LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS NORMATIVOS COMO FUENTE DEL

DERECHO EN VENEZUELA, CON ESPECIAL REFERENCIA A LOS

REGLAMENTOS EJECUTIVOS
Allan R. Brewer-Caras
Profesor de la Universidad Central de Venezuela
Adjunct Professor of Law, Columbia Law School, New York (2006-2007)
Vice Presidente, Academia Internacional de Derecho Comparado

9.

LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SEGN SUS EFECTOS

1

La Constitucin de 1999, utiliza la expresin acto administrativo en dos

artculos: en primer lugar, en el artculo 259, al atribuir a los rganos de la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa competencia para anular los actos
administrativos generales o individuales contrarios a derecho incluso por desviacin
de poder; y en segundo lugar, en el artculo 266,5, al atribuir especficamente a la
Sala Poltico Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, que forman parte de
esa Jurisdiccin, competencia para declarar la nulidad total o parcial de los
reglamentos y dems actos administrativos generales o individuales del Ejecutivo
Nacional, cuando sea procedente.
De estas normas, as como de las previsiones de la Ley Orgnica de
2
Procedimientos Administrativos de 1982 y la Ley Orgnica del Tribunal Supremo
3
de Justicia de 2004, puede decirse que se establece una distincin de los actos

Texto elaborado para el VIII Encuentro Iberoamericano de Derecho Administrativo,

Corte Suprema de Justicia, Panam, 14-19 Septiembre 2009.
11
Gaceta
Oficial
N publicado
5.453
Extraordinaria
del
en gramtica,
cuyo
texto, sintaxis
segn
se
indica
en
el Aviso
respectivo,
se corrigieron
erroresOficial
de
y estilo
respecto
del Oficial
texto
inicialmente
en24-03-2000,
la Gaceta
N 36.860
de 30-1299.Vase los comentarios a la Constitucin de 1999 en Allan R. Brewer-Caras, La
Constitucin de 1999. Derecho Constitucional Venezolano, 2 tomos, Editorial Jurdica
Venezolana, Caracas 2004. 1.350 pp.

12 Gaceta
Oficial N 2.818 Extraordinario de 1 de julio de 1981. Vase los comentarios a la
Ley Orgnica en Allan R. Brewer-Caras et al., Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos, Coleccin Textos Legislativos, N 1, Editorial Jurdica Venezolana,
Caracas 1981, pp. 7-51; y El Derecho Administrativo y la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas 1982.

13 Gaceta
Oficial N 37.942 del 19 de mayo de 2004. Vase los comentarios a la Ley
Orgnica en Allan R. Brewer-Caras, Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia. El
Tribunal Supremo de Justicia y los procesos y procedimientos constitucionales y

administrativos segn sus efectos refirindose, por una parte, a los efectos
normativos o no normativos de los mismos; y por la otra, a los destinatarios de los
actos; pero la hacen, utilizando indistintamente la terminologa de actos generales
o actos de efectos generales y de actos individuales, particulares o de efectos
particulares, cuando ello no es correcto.
Por ello, a los efectos de estudiar a los actos administrativos como fuente del
derecho, debemos precisar estas distinciones, pues slo los actos de efectos
generales vendan a constituir fuente del derecho.
En efecto, por ejemplo, la la Constitucin atribuye al Tribunal Supremo de
Justicia en Sala Poltico Administrativa, la cual es parte de la Jurisdiccin
Contencioso Administrativa, competencia para declarar la nulidad total o parcial de
los reglamentos y dems actos administrativos generales o individuales del
Ejecutivo Nacional cuando sea procedente (Art. 266,5), y adems, le atribuye
competencia a los rganos de la Jurisdiccin contencioso administrativa en general,
para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho
(Art. 259). En este caso de estas disposiciones constitucionales, la distincin que se
recoge en las mismas se por una parte a los actos administrativos generales
(incluyendo los reglamentos), y por la otra, a los actos administrativos individuales.
Sin embargo, no todo acto general es de carcter normativo, y por tanto, fuente
del derecho, pues puede haber actos administrativos destinados a un numero
indeterminado de personas que no tengan carcter normativo, como sucede por
ejemplo, con la convocatoria a un concurso de oposicin o a una licitacin.
De lo anterior resulta que los actos administrativos segn sus efectos, se
deben clasificar, en dos categoras: en primer lugar, segn el contenido normativo o
no normativo de los actos, es decir, segn sean o no fuente de derecho; y en
segundo lugar, segn los destinatarios de los actos.

1.

La clasificacin
Administrativos

en

la

Ley

Orgnica

de

Procedimientos

A. Actos administrativos de efectos generales y actos

administrativos de efectos particulares
En primer lugar, por tanto, segn el carcter normativo o no normativo de los
actos administrativos, estos se clasifican en actos de efectos generales y actos

contenciosos administrativos, Coleccin Textos Legislativos, N 28, Editorial Jurdica

Venezolana, Caracas 2004, 352 pp

de efectos particulares , o si se quiere, en actos administrativos normativos (de

