, en la prctica, permite la vulneracin unilateral del AEC. A
pesar de que se establece, como principio, que las negociaciones tendrn un carcter preferentemente comunitario, en el
6
9

Regional"
caso que "por cualquier motivo" esto no sea posible los pases andinos podrn adelantar negociaciones bilaterales con
otros pases de la regin. En este caso, slo se establece la obligatoriedad de mantener informados al resto de pases, y
las negociaciones "no podrn ser objetadas por haberse cumplido las consultas previstas en el Artculo 68". Al amparo de
estas disposiciones los pases andinos vienen desarrollando una compleja red de negociaciones comerciales bilaterales
con otros pases de la regin. As tenemos el Grupo de los Tres (G-3), las negociaciones entre este grupo con
Centroamrica, y acuerdos bilaterales entre Venezuela y Chile, Bolivia y Chile, Bolivia y Mxico, entre otros.
A pesar de que esta decisin puede ser justificada desde el punto de vista de los objetivos de largo plazo que se han
establecido en el GRAN, que es la conformacin del Mercado Comn Latinoamericano, la posibilidad de que el margen de
preferencia definido por el AEC pueda ser vulnerado, por efecto de compromisos arancelarios bilaterales de los PM con
terceros pases, puede tener importantes implicaciones para el futuro desarrollo del proceso de integracin subregional.
Dependiendo de la extensin y profundidad de las concesiones otorgadas a terceros pases, se pueden generar efectos
perjudiciales, entre los que cabe destacar la introduccin de significativas variaciones en el "valor esperado" de la
integracin, en trminos comerciales, para algunos de los PM, al eliminar los mrgenes de preferencia efectivos en
sectores claves de potencial exportador subregional. Este efecto puede gravitar sobre las decisiones de los pases con
respecto a otros aspectos relevantes del proceso, entre estos en lo referente a armonizacin de polticas econmicas.
Asimismo, la autonoma para vulnerar el AEC elimina la previsibilidad, que debe existir, sobre las condiciones de
competencia al interior del mercado ampliado.
La consolidacin de una UA demanda, finalmente, una definicin comunitaria con respecto a los regmenes aduaneros
especiales, en particular aquellos que permiten la importacin, en suspensin de derechos e impuestos, de ciertas
mercancas para ser reexportadas despus de haber experimentado una transformacin; tales como la admisin
temporal para perfeccionamiento activo, y la reposicin en franquicia arancelaria. El GRAN ha decidido establecer un
rgimen comunitario armonizado de los regmenes aduaneros aplicables a las exportaciones (Decisin 330: Artculo 21),
aunque todava no se han adoptado decisiones definitivas al respecto.
El tema central en relacin a los regmenes aduaneros especiales es si stos deben permanecer vigentes para el
comercio intrasubregional, o si su aplicacin armonizada debe limitarse para las exportaciones a terceros pases. Al
respecto, an no se ha logrado consenso entre los pases andinos, y parecera primar la tesis de que deberan
mantenerse para el comercio subregional (Junta del Acuerdo de Cartagena, JUNAC: 1992: b). Sin embargo, en el caso de
productos originarios de la subregin que se exporten a otro PM, y que comprendan insumos, o partes y piezas,
beneficiados por los regmenes aduaneros, se podra estar vulnerando el margen de preferencia de la produccin
subregional de dichos insumos, o partes y piezas. Una tesis alternativa es la de permitir su aplicacin siempre que no
vulneren el margen de preferencia subregional, es decir se podra limitar al mbito de los productos no producidos o de
produccin insuficiente en la subregin. Sin embargo esta alternativa puede acarrear serias complicaciones de orden
administrativo.
En trminos de no afectar los mrgenes de preferencia efectivos, actuales y potenciales, al interior de la UA. La solucin
ptima aconsejara la eliminacin de los regmenes aduaneros especiales para el comercio intrasubregional. En este
escenario igualmente se presentan dificultades en trminos de control, ya que las exportaciones de una determinada
empresa pueden dirigir tanto al mercado subregional como a terceros pases. Esta es un rea que demanda un cuidadoso
anlisis por parte de los pases.
Como puede concluirse de la breve discusin precedente, el GRAN ha establecido, en funcin de las diferentes decisiones
adoptadas en el campo arancelario, un esquema que puede caracterizarse como de una "Unin Aduanera Imperfecta", en
la cual no se ha logrado perfeccionar un AEC, y son permisibles las vulneraciones unilaterales de los mrgenes de
preferencia recprocamente acordados. Esta situacin presenta un panorama sumamente complejo, el cual aun puede
complicarse en funcin de la definicin final que adopten los PM con respecto al tratamiento de los regmenes aduaneros
especiales.
El desafo que debe enfrentar el GRAN, consiste en determinar el nivel de convergencia o armonizacin de las polticas
econmicas, entre ellas las de carcter fiscal, que se requiere en este contexto, y las posibilidades reales de alcanzarlas.
Si aunamos a una UA Imperfecta, con las diversas limitaciones que esta impone al proceso de integracin, el bajo nivel de
interdependencia real, medido en trminos de apertura al comercio subregional de los PM, se puede concluir que el
espacio para la profundizacin de la armonizacin de polticas econmicas es, por el momento, limitado.
4. LA POLITICA TRIBUTARIA
Los pases andinos han implementado recientemente reformas en los sistemas tributarios, orientadas a la simplificacin
de la estructura tributaria y a mejorar la eficiencia de la administracin y recaudacin. En el marco de estas reformas,
algunas de ellas puestas en marcha con la cooperacin de organismos financieros multilaterales, se ha producido una
convergencia de las orientaciones generales de las polticas tributarias de los PM que propenden a estructuras
impositivas similares, regidas por los mismos principios y que persiguen objetivos equivalentes. Sin embargo, subsisten
diferencias entre los pases, con respecto a las tasas, materia y base imponible, hecho generador, y las exenciones
relativas, a los diferentes impuestos indirectos y directos (Fundacin Friedrich Ebert. ILDIS: 1992).
7
0

Regional"
En el GRAN los programas de armonizacin de polticas tributarias han incidido, hasta la fecha, sobre aquellos aspectos
que pueden afectar las condiciones de competencia al interior del mercado ampliado, para permitir as la consolidacin
de la UA. En este contexto el nfasis ha sido puesto en la armonizacin de los incentivos a las exportaciones existentes
en los cinco pases andinos. Al respecto, hay que destacar el compromiso asumido por los andinos con respecto a la
eliminacin de los subsidios cambiarios, financieros y fiscales a las exportaciones intrasubregionales.
De conformidad con el Artculo 8 de la Decisin 324, la Decisin 330 de octubre de 1992, establece que los pases no
podrn aplicar mecanismos de apoyo, o incentivos, en tanto constituyan subsidios a las exportaciones destinadas a otros
pases de la subregin. Con respecto a los incentivos fiscales, la norma subregionales contempla a la eliminacin tanto de
los subsidios tributarios, como de los fiscales no tributarios y de aquellos que pudiesen derivar de los regmenes
aduaneros especiales.
El no haberse incluido a nivel subregional disposiciones equivalentes con respecto a las exportaciones hacia terceros
pases puede introducir un sesgo en los flujos comerciales debido a la mayor rentabilidad posible en exportaciones
susceptibles de ser subvencionadas. Sin embargo, este efecto se ve contrarrestado por dos elementos. Por un lado, por el
margen de preferencia subregional, que de ser mayor a los posibles subsidios, permitira, va mayores precios de
exportacin, eliminar cualquier diferencial de rentabilidad. Ms importante an, es el hecho que el respeto escrupuloso
de las normas del GATT del cual cuatro pases andinos son parte contrante y Ecuador se encuentra en vas de negociar su
acceso, con respeto a los subsidios, reforzados en las negociaciones de la Ronda Uruguay, automticamente generara
una cierta armonizacin de las polticas nacionales.
El GRAN, asimismo, ha decidido adoptar un rgimen comunitario armonizado de los mecanismos de exencin, devolucin
o aplazamiento, de los impuestos indirectos que afecten a los productos destinados a las exportaciones
intrasubregionales, en tanto los mismos no constituyen subsidios (Decisin 330: Artculo 15), rgimen que se encuentra
actualmente en discusin. Los pases andinos tienen una estructura de impuestos indirectos similar, basada en el
Impuesto al Valor Agregado (IVA), y en impuestos selectivos al consumo de algunos bienes y servicios, los cuales gravitan
significativamente sobre los ingresos fiscales. No obstante, existen diferencias con respecto a las tasas y a la cobertura
de dichos impuestos. Bolivia y Ecuador aplican una tasa del 10%, Venezuela tiene previsto introducir un rgimen de
impuesto al valor agregado con una tasa similar; mientras que en Colombia la tasa es del 12% y en Per del 18%. Con
respecto a la cobertura, Bolivia y Per tienden a la universidad, gravando todas las transacciones de bienes y servicios,
mientras que en los otros pases existen exenciones para un conjunto significativo de bienes y servicios. Finalmente
existen diferencias con respecto al crdito tributario generado por el pago del IVA, en el sentido que en algunos pases,
algunas transacciones no dan derecho a ste.
La armonizacin de los regmenes de reintegro de los impuestos indirectos que afectan a las exportaciones se orienta a
evitar las posibles distorsiones a las condiciones de competencia al interior del mercado ampliado, generadas por la
existencia de regmenes dismiles en los PM. La armonizacin de las legislaciones nacionales, referentes a impuestos
indirectos, slo se hace necesaria para lograr este objetivo si es que se establece el "principio de pas de origen"
gravando a los bienes y servicios en el pas exportador, pudiendo stos posteriormente circular libremente por los otros
pases. Sin embargo, tal como lo demuestra la experiencia de la Comunidad Europea (CE), un rgimen de esta naturaleza
es muy difcil de implementar, en particular por el efecto sobre recaudacin fiscal, que demanda, adicionalmente, de un
complicado sistema de compensacin entre los pases. Debido al peso gravitante de la recaudacin por impuestos
indirectos en los pases andinos, a los diferentes requerimientos fiscales y de estabilizacin, y a la ausencia de las
condiciones que ameriten un sacrificio en trminos de grados de libertad para manejo econmico nacional, esta
alternativo no es viable en el GRAN.
Todos los pases del GRAN aplican un sistema de reintegro tributario segn pas de destino y mantienen controles fiscales
en la frontera. En consecuencia el rgimen armonizado debe sustentarse en la situacin imperante, y basarse en el
principio, universalmente aceptado, de la exencin total y devolucin plena de los impuestos indirectos que graven a los
bienes y servicios que se exporten. En este contexto la armonizacin demanda, bsicamente, de un acuerdo sobre los
bienes y servicios, incorporados en las exportaciones, que deben generar un reintegro tributario, sobre la no
discriminacin entre productos nacionales e importados, y sobre algunos aspectos equivalentes. Dado que
administrativamente es complicado administrar regmenes diferentes para las exportaciones intrasubregionales y para
las exportaciones hacia terceros pases, se debera propender a un slo rgimen, compatible con los derechos y
obligaciones de los pases en el marco multilateral.
Finalmente, en el estadio actual de la integracin subregional andina, otros aspectos que ameritan un determinado nivel
de armonizacin son los subsidios a la produccin domstica, y la imposicin sobre los ingresos de los factores, en
particular lo referente a rentas de las personas jurdicas. Con respecto a los subsidios a la produccin domstica, la
tendencia vigente, en el marco de la poltica macroeconmica general, es hacia su virtual eliminacin, como ha sido el
caso de Bolivia y Per. Sin embargo, en los otros pases subsisten algunas medidas que constituyen subsidios de carcter
fiscal a la produccin nacional. Dado que estas medidas ataen fundamentalmente a las polticas de desarrollo sectorial,
o vinculados a la promocin de la pequea empresa, su armonizacin total se presenta difcil. Un mnimo de convergencia
7
1

Regional"
se requiere en aquellas medidas que ostensiblemente generan ventajas significativas a la produccin nacional en relacin
con las importaciones.
Con respecto a los Impuestos a la Renta de Personas Jurdicas, las tasas vigentes en los pases andinos son similares,
salvo el caso de Bolivia que tiene un rgimen diferente basado en imposicin sobre la renta presunta para cuya
determinacin se utiliza conceptos patrimoniales. En los otros pases la tasa de impuesto es del 30%, Colombia y Per,
manteniendo Venezuela un segundo nivel, en funcin del nivel de renta, del 20%. En el caso del Ecuador, la tasa vigente
es del 25%. Es as que las diferencias existentes no son de una magnitud tal como para introducir distorsiones
significativas en las decisiones de localizacin de los agentes econmicos, ni en las rentabilidades relativas entre pases.
Sin embargo, existen algunas diferencias en los regmenes, cuya armonizacin ameritara ser evaluada. Un campo donde
sera recomendable la armonizacin, ya que la modificacin del rgimen comn para la inversin extranjera ha
aperturado el mercado ampliado a las empresas extranjeras es con respecto a la imposicin sobre la remesa de
dividendos, para equiparar las condiciones entre los cinco pases.
COOPERACION MONETARIA: Opciones de Regmenes Monetarios
Klaus GRETSCHMANN
Profesor de Finanzas Pblicas y Economa Internacional; Jefe de la Unidad Polticas
Comunitarias del Instituto Europeo de Administracin Pblica (IEAP). Maastricht, HOLANDA
INTEGRACION FISCAL Y MONETARIA: CLARA NECESIDAD U OSCURO DESEO
1. La integracin: instrumento para aunar el inters comn o mecanismo para fortalecer al Estado- Nacin
Parecera que la historia ha adquirido alta velocidad de vuelo. El mundo se ha trastornado con una sucesin de
acontecimientos que lo han revolucionado: el derrumbe del Imperio Sovitico, la unificacin alemana, el fin de la
hegemona econmica de Estados Unidos (EEUU) y el resurgimiento del nacionalismo y del secesionismo separatista en
Europa. Lejos de arribar al "fin de la Historia", la "Edad de Oro final", como quisieran hacernos creer algunos "profetas",
estamos siendo testigos de mayores turbulencias sociales, de una intensificacin de la incertidumbre econmica y de la
inestabilidad poltica y de una revisin del orden establecido ms que de una visin consolidada. Los cambios
arquitectnicos estn haciendo del edificio europeo y mundial un terreno permanente de construccin.
Estos son los antecedentes que sustentaron la proyeccin de la Comunidad Europea (CE) hacia una unin ms estrecha a
travs del Tratado de Maastricht. En efecto, este Tratado de "Unin Poltica" que constituye la segunda revisin sustancial
del Tratado de Roma luego del Acta Unica Europea de 1987 es la respuesta de la CE a los nuevos acontecimientos
histricos. Su objetivo fundamental es dotar a Europa de un ncleo de estabilidad en un mundo de riesgo y de
incertidumbre, mediante la fijacin de nuevas metas y la apertura de opciones potenciales y el compromiso de
profundizar su integracin poltica y econmica. El aspecto central y la fuerza motriz del Tratado de Maastricht, de
conformidad con los puntos de vista dominantes, est contenida en las disposiciones consagradas a la Unin Econmica y
Monetaria (UEM). Mediante ellas, los EM reconocen -como lo hicieron repetidamente en la historia de la integracin
europea- que son sus intereses econmicos (colectivos e individuales) los que sustentan el progreso de Europa.
No obstante, el debate acerca de las fuerzas propulsoras de la integracin europea fue impulsado desde el surgimiento
de la CE por dos corrientes distintas de pensamiento. El primer polo ha estado formado por los federalistas cuya defensa
de una Europa unida se centr en la necesidad de emprender reformas institucionales con un sentido democrtico,
haciendo hincapi en el papel que pudieran desempear en la movilizacin de la consciencia poltica europea. El segundo
polo, compuesto por los funcionalistas, en contraste, ha defendido que las soluciones supranacionales deberan
reservarse slo para aquellos problemas tanto de orden nacional como internacional vinculados con el desbordamiento
del marco estatal y los factores externos asociados.
Los federalistas han sostenido que la Segunda Guerra Mundial revel la debilidad del Estado-nacin como institucin y
que el mejor remedio a las penurias de la reconstruccin europea poda consistir en realizar cierta forma de integracin.
Por su parte, los funcionalistas subrayaron el drstico aumento del interrelacionamiento de los pases europeos en todos
los dominios, argumentando que las soluciones supranacionales surgan como consecuencia de problemas nacionales
apremiantes, irresolubles por medios exclusivamente nacionales. En tanto el primer grupo exaltaba ideales y
encumbraba la funcin de la poltica, el segundo se centraba en los factores externos que haban tornado obsoletas las
fronteras nacionales.
Ambos grupos coincidan en que la integracin implicaba la cesin de las soberanas de los Estados y por consiguiente
conduca al debilitamiento del poder de los Gobiernos nacionales.
Esta lectura de los procesos histricos de la integracin europea puede difcilmente, sin embargo, soportar una inspeccin
minuciosa de lo que en la prctica se ha efectivamente producido. En los ltimos 35 aos, los avatares de la construccin
europea han sido testigos de una paradoja: pese a ceder gradualmente la soberana en reas polticas especficas, los
7
2

Regional"
Estados-nacin, es decir los EM de la CE, han salido fortalecidos y revigorizados. El reforzamiento de la interdependencia
mutua ha estado al servicio de la optimizacin de las ventajas recprocas y la presunta prdida de soberana fue utilizada
por cada uno de los Estados para, a menudo, no satisfacer los reclamos de los intereses grupales, al aducirse que los
Gobiernos carecen de libertad de decisin, en virtud de los compromisos a los que estn atados por los acuerdos
comunitarios. En contraste con ello, resulta claro que las prdidas de soberana no fueron debidas slo a los "efectos de
traccin" (a nivel supranacional) sino tambin a los "efectos de empuje" (de los Gobiernos nacionales) para liberarse de
responsabilidades en asuntos polticos delicados.
2. Liderazgo hegemnico o comunidad de iguales

En el rea de la integracin monetaria y, fiscal en particular, la cuestin central reside en qu medida se requiere
estabilidad hegemnica para garantizar la formacin de un rea regional integrada. La mayor parte de los analistas
piensa que lo ms beneficioso para el conjunto es el ejercicio del liderazgo por uno o dos pases y que este es el medio
ms efectivo para superar uno de los obstculos ms serios en la cooperacin internacional: los incentivos para el
comportamiento egosta de aquellos que pretenden beneficiarse de las ventajas del sistema sin asumir compromisos
("free-riders"), aspecto que es inherente a las relaciones internacionales.
Esta cuestin fundamental es familiar para aquellos que conozcan la tesis fundamental de la obra de Kindleberger: a
saber, que la economa mundial y tambin las reas integradas regionalmente operan de forma ms eficiente cuando
existe un estabilizador, un pas preparado para suministrar liquidez cuando el sistema monetario internacional tropieza
con dificultades. La necesidad de un prestatario en ltima instancia es aceptada ampliamente. Los ejemplos incluyen, en
el campo internacional, el suministro de liquidez al amparo del Plan Marshall, la red de acuerdos recprocos de crdito del
Grupo de los 10 (G-10) y las bases del funcionamiento del Fondo Monetario Internacional (FMI). En la actualidad, el
ejercicio del liderazgo necesita desarrollar dos funciones adicionales: gestionar la estructura de tipos de cambio y facilitar
la coordinacin de las polticas monetarias nacionales de las potencias financieras.
Hay dos factores que merecen mayor atencin en este contexto: el predominio del dlar como moneda de reserva, cuya
cada en las dos ltimas dcadas se evidencia en el hecho de que pas de representar aproximadamente el 80% en 1975
a un 50% en 1990 y la mayor participacin del marco alemn que se elev significativamente, pasando del 7% al 15%,
as como la gravitacin creciente del conjunto de las monedas europeas, incluyendo a la Unidad Econmica Europea
(ECU) que pasaron de representar de un 17% a un 37%. En consecuencia, la unificacin monetaria europea bien puede
alentar la promocin de una sustitucin progresiva del dlar. Adems, teniendo en cuenta que la existencia de una
moneda nica europea eliminara las transacciones intracomunitarias en divisas, las reservas de unos 300.000 millones
de ECUs pasaran a ser redundantes, pues gran parte de ellas seran reservas en dlares. No es preciso decir que esto
implicar cambios de importancia en el poder y en la influencia econmica sobre la economa mundial.
La experiencia arrojada por el Sistema Monetario Europeo (SME), mediante el cual los EM de la CE crearon un sistema de
cambios fijos, con cierto grado de ajuste, sugiere que la vinculacin de las monedas entre s implica un compromiso con
la estabilidad monetaria, que viene a estar sustentada por la moneda ms estable del sistema. En efecto, algunos pases
con monedas dbiles se beneficiaron en gran medida del papel desempeado en Europa por el marco alemn como
moneda "ancla". Esto se debi a la disposicin de algunos EM a seguir la poltica orientada a la estabilidad aplicada por el
Bundesbank a fin de ganar la credibilidad necesaria para el xito de sus propios esfuerzos de poltica econmica y
monetaria. Se puede asumir que una la elaboracin ms afinada de la UEM con un compromiso firme en trminos de
estabilidad fortalecer ms an esta funcin disciplinaria y aumentar la credibilidad de algunas economas nacionales
europeas.
En trminos polticos, este argumento puede ser puesto en entredicho. Se suele reconocer ampliamente que el propio
xito de la UEM, basado en la disposicin de los Bancos Centrales de los EM de la CE de delegar voluntariamente parte de
su soberana en el Bundesbank en aras de la propia credibilidad, tuvo un costo poltico: los alemanes ocuparon el asiento
del conductor de la poltica monetaria europea, lo cual est reido con la idea de la CE como comunidad. Con el creciente
xito econmico del SME a travs del tiempo, los otros Gobiernos europeos quisieron compartir el asiento del conductor
al volante. La aceptacin poltica de la hegemona alemana cay marcadamente.
De este diagnstico surge la preocupacin de que eventualmente se pueda desembocar con un dominio demasiado
limitado, insuficiente, en los esquemas de integracin regional por una potencia "iluminada" lder. La tesis que se
pretende defender es que resulta necesario organizar la integracin regional sobre la base del liderazgo. Sin embargo,
para diferenciarse de la perspectiva ortodoxa dominante, es necesario tambin reflexionar en un modelo de enfoque de
"liderazgo colectivo" o del "primus inter pares". En particular, en el campo monetario, el conocido y frecuentemente
recomendado enfoque del ancla no est desprovisto de problemas.
Segn el enfoque nominal del ancla, el tipo de cambio de un pas debe estar firme y confiablemente fijado a la moneda
de un pas de inflacin baja, de modo que dicha inflacin sea efectivamente importada. En los Pases en Vas de
Desarrollo (PVD), la fuente inicial de una inflacin prolongada es usualmente la monetizacin del dficit fiscal, de manera
que est implcito que el impuesto inflacionario no sea ptimo. Tambin est implcito que la restriccin fiscal necesaria
no sea fcilmente obtenida en forma directa.
7
3

Regional"
Se debe cumplir con cuatro requerimientos para que ste enfoque tenga xito.
1) El mantenimiento del tipo de cambio debe lograr disciplina en la creacin de crdito, especialmente, para el sector
pblico. Las reservas en divisas caern continuamente si ello no se produce.
2) El mantenimiento del tipo de cambio debe obtener confianza del mercado de divisas -lo que, a su vez, depende de la
creencia del mercado en que se lograr dicha disciplina. En caso contrario, se desatarn crisis especulativas.
3) El mantenimiento del tipo de cambio debe ser creble en el mercado laboral; de lo contrario, el resultado ser la
emergencia de tensiones inflacionarias y, en consecuencia, la prdida de competitividad.
4) La rigidez del mercado laboral, en especial a travs de la indexacin de los salarios, no debe impedir los ajustes reales
necesarios -es decir, la declinacin de los salarios nominales (con relacin a la tendencia general en los precios) en
respuesta a "shocks" adversos que requieren devaluaciones reales. Considerando estos antecedentes, el punto clave es si
realmente es necesario y aplicable el mantenimiento del tipo de cambio para alcanzar una disciplina razonable.
3. Fundamentos de la integracin financiera

El tema de la integracin se plantea con relacin a las polticas financieras (monetaria y fiscal). Un argumento importante
para avanzar hacia ella en stas reas se basa en la deseabilidad de facilitar los objetivos primarios de asignacin de
recursos de la integracin econmica. El comercio y la inversin intra- grupo no van a desarrollarse de manera ptima sin
un alto grado de estabilidad del tipo de cambio, lo que no se puede garantizar sin la coordinacin de las polticas
financieras. Igualmente importante es la coordinacin de las polticas monetarias y fiscales, que se basa en
consideraciones macroeconmicas. A medida que las economas nacionales de los EM se tornan progresivamente
interdependientes como resultado del comercio y los movimientos de los factores, se hace crecientemente ms firme la
justificacin de coordinar sus polticas monetarias y fiscales, dado que las medidas financieras tomadas por un pas para
influir en las variables macroeconmicas tendrn previsiblemente efectos secundarios y significativos sobre otros Pases
Miembros (PM). En estas circunstancias, las medidas unilaterales de poltica financiera podrn ser, de hecho, muy
inefectivas. Como puede observarse en una UA o en un Mercado Comn (MC), la coordinacin financiera puede ser
particularmente importante, en caso que existan restricciones sobre las otras polticas que los EM utilicen a nivel nacional
para promover el equilibrio externo. De llegarse a un acuerdo para limitar las fluctuaciones cambiarias entre los
miembros del esquema en el inters de promover el comercio y las inversiones intracomunitarias, los restantes
instrumentos financieros a disposicin de los pases podrn no ser suficientes para permitirles mantener el equilibrio
interno y externo y para facilitar los ajustes necesarios. Para lograr y mantener un equilibrio satisfactorio, podr
requerirse la accin coordinada de los pases deficitarios y superavitarios.
En ciertas circunstancias, el peso del argumento en favor de la coordinacin de la poltica en la escena monetaria podr
apuntar a una integracin monetaria plena, incluido el establecimiento de una moneda comn. En todo caso, es factible
que la coordinacin de las polticas financieras sea muy deseable en cualquier unin en la que una proporcin alta del
comercio exterior sea realizado a nivel intracomunitario. Esto puede aplicarse a cualquier forma de integracin, pero se
debe hacer una distincin bsica entre una UA, donde slo los productos circulan sin restricciones y un MC, en el que los
factores tambin tienen libertad de movimiento. Para cada forma de integracin, se requiere analizar los aspectos
relativos a la armonizacin de distintos acuerdos monetarios, siendo las principales alternativas: tipos de cambio
totalmente flexibles; tipos de cambio fijos y UM.
4. De la coordinacin fiscal a la integracin financiera

