UCLG

CGLU

Tercer lnforme Mondial sobre la

Descentralizaci6n y la democracia Local
GOLD Ill

El acceso a Ios servicios

ascos y e proceso de
r anzacio
ndia

GOLD Ill
2013

THOMSON REUTERS

ARANZADI

Galilea Ocn, Sergio (2013) "Amrica Latina" en CGLU (2013) El acceso a los servicios bsicos y el
proceso de urbanizacin mundial - Tercer Informe Mundial sobre la Descentralizacin y la Democracia
Local - GOLD III

AMRICA LATINA
Sergio GAULEA OCON
Instituto de Administraci6n Publica
Universidad de Chil

4.1.

INTRODUCCI6N
En la ltima dcada, Arnrica Latina ha alcanzado un crecimiento econ6rnico supe

rior a la media rnundial, el PIB per capita se increment6 en un23% y aument6 su capa
cidad exportadora. El impacto de la crisis econ6mica y financiera intemacional sobre el
continente ha sido menor que en otras regiones del mundo. Estos resultados econ6micos

sumados a los esfuerzos redistributivos realizados en varios pafses han permitido una

relativa disminuci6n de la situaci6n de pobreza. Sin embargo persisten fuertes desigual

dades econ6micas y sociales: la proporci6n de pobres o indigentes representan respecti
vamente180 y 72 millones de individuos, es deci el33% y el13% de la poblacin totaF.
A nivel demografico, las tasas de crecimiento de la poblaci6n se han atenuado y ha
aumentado la esperanza de vida, ampliandose el porcentaje de pob)aci6n activa. Para
aprovechar esta evoluci6n, la regi6n requerira durante los prximos ai'l.os incrementar
y diversificar aU:n m<is su produccin, expandir significativam.ente el empleo, al misrno
tiempo que deber responder a una importante demanda en vivienda y servicios de una
poblaci6n predominantemente joven3
Aunque Amrica Latina es uno de los continentes ms urbanizados (80% poblaci6n

vive en los centro urbanos), por lo que se considera que la fase mas aguda de urbaniza
ci6n es parte del pasado. Sin embargo, las ciudades latinoamericanas, y en parti.cular las
metr6polis, conocen .todavfa una expansi6n urbana intensa y muy dif!cil de controlar, se
calcula que recibinin66 millones de habitantes adicionales entre2 010 y 2020". En las ciu
dades se refleja la heterogeneidad social que caracteriza a la regi6n. El porcentaje de po
bres y muy pobres urbanos representa respecti.vamente el27,6% y 83
, % de la poblaci6n,
Con la colaborad6n de Ricardo Casanova, Geraldine Espinoza, Mario Ossand6n Caftas, Giselle
Pedreros, Fernando Ossand6n Correa, Mario Rosales Ortega; y la contribuci6n especial de Catherine Pa
quette Vassali., IRD Mxico.
-

2
3
4

CEPAL (2012).
ONU-HABITAT (2012).
Naci.ones Urudas, 2012.

......

134

SERGIO GALILEA OCN

lo que se traduce en una importante segregaci6n social y espada!. Alrededor de rm cuar

to de la poblaci6n urbana latinoamericana v:i.ve en barries marginales

(slums). Aunque es

menos importante que en otras regiones camo Africa Subsahariana o Asia, cerca de 113

millones de personas vivfan en 2012 en esos barrios -Io que muestra la amplitud del de

saffo5. Se prev que esta cifra pueda ascender a 164 millones para el 2020.
Coexisten en las ciudades latinoamericanas dos

o mas mundos simultaneos, lo que de

nota una situaci6n social de vulnerabilidad y riesgo, a lo que se agrega una situaci6n de

creciente inseguridad ciudadana6. En las ciudades de Amrica Latina se yuxtaponen, en

tre otros, zonas marginadas, barries sub-integrados y zonas residenciales exdusivas con
cebidas cada vez mas camo urbanizaciones cerradas. Esta caracterfstica de la region tiene
implicaciones notables sobre la demanda y sobre la gobernanza de los servicios basicos,

con fuertes contrastes en el acceso y en la calidad de los mismos.

Segt1n GOLD 1 y GOLD II publicados en 2008 y 2011, los procesos de democratizacion

iniciados en la dcada de 1980 se acompaftaron de importantes avances en la descentrali
zaci6n del Estado. Poco a poco los gobiernos locales han ida adquiriendo mayores pode
res. Emergen paralelamente ciudadanias mas reflexivas y cada vez mas demandantes en

Jo que refiere a calidad de gestion y acceso a derechos (descentralizaci6n y participaci6n),

Jo que conlleva mayores desaffos y compromisos para los gobiernos locales que son el pri
mer eslab6n en la cadena de recepci6n y respuestas a las solicitudes ciudadanas.

Sin embargo persiste en el continente una fuerte tradici6n centralista que impacta sobre

el avance de los procesos en curso. Amrica Latina requiere seguir profundizando su demo

cracia local, con gobiemos locales dotados de mayor capacidad de gestion para poder impul

sar el

desarrolo
l local y contribuir activamente a los objetivos de politica nacional y regional.

AUn en medio de severas dificultades institucionales y financieras, existen importantes ejem

plos de fortalezas de los gobiernos locales que se presentan en este Informe.
Este informe analiza la gobemanza de los servi dos basicos a n.ivel local en once pai

ses Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Mxico,

Perd y Repub]ca Domin.icana-, apoyandose en los estudios disponibles y en las encues

tas realizadas por CGLU. Los cuestionarios fueron enviados a las autoridades locales y

fueron respondidos por 238 alcaldes, concejales, y responsables ejecutivos de gobiemos

locales de 19 pafses. Se recogieron, adems, los testimon.ios de informantes cualificados.

Se revis6la presencia en la primera pagina de las noticias, sobre la prestacion de servicios

basicos locales7. Con el apoyo de FOMIN- BTD se efectu6 una recopilaci6n de experien
cias innovadoras sobre gestion y admin.istraci6n de los servicios basicos locales. Ademas

UNP-Habitat (2012).
Carri6n y Nuf'l.ez-Vega (2006); Pena, et al. (2010).
Los inform.antes fueron Octavio Acosta, Francisco Alburquerque, Fernando Alvarez de Cclis, Sergio
Arrcdondo, Michel Azcueta, Carmen Chauca, Serrana Coehlo, Mayela Cubillos, Daniel Cravacuore, Rober
5
6

to Di Mcglio, Marcos Dini, L eopoldo Font, Hugo Fruhling, Samuel Garrido, ]oao Ricardo Guimaraes, Hctor
Latapiat, Claudio Maggi, Martha Rocfo Mendoza, Hugo Moran, Ivan Moscoso, Hugo Navarro, Luiz Anto

nio Pachero, Cuauhtmoc PaZt Humberto Pei\a, Margarita Prez. Sergio Francisco Piola, Maria del Cannen

Prado, Gonzalo Rivas, Olman Villarroel y Eugcne Zapata. Los peri6dicos revisados, en agosto y septiembre

de 2012, fueron El Oarfn de Buenos Aires (Argentina), El Diario de La Paz (Bolivia), Folha de Sao Paulo (Bra
sil), El Mercurio de Santiago (Chile), ElTiempo de Bogot (Colombia), El Heraldo de San Jos (Costa Rica),
El Comercio de Quito (Ecuador), La Jomada de Ciudad de Mxico (Mxico), El Comercio de Lima (Perut

Listfn Diario de Santo Domingo (Republica Dominicana) y La Prensa Grafi.ca de San Salvador (El Salvador) .

4.

AMRICA LATINA

135

de los cuatro servicios basicos analizados en el conjunto del Informe (agua potable, sa
neamiento, recogida de desechos s6lidos, transporte publ ico), se analiza brevemente la
proble matica de la seguridad ciudadana que, sin ser un servicio basico, aparece como una
demanda importante de la ciudadania en la regi6n8

4.2.

MARCO INSTITUCJONAL Y NORMATIVO EN LA PROVISI6N DE SERVI

ClOS BSICOS
A pesar del fuerte centralisme que caracteriza a los Estados latinoamericanos, los

procesos de descentralizaci6n de las Ultimas tres dcadas han transformado las relaciones
institucionales entre los gobiernos centrales y las entidades sub-nacionales (estados, pro
vincias, regiones o departamentos, municipios). La elecci6n directa de las autoridades lo
cales se ha generalizado y progresivamente los gobiernos locales han adquirido mayores
responsabilidades en la prestaci6n de servidos, as( como capacidades financieras y profe
sionales, aunque con fuertes desigualdades y contrastes entre los pases.
Durante la dcada de los 80-90, bajo la influencia de las poltticas de ajuste estructural,
se impuls6 en la region la concesi6n o privatizaci6n de los servi clos locales. En Argentina,
a modo de ejemplo, se concesion6 la totalidad de los servicios pUblicos del area metropo

litana de Buenos Aires y en las provincias del interi or: el agua, el saneamiento y la energia
principalmente. Chile privatiz los servicios basicos de agua, alcantarillado, electricidad,

gas y telefonfa. En Bolivia y Ecuador se capitaliza, concesiona o delega la gestion del agua
potable y alcantarillado en los principales municipios: La Paz, Cochabamba, Guayaquil. Sin
embargo, despus de la crisis que vivieron varies paises de la regi6n a principios de los anos

2000, se cerr6 parcialmente este cielo volviendo a la gesti6n municipal o nacional.

Estudios recientes concluyen que dur ante los ltimos afios se afianzo el papel de los
gobiernos regionales (estaduales) y locales, asf camo de las entidades gestoras de servi
clos basicos locales, asumiendo incluse servicios de educaci6n basica y media y la aten
ci6n primaria de la salud9 Pero tambin se sefi.alan crecientes necesidades de inversion
para aumentar cobertura y calidad, una relaci6n mas eficiente entre niveles gubemamen

tales y con operadores privados, as como mejorar la capacidad fiscalizadora y la partici

paci6n comunitaria.

ISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS
En trminos generales, la legislacin en la mayorfa de los pases atribuye la respon
sabilidad de los servicios estudiados en este Informe a los gobiernos locales, aunque pue

dan ser sum in istra dos por diferentes agentes pblicos y/o privados, a nivel central o
descentralizado, bajo diferentes modalidades institucionaJes y contractuales. Asimismo,
se reconoce en general que estas prestaciones de ben seguir un conjunto de principios -ac
ceso urversal, regularidad y calidad de los servicios basicos- y que estos principios re
quieren de marcos regulatorios completes y estables, asegurando un adecuado equilibrio
entre prestadores, beneficiarios y entes pblicos (cenb.ales y locales).

Galilea. Letelier y Ross, 2011.

Galilea, Letelier y Ross, 2011.

136

OCON

SERGIO GAULEA

La mayorfa de los servicios publicos generalmente atribuidos a los municipios lati

noamericanos son: agua potable, drenaje y alcantarillado, aseo urbano, recogida y tra
tamiento de desechos domiciliarios, alumbrado publico, urbanismo, espacios verdes,
promoci6n del deporte, mercados y rastros (mataderos), transito, vialidad y seguridad
ciudadana, cementerios, espectcu]os publicos y cultura. En rnuchos pafses se han trans
ferido ademas a los niveles intermedios y locales diferentes responsabihdades de gestion
de la salud y la educaci6n primaria y secundaria e, inclusive, la gestion de pollticas socia
les para la poblacion en situacion de pobreza (ej.: Boisa familia en Brasil)10.
Como en otras regiones del mundo, los municipios latinoamericanos comparten a
menudo la gestion de estos servicios publicos con los rveles de gobierno intermedios
y con el gobierno nacional. En estos casos, cada nivel de gobiemo asume ciertos compo
nentes, pero a menudo surgen problemas de coordinaci6n y se observan ambigedades
respecto a la responsabilidad de gestion de cada nivel. Ademas los gobiernos locales asu
men competencias en nuevas areas, por ejem plo, la gestion rnedioambiental, debiendo
adaptarse al impacto del cambio clirntico que tiene incidencia directa sobre los servici.os
bsicos (impacto de inundadones o sequfas, mayores variaciones de temperaturas o cam
bios de ciclos pluviomtricos que afectan a las fuentes de agua potable, etc.) o, como se
vera mas adelante, sobre seguridad ciudadana, porque a pesar de no ser una competencia
local, existe una fuerte demanda de la poblacion.
En relacion a los servicios estudiados en este Informe, la tabla 4.1 muestra la hetero
geneidad de situaciones y el distinto involucramiento de entes publicos nacionales, regio
nales y locales, as( como una incorporacion creciente de gestores desde el ambito privado
(para mas informacin ver el anexo 4.1).
Tabla 4.1.

Responsabilidades principales en la Gestion

de Servicios Basicos en Amrica Latina

Agua y saneamiento
(A yS)

Pafs

Argentina .... GR(SP)

Residuos solicidos
domicilitllrios
(RSD)

G L (SP)

Transporte
publico urbano
(TPU)

GM (SP)

Seguridad
ciudadana
local (SCL)

GC y GR

Bolivia ...... GL(EP)

CL

GR

Brasil ....... GLyGR(EP, SP)

GLyGR

GR(EPy SP)

GCyGR

Chile . . . .. . . . GC(SP)

GL ( SP)

GC (S P)

cc

Colombia .... GL (EP, SP))

GL(SP)

(EP)

GC

GMyGL

GC

Costa Rica ... GC (EP) y GL en algunas zonas rurales GLyGC

GCyGL(SP)

GCvGL

Ecuador ..... GL (EP)

GL

GLyGC(EPySP) GC

El Salvador . .

CL

GC yGL(SP)

GC

GL

GLyGC(SP)

GC

GL

cc

GC

CC (CL cxpcionalmente)

Guatemala .. . GLyGC(SP)
Ho nduras

. . .. GC (G L en areas rurales)

GC: Gobierno Central; GDcp: Gobiemo departamenta GR: Gobierno Regional o Estadual; GL: Gobierno Local

(Munipalidad); BP: Empresa PUb!ica; SP: Sector Privado (empresas o conceso

i nes); CM: Gobiemo Metropo
litano. Entre parntcsis sc mcnciona a los principales operadores si estos eon EP o SP.
Elaboraci6n del autor. V6asc Anexo 4.1.
LO

UCLG

(2008).

4.

AMRICA LATINA

137

Pero este cuadro simplifica necesariamente una realidad compleja. Ms adelante, en

la seccin VI. <(La gestion de servicios basicos, modalidad de prestaci6n de los servicios,
se analizan con mas detalle algunas realidades nacionales.
En Brasit por ejemplo, se observa una superposici6n de competencias entre los dife
rentes niveles de gobierno en algunas regiones y ausencia o debilidad de ciertos servicios
en otras (Nordeste). Mientras se transfiere responsabilidades de educacion y salud a los
gobiernos intermedios y munidpios con mayor capacidad, los pequefios municipios ce
den parte de sus responsabilidades -como la construcci6n y mantenimiento de rutas- al
nive] intermedio o federal. Adems la repartici6n de competendas se suele acomodar a
las 16gicas sectoriales (agua y saneamiento y educad6n a cargo de los estados; financia
miento de la salud, vivienda y saneamiento a cargo del gobierno federal).
En Colombia, la ley que establece que los municipios tienen la responsabilidad de
asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios
de acueducto y alcantarillado ... por empresas de servicios publicos>>, excepto en algunos ca
sos espedficos en los cuales los municipios pueden prestar estos servicios directamente
(artfculo 5, Ley 142 de 1994).
En Mxico, aunque la responsabilidad tambin es municipal, son las instituciones es
tatales, y ocasionalmente las federales quienes intervienen regulannente en la prestaci6n
de servicios locales (salvo residuos s6lidos que es aswnida por los municipios). En Cen
troamrica -con excepci6n de las capitales y algunas ciudades intermedias- la mayoria
de los gobiemos locales asume los servicios basicos con dificultades y, en muchos casos,
en condiciones precarias. Pero las actividades de mayor responsabilidad y que requieren
de ms alta inversi6n -por ejemplo, acueductos y alcantarillado- son prestadas por el ni
ve] nacional, en la mayorfa de los casos. En Paraguay, los municipios proveen un n1lmero
limitado de servicios basicos, mientras que el gobierno central asegura la mayorfa de los
servicios, en particular el agua potable y el transporte publico. En Uruguay es el nive] de
partamental el que aswne la mayoria de los servicios, incluyendo cada vez ms servicios
sociales (atenci6n primaria en salud), protecci6n ambiental y desarrollo culturaL Pero la
distribucion del agua es asumida por una empresa nacional (Obras Sanitarias del Estado)
y la recogida de basura debera ser asumida por los municipios recientemente crea dos.
La complejidad creciente en la distribuci6n de competencias y la incorporaci6n cre
ciente de nuevos actores subraya la necesidad de clarificar y revisar regularmente los mar
cos legales. La mayoria de las autoridades locales que participaron en la encuesta realizada
para este informe (respondida por 238 autoridades eJectas y especialistas de 19 pafses) se
fialaron como factor crftico las debilidades e insuficiencias de los marcos regulatorios.

