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Pierre
Muller **
Resumen
Anteriormente , se demostr que el concepto de polticas pblicas es inseparable del concepto de seclorizacin -aun si
todas las polticas no son sectoriales- en la medida en que es a partir de una representacin de la sociedad como
conjunto de sectores, que se ha desarrollado el management pblico. Es precisamente esta representacin sectorial de la
sociedad, la que parece ser hoy objeto de cuestionamiento. Esta crisis de la sectorialidad se manifiesta en Francia en
varios niveles. Primero, toma la forma de una prdida de eficacia de los modos de negociacin basados en la
representacin corporalivista de los intereses y de una bsqueda de nuevas formas de proximidad. Segundo, se
acompaa de una sorprendente renovacin de las polticas pblicas locales. Tercero, se comprueba que se acelera la
importancia de un nivel suplementario de produccin de las polticas pblicas: Europa.
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Polticas pblicas
y corporativismos
l concepto de corporativismo, que ha sido asociado durante muchos aos a formas de poder
arcaicas o menospreciadas, se ha remozado
para explicar la evolucin de los modos de mediacin entre el Estado y la sociedad en los pases industrializados.
Este artculo corresponde al sexto captulo del libro Les politiquea publiques de Pierre Muller, Pars, PUF, 1994 (Coleccin
"Que-sais-je"?). Cuatro captulos anteriores, "Gnesis y fundamento del anlisis de polticas pblicas", "La produccin de
las polticas pblicas", "Los mediadores: actores 'clave' en las
polticas pblicas" y "Los circuios de decisin en las polticas
pblicas"han sido publicados en Innovar, revista de la Universidad Nacional de Colombia, Nos. 11.12,14 y 15, respectivamente Traductores: profesores Jean-Francois Jolly y Carlos
Salazar Vargas.
Director de investigacin. Centro Nacional de la Investigacin
Cientfica de Francia (CNRS). Director del Centro de Investigacin Administrativa de la Fundacin Nacional de Ciencias
Polticas de Paris. Profesor de Ciencias Polticas en el Instituto de Estudios Polticos de Paris.
El concepto
de
neocorporativismo
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a las formas de representacin corporativistas, desarrolladas despus de 1945, por los pases del norte de Europa,
bajo la influencia de la socaldemocraca. Frente a este
modelo, el caso francs presenta tres especificidades:
La principal utilidad de esta concepcin es el hecho de hacer nfasis en el papel creciente del Estado
-y, por ende, en los procesos de elaboracin de las
polticas pblicas- en la gnesis y la definicin de actores sociales . En efecto, el concepto de corporativismo pone en evidencia dos aspectos fundamentales
que manifiestan el papel creciente de las polticas pblicas en la mediacin social;
a) El acceso a los lugares de elaboracin de las polticas pblicas es un reto cada vez ms estratgico
para los diferentes grupos de inters, con el fin de
obtener del Estado unos recursos financieros o
c) La inexistencia de un escenario global de negociasimblicos o un reconocimiento institucional. Descin. La ausencia de una macroorganizacin de los
de ahora un grupo de inters debe ser integrado
intereses va a la par con la ausencia de una macro-lo ms tempranamente posible- al proceso de
negociacin. Es as como cada grupo social negocia
decisin que conduce a la definicin de una poltide manera independiente, y slo excepcionalmente
ca pblica, al mismo tiempo que debe esforzarse
los gremios de la produccin y los sindicatos de trapor dominar las condiciones de puesta en marcha
bajadores se encuentran en la misma mesa de negode esa poltica pblica.
ciacin para ajustar sus demandas.
b) La mejor manera de lograr esos objetivos es que
En estas condiciones, puede calificarse el modeuna de las organizaciones implicadas en una polilo francs como corporativista? La respuesta es s,
tica pblica dada obtenga, de hecho o por dereporque los gremios profesionales disponen frecuentecho, por parte del Estado, un monopolio de
mente de un monopolio de representacin garantizado
representacin ante las instancias administrativas
por el Estado. Pero esta representacin toma la forma
competentes. La mediacin corporativista tiene,
de un corporativismo sectorial, lo que significa que
entonces, que ver con un tipo de arreglo mutuo en
cada grupo va a negociar sus intereses en forma aislael cual el Estado va a estabilizar el mbito social
da, con la administracin que le compete, sin confronde una poltica pblica, asignndole a uno de los
tar nunca sus demandas con las de los otros grupos
actores presentes (eventualmente, creando este
sociales, Eso significa que a partir del momento en
actor) un papel prominente, lo que le permitir al
que cada grupo social busca obtener la exclusividad
Estado disponer de un punto de apoyo alternativo
del dilogo con tos responsables administrativos impliy eficaz en el sector. Lo anterior significa que cada
cados en ese sector, el mantenimiento de un mnimo
vez ms frecuentemente, el "continuum" que relade coherencia de la accin del Estado descansar,
ciona los individuos con la sociedad pasa por el
esencialmente, en la capacidad del ente administratiejercicio de una poltica pblica.