efectos generales) y actos administrativos no normativos (de efectos particulares).
Los primeros son aquellos que crean normas que integran el ordenamiento jurdico,
es decir, que son fuente de derecho; en cambio, los segundos son aquellos que
contienen una decisin no normativa, sea que se aplique a un sujeto o a muchos
sujetos de derecho.
La Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos puede decirse que
identifica los actos administrativos de efectos generales, con los que ella califica en
el Artculo 13 como "actos o disposiciones administrativas de carcter general", y
los actos administrativos de efectos particulares a los que la misma norma califica
como actos administrativos "de carcter particular". En esta norma, al prescribir que
un acto administrativo de carcter particular no puede vulnerar lo establecido en
una "disposicin administrativa de carcter general", lo que est sealando es que
un acto de efectos particulares (de contenido no normativo) no puede vulnerar un
acto normativo o de efectos generales, acogindose en este Artculo 13, el principio
de la inderogabilidad singular de los reglamentos o de los actos administrativos de
efectos generales.
Por tanto, puede decirse que en el artculo 13 de la Ley est la clave para
clasificar los actos administrativos segn su contenido o efectos normativos o no
normativos, identificndose los actos de efectos generales, es decir, de contenido o
carcter general, con los actos normativos, y en consecuencia los actos de efectos
particulares o de contenido o carcter particular, con aquellos que no tienen
contenido normativo.
Debe sealarse adems, que esta nocin del acto administrativo de carcter
general, de efectos generales o de contenido normativo, est recogida en el artculo
72 de la misma Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos al establecer
expresamente que, estos actos administrativos de carcter general, es decir, los de
contenido normativo, son los que deben ser bsicamente publicados en la Gaceta
Oficial de la Repblica para que puedan comenzar a surtir efectos. Es entonces una
excepcin, salvo por lo que se refiere a los actos administrativos de nombramientos
de funcionarios pblicos, por ejemplo, que los actos administrativos de carcter
particular, es decir, de contenido no normativo, se tengan que publicar en la Gaceta
Oficial para que comiencen a surtir efectos. De
14

Vase
Allan
R. de
Brewer-Caras,
"El recurso
contencioso-administrativo
anulacin
contra los
actos
efectos particulares"
en el Libro
del Instituto de Derechode
Pblico,
El control jurisdiccional de los Poderes Pblicos en Venezuela, Caracas 1979, p. 171 y
ss.; Allan R. Brewer-Caras, El control de la constitucionalidad de los actos estatales,
Caracas 1977, p. 8 y ss.; Eloy Lares Martnez, "Actos generales y actos particulares" en
Libro Homenaje a Rafael Pizani, Caracas 1979, p. 113-134.

acuerdo a esta excepcin, el principio general en cuanto a los actos administrativos

de carcter particular, es decir, de contenido no normativo, es que estos comienzan
a surtir efectos a partir de la notificacin a los interesados, de acuerdo con el
Artculo 73 de la Ley.

2.

Actos administrativos generales y actos administrativos

individuales

Pero adems, en relacin a la clasificacin de los actos administrativos segn

los efectos, la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos tambin permite
clasificarlos, tambin segn sus efectos, pero en relacin con sus destinatarios de
los actos.
As, puede decirse que la Ley Orgnica acoge la clasificacin de los actos
administrativos, segn sus destinatarios, al distinguir los actos administrativos
generales de los actos administrativos individuales. Los actos administrativos
generales son aquellos que interesan a una pluralidad de sujetos de derecho, sea
formado por un nmero indeterminado de personas o un nmero determinado; en
cambio, los actos administrativos individuales, son aquellos que interesan a un solo
sujeto de derecho.
Esta distincin estimamos que se acoge en el artculo 72 de la Ley Orgnica al
exigirse que tambin sean publicados en la Gaceta Oficial de la Repblica, aquellos
actos administrativos que interesen a un nmero indeterminado de personas, que
no sean necesariamente actos administrativos normativos o de carcter o efectos
generales. Es decir, esta norma establece indirectamente la diferencia entre el acto
administrativo de efectos generales o de contenido normativo y el acto general, el
cual aun cuando pueda no tener contenido normativo, interese a un nmero
indeterminado de personas. En estos casos, el acto es general porque interesa a un
nmero indeterminado de personas, y no porque tenga necesariamente un
contenido normativo. Por supuesto, tambin el acto general no normativo puede
tener por destinatarios a un nmero determinado de personas.
El acto individual, al contrario, es el acto destinado a un solo sujeto de
derecho, el cual es, adems, un acto de efectos particulares, de acuerdo a la
clasificacin anterior.

2.

Las clasificaciones en la Ley Orgnica del Tribunal Supremo de

Justicia

La Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia de 2004 puede decirse que
en la materia sigui la misma terminologa de la derogada Ley Orgnica de la Corte
Suprema de Justicia, al distinguir en la regulacin de los juicios contencioso

administrativos de nulidad de los actos administrativos, en el artculo 21, prrafo 9,

la impugnacin de los "actos de efectos generales" y de los "actos administrativos
de efectos particulares"
5
.
Tal distincin, sin duda, resulta esencial tratndose de actos administrativos y
del recurso contencioso-administrativo de anulacin. Sin embargo, la Ley Orgnica
del Tribunal Supremo al igual que la anterior, puede decirse que no fue totalmente
clara al establecer tal distincin. En efecto y lamentablemente, tanto en el texto de
ambas leyes como en la Exposicin de Motivos de la de 1976, se incurri en una
imperfeccin al confundir los "actos de efectos generales" con los "actos generales"
y los "actos de efectos particulares" con los "actos individuales" o actos
particulares, cuando en realidad se trata de dos clasificaciones de los actos
jurdicos estatales totalmente distintas, basadas, como se ha dicho, una en relacin
al nmero de destinatarios del acto y la otra en relacin a sus efectos.
En efecto, debe insistirse que una primera clasificacin de los actos estatales
atiende exclusivamente al nmero de sus destinatarios, segn que sean una
pluralidad de sujetos o un slo sujeto de derecho. Bajo este ngulo es que los actos
estatales se clasifican en generales e individuales. Los actos generales son los que
estn dirigidos a una pluralidad de destinatarios, determinados o indeterminados; y
estos actos generales pueden ser o de efectos generales, es decir, de contenido
normativo, dirigidos a un nmero indeterminado e indeterminable de sujetos, o de
efectos particulares, es decir, de carcter concreto, no normativo, dirigidos a un
grupo determinado o determinable de sujetos. En cambio los actos individuales son
los dirigidos a un sujeto de derecho y que, por tanto, tienen siempre efectos
particulares.
La clasificacin entre actos generales y actos individuales, por tanto, no
apunta realmente a sus propios efectos, sino al nmero de sus destinatarios: un
acto general es el que est dirigido a un nmero indeterminado de personas o a un
grupo determinado o determinable de sujetos; un acto individual o particular sera el
que tiene por destinatario a un sujeto de derecho.
Pero segn sus efectos, como se ha dicho, los actos estatales pueden ser
clasificados en forma distinta, distinguindose as, los actos "de efectos generales"
es decir, de contenido normativo y que, por tanto, crean, declaran, modifican o
extinguen situaciones jurdicas generales y los actos "de efectos particulares" que