Las cuestiones relativas a la armonizacin fiscal deben ser analizadas con los criterios econmicos corrientes, en lo
relativo a la asignacin de recursos, el ajuste y la estabilizacin, el crecimiento y a los aspectos distributivos. El criterio de
asignacin de recursos ha sido dominante en el anlisis de la armonizacin fiscal, reflejando el nfasis del anlisis
ortodoxo de la integracin sobre la mejora de la asignacin de los recursos. El anlisis de la armonizacin fiscal tiene dos
facetas principales, que corresponden a los principales tipos de impuestos internos. En el caso de los impuestos
indirectos, el problema consiste en determinar el impacto de las diferencias tributarias sobre la eficiencia del comercio de
productos bsicos. En el caso de los impuestos directos, las consideraciones relativas a la eficiencia surgen
principalmente en conexin con el impacto de las diferencias tributarias sobre los movimientos de los factores,
particularmente los de capital. Debe prestarse atencin a las implicaciones de la armonizacin fiscal sobre el logro de
otros objetivos, en especial, la estabilizacin econmica.
Las polticas tributarias tienen efectos profundos sobre la composicin temporal y la evolucin intertemporal de la
macroeconoma, influenciando la distribucin del ahorro y de la inversin de la poblacin general y de las empresas, as
como las decisiones que rigen la oferta y la demanda laboral. Con los mercados mundiales de bienes y capitales
integrados, los efectos de las polticas fiscales aplicadas por un pas tienen consecuencias secundarias sobre el resto del
mundo. El reconocimiento de dicha interdependencia econmica internacional estimul el inters en la coordinacin
internacional de las polticas fiscales, en general, y de las polticas fiscales y de las reformas fiscales internacionales, en
particular.
7
4

Regional"
Se puede definir a la coordinacin fiscal como todo cambio en el sistema tributario de los EM que pretenda el logro de los
propsitos de la Comunidad. Dichos propsitos incluyen claramente la creacin de un MU integrado libre de restricciones
al movimiento de bienes, la abolicin de los obstculos al derecho de establecimiento de las empresas y la supresin de
las barreras al empleo y al libre movimiento de personas, servicios y capitales, as como la institucin de un sistema que
asegure la no distorsin de la competencia. Estos objetivos tienen, entre otras cosas, diversas consecuencias sobre los
sistemas tributarios de los EM, incluida la abolicin de los derechos aduaneros, la coordinacin de los principales
impuestos indirectos y la aproximacin de algunas leyes relativas a los impuestos directos, segn lo requiera el
funcionamiento adecuado del MC.
El objetivo de instituir un sistema que asegure la no distorsin de la competencia requiere, entre otros aspectos, la
revisin de los impuestos a los productos de los EM, de forma tal que se otorguen rebajas recprocas en la exportacin de
bienes que realizan entre s y que se apliquen determinados derechos compensatorios a las importaciones de un EM
desde otro. Dichas desgravaciones y derechos compensatorios, llamados ajustes finales en frontera ("border-tax
adjustments"), se uniformizan mediante el reconocimiento de crdito fiscal por el pas importador del Impuesto al Valor
Agregado (IVA) pagado en origen ("a destination-based, tax-credit value-added tax"). El componente ms notable a
desarrollar es una base uniforme de valoracin por parte de los miembros de un rea integrada.
Se requiere la aproximacin de los tipos tributarios efectivos sobre el uso del capital. La armonizacin de los impuestos a
las sociedades resulta esencial, en particular, para lograr el libre movimiento de capitales de forma que no distorsione la
estructura de produccin. De conformidad con su filosofa de que el acuerdo sobre los tipos impositivos debe preceder al
acuerdo sobre la base de valoracin y la estructura de los tipos, la CE trabaj en la integracin de los impuestos a la renta
de las compaas y de los individuos a nivel interestatal, as como sobre un sistema armonizado de retencin en la fuente
de los impuestos sobre los dividendos. No se consider que la coordinacin de los impuestos personales sobre la renta y
de los sistemas de seguridad social sea un tema urgente, si bien se llevan a cabo esfuerzos continuados para expandir la
libertad laboral evitando la doble tributacin, en especial de los trabajadores en reas de frontera y de los emigrantes.
Mientras que la competencia es el mecanismo de asignacin en el MC, la coordinacin tributaria es su corolario, en la
medida que tiene el fin de asegurar la no distorsin de la igualdad de condiciones de los competidores. Las mencionadas
libertades de movimiento y de establecimiento y la falta de medidas o acciones discriminatorias contra los Gobiernos y
contra las empresas caracterizan tambin el componente tributario de un MC.
En consecuencia, los interrogantes principales que surgen en conexin con la armonizacin fiscal son:
1) Produce la utilizacin de diferentes formas de tributacin en los diversos EM una mala asignacin de los recursos
inducida por los impuestos?
2) Afecta la eleccin del principio jurisdiccional los efectos de asignacin de los impuestos?
3) Se producen distorsiones a raz de las diferencias entre los pases miembros en sus estructuras de fiscalidad directa e
indirecta?
7
5

Regional"
4) En caso de que se puedan evitar las distorsiones inducidas por los impuestos, es necesario que se igualen los tipos
fiscales de los pases?
Mientras que la coordinacin tributaria centra slo escasa atencin en las consecuencias presupuestarias de las
polticas tributarias, la integracin fiscal se refiere al papel de las finanzas pblicas y del presupuesto comunitario en
los acuerdos de integracin econmica internacional. La teora de la integracin fiscal procura en primer lugar ofrecer
un fundamento para la integracin de las funciones presupuestarias y su asignacin en forma apropiada entre los EM
en base a consideraciones de eficiencia fiscal. De este modo esta teora debe ocuparse del tema de los dominios
fiscales ptimos en las agrupaciones econmicas. A un nivel ms prctico, estudia la estructura, la evolucin y el
impacto de los presupuestos comunitarios efectivamente ejecutados. La integracin de las funciones fiscales puede
resultar en ltima instancia en una unin fiscal, situacin en la cual la eleccin de los objetivos y la administracin de
los instrumentos ms adecuados son un tema que compete a la autoridad comunitaria. En este sentido, se debe
diferenciar la integracin fiscal tanto de la armonizacin fiscal, que se refiere al acuerdo sobre la manera en la cual
cada EM utilizar un instrumento fiscal particular sobre el que retenga el control, como de la coordinacin fiscal, que
se refiere a alineamientos voluntarios de las polticas nacionales en el campo fiscal que difcilmente se pueden hacer
cumplir forzosamente.
Todo anlisis de la integracin fiscal se confronta con la dificultad de que no existe un caso nico bien demarcado en
el que centrarse, lo que la diferencia de las uniones aduaneras y monetarias. Es posible contemplar un espectro de
estados de integracin practicables que vayan de la simple UA, pasando por los diferentes tipos de comunidades
econmicas, hasta otras formas que consideren el estatus de una UE plena. En cada caso, el grado de unin fiscal y el
papel del presupuesto comunitario variarn necesariamente como resultado de las opciones polticas esenciales
acerca de la transferencia de autoridad de los EM a la Comunidad en las decisiones que afectan el gasto pblico y a su
financiamiento y, en cierto grado, como resultado de la dinmica interna del sistema que se establezca.
5. La integracin monetaria y los mercados de capitales

Es obvio que las polticas monetarias pueden ser utilizadas para establecer obstculos al libre comercio y a la
integracin econmica. En una ZLC, se pueden utilizar las restricciones monetarias como sustitutas de un arancel,
dado que ello significa la no existencia de divisas suficientes para permitir a los importadores pagar por los bienes
adquiridos en el exterior. Pero tambin en una UA y en un MC, el papel del dinero y del capital es crucial debido, por
un lado, a que los volmenes de comercio sujetos a riesgos cambiarios aumentan y, por el otro, porque hay mayores
flujos de capital que tienden a evadir los riesgos cambiarios en la medida en que sean de naturaleza estructural,
tendiendo a aumentarlos por su naturaleza especulativa. Aparentemente, ello brinda suficiente razn a los socios de
una UA, y an ms a los que participan en un MC, para considerar la posibilidad de avanzar hacia una UEM.
La integracin de los mercados de capitales tiene gran importancia. Se la puede definir en primera instancia como la
eliminacin de las restricciones cambiarias, las medidas tributarias discriminatorias y otros obstculos. Dado que el
capital es altamente mvil y apto para dirigirse hacia donde los retornos son ms altos, se requerirn medidas
adicionales, tales como la integracin de los mercados de capitales mediante la coordinacin o la armonizacin de las
reglas que rigen su organizacin y funcionamiento, como reglamentaciones en materia de crdito bancario, pagos,
etctera.
Se aspira a la integracin de los mercados de capitales debido a que:
disminuye el riesgo de turbulencias como las que tienden a ocurrir en los mercados pequeos
aumenta la oferta de capital, dado que las mejores perspectivas de inversin movilizan montos adicionales de
ahorro, teniendo el inversor la libertad de elegir la combinacin que le es ms favorable en trminos de
retorno, solidez y liquidez
permite a quienes necesitan capital obtener montos mayores de manera ms adecuada a sus necesidades
especficas
estimula condiciones de produccin igualitarias y, por consiguiente, menores obstculos a la competencia en
el MC.
Las restricciones a la importacin y la exportacin de capital se basan en lo siguiente:
instrumentos orientados al mercado (semejantes a los aranceles en el comercio de bienes, dado que influyen
sobre el precio del capital), tales como mercados con monedas diferenciadas, con un tipo ms (o menos)
favorable de cambio para los pagos corrientes que para las transacciones de capital y menores (o an
negativos) intereses sobre los depsitos en divisas, causados por los impuestos sobre el inters o los
depsitos
instrumentos administrativos y legales (comparables a las restricciones cuantitativas y a las Barreras No
Arancelarias -BNA-), tales como los obstculos a las adquisiciones de acciones a travs de la reserva del
derecho de poseer acciones y bonos por personas o instituciones de una nacionalidad dada; restricciones a la
compra de valores nacionales por los no residentes o restricciones a los depsitos bancarios mediante un
tope a los depsitos de extranjeros; tambin juegan un papel los impuestos a la adquisicin de divisas, los
76

Regional"
impuestos a la inversin extranjera, o los mayores impuestos a los beneficios de empresas extranjeras que a
las nacionales. Las transferencias de ganancias e intereses se pueden ver dificultadas por la obligacin de
reinvertir todos las beneficios obtenidos por el capital extranjero en el pas receptor y por la obligacin
impuesta a los exportadores de reingresar en plazos establecidos (cinco aos, por ejemplo) todo capital
destinado a operaciones exteriores.
Los argumentos a favor de restringir los movimientos de capital se basan mayormente en las desventajas vinculadas
con el drenaje de capital a largo plazo. Las razones ms comnmente esgrimidas para que los Gobiernos impidan la
salida de capitales son las siguientes: el flujo de capitales es la corriente sangunea de la economa nacional. Los
drenajes de capital hacia el exterior fortalecern las economas de otros pases, en detrimento de la economa del
propio pas (por ejemplo, el Gobierno puede aplicar impuestos a los ingresos resultantes de inversiones nacionales). La
prdida de reservas en divisas dificulta la capacidad de cumplir con otras obligaciones internacionales; esto tiene
particular importancia cuando se produce un desequilibrio de la balanza de pagos y las autoridades tratan de impedir
modificaciones del tipo de cambio. El flujo de capitales hacia el exterior tiene repercusiones sobre el equilibrio interno
como por ejemplo sobre la tasa de inters, comportamiento asociado principalmente con el precio del capital. Una
gran salida de capitales puede conducir a una elevacin de la tasa de inters, cuando lo recomendable para la
economa sera una tasa de inters baja. La salida de capitales enturbia el equilibrio externo de la economa y pone en
dificultades la poltica monetaria, pudiendo conducir a la devaluacin de la moneda, aun cuando el tipo de cambio
como tal no est en desequilibrio. De ese modo, un pas puede ser empujado a realizar importaciones ms caras y a
importar inflacin.
6. La integracin monetaria - La experiencia europea

Los esfuerzos para promover la cooperacin monetaria y la integracin datan de largo tiempo en Europa. Una breve
revisin de los acontecimientos ms significativos (ver la cronologa incluida al final de la ponencia) puede darnos
algunas claves.
Los Tratados de Roma de 1957 no prestaron mucha consideracin al tema de la cooperacin monetaria en la CE
debido a: (a) la Unin Europea de Pagos de 1950 haba sentado las bases para apoyar el comercio en Europa en el
aspecto monetario; y (b) el sistema estable de tipos de cambio internacionales fijas (Bretton Woods) con el patrn
dlar-oro como la moneda ancla no exiga revisin alguna del lado europeo. Si bien el Artculo 107 del Tratado de la CE
enfatizaba que la poltica de tipos de cambio era un asunto de inters comn, las competencias y las
responsabilidades de las reas monetaria, fiscal y cambiaria fueron claramente dejadas en manos de los EM.
Esta constelacin relativamente estable entr en dificultades cuando result claro que la Poltica Agrcola Comn (PAC)
(con precios administrativos fijos en toda la regin) poda entrar en conflicto con los movimientos cambiarios
intracomunitarios. El conflicto entre dicha poltica y las polticas cambiarias nacionales se hizo evidente, en particular,
con la apreciacin del marco alemn en 1969. Sumado a los problemas cambiarios mundiales, este hecho llev a la CE
a estudiar las posibilidades de reforma monetaria. La "cumbre" de La Haya de 1969 decidi que se deba avanzar
hacia una UM. El famoso Informe Werner contiene las bases de dicha Unin, cuya sustancia a grandes rasgos -una UM
completamente elaborada en un plazo de 10 aos- fue aprobada por los Jefes de Estado y de Gobierno en 1971. Si
bien la Comunidad dio ciertos pasos preliminares hacia una UM, por ejemplo al restringir los movimientos cambiarios,
el proyecto estaba condenado al fracaso y se resolvi su abandono en la "cumbre" de Pars de 1974. El intento fracas
en primer lugar porque los EM se negaron a considerar seriamente la necesidad de coordinar sus polticas
macroeconmicas ante la primera crisis del precio del petrleo de 1973. En lugar de unir sus fuerzas, los EM se
inclinaron por estrategias econmicas nacionales y, consecuentemente, sus polticas monetarias tambin se desviaron
del objetivo comn. Adems, el experimento coincidi desafortunadamente con el colapso del sistema de Bretton
Woods y con la transicin mundial a tipos de cambio flotantes. El proyecto de UEM se desvaneci simultneamente al
fin de la edad de oro del crecimiento posterior a la guerra.
El "puntapi" inicial de los esfuerzos renovados de coordinar y cooperar en materia de asuntos monetarios surgi con
la creciente turbulencia y la crispacin de los mercados financieros comunitarios resultantes de la inestabilidad del
dlar en vsperas de la Guerra de Vietnam. La reduccin de la inestabilidad procedente del exterior y la creacin de
una zona europea de estabilidad relativa fueron los objetivos ltimos de una iniciativa de los por entonces Canciller
Alemn y Presidente de Francia, Helmut Schmidt y Valry Giscard d'Estaing, respectivamente, relativa al
establecimiento del SME. En la "cumbre" de Bremen de 1978, se lleg a acuerdo respecto a los criterios de su
funcionamiento. Cabe destacar que el SME fue creado gracias a la voluntad de los dirigentes polticos y contra la
opinin de los economistas y de los expertos de los Bancos Centrales de la CE. A pesar de los grandes cambios que se
produjeron desde entonces, el SME no slo sobrevivi sino que demostr tener bastante xito en la reduccin de la
inflacin y de las tasas de inters en la CE y en desarrollar un grado considerable de convergencia econmica. Fueron
los mritos y el xito del SME los que alentaron a los polticos europeos a lanzar otra iniciativa de UEM hacia fines de
la dcada de los '80.
De hecho, la cooperacin y la coordinacin monetaria en la CE realizaron avances sustanciales en los ltimos 35 aos.
No obstante, tal avance nunca fue un proceso unilineal, continuo. En lugar de ello, los acontecimientos estuvieron
77

Regional"
sujetos a los altibajos de la integracin europea; se realizaron esfuerzos para acelerarlas e intentos para reducirlas y
hubo momentos en los que fue necesario avanzar y perodos en los que hubo que retroceder. En este sentido, la
cooperacin monetaria es slo un espejo de la integracin de la CE (Ver Cuadro 1).
Una mirada ms detenida revela otro aspecto interesante. Aparentemente, ha existido una suerte de sucesin de
ciclos de diez aos en la promocin de una comunidad monetaria: luego de la guerra, en 1950, se cre una Unin
Europea de Pagos a fin de superar las restricciones financieras y monetarias al comercio. En 1959, se sustituy por un
Acuerdo Monetario que comprenda la convertibilidad monetaria, un fondo de asistencia y reglas para la compensacin
multilateral de los pagos; el perodo 1969/1970 vio surgir el Plan Werner; y, una dcada ms tarde, en 1978/1979, se
concibi y se hizo operativo el SME. En 1989, la Comisin Delors propuso una UEM plena y, mediante el Tratado de
Maastricht, la CE se ha comprometido a concretar dicha unin a ms tardar en 1999.
7. Aspectos analticos de la integracin monetaria europea

Existe ms o menos acuerdo en los crculos acadmicos, as como entre los economistas, en cuanto a que Europa est
lejos de ser un rea monetaria ptima. No existe, en efecto, una movilidad suficiente de los factores, ni suficiente
convergencia econmica. A pesar de ello, si bien sabemos que en la visin del denominado "Mundo Tradicional de
Mundell y Fleming" el trmino "ptimo" est vagamente definido, la abundante literatura sobre las zonas monetarias
integradas sugiere que los beneficios de tal unin estarn en funcin del grado de comercio intra-grupo, el grado de
movilidad laboral, el nivel de los salarios nominales, la flexibilidad de los precios, el grado de diversificacin industrial
y la probabilidad de "shocks" asimtricos, es decir, con un impacto en determinados pases del grupo. En la CE, la
movilidad laboral es baja, el comercio intra-grupo es relativamente alto, la fijacin de precios y salarios es bastante
rgida, las aglomeraciones industriales estn distribuidas en forma desigual entre los EM y, en consecuencia, la
posibilidad de "shocks" asimtricos no es ciertamente baja. Si bien la CCE sostiene que el programa del MU
increment la semejanza de los modelos industriales y aument la flexibilidad en la fijacin de los salarios y los
precios a travs de una mayor competencia, quedan todava serias dudas acerca de que Europa sea un rea
monetaria ptima.
Pero hay beneficios claros a esperar de la integracin monetaria: la UEM eliminara completamente la variabilidad del
tipo de cambio nominal. Asimismo, eliminara la incertidumbre y, en consecuencia, reducira las primas de riesgo en
los mercados financieros y de divisas. Adems, slo una moneda nica elimina completamente los costos que implican
los cambios de monedas, que no son insignificantes para las empresas y pueden adquirir importancia para las
pequeas operaciones entre particulares y para los turistas. Se calcula que ascienden aproximadamente al 0,4% del
PBI comunitario por ao. Asimismo, la combinacin del programa '92 y la puesta en marcha de la UEM puede
traducirse no slo en beneficios considerables y definitivos, sino tambin en ganancias dinmicas (una tasa de
crecimiento econmico ms alta y sustentable). La reduccin de la incertidumbre permitira una rebaja de la tasa de
retorno sobre la inversin demandada por los accionistas, dejando ms fondos para reinversin y crecimiento del PBI.
Las estimaciones muestran que una reduccin moderada de los riesgos para la inversin (como es el caso de la
incertidumbre sobre el tipo de cambio) podra tener como efecto reforzar significativamente las perspectivas de
crecimiento a largo plazo.
Sin embargo, esta lnea de argumentacin es ambivalente: en una UEM plena se eliminarn las tipos de cambio, dado
que habr una nica moneda de curso legal en el conjunto de la CE. Esto implica que las tendencias divergentes en la
competitividad de los pases individuales ya no se pueden resolver mediante realineaciones cambiarias y que los
"shocks" macroeconmicos ya no pueden ser absorbidos recurriendo al ajuste en el tipo de cambio.
Es cierto que la flexibilidad de los tipos de cambio no es una opcin mgica que posibilite un ajuste indoloro o que
sirva para atenuar permanentemente los efectos de los "shocks" en las economas nacionales. La depreciacin en s
misma puede alimentar la inflacin nacional (va precios de importacin) y la percepcin de que no se obstruir la
devaluacin puede alentar a las empresas a conceder aumentos salariales mayores. No obstante, la depreciacin
puede ser una herramienta til cuando fracasan otras polticas o para enfrentar una resistencia poltica firme. De
todos modos, lo ms importante es que las operaciones cambiarias pueden ayudar a quienes adoptan las decisiones
polticas a ganar tiempo. Las prdidas temporales de ingresos pueden ser recuperadas posteriormente y reforzadas.
Cuando se renuncia a emplear el tipo de cambio como factor de absorcin de "shocks" y cuando la poltica monetaria
est centralizada y determinada a nivel supranacional, los responsables econmicos nacionales se enfrentan con una
eleccin limitada de acciones ante situaciones de inestabilidad o impacto de "shocks" macroeconmicos asimtricos.
Los instrumentos a su disposicin se vern an ms reducidos con la entrada en vigor plena de la UEM.
Por otra parte, algunos EM temen que la tasa de inflacin de una unin sea ms alta que las de sus propios pases. Los
incentivos a la inflacin en las economas nacionales provienen de varias fuentes, siendo las ms importantes: (1) la
presin poltica para adoptar polticas fiscales expansivas durante coyunturas recesivas, con el fin de realizar ajustes
estructurales o para hacer frente a cambios demogrficos; y (2) la oportunidad de generar ingresos gubernamentales
mediante la reduccin del valor real de la deuda y del dficit pblico. De conformidad con las enseanzas
concluyentes proporcionadas por los estudios sobre el impuesto inflacionario, la inflacin puede ser utilizada como
78

Regional"
parte del sistema tributario de una nacin. Si bien no se la puede considerar un instrumento ptimo, en un mundo
donde predominan las opciones sub- ptimas, puede resultar atractiva: cuanto mayor sea la recaudacin de impuestos
"normales", mayor ser el descontento de los contribuyentes y la evasin impositiva, menor ser la velocidad
monetaria y ms alta ser la relacin deuda/PBI de un pas y ms tentador ser para el Gobierno aplicar un impuesto
inflacionario ms alto y obtener ingresos en concepto de "seoro".
En una UEM, slo se puede fijar una tasa de inflacin para la totalidad de la unin; y la variabilidad entre los tasas de
impuesto inflacionario de los diversos pases deja de ser posible.
Adicionalmente, otro mecanismo que se perder en una UEM es el que prevalece en un sistema donde coexisten
varias monedas nacionales -la competencia monetaria- y que implica una tendencia automtica a reducir la inflacin.
En un marco de competencia monetaria, una tasa de inflacin alta en un pas puede ser perjudicial, pues llevar a los
operadores privados a reestructurar sus carteras y aumentar la participacin de los activos que desean tener,
cotizados en monedas de inflacin baja. Los cambios resultantes en la demanda de las diferentes monedas reducen la
capacidad de los Bancos Centrales de obtener ingresos por "seoro". Se alcanza el equilibrio cuando la prdidas en
las que se incurre por la competencia monetaria superan las ganancias derivadas del impuesto inflacionario. Este
equilibrio no se mantiene en una UM con una moneda nica, sistema en el cual, por definicin, se elimina la
competencia monetaria y, en consecuencia, los costos potenciales de la inflacin son menores, en trminos de las
variaciones de cartera intracomunitarias.
Siguiendo este razonamiento, es posible que surjan dificultades en la identificacin de la combinacin de las polticas
adecuadas (monetaria, fiscal y de ingresos) y en su coordinacin para 12 economas nacionales que difieren
ampliamente en dimensin, estructura, nivel de desarrollo y potencial econmico. La combinacin y la coordinacin de
las polticas ganar en importancia, sin embargo, si no se pueden erradicar los "shocks" macroeconmicos asimtricos
(que golpean a los EM en grados diferentes). Dado que la poltica monetaria est centralizada y las polticas fiscales
restringidas, la nica herramienta que queda a disposicin de los Gobiernos es actuar en el frente laboral y en la
poltica de ingresos. Su empleo efectivo es, no obstante, extremadamente difcil y conflictivo y precisa de la
participacin y el consenso de todos los actores nacionales relevantes (sindicatos, asociaciones de empleados,
autoridades regionales, etctera). Dado que el mercado laboral y las polticas de ingresos causan considerables
efectos externos en el mercado nico europeo, la situacin de quienes adoptan las decisiones polticas, que tienen que
tener en cuenta esos efectos secundarios, se tornar mucho ms compleja. A la vez, los agentes econmicos
individuales, as como los EM ms dbiles, requerirn un sistema europeo de apoyo y de equiparacin fiscal y
transferencias federales, a fin de absorber los "shocks" macroeconmicos. Esto puede traducirse pronto en la
demanda de un pleno sistema de federalismo fiscal en la CE, que har necesario el establecimiento de nuevas
instituciones. En este "Eigendynamik", los responsables del proceso de integracin monetaria y fiscal estn
enfrentados a tan slo dos opciones: la de ser meramente testigos inertes de tales acontecimientos o la de moldear y
dar forma activamente a dicho proceso.
CRONOLOGIA DE LA INTEGRACION MONETARIA EUROPEA

1950 -UEP
Entra en funcionamiento la Unin Europea de Pagos. En su condicin de cmara de compensacin, la UEP posibilita la
compensacin multilateral de los pagos en la Europa de la posguerra. Asimismo, los Estados participantes se otorgan
entre s crditos de corto plazo para el ajuste de sus balanzas de pagos.
1957
- Tratado de la CEE
El Tratado de la CEE requiere la coordinacin de las polticas monetarias nacionales. Se establece un comit monetario
y se definen los tipos de cambio como una "cuestin de inters mutuo".
1958
- BEI
Se pone en funcionamiento el Banco Europeo de Inversiones (BEI) como entidad de crdito independiente de la CEE,
con sede en Luxemburgo.
1959
- Acuerdo monetario
Habindose asegurado la convertibilidad plena de las monedas en la mayora de los Estados europeos, se disuelve la
UEP y se la sustituye por el Acuerdo Monetario Europeo, en cuyo marco se establece un fondo para enfrentar las
dificultades transitorias de balanza de pagos y se definen reglas para la compensacin multilateral de los pagos a
travs del Banco de Pagos Internacionales (BPI).
1964 - Consejo de Gobernadores de los Bancos Centrales
El 8 de mayo de 1964 es creado el "Comit de Gobernadores de los Bancos Centrales de los EM de la CEE". En los aos
siguientes, el Comit se desarrolla como institucin central de coordinacin monetaria, as como de crdito y de
operaciones de prstamo para Europa.
1970 - Plan Werner
79

Regional"
Un comit especial, presidido por el primer ministro de Luxemburgo, Pierre Werner, aprueba un plan de varias etapas
conducente a la materializacin de una UEM plena hacia finales de la dcada del '70. Sus objetivos son los siguientes:
la convertibilidad irrevocable de las monedas de la CEE; la liberalizacin completa de los movimientos de capital
dentro de la Comunidad; tipos de cambio irrevocablemente fijos entre las monedas comunitarias; una puesta en fondo
comn de las reservas monetarias y el control de la poltica monetaria por una institucin europea nica.
1972 - La serpiente monetaria
En marzo de 1972, el Consejo de Ministros de la CEE decide restringir los mrgenes de fluctuacin de las monedas de
la CEE entre s al 4,5%. Los Bancos Centrales acuerdan la intervencin de los mercados monetarios para asegurar tal
objetivo. As, surge la "Serpiente Monetaria Europea". Cuando los tipos de cambio comienzan a flotar libremente
despus de 1973, la serpiente monetaria aplica lo que se conoce como la "flotacin en bloque".
1974
- Directiva sobre convergencia y estabilidad

