DIPLOMADO POLTICAS PBLICAS

PROFESOR: CLAUDIO SEEBACH

ALUMNA: YANI AUTH RAMREZ

MINUTA MDULO 5: SISTEMA DE PROTECCIN AL CONSUMIDOR

1. Identificacin del problema
Toda relacin de consumo conlleva cierta desigualdad entre proveedores de
bienes y servicios y consumidores. Por una parte, el mercado presenta fallas
que sustentan esta desigual relacin, como asimetras de informacin y
costos de transaccin. Por otra, se encuentra un consumidor promedio
inexperto, que conoce menos del bien o servicio que le ofrecen, y no se
encuentra

organizado,

adems

de

presentar

limitaciones

cognitivas

naturales, que le impiden tomar decisiones de consumo plenamente

racionales. Todos estos factores confluyen, dejando al consumidor en un
estado de vulnerabilidad.
Si bien Chile cuenta con una Ley que establece normas sobre proteccin a los
consumidores (LPC), sta no se ha adaptado de manera suficiente a las
transformaciones sustanciales del mercado y los consumidores 1. El contexto
de la proteccin al consumidor ha cambiado desde el primer trmite
legislativo de la Ley en 1990, y si bien fue aprobada en 1997 y desde esa
fecha ha sido actualizada mediante 9 leyes modificatorias, an responde de
manera insuficiente a las demandas de la ciudadana.
2. Diagnstico
a. Caractersticas bsicas, contexto y origen del problema.
En la actualidad, y desde la Constitucin de 1980, el orden pblico
econmico chileno establece que la relacin persona-Estado en est regida
primordialmente por el principio de subsidiariedad, bajo el cual se restringe y
cuestiona la participacin directa del Estado, y slo se le permite intervenir
en el mbito privado cuando ste no alcanza sus fines 2. Una de las funciones
del Estado, entonces, en este modelo, es la de regular. Y una de las
1 Roa, J. (2013) Buenas prcticas y perspectivas de anlisis para la mejora del Sistema de
Proteccin al Consumidor en Chile. Del Estudio de Trasfondo Grupo Res Pblica Chile, Cap. 6
Ms competencia y proteccin efectiva de los consumidores.

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regulaciones tiene que ver con la proteccin al consumidor, que se hace

cargo principalmente de las asimetras de informacin, como una de las fallas
del mercado. Se seala que el funcionamiento de los mercados mejora con
proteccin ms efectiva de los derechos de los consumidores, y que las
medidas que apunten a esa direccin podran reducir la desigualdad, ya que
la proteccin de los consumidores y el resguardo de la competencia protegen
de manera especial a los ms vulnerables 3, permitiendo emparejar la
cancha.
En nuestro pas, la proteccin al consumidor ha sido resguardada a travs de
la Ley N 19496, y se asigna al Servicio Nacional del Consumidor la funcin
de proteger, informar, educar y fomentar la participacin ciudadana en
materias de consumo. Sin embargo, a pesar de los importantes logros
obtenidos por el Sernac, en cuanto a instalar los derechos del consumidor
tanto en proveedores como en consumidores, los cambios en el mercado y
los consumidores han permitido vislumbrar algunas problemticas que no
fueron previstas hace 14 aos, cuando fue finalmente promulgada la Ley. Uno
de los principales problemas se debe al modo de trabajo del Estado, de tipo
weberiano,

en

el

que

se

trabaja

por

estancos,

en

forma

compartimentalizada4, lo que ha impedido que pueda generarse un Sistema

de Proteccin al Consumidor adecuado.
Entre los efectos de la inexistencia formal de un Sistema de Proteccin al
Consumidor, se cuentan la descoordinacin entre el Sernac y otros
organismos sectoriales del Estado, producindose duplicidad de funciones; la
2 Alvear, J. Proteccin de la salud, acceso a los medicamentos y deficiencias del
mercado. Hacia un derecho social plurivalente en el marco de una economa social
de mercado, Revista Ius et Praxis, Ao 19, N 2, 2013.
3 Figueroa, N. y Repetto, A. (2013) 95 Propuestas para un Chile Mejor, Cap. 6 Ms
competencia y proteccin efectiva de los consumidores. Grupo Res Pblica Chile.
4 Seebach, C. (2014), Clase Diplomado de Politicas Pblicas, P. Universidad Catlica
de Chile.
2