vo para elaborar un referencial global. Ahora bien, es
precisamente este modelo de articulacin de tos intereses sociales, el que muestra hoy sus lmites,,.
El corporativismo
a la francesa
Los autores que desarrollaron el concepto de neocorporativismo tenan en su mente un tipo ideal que corresponde
2.
aclion, p. 45
La bsqueda de nuevas
proximidades
En efecto, en numerosos campos (medio ambiente, lucha contra el desempleo y las nuevas formas de exclusin social, problemas de la ciudad y de sus barrios
suburbanos, problemas del sector rural...), se constata
una crisis de la legitimidad de los corporativismos
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sectoriales, para "indicar la buena direccin" y representar a los ciudadanos. Es, entonces, la existencia
del continuum indispensable entre los ciudadanos y el
Estado, se ve afectada por el debilitamiento de los
gremios profesionales sectoriales, que representan
cada vez menos su funcin de mediacin.
Es en tal contexto que se debe reubicar el resurgir
de lo local. En efecto, el espacio local aparece simultneamente como un lugar potencial para dar de nuevo coherencia a la sectorialidad y permitir as superar
los efectos perversos del corporativismo, y como un
lugar donde pueden reconstruirse relaciones de proximidad en las cuales los individuos encuentran de nuevo un poco de dominio sobre la complejidad del mundo. Dicho de otra manera, lo local aparece hoy como
un espacio donde la exigencia de racionalidad puede
reconciliarse con la exigencia de proximidad.
sectoriaizado
Este mismo tema se analiza muy bien en los trabajos de Francoise Gerbaux sobre la poltica pblica
de la montaa. La puesta en marcha en Francia de
una poltica pblica especifica para los espacios montaosos es caracterstica de las dificultades con las
cuales se ha tropezado el Estado, a partir del momento en que el problema tratado no puede ser formulado
en la lgica sectorial fundamentada en un corporativismo bien identificado. Luego de numerosas peripecias,
la ley sobre las zonas montaosas de enero de 1985
intenta organizar la representacin de los intereses de
las zonas montaosas, especialmente con la creacin
de los comits de zonas montaosas, en el seno de
los cuales los polticos elegidos deben ser mayoritarios. Es entonces cuando aparece el problema de la
especificidad de la identidad montaosa: "Inventada",
en buena parte, en funcin de una lgica de intervencin pblica, la zona montaosa no es un lugar "natural" de mediacin de los intereses; "ni sector, ni identidad territorial", el macizo montaoso tendr dificultad
en encontrar su lugar entre los corporativismos sectoriales y las entidades regionales o locales''.
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F Dreyfus y F. d'Arcy. Las mstitutions polilique et administrar e s de la France. Paris, Econmica. 1985, p. 333.
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Aun si la tendencia, en realidad, es ms antigua, evidentemente las leyes de descentralizacin son el punto de inflexin decisivo.
da para beneficio de la iniciativa de esta ltima. Al final de los aos ochenta, uno se da cuenta de que el
pndulo ha ido mucho ms lejos; en muchos aspectos,
las ciudades, regiones y departamentos representan
un polo fuerte cuando los servicios del Estado se
muestran cada vez ms margnallzados o dispersos.