El 18 de febrero de 1974, los Ministros de Economa y Finanzas de la CE instan a un alto grado de convergencia
econmica en la CEE (Decisin sobre Convergencia) y se pronuncian en favor de mayores niveles de estabilidad,
empleo y crecimiento (Directiva de Estabilidad), como prerrequisitos para una mayor integracin monetaria.
1975
- UEC/ECU
La Unidad Europea de Cuenta (UEC) - denominada ms tarde como ECU en el marco del SME - es adoptada como
unidad de cuenta del Fondo Europeo de Desarrollo (FED), primero y, posteriormente, del BEI y del presupuesto
comunitario. La UEC/ECU es una "canasta de monedas" artificial, compuesta por las monedas individuales de los EM,
ponderadas de conformidad con el poder econmico de cada moneda. Si bien inicialmente slo se considera a la
UEC/ECU como un smbolo poltico de la integracin europea, llega a jugar un papel importante en los mercados de
bonos y como reserva de cambio de importancia principal en los aos '80.
1978
- Bloque del marco alemn

De los nueve miembros iniciales de la "serpiente monetaria", slo mantienen su pertenencia a la misma las monedas
pertenecientes al denominado "bloque del marco alemn": Alemania, Holanda, Dinamarca, Blgica, Luxemburgo y, en
calidad de asociado, Noruega. Un nmero creciente de pases se retira debido a que, con una inflacin en ascenso, no
pudieron mantener sus monedas dentro del margen de fluctuacin de la serpiente.
1979 - SME
A iniciativa del Presidente francs Valery Giscard d'Estaing y el canciller alemn Helmut Schmidt, se establece el SME.
El 12 de marzo de 1979 el Consejo Europeo decide la entrada en vigor del SME que se hace efectiva al da siguiente.
Los tipos de cambio entre las monedas de los EM son fijos aunque ajustables, fluctuando dentro de un margen que no
puede exceder la banda del 4,5%. Los tipos de cambio son fijados con respecto a la nueva Unidad Monetaria Europea
(ECU) en una parrilla de paridades. Mientras que las monedas de los EM estn vinculadas al ECU, ste flucta
libremente en relacin al dlar y a otras monedas.
1981 - La emisin del primer bono en ECUs

La empresa italiana de telecomunicaciones Stet emite los primeros bonos denominados en ECUs. En los aos
siguientes, comienza a desarrollarse rpidamente la utilizacin privada del ECU. En una dcada, el ECU se transforma
en la quinta principal moneda mundial, de acuerdo a la cifra de inversiones realizada en esta moneda.
1979
- Marzo de 1983
Entre 1979 y 1983 se produce un total de siete realineamientos de los tipos centrales de flotacin dentro del SME. La
ms importante es la realineacin de marzo de 1983 que involucra a todas las monedas: se establece que los cambios
que se decidan emanarn de decisiones comunes y no de acciones unilaterales. En consecuencia, los realineamientos
adquieren dimensin poltica, tcnicamente difciles de adoptar y, en ocasiones, altamente conflictivas.
1985
- El Libro Blanco
Con la publicacin del Libro Blanco, la CCE estipula su objetivo de poner en marcha un paquete de medidas
irrevocables conducentes a la creacin de un mercado nico europeo a fines de 1992. Los mercados financieros
reaccionan vivamente ante este anuncio.
1986
- Acta Unica Europea
El proceso de integracin se acelera ms rpidamente de lo esperado luego de la firma del Acta Unica Europea (AUE),
mediante la cual se articula la voluntad poltica de avanzar hacia una Unin Europea. Las normas y procedimientos
tendientes a la creacin de una futura unin monetaria en el AUE.
1987
- Primera moneda en ECUs
Blgica es el primer pas comunitario acua monedas de curso legal en ECUs, con ocasin del trigsimo aniversario de
la creacin de la CE.
80

Regional"
1987 - Acuerdo de Basle-Nyborg

El Consejo de Ministros de Economa y Finanzas de la CE (conocido como ECOFIN), decide el 12 de setiembre controlar
ms estrechamente el desarrollo monetario del SME, con el objeto de reducir los diferenciales de inflacin existentes
entre los pases, mejorar la coordinacin de las tasas de inters y liberalizar las reglas de financiacin de la
intervencin "intramarginal".
1989
- Plan Delors
El denominado Comit Delors presenta su informe final sobre las vas de alcanzar la Unidad Econmica y Monetaria,
en el cual se propone un plan de tres etapas. En la primera, se plantea la coordinacin ms estrecha de las polticas
econmicas y monetarias de los EM; en la segunda, el establecimiento de un Banco Central Europeo; y en la tercera, la
creacin de una moneda europea nica que reemplazara a las monedas nacionales.
1991
- Maastricht
Los Jefes de Estado y de Gobierno de los EM de la CE aprueban en la ciudad holandesa de Maastricht el conocido como
"Tratado de Maastricht", segunda reforma al Tratado de Roma, en el cual se sientan las bases de la UEM.
1992
- Referendos en Dinamarca y Francia
Los daneses rechazan en referndum el Tratado de Maastricht. Los franceses, en una consulta realizada pocos meses
despus, se pronuncian por mayora muy estrecha en favor del mismo.
1992
- Crisis del SME
Entre 1987 y setiembre de 1992 no se realiz ningn realineamiento en el SME, lo que ofreci a los polticos razones
para creer que se haba logrado una convergencia econmica suficiente como para alcanzar la UEM. Pero bajo el
fuerte influjo de las persistentes tasas de inters altas de Alemania y la incertidumbre previa y prdida de confianza
posterior que rodea la celebracin del referndum francs, los mercados financieros ponen a prueba al SME y, en
particular, a las monedas "dbiles" del esquema. El 16 de setiembre el Gobierno britnico resuelve retirar la libra
esterlina del sistema tras soportar un fuerte asedio que obligan a ventas masivas de su moneda sin poder impedir a la
postre la salida del mecanismo de paridades cambiarias; das ms tarde, el Gobierno de Italia suspende la pertenencia
de la lira al mecanismo, en tanto el Gobierno de Espaa resuelve devaluar la peseta en un 5%. Las autoridades
franceses logran frenar la presin especuladora sobre el franco un par de das ms tarde.
REQUISITOS Y CONSECUENCIAS DE LA COORDINACION MONETARIA PARA LOS

BANCOS CENTRALES
Marc-Olivier STRAUSS-KAHN
Jefe del Secretariado para la Cooperacin entre Bancos Centrales del
Banco de Pagos Internacionales (BPI); Basilea, SUIZA
1. INTRODUCCION
El propsito de esta ponencia consiste en extraer algunas lecciones de la reciente experiencia internacional en
materia de "requisitos y consecuencias de la coordinacin monetaria para los Bancos Centrales Nacionales (BCNs)".
Antes de proseguir, conviene aclarar la terminologa empleada, tanto en lo que respecta al concepto de coordinacin
como en lo que se refiere al campo de los temas monetarios.
Si bien los trminos "coordinacin" y "cooperacin" suelen ser utilizados indistintamente en informes internacionales,
se puede hacer una distincin neta entre ellos en tanto en cuanto las metas de la coordinacin son ms ambiciosas
que las de la cooperacin. En pocas palabras, la cooperacin intenta definir un lenguaje comn para intercambiar
informacin, mientras que la coordinacin tiene como fin convenir un marco comn para la toma conjunta de
decisiones.
Artis y Ostry (1986) entienden por cooperacin internacional (1) cualquier intercambio de informacin en materia de
desarrollo econmico y diseo de polticas, definindola en algunas oportunidades como el lubricante esencial para el
funcionamiento adecuado del sistema monetario internacional (Bockelmann,
1988)
. Cooper (1986) sugiere la siguiente clasificacin siguiendo un grado ascendente de cooperacin:
intercambio de la informacin disponible de actualidad
definicin comn de conceptos y criterios de medicin
acuerdo respecto de estndares comunes
intercambio de puntos de vista sobre decisiones polticas proyectadas.
Los pases del Grupo de los Diez (G-10) constituyen un ejemplo interesante de cooperacin monetaria entre bancos
centrales nacionales (2), especialmente en el contexto de las reuniones regulares que se celebran en el Banco de
Pagos Internacionales (BPI), que en lo sucesivo se utilizar como ejemplo ilustrativo.
81

Regional"
En cambio, la coordinacin internacional segn la describen Home y Masson (1988), es un proceso de toma de
decisiones que maximiza el bienestar de varios pases, tomados en conjunto, permitindoles explotar mejor la
interdependencia de sus economas. Aqu tambin pueden distinguirse distintos grados de coordinacin (Currie,
Holtham y Hughes Hallett, 1989) dependiendo del alcance que deseen otorgarle las autoridades:
modificar la orientacin de la poltica en el corto plazo, por ejemplo en caso que haya que enfrentar un shock
tal como el experimentado despus del crac burstil de 1987;
realizar un seguimiento conjunto y, en lo posible, controlar aquellas variables que vinculan economas,
mediante el establecimiento de, por ejemplo, objetivos compatibles de mediano plazo (tales como tipo de
cambio, tasa de inters, oferta monetaria) como medio para el logro de sus fines ltimos (estabilidad de
precios, crecimiento econmico o nivel de empleo);
como meta superior, formular y poner en prctica sus polticas macroeconmicas en forma conjunta.
Las relaciones establecidas entre los BCNs de la Comunidad Europea (CE) constituyen un buen ejemplo de
coordinacin, especialmente si se tiene en cuenta la transicin hacia la Unin Econmica y Monetaria (UEM), aunque
tambin los BCNs del G-10 han conseguido ciertos xitos en materia de coordinacin. La discusin, en cambio, de una
unin monetaria o de sus requisitos (por ejemplo las condiciones para la consecucin de un rea monetaria ptima) y
sus consecuencias para los BCNs (por ejemplo: la asignacin de ingresos por concepto de seoreaje), quedan fuera del
alcance de esta ponencia, que se limitar a los ejemplos de cooperacin y coordinacin anteriormente bosquejados.
En adelante y en aras de simplificar la argumentacin, cuando los comentarios se refieran tanto a la cooperacin como
a la coordinacin, se utilizar el trmino genrico de coordinacin.
El alcance de la coordinacin monetaria tambin puede entenderse de diferentes maneras, dependiendo de si apunta
al ncleo de la actividad de los bancos centrales, o de si engloba los principales factores que determinan el entorno
sistmico en el cual actan los BCNs. El ncleo de la actividad de los BCNs es la formulacin y aplicacin de la poltica
monetaria, tanto en sus aspectos internos como externos, es decir, incluyendo la poltica cambiaria. Sin embargo, pese
a las diferencias en sus caractersticas institucionales y estatutarias, todos los BCNs estn oficialmente, o de hecho, a
cargo de otras actividades claves (o parte de ellas), relacionadas con la conduccin de la poltica monetaria, en
especial el control de la solidez de los sistemas bancarios y de pagos y la recopilacin de los datos que se necesitan
para llevar a cabo esas actividades. A los fines de esta ponencia, el concepto de coordinacin monetaria se aplicar no
slo a la conduccin de la poltica monetaria sino tambin a la participacin de los BCNs en temas de carcter general
(principalmente en lo que atae a sistemas de pagos y supervisin) y a la recopilacin de estadsticas.
Para evaluar el porqu, en qu medida y de qu forma puede promoverse la coordinacin, y por ende para evaluar sus
requisitos y consecuencias para los BCNs, la ponencia analizar en la Seccin 2 las motivaciones principales que
animan este proceso; en la Seccin 3 se repasarn sus principales limitaciones; en la Seccin 4 se describirn los
principales instrumentos que pueden ser aplicados y en la Seccin 5 se presentar un resumen de las conclusiones.
2. MOTIVACIONES
La interdependencia econmica es la principal razn que lleva a los BCNs a tratar de coordinar sus acciones. Siguiendo
el enfoque general propuesto por Alfred Marshall, Fieleke (1988) sugiere definir la interdependencia comparndola a
un organismo biolgico: el funcionamiento de una de sus partes est sujeto a la influencia de las otras, mientras que
todas las partes afectan la totalidad. Las diferentes economas o subeconomas nacionales pueden integrarse ms
estrechamente dentro de una entidad orgnica interdependiente. Debiera distinguirse, sin embargo, la
interdependencia econmica en tanto motivacin ltima de la coordinacin, de la mera apertura de una economa.
Una economa puede estar abierta y a pesar de ello no encontrarse en un estado de interdependencia en relacin a
otras, al ser demasiado pequea como para ejercer influencia alguna sobre las condiciones que prevalecen en el
exterior. Asimismo, la interdependencia puede surgir de diferentes fuentes y adoptar una serie de formas que ms
adelante se ilustrarn mediante ejemplos. Todos los BCNs involucrados deberan ser conscientes de esta diversidad
para poder lograr un acuerdo en cuanto a alguna forma de coordinacin.
2.1 Interdependencia de las estructuras y los shocks

Tal como lo sugiriera Cooper (1985), dos economas son "estructuralmente interdependientes" si estn lo
suficientemente abiertas entre s de manera que las vicisitudes econmicas que afecten a una tambin influyan sobre
la otra. La interdependencia estructural entre pases resulta principalmente de la interconexin de su comercio y de
sus intercambios financieros. Por ejemplo, el grado de actividad interna depende parcialmente de las exportaciones
que a su vez estn determinadas por el nivel de ingresos del exterior, por la propensin marginal extranjera a la
importacin y por los trminos del intercambio. Estos ltimos se ven afectados por los cambios en los precios relativos
y en el comportamiento del comercio, as como en los tipos de cambio. La eliminacin de los controles al capital y la
culminacin de un Mercado Unico (MU), tal como han sido materializadas en la CE, tambin crean una
interdependencia financiera, aun cuando puedan persistir diferencias en las estructuras financieras.
Ha sido muy abundante la literatura posterior a los estudios seminales de Mundell y Fleming de la dcada del '60, a la
que se har slo una referencia puntual, sobre efectos de derrame ("spillovers") y polticas-para- empobrecer-al-vecino
82

Regional"
es decir, polticas mediante las cuales las autoridades nacionales tratan de alcanzar sus objetivos internos a expensas
de otros pases. Algunos modelos subrayan que la coordinacin monetaria se necesita debido al poder monoplico que
los BCNs tienen para emitir dinero, sostenindose que los monopolios son una fuente de distorsin del mercado (ver
Cooper, 1985; Krugman y Obsteld, 1988). Al ser las tipos de cambio uno de los principales determinantes de los
precios relativos, las autoridades monetarias podrn procurar, en aplicacin de objetivos anti-inflacionarios, apreciar
sus monedas poniendo en prctica una combinacin desequilibrada de polticas, por ejemplo, una poltica monetaria
restrictiva y una poltica fiscal laxa, del tipo de la practicada por Estados Unidos (EEUU) a principios de la dcada del
'80. Los BCNs tambin deberan reconocer que una estrategia de esa ndole carece de sentido si varios de ellos la
aplican simultneamente, porque simplemente resultar en una apreciacin competitiva de sus monedas y en una
cada drstica de la actividad econmica. A la inversa, las autoridades monetarias deberan abstenerse de recurrir a la
depreciacin de sus monedas con el fin de incrementar las exportaciones para evitar el riesgo de alimentar la inflacin
al entrar en pujas de devaluaciones competitivas. Es justamente para impedir que se produzcan estos dos tipos de
situaciones que puede requerirse la coordinacin de los BCNs. En otras palabras, la coordinacin debera
institucionalizarse cuando el propio mercado no puede "coordinar" de forma eficiente las actividades de los agentes
que tienen cierto grado de poder en el mercado, es decir, que tienen la capacidad de ejercer su influencia sobre los
precios del mercado aunque ms no sea en el corto plazo.
Las economas tambin puede ser interdependientes cuando ellas son afectadas por shocks estrechamente
correlacionados. Estos shocks pueden provenir del resto del mundo (por ejemplo: los cambios en los precios del
petrleo o de los productos bsicos) o de alguna de los economas en consideracin, en caso de que sean
estructuralmente interdependientes. Como ilustracin de este ltimo caso pueden citarse los efectos de la Unificacin
Monetaria Alemana (UMA) sobre el resto de los pases de la CE a principios de la dcada del '90. No obstante, el
impacto de un shock sobre las diversas economas puede ser diferente, dependiendo de si afecta a los mercados
reales de los pases o a los monetarios en forma simtrica o asimtrica y si lo hace transitoria o permanentemente
(ver Cohen y Wyplosz 1989). No siempre resulta fcil determinar de antemano las caractersticas de un shock y menos
an ponerse de acuerdo en cuanto a las reacciones apropiadas. Por consiguiente, la informacin imperfecta requiere
un intercambio de opiniones entre las autoridades a la vez que un cierto intercambio de experiencias.
Adems quizs los shocks no se limiten a las esferas real y monetaria sino que tengan su origen o que afecten a todo
el medio financiero; por ejemplo, pueden surgir problemas en la liquidacin de pagos entre las diversas monedas,
como lo ilustra la crisis de la Bankhaus Hestatt de 1974, o en la supervisin de los bancos comerciales multinacionales
como se reflej en el colapso del BCCI en 1991. Estos dos acontecimientos tuvieron un papel catalizador, ya que
desencadenaron o reforzaron la percepcin de la necesidad de una prudente coordinacin por parte de los BCNs del G10, para evitar que la inquietud financiera se extienda a otros mercados y pases.
2.2 Interdependencia de los objetivos y las estrategias

Los BCNs pueden tambin admitir, ya sea por razones econmicas o psicolgicas, que la consecucin de los objetivos
de poltica monetaria interna depende de que stos sean alcanzados por otros pases. Desde el punto de vista
econmico, por ejemplo, la lucha contra la inflacin no puede tener pleno xito si desconoce los logros conseguidos
por los "socios", ya que la inflacin importada puede poner en peligro los esfuerzos internos, en la medida en que el
tipo de cambio no sea de flotacin perfecta. Adems de ello, las expectativas sobre la sustentabilidad de los
compromisos de los BCNs puede asumir un papel crucial, que ser analizado en la prxima sub-seccin. Huelga decir
que la experiencia del Sistema Monetario Europeo (SME) desde su creacin en 1979 arroja una evidencia palmaria de
los beneficios que los BCNs pueden obtener cuando "toman prestada una limitacin externa" al vincular sus monedas
a las de aquellos BCNs con slida reputacin. A la inversa, la reciente crisis del Mecanismo Europeo de Paridades
Cambiarias (MEPC) ilustra la velocidad y la fuerza de los "efectos de contagio", incluso para pases cuyos indicadores
econmicos bsicos eran considerados slidos por la gran mayora de los operadores del mercado.
La interdependencia puede no estar supeditada solamente al logro de objetivos por los pases socios, sino tambin a
las polticas llevadas a cabo para alcanzar esos objetivos. Por consiguiente, la interdependencia estratgica se origina
en el hecho de que el establecimiento por cada pas de la poltica econmica ptima depende de las decisiones que
tomen los otros pases. Al decidir su propia poltica monetaria el BCN tratar de anticipar la poltica exterior, lo que a
su vez afectar las decisiones internas. Es muy abundante la literatura que sobre este tema se ha publicado a partir
de los primeros estudios de la dcada del '70, especialmente los de Hamada (1976, 1979). Dejando los detalles
tcnicos de lado, pueden extraerse tres conclusiones importantes de dichos estudios :
la necesidad de coordinacin es ante todo el resultado de la existencia de imperfecciones y de "efectos de
derrame" ("spillovers"), en ausencia de los cuales las polticas ptimas podran ser independientes;
las polticas internas de carcter autnomo son, por lo general, menos eficientes que las polticas
coordinadas;
la coordinacin no requiere necesariamente que haya puntos de vista idnticos en todos los instrumentos de
poltica, canales de trasmisin o incluso en materia de objetivos, aunque es ms fcil de conseguir cuando las
autoridades comparten posturas comunes.
83

Regional"
2.3 Interdependencia entre coordinacin y reputacin

De acuerdo con la literatura sobre el tema y con lo expuesto anteriormente, la coordinacin y la reputacin pueden
interactuar entre s. Rogoff (1985) ha demostrado que, en ausencia de reputacin, la coordinacin puede, en teora, no
ser deseable. Inversamente, Levine y Currie (1987) sostienen que las polticas basadas en la reputacin no son
necesariamente deseables en ausencia de coordinacin. En la prctica, la interaccin puede ser an ms compleja.
En sntesis, la primera afirmacin es vlida si los agentes privados esperan que la coordinacin permite a las
autoridades relajar sus polticas monetarias en forma simultnea y discreta, a la vez que evitar cualquier depreciacin
del tipo de cambio. De ah que los agentes privados tengan tendencia a establecer contratos con clusulas nominales
superiores cuyo resultado puede ser una reduccin del bienestar. Esto sucede tanto si las autoridades se aferran a su
compromiso no inflacionario, que implica un incremento de los salarios reales y un descenso de la actividad, como si
se acomodan a estas expectativas, en cuyo caso el resultado es un sesgo inflacionario. Solamente una firme
reputacin puede reducir (aunque no necesariamente eliminar) este riesgo de "inconsistencia temporal". En el mismo
sentido, aunque en diferente contexto, algunos autores como Kehoe (1988) temen que la coordinacin monetaria
pueda permitir a las autoridades elevar los impuestos al capital, mientras que las autoridades actuando en forma
autnoma normalmente competiran por reducir los impuestos al mnimo nivel para atraer ingresos de capital. Por otra
parte, aun en el caso de un BCN de reputacin bien establecida, la coordinacin puede resultar de utilidad. Esto se
debe al hecho de que los BCNs con reputacin slo competirn para apreciar sus monedas. Como resultado de ello,
solamente habr una "apuesta simple" para el mercado. Las prdidas de bienestar pueden en consecuencia ser
mayores de lo normal, en la medida en que las autoridades se muestren firmes, tal como se espera, en la preservacin
de su credibilidad y consecuentemente, traten y logren influir sobre el comportamiento del mercado.
Si tomamos el ejemplo del SME, vemos que algunos BCNs han procurado beneficiarse de la slida reputacin de
alguna autoridad monetaria extranjera, como el Bundesbank, comprometindose a alcanzar una meta comn
(estabilidad de precios) y por ende un objetivo comn (tipo de cambio nominal). Como resultado, aun si
originariamente el SME fue concebido como un sistema simtrico que requera de coordinacin entre las autoridades
nacionales que participaban en sus mecanismos en un plano de igualdad, hace mucho tiempo que las fuerzas del
mercado han impuesto al Bundesbank como la institucin que sirve de pivote del sistema. Ciertamente, los BCNs han
ido ganando credibilidad progresivamente gracias al mantenimiento de su compromiso con el MEPC, lo cual ha
contribuido a la reduccin de las primas de riesgo pagadas sobre los tipos de cambio alemanes y, consecuentemente,
han aumentado su margen de maniobra y su categora en la negociacin del MEPC. Pero, por otra parte, la eliminacin
paralela del control de capitales y los progresos efectuados hacia la puesta en marcha del MU de la CE han reducido
simultneamente la autonoma de las polticas monetarias nacionales. Como la reputacin se pierde ms fcil y
rpidamente que como se gana, el funcionamiento real del SME no haba experimentado grandes cambios a este
respecto hasta hace relativamente poco tiempo, pero tanto los problemas experimentados por el marco alemn con la
UMA como los avances hacia la UEM estn modificando esta situacin.
3. LIMITACIONES
Algunas limitaciones que los BCNs necesitan considerar fueron evocadas al discutirse los fundamentos de la
coordinacin monetaria y el papel primordial que desempean la interdependencia y la reputacin. Tradicionalmente
se sealan varios obstculos a la coordinacin monetaria (ver Frankel, 1988, Gomel et al.,
1989)
, frente a los cuales pueden requerirse soluciones "ad hoc", tal como se ha observado en el contexto del G-10
y de la CE.
3.1 Diversidad de metas y canales de trasmisin

Aunque ni la cooperacin y ni siquiera la coordinacin requieren una identidad de puntos de vista de los BCNs, se
necesita no obstante un mnimo de acuerdo en cuanto a las metas perseguidas por las autoridades monetarias (y su
importancia relativa), o en cuanto a los canales de trasmisin para impulsar las polticas. Por analoga con la
formulacin de modelos economtricos, hay un requisito mnimo de entendimiento respecto de la "funcin objetiva" y
del modelo estructural subyacente. De todas formas, en la prctica, el potencial de conflictos sigue siendo amplio.
En materia de objetivos, los BCNs debieran al menos estar de acuerdo en cuanto a las prioridades. Pero aun cuando la
estabilidad de precios es aceptado como el objetivo primordial de la poltica monetaria, como es el caso de todos los
BCNs de la CE (y como est estipulado en el Tratado de Maastricht), este objetivo en ltima instancia tiene por fin
promover un crecimiento econmico sostenido. Por otra parte, prcticamente en todos los pases los BCNs tienden a
apoyar la poltica econmica aun cuando esto se haga "sin causar perjuicio al objetivo de la estabilidad de precios"
como lo establece en forma explcita el Tratado de Maastricht. Como resultado, y debido a la incertidumbre acerca de
las estimaciones y los determinantes de la inflacin, cabe la posibilidad de que surjan divergencias en el equilibrio a
alcanzar entre los riesgos inflacionarios y deflacionarios y los costos productivos resultantes, incluso entre los BCNs
ms "ortodoxos". A modo de ilustracin, quienes se oponen a los esfuerzos de coordinacin muchas veces evocan el
bien conocido ejemplo de las medidas expansivas acordadas por el Grupo de los Siete (G-7) en Bonn en 1978 que
contribuy al incremento de la inflacin en los aos subsiguientes.
84

Regional"
Otra fuente de conflicto se refiere a la contraposicin de las metas de estabilidad de precios con las de estabilidad
financiera. La mayor parte de los BCNs tiene explcitamente a su cargo la promocin del funcionamiento fluido del
sistema de pagos, incluyendo el futuro Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC). La mayora tambin contribuye,
al menos en forma implcita, a la supervisin del sistema bancario. La preservacin de la estabilidad financiera es
evidentemente necesaria para asegurar la asignacin apropiada de los recursos financieros y, por ende, un
crecimiento sostenido sin inflacin. De todos modos hay que tener en cuenta riesgos contradictorios. Para evitar que
el desasosiego financiero se extienda a diversos mercados y pases, los BCNs pueden verse impelidos a inyectar
liquidez aun incurriendo en el riesgo de empujar al alza la inflacin. Adems, el mero hecho de estar preparados para
intervenir -o percibir que esto es as- es considerado por algunos BCNs, como el Bundesbank, como el origen de un
problema de "riesgo moral". Esto sucede si los bancos comerciales toman riesgos excesivos en la creencia que los
BCNs siempre van a intervenir como prestamista en ltima instancia. Esta preocupacin explica, en parte, el
involucramiento oficial mnimo del SEBC en asuntos de supervisin.
Tambin se debera compartir la experiencia para evaluar la importancia del tipo de cambio como un objetivo
intermediario, canal de trasmisin o instrumento. No obstante puedan haber opiniones divergentes acerca de los
respectivos riesgos de, por una parte, mantener tipos de cambio sobrevaluados que si bien amortiguan la inflacin
incrementan la actividad y, por la otra, sostener monedas subvaluadas que si bien estimulan la actividad aumentan las
presiones inflacionarias. Se necesita un mnimo de consenso para una intervencin "concertada". Para procesos
multilaterales tales como el MEPC se requiere un acuerdo a un nivel superior. Sin embargo, en ocasiones pueden surgir
situaciones difciles. Por ejemplo, los compromisos cambiarios que son "demasiado crebles" pueden desembocar en
situaciones paradjicas como la experimentada por la peseta espaola a mediados de 1992. Las altas tasas de inters
espaolas exigidas por expectativas inflacionarias persistentes que se reflejaban en los convenios salariales ayudaron
a alimentar en exceso la demanda. Esto se debi a que la demanda era financiada por ingresos de capital atrados por
los altos rendimientos y por una escasa percepcin de los riesgos cambiarios debido al impulso poltico favorable a la
UEM que prevaleci en aquel momento. Las tensiones coyunturales que se produjeron en el MEPC fueron
contrarrestadas principalmente por intervenciones cambiarias, pero las presiones persistieron hasta que las
turbulencias de 1992 redujeron esta "excesiva" credibilidad. Esta crisis ilustra, sin embargo, otra rea posible de
conflicto que surge en parte de las distintas percepciones que se tienen respecto del papel de las tasas de inters y de
su impacto en los distintos pases del MEPC, cada uno de los cuales se encuentra en distintas etapas del ciclo
comercial. Las discrepancias en cuanto a la capacidad de incrementar las tasas de inters a corto plazo sin elevar las
tasas de inters sobre los crditos, o las diferencias en la participacin relativa de los contratos a corto plazo y
variables, frente a los de largo plazo y con condiciones fijas explican, en gran medida, los avatares dismiles que
afectaron las monedas del Reino Unido e Irlanda por un lado, y las de Francia o Alemania, por el otro.
3.2 Divergencias cclicas e indicadores conflictivos