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confusin generada por esta descoordinacin; existencia de normativas

contrapuestas; espacio para eludir responsabilidades; presiones sobre los
reguladores sectoriales por parte de sus propios mercados; entre otros 5.
A la falta de un Sistema coordinado y adecuado, se suma la estructura
organizativa del Sernac, que no se adapta a la estrategia planteada por los
distintos gobiernos. Es una estructura con una planta pequea, heredada de
una institucin anterior con distintas atribuciones y que fue reducida a su
mnima expresin durante los 70. Asimismo, a pesar de las crecientes
atribuciones y mayores complejidades que enfrenta el Servicio, no se lo ha
dotado de presupuesto significativamente mayor, lo que dificulta el
cumplimiento adecuado de sus funciones.
Por otra parte, existe una alta expectativa por parte de la ciudadana, que
espera que el Sernac resuelva oportunamente todos sus problemas de
consumo, que fiscalice y haga labores de vigilancia de mercados y que
castigue a quienes se aprovechan.
La falta de una institucionalidad adecuada, acorde a los cambios del
mercado, deja a los consumidores sin la debida proteccin, aumentando su
vulnerabilidad, y afectando el crecimiento econmico, que como se seal,
requiere competencia y proteccin de los consumidores.
b. Mapa de actores
Por definicin, la relacin de consumo establece un binomio consumidorproveedor. Por lo tanto, los beneficiados o afectados por un Sistema de
Proteccin al Consumidor son todos los habitantes del pas, dado que
estamos todos sujetos a relaciones de consumo en forma cotidiana, ya sea
como consumidores o como proveedores. Ya el presidente Kennedy lo
sealaba el ao 1962: "Ser consumidor, por definicin, nos incluye a todos".
No obstante, pueden identificarse otros actores:
5 Lorenzini, J. (2013) Proteccin Efectiva del Consumidor. Documento de referencia N 04 de
Espacio Pblico.

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El Servicio Nacional del Consumidor, dependiente del Ministerio de

Economa,

Fomento

Reconstruccin

(Minecon).

Es

un

servicio

altamente tcnico. Sus funcionarios constituyen un actor de suma

relevancia, puesto que son ellos los llamados a implementar cualquier
poltica pblica relacionada con la proteccin al consumidor, por lo que
-

deben ser considerados al momento de disear modificaciones.

Minecon, tiene por objetivo velar por el xito econmico del pas, lo que
en ocasiones podra contraponerse al objetivo del Sernac, que es la

proteccin del consumidor6.

Superintendencias u rganos fiscalizadores sectoriales, que regulan y
fiscalizan mercados especficos, en los cuales tambin se comprometen

los derechos de los consumidores .

Otros Organismos de la Administracin del Estado, como los Ministerios
de Educacin, Salud y Medioambiente, con los cuales se relaciona en

diversas temticas.
Asociaciones de Consumidores (AdC), creadas para complementar la

funcin protectora del Sernac.

Tribunales, considerando tanto los Juzgados de Polica Local (JPL) como

los Tribunales Ordinarios.

Gremios de proveedores, incluyendo a los

proveedores financieros

(Cmara

SOFOFA,

Nacional

de

Comercio,

ABIF,

entre

otras

confederaciones y asociaciones gremiales).

3. Anlisis de alternativas:
La existencia de 128 proyectos de ley en tramitacin en el Congreso,
relacionados con la LPC, permite afirmar que es un tema crtico en el pas, y
que requiere una revisin sistemtica e integral. Se han seleccionado para el
presente anlisis, las siguientes propuestas:

6 Lorenzini, J. (2013) Proteccin Efectiva del Consumidor. Documento de referencia N 04 de

Espacio Pblico.

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1. Un Sistema de Proteccin al Consumidor, que debe ser creado por Ley,

con el objetivo de implementar la poltica pblica de proteccin al
consumidor. Su principal objetivo es el de coordinar a los distintos
actores involucrados, de modo de evitar los problemas antes sealados
y en l debiera adquirir un rol

fundamental el Sernac, liderando el

Sistema.
El principal riesgo tcnico asociado a esta propuesta es que el Sernac
se convierta en un rgano superior del Estado, pudiendo incurrir en
algunos excesos. Polticamente, es una propuesta altamente compleja,
puesto que este mayor poder que se otorga a una institucin podra
generar desequilibrios de poder, situando a una institucin por sobre
las

dems.

Sin

comunicacionalmente,
beneficios

para

la

embargo,
dado

es

una

propuesta

que

podra

significar

ciudadana,

puesto

que

la

potente

importantes
coordinacin

interinstitucional generara mayores certezas en el mercado y en los

consumidores.
A travs del Sistema, se espera lograr una poltica nica de proteccin
al consumidor, con un cuerpo normativo coherente y un mensaje nico
hacia la ciudadana.
Respecto a la posicin de los distintos actores frente a la propuesta, es
esperable que la de consumidores y proveedores, tanto individuales
como asociados, y el Sernac, sea favorable, debido al impacto
esperado sealado previamente. Sin embargo, es posible que existan
posiciones adversas por parte de las otras instituciones estatales,
debido a conflictos de poder, porque el Sernac se situara en una
posicin de relativa superioridad frente a las dems, e incluso frente al
Minecon.
2. El actual Proyecto de Fortalecimiento del Sernac presentado en junio
por la Presidenta establece importantes modificaciones a la LPC, con el
fin de otorgarle mayores atribuciones al Sernac en la proteccin y
defensa de los consumidores.