El alcalde es, a su nivel, un integrador mucho ms potente frente a un Estado que se presenta de manera
dispersa, sin medios de accin" . Esta irrupcin de lo
local en el management pblico, es tanto ms impactante cuanto no se han confirmado las inquietudes que
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Grenoble,
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GESTION PUBLICA
ms critico de la sectorialidad-, que es la ruptura entre lo econmico, que crea las riquezas y los empleos,
y lo social, que intenta compensar las desigualdades y
combatir el desempleo. De alguna manera, las regiones parecen ms capaces de elaborar polticas pblicas infranacionales. Un procedimiento como el de los
contratos de Plan , ha podido ser el origen de un embrin de reflexin sobre una poltica pblica regional
global de desarrollo econmico, Pero bien se sabe
que las regiones estn limitadas por la debilidad de
sus medios, por lo impreciso de sus competencias administrativas y por su falta de legitimidad poltica. En
este momento, nada permite afirmar que las polticas
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polticos
Es precisamente la capacidad para jugar esta sorprendente carta del "management de la proximidad", la que
permite este regreso de los notables que tanto ha
decepcionado a los partidarios de una descentralizacin ms cercana a los ciudadanos . El resurgimiento
La observacin de la accin de los alcaldes en el
de lo local da pie a los "notables managers" que no vacampo del desarrollo econmico muestra que sta nunca
cilan -y esa es su fortaleza- en combinar el poder reest separada, especialmente para los alcaldes de pecurrir a las prcticas cliente listas ms tradicionales,
queos municipios, de la voluntad de mantener la cohecon el manejo de la lgica racionalizante. Desde este
sin del tejido social local: la accin a favor de la reaperpunto de vista, aparecen claramente dos figuras. La
tura de una escuela primaria y la puesta en marcha de
primera es la del presidente del Consejo departamenuna zona de actividades, son las dos caras de una mistal, el gran beneficiado por la descentralizacin. En
ma voluntad: encontrar salidas a los jvenes de la altanto el "notable tradicional" fundamentaba su elegibidea con el fin de frenar el despoblamiento. La aldea es
lidad en su terruo y su participacin en mltiples reel lugar de una suerte de micromanagement, por cierto des de notables , el nuevo "presidente del ejecutivo
limitado, pero que alcanza a levantar parcialmente la
departamental" se beneficia de una legitimidad fundacontradiccin entre exigencia de racionalidad y exigenmentada en su competencia, es decir, en su aptitud
cia de proximidad. Pero eso ocurre slo de cierta manepara poner en marcha unas polticas pblicas locales.
ra, porque cuando el alcalde entrepreneur' de un peLa segunda figura, como ya se mencion, es la
queo municipio va demasiado lejos o desarrolla
del alcalde entrepreneur, aquel francotirador de la acdemasiado su competencia managerial, puede tambin
cin local que, hasta este momento, es el nico que
hacer la experiencia de alejarse de sus electores, vollogra la hazaa de practicar el "management de proxivindose entonces un profesional de la politica.
midad". "Los nuevos alcaldes", escribe Yves Mny,
"El trabajo de la persona elegida localmente", ex"estn presentes en todos los tipos de municipio. El
plica Alain Faure, "supera la sencilla gestin tcnica
hombre poltico local tambin se volvi -y ms que
para integrarse en un proceso ms global y ms comnunca- un entrepreneur" \
plejo de management social. Si se compromete sobre
su portafolio de polticas sectoriales, el alcalde codifica el papel de la intervencin pblica en el sistema de
Lo local como espacio de proximidad
representacin de los intereses (el lugar de las
En esas condiciones, se entiende mejor la ambigePymes. la orientacin de las cadenas de produccin,
dad
de este "regreso a lo local " , que parece ser la
las normas de insercin en el mundo laboral) al miscaracterstica de los aos ochenta. Se trata por cierto
mo tiempo que precisa las modalidades de accin (inde un regreso a lo loca!, pero un local tan diferente del
versiones especficas, esfuerzos sobre la productividad y los productos de calidad, diverslficacin de los
participantes en las polticas pblicas, adaptacin a
las fluctuaciones del mercado econmico nacional e
re. Le village et la politique, essai sur les maires ruraux en acinternacional, ayuda a la innovacin social). Este comlion, Pars, L'Harmattan, 1992.
portamienlo necesita claramente, una profesionaliza18. stos son los mdicos, abogados o terratenientes que tradiron del mandato de los elegidos localmente" .
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El surgimiento
europea
de una agenda
poltica
SI hasta este momento las autoridades nacionales tenan en su mayora el dominio de ia inscripcin de
cuestiones nuevas en la agenda politica, es claro que
en numerosos campos esta inscripcin se hace ahora
en Bruselas' ', lo cual significa que es a nivel europeo
que van a ser formulados los trminos de referencia y
las condiciones de la intervencin pblica.