Las dificultades en la conduccin de las polticas monetarias no residen slo en las divergencias cclicas reales, como
por ejemplo las que tuvieron lugar en Europa desde el comienzo de la UMA, sino tambin en la evaluacin subjetiva de
la situacin actual y, por ende, de la distancia que la separa de lo ptimo, apreciacin que puede variar entre los
distintos BCNs. Resulta en todo caso conveniente la existencia de un consenso mnimo en relacin al funcionamiento
de la economa y a la interpretacin de los indicadores monetarios. Aunque los BCNs del G-10 llevan a cabo sus
operaciones en el marco de diferentes regmenes cambiarios, (flotantes a nivel internacional y semi-fijos dentro del
MEPC) y se fijan objetivos (de mediano plazo) diferentes, la mayor parte de ellos adopta un enfoque de tipo eclctico.
Entre los BCNs de la CE, adems de los compromisos en materia de tipo de cambio o de la preocupacin por las
monedas que hace relativamente poco se haban mantenido en rgimen de flotacin, la evolucin de la oferta
monetaria es seguida muy de cerca. Ciertamente, las razones que conducen a una observacin atenta del dinero
pueden ser diferentes, pero esto tiene un efecto limitado si los BCNs se ponen de acuerdo en el papel que desempea
como indicador. De hecho, algunos BCNs, como por ejemplo el Bundesbank, consideran al dinero como el principal
indicador de la evolucin de la demanda nominal, en la medida en que las tasas de inters inciden sobre la actividad
econmica a travs de su impacto sobre el dinero con "rezagos estructurales". Otros, como el Banco de Inglaterra,
consideran el dinero slo como un indicador puntual, asumiendo que las incidencias monetarias reflejan las de la
demanda nominal, los que a su vez estn afectados directamente por los cambios en las tasas de inters pero de los
cuales solamente se tiene conocimiento con ciertos "rezagos de informacin". Por lo tanto, en ambos casos, la
desviacin del dinero de su destino previsto suministra informacin respecto de la demanda nominal y justifica los
esfuerzos por armonizar las definiciones monetarias (ver Seccin 3).
3.3 Los costos de negociacin y los grados de independencia

Si bien la necesidad de limitar los costos de negociacin es crucial, no requiere mayor explicacin. Cuanto ms
numerosos y diferentes sean los pases que participan en el proceso de coordinacin, ms costoso ser arribar a
puntos de vista comunes. La dificultad en dimensionar y redistribuir los beneficios de la coordinacin monetaria, que
pueden ser importantes -o, al menos, positivos- slo que con "rezagos prolongados y variables", aumenta con el
nmero de participantes, ya sea en forma directa o indirecta (BCNs, Gobiernos, etctera). En cambio los riesgos se
perciben de inmediato en prdidas potenciales de soberana (Dini, 1988).
85

Regional"
Dentro de este contexto, pases pivotes tales como EEUU para el G-10 o Alemania para la CE pueden introducir cierta
asimetra, ya sea de un punto de vista poltico, econmico o financiero. Sin embargo, dependiendo de las
circunstancias, la asimetra podr imponer un consenso mnimo o bien exacerbar las tensiones.
La situacin real de los BCNs, o la que es percibida como tal, en particular en lo que concierne a su reputacin y su
grado de independencia, tambin pueden modificar su influencia y su margen de maniobra, como lo ilustran los
movimientos actuales hacia la concesin de mayor independencia, tanto dentro como fuera de la CE.
3.4 Los beneficiarios francos y la vigilancia multilateral

El cuarto tipo de obstculos que deben superar los coordinadores de los BCNs es tambin bien conocido: la tentacin a
hacer trampa, ya sea por parte de un beneficiario franco ("free-rider") o de todos los BCNs en cuestin, una vez
alcanzado el acuerdo y que se le percibe como creble. Cuando cada participante trata de reducir su compromiso para
beneficiarse a la vez de la estrategia conjunta y de sus tcticas personales, ser necesario un control atento del
comportamiento nacional y una vigilancia multilateral. Para afrontar este problema se han creado grupos de pares en
el contexto del lavado de dinero y de la supervisin de riesgos a nivel internacional. Las fuerzas del mercado tambin
pueden desempear un papel en la imposicin de estndares comunes que cuenten con el consentimiento de las
autoridades del G-10, al igual que lo hicieron las agencias de clasificacin para la fijacin del denominado coeficiente
de Basilea que se aplica a la relacin entre capital y endeudamiento (ver ms adelante). El mismo criterio se aplica en
la CE para los programas de vigilancia y para los criterios de divergencia respecto de los desarrollos en el plano fiscal
y monetario.
4. MEDIOS
La cooperacin entre los BCNs del G-10 y la coordinacin entre los BCNs de la CE difiere en sus objetivos y, por lo
tanto, en sus instrumentos. Una de las principales tareas que se asigna al BPI en sus estatutos es "la promocin de la
cooperacin entre los bancos centrales". Las reuniones regulares o "ad hoc" que tienen lugar en ese contexto se
utilizarn para ilustrar algunas diferencias de enfoque. De todos modos, los dos tipos de concertacin van a tener su
influencia en el funcionamiento interno de los BCNs participantes, aunque en grados diferentes dependiendo de los
pases involucrados.
4.1 Principales caractersticas de la cooperacin entre los BCNs del G-10

El intercambio de puntos de vista a nivel del G-10 requiere tres caractersticas: definicin de un lenguaje comn;
flexibilidad con continuidad; y confidencialidad.
4.1.1 Lenguaje comn

Se pueden encontrar dos ejemplos de definicin de conceptos comunes, medidas y, por lo tanto, estndares, en
trabajos realizados sobre "cuestiones sistmicas", es decir, sobre supervisin bancaria y sistemas de pagos. Desde
mediados de los aos '70, el Comit de Supervisin Bancaria de Basilea ha sido un importante foro para discutir
problemas especficos de supervisin, garantizar una supervisin efectiva de las sucursales extranjeras de los bancos,
subsidiarias y empresas conjuntas entre autoridades de supervisin del pas anfitrin y de la casa matriz. En 1988, el
llamado "Acuerdo de Basilea" defini un enfoque comn para hacer la medicin de la relacin entre capital y
endeudamiento de los bancos, estableciendo estndares mnimos de capital para los bancos que llevan a cabo
operaciones internacionales de relieve. En 1993, fueron sometidas nuevas propuestas a consulta del mundo financiero
respecto de nuevos estndares para evaluar los riesgos de mercado y de las tasas de inters. En todos los casos
anteriores se adopt un enfoque similar que consiste en tratar de definir conceptos y medidas comunes. La razn de la
primaca actual de estos estndares es que han sido ampliamente adoptados e impuestos por las fuerzas del mercado,
ya que el Comit en s no posee autoridad formal alguna de supervisin supranacional.
Ms recientemente, se adopt un enfoque similar en el rea de sistemas de pago. El denominado "Informe
Lamfalussy", publicado en 1990, defini un vocabulario comn y seis estndares para evaluar la solidez de los
esquemas de redes interbancarias. A pesar de haber sido preparados hace relativamente pocos aos atrs y de no ser
impuestos por las agencias de clasificacin, como es el caso de los coeficientes de capital, dichos estndares son de
aplicacin corriente. Desde entonces, el Comit de Sistemas de Pagos y Liquidaciones del G-10 se ha venido reuniendo
regularmente para mejorar este entendimiento comn.
4.1.2 Flexibilidad y continuidad

En vista de los cambios rpidos que tienen lugar en el entorno de la poltica monetaria, debidos en gran parte a los
procesos de innovacin y desreglamentacin promovidos en varios pases, se necesita un foro informal donde los altos
representantes de los BCNs puedan detectar y discutir los problemas. Para ser efectiva, la cooperacin monetaria
necesita ciertos grados de flexibilidad para poder enfrentar los nuevos temas y requiere cierta continuidad para
compartir experiencias. Es por esta razn que el Comit Permanente de Eurodivisas del G-10, que a principios de la
86

Regional"
dcada del '70 estaba a cargo de la evaluacin del impacto de los mercados de eurodivisas sobre la inflacin mundial,
ha sido desde entonces el centro de discusiones informales pero cruciales sobre los siguientes temas: las
implicaciones polticas de la crisis de la deuda de los pases en vas de desarrollo (a principios de la dcada del '80); el
ritmo e impacto de la innovacin financiera (desde mediados de los aos '80); el papel de los BCNs en los procesos de
transicin de Europa Oriental (a principios de los '90); y, ms recientemente, el crecimiento de las transacciones de
instrumentos financieros derivados entre bancos y la distincin imprecisa entre bancos y no bancos.
4.1.3 Confidencialidad
La seguridad y la confidencialidad constituyen las razones bsicas por las cuales el BPI ha podido atraer gran parte de
las reuniones celebradas entre BCNs (y tambin de sus reservas!). Para que sean provechosos, los debates deben ser
organizados discreta y profesionalmente. La frecuencia y la regularidad de las reuniones mensuales de los
Gobernadores de BCNs en Basilea han contribuido a una mayor franqueza en las discusiones, disipando el temor a las
filtraciones. Esto es en parte debido a que la mayor parte de las reuniones cuenta con asistencia de un grupo limitado
de responsables de BCNs (hasta ahora principalmente los pases del G-10 y de la CE). No obstante, en esas mismas
ocasiones se celebran reuniones confidenciales de accionistas del BPI (cerca de 30 BCNs) o de subgrupos tales como
el de los pases de Europa Oriental. Estas caractersticas no slo se aplican a las discusiones sobre sistemas
monetarios y cambiarios, sino tambin a intercambios de puntos de vista sobre temas ms tcnicos, como
recopilacin de datos, sistemas de informacin, problemas de seguridad, temas legales (todas ellas cuestiones
relacionadas con la conduccin de la poltica monetaria). Teniendo en cuenta que una de las ventajas de estas
reuniones es la discrecin, no se presenta aqu detalle alguno de las mismas.
4.2 Reuniones de coordinacin entre los BCNs de la CE

Dado que el objetivo de los BCNs de la CE, especialmente en el proceso de convergencia hacia la UEM consiste en
compartir un marco comn dentro del cual se van progresivamente tomando decisiones en conjunto, el enfoque
adoptado es ms ambicioso. El cronograma es ms perentorio, el grado de formalizacin superior, y el alcance ms
amplio.
Durante varios aos se celebr en Basilea una primera ronda de reuniones que cubri aproximadamente la misma
gama de temas que las reuniones de los pases del G-10, pero de forma ms integrada, especialmente desde el
comienzo de la Primera Fase de la UEM, a mediados de 1990. Estas reuniones corresponden al trabajo preparado para
el Comit de Gobernadores de la CE y sus Alternos, por los tres subcomits de "Poltica Cambiaria", "Poltica
Monetaria" y "Supervisin Bancaria". En 1992 fueron creados cinco grupos encargados de los sistemas de pagos para
que prepararan el paso a la segunda y la tercera fase de la UEM. A continuacin se describe brevemente el
funcionamiento de algunos de estos (sub) comits, detallndose luego el proceso de coordinacin monetaria.
4.2.1 Reuniones de las BCNs de la CE
El Comit de Gobernadores (creado en 1964) est compuesto de los Gobernadores de los BCNs de los Estados
Miembros de la Comunidad y del Director General del Instituto Monetario de Luxemburgo. Normalmente se invita a un
miembro de la Comisin a que concurra a las reuniones del Comit que se celebran a intervalos regulares,
generalmente diez veces al ao. Las actas de las reuniones son confidenciales pero el Comit puede autorizar al
Presidente a que haga pblico el resultado de las deliberaciones. El Comit goza de total autonoma en el
cumplimiento de sus tareas, aprueba su propio reglamento y tiene su propia estructura organizativa. El Comit tuvo a
su cargo la redaccin de los estatutos del SEBC y normalmente contribuye a las discusiones sobre la UEM.
El Comit de Alternos est compuesto por altos representantes de los BCNs de la Comunidad y su principal tarea
consiste en preparar las reuniones del Comit de Gobernadores, en base al trabajo llevado a cabo por los subcomits,
los grupos de trabajo, el Secretariado y la Divisin Econmica. Estas dos ltimas cuentan con personal permanente
con sede en Basilea. El Comit de Alternos normalmente se rene con anterioridad a las reuniones del Comit de
Gobernadores.
El Subcomit de Poltica Cambiaria prepara las discusiones de los Gobernadores en todo lo atinente a divisas. Este
trabajo preparatorio incluye el seguimiento mensual de las tipos de cambio y la evolucin en el mbito monetario, la
elaboracin regular de informes sobre el funcionamiento del SME y la evolucin en la utilizacin de la Unidad
Monetaria Europea (ECU) privada, al igual que la preparacin de estudios "ad hoc" sobre temas especiales. Es en este
contexto que se discute la pertinencia de los procedimientos de intervencin multilateral y de los acuerdos de crdito
recproco, antes que el Comit de Gobernadores tome una decisin. La mayora de los miembros mantienen entre s
un contacto telefnico (teleconferencia) al menos una vez al da. Tambin cabe la posibilidad de organizar acuerdos
bilaterales en forma paralela.
El Subcomit tambin tiene a su cargo el intercambio regular de informacin con BCNs extra-comunitarios en el marco
del "procedimiento de concertacin". Este procedimiento ofrece un intercambio diario de datos sobre lo que sucede en
los mercados cambiarios, las intervenciones y las transacciones oficiales de divisas, y en las reuniones mensuales del
"Grupo de Concertacin", compuesto por los miembros del Subcomit y por los Jefes de los Departamentos Exteriores
de los BCNs de EEUU, Canad, Japn, Noruega, Suecia, Finlandia, Austria y Suiza.
87

Regional"
Las tareas encomendadas al Subcomit de Poltica Monetaria incluyen la preparacin de la fiscalizacin regular de las
intenciones en materia de poltica monetaria y su puesta en prctica as como el anlisis de los temas relacionados
con la conduccin de las polticas monetarias en las diferentes fases de la UEM. En este contexto, por ejemplo, este
Subcomit mantiene consultas respecto a cambios en la definicin de los agregados monetarios y crediticios de la
Comunidad, promueve su armonizacin y regularmente examina los desarrollos en el campo de los instrumentos de la
poltica monetaria (ver Comit de Gobernadores, 1992, Monticelli y Strauss-Kahn, 1992). El Subcomit tambin
prepara la evaluacin anual de las polticas presupuestarias de los Estados Miembros (EM) y la gestin de la deuda.
4.2.2 El proceso de coordinacin de la poltica monetaria de la CE

El mandato conferido al Comit de Gobernadores establece que debe promover la coordinacin de las polticas
monetarias "con el objetivo de lograr la estabilidad de precios como condicin necesaria para el funcionamiento
adecuado del SME y la realizacin del objetivo de estabilidad monetaria". Esta tarea se lleva a cabo dentro de un
marco comn para la verificacin de las polticas monetarias introducido al inicio de la Primera Fase de la UEM, a
mediados de 1990. Dentro de ese marco, el Comit de Gobernadores examina regularmente en sus reuniones
mensuales las tendencias monetarias y econmicas en el seno de la Comunidad. En otoo se lleva a cabo un anlisis
previo ms detallado (un ejercicio "ex ante"), previo a que las autoridades nacionales tomen las decisiones finales
respecto de los objetivos de mediano plazo de las polticas monetarias. El Comit evala, en particular, si las
orientaciones pretendidas para las polticas monetarias nacionales, segn se reflejan en el establecimiento de los
objetivos de mediano plazo, son coherentes o no con el objetivo de convergencia hacia abajo de las tasas de inflacin
en toda la Comunidad. Esta evaluacin anticipada es complementada mediante un ejercicio de vigilancia "ex post"
realizado en la primavera siguiente, que consiste en comparar la evolucin econmica y monetaria con las
proyecciones previas. Se examinan las causas de las desviaciones y se evala la necesidad de introducir ajustes.
Los ejercicios "ex ante" y "ex post" utilizan un conjunto de indicadores establecidos de comn acuerdo y coherentes
entre s. Los agregados econmicos de la Comunidad son de gran importancia. Para garantizar la plena coherencia de
las proyecciones nacionales que fundamentan la evaluacin anticipada, los BCNs se ponen de acuerdo respecto a una
previsin comn de las perspectivas econmicas y financieras extracomunitarias. El fundamento analtico del marco
de control es frecuentemente revisado y mejorado. De esta manera, se asegura que el enfoque que se utiliza sigue
siendo apropiado a pesar de los rpidos cambios que se verifican en el entorno econmico y financiero.
4.3 Implicaciones internas para los BCNs

Dependiendo del grado de concertacin, las implicaciones pueden variar entre los distintos BCNs, siendo ms fuertes
en caso de coordinacin que de cooperacin, pero alcanzando generalmente las mismas reas: en primer lugar, la
preparacin de y la participacin en las discusiones y, en segundo lugar, el impacto interno en trminos de
organizacin, planificacin e incluso de capacitacin.
4.3.1 Preparacin y participacin

En virtud de que las mltiples actividades de coordinacin tienen lugar en el contexto de las organizaciones
internacionales, debe ponerse especial cuidado en la explotacin de las sinergas y en evitar el exceso de
participantes. Este es, por ejemplo, el caso de los BCNs que pertenecen a grupos diferentes. A la inversa, en ocasiones
quizs sea conveniente la adopcin de soluciones "ad hoc" que permitan a los BCNs discutir tanto sus problemticas
particulares en un marco restringido como integrar la diversidad de puntos de vista a escala mundial. El Comit de
Supervisin Bancaria de Basilea, por ejemplo, est permanentemente en contacto con grupos regionales formados por
responsables de supervisin de Amrica Latina, Pacfico y Africa.
De cualquier manera, hay que alcanzar el equilibrio entre el logro de acuerdos regionales y globales. Los acuerdos
regionales son frecuentemente ms fciles y rpidos de lograr, pero no tendran sentido si estuvieran en conflicto
entre s a nivel mundial. Es por ello que la coordinacin monetaria tiene que estar muy bien diseada y "coordinada"
entre las distintas reas y temas.
4.3.2 Organizacin, planificacin y capacitacin

Tal como se ha sealado en las secciones 2 y 3, la coordinacin (y an ms la cooperacin) no requiere una similitud
total entre los BCNs (o entre pases) en trminos de estructuras econmicas y financieras, grado de reputacin,
definicin de metas y objetivos, independencia, etctera. No obstante, se necesitan condiciones mnimas que, de no
cumplirse de antemano, pueden producirse deliberadamente. Esto implica alguna modificacin formal en la
conduccin de la poltica monetaria o en los estatutos de los BCNs (y consecuentemente en sus estructuras como se
experiment recientemente en la CE) o algunos cambios discretos y dictados por el mercado en el comportamiento de
los bancos centrales.
88

Regional"
Esta ltima apreciacin puede referirse por ejemplo a la organizacin, planificacin y capacitacin del personal de los
BCNs. A medida que la innovacin y la desreglamentacin difuminan la distincin entre temas monetarios y cuestiones
generales, el personal de los BCNs necesita adoptar enfoques multidisciplinarios, estableciendo vnculos horizontales
entre los distintos departamentos. El intercambio temporal de personal y la posibilidad de compartir la experiencias
con pases que se encuentran en una etapa ms avanzada de organizacin financiera puede ayudar a las naciones
menos desarrolladas a planificar o limitar los cambios futuros, a la vez que el propio acto de planificacin de reuniones
futuras requiere la deteccin de las cuestiones que son relevantes para el futuro.
5. CONCLUSIONES
Para ser plenamente efectiva, la coordinacin monetaria requiere que los BCNs compartan motivaciones comunes,
superen los obstculos y encuentren los instrumentos apropiados. De no alcanzarse estos requisitos de antemano, se
sentirn las consecuencias en materia de estatutos, papel y funcionamiento de los BCNs en el largo plazo. Existe por lo
tanto algo de veracidad en los dos enfoques de la integracin regional que se han enfrentado en el persistente debate
sobre la Unin Europea: por un lado, el enfoque "econmico" tambin llamado de "coronacin", que sostiene que la
convergencia econmica es un requisito previo para una coordinacin que goce de credibilidad, siendo la unin
monetaria la coronacin potencial del progreso; y, por el otro, el "enfoque institucional" por el cual los pasos formales
para conseguir la coordinacin monetaria, apoyados por el mpetu poltico, facilitan los costosos esfuerzos que se
necesitan para una mayor convergencia.
La reciente crisis del MEPC ha demostrado la relevancia y los lmites de los dos enfoques. Por un lado, seis monedas
del sistema escapaban a los criterios de convergencia en trminos reales efectivos y carecan de fundamentos
suficientemente slidos. En consecuencia, les era imposible soportar las presiones del mercado y se vieron abocadas a
devaluar o admitir una libre flotacin, a pesar de la enorme cantidad de intervenciones de los BCNs que tuvieron lugar
en los lmites de los mrgenes del MEPC. Incluso, algunas monedas consideradas hasta entonces como fuertes fueron
vctimas de las olas especulativas. Las monedas devaluadas y aquellas que suspendieron su pertenencia al
mecanismo corren ahora mayor riesgo de experimentar dificultades en asumir el ritmo del proceso de Maastricht. Por
otra parte, las paridades centrales de cinco monedas pudieron mantenerse despus de cinco aos sin realineamientos;
esto se debi, sobre todo, a que el apoyo oficial contribuy a resistir las tensiones contra el MEPC, tanto a travs de
las intervenciones (dentro de los mrgenes de fluctuacin) como de las declaraciones conjuntas, en particular por
parte de los responsables del Bundesbank en favor del franco francs. Fue, sin embargo, la sbita percepcin del
insuficiente grado de convergencia a nivel de la CE, despus del fracaso del primer referndum dans, lo que en gran
medida contribuy a la severidad de la crisis.
NOTAS
(1) La cooperacin tiene un significado particular en la teora de los juegos que no ha sido tenido aqu en consideracin,
pero que resulta ser ms prximo a la definicin de coordinacin utilizada por la mayora de los autores citados en
este trabajo.
(2) Los pases del G-10 son en realidad actualmente once ya que incluyen a EEUU, Japn, Alemania, Francia, Italia, Reino
Unido y Canad (todos los cuales constituyen el Grupo de los Siete), Blgica, Pases Bajos, Suecia y Suiza.
INTEGRACION ECONOMICA Y EQUILIBRIO REGIONAL
Willem MOLLE
Director del Netherlands Economic Institute, Rotterdam; Profesor Jean Monnet
en la Universidad Erasmus, Rotterdam, PAISES BAJOS
1. INTRODUCCION
La distribucin del bienestar que resulta del funcionamiento de las fuerzas del mercado no siempre es socialmente
aceptable o econmicamente eficiente. Este es igualmente el caso para las consecuencias de un proceso de
integracin de mercados encaminado a impulsar la eficiencia en la asignacin de los recursos.
Entre las principales razones que en el pasado han motivado que muchos procesos de integracin se estancaran o
incluso fracasaran (Langhammer 1992), encontramos dos que se aplican a los aspectos distributivos:
"los conflictos distributivos de corto plazo (la distribucin igualitaria de los beneficios netos) dominaron las
consideraciones de medio plazo de la eficiencia en la asignacin"
"no existi liderazgo por parte de ninguna de las economas nacionales participantes en los esquemas de
integracin que tuviera inters en compensar a los importadores netos por las prdidas de ingresos de corto
plazo".
89

Regional"
El problema distributivo es incluso de mayor magnitud para los procesos de integracin que avanzan ms all de la
mera liberalizacin de los mercados para comprender la coordinacin de polticas (por ejemplo, las macroeconmicas
y monetarias). Los aspectos relativos a coordinacin desempean a menudo un papel muy importante y los problemas
slo pueden ser resueltos mediante la transferencia de pagos de compensacin en favor de aquellos socios que
tienden a verse perjudicados en el proceso de integracin.
De este modo, existen indudables razones para centrar la atencin en las posibilidades de corregir la incidencia del
mercado a travs de polticas redistributivas y en el modo en que stas pueden ser diseadas a fin de ser ms
eficientes.
En la presente ponencia se intentar abordar estas cuestiones, atendiendo, en primer lugar, a los fundamentos de un
desarrollo regional diferenciado, para luego encarar las modalidades que pueden adquirir las polticas redistributivas.
En ambos casos, se describir el desarrollo de ambos aspectos en la Comunidad Europea (CE), con el fin de
determinar las lecciones prcticas susceptibles de ser extradas de dicha experiencia.
2. UN POCO DE TEORIA
2.1 Convergencia
La teora (neo)clsica de las relaciones internacionales sostiene que la integracin econmica tiende a igualar, a travs
de mayores movimientos de bienes, servicios y factores de produccin (mano de obra y capital) el rendimiento de los
factores y, en consecuencia, los ingresos. Autores como Heckscher, Ohlin y Samuelson han demostrado que, bajo
ciertas condiciones muy restrictivas, no es necesario el libre movimiento de los factores, puesto que el mero comercio
de bienes lograra igualar el precio de los factores. En otros trminos, ello significa que el proceso econmico conduce
a la convergencia de los niveles de ingresos y, consiguientemente, de los de riqueza.
Al trasponer la teora neoclsica de las relaciones internacionales a las interregionales, se puede apreciar que la
movilidad de los factores de produccin, ms que el comercio de bienes, es el elemento clave que puede restaurar un
equilibrio estable en un sistema econmico. Cuando los salarios son ms altos en las regiones desarrolladas, la mano
de obra tender a migrar hacia ellas desde las ms atrasadas. En consecuencia, la mano de obra se tornar escasa en
las ltimas y abundante en las primeras, desencadenando en cada caso un movimiento ascendente o descendente de
los salarios. Por otra parte, si los salarios y el producto marginal del capital estn inversamente correlacionados, el
capital se desplazar hacia los sectores "laboral-intensivos" en aquellas regiones con salarios ms bajos, reduciendo la
corriente de migracin de mano de obra hacia afuera. Por consiguiente, el crecimiento econmico sera ms acelerado
en las regiones perifricas que en las centrales, lo que conducira a la convergencia.
Los manuales de texto sobre economa regional sealan las causas por las cuales se producen disparidades en el
modelo de convergencia:
la adaptacin demanda tiempo
a movilidad sufre impedimentos, y
el incumplimiento de otros supuestos sobre los cuales se basa este modelo. La libre competencia y el acceso
a nuevos mercados se ven frecuentemente obstaculizados por prcticas colusorias de las empresas; a
menudo, los recursos no son explotados plenamente; la tecnologa no es siempre fcilmente transferible de
una regin a otra. Por todas estas razones, no se puede dar por sentado el resultado de la convergencia y la
tendencia al desequilibrio constituye una amenaza continua.
2.2 Divergencia
Otra corriente de autores enfatiza los mecanismos que empujan hacia una mayor divergencia en lugar de los que
propician la convergencia. Myrdal ha sealado que un sistema caracterizado por grandes disparidades iniciales, ciertas
rigideces y el libre juego de las fuerzas sociales y del mercado tender hacia un desarrollo crecientemente
desequilibrado. Ello se aplicara tanto al plano internacional como al interregional. La tecnologa desempea una parte
importante en la teora de la divergencia, segn la cual los pases o las regiones (centrales) tienden a perpetuar la
brecha que los separa de los ms atrasados (perifricos) al reclamar invariablemente para s los nuevos productos de
alto valor y dejar a las regiones perifricas con ingresos ms bajos las producciones menos avanzadas. Los
movimientos de los factores vendran a fortalecer dicha tendencia; la mano de obra altamente calificada que no
encuentra empleo adecuado en las regiones perifricas migrar al centro y lo mismo har el capital. Desde ese punto
de vista, la integracin econmica, que implica la exposicin de la economa de un pas al movimiento de los bienes y
de los factores, slo podra incentivar la divergencia.
2.3 La alternancia de divergencia y convergencia