LOS MODELOS DE GEST16N Y LOS MARCOS REGULATORIOS

En la mayorfa de los palses de la regi6n se han elaborado durante las Ultimas dcadas
nuevas legislaciones o normativas que introducen mejoras en la gestion del agua y sa
neamiento (ver tabla 4.3), como as( tambin leyes marco de residuos solidos (en al menos
siete paises de la region).
Pero ms alla de la normativa, uno de los problemas observados es la necesidad en
muchos pafses de mejorar la colaboraci6n entre los diferentes niveles de gobiemo para

--

138

SERGIO GALILEA OC6N

implementarla, clarificar la diferendaci6n de los ambitos de competencia entre entes lo

cales, regionales y nacionales (generalmente ministerios o la Presidencia de la Naci6n a
cargo de la definici6n de las polfticas del sector). Por ejemplo en el sector del agua, un

estudio redente de la OCDE seii.ala importantes problemas de coordinad6n para la de

finici6n de polftkas, gestion del financiamiento, mejoramiento de capacidades tcnicas,
circulaci6n de la informaci6n y controP1 En el sector de basura, aunque es una respon

sabilidad local, el establecimiento de pollticas, la planificaci6n del sector y la asignaci6n

de presupuestos para estos fines, si gue siendo una responsabilidad nacional y de las ins

tancias regionales en los pafses federativos. Por lo que se hace necesario avanzar hacia
mecanismos que clarifiquen el papel de cada nive] de gobierno y en particular del go

bierno local, respetando o reforzando su autonomfa y las modalidades de colaboraci6n.

Un ejemplo de gestion paritaria de la distribuci6n de competendas es el Consejo Nacio

nal de Competencias de Ecuador, dentro del cual estan representados todos los niveles

de gobierno, y que regula los procedimientos de transferencia de competencias y analiza

los costos necesarios12
Una de las ganancias de la polftica de servicios publicos en los aftos 90 ha sido la

separacion de los roles para definici6n de polfticas, regulaci6n, control y prestaci6n de

los servicios. En esa lfnea, se debe avanzar ademas en mejorar la precision y, sobre todo,

implementaci6n de normas sobre la calidad y eficienda de las prestaciones de servicios.

Dada la asimetrfa entre los consumidores y el proveedor -habitua] mente monopolfstico o

cuasi monopolistico- se debe velar porque los bienes publicos y los derechos de los usua
rios sean resguardados adecuadamente por la autoridad competente. La existencia de su

perintendencias u otras entidades reguladoras especializadas para atender los servicios

basicos es vista como un avance significativo (en el sector del agua existen 28 entidades

reguladoras a nivel nacional e intermedio y 21 entidades municipales en 16 pases que

cubren el 23% de la poblaci6n y otras 17 agencias multi-servicios en Latinoamrica). Por

ejemplo, la superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS) en Peru

regula a 50 empresas prestadoras de servicios (EPS) del pafs, fijando los mecanismos tari

fados y revisando las tarifas cada cinco aftos, supervisa adems la calidad de los servidos

y la atencion a los usuarios. En Colombia la regulaci6n del rgimen tarifario est a cargo
de la Comisi6n Reguladora del Agua (CRA), quien reglamenta los procesos de fijaci6n y
revision tarifaria y supervisa su aplicaci6n por las EPS, quienes finalmente fijan las tarifas.

A su vez la Supetintendencia de Servidos Publicos Domidliarios (SSPD) vigila la calidad

del servicio, controla la sostenibilidad de las EPS y gestiona un Sistema Uni co de Informa

don de Servicios Publicos (SUI), que centraliza la informaci6n entregada por las EPS. En

Mxico, donde la regulaci6n en el ambito local es limitada, CONAGUA centraliza, hace

un

seguimiento y publica datos relatives al desempeno del servicio, tarifas, acceso al agua

y las obras hidraulicas. En Centroamrica, las experiencias con agendas reguladoras son

11
El Informe de la OCDE (2012) hace una constataci6n similar en relaci6n a la gobernanza del sector
ag ua, donde identifica tres modelos: 1) con mut tiples adores a rvel del gobierno central y pocos ejecuto
res a nivel local que plantea problemas de coordinaci6n entre ministerios y entre niveles de gobierno (ej.:
Chile, Costa Rica, El Salvador); 2) multiples adores tanto a nive! central como local, con problemas de
coordinaci6n verticales (entre niveles) y horizontales (al interior de cada nivel) (ej.: Brasil, Mxico, Perd);
3) pocos adores a nivel del gobiemo central y multitud de actores a nive] sub-nacional (ej.: Argentina,
Mxico, Panamat que requiere mayor coordinaci6n entre adores sub-nacionales y niveles de gobierno.
12

http://www.competencitls.gob.ec/.

4. AMI!RICA LATINA

139

mas recientes (Costa Rica, Honduras, Nicaragua, Panarna)13 A nivel de los entes regula
dores locales cabe mencionar Guayaqtl y las ciudades brasilenas. Si bien la mayor com
petencia profesiona\ y t enica de estas entidades se erige como una garanta de resguardo

para los municipios y tarnbin para los consumidores y el control ciudadano, es necesario

que su labor este tambin dirigida a apoyar a los gobiernos locales evitando asumir un
papel de autoridad de tutela>>.

Con relaci6n a los aspectos regulatorios del sector residuos, el marco legal ambien
tal y sanitario muestra superposiciones y falta de claridad en su formulaci6n. Asimismo,
es posible observar con frecuencia dificultades por parte de los organismos reguladores
de la gestion ambiental de los residuos en el ejercicio de sus funciones. La situaci6n es
particularrnente preocupante por la ausencia de una norrnativa econ6mica y financiera

adecuada en la mayora de los pafses que permita regular las tasas y tarifas de acuerdo a
la calidad del servicio establecido y las necesidad de desarrollo del sector. La experiencia

mas completa en La regulaci6n econ6mico-financiera de este servicio se registra en Colom

hia, donde las normas explicitan la rnetodolog(a que se debe utilizar para el calculo de Las

tarifas y se establecen techos de referenda de costos para garantizar la sostenibilidad fi

nanciera del servicio14

La encuesta a autoridades locales realizada para este Informe confirma tambin que

es necesario mejorar el marco legal en que actuan los gobiernos locales en relaci6n a las
licitaciones, contratos y monitoreo de operaciones para el funcionamiento de los servi

clos otorgados al sector privado bajo mandato del gobierno local u otra instituci6n pu

blica. En trminos generales, se califica como insufi.ciente el marco legal y el control de

legalidad que se ejerce a travs de las instancias contraloras correspondientes. En ge

neral, cuando se trata de asociar al sector privado como en el marco de concesiones de

largo plazo, es conveniente que existan marcos regulatorios espedficos que prevean si

tuaciones para la resoluci6n de controversias, finiquitos y modificaci6n de contratos e

incluso la revocaci6n de una concesi6n en situaciones calificadas. Los paises con mejores

servicios son precisamente aquellos que lograron establecer marcos regulatorios previos

a la convocatoria a participar en las licitaciones, como en el casa de Chile. La insuficien

te claridad de los marcos regulatorios desincentiva la inversion ernpresarial (nacional y
externa). Lo mismo se suele argumentar en relaci6n con la necesaria estabilidad de las

reglas del juego por parte del Estado, como ha sido reiterado por el Banco Jnteramericano
de Desarrollo (BlD) y el Banco MundiaP5

ACCESO A LOS SERVICIOS BASICOS

4.3.

Durante las ultimas dcadas, los servicios de agua y saneamiento, transporte urba

no y recogida y tratamiento de residuos s6lidos domiciliarios (RSD) han experimentado

fuertes mejoras, tanto en cobertura como en calidad. No obstante, aun quedan escollos

por superar, especialmente para la atenci6n de las poblaciones marginales carenciadas y

rurales apartadas.
13
14
15

IMrA y OCDE (2008), p. 14.

Martfnez et al. (2011).
Sobre Jas formas de asociaci6n publico-privado y

copio, 2013.

sus variantes, ver: Passalacqua (2003), e Infras

140

SERGIO

Cuadro 4.1.

GAULEA OC6N

El acceso a servicios basicos en areas urbanas perifricas

En la actualidad, las manchas urbanas en Amrica Latina siguen expandindose, prin

cipalmente debido a movimientos de poblaci6n internos a las zonas urbanas y no tanto
por migraciones hacia stas. Los tradicionales asentamientos irregulares ya no constitu
yen el motor nico de las nuevas urbanizaciones perifricas; en varios paises de la regi6n
se han desarrollado nuevas formas urbanas que resultan de las poHticas de producci6n
masiva de vivienda social (se inicia en Chile y luego se difunde a Mxico, Brasil, Colom
hia, Venezuela). Este crecimiento urbano perifrico persistente, con rostro doble (formai
e informai), y tiene implicaciones notables en materia de provisi6n de servicios urbanos.

A la provisi6n de servicios urbanos en nuev as periferias urbanas se suma ademis la ne

cesidad de afrontar el dficit urbano acumulado a lo largo de las dcadas pasadas en los
asentamientos de origen irregular (donde aun vive cerca del30% de la poblaci6n urbana
latinoamericana), aunque se considera que las carencias de esos barrios son menos agudas
que las de sus equivalentes en otras regiones en desarrollo, en gran parte porque la fase de
credmiento rapido de estas barriadas ha terminado, mientras que la de mejoramiento ha
progresado. Se estima que el acceso a la electricidad se ha generalizado en las ciudades de
Amrica Latina, con una tasa de cobertura urbana superior a 95% en la mayorfa de los paf
ses (con excepci6n de Guatemala, Per y El Salvador}. La situaci6n sera mis o menos igual
con el agua. No obstante, estos datos deben considerarse con cauteta, la calidad y la regula
ridad del servido es muchas veces deficitaria. Las carencias en materia de saneamiento, asi
como la sobreocupaci6n de las viviendas y la mala calidad de los materiales de construc
ci6n constituyen las otras problematicas de estos barrios no integrados, a Jo que se agrega
la falta de equipamientos y las dificultades de acceso al transporte publico.
Paralelamente muchas ciudades latinoamericanas se enfrentana la necesidad de re
generar las areas urbanas centrales, ampliamente despobladas y deterioradas, dotadas
de equipamientos obsoletos (ej.: Santiago de Chile y Ciudad de Mxico}. Es dedr que
tambin se ha iniciado una fase de reconstrucci6n de las ciudades sobre s mismas con
el fin de re-densificar, repoblar y regenerar no s6lo los cascos hist6ricos sino tambin los
primeros contornos de urbanizad6n.
Por consiguiente, los gobiernos locales urbanos tienen que afrontar una demanda to
davfa muy importante en materia de extensin de redes y servicios

PROVISI6N DE AGUA Y SANEAMJENTO

Los servicios de agua potable y saneamiento, en Amrica Latina han alcanzado o se
aproximan a alcanzar los Objeti.vos de Desarrollo del Milenio16 De hecho, estos servicios
presentan una mejora sostenida de cobertura en el ultimo tiempo: entre 1960 y 1970 se am
pifa l a cobertura en el suministro del agua, entre 1980 y 199017 se extiende l a conexi6n al
alcantarillado, mientras que a partir del2000 se implementan mejoras sustantivas, que in16
Esto en comparacin con regiones como Africa, con un nivel de cumplimiento muy superior; en
cuanto a Europa,. la Regi6n se aproxima con sus niveles de cobertura.
17
La dcada de los 80 coinc idi6 con la instauracin del Decenio lnternacionol del Agua Potable y del
Saneamiento Ambiental, firmado en 1981 por Naciones Unidas.

4.

141

AMeRICA LATINA

corporan el tratamiento de aguas servidas18 La tabla4.2 muestra la evoluci6n en cobertura

de agua potabley saneamiento, desde1960 hasta el2010. Queda en evidencia el gran sal
to que se dio en las dos primeras dcadas de este perfodo en la provisi6n de los servicios.
Tabla 4.2.

Suministro de agua potable, alcantarillado

y fosas spticas en Amrica Latina

Suministro de agua potable
(conexiones domsticas
y acceso mejorado)

Alcantarillado

Fosas sticas

Ano

Millones
de habitantes

Millones
de habitantes

de habitantes

1960 .................. ..

69

33

29

14

1971 ....................

152

53

59

21

1980 . ...................

236

70

95

28

105

31

1990 ....................

341

80

168

39

116

27

49

152

31

57

210

37

2000 ....................

420

85

241

2010 ....................

503

87

330

Millones

a= datos no disponibles. Fuente: Cuadro extra!do de: Jouravlev, 2004: 8 y ECLAC, 2012.

De casi el 90% de cobertura en agua potable declarada paraAmricaLatina, no me

nos de un 2 5% se realiza por medios precarios, cuando no clandestinos (porque la po
blaci6n informai no tiene otra vfa para abastecerse), mientras que -como lo muestra el
cuadro- mas del37% tieneun acceso precario al saneamiento(fos as spticas, letrinas, etc).
Y desde el2 000 a la fecha se observa una desaceleraci6n en el aumento de la cobertura de
agua potable. Lo mismo sucede con los servici os de saneamiento, yaque la incorporacin
de nuevos usuarios al servicio, en especial la introducci6n de mejoras, ha pasado de una
tasa de2 ,7% de crecimiento en los noventa a una tasa de solo 1,6% en losltimos afios19
El dficit existente se materializa especialmente en el interior de los pafses, enzonas mar
ginales urbanasy comunidades rurales20.
En cuanto a la ca.Iidad de los servicios, en muchos pafses su provisi6n es intermitente.
Pafses comoChile, Brasily Argentina presentan indicadores positives en cuanto abasteci
miento continuo de agua. Por el contrario, Bolivia, Per y Honduras obtienen bajos resul
tadosen el suministro continuo. Ademas, sepresentannotables diferencias al interior de
cada pas, situaci6n que se observa con mayor crudeza enBrasil y Mxico, donde ladis
ponibilidad de agua es bastante desigual entre las distintas regiones que los componen21
Anivel agregado, por pafs, los siguientes grficos(grficos4.1 y4.2) sintetizan el pano
rama de cobertura delsuministro mejoradcfl2 de agua potabley saneamiento en la actualidad.
18
19

Jouravlev (2004).
Ducci y Soulier Faure (2010).

20 Ibid.
21 IMTAy OCDE (2010).

22
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Urudas consideran como fucnte de agua
potable mejorada o segura la conexi6n a tuberfas, protegidas de la contaminacin extetior. En saneamiento
se considera comofuente mejorada aquella instalaci6n que separa de manera hlginica las hes humanas
del contacta humano (BIO, 2010).

SERGIO GALILEA OCN

142

Grfico 4.1.

Cobertura de agua potable mejorada en los paises analizados

100%

95%

90%

85%

80%

75%

Fuente: extra1do de OMS/ UNICEF

Grdfico 4.2.

(2012).

Cobertura de saneamiento mejorado por paises y tamafio de ciudades

100

eu +----------,-,
.j 70 1--'S 60 +-----
t 50 +------ ..r- 40
... 30
20
10
0

,. ,.,#<t'ti>';. #.#
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....

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$1>.;.1/
_$"' a#''!>....
#'<:j>

AglomttociOn p oquoa

Fuente: Extrado de ONU Habitat,

Aglom<>rad6n interm
<d la

2012. Elaborado en base de datas DEPUALC. Consultado en julio 2011.

Uno de los casos mas complejos de cobertura, tanto en agua potable como en sanea
miento, se registra en Bolivia_ donde la cobertura de agua potable alcanz6 en 2010 un 88% de

la poblacin, habiendo avanzado 18 puntos porcentuales en relaci6n con el decenio anterior,

los servicios de saneamiento mejorados alcanzaron solo un

27%. Pero, ademas, elalza en la

cobertura de agua corresponde a las ciudades, ya que el mundo rural alcanza solo un prame

dio del71%. Y en saneamientomejorado, solo un 10% de la poblacinrural tiene acso a ese

tipo de servicios, Jo cual repercute de manera negativa en los niveles de salubridad basicos.
En el casa de Argentina, pafs que presenta una cobertura del 98% en el suministro
90% en la provisi6n de saneamiento, las diferencias entre el area

de agua potable y de un

4.

AMRICA LATINA

143

urbana y rural son significativas. As(, los sectores mas favorecidos corresponden a las
metr6polis ( la ciudad de Buenos Aires tiene un99% de cobertura), mi entras los mas afec
tados corresponden a provincias alejadas, Misiones y Santiago del Estero. La disparidad
entre ambos servicios tambin puede llegar a ser importante -por ejemplo, localidades
con un 90% de cobertura de suministro de agua y solo un 30% de saneamiento. Pero si
solo se toman las conexiones domiciliarias, la cobertura desciende al80% en agua potable
y 44% para el alcantarillado. En cuanto a la calidad del servicio (desinfecci6n, doraci6n
etc.) y su regularidad: mas del90% del abastecimiento cumple con las nom1as y estnda
res de calidad fijados por la OMS; los dficits asociados allO% restante se concentran en
determinadas zonas marginales urbanas y areas rurales2... En el sector del saneamiento,
Brasil es el pals que presenta la mayor disparidad interna: los asentamientos rurales solo
tienen un 44% de cobertura. En cuanto a los pafses centroamericanos, se presenta una si
tuaci6n ms dispar. Costa Rica presenta un 97% de cobertura en agua potable en el2010 ,
presentando una diferencia porcentual de 9% entre el abastecimiento urbano, que alcan
za el 100% y el ruraF4 El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado (2005 )
set.ala, sin embargo, la existencia de severos problemas de distribuci6n y racionamiento
del agua. El Salvador alcanza un88%, con una diferencia porcentual urbano- rural de18
puntos. Repblica Dominicana presenta un 86% de cobertura global y una diferencia ur
bano-rural de3 puntos porcentuales. En Republica Dominicana, las zonas urbanas y loca
lidades rurales mas pobres presentan un servicio de saneamiento deficitario. La situaci6n
es particularmente crftica en Hait.
En Colombia se alcanza un92% de cobertura global de agua potable mejorada, sien
do un 72% en zona rural y 99% en asentamientos urbanos. Ms del70% de las empresas
cumplen con las normas de calidad establecidas para los servicios de agua y saneamien
to2.\ aunque se senala que en menas del 50% de los servicios el agua potable, fuera de las
grandes ciudades, es adecuadamente tratada. El77% de la poblaci6n tiene cobertura total
en saneamiento mejorado pero exhlbe un bajo indice en areas rurales: 63%. Mxico tiene
niveles mas equilibrados: la cobertura total del suministro de agua potable es del 92% y
los asentamientos rurales no bajan del92%. Pero el55% de las familias con acceso a agua
corriente reciben el servicio de forma interntente26
Peru presenta un 85% de cobertura total de agua potable, con una diferencia signifi
cativa entre el sector urbano (90%) y el rural (65%). El tratamiento de aguas servidas tiene
una cobertura redudda (29%). En Lima el suministro de agua potable cuenta con un sis
tema de vigilanda y control que verifica la calidad del agua, el Servicio de Alcantarillado
y Agua Potable de Lima ( SEDEPAL), Jo que le permite cumplir con la norma de un valor
mfnimo de calidad. Un interesante analisis es el presentado sobre Paraguay27 y sobre Gua
temala28 con caracteristicas particulares en acceso, calidad y sustentabilidad ambiental.
23
24
25
26

Calcagno, Mendiburo & Gavino, 2001.