15 Vase lo expuesto en Allan R. Brewer-Caras, El control de la Constitucionalidad de los

actos estatales, Caracas, 1977, pp. 8 a 12; y "El recurso contencioso-administrativo
contra los actos de efectos particulares", en El control jurisdiccional de los Poderes
Pblicos en Venezuela, Instituto de Derecho Pblico, UCV, Caracas, 1979, pp. 171 a
174.

son aquellos de contenido no normativo, es decir, que crean, declaran, modifican o

extinguen situaciones jurdicas particulares. Bajo este ngulo, la clasificacin de los
actos administrativos puede realizarse as: los actos de efectos generales son los
de contenido normativo, dirigidos a un nmero indeterminado e indeterminable de
sujetos; en cambio, los actos de efectos particulares son de contenido no normativo,
y stos, a su vez, pueden ser o actos generales, dirigidos a un grupo determinado o
determinable de personas, o actos individuales, siempre dirigidos a un solo sujeto
de derecho.
Como consecuencia, resulta que los actos generales pueden ser tanto de
efectos generales como de efectos particulares; y los actos de efectos particulares
pueden ser tanto generales como individuales. Por ello, las dos clasificaciones de
los actos jurdicos estatales no pueden identificarse ni confundirse, pues los criterios
utilizados para las mismas son distintos. Por tanto, no es posible identificar la
distincin entre acto administrativo general y acto administrativo individual, con la de
acto administrativo de efectos generales y acto administrativo de efectos
particulares y como consecuencia, no es lo mismo acto administrativo general que
acto administrativo de efectos generales; como tampoco es lo mismo, el acto
administrativo individual o particular que acto administrativo de efectos particulares.
Sin embargo, frente a estas dos distinciones sealadas, la Ley Orgnica del
Tribunal Supremo de Justicia siguiendo la misma orientacin de la derogada ley
Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, las desconoce y establece una
incorrecta identificacin entre las diversas categoras de actos administrativos al
establecer la distincin bsica entre ellos en algunos aspectos de los
procedimientos (legitimacin, lapso de caducidad), utilizando indistintamente, las
expresiones "acto general" (Artculo 5, prrafo 1, ordinales 28, 30 y 31; y Artculo
21, prrafo 21) y "actos de efectos generales" (Artculo 21, prrafo 9 y 20) como si
se tratase de lo mismo; y "acto particular (Artculo 5, prrafo 1, ordinal 30; y
Artculo 21, prrafo 21), acto individual (Artculo 5, prrafo 1, ordinales 30, 31) y
"actos de efectos particulares" (Artculo 5, prrafo 1, ordinal 28; y artculo 21,
prrafos 9, 11, 20 y 22) como si tambin se tratase de lo mismo.
Frente a esta confusin de trminos se impone, por tanto, la necesidad de
desentraar cul es la razn de ser de la distincin en las regulaciones del
procedimiento para la impugnacin de los actos estatales. Ante todo se observa que
la Ley slo se refiere a los actos administrativos de efectos particulares, an
cuando existen otros actos estatales de efectos particulares distintos a los actos
administrativos, como algunos actos privativos de la Asamblea Nacional, y algunos
actos de gobierno.

Pero frente a la distincin de los actos administrativos a los efectos de los

mencionados aspectos del procedimiento contencioso administrativo, estimamos
que puede sostenerse, sin la menor duda, que la distincin que establece la Ley
est basada en el contenido normativo o no normativo de los actos, por lo que en
sus normas se identifican los actos de efectos generales (mal llamados en ciertas
normas "actos generales") con los de contenido normativo, y los actos
administrativos de efectos particulares (tambin mal llamados actos individuales o
actos particulares) con los de contenido no normativo.
En materia procesal esta distincin implica que el recurso para impugnar un
acto administrativo de efectos generales, precisamente por su contenido normativo,
es que no tiene lapso de caducidad, y la legitimacin es el simple inters, aun
cuando calificado (accin popular); en cambio, que el recurso para impugnar un
acto administrativo de efectos particulares, precisamente por su contenido no
normativo, es que est sometido a un lapso de caducidad de 6 meses y a una
legitimacin activa reservada al titular de un inters legtimo, personal y directo. En
consecuencia, el carcter de accin popular del recurso contra los actos
administrativos de efectos generales slo se justifica por el contenido normativo,
erga omnes de los mismos. Identificar la expresin actos de efectos generales
(normativos) con acto general (normativo o no) como a veces lo hace la ley, podra
implicar abrir la accin popular contra un acto de efectos particulares, general y no
normativo, lo cual no se ha admitido jams en Venezuela.
Con base en esto, sostenemos, entonces, que el recurso contencioso
administrativo de anulacin contra los actos administrativos de efectos particulares
procede contra los actos administrativos de contenido no normativo, sean ellos, en
s mismos, actos generales o individuales, pues el hecho de que se trate de un acto
general no implica que no sea de efectos particulares. Tal como lo ha dicho
expresamente la Corte Suprema de Justicia.
La circunstancia de que la situacin jurdica creada por el acto cuya validez se
discute est dirigida a ms de una persona, en virtud del nmero de ellas, no
modifica su individualidad, motivo por el cual contina siendo un acto
6
administrativo de efectos particulares.
A pesar de la importancia de esta clasificacin de los actos administrativos,
con evidentes efectos adjetivos, su tratamiento no ha sido uniforme ni constante en
la jurisprudencia, sino ms bien casustico y sin uniformidad.

16 Vase sentencia de la CSJ-SPA de 2-11-67 en Gaceta Forense, N 58, Caracas 1967,

pp. 38-39.