Lo dicho anteriormente no agota los comentarios a realizar en favor y en contra de las teoras de convergencia y de
divergencia de los niveles de riqueza a escala nacional y regional. Bien puede que resulten ser casos especficos de
una teora ms general. Algunos tericos han elaborado una sntesis, asumiendo que puede producirse tanto la
divergencia como la convergencia, si bien diacrnicamente. Se trata de una ptica relacionada con el enfoque de las
90

Regional"
etapas de desarrollo, asociable a la obra de Rostow. El correlato regional de este enfoque se atribuye generalmente a
Williamson, segn el cual un pas que ingresa a una nueva etapa de crecimiento mostrar una mayor tendencia hacia
la desigualdad regional, debido a que en dicho estadio es posible que predominen los efectos regresivos de tipo
myrdaliano. Sin embargo, a medida que el crecimiento contina y los pases ingresan a etapas de mayor desarrollo
econmico, es posible esperar que ganen fuerza los mecanismos "clsicos" de equilibrio (y que se produzcan los
efectos de propagacin myrdalianos). Adems, en las economas altamente desarrolladas, los mecanismos de
transferencia atenan gran parte de la desigualdad en la distribucin de los ingresos primarios. A partir de la hiptesis
de Williamson, la evidencia emprica pareci estar muy alineada con el modelo esperado.
El enfoque diacrnico o por etapas es muy conocido, puesto que se acomoda tanto a la escuela de pensamiento de la
convergencia como a la de divergencia. La primera encuentra su tesis confirmada en cuanto se cumplen sus
condiciones; la segunda cree que las condiciones para la convergencia tardan mucho tiempo en verificarse y que, en
consecuencia, la divergencia persistir durante largo tiempo. Adems, el enfoque diacrnico deja gran margen a los
pragmticos; cuando los indicadores estadsticos sealan convergencia, ellos concluyen que el pas ha entrado en la
etapa de nacin desarrollada; cuando predomina la divergencia, concluyen que todava se encuentra en una etapa
incipiente de desarrollo.
Sin embargo, este enfoque tambin tiene sus crticos. La principal crtica se refiere a que las etapas de desarrollo
nunca han sido bien determinadas cronolgicamente ni documentadas por grupos de pases, ni tampoco se ha
encontrado una explicacin satisfactoria y sistemtica del hecho de que naciones y regiones con condiciones
econmicas en origen similares adoptan posteriormente diferentes ritmos y vas de desarrollo.
3. DESARROLLO ESPACIAL DIFERENCIADO: LA EXPERIENCIA EUROPEA

3.1 Hasta 1815
Las grandes diferencias en trminos de bienestar entre los Estados Miembros (EM) ms ricos del Norte de Europa,
como Alemania y los ms pobres del Sur, como Grecia, Espaa y Portugal, no han sido permanentes a travs del
tiempo. No se requiere mucho conocimiento histrico para saber que hace unos
2.1 aos la situacin era de signo casi opuesto. La Cuenca del Mediterrneo era entonces, tcnica y culturalmente, la
parte ms desarrollada de Europa. Se consideraba que la poblacin del Norte de Europa era pobre y brbara. El
Mediterrneo sigui siendo el "centro" de Europa en la Edad Media y en el Renacimiento (Venecia, Gnova y los
incipientes Imperios espaol y portugus).
La Revolucin Industrial produjo un vuelco de la configuracin espacial que transform la economa europea de modo
fundamental. Sorprendentemente, la Revolucin Industrial despeg en un pas como Inglaterra que era perifrico de
la Europa del siglo XVIII y no en un pas como Espaa, en el cual una diversidad de razones podan sealar como
escenario ms probable. Los historiadores tienden a explicar dicho fenmeno por un factor institucional y no
geogrfico. Desde su punto de vista, el factor crucial en la emergencia del Reino Unido como epicentro de la
Revolucin Industrial fue el otorgamiento de derechos econmicos que dieron a los actores econmicos privados
confianza en su capacidad de obtener beneficios futuros de los riesgos asumidos a travs de diversos
emprendimientos.
Es difcil analizar la relacin entre integracin y equilibrio regional en un perodo prolongado de tiempo, dado que
ambos son muy difciles de medir. Por lo tanto, lo que sabemos acerca de los cambios en la distribucin espacial
desigual de la riqueza no es concluyente.
3.21815-1945: la dimensin internacional

El anlisis de la relacin entre integracin econmica internacional y desequilibrio espacial en el perodo 1815-1945
puede basarse en una mayor cantidad de datos cuantitativos y en los resultados de algunos estudios empricos. En
primer lugar, se describir la evolucin de la disparidades en el nivel de riqueza entre los diferentes pases europeos y
luego se relacionarn sus variaciones con las modificaciones producidas en materia de integracin.
Las diferencias de riqueza entre los pases europeos (ver el Cuadro 1) entre 1830 y 1950 (1) tendieron en trminos
generales a incrementarse, en especial hasta 1913.
Cuadro 1 Indicadores de la disparidad entre integracin y riqueza, 1830-1950

Disparidad (Coef. Theil)
a)
Comercio como% del PIB

Nivel medio
(arancel)c)
a)
de
b)
1830
1860
1913
1920
1929
1938
1950
0.14
0.32
0.60
n.d.
0.53
n.d.
0.77
n.d.
10
14
10
n.d.
n.d.
proteccin n.d.
Basada en datos de Bairoch (1976) para la CE de los 12.
91

Regional"
b)
c)
Basada en datos (valor promedio de las importaciones y las exportaciones) de Mitchell (1981).
Basada en Messerlin y Becuwe (1986).
Un examen ms profundo de los datos fundamentales revela que estas diferencias de riqueza son el resultado de dos
tendencias opuestas:
el Reino Unido conserv un lugar destacado, con un PBI per cpita superior a la del resto de los pases
europeos; los pases intermedios (Benelux, Francia y Alemania) se acercaron bastante, en trminos relativos,
al pas lder, el Reino Unido
los pases mediterrneos en peor situacin (Grecia, Italia, Espaa, Portugal) no pudieron participar
plenamente en el proceso de industrializacin y permanecieron rezagados (2). En el perodo de entreguerras
(hasta 1929) se produjeron cambios: los pases intermedios mejoraron an ms su posicin y los pases
mediterrneos estabilizaron su situacin.
Retornemos al desarrollo de la integracin econmica internacional. En el perodo 1830-1860, la creciente

industrializacin impuls una integracin econmica progresiva, que se evidenci en el aumento del comercio basado
en la especializacin sectorial. La depresin ralentiz el incremento del comercio entre 1870 y 1914, pero los
organismos internacionales continuaron promoviendo la integracin. La I Guerra Mundial interrumpi la tendencia,
que resurgi a su fin aunque con menor intensidad. Ello se refleja en la participacin del comercio en el PBI de los
pases ms grandes de Europa Occidental (lnea 2 del Cuadro 1). Las cifras muestran que la recesin de los aos '30
tuvo un impacto negativo para la integracin, con una fuerte reduccin de la participacin del comercio en el PBI. Se
recurri entonces a las soluciones nacionales, basadas en el corto plazo (ataque al desempleo) y en la ptica militar
(se crea que la autarqua ofreca mayor seguridad que la interdependencia). Esa tendencia se refleja en la adopcin
de nuevas medidas proteccionistas (lnea 3 del Cuadro 1). Tras un perodo relativamente estable, la proteccin
arancelaria media se multiplic en casi cuatro veces en los aos '30 en la mayora de los pases europeos. Adems,
aument la proteccin no arancelaria, tanto en el perodo inmediatamente posterior a la I Guerra Mundial como en los
aos '30.
Qu conclusin cabe extraer de la comparacin de los datos sobre integracin econmica y la disparidad de riqueza
entre los pases europeos? Si bien la serie no est completa, una comparacin de las primeras y segundas lneas
seala claramente un aumento en la disparidad cuando la integracin avanza, y una cada cuando se hace ms lenta
(3). En 1830, la disparidad era baja; desde entonces hasta 1880, hubo una fuerte alza a medida que algunos pases
seguan el ejemplo del Reino Unido, mientras que otros no lo hacan. El movimiento de los factores favoreci
evidentemente a los pases con ingresos per cpita mayores. La informacin adicional no reproducida aqu muestra
que dichos factores perdieron mpetu entre 1820 y 1913, bajo el predominio de polticas ms proteccionistas. La
declinacin en la disparidad en el perodo de entreguerras result de la cada en el ingreso per cpita de los pases
ms prsperos que fueron ms duramente golpeados que los otros en esa desfavorable coyuntura. Con base en esta
parte del anlisis, el libre comercio, en ausencia de factores compensatorios, parece conducir a la divergencia.
3.3 Hasta 1945: la dimensin nacional-regional

Mientras que la integracin internacional ha atravesado momentos ascendentes y descendentes, la integracin de las
regiones en el seno de economas nacionales parece haber crecido constantemente, debido a la incidencia de factores
tecnolgicos (transporte, comunicaciones), as como de carcter institucional (centralizacin, unificacin, burocracia)
(4). Puede afirmarse que la integracin de las regiones en nuevos Estados-nacin dio origen a centros nuevos y ms
fuertes, reduciendo as la posicin de la periferia con relacin a las regiones centrales? Resulta muy difcil responder a
esta pregunta, dado que se carece de las estadsticas adecuadas.
Seers, entre otros, ha defendido la tesis de una hegemona creciente del centro sobre la periferia en tres planos: de la
CE en el mundo, de algunos pases dentro de la CE y de determinadas regiones centrales en el interior de los pases de
la CE. Seers admite el papel que pueden desempear ciertos mecanismos de equilibrio, como medidas de poltica
social favorecedoras de la igualdad a nivel nacional, pero seala que estos instrumentos estn poco desarrollados y,
por ende, son inefectivos a nivel de la CE y casi inexistentes a nivel mundial.
Resulta de inters mencionar en forma separada el enfoque ms geogrfico del tema centro-periferia introducido en la
CE por Clark. Posteriormente, Keeble utiliz las cifras del PBI y la distancia del transporte para analizar los cambios en
el potencial econmico de las regiones de la CE entre 1965 y 1977. Su conclusin fue que: "el anlisis de este estudio
presta mayor importancia a la preocupacin sobre las crecientes disparidades econmicas regionales, expresadas en
el presente por crculos acadmicos y oficiales". Sin embargo, en nuestra opinin, esta conclusin no est
debidamente justificada. Por un lado, encuentra muy poco apoyo en los indicadores econmicos presentados por los
autores. Por otra parte, una interpretacin dinmica de un enfoque simple centro-periferia de esa ndole no tiene base
cultural ni histrica slida a nivel europeo. En efecto, tanto Rokkan como Pollard percibieron muchos tipos de periferia
en la historia de Europa Occidental, que van desde aquellos cuya situacin se prolonga a travs del tiempo a
interrelaciones altamente complejas entre fuerzas tnicas, religiosas, econmicas y polticas. Ambos autores refutan la
92

Regional"
idea de una relacin directa entre el atraso econmico de una regin, su sometimiento cultural y su debilidad poltica,
ni creen que, una vez sumidas en el subdesarrollo, las regiones no puedan escapar de esa situacin.
Investigaciones recientes llevadas a cabo por historiadores econmicos permiten disponer de una visin ms clara de
la historia del desarrollo regional en los pases europeos durante el siglo XIX -la poca de la industrializacin- y
comienzos del siglo XX. La conclusin de estos estudios es que bajo condiciones de integracin regional se producen
tanto situaciones convergentes como divergentes en los niveles de riqueza. En consecuencia, los modelos espaciales
de crecimiento parecen depender menos de la integracin econmica que de otros factores. Esta conclusin est en
lnea con la extrada por Pollard a partir de un anlisis de la difusin del desarrollo en las regiones europeas. Pollard
enfatiza la capacidad de las regiones atrasadas de desarrollar su economa en cualquier momento, utilizando la
transferencia tecnolgica y el capital junto con sus propios recursos materiales y humanos. Su anlisis demuestra que
no existe determinismo en la situacin centro-periferia y que, por el contrario, algunas regiones se desarrollaron
rpidamente tomando partida efectivamente del hecho de que la barrera de la distancia es ms difcil de superar para
los productos que para el "know-how" tecnolgico y el capital.
4. FUNDAMENTOS PARA UNA POLITICA REDISTRIBUTIVA EN AREAS INTEGRADAS

4.1 Motivaciones econmicas y sociales
Para reducir la desigualdad que resulta de los procesos de asignacin de los mercados, los Gobiernos suelen adoptar
medidas redistributivas, an cuando esta ganancia de equidad implica una prdida de eficiencia agregada.
Tradicionalmente, se han ofrecido dos razones para la intervencin mediante medidas de poltica regional. La primera
consiste en que grandes grupos de la poblacin sienten que la desigualdad es socialmente inaceptable y moralmente
injusta; ello es conocido en la literatura como el "argumento de equidad". La segunda, de naturaleza tpicamente
econmica, es conocida en la literatura como el "argumento de eficiencia", que establece que la distribucin regional
deficiente de algunos factores de produccin, de bienes pblicos y de la actividad econmica impiden que la economa
obtenga un beneficio pleno del potencial disponible, de manera tal que la produccin total es menor de lo que sera si
se eliminaran las desigualdades.
El argumento econmico en favor de una poltica regional en un rea integrada adquiere caractersticas especiales en
cada una de las etapas de la integracin. La creacin de una Unin Aduanera (UA) y el desarrollo de una poltica
comn de comercio exterior priva a los EM de los instrumentos de poltica comercial mediante los cuales apoyar a las
industrias concentradas regionalmente. Expuestas a la competencia del exterior, las industrias menos eficientes
pueden verse expulsadas del mercado. Los problemas se agravan cuando se introduce el libre movimiento de los
factores de produccin y el capital y el trabajo se desplazan hacia las regiones ms desarrolladas. La realizacin
gradual de una Unin Econmica y Monetaria (UEM) reduce an ms los instrumentos a disposicin de los Estados
nacionales, implicando por ejemplo, la prdida de facultades para adoptar una poltica cambiaria nacional.
Los efectos de la culminacin de las diversas etapas de la integracin sobre el equilibrio regional pueden ser tanto
positivos como negativos, dependiendo de la situacin inicial, de la capacidad de adaptacin de las regiones y de los
efectos de crecimiento de la integracin sobre todas las regiones, entre otros factores. En el curso de la historia, la
liberalizacin de los mercados a travs de la integracin ha tenido efectos negativos y positivos sobre el equilibrio
regional. Se requieren medidas de poltica regional para compensar los efectos negativos de la integracin tanto en
sus primeros estadios (UA) como en los ms avanzados (UEM). Asimismo, el buen funcionamiento cotidiano de una
Unin requiere la aplicacin constante de medidas de acompaamiento en materia de poltica regional. Se requiere
una adaptacin continua a los cambios estructurales que se producen en la esfera econmica, tecnolgica, ambiental
y social. El propio funcionamiento de la Unin podr verse perjudicado si no se adoptan medidas de poltica regional
para compensar a las regiones afectadas (5).
La motivacin social, esto es, el argumento de equidad para una poltica regional tambin adquiere una dimensin
especial en un rea integrada, en la medida en que la transferencia regional de recursos es un acto de solidaridad de
las regiones prsperas en favor de las menos desarrolladas de la Unin. El argumento social en favor de una poltica
regional en un rea integrada demandar previsiblemente tiempo en adquirir suficiente apoyo (6).
4.2 Por qu las polticas redistributivas son necesarias?

Los pases participan en procesos de integracin tales como una UA o un Mercado Comn (MC) porque esperan
obtener de ellos beneficios en trminos de bienestar. No obstante, la integracin tambin implica costos. Es preciso
que los recursos que quedan inutilizados se adapten a nuevas funciones, lo que a menudo significa la prdida de
"expertise", costos de movilidad, etctera. Para algunos pases, los beneficios tardan en materializarse mientras que
los costos de ajuste se perciben inmediatamente. Para otros, es posible que las ganancias se obtengan rpidamente y
que los costos sean limitados. En otros trminos, la distribucin de costos y beneficios puede ser muy desigual entre
los pases.
93

Regional"
Los riesgos de un desarrollo espacial dispar de costos y beneficios de una mayor integracin aumentan con la creacin
de una UEM. En este ltimo caso, el equilibrio entre los socios ya no puede ser influido por las polticas cambiaria y
monetaria. Se requiere el movimiento de los factores de produccin, aunque stos no siempre se movern en
direccin a garantizar un mejor equilibrio. El capital, en particular, tiende a moversehacia aquellas reas que ya se han
asegurado la mejor posicin. Por su parte, la mano de obra se mueve frecuentemente desde los pases de bajos
ingresos hacia aquellos de renta ms alta, aunque ello puede
implicar un alto costo social y personal. Es posible que los pases cuyos
ingresos se retrasan respecto a los de otros, perciban el riesgo de
resultar perdedores en el juego de la integracin y se inclinen a
abandonar el proceso. Si bien la solidaridad interna en los procesos de
integracin no est determinada exclusivamente por los beneficios
econmicos inmediatos, para algunos pases la falta de tales ganancias
puede ser un factor poltico lo suficientemente importante como para
inspirar mecanismos compensatorios.
El fundamento de dichos mecanismos compensatorios est ilustrado en el
Grfico 1. Supngase que el crecimiento de los ingresos (y) es
determinado totalmente por incrementos en la disponibilidad y
productividad de los factores de produccin, ambas denominadas "fp".
Supngase tambin que el pas B tiene un bajo ritmo de crecimiento
(OB1) y tiene un bajo nivel de ingreso, mientras que el pas A tiene un
acelerado ritmo de crecimiento (OA) y un alto nivel de ingreso. Para
conseguir que los niveles de ingresos convergan en un rea integrada, la
curva del pas B debe moverse en direccin ascendente, trasladando el
punto de intercepcin desde el punto OB-i, pasando por OB 2 hasta llegar
a OB3, donde se situara por encima del punto OA, punto que equivale al
nivel de crecimiento estructural en el pas A. Este objetivo slo puede
cumplirse mediante la puesta en prctica de polticas estructurales que eleven y mejoren la capacidad de los factores
de produccin en el pas B.
4.3 Posibles modalidades de esquemas internacionales de redistribucin

Las opciones radican esencialmente en (a) recurrir a transferencias de ingresos o (b) en poner en prctica
instrumentos para provocar un cambio en los patrones emergentes de asignacin de recursos, comercio y desarrollo.
Bajo esta segunda opcin, existe una eleccin adicional entre los mtodos que se basan esencialmente en el mercado
y los mtodos que se basan en una programacin racional del desarrollo industrial. En este ltimo enfoque, el nfasis
se pone inicialmente en determinar el grado de especializacin que se considera apropiado para las nuevas industrias
y luego en utilizar controles administrativos, en un intento de aplicar los cambios deseados en el modelo de
produccin.
4.4 Compensacin fiscal

Un posible mecanismo para promover la equidad es la compensacin fiscal mediante transferencias financieras entre
los gobiernos con cargo al presupuesto pblico. En este caso, el nfasis est puesto en las fuerzas del mercado y en la
utilizacin de los rubros de ingresos y gastos que se espera operen en la direccin deseada.
Un criterio de compensacin comnmente preconizado consiste en emplear las recaudaciones arancelarias netas
percibidas por la compra de productos a otros EM. El fundamento para realizar las transferencias sobre esta base es
que en ciertas circunstancias dichas prdidas correspondern a precios superiores de importacin y, en consecuencia,
a la prdida esttica de los ingresos nacionales sufrida por un pas importador derivada de la extensin de una
preferencia a los Pases Miembros (PM). De modo similar, en ciertas circunstancias, la preferencia mide el valor ms
bajo que se otorga al beneficio que el pas exportador recibe en trminos de ingreso nacional por su oportunidad de
exportar a un socio en trminos preferenciales y puede servir tambin como una base para determinar las
contribuciones.
Los procesos de integracin constituidos en confederaciones, federaciones y Estados unitarios para la redistribucin
interregional de los recursos difieren en cuanto a la combinacin que utilizan de los instrumentos de los ingresos
(impuestos, seguridad social) y de los instrumentos de gastos (donaciones, programas). Durante las etapas "prefederal" y de pequea federacin del sector pblico de la integracin institucional, la redistribucin se lleva a cabo
usualmente a travs del conjunto de instrumentos de gastos antes que mediante sistemas tributarios y de seguridad
social que estn ms directamente relacionados con el individuo. El motivo de ello es que:
94

Regional"
los gastos pueden disearse para necesidades especficas (incluida la compensacin de los efectos negativos
de la integracin)
los Gobiernos son generalmente renuentes a ceder a las reas integradas decisiones que conciernen a
aspectos de redistribucin "interna"
el poder redistributivo del gasto es mayor que el de los instrumentos de ingresos.
Existen dos modalidades principales para manejar la redistribucin de los fondos a travs del presupuesto de la
Unin .
Las donaciones otorgadas con fines generales adoptan la forma de pagos en bloque de la Unin en favor del EM. Su
filosofa fundamental son las necesidades. Estas deben ser evaluadas por cada EM en base a una norma uniforme para
los programas del sector pblico y a la capacidad del EM de financiarlos. El rea integrada carece de control sobre la
utilizacin real de los fondos transferidos a travs de esa va, por lo que se corre el riesgo de que dichos recursos ser
utilizados de un modo no favorable al progreso estructural.
Las donaciones concedidas con fines especficos no tienen esas desventajas y son las ms comunes. En estos casos, la
Unin decide el tipo de programa que debe ser puesto en prctica y al que est dispuesta a otorgar ayuda financiera.
El criterio que las sustenta es de naturaleza utilitaria: se considera que este tipo de donaciones conducen a un
bienestar ptimo en el largo plazo debido a que propician una mejor asignacin de los factores de produccin
disponibles en reas enteras de la economa.
Los esquemas de redistribucin deberan ser rediseados a fin de coadyuvar (o alternativamente causar el menor
dao posible) al logro de los objetivos de las polticas de asignacin y estabilizacin. Ello implica que dichos esquemas
deben contribuir a crear una base viable para un diseo de las actividades econmicas ms orientado hacia el futuro.
Un ejemplo de este tipo son los programas de ayuda financiera para reas especficas diseados para recapacitar a
aquellos trabajadores que han resultado perjudicados debido a los cambios estructurales acontecidos en la economa
por efecto de la integracin. Si bien tales esquemas son en su mayor parte de corto plazo, otros son de naturaleza
estructural. El programa para la mejora de la infraestructura en regiones que estn muy por debajo del nivel promedio
de desarrollo, tendiente a la creacin de las condiciones requeridas para su crecimiento regional autosustentado es un
ejemplo de este tipo de esquemas.
Las transferencias de pagos son muy importantes a nivel nacional. En un marco internacional, su importancia depende
de la dimensin y la composicin del presupuesto de la Unin y, generalmente, tambin de la etapa de integracin.
4.5 La influencia de los incentivos fiscales en la localizacin de industrias

La radicacin de nuevas empresas en una agrupacin econmica puede ser influenciada por instrumentos fiscales, con
independencia del apoyo que se le preste a travs de las transferencias fiscales entre pases. Cuando este apoyo
existe, la compensacin fiscal puede estar vinculada a la promocin de la inversin productiva en los PM de menor
desarrollo mediante el otorgamiento de incentivos fiscales suplementarios a la inversin financiados por la comunidad.
Como alternativa, los fondos de compensacin pueden ser utilizados para financiar la concesin de prstamos
subsidiados para inversiones en la industria o en infraestructura, con la intervencin de los bancos nacionales de
desarrollo, como ha sido el caso del Banco Centroamericano de Integracin Econmica.
An si las transferencias fiscales entre pases no se utilizan con esos propsitos, una armonizacin pactada de los
incentivos fiscales nacionales puede ser una va para influir en la distribucin geogrfica de la actividad industrial. Por
este medio, se puede autorizar a los PM menos desarrollados a conceder incentivos para la inversin ms generosos
(apelando a sus propios recursos presupuestarios), mientras que la armonizacin excluye la presentacin de ofertas
superiores por parte de los miembros ms desarrollados.
4.6 Poltica industrial regional y especializacin industrial pactada

El intento de conferir un curso favorable a los acontecimientos mediante la adopcin de una poltica industrial regional
para influir en el modelo emergente de desarrollo industrial es una alternativa a la opcin de incidir en l mediante
una armonizacin fiscal que opere en conjuncin con las fuerzas del mercado. Esta poltica implica algn tipo de
especializacin pactada respecto al nuevo desarrollo industrial, tanto si ste es llevado a cabo por el sector privado
como si ste es impulsado a travs de "joint-ventures" puestas en funcionamiento por organismos de los propios EM.
Crecientemente se otorga mayor peso en las iniciativas emergentes de integracin regional a la adopcin de polticas
industriales regionales y mecanismos de armonizacin industrial.
Las primeras iniciativas sobre especializacin pactada resultaron un fracaso, tanto en materia de negociacin como de
ejecucin. Las razones de ese mal desempeo son variadas, pudiendo destacarse la incertidumbre respecto al
resultado y la existencia de evaluaciones dismiles sobre los costos y beneficios para los diversos participantes as
como dismiles apreciaciones sobre el concepto de equidad.
95