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Un riesgo relevante de esta propuesta tiene que ver con la gestin de

personas en la institucin. Al dotar de mayores atribuciones, como la
capacidad de multar a proveedores, se establece una institucin de
carcter similar a una Superintendencia, pero dicha categora no se
refleja en la actual escala de sueldos del servicio ni forma parte del
proyecto. Esto podra incidir en la motivacin y compromiso de los
funcionarios por trabajar en una institucin ms potente, pero que
mantiene la estructura remuneracional de un servicio menor. Por otra
parte, existen posiciones contrarias por parte de gran parte de los
actores, que sealan, por una parte, que se le entrega un exceso de
atribuciones (Proveedores), y por otra parte, que se incorporaran
barreras de entrada a los consumidores al momento de la denuncia
(AdC). Incluso el Poder Judicial ha expresado sus reparos respecto al
remplazo de los JPL propuesto por el proyecto.
El fortalecimiento del Sernac permitira que el Servicio cumpla en mayor
medida con las expectativas de la ciudadana, debido a las mayores
facultades que le otorga. Se espera, a travs de su implementacin,
una mayor disminucin en las asimetras de informacin y n mayor
cumplimiento de la normativa por parte de los proveedores, al
aumentar el enforcement.
3. Para que los mercados funcionen correctamente se requiere entre otros
factores, que los consumidores posean las habilidades y la formacin
necesarias para tomar buenas decisiones de consumo, por lo que se
propone incorporar explcitamente temas de educacin para el consumo
en el currculo escolar7. Esto, porque las capacidades cognitivas se
forman de manera ms efectiva en la infancia, y porque los nios y
jvenes son participantes activos en los mercados, y por tanto
vulnerables a las acciones de los oferentes.
7 Propuesta trabajada por el Sernac durante los ltimos aos y por Figueroa, N. y
Repetto, A. (2013) 95 Propuestas para un Chile Mejor, Cap. 6 Ms competencia y
proteccin efectiva de los consumidores. Grupo Res Pblica Chile.
6

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El principal riesgo tcnico, deriva de la incorporacin de temticas

relativamente nuevas, para los cuales no existe an formacin docente
inicial. Por lo tanto, los docentes omitiran, en lo posible, dichos
contenidos,

tendran

que

capacitarse

para

una

adecuada

implementacin de la poltica pblica. Se observa como un posible

riesgo poltico la discusin que genere el incorporar estos contenidos, y
la probabilidad de que implique la eliminacin de otros contenidos
actualmente vigentes, y el cuestionamiento respecto a la ptica
mediante la cual se trabajarn8. Comunicacionalmente, puede ser una
propuesta potente, en cuanto se resuelvan previamente los temas
polticos, y se promueva como una herramienta para la promocin de
un consumo responsable y sustentable, tanto ambiental, como social y
econmicamente.
Se espera lograr ciudadanos con mayores competencias, y por lo tanto
con posibilidad de tomar mejores decisiones de consumo. De este
modo,

podra

prevenirse

el

sobreendeudamiento,

promoverse

alimentacin saludable, compras seguras y responsables con el

medioambiente, comercio justo, promocin del emprendimiento, entre
otros.
Surge en esta propuesta un nuevo actor: el mundo docente. Clave para
la implementacin de la poltica, y probablemente uno de sus
principales crticos, debido a la falta de preparacin respecto a la
materia y al escaso tiempo disponible para la incorporacin de nuevos
contenidos. Por otra parte, el Mineduc se encuentra presionado por
mltiples sectores, que buscan incorporar sus reas temticas en las
bases curriculares, razn por la cual podra tener una posicin poco
favorable.

8 Existen sectores que plantean que seran contenidos funcionales a un modelo

econmico de libre mercado, que hasta el momento ha promovido importantes
desigualdades en el pas.
7

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Las tres propuestas en anlisis son completamente complementarias, y

tienen importantes ventajas y desventajas, por lo que es difcil definir una
sola de ellas como la que ms debiera impactar a la disminucin del
problema planteado. Sin embargo, una de ellas permite que el Estado
modifique su estructura compartimentalizada de trabajo, generando valor
agregado, a travs de la coordinacin intersectorial. El sistema de Proteccin
al Consumidor aparece como una alternativa que permite incorporar adems
elementos de modernizacin del Estado, entregando un mejor servicio a la
ciudadana, y por tanto mejores resultados de poltica pblica. Por otra parte,
es conveniente, en trminos temporales, que se constituya y funcione el
Sistema de Proteccin, para que se presente una mejor propuesta de
fortalecimiento, ya no necesariamente del Sernac, sino que del Sistema de
Proteccin. Asimismo, este Sistema permitir, con mayor fuerza, realizar las
acciones necesarias para llevar a cabo la tercera iniciativa planteada, al
incorporar al Mineduc dentro de sus actores.

4. Conclusiones
Si bien la propuesta no resuelve en su totalidad el problema pblico al que va
dirigido, s permite lograr importantes avances, y limitar numerosos
problemas derivados de la ausencia de un modelo integral, coordinado, de
proteccin al consumidor. De este modo, tanto consumidor, como proveedor
estarn menos confundidos respecto a dnde dirigirse, qu normativa prima,
qu instituciones son las responsables, entre otros. Las instituciones pblicas
incorporadas al Sistema vern los beneficios de trabajar en red, no se
duplicarn funciones, lo que permitir aprovechar de manera ms eficiente
los recursos, e impedir la evasin de responsabilidades.