WHO/Unicef(2012).
WHO/Unicef (2012).
Seguin (2010).

27
Ramfrez B., Hctor, OPACl, Los servidos bsicos a nivel local. El caso de Paraguay, en Encuen
tro Seminario de El Salvador, 6 y 7 de mayo de 2013.
28
Asodaci6n Guatemalteca de Alcaldes y Autoridades Indfgenas, AGGAI, II Encuentro Latinoame
ricano de gobiernos locales en tertitorios indfgenas, ximulew, Guatemala, noviembre 2008, en Encuentro
Seminario de El Salvador, 6 y 7 de mayo de 2013.

144

SERGIO GALILEA OC6N

En la regi6n se ha dada parti.cular importancia a las mejoras en la cobertura de barrios

marginales urbanos y de los sistemas de agua potable rural, especialmente aquellos no co

nectados a la red nacional. La confiabilidad del agua potable ha crecido en todos los paises
de la regi6n29 Las mejoras en la potabilizaci6n y calidad del agua han incidido en mejoras

en los indicadores sanitarios de patologias gastrointestinales. Sin embargo, los dficits de

cobertura y calidad siguen siendo relevantes, dadas los crecientes costos que implica ase
gurar el acceso universai, un minima de calidad y niveles aceptables de servicios.

Se debera considerar ademas el impacto creciente del cambio climatico que plantea ya
nuevos desafos al sector. Basta mencionar a modo de ejemplo que las ciudades andinas

que se abastecen de fuentes cordilleranas de agua potable (La Paz, Arequipa, Quito y Bo
got) registran achicamientos significatives de los glaciares donde se abastecen de agua,
lo que les obliga a la busqueda de nuevas fuentes de abastecimiento y la construcci6n de

formas altemativas de almacenamiento estacional multianual, y trasvases de cuencas.

PROVISI6N DE RESIDUOS S6LIDOS DOMICIUA RIOS

La recogida de Residuos Solidos Domiciliarios (RSD) ha mejorado su cobertura du
rante la ultima dcada. La ampliaci6n de la cobertura es superior al crecimiento vegetati

ve de la poblaci6n. Se observa una mayor toma de concienda de los gobiemos centrales y

locales sobre la necesidad de planificar y establecer polfticas de largo plazo para el sector,
ejemplificado con la publicaci6n de planes nacionales de gesti6n de residuos y la adop

ci6n de Leyes nacionales de residuos en varias pa(ses de la regi6n, asf coma la implemen

taci6n de planes nacionales o regionales para el cierre de vertederos no controlados y la

construcci6n de rellenos sanitarios intermunici.pales. Pero, segun la evaluaci6n d el sector

del afio 2010, el porcentaje de municipios que cuentan con planes de manejo solo llega al
19,8% a nivel regional3.
Segun informe evaluativo de la OPS (2005), hace algunas dcadas Amrica Latina

apenas superaba el 50% de acceso a RSD, en sus formas mas elementales. En 2010, esa ci
fra llega a un 93,4% de la poblaci6n, aunque la calidad y tecnologfas empleadas sean muy

variadas. En Argentiha_ Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Mxico, Nicaragua, Repu
blica Dominicana, Uruguay y Venezuela la cobertura domiciliaria de la recogida de RSD

es superior al 90%; mientras que en Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Panama y

Peru la cobertura ronda un 80%. No obstante estos buenos resultados, persisten impor
tantes sectores sin suministro, sobre toda en zonas metropolitanas marginales y en areas
rurales.

Tambin ha mejorado la cobertura total de barrido en las ciudades, llegando al82,3%.

De la cobertura total, cerca del 91% se barre manualmente y el 9% restante mecnicamen

te31. Finalmente, Hama la atenci6n que la generaci6n de residuos urbanos haya aumem
tado levemente a 0,93 kg/hab./ d(a, a pesar del gran incremente en el PIB regional y del
mejoramiento socioecon6mico.

29
Jo
3L

WHO/ Unicef (2012).

Martfnez et al.

Martfnez et al.

(2011).
(2011).

145

4. AMRICA LATJNA

Distinto es lo que ocurre en la etapa de disposici6n final de los RSD. Segdn las con

venciones ambientales actuales, solo los rellenos sanitarios pueden ser catalogados como
un procesamiento sanitario adecuado, en el que se minimiza el impacta ambiental y se
reducen los riesgos de propagaci6n de enfermedades32 De los desechos recogidos en la
regi6n, solo el544
, % es procesado debidamente, mientras que el45,3% restante es elimi
nado en vertederos a cielo abierto. A pesar de los avances (en 2002 el tratamiento se limi
taba al 22,6%), esto todavfa supone un importante dano ambiental y un alto riesgo para
la saJud publica. Las situaciones ms graves se dan en Bolivia, Ecuador, Pern y Republica
Dominicana, donde los mtodos inapropiados superan el 65% de la disposici6n final de
RSD. En Chile y Colombia, por el contrario, se ha construido una importante red de re
llenos sanitarios, depositando ms del80% de los desechos en dichas plantas (ver grfico
4.3). Son tambin conocidos los ejemplos del cierre de los vertederos de Bordo Poniente en
Ciudad de Mxico y Lepanto, en Santiago de Chile, lo que demuestra que si se adoptan
medidas estratgicas severas, la situaci6n arnbiental generada por los RSD puede rnejorar
cualitativamente.

Gtdfico 4.3.

Formas de disposici6n final de residuos s6lidos urbanos

en Amrica Latina (% disposici6n final)

Colombla
Ch
e
li

El Salvador

Costa Rita
Mxico

=;;=;
- "'1..l-..-----,

Argenllna
Brasll

Bollvla
Per
Panama

Relleno
sanltario

Paraguay

Rep. Oominlcana
Eruador

Vertedero
controlado

Guatemala

Otras tonnas

Venezuela
Honduras

Bellce
Jamalca

Quema a

--=:::::;::=

Uruguay
Nicaragua

cielo abierto

10

0
Fuente: Elaborado
Habitat (2012).

con

Vertedero a
cielo abierto

-L
20

10

40

50

60

70

80

90

100

base a datos AIDIS-OPS-BlD,2010. Consultados en octubre de 2011. Extraido de ONU

Se observan asimismo avances, limitados pero significatives, en materia de clasifica

ci6n y recidaje de residuos. En las nuevas legislaciones nacionales se estable por ley el
disminuir la masa de residuos y l a obligatoriedad del fabricante de recoger los desechos
de algunos residuos especiales, pero en pocos pafses se aplica.
El reciclaje fonnal en plantas de separacion es casi inexistente en la actualidad. Pero
el reciclaje informai esta muy extendido, aunque se desconocen con precision las canti-

32 OPS (2005).

146

SERGIO

GALILEA

OCN

clades recicladas. Existen ejemplos muy conocidos en diversos pafses y en particular en

varias ciudades del Brasil, con interesantes experiencias de organizaci6n de trabajadores
informales -recicladores/ catadores-, lo que ha sido favorecido por la legislaci6n y un
programa de inversiones nacionales dentro de los que destacan las organizaciones de re

cidadores/ catadores de Porto Alegre (450 catadores), Sao Paulo (700), Belo H oriwnte (380)
y Londrina (400).
El compostaje, emprendido en numerosas oportunidades en ALC, podria recibir un
fuerte impulsa con el uso de fondas de carbono33 La incineraci6n casi no ha sido utiliza
da en ALC, pero tecnologfas mas eficientes de tratamiento trmico con aprovechamiento
energtico de los residuos pueden representar una opci6n valida en grandes ciudades que
debe estudiarse en cada caso.
Destacan diferentes experiencias de gesti.6n desplegada por la Asociaci6n de Muni
cipios de Nicaragua

(AMUNIC) con el proyecto La basura es un tesoro, que aplica un mo

dela integral de tratamiento de RSD34 Otro ejemplo interesante se observa en La Pintana,

Santiago de Chile, donde se recupera el 28% de los residuos vegetales, se recicla el19% de
los RSD y se produce biodiesel, en una comuna popular de 160.000 habitantes, ubicada al
sur de la ciudad35 Un completa amilisis sobre RSD en el Estado de Amazonas, presenta
innovadoras disposiciones legislativas y reglamentarias, junto con un completa programa
de recogida selectiva, de reducci6n de costes, qu.e implican mejoras en el saneamiento e
innovacin en la gesti6n municipal36
Pero la percepci6n de sector es todavfa deficiente. Hasta hace pocos anos, los siste
mas de recogid a y tratamiento en la regi6n continuaban siendo percibidos coma desor
ganizados, precarios y dai'iinos37 Las situaciones en barriadas metropolitanas pobres son
especialmente cr!ticas. La contaminaci6:n. asi como la ubicaci6n geograrica de los vertede
ros, usualmente dispuestos en barries pobres y marginales, aumentan la desafecd6n en
tre los pobladores38 El nivel de reciclaje sigue siendo bajo, el aprovechamiento energtico
de los residuos es escaso o practicamente nulo.
En tmnos mas generales, la insuficiente regulaci6n del sector, tanto econ6mica
coma tcnica, no colabora en cerrar la brecha de asimetr1as de informaci6n entre las auto
ridades municipales, y la poblacin en general con los operadores privdos. Tambin es
necesario profundizar la discusin a nivel polftico y legal sobre la necesidad de introducir,
camo parte de la soluci6n para l a gesti6n integral de residuos s6lidos, la responsabilidad
empresarial de dar el tratamiento adecuado a los residuos generados.

33 A travs del Mecarsmo de Desarrollo Limpio (MDL) cuyo objetivo es disminuir los Cases a Efec
to Invernadero, sc pueden obtene:r reClusos adiconales para proyectos de inversi6n a trav6s de la venta
de crditos carbono Uamados <<rtificados de emisiones reducidas a pafses desarrollados para alcanzar
metas de reducci.6n de emisiones. Amrica Latina present6 480 proyectos a ese mecanismo de los cuales
124 correspondcn a manejo y disposici6n de residuos.

AMUNIC-Nicaragua.
Palma (2012).
36
PLAMSAN, Programa de apoio elabarailo dos pianos municipais de saneamento de gestao integrada
de res(duos s6lidos dos munidpios de Estado de Amazonas, Manaos, 28-07-2ffil, presentada en Encucntro Se
minario de El Salvador, 6 y 7 mayo 2013.
37 OPS (2005).
311
OPS (2005); Acurio, Rossin. Teixeira & Zepeda (1997).
34

15

4.

147

AMRICA LATINA

PROVISION DE TRANSPOR URBANO

La infonnaci6n disponible sobre cobertura del transporte urbano39 refiere casi exclu
sivamente a las grandes ciudades de los paises de la regi6n40 En las 15 reas metropolita
nas analizadas en un estudio realizado por la Confederaci6n Andina de Fomenta, con WLa
poblaci6n total de 107 millones de personas, el85% del transporte colectivo de pasajeros
se realiza par transportes automotores sobre neumaticos (230.000 vehiculas) y el restante
15% sobre rieles. Se registran 214 millones de viajes por dfa. Hay adems 27 millones de
vehiculas de uso individual {su nmero ha crecido a una tasa anual del 4 al 8% durante
la dcada pasada).
Como se indica en el grfico 4.4, el transporte colectivo predomina en 9 de las 15 ciu
dades y es superior al 50% en Bogota, Caracas, Ciudad de Mxico, Lima y Montevideo. El
transporte individual motorizado predomina en Buenos Aires.

Grfico 4.4.

Distribucion de los desplazamientos urbanos

segun medio de transporte (2007)

100
90

li_

80

......_

70

"

60

50

4()

30

20

10

f-

,_. - i- - i- ......_ - i- i- ----- !,..."-...

/
- f- - f-f- - f- f- - 1-- 1- - f- f- -----

,_. f- ,_. f- f- - f- ,_. - f- ,_. ,...... 1-- f- - f1-- 1-- - 1-- 1-- ,_. 1-- 1-- 1-- 1-- 1-- ,..... 1-- 1-- ,.__ f1-- 1-- - - 1-- - i-- 1-- 1-- 1-- 1-- - 1-- 1-- - f1- 1- ....._ t-- 1- - i-- 1-- '-- 1- ,_ 1-- 1-- ....._
f-

- Autom6vll
-

Taxi y

otros

Motocicleta
-

Blclcleta v a pie

- Ptiblico colectivo
- Soma transporte
colectiw. biclcleta
y a pie

Fuentc; CAF, Observatorio de la Movilidad Urbana, consultado en septiembrc de 2011. Extrafdo de ONU Ha
bitat 2012.

En trminos generales, la movilidad es de baja calidad, con sistemas de transporte

colectivo deficientes, congesti6n, contaminaci6n del aire y altos niveles de accidentes de
transita (108
, defunciones/1000 habitantes afio). En loque respecta a los grad os de regu
laci6n del servicio de transporte publico urbano, pueden ser claramente identificados dos
modelas: el de alta reglamentaci6n existente en Brasil y en menor grado en Costa Rica, y

el de media o baja reglarnentaci6n presente en todos los demas paises. En Brasil, el trans-

Transporte urbano e interurbano designa a los desplazamientos que se realizan tanto por vehiculos
un ambito urbano o traspasando fronteras de dos o mM munici

de Sl!rvicio publico como privado, en

pios.
4

CAF (2011); Menckhoff (2005); ECLAC (2008) y (2010).

148

SERGIO GALILEA OC6N

porte publico est definido en la Constitud6n Nacional como un servicio pblico esen
cial y las alcaldfas o municipalidades son responsables de la reglamentaci6n y el control
de los servicios. En los demas pafses de Amrica Latina existe un grado de control menor,
presente, por ejemplo, en la gesti6n de la licencia que se exige para conducir un vehfculo
en el transporte colectivo y su forma de obtenci6Ilt que ademas se encuentra diluido entre
las diversas autoridades encargadas de la planificaci6n y gestion del transporte urbano
(entre los distintos niveles territoriales y 1 o jurisdiccionales)41
Desde inidos de la dcada pasada se observa en la region un intento de mejoramien
to y modernizaci6n del sistema de transporte colectivo. Ademas de la construcci6n o ex
tensi6n de metros (Buenos Aires, Mxico, Panama, Sao Paulo) o la modernizaci6n de los
trenes suburbanos (en ciudades brasilenas, Buenos Aires, Santiago) o incluso un tranvfa
(Buenos Aires), la iniciativas ms importantes han sido la construcci6n de autobuses por
carriles preferenciales (Bus Rapid TIansit). Aunque la primera experiencia se remonta a los
anos

70 (Curitiba), a partir de la experiencia de Bogota (2000), estos sistemas se difunden

a ciudades como Buenos Aires, Belo Horizonte, Guatemala, Guayaquit Leon, Lima, Ciu
dad de Mxico, Porto Alegre, Quito, Rio de Janeiro, Santiago de Chile y Sao Paulo (ver
cuadro

4.2). En periodos anteriores varias ciudades construyeron carreteras urbanas a

peaje (Buenos Aires, Mxico, Rio de Janeiro, Santiago). Finalmente se observa un esfuerzo
por la regularizacion de taxis en Lima y Ciudad de Mxico42 Existen ademas propuestas
para creaci6n de vias para peatones y ciclistas en Santiago, Ciudad de Mxico y Le6n.

Cuadro 4.2.

Experiencias destacadas de modernizaci6n del Transporte Urbano

Sistema de Transporte Masivo (BTR) de Quito, Ecuador. Fue establecido como un sistema
integrado de transporte urbano, con bajos costes y altos rendinentos, del cual el muni
cipio de la ciudad es responsable de la gesti611t marco regulatorio y una modalidad de
participaci6n comunitaria.
Plan de Restructurad6n del Transporte Colectivo de la Regi6n Metropolitana de Belo Hori
zonte (BHBUS), Brasil. Se defini6 la construcci6n de una red integrada de transporte ur
bano, que contempla autobuses, tren subtemineo (Metro) y un sistema inter-barrios con
lfneas directas, radiales y perimetrales.
Fuente: Banco Interamericano del Desarrollo,

2002 y Fomin- BlD- CGLU (2012).