Regional"
5. LECCIONES DE LA POLITICA DE REDISTRIBUCION DE LA CE

5.1 El apoyo de la opinin pblica
El tema en discusin plantea la cuestin del grado en que los argumentos acadmicos de carcter general tienen peso
en el contexto europeo, donde hasta ahora ni la dimensin social ni la base de un llamamiento en favor de una
redistribucin justa parecen haberse desarrollado mucho.
Tradicionalmente, el Estado nacional ha sido el marco para la reivindicacin de la solidaridad, por constituir el mbito
de pertenencia de un sistema social. Resultara interesante indagar en qu medida la CE ha logrado infundir en los
ciudadanos de los EM una percepcin complementaria al del Estado nacin. Alguna evidencia emprica sobre este
aspecto ha sido aportada por una encuesta llevada a cabo por la Comisin de la CE. Un dato de inters arrojado por
dicha encuesta revel que la gran mayora de los entrevistados favorecieron el argumento social o moral en su opinin
favorable a medidas de transferencia interregional por sobre los argumentos de eficiencia. En el conjunto de la CE, el
porcentaje que apoy la concesin de ayudas a las regiones ms necesitadas fue el doble del que apoy que la ayuda
a las regiones fuese el producto de una mejor utilizacin de los recursos. Si bien hubo grandes diferencias entre
pases, el cuadro general es el mismo en todos los EM. El segundo aspecto de inters surge de la comparacin entre la
solidaridad regional europea y la solidaridad regional en el plano nacional. La encuesta muestra que, mientras que
cuatro de cada cinco entrevistados aceptaron el pago de una contribucin fiscal para ayudar a regiones de sus propios
pases, slo uno de cada tres se mostr dispuesto a hacerlo para ayudar a regiones de otros pases comunitarios.
Tambin en este caso los datos son generalizables a toda la Comunidad, con diferencias de poca magnitud entre los
distintos Estados.
Una encuesta reciente muestra que existe un apoyo masivo a las polticas de cohesin comunitaria, siendo un 71% el
porcentaje de las opiniones favorables a que la CE tenga una poltica regional. Las respuestas de los entrevistados
difieren en cuanto a los objetivos que debe comportar esa poltica; un 45% opin que debera conducir a mejorar el
nivel de vida mientras que otro 45% se pronunci en favor del aumento de la competitividad de las regiones
econmicamente atrasadas. Atendiendo a la opinin pblica, la poltica de cohesin debe ser una poltica econmica
regional: la hiptesis de creacin de un sistema europeo de seguridad social es rechazada por una abrumadora
mayora de los entrevistados.
5.2 Objetivos de la poltica

La distribucin desigual del bienestar en las regiones europeas ha requerido la intervencin de las autoridades
nacionales y europeas. En aras de lograr su mximo rendimiento, la poltica regional de la Comunidad es ejecutada en
cooperacin con los EM; de hecho, la poltica regional comunitaria no es un sustituto sino un complemento de las
polticas regionales nacionales.
Dos son los principales objetivos de la poltica regional europea :
mejorar la situacin de las regiones en dificultades. Se acta sobre ellas en base a tres categoras, dotadas
cada una con enfoques especficos (denominadas regiones objetivo 1, 2 y 5b)
evitar el surgimiento de nuevas disparidades regionales derivadas de los cambios estructurales de la
economa europea y mundial. Estas transformaciones se deben en parte a los avances en la integracin; otras
resultan de las continuas mutaciones que se producen en materia tecnolgica y ambiental, en el mbito de
los valores sociales y en la poltica mundial.
La CE muestra una diversidad considerable de situaciones regionales. Muchas de ellas no generan una preocupacin
particular a nivel europeo. Otras tienden, sin embargo, a atraer gran atencin en virtud de deficiencias
infraestructurales, del estado de algunos de sus sectores productivos, del grado de cualificacin de su mano de obra,
etctera. Estas regiones en dificultades son agrupadas en tres tipos:
regiones tradicionalmente rezagadas. Se trata de regiones de escaso desarrollo manufacturero o de servicios
y de fuerte orientacin agrcola. En los EM ms meridionales, en particular, la agricultura suele poseer escasa
productividad. Este tipo de regiones se caracteriza generalmente por una situacin perifrica, una
infraestructura deficiente, una dotacin escasa de servicios comerciales y una fuerte carencia de mano de
obra calificada familiarizada con una cultura industrial y de servicios. El PBI per cpita de estas regiones es
obviamente menor al promedio comunitario.
declive industrial. Se trata de regiones que han desempeado un papel protagnico en cierta etapa de
desarrollo econmico, pero que han debido enfrentar dificultades cuando las condiciones de produccin se
han visto transformadas. Este tipo de regin est generalmente caracterizada por una infraestructura
inadecuada y por serios problemas en reas residenciales as como derivados de la obsolescencia de sus
industrias. A menudo, estas regiones disponen de mano de obra altamente especializada pero inadecuada
para los requerimientos modernos. La situacin de crisis suele estar evidenciada por el alto nivel de
desempleo existente.
reestructuracin rural. Se trata de regiones caracterizadas por una alta concentracin de su actividad
econmica en labores agrcolas carentes de potencial de desarrollo, un fuerte declive del sector servicios y
96

Regional"
por una lejana de las redes de comunicacin, factores que operan como barrera para el desarrollo de las
mismas.
5.3 Evaluacin de los problemas regionales

Las diferencias considerables en el desarrollo econmico entre los EM de la CE y entre las regiones de cada uno de
dichos pases tienen un efecto negativo sobre la cohesin comunitaria. Para aproximarse al desarrollo de la cohesin,
es necesario atender al desarrollo de indicadores como la concentracin de la poblacin y de las actividades
econmicas, el nivel de ingresos per cpita, la productividad laboral por persona as como la disponibilidad y el acceso
a bienes ambientales, infraestructura cultural y a actividades recreativas, entre otros.
La disparidad en los ingresos per cpita entre las regiones europeas es aceptado generalmente como el indicador
clave de la cohesin. Ampliando estudios anteriores (Molle 1990a), se analiza a continuacin el desarrollo de las
disparidades regionales en los ingresos a lo largo de las ltimas dcadas (ver el Cuadro 2).
Cuadro 2 Indicesa) de las disparidades regionales de riqueza en la CE, 1950-1990
1959
1960
1970
1980
1985
1.
disparidad entre regiones
0.124
0.102
0.078
0.098
0.071
2.
disparidad entre pases
0.095
0.081
0.061
0.082
0.056
3.
2:1 en %
76
79
79
84
79
a)
Indices Theil de Producto Regional Bruto per cpita
La disparidad entre las regiones europeas se redujo considerablemente hasta la primera crisis del petrleo (primera
lnea del cuadro 2). Tres son las causas de esta reduccin de las disparidades:
el movimiento de capitales: en todos los pases europeos, las plantas manufactureras se desplazaron de las
reas centrales a las perifricas
la migracin de trabajadores: el movimiento de trabajadores, al contrario que el del capital , tendi a ser
centrpeto
la creacin del Estado benefactor: la cobertura pblica de determinados servicios como escuelas, hospitales,
transferencia de pagos y sistemas de seguridad social fortaleci la base econmica de las regiones menos
desarrolladas .
Los turbulentos aos '70 fueron escenario de un incremento en el ndice de disparidad, debido en gran medida, sin
embargo, a la creciente divergencia entre los tipos de cambio oficiales y el poder adquisitivo de las monedas. A partir
de 1977, la disparidad total volvi a decrecer nuevamente, gracias sobre todo por la mejora de la situacin relativa de
regiones de Espaa y Portugal. Se carece an de datos comparativos recientes, pero los datos parciales parecen
reflejar la proximidad de la situacin actual con la de mediados de los aos '70.
La clasificacin de las regiones europeas por su nivel de riqueza evidencia una remarcable estabilidad. En efecto, en
todo el perodo 1950-1990, las regiones perifricas de los pases mediterrneos se situaron siempre en las posiciones
ms bajas, mientras que ciertas regiones urbanas del norte de Europa se mantuvieron constantemente en las ms
altas. Se pueden apreciar slo dos variaciones significativas: todas las regiones de Alemania ascendieron fuertemente
mientras que todas las regiones del Reino Unido y de Blgica retrocedieron.
La disparidad en los niveles de PBI per cpita de los EM de la CE exhibe un similar desarrollo (vase segunda lnea del
Cuadro 2). Estas disparidades son en gran medida responsables por las disparidades entre las regiones (vase lnea
3). Algunos EM muestran una elocuente situacin de atraso relativo: los niveles del PBI per cpita en Irlanda, Grecia y
Portugal equivalieron a entre un 50 y un 60% del promedio comunitario en 1990. Algunas variables fundamentales,
tales como la escasez de recursos, el bajo nivel de escolaridad de la fuerza laboral, el magro acceso a los mercados y,
en particular, las deficiencias de la infraestructura institucional tanto social como econmica son caractersticas
nacionales ms que regionales. Por lo tanto, la mejora de estos indicadores nacionales es una condicin necesaria
para la convergencia de los pases menos desarrollados y para la consecucin de la cohesin regional.
5.4 Desarrollo gradual

La poltica regional comunitaria se desarroll gradualmente bajo la influencia de la progresiva profundizacin de la
integracin y la adhesin de nuevos miembros. Las etapas principales se pueden describir de la siguiente forma:
1955-1975. La cuestin de los desequilibrios regionales ya es objeto de discusin en la Conferencia de
Messina. Los "padres fundadores" de la CE se manifestaban muy conscientes de los problemas regionales.
Ello se patentiza en el texto del prembulo del Tratado de Roma, de conformidad con el cual los EM se
declaraban "preocupados por reducir las diferencias entre las diversas regiones y el retraso de las menos
favorecidas". Pese a las advertencias expresadas por algunos acadmicos, como por ejemplo Giersch, sobre
97

Regional"
los problemas que la integracin europea poda conllevar para ciertas regiones, el Tratado de la CEE no
dedic ninguna estipulacin a una poltica regional en sentido estricto. No obstante, durante el
funcionamiento del MC, esos problemas surgieron en la prctica en regiones productoras de carbn y acero,
como es el caso la Valonia.
1975-1985. La ampliacin de la CE a nuevos socios del norte de Europa aument los desequilibrios
regionales. El Reino Unido, temeroso de resultar perjudicado ante sus competidores continentales e inquieto
ante la perspectiva de una distribucin no favorable de las contribuciones y los ingresos del presupuesto
comunitario, logr en las negociaciones de adhesin el compromiso de establecimiento de una poltica
regional europea. Esta fue puesta en prctica en la segunda mitad de los aos '70 y a ella fueron
consagradas importantes sumas de recursos.
1985-1993. Dos factores provocan un impulso adicional de la poltica regional. El primero es la orientacin
hacia una mayor eficiencia en su asignacin a travs del proceso que culminara con la configuracin del
mercado interior. El segundo es una nueva ampliacin de la CE con la incorporacin de tres nuevos Estados,
todos ellos de menor desarrollo relativo. La cohesin econmica y social en una CE ms amplia y ms
profundamente integrada exigi la duplicacin de los recursos destinados a fondos regionales, se
restringieron los grupos indicativos, se mejoraron los procedimientos y se reorientaron los instrumentos.
1993-...... Otros factores de similar envergadura desempean un papel en los aos '90. La
profundizacin de la integracin involucra ahora el establecimiento de la UEM y la necesidad de afrontar
nuevos hechos de la realidad internacional como una mayor reduccin de la proteccin comercial externa que
puede derivarse de la conclusin de la Ronda Uruguay del Acurdo General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio (GATT). La ampliacin de la CE genera preocupacin, particularmente por la plena integracin de
los nuevos Lander de la ex-RDA. La adhesin de los pases de la Asociacin Europea de Libre Comercio (EFTA)
no constituye un desafo de gran magnitud para la poltica regional comunitaria, debido a la relativa
prosperidad de los pases que la componen.
Se puede afirmar, sintetizando lo anterior, que la CE inici su andadura con escasas facultades en materia de poltica
regional, pero que ha gradualmente adquirido los instrumentos necesarios y que en la actualidad el factor regional
ocupa un lugar preeminente entre las reas de poltica comunitaria.
6. CONCLUSIONES
En teora, la integracin econmica puede conducir a la convergencia o a la divergencia de los niveles nacionales y
regionales de riqueza. Lo ms probable es que la divergencia se produzca en las primeras etapas del desarrollo
econmico, mientras que la convergencia prevalezca en fases ms avanzadas.
Hasta la II Guerra Mundial, la integracin en Europa parece haber contribuido a la divergencia y no a la convergencia a
nivel nacional, si bien los estudios regionales no son concluyentes. La integracin de los mercados de bienes y factores
de produccin alcanzada por la CE a partir de 1950 contribuy a la convergencia de los niveles nacionales de riqueza.
Pese a que los mecanismos que han coadyuvado a ello no estn excesivamente bien documentados, la transferencia
de tecnologa, la inversin directa y las oportunidades de mercados aparecen como los principales factores de
influencia en dicho proceso.
Es posible disear polticas que alteren el resultado de un proceso de mercado con el fin de lograr una distribucin
ms eficiente y a la vez ms equitativa de los recursos.
La poltica regional de la CE cobr fuerte impulso en los aos '70 y '80 y en la actualidad se dedican a ella magnitudes
importantes de recursos con el fin de mejorar la cohesin en la CE
NOTAS
(1) Debe hacerse notar en ese contexto que la limitacin geogrfica a Europa Occidental mantiene oculta la divergencia
real. Los historiadores que consideraban a Europa en su totalidad tendan a expresar la dicotoma centro-periferia en
una diferencia Este-Oeste antes que Norte-Sur, al estimar que la periferia real de Europa era Europa Oriental, donde
los ingresos eran an ms bajos que en los pases mediterrneos.
(2) El anlisis detallado de los factores que determinan el comportamiento del crecimiento nacional muestra que el
desarrollo tardo de dichos pases parece ser debido a la escasez de recursos (naturales y humanos) y a precarias
instituciones y polticas econmicas (y militares) antes que a la distancia o a la exposicin a la competencia externa.
(3) Esta conclusin es vlida para un grupo mucho ms amplio de pases .

4) Hubo efectos de desintegracin, tales como los ocurridos entre Blgica y Holanda en 1830 y entre los pases del
Imperio Austraco luego de la I Guerra Mundial. No son aqu tenidos en consideracin dado que los primeros ocurrieron
antes del momento del que parte nuestro anlisis y los ltimos afectan a reas que actualmente son externas a la CE.
98

Regional"
(5) Lo que sucedi en la CE con la industria del acero a fines de los aos '70 y comienzos de los '80 es ilustrativo de ello.
La ausencia de actividades productivas alternativas en las "regiones siderrgicas", en las cuales se produca una
importante eliminacin de empleos, indujo a varios EM a otorgar un fuerte apoyo a sus industrias, lo que motiv como
respuesta la amenaza de otros EM de cerrar sus fronteras a los productos de aquellos pases. Esa actuacin hubiera
significado una violacin directa de los fundamentos mismos de la Comunidad (el libre mercado y la especializacin
internacional), poniendo en entredicho toda la estructura europea, de la que dependan en gran medida la prosperidad
y el bienestar de Europa.
(6) Hasta mediados de los aos '80, la dimensin social y el apoyo de la opinin pblica a la contribucin fiscal al
desarrollo regional en otro PM de la CE eran muy dbiles. La tendencia reciente de la CE a realzar los aspectos sociales
y humanos junto con los puramente econmicos favorece tambin los esfuerzos para mejorar el equilibrio regional
mediante medidas de poltica regional a nivel europeo.
BIBLIOGRAFIA
MOLLE, W.
1990
Will the Completion of the Internal Market Lead to Regional Divergence? en: H. Siebert (ed.), The Completion of
the Internal Market, Morh, Tbingen, pgs. 174-196.
MOLLE, W.
1990
The Economics of European Integration (Theory, Practice, Policy), Darmouth Aldershot (y segunda edicin
revisada, prxima a aparecer).
LANGHAMMER, K.
1992
The Developing Countries and Regionalism, Journal of Common Market Studies, vol. 30.2, pgs. 211 213.
ROBSON, P.
1987
The Economics of International Integration, 5a. edicin, Allen & Unwin, Londres.
LA POLITICA SOCIAL DE LA COMUNIDAD EUROPEA: la Perspectiva del Comit

Econmico y Social
Simon-Pierre NOTHOMB
Secretario General, Comit Econmico y Social de las
Comunidades Europeas. Bruselas, BELGICA
1. INTRODUCCION
La actual Comunidad Europea (CE), compuesta, tras su tercera ampliacin, por doce Estados nacionales soberanos,
supone la realizacin de una integracin sin precedentes, caracterizada por los siguientes hechos:
a) Existencia de una poltica exterior comn. El ncleo de las relaciones exteriores de la Comunidad se encuentra en su
poltica comercial comn, en virtud de la cual la CE dispone de autoridad exclusiva en materia de poltica comercial de
los Estados Miembros (EM), las decisiones ms importantes deben ser adoptadas por mayora por el Consejo de
Ministros y la Comisin Europea posee considerables poderes ejecutivos y de negociacin.
La decisin de los autores del Tratado de Roma de crear una poltica comn para el comercio exterior fue
consecuencia lgica de la decisin de establecer la libre circulacin de productos y servicios dentro de la Comunidad.
b) Realizacin de un mercado interior nico. La decisin comunitaria de 1985, Acta Unica, de crear un Mercado Interior
sin fronteras a finales de 1992, suprimiendo las barreras geogrficas, tcnicas y fiscales existentes hasta entonces a la
libre circulacin de personas, productos y servicios en la Comunidad, es igualmente uno de los hitos econmicos ms
significativos de la ltima dcada que ha llevado a empresarios y gobiernos, tanto dentro como fuera de la
Comunidad, a reconsiderar sus estrategias de produccin, comercializacin e inversin.
c) Constitucin de una unin econmica y monetaria. El Tratado de la Unin Europea. La CE representa una zona de
estabilidad monetaria cada vez mayor en un mundo de tipos de cambio variables desde la creacin del Sistema
Monetario Europeo (SME) y de un conjunto de cambios fijos entre las monedas participantes. La moneda comunitaria,
ECU, es cada vez ms utilizada en los pagos internacionales y en las operaciones de prstamos y emprstitos en los
mercados internacionales de capitales.
El proceso de evolucin del SME a la Unin Econmica y Monetaria (UEM), iniciado en el Consejo Europeo de Hannover
de 1988 y que deber culminar con la ratificacin de todos los EM del Tratado de la Unin, supondr la culminacin de
un proceso que debe superar todava tres fases sucesivas: de convergencia econmica, creacin de un sistema
99

Regional"
basado en un Banco Central Comunitario y la existencia de una moneda nica (ECU) como moneda nica o monedas
nacionales irrevocablemente fijas.
d) La CE como fuerza poltica. En 1969, los EM decidieron aportar una dimensin poltica a su cooperacin. En este
contexto, hay que sealar que la palabra "poltica" significa "poltica exterior". A partir de este momento se establece
el marco para una Cooperacin Poltica Europea basada en reuniones peridicas de los Ministros de Asuntos Exteriores
y en cuyo foro se debaten cuestiones de poltica exterior respecto de las cuales los doce EM tienen, como
interlocutores econmicos que son, intereses polticos comunes.
La Cooperacin Poltica Europea es una actividad intergubernamental completamente distinta de las estructuras
supranacionales de la Comunidad en la que los Ministros no adoptan leyes directamente vinculantes y donde todas sus
decisiones son consensuadas.
Era lgico que la Comunidad, con su actual grado de cohesin interna y externa, desease desarrollar igualmente una
dimensin poltica internacional. Digamos, sin embargo, que no estn claras an las estructuras de una poltica
exterior y de defensa comn como tampoco lo est la Cooperacin Poltica Europea ni, incluso, la Unin Europea
Occidental.
Como resumen de lo dicho hasta este momento, me atrevera a sealar que el atractivo del "modelo de integracin
CE" reside en:
el carcter voluntario de la unin,
la legitimacin democrtica de esa misma unin, y
la aceptabilidad social de su accin.
Al mismo tiempo, hoy en da, los desafos de la CE parecen ser los siguientes:
Europa es un continente que espera que su parte ms integrada, la CE, desempee el papel de motor del
desarrollo econmico y social de todo el continente.
La CE se ve enfrentada con enormes problemas econmicos, sociales y regionales en su interior que tiene
que atender, al mismo tiempo, las exigencias de sus propios ciudadanos, la eliminacin del paro y las fuertes
diferencias de desarrollo regionales an existentes.
2. EL COMITE ECONOMICO Y SOCIAL EN EL CONTEXTO INSTITUCIONAL DE LA CE

A continuacin analizar brevemente el esquema de algunas de las instituciones comunitarias y, en particular, el
Comit Econmico y Social (CES).
Comisin: un colegiado de 17 Comisarios, gracias a su poder de iniciativa, propone la legislacin comunitaria, la
gestiona y vela por su cumplimiento.
Consejo de Ministros: toma decisiones consultando a dos Asambleas representativas.
Parlamento Europeo: representacin poltica por eleccin directa, con poderes presupuestarios y de control.
Comit Econmico y Social: rgano consultivo, a nivel comunitario, en el que tienen cabida los representantes de los
diferentes sectores de la vida econmica y social, segn seala el Artculo 123 del Tratado de Roma.
Rene en su seno a 189 miembros que proceden de diferentes medios socio-profesionales, tales como: empresarios,
trabajadores, agricultores y representantes del sector de la pesca, cooperativas, comerciantes, pequea y mediana
empresa, consumidores, defensores del medio ambiente, miembros de asociaciones sociales.
Estos 189 miembros, estructurados en tres grupos y procedentes de las organizaciones nacionales ms
representativas, son nombrados a propuesta de los respectivos gobiernos nacionales a ttulo personal por el Consejo
de Ministros por un perodo de cuatro aos renovables.
Con arreglo a una clave de reparto prestablecida, cada EM cuenta con un nmero determinado de Consejeros
(Alemania, Francia, Reino Unido e Italia: 24; Espaa: 21; Blgica, Holanda, Grecia y Portugal: 12; Irlanda y Dinamarca:
9; Luxemburgo: 6).
El CES elige entre sus miembros a su Presidente y a los Miembros de la Mesa (30) por un perodo de dos aos. La Mesa
es el rgano encargado de dirigir y organizar los trabajos del Comit.
Cmo se materializa la actividad del Comit? En el Tratado de Roma se sealaba explcitamente que el Comit "ser
perceptivamente consultado por el Consejo o la Comisin en los casos previstos en el presente Tratado. Estas
instituciones podrn consultarlo en todos aquellos casos en que lo consideren oportuno".
Tras el Acuerdo de Pars de 1972, reconocido por el Consejo de Ministros de 1974, el CES obtuvo una mayor autonoma
para su actividad consultiva, a travs del llamado "derecho de iniciativa" mediante el cual, precisamente, el Comit ha
10
0

Regional"
desempeado a menudo un papel esencial en el diseo de determinadas polticas comunitarias como, por ejemplo en
la elaboracin de la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores de 1989.
El Acta Unica de 1985 posibilit nuevas acciones en los mbitos del Mercado Interior, Investigacin y Desarrollo
Tecnolgico, Medio Ambiente, Poltica Social y Cohesin Econmica y Social.
De acuerdo con el Tratado de la Unin (Maastricht), el actual esquema del Comit deber ser completado con el
Comit de las Regiones, rgano de carcter consultivo compuesto por representantes de los entes regionales y
locales.
Como tambin se sealaba en el Tratado de Roma, el Comit "comprender secciones especializadas para las
principales materias contempladas en el presente Tratado".
Dos secciones, en particular, son competentes en los temas objeto de la presente intervencin (Seccin de Desarrollo
Regional, Ordenacin Territorial y Urbanismo - Seccin de Asuntos Sociales, Familiares, Educacin y Cultura).
Permtanme sealarles que, a mi juicio, el Comit es una instancia a la que corresponde proponer soluciones reales
frente a problemas reales. Los medios socio-profesionales representados en su seno deben dar a conocer a los
responsables de las polticas comunitarias "lo que es deseable y lo que es realizable".
3. POLITICA SOCIAL COMUNITARIA

Muchos son los retos que afectan a grandes zonas del planeta y, en particular, a los pases europeos. La mayora de
ellos no tienen solucin con tratamientos nacionales. Ni siquiera para los pases ms poderosos. Algunos de esos
desafos plantean con particular evidencia la necesidad de un espacio supranacional econmico, poltico, social y de
seguridad. Me referir slo a tres de ellos.
En primer lugar, los riesgos de inestabilidad geopoltica. La desintegracin de la antigua Unin Sovitica, el resurgir de
viejos nacionalismos, las enormes dificultades de la transicin hacia la economa de mercado y la democracia poltica
en los pases ex-comunistas de Europa Central, por un lado, y la irrupcin de movimientos integristas con el
consiguiente retroceso en el proceso de democratizacin en los pases de la cuenca mediterrnea, por otro, son
riesgos ciertos para la paz que afectan directamente a los pases comunitarios. La guerra en la antigua Yugoslavia es
una muestra dramtica de tales peligros.
En segundo lugar, la mundializacin de la economa. La misma exigencia que llev a la unificacin nacional a reinos y
territorios independientes a lo largo de los ltimos tres o cuatro siglos, conduce actualmente a un conjunto
homogneo de Estados pequeos y medianos a unirse con el fin de constituir, de comn acuerdo, una entidad
supranacional lo suficientemente poderosa como para ejercer realmente todos los atributos de la soberana.
Ya se trate de realizar una poltica de relanzamiento econmico y de pleno empleo; ya de responder al desafo
tecnolgico y a los desfases que en este campo los pases europeos han ido acumulando en las ltimas dcadas
respecto a Japn o EEUU; ya de tener empresas con dimensin suficiente y presencia en los mercados mundiales; ya
de realizar una poltica de desarrollo compatible con el medio ambiente; o, en fin, de influir en la construccin de un
orden econmico mundial ms justo, racional y equilibrado, la opcin unitaria de Europa aparece como la respuesta
ms adecuada, si no la nica posible.
En tercer lugar, los cambios en la divisin internacional del trabajo. Los procesos sealados en los apartados anteriores
estn produciendo cambios profundos en la divisin internacional del trabajo, acentuando procesos migratorios y
creando nuevas concurrencias entre los trabajadores. Este fenmeno afecta directamente a la Europa comunitaria:
millones de trabajadores de los pases del centro y del este europeos y del norte de frica nicamente encuentran en
la emigracin hacia su rea de prosperidad ms cercana, los pases comunitarios, esperanza para salir de la miseria.
Estos procesos, que vienen acompaados de formas de explotacin social que nos retrotraen a los albores del
industrialismo y de brotes de racismo y xenofobia enormemente peligrosos, slo encontrarn solucin atendiendo a la
raz del problema: el desarrollo econmico de esos pases, vecinos de la CE. Ello requiere un enorme esfuerzo de
cooperacin, de codesarrollo, que con toda evidencia no puede ser abordado con visos de eficacia por cada pas
aisladamente. Es un reto que reclama el esfuerzo del conjunto de los pases ricos y democrticos de Europa,
particularmente, de la Comunidad.
Qu ha sucedido, en materia social, en esta CE? Desde el principio, la poltica social ha sido el pariente pobre el
entramado comunitario. Aun cuando el Tratado de Roma recoga algunos aspectos de poltica social, relacionados con
la libertad de circulacin y de establecimiento de los trabajadores, la igualdad de retribuciones entre trabajadores de
distinto sexo o la poltica de formacin profesional, lo cierto es que lo social apareca como un corolario del mercado
sin entidad propia.
10
1

Regional"
Durante muchos aos, la poltica social comunitaria se mantuvo en hibernacin. Hay que esperar a los aos setenta,
calificados por algunos como "la edad de oro de la poltica social comunitaria" y en concreto a 1974, para que se
establezca el primer programa de accin social centrado, principalmente, en trabajo y en la igualdad de trato hombre mujer. En 1975 se formula la primera Directiva de la CEE en materia social, precisamente sobre algo tan de actualidad
como los despidos colectivos.
Para algunos especialistas, el relativo esplendor de la poltica social durante los aos setenta, sobre todo en la
segunda mitad de la dcada, estuvo motivado por el convencimiento extendido en los medios polticos, patronales y
sindicales de que era necesario reaccionar ante la radicalizacin de los movimientos sociales que se haban producido
en Francia, Italia y Alemania a partir de mayo del 1968.
Lamentablemente, esa preocupacin dur poco tiempo ya que los aos ochenta estuvieron marcados por la
paralizacin del impulso iniciado en la dcada anterior.
El dilogo social, iniciado en Bruselas en 1985, en lugar de servir, como posibilitaba el Acta nica, para concluir
acuerdos entre organizaciones empresariales y sindicatos que sirvieran de base a la legislacin comunitaria o se
desarrollaran a travs de la contratacin colectiva, slo produjo dictmenes comunes con escasos grados de
compromiso.
En noviembre de 1988, la Comisin invit al Comit a realizar una reflexin global sobre el posible contenido de una
Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales. El dictamen adoptado por el Comit en febrero de 1989
podra sintetizarse en los siguientes puntos:
a) Fundamentos de la Europa social. El Comit estima que la creacin de un gran Mercado Interior no slo debe
consolidar el sector de la economa, del comercio y de los servicios sino, tambin, sentar las bases comunes de una
mejora del bienestar de todos los ciudadanos y de una disminucin del importante ndice de desempleo.
Dentro de un enfoque global de la poltica social, los derechos sociales fundamentales no pueden referirse slo a:
los distintos componentes de la poblacin
todas las categoras socio-profesionales
todo tipo de actividades
las diversas formas de empresa
sino, tambin, a los terrenos del consumo, del medio ambiente y de la vida asociativa.
b) 1992: garantizar los derechos sociales fundamentales. Dando su total apoyo a la realizacin del Mercado Interior, el
Comit solicita al mismo tiempo que, en virtud de la necesaria coordinacin de las polticas econmicas y sociales y
simultneamente a las medidas previstas en el sector industrial, comercial, agrario, financiero y fiscal, es necesario
que se adopten medidas en el sector social.
El Mercado Interior no puede quedar reducido a una zona de libre cambio ya que el proyecto de integracin europea
que fomenta slo tendr sentido y finalidad si mejora las condiciones de vida y de trabajo de todas las categoras de la
poblacin.
Definidos determinados derechos sociales fundamentales, sea a nivel de Naciones Unidas, Oficina Internacional del
Trabajo o Consejo de Europa, es necesario que, en un espacio de Mercado Unico (MU), queden establecidos
determinados derechos sociales en los EM con el fin de constituir un conjunto coherente e interdependiente que forme
parte del patrimonio comn de los EM. No es necesario inventar normas sino, por una parte, tener en cuenta las que
ya han sido establecidas y aceptadas a otros niveles y, por otra, definir dichas normas mediante leyes que contemplen
las nuevas necesidades surgidas a raz de la realizacin del Mercado Interior y que permitan el funcionamiento
armonioso del mismo.
Aunque una legislacin europea no debe recoger todos los aspectos de la poltica social, se estima necesario adoptar
los derechos sociales fundamentales sobre la base del patrimonio constituido por las diferentes experiencias en el
respeto de las diversidades nacionales.
c) Realizar el modelo social europeo.