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Es el caso, por ejemplo, de la poltica pblica agrcola, dado que durante los aos ochenta el ritmo de
surgimiento de nuevos problemas para inscribir en la
agenda poltica (lucha contra los excedentes agropecuarios, toma en cuenta las consecuencias sobre el medio ambiente de las formas de agricultura moderna.,,) ha
escapado progresivamente a los actores estrictamente
nacionales. El caso del medio ambiente es todava ms
demostrativo, porque las "normas europeas" se volvieron
la referencia obligada de los decisores nacionales, al
mismo tiempo que un recurso estratgico para los actores del sector del medio ambiente
Hay otros sectores que son igualmente afectados
por esta extensin de la agenda poltica comunitaria *
(politica pblica de desarrollo regional, poltica pblica
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La constitucin de un espacio
de representacin
comunitario
En este caso tambin, los aos ochenta constituyen
un cambio. A partir de este momento, es evidente que
el nivel de la Unin Europea se ha vuelto un escenario
real de representacin para los grupos de Inters en
los pases miembros, como lo demuestra el crecimiento espectacular de las cifras que tiene que ver con los
cabildeos {lobbys) que giran alrededor de las instituciones comunitarias. En 1992, el nmero de cabilderos presentes en Bruselas se poda estimar en varios
millares. Esta evolucin est, por cierto, directamente
ligada a las transformaciones de la agenda poltica europea. Hoy es imposible, para los diferentes grupos de
inters, ignorar las iniciativas y las decisiones comunitarias sin contar con la bsqueda de influencia.
De manera paradjica, todas las investigaciones
que hacen nfasis en este crecimiento del nivel comunitario como lugar de representacin de los intereses
muestran tambin que esta evolucin no termina en la
constitucin de poderosos grupos de inters que renan en su conjunto las organizaciones comprometidas
con un sector . Incluso "eurogrupos" tradicionalmente
Sin embargo, la existencia de un lugar suplementario de decisin viene a perturbar el juego de los actores a nivel nacional, ya sea introduciendo restricciones que van a limitar las posibilidades de influencia a
nivel nacional (y aun en algunos casos, quitndole
cualquier pertinencia), ya sea introduciendo en el juego recursos inesperados que pueden modificar las relaciones de fuerza. Sin que hasta ahora se pueda hablar de un verdadero cuestionamiento de las formas de
representacin corporativistas nacionales, es claro que
el desarrollo de formas de representacin competitivas y
ms abiertas tiende -poco a poco- a cambiar las reglas
de juego del dilogo entre el Estado y los grupos de Inters, incluso en las negociaciones nacionales.
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Vase la contribucin de Ph. C. Schmitter en Y. Mny. P. Muller y J. L. Quermonne, Politiques publiques en Europe, Pars,
L'Harmaltan, 1994.
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Vase S. Mazey y J Richardson (dir ], Lobbyng m the European Community, Oxford Press, 1993
Pars,
GESTIN PBLICA
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La elaboracin de las polticas pblicas comunitarias es, en efecto, infinitamente ms difcil que el
proceso de decisin a nivel nacional, en especial en
lo que concierne al problema crucial de la aceptacin
de las normas comunitarias por parte de 15 sistemas
polticos con sus culturas y sus tradiciones especficas. Definir una expertise propia, es decir, posicionar
una expertise europea, es, entonces, inimaginable,
sin tener que asumir riesgos considerables de rechazo o simplemente de no aplicacin. Por el contrario,
el funcionamiento en comits permite integrar a todas las etapas de decisin una multitud de actores
pblicos y privados, incluidos los que despus sern
encargados de la puesta en marcha de las polticas
pblicas en los diferentes estados miembros.
El proceso de bsqueda y confrontacin de expertises diferenciadas constituye, en definitiva, un poderoso mecanismo de seleccin, ms o menos formalizado, de una lite a la vez poltica-administrativa y
ligada a la "sociedad civil" (representantes de diferentes lobbys gremiales o no gremiales), que va a tejer
todo un conjunto de redes ms o menos estabilizadas
y que mantiene relaciones de conflictos o de alianzas.
Este conjunto de redes ha terminado por elaborar su
propio lenguaje, sus propios cdigos y sus propos
modos operacionales, creando, de fecfo, una separacin que va a opacar el funcionamiento del sistema
para los outsiders tanto ms si las reglas de acceso
son mucho ms borrosas que para los sistemas
nacionales.
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