La experiencia ms emblematica que ha servido de referencia es el Transmilenio de Bo

gota el cual ha generado un mejoramiento en la calidad de vida de los bogotanos, quienes
no solo han visto reducirse sus lapsos de espera y traslado, sino que tambin han podido
disfrutar de una mejora importante en el estado de los buses, calles y seguridad de ser

(2011)43,
32% de reducci6n en los tiempos de

vicio, sistema de prepago moderno, segUn. lo documenta una encuesta de IPSOS

donde los pasajeros mencionan haber logrado un

desplazamiento. Por el contrario, el Transantiago de Santiago de Chile (en abierto contras-

41
42
43

CAF (2010), p. 310.

Figueroa (2012).

Proyecto de evaluaci6n de la Alcald(a Mayor de Bogota, Bogot,

zc6mo vamos? IPSOS (2011).

4.

AMRICA LATINA

149

te con su cornplemento, el Metro de Santiago) y el Siste ma Metropol itano de Lima, Peru, han
sido objeto de diversas cr(ticas. En particular en Santiago, la improvisaci6n en la puesta
en marcha del sistema en superficie, gener6 un servicio valorado como malo e insuficiente
por la poblaci6n

con

un subsidio publico ana d ido de aproximadamente 800 millones de

d6lares anuales (ver tambin cuadro 4.3).

A pesar de los esfuerzos realizados durante los ultimos anos, las innovaciones tienen

un caracter parcial, cubren solo una parte de la demanda (con cierta capacidad de ingre
sos) y eshin poco articuladas con los sistemas tradicionales. La movilidad cotidiana sigue
siendo una problematica preocupante debido a las carencias del transporte pub lico y 1 o
su elevado coste. Se subraya en particular las precarias condiciones de transporte que
afectan a los grupos sociales de bajos ingresos situados en las reas perifricas y a las per
sonas en situaciones de mayor vulnerabilidad.

Cuadro 4.3.

Evolucin en la gestion de transporte urbano

Aunque hasta los aiios 70 existla una fuerte presencia del Estado en la gestin del
trasporte colectivo, desde fines de los anos 80 se observ6 en casi todos los pa!ses de Ain
rica Latina una desregulaci6n del transporte publico. Aument6 la oferta de vehfculos de
pequefia y mediana capacidad, as( como la de los muy pequenos operadores privados, Jo
que condujo a un deterioro importante del servicio, en detrimento tanto de los usuarios
como de la ciudad (congesti6n del trafico y contaminaci6n atmosfrica)
Pero durante la ltima dcada, el transporte publico ha sido objeto de un renovado
inters de parte de los gobiernos locales. La primera expresi6n de este proceso, como fue
mencionado mas arriba, fue la creaci6n de lfneas de buses por carril propio

(Bus Rapid

Transit- BRT). La referencia para la nueva generaci6n de este tipo de transporte es el

Transmilenio de Bogota, inaugurado en 2000, el cual sirvi6 de modelo a otras metr6polis
de la regi6n. Hoy en dfa, muchas grandes aglomeraciones de la regi6n disponen de una
o diversas lineas de este tipo (Mxico lanz6 la construcci6n de su quinta lfnea) y se ex
tiende a ciudades intermedias.
Estos proyectos de BRT marcan sobre todo, una importante evoluci6n en la gober
nanza de un servicio esencial: los BRT operan en el marco de concesiones otorgadas por
los gobiernos locales al sector privado. Los numerosos pequeftos operadores privados
que existfan antes en los corredores donde se implementaron lneas de BRT fueron invi
tados a agruparse en sociedades comerciales y a respetar un pliego de condiciones muy
estricto impuesto por el gobierno local.
Pero estas reformas no eshfn exentas de crfticas. Las dificultades de implementa
ci6n del Transantiago en Santiago de Chile son frecuentemente invocadas para subrayar

los impactos negativos que puede tener esta nueva concepci6n del transporte urbano: se

deplora el encarecimiento de los costes de los trayectos, asf como la d isminuci6 n de la

oferta y de la frecuencia del servicio de transporte, con todas las consecuencias que eso
tiene para los usuarios (menos acceso a la movilidad). Ademas, tambin se subraya a
menudo el caracter parcial de la reforma que constituye la introducci6n de los BRT en
las ciudades: estas nuevas lfneas de transporte constituyen una verdadera mejora pero al
mismo tiempo se inscriben en un sistema existente que sigue estando dominado por la

150

SERGIO GALILEA OCN

oferta informai tradicional (centenares de muy pequefios operadores en un contexto de

regulaci6n publica dbil) que continua funcionando como antes, lo cual genera la apari
ci6n de una forma de transporte pblico a dos velocidades en las ciudades (situaci6n
tambin calificada como de <bi-modalidad).
Sin embargo el BRf abre el camino a un proceso de reconquista de

la ciudad por las

autoridades locales, vfa la movilidad. En todos los lugares donde fueron introducidos en
la region, los BRT contribuyeron a cambiar la visi6n y las prcticas de la ciudad. Abrie
ron un camino para la introducd6n de modos de transportes mas ecol6gicos (bicicletas)
y para la reconquista de los espacios publicos. Constituyen, en este sentido, el principio
de un verdadero cambio en las ciudades de Amrica latina.

MODALIDADES DE PRESTACI6N DE LOS SERVICI OS

4.4.

Dur ante los anos 80 y 90, muchos paises de Amrica Latina impulsaron polfticas a fa

var

de la liberalizaci6n del mercado de los servicios publiees analizados en este Informe.

La irrupc6n del sector privado estaba destinada a efectuar innovaciones e inversiones

significativas y asegurar los niveles de eficiencia y eficacia que las empresas pblicas no
eran capaces de garantizar. Como se desprende de las encuestas efectuadas para este in
forme (ver mas arriba), las autoridades locales coinciden en que las privatizaciones no se
tradujeron en una incorporaci6n masiva de recursos ni en un abaratamiento de los costos
para los Estados y que la trasparencia y la informaci6n fueron insuficientes. En los anos

2000, varias de estos procesos se clausuraron producto de la crisis econ6mica (Argentina)

y de protestas de la ciudadanfa (Bolivia)

Tambin cabe mencionar el caso de Chile que tambin privatiz6 gran parte de los
servicios publiees en los anos 90, pero respondiendo a marcos regulatorios rigurosos,
programas de inversi6n y compromises en cobertura y calidad. Los resultados al}{ fueron
positives, estando en manos del Estado la contrataci6n y fisca1izaci6n de lo pactado (ver
tabla4.3).
Pero, como se ver a continuaci6n, junto a la gesti6n pblica de los servicios a cargo
de diferentes entidades locales, regionales o nacionales, sigue desarrollandose una cre

dente participaci6n del sector privado. La incorporaci6n del sector pr ivado

se

orienta

mas hacia empresas de capital mixto (publico-privado) y diferentes formas de contrata

ci6n o concesi6n, efectuada por los gobiernos locales, gobiemos estaduales o el gobierno
central. En la mayoria de los pafses de la regi6n, existe legislaci6n, reglarn.entaci6n y nor
mativas que definen distintas formas de asociaci6n publico-privadas, muchas de ellas se
han aprobado en la ltima dcada44 Las caracterfsticas del sector privado son variadas:
van desde grandes trasnacionales de servicios (ver ejemplo en Cartagena de Jndias, San
tiago de Chile, Valparaiso, Saltillo, Monterfa), empresas nacionales o locales, hasta mi
croempresas, organizaciones sin anima de lucro o cooperativas productivas y de servicios
de tamano menor, estrechamente ligadas a la comunidad benefidaria. Tambin existe un

sector informai que asume tareas en algunos nichos especificos (como recicladores o cata
dores en l a recogida selectiva y clasificaci6n de residu os)

44

Cf Aspiazu et. al. (2004), Beato y Dfaz (2003), Castro (2007).

4.

151

AMRICA LA11NA

GESTrON DEL AGUA Y SANEAMIEN10

En la ltima dcada se han realizado reformas institucionales para mejorar la gesti6n
del agua potable. La tabla 4.3 sintetiza la normativa, organizaci6n y forma de regtaci6n
de la provisi6n de agua potable en los pases de Latinoamrica.

Tabla 4.3. Resumen de la prestaci6n y regulacin

del servicio de agua en Amrica Latina

Pars

Legislaci6n
actual

Entidad organizadora
predominante

Nivel de

Polfticas

Regulaci6n
Principal

Argentina

1980, principios Provincial y area Metropolitana Gobicmo

Provincial
de 1990 y desde de Buenos Aires.
Nacionalo
el2006
Tambin municipales
provinciales

Bolivia

2005-2009

Brasil

1970, nueva ley Estadual, tambin prestadores

de sancamiento municipales concesionado a

Municipal

Ente Regulador
Especializados sectoriales
y multisectoriales

Nacional

Nacional (en Especializados

transici6n)
(en transici6n}

Central,
estadual

Estadual

Especializados

y multiservicios

algunos estados

basioo en 2007

empresas estaduales o privadas

Chilc

1988-90, 1998

Regional

Nacional

Nadonal

F.specializado/Nacional

Colombia

1991 y 1994

Municipal

Nadonal

Nacional

Especializado incluye

Costa Rica

1996

Centralizada nacional. 'Jambin Nacional

municipal en zonas rurales

Nacional

Multiservicios

Ecuador

2001

Municipal y provincial

Provincial

Solo en
Guayaquil

Especializados

El Salvador

1961

Centralizada nacional.
Tambin municipales

Naclonal

No

No

Guatemala

1972

Municipal

Nacional

No

No

Honduras

2003

Municipal (en transicion).

Un prestador nacional en vfas
de munidpalizaci6n
y servicios municipales

Nacional

Nacional

Especializados

Mxico

1992

Estados y municipal

NacionalEstados

Nadonal y
Estados

Especializados/
Nacional y Estados

1998 y Ley

Una empresa nacional.

Nacional

Nadonal

Espcaalizado

Aguas2007

y municipios pequeftos

Nicaragua

....

General de

Tres cmpresas departamentales

en

aseo/residuos s6lidos
y con superintendencia
de control multiservicios

Panama

2001

Empresa nacional

Nacio nal

Nadonal

Multiservicios

Paraguay

2002

Empresa nacional
y pequeftos prestadores

Nacional

Nacional

Especializado

Per

1994

Municipales

Naclonal
Nacional
y provincial

Especializado

Repblica
Dominicana

1998

Regional/ provincial

Nacional

No

No

con tinua >>

152

SERGIO GAULEA OC6N

Pafs
Uruguay

Legislaci6n
actttal

Entidad organizadora
predominante

1952. Reforma

N acionat cxcepto sanea:miento

Constitucional

en Montevideo

Polfticas

Nivel de
Regulaci6n
Principal

Ente Regulador

Na donal

Nacional

Multiservicios

Na donal

Nacional

Esp ecializado

2004
Venezuela

Desde 1990

Regional y Nacional

ynuevaley
en2001
Fuente: Elaboraci6n propia, en base

a datos actualizados oficiales de cada pais.

En Amrica Latina, la distribuci6n del agua es gestionada predominantemente por el

sector publico. Aproximadamente cerca de un tercio de los pafses analizados tienen siste
mas de provision de agua y saneamiento directamente municipales, bajo la forma de un
numero importante de empresas publicas locales prestatarias de servicios en zonas urba
nas (ej. : ms de20
. 00 en Mxico, 200 en Ecuador, 50 EPS municipales de nivel provincial
en Per,1 4 EPSA en Bolivia de propiedad municipal o cooperativas) y muchos mas a r
vel rural donde predominan juntas administradoras de agua (bajo diferentes formas le
gales: asociaciones comunitarias, cooperativas, etc). Tambin juegan un papel importante
en la prestaci6n el nivel de gobierno regional en Argentina, Chile, Brasil, Mxico, Vene
zuela45. En otros pafses dominan empresas nacionales (Costa Rica, El Salvador, Honduras,
Nicaragua, Panama, Paraguay y Uruguay).
Mientras que las empresas pblicas de mayor tamafto se rigen por normas de de
recho privado, los servicios en ciudades medianas y pequei'ias son gestionados por de
partamentos en el interior de los murcipios (salvo en Chile, Colombia y Per donde los
prestadores deben adaptarse al derecho privado).
En Colombia por ejemplo, donde existia una fuerte tradici6n municipal, a mediados
de la dcada pasada, se promovio desde el gobiemo nacional una concentraci6n de pres
tadores de servicios que implic6 el traspaso de los murdpios a empresas industriales y
comerciales del Estado constituidas por acciones (EICE SA), emergiendo 59 empresas de
rvel intermedio de mayor tamafto. A pesar de este proceso, se estima que existfan en el
2011 mas de 1.0
5 0 prestadores de servicios de agua y saneamiento en zonas urbanas y
12 0
. 00 organizaciones comunitarias en las areas rurales, de la cuales la gestion municipal
directa representa el15% del total, las empresas privadas el12%, las publicas el13%, las
mixtas el 6% del total (entre ellas Cartagena, Barranquilla y Monterfa) y organizaciones
autorizadas el 1%. Cabe destacar la experiencia de algunas empresas municipales con
fuerte capaddad e incidencia, como las Empresas Municipales de Medellfn (ver cuadro 4.4).

Cuadro 4.4.

Empresas Publicas de Medellin (EPM)

Creada el6 de agosto de 1955, es una empresa de propiedad del municipio de Me

dellfn y la mas grande de Colombia en dicho sector. En diciembre de 1997 se transforma
en una empresa industrial y comercial del Estado del orden municipal, con autonomfa
45

Lentini y Ferro (2010).

4. AMRICA LATINA

153

administrativa, financiera y patrimonio propio. Presta servicios de energf'a elctrica, gas,

agua y saneamiento y telecomunicaciones. EPM llega a 123 munidpios de Antioquia
(3,6 millones de habitantes). Durante los ultimos anos, la empresa se ha expandido a
otros mercados regionales e internacionales, dando vida al Grupo Empresarial EPM (40
empresas en Colombia, Guatemala, El Salvador y Panam) y un ingreso 5.550 millones
de USD.
EPM ejecuta grandes proyectos cada vez mas complejos, como desarrollo de plantas
ldroelctricas (entre elias la construcd6n de la futura planta de Ituango, 2400 megavatios
y 17% de la capacidad instalada del pafs), con .financiamiento internacional y nacional.
Tiene ademas una profunda vocaci6n social. De esta dinamica hacen parte progra
mas co mo el de Energfa Prepago, que permite prestar este servicio a miles de familias con
dificultades de pago, y Antioquia Jluminada, que conecta a los sectores rurales mas
apartados de la regi6n, de programas de Habilitaci6n Viviendas y protecci6n del medio
Ambiente como la participaci6n en el Fondo elAgua.
Fuente: Federaci6n Colombiana de Municipios y http://www.epm.eom.co/sitc/.

En Argentina, el servido de agua potable se presta a travs de las jurisdicciones pro

vinciales siendo cada provincia responsable de la regulaci6n y control de la prestaci6n46
En Buenos Aires el servicio es provisto por una empresa del Estado na donal. Sumado a lo
anterior, algunas provincias han aprobado los marcos regulatorios por Ley de las Legis
laturas provinciales (Tucuman, Santa Fe, Buenos Aires, Salta, Misiones, Rfo Negro, For
mosa, Santiago del Estero), mientras que en otras han sida aprobados por Decretos de los
Poderes Ejecutivos Provinciales, coma en Mendoza. C6rdoba. Jujuy y en el c asa de l a con
cesi6n de la Ciudad de Buenos Aires y los 17 Partidos del Gran Buenos Aires por decreta
del Poder Ejecutivo Nacionah}47 En Brasil, los municipios responsables de la gesti6n del
agua, han concesionado el servi do a ernpresas estaduales (con algunas excepciones como
Porto Alegre). Tambin se observa el ingreso creciente a este nivel de una participaci6n
del sector privado a travs de empresas locales o nacionales en municipios medianos y
pequenos impulsaa por la banca de fomenta nadonal. En Mxico, l a mayorfa de los es
tados federados cuentan oon empresas prestatarias de servic ios (ver cuadro 4.5).

Cttadro 4.5.

Participaci6n del sector privado en la provision de agua potable

En el 2012, principalmente Argentina y Chile, han entregado a manas privadas l a

provisi6n del servicio d e agua potable y crea do una regulaci6n t utelar del Estado (Super
intendencia de Servicios Sanitarios, en Clle). En el resto de los pafses, el sector privado
se ha ido incorporando de manera parcial, aunque creciente.
... (i) en Brasil (varias ciudades, camo Jundiaf, Limeira y Manaus, entre otras), Co
lombia (con empresas mixtas en varias ciudades, como Barranquilla y Cartagena), Ecua-

Q6
47

Lentini y Ferro (2010).

Cal agno, Gavino y Mendiburo

(2000), p. 41.

154

SERGrO GAULEA OCN

dor (Guayaquil), Honduras (San Pedro Sula), Mxico (Aguascalientes, Cancn, Puebla,
Navojoa, etc.); (ii) zonas turfsticas (como en Cuba, Mxico y Uruguay); (iii) contratos

BOT (*), especialmente el tratamiento de aguas servidas (principa1mente en Mxico,

pero tambin en Brasil y Colombia), la producci6n de agua potable y la desaliniza
ci6n de agua de mar (varias islas del Caribe); y (iv) pequefios sistemas de agua pota
ble (aguateros>> en Paraguay). En otros pases, la participaci6n privada es incipiente o
inexistente.
Participaci6n publica-privada en los seroidos de agua y saneamiento en Cartagena de Indias,

Colombia. Creaci6n de Acuacar, una empresa mixta, entre el Municipio de Cartagena con
la Empresa Espafiola Aguas de Barcelona, lo cual perrniti6 realizar nuevas inversiones
para ampliar a sectores carenciados las redes de agu a potable y alcantarillado e iniciar un
istema de tratarrtiento de aguas servidas enbeneficia de toda la ciudad.