Se destaca, en todo caso, la sentencia dictada por la Sala Poltico

Administrativa de la Corte Suprema de 24-4-80 (Caso Fiscal General de la
Repblica) en la cual puede decirse que se adopt la distincin que proponemos.
La Corte seal:
se ha ejercido en el caso de autos la accin de nulidad prevista en el artculo
112, Seccin Segunda, Captulo II del Ttulo V de la Ley Orgnica de la Corte
Suprema de Justicia. Esta accin es procedente contra actos como el
impugnado por el Fiscal General de la Repblica que, por ser de carcter
normativo, sus efectos son generales, es decir, afectan a toda la ciudadana, y
por ello tienen pautado un procedimiento especial de impugnacin en sede
jurisdiccional, cuyas caractersticas ms resaltantes estriban en la
imprescriptibilidad de la accin de nulidad (Art. 134 LOCSJ) y la cualidad
genrica de cualquier ciudadano para intentar la (accin popular).
Frente a esta accin de nulidad, el propio texto orgnico de este Supremo
Tribunal consagra un medio especfico de impugnacin de los actos
administrativos de efectos particulares: el recurso contencioso-administrativo de
anulacin previsto en el artculo 121, Seccin Tercera del mismo Captulo II,
Ttulo V. De la naturaleza particular de estos actos, es decir, de su afectacin a
un solo individuo a un nmero determinado o identificable de personas, deriva
precisamente la exigencia contenidas en la Ley, de un inters personal, legtimo
y directo en impugnar el acto de que se trate (Art. 121) y un lapso de caducidad
7
de seis meses para intentar el recurso (Art. 134)..."
Por otra parte, entre las sentencias que han considerado el tema en general,
debe destacarse la de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativa de 1-6-82,
en la cual se seal lo siguiente:
La Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia distingue solamente lo que
atae el recurso de nulidad por ilegalidad, entre los que se destinan a los actos
de efectos generales y los que se destinan a los actos de efectos particulares,
por lo cual es menester determinar, de acuerdo con dicho texto, a cul de las
categoras corresponde el caso presente.
La doctrina venezolana imperante, al interpretar la normativa citada, opina que
actos de efectos generales son tan slo aquellos de contenido normativo. Los
actos de efectos particulares son los que carecen por el contrario dicho
contenido, aun cuando puedan estar dirigidos a un grupo numeroso de sujetos.
Brewer-Caras distingue as en esta segunda categora entre los actos
generales de efectos particulares que son los dirigidos a un grupo determinado
o determinable de personas y los actos individuales de efectos particulares
dirigidos a un sujeto especfico de derecho (El Control Jurisdiccional de los
Poderes Pblicos en Venezuela, UCV., pp. 172 y ss). Otra opinin expresa

17 Consultado en original.

que actos de efectos generales en una nocin anloga a la de actos generales,

esto es, aquel que crea, modifica o extingue situaciones subjetivas o realiza
declaraciones de certeza legal respecto a una colectividad indeterminada de
personas. El acto de efectos individuales, o acto particular, realiza los mismos
efectos pero en relacin con una o ms personas determinadas o determinables
(vase opinin del Fiscal General de la Repblica expuesta en el expediente N
79-573 de este Tribunal, pp. 212 y ss.). De todo lo anterior se evidencia que el
carcter de acto de efectos generales implica para la doctrina o bien el carcter
normativo contenido en el mismo, o bien el carcter indeterminado de los
8
destinatarios.
De esta sentencia deriva, en todo caso, el criterio de que el acto administrativo
de efectos generales puede caracterizarse sea por su contenido normativo, sea por
el carcter indeterminado de sus destinatarios. Y as, casusticamente se ha
apreciado por la Corte Suprema en varias decisiones; por ejemplo, en las
sentencias de 15-11-90 (caso: Acarte) y de 9-5-91 se calific un acto cuyos
destinatarios eran indeterminados como acto de efectos generales,
9

independientemente de su contenido normativo . As mismo, en la sentencia de la

Corte Suprema de 12-5-92 (caso: Soto Luzardo) un acto de convocatoria a
concurso de funcionarios, a pesar de ser un acto general de efectos particulares, se
10

lo calific como de "efectos generales . As mismo, en el Voto Salvado a la

sentencia de la Corte Suprema en el caso de las elecciones de Sucre y Barinas de
15-2-93, la Magistrada disidente (H. Rondn de Sans) consider, en nuestro
criterio incorrectamente, que el acto del Consejo Supremo Electoral de convocatoria
a elecciones era un "acto de efectos generales" cuyos efectos no podan
suspenderse. Al contrario, dicho acto es un acto general de efectos particulares, y
11

sus efectos s podan suspenderse .

En todo caso, y concentrndonos al contencioso-administrativo de anulacin
de los actos administrativos, conforme a la Ley Orgnica se distingue entre la
accin contencioso-administrativa contra los actos administrativos de efectos
generales (accin popular) y la accin contencioso-administrativa contra los actos
de efectos particulares, que es la nica, en nuestro criterio, que justifica
procesalmente, en el caso del juicio de nulidad de los actos de efectos generales,

18 Vase en Revista de Derecho Pblico, N 11, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas

1982, p. 129.

19
Revista
de1991,
Derecho
Pblico, N 44, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas
10 Vase
1990,
p.en123
y N
46,
p. 106.
Consultada
en
original.
11 Consultada en original.

la ausencia de lapso de caducidad, la popularidad de la accin y la no regulacin

expresa de la suspensin temporal de sus efectos.
Estos actos administrativos de efectos generales, o de contenido normativo,
son los que constituyen fuente del derecho, y pueden dictarse por los todos rganos
de la Administracin Pblica conforme a la asignacin de competencias que tengan
atribuidos en la ley.

35.