Garanta de los principios fundamentales en trminos de derechos sociales en el sistema jurdico
comunitario. El Comit consideraba que el mtodo de trabajo ms adecuado consistira en la
enumeracin de una lista de principios y derechos sociales fundamentales cuyo respeto fuera ser
garantizado por los EM, distinguiendo entre normas de aplicacin general y normas en materia de
relaciones laborales, mercado y condiciones de trabajo.
Dimensin social del Mercado Interior. En este punto, el Comit solicita la adopcin de una serie de
disposiciones de garantas sociales indispensables para llevar a cabo el Mercado Interior de forma
equilibrada con el fin de evitar los riesgos de una competencia desleal y permitir, en la perspectiva
de una consolidacin de la cohesin econmica y social de la Comunidad, una aproximacin
10
2

Regional"
progresiva de las condiciones de trabajo y de los costes sociales directos e indirectos en los sectores
de la actividad econmica afectados por la realizacin del Mercado Interior.
Dilogo social comunitario. El Comit recuerda la importancia otorgada al dilogo social
comunitario que deber desarrollarse de forma sectorial e incluyendo tambin los servicios pblicos,
solicitando de la Comisin que prosiga su accin con objeto de aplicar las disposiciones del artculo
118 b) del Tratado.
d) Aplicacin de los derechos sociales fundamentales. El Comit estima importante calificar jurdicamente los
instrumentos que asegurarn las garantas sociales fundamentales a los ciudadanos europeos, mediante una
terminologa derivada del Derecho Internacional clsico.
Los instrumentos y procedimientos previstos en el Tratado son los que deben utilizarse para garantizar el respeto de
los derechos sociales fundamentales, a travs del ordenamiento jurdico de los EM que permita, a su vez, la aplicacin
de las medidas sociales indispensables para el buen funcionamiento del Mercado Interior. Esta accin deber llevarse
a cabo en estrecha colaboracin con los representantes de los interlocutores sociales conforme a un calendario fino
establecido previamente.
Como resumen, podra decirse que la vocacin original de esta Carta Comunitaria de los Derechos Sociales
Fundamentales era convertirse en una red normativa de mnimos destinada a evitar la degradacin de las condiciones
sociales en nombre de la competencia econmica. Tan noble finalidad se vio frustrada por la falta de unanimidad de
los EM. En una especie de ensayo de lo que ms tarde sucedera en Maastricht, el documento sali adelante con el
apoyo de once de los doce pases.
Ese mismo ao 1989, la cumbre de Estrasburgo seala a la Comisin la necesidad de poner en marcha un nuevo
programa de accin social de cuarenta y siete medidas.
Tres aos ms tarde y tal como sealaban los dictmenes elaborados en su da por el Comit sobre la aplicacin de la
Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores y en fuerte contraste con las
doscientas dieciocho Decisiones adoptadas por el Consejo de Ministros de un total de doscientas ochenta y seis
medidas propuestas para la aplicacin del Libro Blanco sobre el Mercado Interior, el Consejo slo haba aprobado ocho
Directivas de ellas, sobre:
la prueba de la relacin de trabajo
despidos colectivos (actualizando y ampliando la normativa existente)
la proteccin en el trabajo de mujeres embarazadas
los riesgos relacionados con una exposicin al amianto durante el trabajo
la mejora de la salud y seguridad a bordo de los navos y en el trabajo de duracin determinada o trabajo
interino.
Propuestas de Directiva fundamentales de la Carta Comunitaria, como:
trabajo atpico
distribucin del tiempo de trabajo
desplazamiento de trabajadores
comits de empresa europeos
mano de obra infantil o
trabajadores con movilidad reducida permanecen bloqueadas en el Consejo.
Todos estos ejemplos muestran la falta de una voluntad poltica en el Consejo para aplicar con determinacin los
artculos 100 a) y 118 a) (que permiten una votacin por mayora cualificada). Por todo ello, el CES se reafirmaba en
su opinin de que "los instrumentos y procedimientos previstos en el Tratado son los que deben utilizarse para
garantizar el respeto de los derechos sociales fundamentales, a travs del ordenamiento jurdico de los EM, y para
permitir la aplicacin de las medidas sociales indispensables para el buen funcionamiento del Mercado Interior". El
Comit reiteraba, asimismo, que, "lamentaba que, hasta ese momento, no se hubiese atribuido demasiada
importancia al principio que seala que la interpretacin del contenido y del campo de aplicacin de los principios y
derechos sociales fundamentales se hagan respetando las normas que ya han sido reconocidas en otros instrumentos
de Derecho Social Internacional".
4. LA DIMENSION SOCIAL EN EL TRATADO DE LA UNION EUROPEA

El 7 de febrero de 1992, en la localidad holandesa de Maastricht, se firma el Tratado de la Unin Europea. Con dicho
Tratado, se introducen algunas de las novedades ms importantes en lo que, hasta ese momento, eran las bases de la
poltica social comunitaria. Tales innovaciones fueron rubricadas por once de los doce EM, aunque con la aquiescencia
del disidente.
10
3

Regional"
Cules son las novedades ms importantes introducidas? La novedad que condiciona el resto es el procedimiento
utilizado. Los doce Estados "autorizan", a travs de un Protocolo, a once de entre ellos a recurrir a todos los
instrumentos comunitarios a fin de desarrollar la poltica social. A continuacin esos once Estados firman un Acuerdo
en el que se contienen las principales novedades sobre poltica social. Con ello, se ha dado un paso poltico innegable,
aunque no es menos cierto que este compromiso a doce menos uno plantea problemas evidentes.
Tres son los cambios principales que se producen en la cumbre holandesa.
En primer lugar, lo social entra a formar parte del frontispicio del Tratado en los apartados "nobles" dedicados a las
disposiciones comunes y a la definicin de objetivos de la Comunidad. Con ello establece una cierta equiparacin con
lo econmico que antes, evidentemente , no exista. As, en su Artculo 2 del Ttulo II, se enumeran, entre las misiones
de la Comunidad, el promover "un alto nivel de empleo y de proteccin social, la elevacin del nivel y de la calidad de
vida, la cohesin econmica y social y la solidaridad entre los EM".
A su vez, se reformulan los objetivos de poltica social sealando que "la Comunidad y los EM tienen por objetivos la
promocin del empleo, la mejora de las condiciones de vida y trabajo, una proteccin social adecuada, el dilogo
social, el desarrollo de los recursos humanos que permita un nivel de empleo elevado y duradero y la lucha contra las
exclusiones".
Todo ello significa, sin duda, un serio avance conceptual que puede permitir interpretar el espacio econmico comn
como una realidad ms global y completa en la que no se deba subordinar todo a la libertad de mercado y a la poltica
de concurrencia.
La segunda modificacin importante del Tratado consiste en la ampliacin de las materias que pueden ser adoptadas
por mayora cualificada. Este es un paso importante cuya trascendencia efectiva ser determinada por la
interpretacin que se aplique al concepto "condiciones de trabajo". Si es extensiva, las cuestiones sobre las que se
podr legislar por mayora sern, sin duda, importantes y se habr abierto una puerta de amplias posibilidades para el
desarrollo de la legislacin social comunitaria.
En tercer lugar, el Tratado de la Unin recoge, casi en su literalidad, el compromiso rubricado en 1991 por los
interlocutores sociales. El pacto supone, en efecto, la posibilidad de que el dilogo desemboque en negociacin y
acuerdos y stos se conviertan en leyes comunitarias, sirvan para aplicar en cada pas las normas de la Comunidad o
se inserten a travs de la negociacin colectiva, en sectores productivos comunitarios o en los mbitos nacionales.
Estamos ante un proceso no slo de luces sino tambin de sombras de la nueva dimensin social comunitaria. En
efecto, el Tratado de la Unin plantea un proceso de integracin ambivalente al tiempo que desequilibrado.
Ambivalente en cuanto a que el Tratado pretende ir ms all del Acta Unica de una mera concepcin librecambista,
iniciando el camino hacia la unidad poltica europea. Desequilibrado por cuanto, junto a compromisos muy concretos y
vinculantes en lo que se refiere a la unidad monetaria, quedan inditos, indeterminados o claramente insuficientes
otros aspectos clave como son: la poltica fiscal (armonizacin de la fiscalidad directa), la poltica presupuestaria
(reforma sustancial del presupuesto comunitario de forma que su financiacin pudiese pasar a depender del nivel de
riqueza de cada pas), la poltica de cohesin (establecimiento de criterios de convergencia contradictorios con la
aproximacin real de las economas y en la ausencia de polticas eficaces de acompaamiento y reequilibrio y no
simplemente compensatorias a la realizacin del Mercado Interior), la poltica de seguridad y la poltica social
(principio de subsidiariedad con carcter restrictivo).
Si intentsemos hacer el balance de la poltica surgida de este Tratado de la Unin de Maastricht, an sin entrar en
vigor, sta podra resumirse diciendo que, aunque desde un punto de vista abstracto, es aceptable y, en algunos
puntos, importante; desde un punto de vista concreto, no se dan los instrumentos sociales para contrapesar, en
tiempo real, las consecuencias que, inevitablemente, se van a derivar de la plena entrada en vigor del Mercado
Interior.
El "dumping" social practicado con la mayor publicidad por la multinacional Hoover, trasladando la fabricacin de
Francia a Escocia, puede ser slo un botn de muestra, aunque este hecho haya servido a la Comisin para sealar su
firmeza de seguir adelante sobre su propuesta de los Comits de empresa europeos.
5. CONSIDERACIONES FINALES: EL PROBLEMA DEL EMPLEO

No quisiera cerrar mi intervencin sin hacer unas consideraciones sobre el problemas que ya empieza a ser calificado
como crucial en esta dcada de los '90, el desempleo, en base, precisamente, a las opiniones de un dictamen de
iniciativa llevado a cabo recientemente por el CES sobre "El empleo en Europa".
Unas primeras cifras: Despus de un perodo de crecimiento en el que, en trminos numricos, se crearon cerca de
nueve millones de puestos de trabajo (1985-1990), y se redujo el ndice de desempleo en la Comunidad hasta el 8,3%,
10
4

Regional"
se considera que el desempleo afecta, actualmente, a diecisiete millones de personas, es decir, el 11% de la poblacin
activa y no se puede afirmar que la situacin no vaya a deteriorarse an ms en el transcurso de este ao 1993.
El ndice de desempleo femenino resulta ser an ms elevado. A finales de 1992, el ndice de desempleo femenino
alcanzaba el 11,8% mientras que el masculino era del 8,8%. Esta situacin es tanto ms grave puesto que el ndice de
actividad femenino (42%) es muy inferior al masculino (69%).
Los jvenes tambin se encuentran en una situacin especialmente difcil. En 1992, su ndice de desempleo era del
19,4%.
Considerando el total de los desempleados, se observa un peso creciente de los desempleados de larga duracin
(superior a un ao), que sobrepasan el 50%.
En la fase actual en que el empleo en su conjunto est disminuyendo se observa, adems, que se sigue acentuando la
cada del empleo en los sectores industrial y agrcola, que no es compensada, ahora, por un crecimiento del empleo en
los servicios, como sucedi en la segunda mitad de los aos 80; no transcurre prcticamente una sola semana sin que
se anuncien nuevas reducciones de personal, en particular en las grandes empresas y en las multinacionales, as como
la desaparicin de numerosas empresas independientes.
Esta ola de despidos que se est produciendo, no slo en la Comunidad sino, tambin, en los restantes pases de la
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), afecta tambin a cuadros tcnicos y trabajadores
cualificados, incluso en el sector servicios, lo que no ocurri de forma tan acentuada en las crisis anteriores. El
incremento de desempleo amenaza a todas las categoras de trabajadores.
Las profundas alteraciones sufridas en los ltimos aos en las regiones colindantes con la Comunidad suscitan
fundadas preocupaciones. Se observa un aumento de la presin de la emigracin y sus efectos sobre el mercado de
trabajo de la Comunidad que no pueden ser tratados separadamente por cada Estado sino que exigen un
planteamiento integrado a nivel comunitario.
En los pases de Europa Central y Oriental, el desmantelamiento del sistema poltico y econmico antes vigente ha
acarreado disminuciones considerables de la produccin y la inversin, con graves consecuencias sobre el nivel de
vida.
En los pases del Mediterrneo sur, el crecimiento demogrfico alcanza tasas del 3% anual y la poblacin en edad
activa aumenta aun ritmo superior al que su evolucin econmica podra soportar.
El crecimiento del PBI de la Comunidad en 1991-92 y las estimaciones para 1993-94 lleva a admitir la hiptesis de
que, en el conjunto de estos cuatro aos, el crecimiento econmico podra ser equivalente al crecimiento medio de un
slo ao del perodo 1985-90.
Teniendo en cuenta la estructura econmica de los pases de la Comunidad y, en particular, los datos de las ltimas
dcadas sobre la evolucin de la productividad, se considera que, con un ndice de crecimiento econmico de 2%, no
sera posible mantener el empleo, por lo que el desempleo seguira aumentando; con un ndice de crecimiento
econmico del 2,5%, sera posible estabilizar el desempleo; y que, para que el desempleo disminuya realmente, el
crecimiento econmico debera ser superior al 3% o, incluso, 3,5% anual.
Ante esta situacin, es lgico que el Comit haya reclamado que las medidas encaminadas a garantizar una autntica
estrategia cooperativa para el crecimiento y la creacin de empleo deben adoptarse inmediatamente, incluso porque
sus efectos sobre el empleo no sern inmediatos. Esta iniciativa para el crecimiento y el empleo debe contar con el
respaldo y la participacin activa de los interlocutores sociales, tanto a nivel nacional como a nivel comunitario. La
dimensin comunitaria de esta iniciativa debe fortalecerse, principalmente, a travs de la coordinacin de las polticas
econmicas de los EM y de la contribucin de las polticas comunitarias a este mismo objetivo.
A juicio del Comit, los efectos macroeconmicos de las primeras medidas adoptadas en la cumbre de Edimburgo a
finales de 1992, por la que se crearon una nueva lnea de crdito de cinco mil millones de ECUs para proyectos ligados
a las redes trans-europeas y otra lnea de dos mil millones de ECUs a travs del Fondo Europeo de Inversin (FEI)
destinados a la pequea y mediana empresa, sern reducidos dada su escasa cuanta. Por ello, se solicita que se
estudie la forma de mejorar su eficacia y acelerar su entrada en vigor.
El crecimiento salarial real inferior al incremento de la productividad, slo podr cobrar fuerza si existe un contexto
macroeconmico estable y creble, y mediante el dilogo social, no slo a nivel comunitario sino tambin a nivel
nacional y de las empresas y permitir que la reactivacin econmica1tenga lugar antes de lo previsto.
Poco o nada ha mejorado o sucedido en estos siete primeros meses del ao 1993. En efecto, el Consejo europeo de
Copenhague, celebrado los pasados 21 y 22 de junio, se ha limitado a expresar "su honda preocupacin ante la actual
situacin de desempleo y de los graves peligros inherentes a una coyuntura en que un nmero creciente de personas
10
5

Regional"
de la Comunidad est quedando permanentemente marginada del mercado de trabajo". Este Consejo ha propuesto
una serie de medidas, tanto a nivel nacional (el fomento de la inversin) como a nivel comunitario (ampliacin en dos
mil millones de ECUs de la lnea de crdito para proyectos ligados a las redes trans-europeas y ampliacin en otros mil
millones de ECUs de la lnea de crdito del FEI para reforzar la competitividad de las pequeas y medianas empresas
europeas, dilatando su perodo de aplicacin ms all de 1994).
10
6
DIMENSION SOCIAL Y REGIONAL DE LA INTEGRACION EN AMERICA LATINA

Germn BULA ESCOBAR
Presidente Nacional de la Asociacin Colombiana de Industriales (ACOPI),
Santaf de Bogot, COLOMBIA
1. HISTORIA RECIENTE Y PERSPECTIVAS ACTUALES

1.1 Breve introduccin histrica
Desde 1980 hasta hoy emergen la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), Mercado Comn del Sur
(MERCOSUR), el Grupo de los Tres (G-3) y otras formas de integracin o articulacin subregionales o multinacionales y,
en general, se asiste a un resurgimiento integracionista que "obedece primordialmente a un cambio de estrategia de
desarrollo en cada uno de los Pases Miembros (PM) (del Pacto Andino)" (1), o a "diversas circunstancias internas y
externas ... el nuevo inters en la estrategia exportadora ... la profundizacin de diversos arreglos comerciales
regionales en todo el mundo y, en Amrica Latina, la puesta en marcha de la Iniciativa para las Amricas", como ha
sostenido Eugenio Lahera.
El mbito de lo "social", siempre tan impreciso, ha estado presente "de alguna manera" en los discursos sobre la
integracin, por supuesto de forma diferente segn los contextos. La ms clara exposicin la encontramos sin duda
alguna en los orgenes del Grupo Andino (GRAN), en el Acuerdo de Cartagena firmado en 1969, cuyo propsito era la
promocin de un "desarrollo balanceado y armonioso" de los PM. Junto con el crecimiento, el desarrollo econmico y la
liberalizacin del comercio, se postulaba la distribucin equitativa del ingreso y la reduccin de las diferencias
regionales. En todo caso, en los tiempos que corren no aparece como tema principal y no se articula integral y
oficialmente al torrente economicista prevaleciente.
El tema regional, referido a las regiones interiores de cada pas, ha sido francamente omitido, salvo en lo que hace a
algunas notas sobre las zonas de frontera, por dems precarias.
Es evidente, siguiendo la proposicin de Vaitsos, que todo proceso de integracin econmica es un fenmeno social,
producido en situaciones concretas, que beneficia o desfavorece intereses econmicos y polticos especficos. La
integracin la promueven realidades econmicas concretas y la estructuran agentes socio-econmicos y polticos con
objetivos particulares o en aras de proteger ciertos intereses. Los productos de la integracin no son neutros; su
legitimidad social depende de sus resultados socioeconmicos y polticos.
1.2 La integracin actual

Enmarcada en la corriente aperturista por un lado y de formacin de bloques por otro, la actual integracin
latinoamericana viene expresada en acuerdos subregionales y multilaterales que poseen las siguientes caractersticas:
a) Se combinan con negociaciones de ms amplio alcance, rebajas unilaterales de aranceles, beneficios arancelarios
selectivos por parte de pases desarrollados, etctera, en un mosaico de yuxtaposiciones y traslapes que conlleva un
sinnmero de dificultades de coordinacin y orientacin.
b) Bsqueda rpida del desmantelamiento arancelario y la eliminacin de las restricciones no arancelarias.

c) Excesiva confianza en las bondades del mercado y abandono del enfoque conjunto de la transformacin productiva y la
equidad.
d) Referencia tcita o expresa a la Iniciativa para las Amricas y a la posibilidad de acuerdos con los Estados Unidos de
Amrica (EEUU).
e) Preferencia por los acuerdos entre "grandes" y entre pases cuyas disparidades no obliguen excesiva asimetra en el
desarrollo de la integracin, o tratos preferenciales.
f)
g)
Protagonismo del sector privado de los diferentes pases, particularmente la gran empresa, y abandono del papel del
Estado como representante del conjunto de la sociedad.
Descuido respecto del aumento de la capacidad negociadora que debe comportar el proceso de integracin frente a los
pases desarrollados.
h) Descalificacin de todo elemento ideolgico, retrico o histrico en trminos de "lucha contra la dependencia" o
"vocacin comn", y reclamacin de victoria para el enfoque meramente mercantil.
i)
Carencia de una estrategia clara de apertura hacia el exterior.
j) Papel decisivo de las voluntades "presidenciales" en el impulso del proceso.