Sources: Jouravlev (2004), p. 38; Beato

and Dfaz (2003); Lobina and Hall (2003).

En Bolivia, la prestad6n del servi cio esta desntralizada a ruvel de los gobiemos loca
les. El servicio esta a cargo de la Empresa Pblica Social de Agua y Sanearniento

(EPSAs),

siendo ... los servicios de mayor tamaf\o los de las ciudades de Santa Cruz de la Sierra, La
Paz y Cochabamba. En la primera, las prestaciones estan a cargo de 8 cooperativas, sendo
la mas importante SAGUAPAC; La Paz y Cochabamba estn abastecidas por sendas EP
SA'S>. Recientemente se anunci6 la cread6n de una Bmpresa Metropolitana de Producci6n
de Agua Potable y Aguas Residuales, asf como empresas municipales de Agua Potable y
Sanearniento para la distribuci6n de agua, tanto en la ciudad de La Paz, como en El Alto48
En zonas rurales tambin lo proveen cooperativas y entidades comunitarias49
En Ecuador, los servicios de agua potable y saneamiento son asumidos por los
murucipos directamente o por empresas en manos de los gobiernos locales. Sumado
a ello La Subsecretara de Agua Potable, Saneamiento y Residuos S6lidos (SAPSyRS)
dependiente del Mirusterio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI), esta facultada
para establecer po.lfticas sectoriales, supervisar y fiscalizar los servicios. En la ciudad
de Guayaquil, desde el 2001

ECAPAG cu mple las funciones de organismo de control y

regulaci6n de la concesi6n50 En 2012, la ECAPAG ser(a reemplazada por la Empresa

Ptiblica Municipal de Agua Potable y Alcantarillado (EMAPAG-EP), lo cuaJ acenta el
canicter murucipal de dicha empresa51.
Finalmente tambin se observa la emergencia de iniciativas aut6nomas comunitarias
(bajo la forma de cooperativas y microempresas) para suplir servidos en areas no cubier
tas por las empresas ptiblicas prestatarias (ver cuadro

4.6). Tambin existen interesan

tes experiencias en que las comurudades organizadas de un territorio (Comits de Agua

Potable Rural) gestionan directamente el sistema, incluyendo el cobro, manterumiento y
operaci6n general (por ejemplo, en Bolivia, Chile y Perti).

48
49
50

La Prensa 13/6/2013, Bolivia.

Lentini y Ferro (2010), pp. 4-5.
Lentini y Ferro (2010), p. 9.

Ver: http://www.eluniverso.com/2012/09/28/1/1445/desaparece-ecapag-crea-empresa-m unidpal-agua-al

cantarillado.html.
51

155

4. AMRICA U:I'JNA

Cuadro 4.6.

Iniciativas comunitarias de prestaci6n de servicios de agua

Cooperativa de Servicios Pblicos Humberto LeigueLTDA, Santa Cruz de la Sierra, Boli

via. fundada el3 de marzo de 1977 con el objetivo de brindar el servicio de agua potable

y alcantarillado a su poblaci6n sodetaria, un grupo de vecinos implementa un pequefio

sistema de agua (pozo profundo de agua, un tanque elevado y 1600 metros lineales de
tuber(a). El pago mensual de una tasa o contribuci6n de los socios al Fonda Social de la
cooperative le permiten dar continuidad y expandir los servicios. En 2001 firma un con
trato con la Superintendencia de Saneamiento Bsico que le otorga la concesi6n de los
servicios de agua y alcantarillado para el barrio.
Fuente: http://www.cosphul.eom.bo/ FOMlN-BID.

Los anlisis del sector presentados por organismes internacionales en base a algunos
indicadores operativos consideran que, con excepci6n de algunas grandes empresas, la ges
ti6n del sector es aUn. deficiente: un 40% a 50% de prdida de suministro de agua o de agu a
no contabilizada; niveles de impago superiores allS%; provision de agua potable disconti
nua en casi un 30% de los sistemas; medidores de conswno domiciliarios con rma presencia
menor del65%; y rm sobre-empleo que escala a un promedio de 3,8 agentes por mil conexio
nes52. Para destacar estos factores, basta realizar la comparaci6n con pafses la Ur6n Europea,
donde el mdice de agua no contabilizada es del 20%, la morosidad proxima de cero, y los
indicadores de productividad laboral corresponden a dos empleados par 1.000 conexiones.

GESTION DE RESIDUOS S6uoos DOMlClLIARIOS

Coma y a se ha seii.alado la responsabilidad en la gesti6n de servicios de Residuos 56lidos Domiciliarios (RSD) e n A mrica Latina recae en los gobiernos locales, quienes reali
zan esta tare a y a se a directamente o vfa contratos de servicios o concesiones. A1 analizar
la situaci6n latinoamericana por palses, se observa lo siguiente:

Tabla 4.4.

Modalidades de prestaci6n RSD segn porcentaje de poblaci6n cubierta

Pafs

Servicio
Municipal
Directo

Contrato
de Servicios

Cooperativas

pblicas

Argentina ...............

45,6

54,3

0,1

Bolivia ..................

53,7

37,9

8,4

....................

41,9

54,3

1,3

Chile ....................

18,8

81,2

Brahi l

Otras

contina >>
s2

ADERASA (201 0).

Citados en CAF (2012). Segn el estudio desarrollado por las entidades reguladora<> de la region
(ADERASA) de indtcadores de desempefto para 2011 sobre una muestra representativa de empresas
prestatar ias de servidos (10 paises, 30,7% de las empres as y 19,5% de la poblaci6n), los principales indi
cadores de gesti6n son: un nive! de prdidas promedio del 42% de agua despachada (contra el 40% en
2004) y una continuidad dcl se rvicio del 73% (mide cortes continuos de mas de 6 horas). http://www.ade
53

rasa.org/index.php/es/grupos-de-trabajo/benchmarking.

156

SERGIO

GALILEA

OC6N

Pafs

Servcio
i
Municipal
Di recto

Contrato
de Servicios

Cooperativas

Otras
pblicas

Colombia ..... ..........

30,6

69,0

0,4

Costa Rica ........... , . ..

72,3

27,7

Ecuador .................

79,9

19,9

0,2

El Salvador ..............

79,4

20,6

Guatemala ..............

55,6

25,2

19,2

Honduras ..... ..........

35,5

64,5

Mxico .............. . ...

73,7

25,3

8,2

Nicara gua ...............

73,7

22,1

4,2

PanUll a .................

52,4

47,6

Paraguay ................

59,0

41,0

Peru .....................

66,1

33,9

Republica Dominicana ..

77,2

22,8

Argentina ...............

73,7

22,1

4,2

Bolivia ..................

52,4

22,1

4,2

Fuente: Martfnez et al. (2011).

La gesti6n municipal de los residuos (a travs del personal municipal o de empresas
municipales aut6nornas) representa el50,6% de la prestaci6n en la regi6n para la recogida
de residuos y el52,8% para la disposici6n final. La excepd6n es Chile que ha concesionado
la mayor parte del servi cio de recogida de basura conservando bajo la administraci6n mu
rcipal directa solo un 18% de los usuarios. En relaci6n a l a disposici6n final, El Salvador,
Colombia y ChUe son los que mas han extemalizado la gestion (mas del

80%), mientras

que en el extrerno opuesto se sitUan (Bolivia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Republica

Dominicana, Uruguay) con mas del70% de gesti6n directa municipal. Para el barrido de
calles, el59,4% de la poblaci6n recibe el servicio directamente de los municipios.
Se observa en general que la gesti6n municipal directa es utilizada principalmente
en los m.unicipios mas pequeftos, mientras que a medida que aumenta el tarnaii.o del mu
nicipio tambin creee el porcentaje de prestaci6n de los servicios a travs de contrato de
servicios. La participaci6n privada ha ido adquiriendo mayor relevanda: la duraci6n de
los contratos oscila entre 5 a7 ai'los para la recogida y el transporte y 20 anos para la dis
posici6n final. Tambin aumenta la prestaci6n vfa microempresas, cooperativas y ONGs
(3,3% en general, pero au menta al7,8% en ciudades grandes principalmente para la aten
ci6n de bardos perifricos o marginales).
Un cambio importante observado en la organizaci6n del sector radica en el uso cre
dente de modalidades de gesti6n intermunicipales, a travs de mancomunidades, con el
objetivo de lograr mejores economias de escala y una mejor aplicaci6n de las normas de
regulaci6n. Este ti po de asociaciones son especialmente importantes tanto para las gran
des regiones metropolitanas, donde los municipios o distritos ms urbanizados carecen
de terrenos para el tratamiento y la disposici6n final (ej .: en 2009, 156 municipios cornpar
tian los rellenos sanitarios en Sao Paulo), como para pequeftas ciudades que no pueden

4.

afrontar individualmente el coste de

157

AMRICA LATINA

un

relleno. A modo de ejemplo de gesti6n integra

da regional de residuos: el Sistema Metropolitano de Procesamiento de DS de Monterrey

(SIMEPRODESO) en Mxico (4 millones de habitantes1 4 estaciones de transferencia1 14
rellenos sanitarios, planta de reciclaje y de generaci6n de energfa a travs de biogas de
12MW), el consorcio VIRCH-Valds en la provincia de Chubut1 Argenti.na (200 mil habi
tantes, 2 plantas de separaci6n y transferencia, un relleno sanitario regional con capaci

dad para 250 toneladas diarias)

Tambin se constatan la introducci6n progresiva estrategias integradas des gesti6n
de residuos a nivel municipal y de innovaciones tecnol6gicas. Entre las reformas mas
difundidas destacan: maquinas barredoras (0,17 vehfctos/10.000 hab.), vehicwos de re
cogida mas modernos (una media de 1,3 vehiculas por cada 10.000 habitantes, el 58% de
los cuales con sistemas de compactaci6n), procesos de separaci6n automatizados, conte
nedores con sello verde, etc, sistemas de aprove chamiento energtico de desechos, mayor
fiscalizaci6n de las empresas contrati.stas y la mejora en cuanto a la frecuencia de recogida
domiciliaria, periodicidad que ha aumentado considerablemente en los ultimos afios (re

cogida di aria para el 45% de la poblaci6n, y entre 2 y 3 veces por semana para otro 53% )54
En relaci6n a la recogida selectiva y el reciclaje, el sector informai juega en Amrica
Latina un papel importante. Se estima que existen un total de 8,57 recicladores informales
por cada 10.000 habitantes en Amrica Latina, lo que se traduce

en

poco mas de 400.000

personas. Aunque se est avanzando en el apoyo a la formalizaci6n como parte del siste
ma de gesti6n munidpal, este fen6meno es todavia muy incipiente en la regi6n, se estima
que solo un 19% de los trabajadores del sector informai de RSD se encuentran agrupados
en organizaciones. La falta de un programa para incorporar al grupo inform.al al sistema
formal es el motiva mas usual de fracaso de los proyectos de cierre de vertederos a cielo
abierto y apertura de re11enos sanitarios. Algunos municipios han desarrolla do progra
mas de apoyo a la organizaci6n y mejoramiento de la colaboraci6n con el sector informai
(formas innovadoras de asociaci6n pblica-comunitaria (ver cuadro 4.7).

Cuadro 4.7.

Experie ncias destacadas innovadoras de i ntegraci6n

del sector informai en la gestion de residuos

Asociaci6n de Recicladores de Bogot!i, Colombia. Iniciativa emprendedora que rene a
ms de 8.500 familias dedicadas al reciclaje de desechos, conformando variadas modali
dades asociativas, promovidas por la Alcaldfa Mayor de Bogota.
Sistema integrado de Gesti6n de Residuos S6lidos de Belo Horizonte, Brasil. La estrategia se

inici6 en la dcada de 1990. Indufa tres aspectas: a) un modelo tecnol6gico basado en la

gesti6n diferenciada y reciclado de residuos; b) modernizaci6n de la gestion de residuos
y parti.cipaci6n de los trabajadores, c) participaci6n activa de la ciudadan(a. En el marco
de esta estrategia se promovi6 la organizaci6n del sector informai en cooperativas. En el

2003 las cooperativas de recolectores de basuras y los recolectores informales de escom

bres crearon el Foro de Residuos y Ciudadanfa de Belo Horizonte que promueve suinte
graci6n en la gestion de residuos.
54

OPS (2005).

..,

158

SERGIO GALILEA OCN

Programa Reciclando Vidas, Londrina, Br-asil. Una demanda ciudadana especffica llevo

al Municipio de Londrina a modificar las bases de licitaci6n del servicio de recogida selecti
va de RSD, para acoger la demanda de los catadores organizados de querer competir con
las empresas grandes y medianas. Para ello, los catadores convirtieron sus asodadones
en cooperativas, las que se adjudkaron varias zonas de recogida y la planta de sepa
raci6n, venta y distribucion del material reciclado. Los resultados han benefi ciado con
empleo digno a los participantes y una alta capacidad de reciclaje a favor del desarrollo
sostenible de la ciudad.
Ciudad Saludable, Grupo Ciudad Saludable, Peru: Esta empresa social promueve el desa

rrollo de microempresas con trabajadores/socios que recogen y tratan los residuos pre
cedentes de 20 ciudades de Peru. Trabaja en coordinacion con los gobiernos locales y el
gobierno central, empresas, escuelas y vednos. El modela innovador de gestion integral
de residuos, contribuye a la gestion social, econ6mica y ambiental de mas de un centenar
de ciudades de Pero, promoviendo la i nc lusi6n social y economica de los recicladores, y
la integracion de los sectores publico y pr ivado en el disefto de polfticas pt1blicas, gestion
del conocimiento y la innovacion en el enfoque intercuJtural tecnolog!a apropiada. En

2008 se cre una empresa social, Peru Waste Innovation, que proporciona a las soluciones
ambientales integradas al mercado, competitiva y sostenible, con un alto componente de
ingenierfa y con un enfoque social.
Fuentes: Terraza & Sturzenegger (2010); FOMlN-BID-CGLU

(2012); UN HABITAT (2010).

En suma, los gobiernos locales de Amrica Latina han asurnido el manejo de RSD
como una funci6n propia con importantes avances y a travs de distintas modalidades:
administraci6n directa, extemalizaci6n y asociativismo. El nivel central y/ o estadual ha
mejorado por su lado la planificaci6n y la fiscalizacion, y en ocasiones, definen programas
de inversion pblica para modernizar los servidos de RSD, muchas veces con el apoyo de
organismos internacionales (ver iniciativas del BID o del Banco Mundial en esta area). A
nive} nacional, los ministerios de Salud y del Medio Ambiente, aseguran el rol de regula
ci6n de los servicios de RSD5...

A pesar de los avances, los municipios de la region se enfrentan a la falta de recursos,

de capacitacin del persona!, o simplemente a la falta de planes o inviabilidad tcnica. Es
nesario mejorar la planificaci6n integral del sector, as( como l a inversion, avanzar en la
recogida selectiva y reciclaje, integrar a los trabajadores informales de la basura en su ges
tion. La infonnaci6n disponible sobre el sector para la elaboracin de politica y planes de
residuos sigue siendo escasa, dispersa, e incompleta, loque se refleja en la escasez de datos
fiables sobre cobertura y calidad, rendimientos, infraestructura y equipamiento, inversio
nes y fuentes de financiamiento, no solo a nivel local sino tambin a nivel nacional56

GESTION DE

TRANSPORTE URBANO

En trminos general es l a oferta de transporte urbano en Amrica Latina se divi de

en

varios segm entas, uno formai asumido por algunos grandes operadores (publicos o pri-

55
56

Penido, (2006), p. 18.

Penido (2006); Martfnez et al. (2011).

4.

159

AMRICA LATINA

vados, ver tabla 4.5); otro mas artesanaJ que cubre una gran parte del transporte publico
urbano, constituido por unidades de pequena y mediana capacidad que estan en manas
de un gran numero de pequefios operadores privados y que se confunde con un sector
informal57
Existen varias empresas publicas de autobus: el Metrobus de Caracas, Sistema de
Transporte Elctrico

(STE) y Red de Transporte de Pasajeros (RTP) en de la Ciudad de

Mxico, la empresa publica Carris de la ciudad de Porto Alegre. En el caso de los seis
sistemas de metros (que sirven a la parte mayor de la demanda sobre rieles), varias son
operadas por el sector publico (Caracas, Mxico, Santiago), o por capital mixto (Sao Pau
lo) y otras han sido privatizadas (Buenos Aires y Rfo de Janeiro). Todos los sistemas de
ferrocarriles urbanos (a excepd6n de Buenos Aires y Rio de Janeiro) son operados por el
sector publico.

Tabla 4.5.

Caracteristicas institucionales de los servicios de autobuses

en ciudades destacadas de Amrica Latina

Areas metropolitanas

Clase de organizaci6n

Belo Horizonte .... Empresa privada

Empresas

(2011)

Propiedad
de vehfculos

Instrumentolegal

47

Privada

Concesi6n

52

Privada

Habilitaci6n

Bue nos Aires . . .. . . Emprcsa privada/cooperativa

231

Privada

Permiso

Caracas ........... Privada y pblica (metrobs)

18

Privada y pblica Permiso

Privadaypublica Conccsi6n

22

Privada

Bogota . . . .. . .. . . . Emp.resa privada

Ciudad de Mxico . Aut6nomo/privada

ypublica (trolley)
Cudtiba ..........