EL MBITO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

En efecto, la Constitucin de 1999, conforme a la tradicin constitucional

precedente, atribuye al Presidente de la Repblica la facultad de reglamentar total
o parcialmente las leyes, sin alterar su espritu, propsito y razn (art. 236,10). De
ello deriva que el Presidente de la Repblica puede reglamentar las leyes, lo que no
implica que tenga una potestad exclusiva para dictar actos administrativos de
efectos generales, pues otros rganos del Estado, en ejercicio del Poder Pblico,
pueden hacerlo.
En consecuencia, los actos administrativos de efectos generales, por ejemplo,
pueden emanar de otros rganos de la Administracin Pblica como los Ministros,
que son rganos directos del Presidente de la Repblica, los cuales tienen potestad
normativa en las materias que le asigna la ley.
Pero adems, en el mbito de la Administracin Central, los rganos que en la
misma han sido desconcentrados legalmente, con autonoma funcional, tambin
ejercen la potestad normativa en los asuntos que la ley les ha atribuido. Es el caso,
por ejemplo, de la Comisin Nacional de Valores.
Tambin, en el mbito de la Administracin Pblica Descentralizada, las
personas jurdicas de derecho pblico que la componen, tanto las estatales como
las no estatales, tienen potestad reglamentaria conforme a la ley que las rige. En tal
sentido, los Institutos Autnomos, por ejemplo, como personas de derecho pblico
estatales; y los Colegios Profesionales, como personas jurdicas de derecho pblico
no estatales, ejercen la potestad normativa en el mbito de sus respectivas
12

competencias, conforme a las leyes que los rigen .

Pero en el ordenamiento jurdico venezolano y a pesar de la definicin de acto
administrativo que trae el artculo 7 de la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos, no slo los rganos ejecutivos o, en general, los rganos que
conforman la Administracin Pblica Central o Descentralizada, dictan actos
administrativos normativos o reglamentarios, sino que tambin stos pueden

12 Vase Allan R. Brewer-Caras, Principios del rgimen jurdico de la organizacin

administrativa venezolana, Caracas 1991, pp. 78 y ss.

1
0

emanar de los dems rganos del Estado que ejercen otros Poderes Pblicos
distintos al ejecutivo, cuando ejercen la potestad normativa.
Es decir, en Venezuela los actos administrativos, incluidos los reglamentos, no
13

se definen orgnicamente , por lo que no siempre son actos ejecutivos ya que

tambin emanan de los otros rganos del Estado que ejercen el Poder Judicial, el
14

Poder Legislativo, el Poder Electoral y el Poder Ciudadano . Por ello, se

consideran actos administrativos de efectos generales, los reglamentos que dicta el
Tribunal Supremo de Justicia para su funcionamiento interno y en relacin con el
gobierno y administracin del Poder Judicial que le corresponde (art. 6, prrafo 1,10
de la Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia). Tambin es el caso de los
reglamentos o actos administrativos normativos dictados por el Consejo Nacional
Electoral (Ley Orgnica del Poder Electoral), por el Fiscal General de la Repblica
(art. 21,8, Ley Orgnica del Ministerio Pblico), o por el Contralor General de la
Repblica (art. 13,1, Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica).
Todos estos actos administrativos reglamentarios, por supuesto, son de rango
sublegal y estn sujetos, ante todo, a las leyes reguladoras de esos actos de los
Poderes Pblicos Nacionales.
Por ltimo, por supuesto, en un Estado con forma federal como es el Estado
venezolano, los Gobernadores de Estado y los Alcaldes Municipales tienen en el
respectivo mbito de sus competencias potestad normativa, conforme a las
Constituciones y leyes de los Estados y a las Ordenanzas Municipales,
respectivamente, pudiendo dictar actos administrativos de efectos generales.

61.

LOS REGLAMENTOS EJECUTIVOS DICTADOS POR EL PRESIEDENTE

DE LA REPUBLICA

Como se ha dicho, la Constitucin de 1999 atribuye en el artculo 266,5, a la

Sala Poltico Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, como parte de la
Jurisdiccin Contencioso Administrativa, competencia para declarar la nulidad total
o parcial de los reglamentos y dems actos administrativos generales o individuales
del Ejecutivo Nacional, cuando sea procedente. De esta previsin resulta
claramente que en Venezuela, los reglamentos son, y siempre han sido

13

. Vase Allan R. Brewer-Caras, El problema de la definicin del acto administrativo en

Libro Homenaje al Doctor Eloy Lares Martnez, UCV, Tomo I, Caracas 1984, pp. 25 a
78.

14

. Vase Allan R. Brewer-Caras, Estado de Derecho y Control Judicial, Madrid 1987, pp.
429 y ss; y Justicia Contencioso Administrativa. Instituciones Polticas y
Constitucionales, Tomo VII, Caracas 1997, pp. 321 y ss.

1
1

15

considerados, actos administrativos , en el sentido de que son declaraciones de

voluntad emanadas de rganos que ejercen el Poder Pblico, de carcter sublegal,
para producir efectos jurdicos generales.
La nica peculiaridad que tienen por tanto, es que los reglamentos son actos
administrativos de efectos generales y, por tanto, de carcter normativo. Se
distinguen, as, de los otros actos administrativos generales, de contenido no
normativo, y de los actos administrativos de efectos particulares.

1.

Los reglamentos
generales

como

actos

administrativos

de

efectos

La caracterstica de los reglamentos como actos administrativos es, en primer

lugar, que son actos dictados en ejecucin indirecta y mediata de la Constitucin, y
directa e inmediata de la legislacin; por ello, como todo acto administrativo,
siempre son de carcter sublegal.
En segundo lugar, se trata de actos administrativos que siempre son de
efectos generales, es decir, de carcter normativo, y que, por tanto, integran o
modifican el ordenamiento jurdico. El contenido de los reglamentos, por tanto,
siempre es de carcter normativo, y se identifican por su generalidad, efectos erga
omnes y por estar destinados a un nmero indeterminado e indeterminable de
16

personas . El reglamento, en esta forma, tal como lo defini la antigua Corte

Suprema,
Es norma jurdica de carcter general dictado por la Administracin Pblica,
para su aplicacin a todos los sujetos de derecho y en todos los casos que
17
caigan dentro de sus supuestos de hecho.
Pero como se dijo, el reglamento, an cuando tiene contenido normativo e
integra el ordenamiento jurdico, est siempre subordinado a la ley. Tal como lo ha
sealado la antigua Corte Suprema de Justicia:
Las disposiciones de los reglamentos que conforme a ella han de dictarse,
tienen el carcter de normas secundarias respecto a las de la Ley, que son en
este caso, las primarias. O sea, que cada reglamento es el complemento

15

. Vase por ejemplo Allan R. Brewer-Caras, Las Instituciones Fundamentales del

Derecho Administrativo y la Jurisprudencia Venezolana, Caracas 1964, p. 119.