Las anteriores caractersticas dibujan un escenario que fuerza a evaluar la dimensin social de la integracin en el
mismo terreno del aperturismo en boga.
2. INTEGRACION, CRECIMIENTO Y DISTRIBUCION DEL INGRESO

Dentro de los nuevos paradigmas del desarrollo econmico como corolario del proceso de internacionalizacin al que ya
hemos hecho referencia antes, la apertura aparece como una condicin "sine qua non" de los procesos integracionistas
en los pases subdesarrollados, ya sea que ella se asuma como decisin fundada de sus propios artfices, ya como
producto de las recomendaciones de quienes promueven este nuevo paradigma del desarrollo a escala mundial. Igual si
no encuentra siempre correspondencia por parte de las contrapartes del mundo desarrollado. "Para bien o para mal
existe en estos pases un claro binomio integracin/apertura. Por el lado de los pases avanzados la apertura no es clara,
ya que esos combinan, ms bien, de manera muy sagaz, la apertura y el proteccionismo segn sea su conveniencia.
Hasta el momento en ellos no se ejecuta el libre comercio o el proteccionismo como la opcin nica" (2).
Un proceso de integracin debe buscar un mejor posicionamiento de los PM en el mbito internacional, ms an, cuando
lo que se configura es una poltica de bloques como nueva forma de la competencia internacional en el mercado
mundial. Contrabalancear las posiciones desventajosas y las relaciones desiguales, es una condicin indispensable para
que el proceso de integracin se traduzca en mayor crecimiento econmico y en base del desarrollo de estos pases. En
un mundo internacionalizado la autarqua deja de ser pensable como una receta adecuada a los problemas del
desarrollo econmico y social.
Un correcto tratamiento de las condiciones externas e internas de la apertura es pues, dentro de una perspectiva
integracionista, un factor a tener en cuenta si se quieren beneficios de orden social para todos y cada uno de los PM. Los
aspectos estructurales de nuestras economas y las determinantes de la economa internacional, incidirn en el rumbo
que tales procesos puedan tomar.
Jorge Mndez Mnevar (3), crtico destacado del nuevo modelo econmico en Amrica Latina ha escrito:
"Condicin esencial para que un programa de apertura contribuya a la equidad y al bienestar social es que sea exitoso
en sus objetivos econmicos, es decir, que efectivamente se logre incrementar la tasa de crecimiento, hacer ms
eficientes los sectores productores de bienes y de servicios, y ganar amplio acceso a los mercados mundiales, tanto para
las exportaciones como para la importaciones. Si esos objetivos se cumplen, el conjunto de la poblacin incluyendo sus
sectores ms pobres, recibirn beneficios. Aumentar el empleo, y con ello se aliviar uno de los ms notorios
problemas sociales. El sistema productivo nacional se habr vuelto eficiente, y ofrecer bienes de mejor calidad y ms
baratos a los consumidores, al mismo tiempo que stos se beneficiarn con la mayor disponibilidad de importaciones. El
crecimiento del ingreso nacional y la mayor eficiencia general del aparato productivo representan un potencial de
mejoramiento para los sectores ms pobres de la poblacin, que no se puede desconocer."
"La bsqueda de una mejor sociedad con mayor equidad no puede basarse totalmente, sin embargo, en que el esquema
econmico de la apertura funcione adecuadamente. En primer lugar, porque si en los programas de apertura no se
establece, como condicin prioritaria, un cuidado especial para que su puesta en marcha sea equitativa socialmente,
puede muy bien suceder que su efecto sea contrario a los intereses y expectativas de los grupos ms pobres, o que se
agudice la concentracin del ingreso en los grupos ms ricos. En segundo lugar porque an los programas de apertura
ms exitosos desde el punto de vista econmico y ms cuidadosos de no afectar indebidamente a los grupos ms
pobres, son insuficientes para cumplir los objetivos de cambio social (...)."
En ese sentido, la dimensin social de la integracin viene amarrada a la poltica econmica de cada pas de manera que
cada cual se preocupa porque la generacin de empleo sea consistente con una determinada imagen-objetivo de
productividad y competitividad. La integracin, hoy por hoy, debe ser evaluada como una parte de la apertura de cada
pas, y su principal impacto, positivo o negativo, depender del efecto que ella tenga sobre el crecimiento econmico, en
primer lugar.
3. EMPLEO E INTEGRACION
3.1 El tamao del reto
De acuerdo con el Programa Regional de Empleo para Amrica Latina y el Caribe (PREALC), "la experiencia reiterada en
Amrica Latina muestra que el empleo es el mecanismo ms idneo para superar la pobreza y aprovechar, para el
desarrollo econmico y social, el gran potencial humano que posee la regin". A su vez, la generacin de empleo
depende del crecimiento econmico.
La Organizacin Internacional de Trabajo (OIT) ha sealado que "la peor condicin del trabajo es no tener ninguno". No
obstante, el otrora primordial objetivo del pleno empleo se subordina hoy tanto al ajuste de corto plazo referido a lograr
la estabilidad macroeconmica, como al que apunta a obtener reformas estructurales en el funcionamiento de las
economas latinoamericanas en el mediano plazo.
Las voces crecimiento y empleo en Amrica Latina hacen relacin a un escenario de transformacin productiva. Se trata
de generar empleo crecientemente productivo y competitivo acorde con las exigencias de la competencia internacional
y con las condiciones iniciales de calificacin y urbanizacin que ya presenta nuestra fuerza de trabajo. Implica un
formidable esfuerzo en formacin de capital humano, una verdadera revolucin educativa y un esquema ms elevado en
la relacin empresarios-trabajadores, con corolarios en materia de equidad.
En Amrica Latina la fuerza de trabajo ofrece los siguientes rasgos:
Crece rpidamente no obstante la desaceleracin demogrfica.
Ha mejorado su escolaridad y calidad.
Ha aumentado la tasa de participacin femenina.
Se localiza principalmente en centros urbanos.
Ha soportado el peso del ajuste a travs de procesos de informalizacin, terciarizacin, prdida de poder
adquisitivo y precarizacin.
A pesar de la obvia intencin de avanzar en la creacin de ms y mejores empleos, el conjunto de Amrica Latina ha
visto deteriorarse la calidad y la remuneracin de los mismos. La recuperacin de los ltimos aos no permite asegurar
el xito. La situacin mundial no es clara, y la conducta de los pases desarrollados no parece ser consecuente con las
reformas logradas en Amrica Latina y otros pases en desarrollo.
3.2 Armonizacin y migraciones

En la perspectiva de un mercado comn latinoamericano la armonizacin en materia laboral y de seguridad social
resulta indispensable por su incidencia sobre los costos de produccin.
El nivel de salarios admite diferencias cuando ellas responden a distintos grados de productividad laboral. En 1947,
cuando se organiz el Benelux, los salarios belgas eran 60% ms altos que los holandeses; Blgica, no obstante, triplic
sus ventas a Holanda en dos aos.
En Amrica Latina el asunto es ms complejo por causa del atraso. La dificultad para generar empleo en la mayor parte
de los pases del sub-continente implica la existencia de un enorme ejrcito de reserva cuya compartimentacin dentro
de los lmites nacionales no puede modificarse tan sencillamente. Mxico y Costa Rica en Centroamrica no estaran
dispuestos a abrir su mercado laboral. Son conocidas las diferencias entre Colombia y Venezuela por la migracin de
colombianos en busca de trabajo. Argentina recientemente ha recibido fuertes migraciones procedentes del Per. Entre
Brasil y Paraguay ha aparecido la categora de los "brasiguayos". En fin, acaso exista lugar en que no se presenten
problemas alrededor de la movilidad de la fuerza de trabajo.
Entre los factores que gravitan sobre la movilidad estn los referidos a la armonizacin de polticas macroeconmicas y
a la presencia de ciclos expansivos o recesivos. Las diferencias en tasa de cambio real, inflacin, cargas fiscales,
etctera, contribuyen a distorsionar artificialmente el movimiento de los factores de produccin, y presionan la
migracin ilegal entre pases con sus secuelas de marginalidad, superexplotacin y corrupcin. Los ciclos, por supuesto,
definirn la direccin o la intensidad de la presin en una coyuntura determinada.
El fenmeno migratorio se afecta por el nivel de formacin de los trabajadores. En Amrica Latina hoy no slo migran los
trabajadores de bajo nivel de educacin, sino tambin los de mayor calificacin hacia pases con mejores oportunidades
y salarios, dentro y fuera del continente.
Existe abundante literatura sobre migraciones internas y son escasos los trabajos sobre flujos humanos
intralatinoamericanos. Naciones Unidas, a travs de su organizacin para apoyo a los refugiados, ha hecho estudios
sobre la situacin de Centroamrica, y el PREALC ha contribuido con estudios nacionales para varios pases. Sin
embargo, se carece de trabajos especficos sobre movilidad laboral e integracin. Cada vez es ms evidente la
necesidad de esfuerzos internacionales, globales, continentales, subregionales, etctera, para estudiar el tema y buscar
acuerdos migratorios. En la "aldea global" que mejora sin parar sus medios de comunicacin, los controles policales de
frontera son crecientemente anacrnicos. En Amrica Latina, que como alguien afirmara es una gran nacin dividida por
un mismo idioma, no existen adems grandes barreras raciales o culturales, y se supone existir una voluntad
integracionista, hechos que sumados no permiten duda sobre la urgencia y la pertinencia de estudios y acciones
concretas. La Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) propuso en la reciente Conferencia Regional de
Poblacin en Mxico trabajar por un acuerdo general sobre polticas migratorias, que a mi sentir resulta trascendental
para el proceso de integracin.
La migracin interna suele ser vista como generadora de atraso en la fuente y de desarrollo y disturbios en el lugar de
destino, todo al fin y al cabo dentro de un mismo espacio econmico en que prevalece la libre movilidad de los factores
y permite por tanto percibir una compensacin entre bienes y males asociados al fenmeno y un tratamiento
administrado dentro de las polticas nacionales de desarrollo, de recibo para los asociados como un todo. Al abordar un
acuerdo general de migraciones en Amrica Latina debern tenerse en cuenta las complejidades subregionales del
fenmeno, y el hecho de que si bien hoy los corolarios desarrollo-disturbios-atraso se producen en distintos espacios
econmicos y sociales, la subregin se supone marchar en la direccin de conformar un solo espacio. El acuerdo tendra
que recoger la condicin de transicin de nuestra migracin -que va de ser internacional a transformarse en "interna"para jugar un fuerte papel impulsor del proceso de integracin.
La coordinacin en materia de seguridad social no es sino, en efecto, un elemento de apoyo a la libertad de circulacin
del trabajo, que por un lado toca con las condiciones de vida de los trabajadores y por otro con el volumen de las cargas
fiscales y parafiscales. Los sistemas de seguridad social en Amrica Latina son asaz dismiles y adolecen de baja calidad
y escasa cobertura por va general. En la tarea de coordinar los distintos sistemas, o si se quiere en la direccin de
construir un sistema latinoamericano como han propuesto sectores sindicales, operarn dos extremos como parmetros
obligados: de un lado las precariedades mencionadas, y del otro la creciente tendencia a conformar fondos de pensiones
privados. Vale decir, la tarea deber realizarse evitando a toda costa la tendencia a nivelar por lo bajo precarizando las
condiciones de vida de los trabajadores, al tiempo que se adopten posiciones realistas que permitan esquemas
sostenibles en el tiempo y consistentes con un sano manejo macroeconmico y un escenario de competitividad
internacional intensa.
En el abigarrado escenario actual de integracin los temas arriba tratados tienen desigual desarrollo. Los pases del
GRAN, a pesar de contar con el Convenio Simn Rodrguez sobre asuntos laborales y seguridad social, desde hace ms
de 20 aos no han concretado ningn logro. Durante el ao en curso apenas si se comenz a trabajar en la comparacin
de las legislaciones laborales, lo que indica la incipiencia de los avances. Las instituciones de formacin profesional de
Colombia y Venezuela han estrechado sus lazos para aprovechar complementariedades y otras ventajas del trabajo
conjunto, pero han dejado de lado el enfoque integracionista. Quizs el atraso en estas materias entre pases que
exhiben el ms exitoso proceso de integracin en el ltimo ao en el hemisferio occidental es suficiente indicador del
descuido general (obsrvese que el comercio recproco Colombia-Venezuela pas de US$264 millones en 1986 a
US$1.000 millones en 1992; las exportaciones de Colombia a Venezuela en 1992 fueron de US$559 millones -incremento
anual del 30.1% - y de Venezuela a Colombia US$469.9 millones -incremento del 52%-). Entre los dos pases prevalece el
uso de visas y toda clase de restricciones, y solo recientemente se han acordado algunas facilidades para la movilizacin
de los empresarios.
3.3 Subempleo e informalidad

Ambos conceptos remiten a notas caractersticas del subdesarrollo. De acuerdo con PREALC ha aumentado su peso
especfico en el conjunto del empleo en Amrica Latina, y debe suponerse que los esfuerzos individuales de los distintos
pases buscan superar dicha situacin en el sentido de reestructurar las economas en procura de la generacin masiva
de empleos productivos y pertenecientes al sector formal.
Por lo pronto, la realidad es contraria a los propsitos y ser necesario impulsar ex-profeso esquemas informales como
las microempresas y los planes especiales de empleo, so pena de agravar la situacin de falta de ingresos de amplios
sectores de la poblacin, acrecentados por virtud del adelgazamiento de las plantillas pblicas y privadas.
A pesar de los esfuerzos por enfocar las microempresas hacia actividades productivas con capacidad de acumulacin, el
fenmeno sigue siendo mayoritariamente subsidiario.
3.4 Algunas experiencias de referencia

Finalmente, vale la pena destacar la diferencia entre Amrica Latina y Europa en el tratamiento del problema del
desempleo. Entre nosotros el asunto ocupa lugar secundarsimo y solo resulta importante, como queda dicho, para
efectos defensivos de cada pas. Entre los europeos la cuestin trasciende la preocupacin "nacional" y asume la forma
de preocupacin colectiva al punto de ser justamente una de las motivaciones del mercado nico, y haber conducido a
modificar el tratado original de la Comunidad. De hecho funciona el Comit Permanente del Empleo, encargado de todos
los asuntos atinentes al tema.
Entre 1958 y 1972 el tema social se contrajo a la libre circulacin de los trabajadores. Entre 1972 y 1986 se extendi a
las condiciones de vida y de trabajo, a la participacin de los trabajadores en la vida de las empresas y a la bsqueda
conjunta de pleno y mejor empleo. A partir de 1986 la suscripcin del Acta Unica Europea refuerza el concepto de la
dimensin social del Mercado Unico (MU) y de la existencia de un "espacio social europeo" cuyos principales temas son
el empleo, el dilogo y la proteccin sociales.
Estas tres etapas muestran la cara dinmica de la cuestin en el proceso de integracin, y cmo lo social estuvo al
principio tambin presente pero solo "por los lazos necesarios que unen, en las sociedades modernas, lo econmico y lo
social". Hoy, por el contrario, es intensa la labor de armonizacin legislativa, la tarea de los Comits Consultivos que
existen para diferentes subtemas, la funcin del Fondo Social Europeo (FSE), y ha nacido un Derecho Social Europeo. Al
decir de Xavier Prtot "El Parlamento Europeo est vivamente preocupado de los problemas sociales, que tratan del
empleo y el paro, la igualdad de los sexos y la promocin de los derechos de la mujer o, ms recientemente de la
elaboracin de una carta de derechos sociales".
En el caso del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (NAFTA) son los EEUU los que plantean las cuestiones
laborales, sociales y ecolgicas como condiciones de negociacin. En la prctica, una tal defensa frente a lo que se
podra denominar "dumping" social y ecolgico ha resultado el argumento central norteamericano para justificar el
retraso en los acuerdos.
4. POBREZA Y ATRASO REGIONAL

Un tercer tema resulta obligado al hablar de la dimensin social de la integracin, y es el que se refiere a la pobreza
absoluta y el atraso rural. En la agenda de "lo social" quedarn pendientes el enfoque del desarrollo con criterio de
gnero, la cuestin tnica, el papel de la juventud, la proteccin de la niez, la articulacin de lo social con los temas de
cultura y ecologa y la profundizacin de las materias aqu tratadas.
En el nuevo modelo econmico la eliminacin de la pobreza aparece como el objetivo principal del gasto pblico. La
recanalizacin de los recursos fiscales que se sustraen de reas en que el Estado resulta ineficiente, corrupto y
favorecedor de sectores privilegiados, para dirigirlos hacia los sectores ms vulnerables de la sociedad, resulta plausible.
No obstante son pertinentes las siguientes anotaciones:
a) Debe ser clara la financiacin de los programas de erradicacin de pobreza, en consonancia con la poltica de
saneamiento fiscal.
b) Es unilateral la estrategia que apunta exclusivamente a mejorar la infraestructura social (salud y educacin bsicas, agua
potable, etctera). A pesar de las dificultades ser forzoso insistir en programas directos de empleo, microempresas,
etctera.
c) Asumiendo que existe una clara voluntad poltica progresista, las posibilidades operativas del gasto social estarn
ligadas al desarrollo poltico y a la consecuente eficacia del Estado en la movilizacin de sus Agentes y de la sociedad
civil.
Por supuesto estos asuntos son el resorte de cada pas y tienen en Latinoamrica un desarrollo desigual.
A este respecto, el proceso de integracin solo podra aportar una ms estrecha cooperacin entre los pases
latinoamericanos en temas como salud y educacin bsicas y la potenciacin sinrgica entre los distintos pases
latinoamericanos que permita objetivar el carcter progresista del nuevo esquema de gasto pblico frente a una opinin
permanentemente bombardeada por la propaganda respecto de los perfiles socialmente negativos que conllevan los
procesos de ajuste.
Buena parte de la pobreza absoluta tiene que ver con el tradicional rezago del campo frente a la ciudad, el cual lejos de
haber disminudo, como lo ofrecan los apologistas de la "enfermedad infantil del neoliberalismo", ha aumentado con el
desarrollo de las nuevas polticas econmicas, con la notable excepcin de Chile.
A causa de la cada de los precios internacionales, de las restricciones mltiples impuestas por los pases desarrollados,
de los subsidios, el "dumping" y las prcticas desleales de comercio, la produccin agropecuaria de Amrica Latina se ha
visto gravemente afectada en varios renglones, con la consecuente desocupacin en el campo.
Al poner en marcha las polticas aperturistas, adems, se ha hecho caso omiso de sus consecuencias sobre sectores y
regiones campesinas en los que el impacto negativo poda y deba haberse previsto. El debilitamiento de la poltica de
frente comn latinoamericano en general, ha repercutido en este campo en particular, permitiendo las citadas prcticas
a los desarrollados y el empantanamiento del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT).
El atraso regional va casi siempre ligado a la falta de industrializacin y, en general, al atraso rural. Amrica Latina no se
preocupa por la cuestin regional a propsito de la integracin, ms all del impacto que pudieran traer consigo las
negociaciones arancelarias para sectores especficos de la industria y la agricultura. Podra pensarse que la
preocupacin solo emerger en un estadio ms avanzado del proceso de integracin, y que por lo pronto el tratamiento
de problemas regionales especficos estar contrado a las zonas afectadas por la subversin o la produccin de
narcticos. Las propias regiones fronterizas son objeto de muy dbil atencin, a pesar del evidente impacto a que en
algunos casos quedan expuestas, y de la oposicin que se ha generado en algunas de ellas contra la integracin.
5. CONCLUSIONES Y ANOTACIONES FINALES

a) El desarrollo social depender en el corto plazo del costo del ajuste estructural en cada pas. La integracin viene siendo
concebida como parte de la apertura ms que como un mecanismo de potenciacin regional, ergo su dimensin social
se confunde con la del nuevo modelo econmico. De hecho Amrica Latina ha regresado de la teora de la integracin
para pases en desarrollo a la concepcin ortodoxa de los acuerdos comerciales y las Uniones Aduaneras.
b) La opinin pblica y los sectores sociales identifican a su vez la integracin como parte de la apertura. En consecuencia
las reacciones sociales contra los procesos de cambio estructural pueden involucrar rechazos a la integracin. Se hace
necesario atender la dimensin social de estos procesos, sus impactos negativos en orden a mantener el consenso de
las sociedades civiles de los pases integrantes. El tema social no puede dejarse al mercado.
c) Las lites urbanas, de donde salen los "Policy Makers", olvidan con frecuencia los problemas de las regiones pobres o
que pueden resultar empobrecidas por los progresos de reestructuracin econmica, agrcola e industrial. En Amrica
Latina este tema solo es abordado aisladamente en cada pas. Es urgente colocarlo en la agenda de la integracin
latinoamericana; en particular deber prestarse mayor atencin a las zonas fronterizas en varias de las cuales han
aparecido resistencias al cambio.
d) El enfoque "del mismo lado de la mesa", de los problemas sociales y regionales a propsito de la integracin debe ser
includo en la agenda, al igual que idntica aproximacin a los retos de la transformacin productiva, el desarrollo
tecnolgico, el incremento de la capacidad negociadora, etctera, devolviendo al proceso integracionista su prstina
concepcin de mecanismo potenciador y no de simple "apertura". La agenda social es extensa y ha sido desatendidas.
e)
f)
Ms all de las ilusiones iniciales la integracin debe ser vista como el nico camino viable para la participacin
latinoamericana en el comercio mundial "libre".
Ante la evidencia de las incertidumbres, estados de transicin y procesos de reestructuracin de tejidos que trae
aparejados el cambio, es menester atender la informacin, preparacin y capacitacin de los actores sociales.
Los dirigentes sindicales han apuntado al problema: Juan Manuel Peralta, Paraguay: "ante estos problemas los
trabajadores debemos estar presentes. No podemos estar marginados, creemos que una verdadera integracin que se
hace solamente en un tratado de gobierno a gobierno o en coparticipacin con los empresarios, sin la participacin de
los trabajadores, va a ser siempre deficiente. Ustedes, empresarios, se dan cuenta que hay capacidad y que se puede
competir inclusive con otros pases europeos industrializados; a lo mejor podemos estar en condiciones de competir con
nuestros recursos humanos, con los valores que podemos establecer y una cantidad de cosas, pero si no somos capaces
de mirar las causas de nuestra pobreza, si no tenemos participacin, no sabemos cules son los verdaderos problemas".
Antonio Ros, Venezuela: "a) Reafirmar que sin la parcipacin de los trabajadores no es posible una efectiva integracin,
y sta debe responder en forma urgente y prioritaria a las necesidades y aspiraciones de los pueblos; en consecuencia,
pedimos una mayor participacin en el proceso de integracin regional y andina. Colaborar con los gobiernos para el
establecimiento de una seguridad social que garantice la proteccin del trabajador inmigrante, la formacin del seguro
de desempleo, y la reforma del sistema de seguridad social en toda el rea. Consideramos de fundamental importancia
promover a todos los niveles una clara y efectiva conciencia integracionista".
Jos Chvez, Ecuador: "Nuestra organizacin regional debe enfrentar la tarea de un estudio comparativo de la legislacin
laboral en la subregin andina. Es indispensable abordar la problemtica de capacitacin profesional, que revestir tanto
ms importancia cuanto mayor sea el flujo migratorio de los trabajadores de la subregin andina".
g) El reto del empleo en Amrica Latina es enorme, en cantidad y calidad. el horizonte no es claro.
h) Es urgente un acuerdo general sobre migraciones, laborales en particular.
i)
La poltica de armonizacin debe evitar la precarizacin laboral, salarial y de seguridad social, sin perjuicio de mantener
el realismo y la consistencia de mediano plazo.
j) El sub-empleo y la imposibilidad de trabajar son parte del atraso. Han crecido y ser inevitable su extensin durante el
ajuste.
k) Los temas social y regional deben ser abordados teniendo en cuenta el abigarrado proceso de la integracin en
Amrica Latina con la mira puesta en la conquista de un mercado comn.
l) ALADI y el proceso en general deben ser revisados en orden a proveer instrumentos ms formales para el tratamiento
de la dimensin social de la integracin. La flexibilidad y el pragmatismo no deben extenderse hasta el "random walk".
m) La estratgica observacin de Octavio Paz en el sentido de que lo fundamental en Amrica Latina es la superacin
del atraso poltico, cobra especial vigencia al revisar el avance del proceso de integracin.
n) No habr avance sin consenso poltico y social. Hace pocos das Enrique Iglesias afirm en Madrid: "Comercio,
comercio y comercio son la prioridades ms importantes para Amrica Latina" y al mismo tiempo seal que la solucin
a los problemas sociales debe efectuarse por razones no solo ticas, sino polticas, "si queremos tener una sociedad
pacfica, y no alterada por conmociones sociales".
) Las abigarradas relaciones institucionales intralatinoamericanas en lo que hace a los actores sociales deben ser
apoyadas, profundizadas y canalizadas con miras a fortalecer el soporte de la sociedad civil y enriquecer el proceso de
integracin va retroalimentacin.
NOTAS (1)
Fuentes y
De Martnez
1990
"El Pacto Andino: hacia un nuevo modelo de integracin", pginas 6 y 7.
(2) Ortiz, E.
1991
"El Grupo de los Tres", pgina 93.
(3) Mndez Mnevar, J.
1993
"Efectos sociales de la apertura en Colombia", pgina 161.
BIBLIOGRAFIA BULA, G.
1993
"Matriz de Ordenamiento y Sistema de Soporte para la Produccin Industrial en Pequea y Mediana Escala".
Memorias del Seminario Internacional "Papel de las Micro, Pequeas y Medianas Empresas en la Economa Global".
Mxico .
CHAVEZ, J.
1991 "La Modernizacin Laboral y la Integracin Subregional Andina". Revista Nueva Sociedad N115. FADLALA
E. et al.
1990 "El Paraguay y la Integracin Regional. Primeros Enfoques". Editorial Idial.
FUENTES H., A. y MARTINEZ M. M.

1990
"El pacto andino: Hacia un nuevo modelo de integracin", CLADEI y FESCOL, Bogot.
MENDEZ MUNEVAR, J.
1993
"Efectos sociales de la apertura en Colombia", Bogot.
ORTIZ, E.
1991
"El Grupo de los Tres". Autores Varios, FESCOL, Bogot.
PRETOT, X.
1990
"Le Droit Social Europen". Presses Universitaires de France, Pars.
QUIJANO, J. M.
"El Escenario Latinoamericano de la Integracin". Revista Nueva Sociedad N 115.
1991
TOKMAN, V.
Documentos Varios, PREALC. Santiago de Chile.
1991

DT 03 Condiciones de Competencia

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

DT 03 Condiciones de Competencia

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Las ideas, afirmaciones y opiniones expresadas por los autores son de su exclusiva responsabilidad y no representan

necesariamente las del Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR).

Jos Manuel QUIJANO

Jorge GONZALEZ IZQUIERDO

"Condiciones de Competencia, Ajuste y Estabilidad en el Marco de la Integracin Regional"

David DEACON y Francisco CABALLERO SANZ

Gabriel IBARRA PARDO

Oscar BAJO RUBIO y Simn SOSVILLA RIVERO

Germn BULA ESCOBAR

LA NECESIDAD DE COORDINAR LA POLITICA MACROECONOMICA EN LOS DIVERSOS

"Condiciones de Competencia, Ajuste y Estabilidad en el Marco de la Integracin Regional"

determinar el vnculo entre los objetivos y los instrumentos.

"Condiciones de Competencia, Ajuste y Estabilidad en el Marco de la Integracin Regional"

Prdida de autonoma en el campo tcnico-econmico, derivada de una mayor apertura e interdependencia

"Condiciones de Competencia, Ajuste y Estabilidad en el Marco de la Integracin Regional"

Un motivo ms puede ser mencionado:

"Condiciones de Competencia, Ajuste y Estabilidad en el Marco de la Integracin Regional"

"Condiciones de Competencia, Ajuste y Estabilidad en el Marco de la Integracin Regional"

"Condiciones de Competencia, Ajuste y Estabilidad en el Marco de la Integracin Regional"

4. ESTUDIO DE CASO: EL REGIMEN DE LA CE

el equilibrio de la balanza de pagos global

confianza en la moneda teniendo una atencin particular en

un alto nivel de empleo, y

un nivel de precios estable.

estabilizacin de los tipos de cambio (Artculo 107.1).

asistencia crediticia en caso de problemas de balanza de pagos.

"Condiciones de Competencia, Ajuste y Estabilidad en el Marco de la Integracin Regional"

la transicin gradual; es decir, la realizacin de la UEM en etapas

"Condiciones de Competencia, Ajuste y Estabilidad en el Marco de la Integracin Regional"

PRIORIDADES Y OPCIONES PARA LA INTEGRACION LATINOAMERICANA

Jos Manuel QUIJANO

1. EL NUEVO EMPUJE INTEGRACIONISTA

"Condiciones de Competencia, Ajuste y Estabilidad en el Marco de la Integracin Regional"

"Condiciones de Competencia, Ajuste y Estabilidad en el Marco de la Integracin Regional"

"Condiciones de Competencia, Ajuste y Estabilidad en el Marco de la Integracin Regional"

DBIL INCREMENTO DE EFICIENCIA QUE NO NEUTRALIZA MAL

MAL PO5ITIOTITTIII:NTN Y BI^J L-FRTICJICIA. ITE TIRADA

Fuente: Elaborado con datos de CEPAL, Revista Nro.44.

se contempl un perodo de veinte aos (1970-90);

se tomaron, en las dos puntas, las exportaciones en dlares corrientes;

se consider las veces que se multiplicaban las exportaciones en el perodo.

10 AL RESTO DEL MUNDO

AL RESTO DUL MUNDO

JEL M UNDA Y TOTAL

"Condiciones de Competencia, Ajuste y Estabilidad en el Marco de la Integracin Regional"

"Condiciones de Competencia, Ajuste y Estabilidad en el Marco de la Integracin Regional"

1:1 vasos mayor - Jlrsufil

PASES CON SUPERVIT MANUFACTURERO

TIRASIL +7074 +0628

ARGI^NTINTT -48.1 -7S48 M*KO (*) 1-476 -12193

"Condiciones de Competencia, Ajuste y Estabilidad en el Marco de la Integracin Regional"

SUPERVIT CON EL RESTO DEL INUNDO

PHSCM ITI DLLIL RNGNUWCTUFURU TON 1* REGIN Y DFICIT

CON EL RESTO DEL INUNDO.

PAISES R RM COLOMBIA (*) -J:1S -874 CHILE (*)

(*) Perodo 1985-88

Los desempeos exportadores, abordados cuantitativamente y analizados en un perodo de dos dcadas,

La regin se ha hecho ms heterognea. Incluso al interior de acuerdos subregionales, como el

"Condiciones de Competencia, Ajuste y Estabilidad en el Marco de la Integracin Regional"

"Condiciones de Competencia, Ajuste y Estabilidad en el Marco de la Integracin Regional"

"Condiciones de Competencia, Ajuste y Estabilidad en el Marco de la Integracin Regional"

"Condiciones de Competencia, Ajuste y Estabilidad en el Marco de la Integracin Regional"

PRIORIDADES Y OPCIONES PARA LA INTEGRACION LATINOAMERICANA: una Aproximacin

ARGI^NTINTT -48.1 -7S48 MKO () 1-476 -12193

PAISES R RM COLOMBIA () -J:1S -874 CHILE ()