Empresa privada

Guadalaja ra ....... Privada/ publica

(trolle_y)

Le6n ............. Empre sa privada

Perm iso

Privada y pblica Concesi6n

13

Privada

Concesin

Emprcsaprivada

Pdvada

Consi6n

Montevideo . ...... Empresa privada

Privada

Permiso

15

Privada y pblica Perm iso

Lima .............

Porto Alegre . . . . . . Privada/ pblica (Corris)

Rfo de Janeiro ..... Empresa privada

49/136 Privada

Permiso

San Jos .......... Cooperativa/ aut6nomo

39

Ptivada

Concesi6n

Santiago .......... Empresa privada

Priva da

Concesi6n

Si:\o Paulo ......... Emprcsa privada

25

Privada

Concesi6n y permiso

Fur.nte: tabla extrafda de (CAF, 2011: 284).

La mayorla de las grandes dudades autorizan los servidos a travs de concesiones

que generalmente no son el resultado de procesos de licitaci6n, o a travs de <<permises,
que son instrumentes legales menos fuertes. En muchos de los casas estudiados existe
una reglamentaci6n para las rutas y los vehiculas, pero esta no incide mucho sobre la
frecuencia de los servicios. En el caso de los vehfculos de menor capacidad que prestan
1

CAF, (2011), p.

306.

.....

160

SERGIO CALJLEA OCON

servi cio de transporte colectivo son en su totalidad privados y su reglamentaci6n es d

bil.A nivel del sector informai cabe mencionar el desarrollo de triciclos motorizados (Bo
gota, Lima y Gu ayaq uil) o el transporte en moto (en Colombia, Brasil y Centroamrica
y el Caribe).
Los sistemas institucionales que deberfan asegurar la gestion integrada del transporte
son an dbiles. Muchas ciudades carecen de instrwnentos de planificaci6n adecuados o los
planes existentes no han podido ejecutarse. Las autoridades responsables no logran coordi
narse de forma adecuada. Transanti.ago fue construido sin la participaci6n de los 38 alcaldes
que conforman el area metropolitana. En Buenos Aires la responsabilidad del transporte
esta compartida entre autoridades nacionales y del gobiemo aut6nomo de la ciudad, pero
las rnunicipalidades de la peri feria

(18) no juegan ningun rol. Muchas veces, para impulsar

un nuevo proyecto, se crean nuevas entidades que se superponen a las anteriores sin coor
dinarse entre sf. Aunque en las areas metropolitanas se identi.fica Lma voluntad, casi gene
ral, de que se organicen formas eficaces de coordinacion insti.tucional esta no se alcanza58

FlNANCfAM!ENTO Y TARI.FAS
La prestaci6n de servicios basicos locales enAmrica Latina ha sido acompaftada du
rante las ulti.mas dcadas por un esfuerzo de inversi6n en servicios ba.sicos. Ello resulta
de la aplicaci6n de politi.cas gubernamentales en programas de agua potable, electrifi

caci6n rural, provision de alcantarilla do y saneamie nto, o transporte, que contribuyen a

mejorar el acceso, as1 como de iniciativas promovidas por organismos de financiamiento
intemacional59 Destacan tambin las politicas sociales impulsadas por algunos pases de
la regi6n (ej.: Brasil) que se apoyan en los gobiernos locales para focalizar las pollticas de
reducci6n de la pobreza y de subvenciones para acceder a los servicios60. Este aumento de
recursos ha incidido en la mejora de los niveles de acso y en la calidad de los servicios
aunque, coma se ver a continuaci6n el financiamiento es aun limitado frente a la deman
da existente.
Tambin se observa un avance en el financiamiento de los servicios basicos a travs

del cobro directo a los usuarios, aunque ello implique distintos mecanismes de subsidios.
Pero las transferencias desde el gobierno central o gobiemos intermedios siguen siendo
el mecanisme de mayor envergadura para el mejoramiento y extension de los servicios.

Figueroa (2012); CAF (2010).

El promedio de prstamos aprobado por las principales instituciones de financiamicnto (BID,
BM CAF) en la regi6n ha aumentado considerablcmente en los ultimos ai'\os, alcanzando 2.047 nllones
de USD entre 2006 y 2012. Estos financiamientos se canalizan a travs de los gobiemos nationales. Son
escasos los ejemplos de financiamiento directo a los municipios (crditas sub-sobcranos). A nivcl de coo
peraci6n tcnica tambin intervienen diversas ager.cias de Naciones Unidas y agendas de cooperaci6n
bilaterales, como por ejemplo OPS/OMS, UNICEE JTCA, GfZ y AEO.
60 Se puede mencionar a modo de ejemplos, el programa Boisa familia>> en Brasil o el dcsarrollo del
Sistemn de Protecci6n Socin/ Chile Solidnrio, vigente desde el af\o 2002. La implementaci6n del Plan ANGEL
en Ciudad de Mxico y otras iniciativas que benefici.an a la tercera edad, la juventud y el empleo de los
ss

scctores carenciados; as( como los pl"ogramas sociales redistrib11tivos inboducidos en Bogot, Montevideo.
Ver Paquette (2012) sobre la situaci6n mexic;ma. Sobre el resto de los pafses de Amrica Latina, ver FES
(2012), revista que reune un conjunto de artfculos en torne dcl tema central Menos desigualdades, ;_mas jus
ticia social? Ver alli el art:!culo de Barrientos sobre el pape! de los gobiernos locales en la implementaci6n
de programas redistribuidos de inversi6n social.

4.

AMRICA LATINA

161

Los gobiemos locales han contribuido a este esfuerzo mejorando la movilizacion de

sus propios recursos, o gestionando los recursos que reciben desde los niveles naciona
les o sub-nacionales. Muchas veces estos recursos se ejecutan bajo alguna modalidad de
fondos concursables para los gobiernos regionales o locales en sus respectivos territorios.
Cabe destacar que algunos de estos mecanismos suscitan controversias sobre su manejo,
ya que por su condicionalidad y a veces complejidad, pesan sobre la gestion local y res
tringen las posibilidades de decisi6n de las autoridades locales61
En todo caso, las acciones conjuntas entre distintos niveles gubernamentales son una
modalidad de trabajo indispensable para avanzar hacia servicios basicos de acceso uni
versai y de mayor calidad.

Financiamiento y tarifas de Agua y Saneamiento

Se estima que la inversion media anual en el sector durante los ltimos aii.os (20092011) ascendi6 al 0,11% del PIB (4.429 millones de USD), destinada princ:ipalmente a la
arnpliaci6n de redes de distribucion de agua y alcantarillado sanitario62 La inversion en
plantas depuradoras tambin ha sido objeto de proyectos importantes pero aislados que
no siempre responden a una visi6n integrada (el saneamiento del rio Ttet en Sao Paulo;
de las cuencas de los r!os Matanza-Riachuelo y Reconquista, en Buenos Aires; del rfo Bo
gota; del valle de Mxico a travs de la planta depuradora de Atotonilco; de la Ciudad y
Bahia de Panama; y en Lima mediante la construcci6n de la planta Taboada y emisarios).
Solo Chile tiene un programa nacional de inversiones para alcanzar una cobertura nacio
nal de tratamiento de aguas negras en el aii.o 202163.
La misma fuente considera que aunque importante, este esfuerzo es insu.fic:iente para
responder al credmiento economico de la region. Estima que se necesitan, en el perodo
2010-2030, inversiones medias anuales de 12.500 millones de USD (el 0,3% del PIB agre
gado regional para el ano 2010, un total de 250.000 millones de USD) para cerrar la brecha
de infraestructura de agua potable, alcantarillado y drenaje pluvial en las ciudades lati
noamericanas, incluyendo el mejoramiento de barri os marginales.
La mayora de los paises de la regi6n financian las inversiones en base a una combi
naci6n de varias fuentes: subsidios fiscales (15 paises) e ingresos por cobros a usuarios

(6

pa!ses sobre 15 estudiados). En los casos de Argenti.na, Brasil, Colombia, Ecuador, Mxi
co, Peru y Venezuela) se movilizaron recursos de fondo de inversion nac:ionales (ej.: FISE,
FINDETER) o de la banca (BNDS-CEF en Brasil). El financiamiento multilateral (BIO, CAF,
Banco Mundial) representa el 37% de la inversion del sector durante los ltimos at.os.
En general los ingresos por venta de servicios cubren moderadamente los costes ope
rativos. Segn un estudio realizado en 2011 por las enti.dades reguladoras de la region
(ADERASA) (en base a una muestra representativa de 10 pafses, el30,7% de las empresas
existentes y el19,5% de la poblacin): el promedio de las empresas logra ingresos algo su
perior a los costes operativos (1,48, siendo 1 el punto de equilibrio; en el 2004 el promedio

61
62
63

CGLU(2010).
CAF (2012).
CAF (2012), p. 24.

162

SERGIO GALILEA OCN

se situaba en el

1,68). Pero segun la CAF, estos excedentes son insuficientes para garanti

zar la adecuada operaci6n de los sisternas.

En cuanto al desernpeiio de las ernpresas del sector (segn ese rnismo estudio de
ADERASA)64, el

67% de las conexiones cuentan con medidores dorniciliarios (micro-me

dici6n), aunque este porcentaje puede variar entre 20-30% en Argentina y mas del 90% en
Clle y Uruguay; el nivel de mora media es del 15% (un prornedio acumulado de casi 3
meses para las principales empresas, 16 para el resto).
Segn esta misma fuente el precio media del metro cubico de agua potable y alcanta
rillado sartario vendido es de 0,43 USD, con extremos de 0)1 USD y 5,09 USD. Los me
canismes de fijaci6n de tarifas estan fuertemente determinados por polfticas nacionales:
las decisiones de los entes reguladores (Chile, Colombia, y Peru, que contemplan subsi
dios cruzados y estratos tarifarios por poblaci6n), por procedimientos administrativos de
recuperaci6n de costos (Uruguay), por la continuidad de viejos sisternas basados tambin
en costos, actualizados por inflaci6n (Brasil), o la cornbinaci6n de estos sistemas. En Chi

le, los municipios identifican a los beneficiarios y gestionan las prestaciones de susidios;
mientras que los municipios en Colornbia clasifican los inmuebles que pueden beneficiar
se de los subsidios cruzados. En el casa de Mxico, las tarifas deben ser aprobadas cada
aiio por los rganos deliberantes de cacia estado. Usualmente son las ernpresas prestata
rias las que solicitan el aval de niveles superiores del Estado para modificar tarifas. En tr
minos generales, predomina la practica de

un

ajuste anual en funci6n de la inflaci6n del

periodo anterior. En este contexte, Hama la atenci6n el caso de Panama, donde la tarifa del
servicio de agua potable permanece congelada desde el aiio 19826.'.
Existen entonces dificultades para financiar un sistema de agua potable y saneamien
to de calidad con precios acordes a la capacidad de pago de las personas. Los factores que
dificultan principalmente el autofinanciamiento son:

. . (i) la escasa capacidad y cultura

.

de pago de la poblaci6n, aunadas a la ausencia de sistemas efectivos de subsidios para

grupos de bajos ingresos; y (ii) altos costes de prestaci6n, muchas veces debido a ineficien
cia empresarial, asf camo elevados costes laborales y endeudamiento >66
En materia de-sistemas de subsidios a la poblaci6n, debe decirse que por fuera de los
modelos mas consolidados de subsidios a los sectores carenciados (Chile), en la mayorfa
de los pafses operan subsidios cruzados muy variados. Coexisten tambin subsidios di
rectos de fuente fiscal (&uador, originados en el servi cio d e telefonia, y El Salvador, pro
venientes de la distribuci6n elctrica). En relaci6n a los subsidios que existen en la regi6n,
en algunos casas estos subsidios se brindan de manera focalizada (Chile), en otros las sub
venci6n es generalizada (Argentina, Bolivia), o rnanejados con criterios especfficos (mu
chas veces de caracter politico). Tambin se senala como una barrera para la ampliaci6n
de las conexiones domiciliarias, el costo que tiene para las familias pobres sufragar ese
gasto67 Con el apoyo sistemtico del BID, la UNICEF y la OMS, se han establecido nuevos
mecanisrnos y subsidios para que una gran proporci6n de la poblaci6n carenciada tenga
acceso segura y continuo a estos servicios.
64
1>5
66
67

http://www.aderasa.org/index.php/es/grttpos-de-trabajo/benchmarking.
CAF (2012), p. 25.
Jouravlev (2004), p. 53.
CAF (2012), p. 23.

4.

Cuadro 4.8.

163

AMRICA LATINA

Bogota: tarifas de Agua que exduyen a los sectores mas carendados

Respecta de las tarifas de ag ua y saneamiento de Amrica Latina, se debe tener pre

sente que en 2005, el consuma tfpico de 20 metros cbicos de agua mensuales ten(a un
coste promedio que ascendia a 11 d6lares (este precio podfa variar entre 5 y 15 d6lares).
En este contexto Bogota aparecfa como la ciudad mas cara, con precios 5 veces mas altos
que los de Arequipa o La Paz.
De acuerdo con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), para
garantizar el derecho al ag ua, el coste de las instalaciones y el servi cio no deberfa exceder
el 3% de los ingresos del hogar. En 2005, el pago por agua representaba para un hogar
pobre bogotano (los dos primeras quintiles de poblaci6n) cerca del 14% de su ingreso si
no tenia acceso a tarifa social y superaba el 8% para quien la tenia. Dentro del contexto re
gionaL este caso resalta por sus contradicciones, pues ofrece una cobertura practicamente
universal con altos estandares de calidad de agua potable, pero a precios proporcional
mente muy elevados para la poblaci6n mas pobre.
Fuente:

ONU HABITAT (2012), p. 87.

Financiamiento y tarifas de Residuos S6lidos Domiciliarios68

El aspecto mas preocupante es la insuficiente recuperaci6n de costes. Se estima que
la actual recuperaci6n media de costes asciende al 51,6%, observndose una leve mejo
ra respecto a perfodos anteriores, aunque aun no garantiza la sostenibilidad financiera
de los servicios. Al mismo tiempo se observa un incrementa del coste medio de latone
lada de residuos s6lidos recogida, transferida y dispuesta (cercano al 42%, al pasar de
47 USD /ton a casi 67 USD /ton). Pero el coste por tonelada puede variar entre 10-12
USD en Paraguay y Honduras a70-86 USD en Brasil y Argentina. El awnento del coste
unitario por tonelada se atribuye a la inversion en nuevas tecnologfas, al alza de precios
de combustible y a otros insumos (y tambin a la fluctuaci6n de las monedas respecta
al d6lar).
La recuperaci6n insuficiente de los costes y la falta de gestion basada en un sistema
adecuado de contabilidad de costes, identificando claramente los ingresos y gastos de
este servicio, son los obstaculos ms crfticos para alcanzar la auto-sostenibilidad del sec
tor. Dada la insuficiente recaudaci6n, los subsidios al servicio asdenden a casi el 49% de
los gastos reales en el 2010 (eran del 53% en el2 002) y se reparten inequitativamente en
tre pobres y ricos. Para corregir esto son necesarias estrategias de subsidios cruzados o
subsidios directos como en el caso del sistema tarifario usado en Colombia. En este pais
las tarifas del servicio estn reguladas por la Comisi6n Nacional de Regulaci6n de Agua
Potable y Saneamiento (CRA) que fija tm techo, que cada municipio adapta en funci6n
de otras variables (estrato socio-econ6mico y tipo de usuario). Las tarifas de los sectores
mas pobres estn subsidiadas (a travs del Sistema General de Participaciones y transfe
rencias de departamentos y munidpios a los operadores). Pero algunas ciudades logran
equilibrar el servicio. Un ejemplo de esto es la ciudad de Cuenca en Ecuador que desde

68

Para desarrollar esta secci6n se consult6: Martfnez

et al.

(2011).

164

SERGIO GALILEA OCN

2001 ha reglamentado sus tarifas cubriendo los gastos de operaci6n y mantenimiento de

la empresa publica municipal a cargo del servicio (EMAC-EP).
La forma de cobranza preferida en la region es a travs del impuesto predial (un
60 ,4% de los municipios lo

utilizan). Un 13,7% de los municipios la realiza a travs del

servi cio de agua potable y alcantarill ado, mi entras que el18% prefieren enviar una cuenta
peri6dica al usuario y solo un 7,9% envfan la factura junto con la de eledricidad, a pesar
de ser este ultimo mtodo el que posee el indice de cobranza mas alto de las cuatro opcio
nes estudiadas. E l8t2% de los municipios realizan elias mismos la facturaci6n y cobran
za de los servicios.
En suma, aunque se observa una tendencia al mejoramiento del financiamiento de
la gesti6n de res.iduos en la regi6n, en general el servicio opera con subsidios debido a
la ausencia de mecanismos adecuados para el calculo de costes y de tarifas (con algunas
excepciones, Colombia, Chlle) y a las insuficiencias en la facturaci6n y cobro. La incapaci
dad de los municipios de alcanzar la sostenibilidad financiera de los servicios obstaculiza
el desarrollo del sector.