16

. Vase sobre la distincin Allan R. Brewer-Caras, El control de la constitucionalidad de

los actos estadales, op. cit., pp. 8 y ss.

17

. Vase sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico Administrativa de 2705-68, en Gaceta Forense, N 60, Caracas 1968, pp. 115 a 118.

1
2

de la determinada Ley, cuya finalidad es facilitar la ejecucin de sta.

18

De lo anterior resulta, por otra parte, que no todo acto administrativo general
es un reglamento, lo que permite distinguir entre actos de efectos generales como
los reglamentos, y actos generales; es decir, entre actos normativos, por una
19

parte, y por la otra, los actos generales no normativos . Es decir, el reglamento, es

siempre de efectos generales, pero hay actos administrativos generales que an
cuando tienen como destinatarios a un grupo de personas, no son con carcter
normativo, es decir, no son de efectos generales, sino particulares.
En otra sentencia, la antigua Corte Suprema de Justicia destac la
generalidad e impersonalidad como las caractersticas propias del reglamento
sealado:
El reglamento como todos los actos de efectos generales, va dirigido a un
indeterminado nmero de personas, por lo cual se hace imposible nombrarlas
a todas. En cambio, la Resolucin impugnada va dirigida a cierto nmero de
personas, perfectamente identificables, ya que ellas han celebrado un contrato
previamente con el Ejecutivo Nacional, pues todas y cada unas, son
concesionarias de hidrocarburos. Por lo tanto, el contenido de la Resolucin
citada debe tomarse como un conjunto de decisiones individuales que se han
condensado en un solo texto legal, en forma aparentemente colectiva, pero
que en realidad no lo es, en virtud de la peculiaridad anteriormente anotada.
La Ley y el Reglamento ejecutivo, no son, como parece creerlo la impugnante,
la nica fuente de los actos administrativos de efectos generales, ya que stos
pueden provenir, adems, de disposiciones de otros rganos del poder
pblico: nacionales, estadales, municipales y aun de entes autnomos y
20
descentralizados.

2.

La consulta previa obligatoria no vinculante de las normas

reglamentarias

La Ley Orgnica de la Administracin Pblica, como antes se ha dicho, ha

introducido una novedad en cuanto al rgimen de emisin de actos normativos por
los rganos ejecutivos, en particular, de los reglamentos, como mecanismo para

18

. Vase sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico Administrativa de 1005-65, en Gaceta Forense, N 48, Caracas 1968, pp. 122 a 123.

19

. Vase sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico Administrativa de 0211-67 en Gaceta Forense N 57, Caracas 1967, pp. 38 y 39.

20

. Vase sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico Administrativa de 0711-73, en Gaceta Oficial N 1.643 Extra. de 21-03-74, p. 13.

1
3

promover la participacin ciudadana. Se ha regulado, as, un procedimiento de

consulta obligatorio, aunque no vinculante previo a la emisin de reglamentos o
actos administrativos normativos por cualquier autoridad ejecutiva.
En efecto, el artculo 136 de dicha Ley Orgnica dispone que los rganos
ejecutivos, sea el Presidente de la Repblica u otro rgano, que se propongan
adoptar un reglamento o cualquier acto administrativo de efectos generales, deben
realizar previamente una consulta obligatoria del anteproyecto normativo, as:
Primero, deben remitir el anteproyecto para su consulta a las comunidades
organizadas y las organizaciones pblicas no estatales inscritas en el registro de
dichas entidades que debe llevar el rgano emisor. En dicho oficio, se debe indicar
el lapso durante el cual se recibirn por escrito las observaciones; lapso que no
comenzar a correr antes de los 10 das hbiles siguientes a la entrega del
anteproyecto correspondiente.
Segundo, paralelamente el rgano que proyecte adoptar el reglamento o acto
administrativo de efectos generales, debe publicar en la prensa nacional la apertura
del proceso de consulta indicando su duracin; e informar a travs de la pgina en
el internet que tiene que tener conforme a dicha ley orgnica, en la cual se
expondr el proyecto de reglamento o acto administrativo de efectos generales
sobre la cual verse la consulta. Durante este proceso de consulta cualquier persona
puede presentar por escrito sus observaciones y comentarios sobre el
correspondiente anteproyecto, sin necesidad de estar inscrito en el registro
indicado.
Tercero, una vez concluido el lapso de recepcin de las observaciones, el
rgano respectivo debe fijar una fecha para que sus funcionarios, especialistas en
la materia que sean convocados y las comunidades organizadas y las
organizaciones pblicas no estatales intercambien opiniones, hagan preguntas,
realicen observaciones y propongan adoptar, desechar o modificar el anteproyecto
propuesto o considerar un anteproyecto nuevo.
Cuarto, el resultado del proceso de consulta no tiene carcter vinculante. Sin
embargo, en virtud del carcter obligatorio de la consulta pblica respecto de los
actos administrativos reglamentarios o normativos, el rgano ejecutivo respectivo no
puede adoptar normas que no hayan sido consultadas conforme se indica
anteriormente, al punto de que la ley orgnica considera nulas de nulidad absoluta,
las normas que sean aprobadas sin haber sido consultadas conforme al
procedimiento antes indicado.
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica, adems, establece
particularmente un procedimiento para la elaboracin de los reglamentos, con la
obligacin de una consulta pblica previa respecto de los mismos. El artculo 88

1
4

de dicha ley, en efecto, dispone que la elaboracin de los reglamentos de leyes se

debe ajustar al siguiente procedimiento:

1. La iniciacin del procedimiento de elaboracin de un reglamento se debe

llevar a cabo por el Ministerio competente segn la materia, mediante la elaboracin
del correspondiente proyecto al que se debe acompaar un informe tcnico y un
informe sobre su impacto o incidencia presupuestaria;
2. A lo largo del proceso de elaboracin del proyecto de reglamento, debe
recabarse, adems de los informes, los dictmenes correspondientes y cuantos
estudios y consultas se estimen conveniente para garantizar la eficacia y la
legalidad del texto;
3. Elaborado el texto, se debe someter a consulta pblica para garantizar el
derecho de participacin de las personas de conformidad con lo dispuesto en el
Ttulo VI de la misma ley orgnica, segn se ha indicado anteriormente.
Durante el proceso de consultas las personas, directamente o a travs de las
organizaciones y asociaciones que los agrupen o representen, pueden presentar
observaciones y propuestas sobre el contenido del reglamento las cuales deben ser
analizadas por el ministerio encargado de la elaboracin y coordinacin del
reglamento.
La emisin de un reglamento sin que se haya sometido a consulta pblica,
conforme al artculo 137 de la Ley Orgnica, lo vicia de nulidad absoluta.
4. Aprobado el reglamento por el Presidente de la Repblica en Consejo de
Ministros, el mismo slo puede entrar en vigencia con su publicacin en la Gaceta
Oficial de la Repblica, salvo que el reglamento disponga otra cosa.
Por ltimo, debe destacarse que conforme al artculo 89 de la Ley Orgnica, el
Ejecutivo Nacional debe aprobar los reglamentos necesarios para la eficaz
aplicacin y desarrollo de las leyes, dentro del ao inmediatamente siguiente a su
promulgacin.
IV.

LOS LMITES A LA POTESTAD REGLAMENTARIA Y SU CONTROL

JUDICIAL

Tratndose de actos administrativos de efectos generales, los reglamentos

son siempre de carcter sublegal, es decir, sometidos a la ley, por lo que su lmite
esencial deriva de la reserva legal, sobre la cual la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo ha dicho que
viene dada por la consagracin a nivel constitucional de determinadas
materias que, debido a la importancia jurdica y poltica que tienen asignadas,
slo pueden ser reguladas mediante ley, desde el punto de vista formal, y ello
excluye la posibilidad de que tales materias sean desarrolladas mediante

1
5

reglamentos o cualquier otro instrumento normativo que no goce de dicho

21
rango legal.
Es decir, los reglamentos no pueden regular materias reservadas al legislador
en la Constitucin, y esas son fundamentalmente, el establecimiento de delitos,
faltas e infracciones y las penas y sanciones correspondientes; la regulacin y
limitacin a los derechos y garantas constitucionales; y el establecimiento de
tributos.
Estos lmites a la potestad reglamentaria derivados de la reserva legal, por
otra parte, estn expresamente establecidos en la Ley Orgnica de la
22
Administracin Pblica, cuyo artculo 86 establece que:
Los reglamentos no podrn regular materias objeto de reserva legal, ni
infringir normas con dicho rango. Adems, sin perjuicio de su funcin de
desarrollo o colaboracin con respecto a la ley, no podrn tipificar delitos,
faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, as como
tributos, cnones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de
carcter pblico.
Sobre ello, sin embargo, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia ha considerado que en virtud de lo previsto en el artculo 236, 10 de la
Constitucin:
el Ejecutivo Nacional puede reglamentar las leyes que se dicten en materias
que pertenezcan a la reserva legal, incluso cuando tengan carcter de leyes
orgnicas; lo que permite la participacin del Poder Ejecutivo en el desarrollo
de los principios contenidos en la Ley, siempre que no altere su espritu,
propsito y razn, y sin que ello pueda significar, en modo alguno, el
otorgamiento al Presidente de la Repblica de la potestad de legislar en torno
a la materia o materias especficas que estn delimitadas por la Ley.
As, el principio de la reserva legal contiene una obligacin para el legislador
de regular en el texto de la Ley de que se trate, toda la materia relacionada
con sta, de tal manera que, slo puede remitir al reglamentista la posibilidad
de establecer o fijar los detalles de su ejecucin, esto es, explicar, desarrollar,
complementar e interpretar a la Ley en aras de su mejor ejecucin, estando
prohibidas, por constituir una violacin a la reserva legal,
21
22

Sentencia No 2338 (Caso Jos Muci-abraham y otros), de fecha 21-11-2001, en

http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/Noviembre/2338-211101-00-1455.htm
Gaceta
Oficial N
Extra.
de 31 de et
julio
2008.
Vasede
loslacomentarios
a la
Ley
Orgnica
en 5.890
Allan R.
Brewer-Caras
al.,deLey
Orgnica
Administracin
Pblica,
Coleccin Textos Legislativos, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas 2009.

1
6

23

las remisiones genricas que pudieran originar reglamentos independientes,

o dar lugar a los reglamentos delegados.

Por otra parte, todos los reglamentos dictados por cualquier autoridad pblica,
e, incluso, en algunos casos por entidades privadas en ejercicio de autoridad, estn
sometidos al control de constitucionalidad y legalidad que ejercen los rganos de la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
En cuanto a los reglamentos ejecutivos dictados por el Presidente de la
Repblica, los mismos estn sometidos, como todos los actos administrativos del
Ejecutivo Nacional (Administracin Pblica Nacional Centralizada) al control de la
Jurisdiccin Contencioso administrativa (art. 259) que se atribuye a la Sala Poltico
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia (art. 266,5 C) que constituye la
instancia de mayor grado en el mbito de dicha jurisdiccin.
Ese control judicial tiene por objeto verificar el sometimiento al derecho por
parte los Reglamentos ya que, conforme lo ha dicho la antigua Corte Suprema:
La actividad reglamentaria est limitada y encauzada por la norma legal, y
de ah que toda disposicin reglamentaria que viole la Constitucin o las leyes
24
es susceptible de anulacin o de inaplicacin en los casos concretos.
Adems, en particular, respecto de los Reglamentos Ejecutivos, la
Constitucin exige en particular, que deben respetar el espritu, propsito y razn
de la Ley, y se altera el espritu de la Ley cuando el acto reglamentario contiene
excepciones o sanciones no previstas o disposiciones contrarias a los fines
25

perseguidos por el legislador .