Financiamiento y tarifas de Transporte Urbano69

El total de gastos operacionales en el transporte motorizado ascenda en el ano 2011
a

82.000 millones de USD anuales. La mayor parte (63.600 millones de USD, es decir, el

7 8%) conesponde al transporte individual. Las reas metropolitanas con gastos mas altos
son Mxico, Sao Paulo y Buenos Aires, mientras que las areas metropolitanas con gastos
menores son Le6n y Montevideo
Contrariamente a las ciudades europeas, en las ciudades latinoamericanas analizadas
en el estudio de la CAF (2011) se presentan pocos casas de subsidios para el transporte
colectivo. La mayora vinculados a los ferrocarriles y metros (60%) en cinco sistemas (Belo
Horizonte, Buenos Aires, Mxico, Porto Alegre y Sao Paulo). Pero tambin existen siste
mas de autobuses subsidiados (el181
, % de la recaudaci6n y el 15% del coste total) en el
casa de cuatro ciudades (Buenos Aires, Montevideo, Santiago y Sao Pallia). Los sistemas
de autobuses de Buenos Aires y Sao Paulo reciben subsidios en todos los servidos ofrec
dos. El mas grande es el de Buenos Aires donde el subsidio alcanza casi el180 % del total
de la recaudaci6n. En Sao Paulo, los subsidios totales corresponden a cerca del17 ,5% de
la recaudaci6n total.
En la casi totalidad de los pases las tarifas de transporte estan reguladas par el Es
tado o los municipios. Apenas existen dos casas en que la definici6n de la tarifa es libre
(combis de Buenos Aires y todos los servicios de la ciudad de Lima). En la mayoria de los
servi dos de transporte colectivo existen ademas tarifas especiales para sectores particta
res de la poblaci6n (estudiantes, jubilados y, par ultimo, para las personas con movilidad
reducida).

Los diferenciales de aportaci6n de la tarifa son bastante variables. Asf, par ejemplo,
mientras en Santiago de Chile la tarifa del Metro es de1 ,2 USD en Ciudad de Mxico al
canza 03
, USD.

69

La informaci6n de esta secci6n se extrajo de CAF (2011).

4.

Cuadro 4.9.

AMRICA LATINA

165

Gasto personal involucrado en movilidad urbana

El precio del transporte colectivo ha sido estimado a travs de la comparaci6n del

monto necesario para comprar 50 pasajes por mes con el salaria mfnimo oficial y tambin
con el salaria promedio estimado para las areas metropolitanas. La variaci6n del peso de
50 tarifas de autobus entre las areas analizadas es grande y varia de un minimo del 3,2%
en San Jos hasta un 25-30% en las ciudades de Brasil (pero el 40% de los usuarios red
ben el vale-transporte del empleador, lo que redu ce el gasto a cerca del12%) con valores
intermedios en Montevjdeo (20,8%), Santiago (13%) y Bogot (10,8%).
Fuente: CAF (2011), p. 299.

El alto coste del transporte publico en la mayor(a de las ciudades afecta en particu
lar a los sectores de poblaci6n mas pobre. Esto sumado a los dficits de acceso que se se
nalaron mas arriba para los que viven en barrios perifricos, explican la tensi6n que se
observa en muchos pai'ses latinoamericanos alrededor del transporte publico (cf: manifes
taciones en Brasil contra el aumento de las tarifas de transporte en junio de 2013).

4.5.

NECESIDADES DE LA POBLACI6N: SOLIDARIDAD, DIALOGO SOCIAL Y

PARTICIPACION

LA CIUDADANfA ORGANfZADA, UN ACTOR CRITlCO

Cuando se intenta analizar la vinculaci6n de la ciudadania con los prestadores de
servidos, la primera respuesta es que la principal relaci6n es la gestion de reclamos. Pero,
como se explica a continuacion, el enfoque sobre la participaci6n de la ciudadania en la
gesti6n de servicios tiene en Amrica Latina una trayectoria con mayor recorrido e inci
dencia.
Para recibir y responder a las demandas ciudadanas muchos municipios y empresas
prestatarias de la regi6n han desarrollado mecanismos de reacci6n rapida. Algunas de
ellas son muy innovadoras apoyandose en nuevas tecnologfas para mejorar la transpa
rencia y la velocidad de respuesta. Tambin la sociedad civil ha desarrollado mecanismos
innovadores a travs de organizaciones de consumidores u ONGs especializadas en la
gestion de denuncias.
Existe adems en muchos paises, tanto a nivel nacional como locat agendas publicas
interesadas en la defensa del consumidor (ombudsmani veedurias, oficinas del prestador y
del regulador), que muchas veces actU.an en forma simultinea con las organizaciones de
la sodedad civiL La idea del defensor ciudadano local se ha ido afianzando, como por ejem
plo, en municipios de Buenos Aires, Mxico Dg Montevideo, Sao Paulo y otras ciudades
del Brasil y Bolivia.
Ademas es reconocida en Amrica Latina una tradici6n de organizaciones y movi
lizaciones barriales, especialmente en barrios carenciados, para intervenir frente a las
carencias que se acumulan en los servidos publicos. En dcadas anteriores, las Juchas
pobladonales estaban centradas en la obtenci6n de vivienda. Hoy estas acdones se han
ampliado a la provision de equipamiento barrial, el fWlcionamiento adecuado de los ser-

166

SERGIO GALILEA OCN

vicios basicos, el acceso a una educaci6n y salud de calidad, la soluci6n de problemas

rnedjoambientales y la mejora de la seguridad.

Otras formas de participad6n similares se apoyan en las experiencias de grupos espe

cificos de la poblaci6n que participan en la prestaci6n directa de servicios bajo modalidad
de rnicroempresas, cooperativas o dentro del sector informai. En algunos pafses y munici
pios se promueve la participaci6n de estos sectores en la gestion del sector para mejorar la

coordinacion y complementar el servicio. Una de las experiencias mas destacadas ya fue

mencionada: las organizaciones de recicladores cuya inclusion se promueve a travs de

programas municipales de recogida selectiva. Varios pafses enAmrica Latina (Brasil, Chl
le, Colombia, Peru) han avanzado en la definici6n de marcos normativo que les reconoce
la capacidad de asumir compromisos legales e institucionales. Desde la dcada del

90, las

asociaciones de redcl adores de la region crearon sus propias orgar zaciones. Por ejemplo, la
Red Latinoamericana de Recicladores que reagrupa actualmente a m.s de quince pafses70
La regi6n ha avanzado ademas en la regulacion legal de la partictpaci6n ciudadana
en el tema de servicios, instituyendo mecanismos sistematicos de consulta y control cua
si vinculantes acerca de la gestion y las decisiones referidas a los servicios. Por ejemplo

en Colombia, la legislaci6n (Ley, nacional num. 142, del usuario de servicios p.blicos do
miciliarios) prev la participacion de representantes de la sociedad civil a travs de un
{{vocal de control en el consejo directivo de las empresas prestatarias de servicios, cuyo
numero depende del nmero de habitantes beneficiarios. El vocal tiene potestad para
ejercer control, participar en la discusi6n sobre las tarifas y la planeaci6n del servicio. En
Chile y Per. existen iniciativas similares, pero el papel de los representantes ciudadanos

(vfa asociaciones de consurnidores

o de consejos de usuarios locales) es .nicamente

con

sultivo. No se conocen evaluaciones sobre la implementaci6n de estas leyes.

Los gobiernos locales han generado amplias y reconocidas experiencias de participa
don ciudadana que se apoya en esa tradici6n de organizaci6n popular. La participaci6n
se canaliza a travs de diferentes mecanismos de consulta, vinculantes o no (cabildos
abiertos, referndums, etc.). Uno de los mas reconocidos e innovadores en su momento,

fue el presupuesto Btidpativo iniciado a principios de la dcada del 90 en Porto Ale

gre y que se ha difundido a muchas ciudades de la region. En el caso de PortoAlegre con

un recorrido de mas de 20 anos, los estudios indican que el proceso ha perrnitido inte
grar a grupos de poblaci6n tradicionalmente excluidos del desarrollo de

la ciudad y

se

ha traducido en un rnejoramiento en la prestaci6n de los servicios basicos. Por ejemplo,

se considera que entre 1988 y

1999 el presupuesto participativo incidi6 en el aumento del

volumen de basura recogida, la cantidad de alumbrado instalado en las calles y la cober

tura del alcantarillado. El Banco Mundial (1999) tambin atribuye a este proceso la pavi
mentacion de la mitad de las calles del municipio y la multiplicacion por dos del n.mero
de estudiantes matriculados en las escuelas primarias y secundarias. Para integrar a nue
vos sectores ciudadanos en la gestion de los servicios, Porto Alegre se plant.a crear, en el

marco de un proceso de descentralizad6n intemo del municipio, comits territoriales de

gestion que jugarn un papel en fiscalizar o cogestionar serviclos, induso los contratos de
externalizacion71

70

11

http://redrecicladores.net.
Wagle y Shah (2003).

167

4. AMRICA LATINA

Pero los avances en la participaci6n ciudadana son aUn limitados. En muchos paises
faltan marcos legales adecuados o no se aplican. Ademas, salve algunos paises o ciudades

donde se han desarrollado mecanismos de observaci6n o monitoreo

blicos (ejemplo

de los servicios pu
saneamiento

Bogota como vamos, servicio nacional de informaci6n de

de Brasil, etc), no es f<kil acceder a la informad6n para facilitar la participaci6n, ya sea

porque la informaci6n est dispersa o porque no se hace pblica. Los gobiernos locales
son los mas aptos para recoger y difundir esta informaci6n sobre servicios basicos, tant o
propios como de las ernpresas prestatarias, para impulsar una participaci6n efectiva, per
manente y constructiva. Ademas, esta informaci6n es indispensable para fines de planifi
caci6n de las polfticas locales y nacionales.

SEGURJDAD CIUDADANA, EL SERVICIO MAS DEMANDADO

En la Ultima dcada, el tema de la violencia e inseguridad ciudadana se ha instalado

como una preocupaci6n generalizada en la p oblaci6n, en especial en las grandes ciudades
de la regi6n. Los gobiernos na don ales se han visto enfrentados como nunca antes a esta

ocasiones, a afectar su propia gobemabilidad y

la de las entidades sub-nacionales. Los siguientes graficos (4.5 y 4.6) describenla compleja
compleja situaci6n, que puede llegar, en

situaci6n de victimizaci6n ciudadana y las tasas de homicidios en diferentes paises.

Grafico 4.5.

Segur i dad Ciudadana en Amrica Latina

-% de personas victimas de crimen es 2004, 2006, 201230

25

-- - --- -

LC

20
15

..
-

1-

10

1-

--

--

1-

'-

2004
2006
2012

1-

--

Fuentc: Ccntro de Estudios en Seguridad Ciudadana CESC del Instituto de Asuntos Publicos de la Universidad
de Chile con datos de LAPOP (Latin American Public opinion Project) Univcrsidad de Vanderbit Santiago 2013.

168

SERGIO GALILEA OCN

Grdfico 4.6.

Tasas de homicidio por cada 100.000 habitantes en Amrica Latina y el Cari be

30

25

20

Ir 1-

f
1

,_

1-

1-

1-

15

- -

.
-

10

1-

n_

1-

1-

:---

11-

1-

2004
2006
2012

FHente: http://www.altus.org.
De modo que la principal demanda generalizada de rma parte importante de la po
blaci6n es par una mayor seguridad ciudadana. Esta demanda no se refiere Unicamente al
crimen organizado; tambin compromete a la violencia e inseguridad cotidiana en los ba
rrios, marcada por los asaltos, rob os y atracas realizados y sobre todo por una sensaci6n de

inseguridad generalizada. lndicadores de lo anterior son el fndice de victimizaci6n y el de

denuncias realizadas en la polida, que estan presentes en la agenda publica de todos los
pafses72 Los gobiemos locales se ven enfrentados a responder con su acci6n a las expre
siones de violencia cotidiana, camo rnuestran recientes trabajos en Centra Amrica y El
Caribe. El cuadro 4.10 describe este problema.

Cuadro 4.10.

Mxico D.F. Por tu familia, desarme voluntario

El gobierno de la Ciudad de Mxico ha diseftado su programa de desarme volun

tario, en didembre de 2012, mediante un C<mje de las armas de fuego por ayudas eco
n6micas y enseres domsticos. Mediante un mecanismo voluntario y an6nimo, y con la
cooperaci6n de las Iglesias, el programa ha tenido notable impacta. En tres meses se han
recuperado mas de 4.000 armas. Se ha ido construyendo una cuttura de paz entre los ciu
dadanos, la consigna del programa es: Por tu familia: desarme voluntario.

Fuente: http://www.con.sejociudadtmodforg. mx/.

12

Beliz (2012).

4. AM)jRJCA LATINA

169

Los problemas de violencia cotidiana son mayores debido al aumento de la margi

nalidad urbana y el desempleo (especialmente juvenil). Los indices de inseguridad au
mentan frente a importantes indicadores de deserci6n escolar, bardos desestructurados
o equipamiento privado y comunitario degradado (sitios eriazos, plazas, areas verdes y

espacios ptblicos abandonados). Adicionalmente, cuando la (o las) policfa(s) no logran

acceder a determinados territorios o sus miembros son apreciados camo sospechosos, la
percepci6n ciudadana acenta su pesimismo, al punta de pasar a considerar a la policfa
parte del problema y no de la soluci6n. Las maras salvadore.fias, las pandillas centroamerica
nas, la violencia en ciudades de Venezuela, los recurrentes asesinatos y crfmenes en M
xico, Brasil y Colombia, y los permanentes hechos de violencia existentes en el resto de la
Region, son realidades que alimentan el elima de inseguridad y demandan nuevas estra
tegjas, programas y proyectos significativos para afrontarla.
Los gobiernos locales no pueden desentenderse de este enorme y creciente problema.

Las recientes elecciones municipales realizadas en Mxico, Brasil y Chile muestran niti
damente que la demanda ciudadana por seguridad es una prioridad, superando los re
querimientos de empleo, vivienda, salud, educaci6n, pobreza, servicios y ordenamiento
urbano, que tradicionalmente fueron las materias municipales mas demandadas. Otro
tanta se manifiesta con la medici6n peri6dica denominada Latinobar6metro, que en los
(tltimos anos ha sida recogido de manera creciente en los informes econ6micos anuales
de la CEPAU3
Los gobiemos locales deben afrontar estos graves problemas en estrecha coordinaci6n
con los entes gubernamentales superiores (estadual y 1 o central), lo que implica establecer
una colaboraci6n

estrecha tanta en programas de rehabilitaci6n y reinserci6n, como con el

sistema escolar y particularmente, los vfnculos entre las comunidades y las polidas74 Asi
mismo, se requiere un tipo de prctica institucional que muestre decisi6n polftica estrat
gica, valoraci6n del rol de las comunidades barriales y ciudadanas, y el perfeccionamiento
y depuraci6n de las policfas, incluidos sus procedinentos y normativas.
Se requiere, camo en el caso de Canoas en BrasiF5, de un esquema que incorpore es
fuerzo de inteligencia e informaci6n, aproximaci6n comunitaria de la Policfa y un comple
ta programa de inclusi6n social en equipamiento, habitaci6n, desarrollo urbano, deportes
y cultura.

Es el gobierno local como entidad publica institucional mds cercana a la poblaci6n y

sus organizaciones, lo que le confiere -de hecho- un roi de puente entre las policias y la
comunidad. Existen experiencias, cada vez mas habituales, donde la presencia municipal
activa ha permitido establecer una relaci6n adecuada y horizontal de los ciudadanos con
Ja policia. La propia organizaci6n comunitaria se ha instalado coma un antfdoto de pri
mer arden frente a la delincuencia y la inseguridad. La ciudadanfa organizada es el pun
ta de partida para una acci6n eficiente de alerta, denuncia e informaci6n. Son varias los
casas en los que, a mayor grado de organizaci6n de la gente, mayor ni vel de seguridad
y sensaci6n de seguridad, especialmente cuando ha ido acompafiada de una policfa proba,

http://www.latinobarometro.org/latino/latinobarornetro.jsp.
Dammert (2012).
75
CANOAS, prefecto Jairo jorge Da Silva, Encuentro Mercociudades, Montevideo, 27 de mayo 2013
(no publicado).
73
74

170

SERGIO GALILEA OCN

profesionalizada y abierta a aceptar una acci6n colaborativa de parte de las organizacio

nes comunitarias (ver cuadro 4.11).

Cuadro 4.11.

Seguridad ciudadana en Santa Tecla, El Salvador

Considerado en 2005 como uno de los Municipios ms violentas de El Salvador, la

Alcaldfa Municipal ha logrado avances notables en los indices de seguridad ciudadana.
Se disei'\6 una estrategia que sensibiliza y organiza a las comunidades en el respeto, la to
lerancia y la solidaridad. Le fortalecieron las atribuciones juridicas municipales y se me
jor6 la coordinaci6n con instituciones nacionales y policiales. Los Comits Ciudadanos
de Segur idad son reconocidos en el trabajo preventivo, el control de armas, el alcohol. A
los siete anos de iniciado, Santa Tecla tiene los mejores estandares de segur idad ciuda
dana del pafs.
Fuente: CGLU BID/FOMIN (2012).

Cuadro 4.12.

Iniciativas municipales pua afrontar la (ln) seguridad ciudadana

Mej&amiento del Servicio de Serenazgo Municipal de la Municipalidad Distrital de Vfctor

Largo Herrera, Peru. El serenazgo (patrullaje) m unicipal de los espadas publicos se vio re

forzado por una intervenci6n en logfstica, tecnologa, capacitaci6n y acciones colaborati

vas con las juntas de vecinos en materia

de prevenci6n y alarma, con notables resultados

en el incrementa de las atenciones demandadas por la comunidad (Castro, 2010).