Esta sujecin la precis la Corte Suprema en los siguientes trminos:
El decreto reglamentario o Reglamento Ejecutivo, tomado en su acepcin
estricta que es el que interesa en este caso-, tiene como antecesor a la Ley,
de la cual es derivacin, efecto y corolario. Esta sienta el principio, aqul,
prev y desarrolla sus consecuencias, facilita su aplicacin a los pormenores y
determina las medidas necesarias para su aplicacin. De ah que cuando el
reglamento ejecutivo se propasa y se ocupa de reparar las diferencias de la
Ley, regula cuestiones no comprendidas en ella, o se aparta del espritu,

23 Sentencia No 2338 (Caso Jos Muci-abraham y otros), de fecha 21-11-2001, en

http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/Noviembre/2338-211101-00-1455.htm

24

. Vase sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico Administrativa de 1005-65 en Gaceta Forense N 48, Caracas 1965, pp. 122 y 123.

25

. Vase sentencia de la Corte Federal y de Casacin en Corte Plena de 04-06-52 en

Gaceta Forense N 11, Caracas 1962, p. 25.

1
7

propsito y razn que lgicamente han debido guiar al Legislador en su

elaboracin, se est en presencia de una extralimitacin de atribuciones, en el
primer caso, y de una violacin del texto constitucional en el segundo; y en
uno y otro, de un reglamento ejecutivo viciado, en todo o en parte, de
26
ilegalidad por violatorio de expresas normas de la Ley Fundamental.
Sin embargo, el hecho de que el Reglamento Ejecutivo est sometido a la ley
que ejecuta, no significa que la actividad reglamentaria se convierta en una mera
ejecucin mecnica de la Ley. En efecto, la propia Corte Suprema de Justicia ha
sealado en este sentido lo siguiente:
Sin embargo, dentro de estas limitaciones se reconoce a los reglamentos un
campo de accin relativamente amplio en cuanto tienden al desarrollo del texto
legal, especialmente cuando la ley slo consagra normas fundamentales. Se
admite as, que por va reglamentaria, puedan establecerse formalidades o
requisitos no previstos en la ley pero necesarios para asegurar su
cumplimiento, o definirse palabras usadas por el legislador y cuyo alcance
conviene precisar a fin de evitar dudas. Pero en este ltimo supuesto y, en
general, cuando la administracin interpreta el sentido de la ley por va
reglamentaria, insiste la doctrina en que ha de entenderse que la
interpretacin afirmativa es vlida en cuanto est conforme a la voluntad
27
legislativa. .
Sobre esto, la antigua Corte Suprema, fue an ms clara en otra parte de esa
misma sentencia de 10 de mayo de 1965, que resolvi el recurso de
inconstitucionalidad de un reglamento de una Ley, indicando que:
Considera la Corte que la mera circunstancia de que un Reglamento
contemple alguna formalidad que no aparezca en la ley, no es razn suficiente
para estimar alterada la relacin de legalidad entre ambos estatutos. Lo
contrario sera establecer que los Reglamentos deberan ser la reproduccin
fiel y exacta de la ley, y, por consiguiente, carentes de toda utilidad y objeto.
Por tanto, pues, si puede y debe el Reglamento desarrollar las normas de la
ley mediante disposiciones acordes con ella, siempre que no contradigan su
texto y su intencin, e, incluso, establecer formalidades o requisitos no
previstos en el texto legal pero indispensables para asegurar su

26

. Vase sentencia de la Corte Federal y de Casacin en Corte Plena de 24-09-52 en

Gaceta Forense, N 1, Caracas 1958, p. 151.
27 Vase
sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico Administrativa de 1005-65 en Gaceta Forense, N 48, Caracas 1965, pp. 122 y 123.

1
8

cumplimiento, segn el criterio doctrinal ya expuesto.

28

Pero la Sala Poltico Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, como

rgano de la jurisdiccin contencioso-administrativa, slo tiene competencia para
controlar la conformidad con el derecho de los reglamentos y dems actos
administrativos de efectos generales que emanen del Poder Ejecutivo Nacional, es
decir, de la Administracin Central compuesta, bsicamente, por la Presidencia de
la Repblica y la organizacin ministerial (art. 5, prrafo 1,30 de la Ley Orgnica
29

del Tribunal Supremo) .

En cambio, el conocimiento de los juicios de nulidad contra los reglamentos y
dems actos administrativos de efectos generales emanados de los rganos
desconcentrados de la Administracin Central y de la Administracin Pblica
Descentralizada, corresponde a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo
30
en primera instancia y en segunda instancia, a la Sala Poltico Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia.
En cuanto a los actos administrativos de efectos generales o reglamentos
dictados por los rganos de los Estados y Municipios, la competencia para conocer
de las acciones de nulidad contra los mismos por razones de ilegalidad o
inconstitucionalidad, corresponde a los Tribunales Superiores en lo Contencioso
Administrativo de las diversas circunscripciones judiciales, en primera instancia,
correspondiendo la segunda instancia a la Corte Primera de lo Contencioso31

Administrativo .

28

. Idem, pp. 123 y 124.

. Vase Allan R. Brewer-Caras, Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia,
Caracas 2004, pp. 152 y ss.

29

30

. As lo dispona el artculo 185,3 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia.

. As lo dispona el artculo 181 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia.

31

1
9