Policfa Comunitaria en La Paz, Bolivia. Polica complementaria a la polida estatal, cuyo

accionar ha permitido ampliar la protecci6n de las personas, cautelar las libertades indi
viduales y salvaguardar los derechos humanos de la poblad6n.
Fuente: CGLI BID/FOMIN

4.6.

(2012)i Castro (2010); British Council (2007) y Embajada Britanica (2011).

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

CONCLVSIONES
El examen sobre la responsabilidad de los gobiernos locales y enti dades sub-na
cionales en la prestaci6n de servicios bsicos locales, permite percibir una reaHdad he
terognea en la regi6n. Se constata por un lado la existencia de poderosos municipios
en ciudades grandes y algunas intermedias que asumen un protagonismo i nneg able en
estas materias, dotadas de creciente capacidad tcnica y de recursos para intervenir con

cierto impacta en los diferentes sectores y, mas at1n, desarrollar una institucionalidad
propia lder en la prestaci6n de serviclos basicos (ej.: EPM de Medellin). Con ese fin mu
chas de ellos han tejido diferentes modalidades de colaboraci6n con el sector privado y
comunitario, ya sea por la via de contratos de servicios, de empresas mixtas u otras for
mas de asociaci6n.

4.

171

AMRICA LATINA

Puera de estos municipios mas avanzados, la mayoda de los municipios de l a region

se encuentran aun en condiciones mas dbiles en cuanto a recursos financieros y capaci
dad de gesti6n. Los servicios en estos municipios presentan par lo general indicadores de
calidad y de cobertura mas bajos, una gestion ms dependiente de afinidades politicas y
de transferencias de otros niveles de gobierno, asf como difi.cultades para aplicar las regu
ladones del sector16 Como se senala en esa misma fuente, la descentralizacion de la pres
tacion de los servi cios requerir(a de fuertes incentivos que debeti'an ser impulsados desde
los gobiernos centrales.
La situaci6n de los numerosos municipios rurales de Amrica Latina es adn mas di
f(cil. Estos municipios afrontan serias dificultades para satisfacer las necesidades de po
blaciones menos numerosas y dispersas. En algunas zonas, deben hacer frente a graves
problemas de pobreza e indigencia, sobre todo aquellos situados en regiones perifricas
o dependientes de comunidades tnicas tradicionalmente marginadas. A pesar de ella,
muchos desarrollan programas innovadores de agua potable y electrificaci6n rural, don
de las comunidades instalan sistemas autonomos de provision del servicio, mediante el
apoyo de programas pblicos focalizados y 1 o que cuentan con el apoyo de la coopera

don intemacional. Elliderazgo de la autoridad d esca nsa, las mas de las veces, enAlcaldes
con fuerte arraigo en l a comunidad local que suelen tener un reconocimiento ciudadano
y SOm> el Estado para las poblaciones a las que representan y sirven.
Pese a las dificuttad es y condiciones muchas veces complejas, se identificaron a lo lar
go del Jnforme sobre Amrica Latina significativos ejemplos de buena gesti6n local, que

se explican por una combinaci6n virtuosa entre liderazgo local, gestion ciudadana, inno
vaci6n y emprendimientos asodativos con privados u otras entidades publicas. Tambin
muchos municipios lograron avances importantes apoyandose en la participacion ciuda
dana, para desarrollar polfticas sociales mas atentas a la inclusi6n de las familias carencia
das e integrar a los sectores informales.
Un fen6meno novedoso, cuyo desarrollo parece ampliarse en los ultimos anos, es la
creaci6n de mancomunidades o diferentesformas de asociaciones municipales para optimizar la
entrega del agua, la recogida y la disposicion final de RSD ademas de generar economfas
de escala y aprovechar mejor las externalidades. Estas formas de cooperadon horizontal
merecerfan ser impulsadas con incentivos legales y financieros ya que pueden representar
una soluci6n mayor a la fragmentaci6n municipal77.
En contraste con este fen6meno, y con ciertas excepciones (Lima, Quito, Bogota, San
Jos de Costa Rica o algunas aglomeradones intermedias como Monterrey), la coordina
ci6n y la cooperaci6n a nivel de las grandes areas metropolitanas para la planificadon y
gestion de los servicios sigue siendo dbil o inexistente, salvo cuando existe una empresa
de n.ivel estadual o nacional que asume la gesti6n del servicio (en particular en el sector
del agua y saneamiento), pero que muchas veces trabaja sin consultar al gobierno local.
Dada la complejidad creciente de estos servicios, tambin se hacen necesarios meca
nismes mas adecuados para mejorar la coordinaci6n y colaboracion entre los diferentes
niveles de gobiernos (nacional, interrnedio y local) para optimizar recursos y capacida-

76
77

CAF (2012t p. 20.

For more on inter-municipal associations,

sec San Miguel de Tucuman

(2012).

172

SERGIO GALILEA OC6N

des, evitar solapamientos o vados institucionales y, en muchos casos, para impulsar poH
ticas de apoyo para los gabiernos locales de menor tamafio y capacidad con el fin de que
asuman progresivamente sus responsabilidades en rnejores condiciones.

Glabalmente, los gobiernos locales de la regi6n directamente, en asociaci6n con

otros niveles de gobierno o con el sector privada y las comunidades, han sido actores
importantes, cuando no decisivos, del mejorarniento de la cobertura de los servicios
basicos. El informe refleja los avances en materia de acceso al agua potable y al alcan
tarillado - pero en menor medida al tratamiento de aguas residuales-, en la recogida
de residuos s6lidos y en la disposici6n final de residuos -siendo aun deficiente la reco
gida selectiva y el reciclaje-, y tambin se constata un esfuerza de modernizaci6n de la
gestion del transporte urbano colectiva, con iniciativas emblematicas (el

Transmilenio),

que necesitan ser completadas con una visi6n mas integral que incluya a las formas de
transporte tradicionales.
Para profundizar en estos avances y superar su caracter muchas veces puntual, es
necesario integrar las acciones dentro de planes mas integrales de gesti6n sectorial -del
agua, del saneamiento, de los residuos s6lidos o del transporte-. Estos planes sectoriales
deben estar articulados con planes estratgicos de desarrollo urbano y 1 o del territoria,
que alienten la coordinaci6n entre las diferentes instituciones y actores y, sobre todo, que
fije un horizonte mas ambicioso a largo plazo. Camo se sefial6 mas arriba, el porcentaje
de gobiemos locales dotados de una planificaci6n adecuada que integre las visiones sec
toriales es au.n limitado.
Esta carencia contribuye a que persistan,a pesar de las mejoras observadas, un acce
sa desigual a los servi ci os basicos. Muchas poblaciones en barrios perifricos pobres y de
zonas marginadas, siguen teniendo dificultades de acceso, ya sea por la falta de cobertu
ra, o por la baja calidad de los servicios, o por cuestiones de tarifas y falta de equidad. La
imagen que brindan la entrega y gesti6n de servicios basicos en Arn.rica Latina reafuma
la vision de segmentaci6n urbana mencionada en la introducci6n.
Asf., mientras J9s barri os de clase media y media-alta cuentan con un a buena provi
sion en rnateria de agua, gesti6n de desechos y energia y se desplazan en autom6viles
particulares en carreteras rapidas de pago, muchas barrios populares y sobre tado los ba
rrios marginales -donde aun vive casi un tercio de la poblaci6n latinoamericana-, pade
cen condiciones deficitarias en el acceso a los servicios basicos,lo cual constituye un freno
'
mayor para su integraci6n plena a la ciudad.
Esta problematica de la fractura social y espadal en las ciudades de la regi6n tiene un
impacta directo sobre la gobemanza de los servicios y sobre las modalidades colabora
ci6n con el gobierno nacional, el sector privado y las comunidades. Por una parte, debido
a la proporci6n todav(a elevada de pobreza, el acceso universal a los servicios no puede
ser proyectado sino a travs de adecuadas polfticas sociales que incluyen el otorgamien
to

de importantes subsidios, cuya arquitectura en muchos paf.ses debe ser revisada para

mejorar su equidad.
Ademas, camo ya se seiia16, las autoridades locales deben hacer frente al continuo
crecimiento de las periferias urbanas (que recibiran mas de 100 millones de habitantes
durante la pr6xima dcada), asf como al rezago acumulado en infraestructuras en barrios

4. AM:SRICA LA'I1NA

173

marginales y a la necesidad de renovar y modernizar las red es de servicios urbanos en los

centros historicos.
Atmque no ha sido profundizado en este Informe, debe considerarse finalmente en
este calculo el impacto credente del cambio climtico sobre los servicios basicos, no solo
en relacion a los problemas de abastecimiento de agua potable, ya mencionado rapida
mente, sino tambin frente a la necesaria reduccion de la vulnerabilidad de las infraestruc
turas ante el incremente de las incidencias climaticas (inrmdaciones y sequfas resultantes
de El Nifto o de La Nina) o el impacto de las catastrofes naturales (en particular en M
xico, Centroamrica y Caribe y la region Andina) con su correspondiente riesgo para la
poblaci6n, en particular los sectores ms pobres.
Esto plantea a los gobiemos tanto locales como nacionales, la problematica comple
ja del financiamiento. Solo en el sector de agua y saneamiento, se cito mas arriba que se
requeriria una inversion anual de 12.500 millones de USD durante los proximos 15 anos
mientras que la inversion a fines de la dcada pasada se elevaba a 4.400 millones de USD.
Para reduci.r estas brechas se requieren profundizar las polfticas naci.onales de inversion
en estos sectores y recurrir probablemente al financiamiento pblico y privado nacional
e intemacional.
Pero tambin alli, el papel de los gobiernos locales es clave a diferentes niveles:
-

en la impulsion de politicas sociales, la revision y focalizacion de los subsidios

para llegar a los sectores ms vulnerables;

mejorar la eficiencia de la gestion de los departamentos o empresas municipales

de servicios basicos para reducir costos (ej: reducci6n de prdidas, mejorar la pro
ductividad) adoptando modos de gestion y tecnologfas mas adaptadas);

mejorar el cobro de servicios (ej: reducci6n de mora) y de la fiscalidad local para

movilizar mayores recursos, velando por una mayor equidad;

promover una colaboraci6n mas estrecha, no solo con el sector privado, sino con
los pequeftos prestadores de servicios y el sector informai.

El estudio citado de la CAF evala que rma mejor productividad y un mejoramiento

de la recaudaci6n podrfan aportar 5.800 millones de USD y 4.200 de USD la revision de
polfticas de subsidios tan solo en el sector de agua y saneamiento78 Una poHtica adecuada
de fortaledmiento de la gestion local de los servicios, combinada con adecuados marcos
regulatorios y una mejor colaboraci6n entre los diferentes actores y niveles de gobierno,
podrfa reducir la brecha seftalada en casi un 80%.
El Informe sostiene que donde existe una polftica de descentralizacion adecuada, que
permita progresivamente astunir a los gobiernos locales roles activos, su contribucion es
vital para afrontar y resolver problemas fundamentales de la pobladon. Una gobemanza
mas eficiente requiere de poHticas nacionales que favorezcan la inclusion social y compro
metan crecientemente a los gobiemos locales, potenciando su rol en el desarrollo de sus
comunidades. Tambin requiere acoger una ciudadania activa, liderazgos locales efici.en
tes y probos y un sector emprendedor proxima a las necesidades de la sociedad.

78

CAF (2011),

pp. 44-45.

174

SERGIO GAULEA OCN

Habni tambin que considerar que, en casos de servicios de alta complejidad, como
en la Seguridad Ciudadana, los gobiemos locales deben aceptar asumir un roi importan
te, enfrentando con ella nuevas problematicas emergentes desde las sociedades y sus or
ganizaciones ciudadanas.
Las propuestas de pollticas y acciones que surgen del analisis anterior implican en
sus ejes fundarnentales:
- Definiciones claves de polftica publica nacional para garantizar un acceso univer
sal y de calidad a los servicios basicos;
- Adecuar los marcos legales y normativos para la provision de servidos bsicos y
para favorecer la co1aboraci6n en1re diferentes niveles de gobiernos y adores;
-

Mejorar el financiamiento de los servicios ba.sicos, asf como las inversiones necesa
rias para responder a la demanda creciente de serviclos que derivan de la continua
expansion urbana;

- Avanzar en la mayor capacidad profesional y tcnica de los gobiemos locales, do

tandolos de fortaleza efectiva para desarrollar planes estratgicos que permitan
priorizar, impulsar y monitorear con mayor efidencia la prestaci6n de servicios;
-

Fortalecer el papel de la ciudadania en el seguimiento y definici6n de politicas

para mejorar la prestaci6n de los servicios basicos, en particular para las poblacio
nes mas pobres.

RECOMENDACJONES
Polfticas nacionales a favor del acceso a servicios bsicos de calidad y focalizadas en
los ciudadanos
Durante la ultima dcada, millones de familias en Amrica Latina han salido de la
pobreza gracias a polfticas redistributivas que han mejorado las condiciones de vida y al
acceso a servidos basicos. En Brasil y otras realidades se ha logrado combinar expansi6n
econ6mica y programas sociales focalizados, apoyandose en los municipios y en la acci6n
comunitaria para alcanzar a los sectores de poblaci6n ms necesitados.
Sin embargo, persisten importantes desaffos en cobertura y calidad de servidos ba
sicos que exigen:
-

Reforzar los programas para mejorar el acceso y a calidad de los servicios basicos,
focalizados en barrios pobres, tugurios y zonas rurales marginalizadas, apoyan
dose en la capacidad de los gobiemos locales y en las organizaciones ciudadanas.
Los prograrnas sociales redistributivos nacionales deben cogestionarse con el ni
ve! municipal, que es un aliado esencial en la Iocalizaci6n de polticas sociales.

Promover polfticas de integracin urbana e inclusin social, que respondan tam

bin a los desaffos de seguridad ciudadana y la fragilidad ambiental, en el marco
de la Agenda de Desarrollo Post-2015.

Replicar creativamente prograrnas y proyectos exitosos, por ejemplo en acciones

de seguridad urbana, adecuandolos a cada realidad local y logrando mayor efica
cia y efectividad en los proyectos.

4.

175

Alvt:RICA LATINA

Adecuar los marcos legales y normativos para la provisi6n de servicios basicos prxi
mos a la ciudadanfa y generar una mejor colaborad6n intergubernamental y con agen
tes privados

Tras tres dcadas de complejos procesos de descentralizaci6n,

es

necesario avanzar

decididamente en:
-

Profundizar los procesos de descentralizaci6n, apoyandose en la proximidad para

la gestion de servici os basicos y la capacidad de los gobiernos locales para promo
ver el desarrollo en su territorio (principio de subsidiariedad).

- Revisar los marcos legales, para actualizar y simplificar las normas y reglamentos
en la prestacion de los servicios bsicos. Tambin revisar el papel de las institucio
nes o agendas nacionales de regulacion con mayor apoyo tcn.ico y roles protag6nicos del nivel loca\.
- Mejorar la coordinacion entre los diferentes niveles de gobierno para la prestacin
de servicios basicos asegurando una acci6n complementaria y eficiente, facilitan
do la gobemanza multinivel con pleno respeto de la autonomfa local. Crear meca
nismes paritarios para clarificar competencias, costos, financiamiento y resoluci6n
de controversias, como en la Comisi6n Nadonal de Competencias en el Ecuador.
- Definir

un

marco legal precisa que facilite las alianzas pblico-pblicas y p

blico-privadas, con marcos institucionales que garanticen el inters pblico y la

inclusion social. Disefiar unidades especializadas para apoyar
cales en el

de servicios.
-

guimiento

se

los gobiernos lo

eva1uaci6n y modificaci6n de Jos contratos de prestaci6n

Prornover la cooperaci6n horizontal entre gobiernos locales (mancomunidades u

asociaciones), con financiamientos propios, para obtener economas de escala y
mayor eficiencia en la prestaci6n de servidos.

Mejorar el financiamiento y las inversiones en la prestacin de los servicios basicos

Para ampliar el Cso y la calidad de los servicios se requiere datar a los gobiemos lo
cales del financiarrento necesario y mejorar el acceso al endeudarniento, con acciones como:
- Aumentar los ingresos propios municipales

con

una fiscalidad local mas dinarni

ca, mayor autonomfa en su gesti6n y un fortalecimiento de sus capacidades de re

caudaci6n para la cobertura de servicios. Facilitar complementariamente el acceso
local al financiamiento nacional e internacional.
- Diseftar sistemas de transferencias no discrecionales para promover la prestaci6n de
servicios bsicos, lirnitando las condicionalidades y asegurando

un

rninimo de in

fraestructuras o servidos basicos para cada territorio, prornoviendo paralelamente el

fortalecimiento de los ingresos locales y sistemas adecuados de rendici6n de cuentas.
-

Promover el pago de los usuarios par los servicios publicos, fomentando la cul tu
ra de pago y manteni:miento de su operaci6n.

- Fomentar la autonomfa local en la definici6n de tarifas, que garanticen el acceso a

los sectores mas pobres, promoviendo subsidios cruzados desde sectores y barrios
rns aventajados.

176

SERC10 GALILEA

OCN

Crear mecanismos de financiamiento que sirvan de apalancamiento para mejorar

el acceso al crdito y capitales para la inversion en servicios basicos, favoreciendo
las alianzas publico-privadas.

Avanzar en la mayor capacidad profesional y tcnica de los gobiernos locales

Los gobiernos locales requieren desarrollar sus capacidades para mejorar la presta
ci6n de servicios bsicos, en acciones camo:
-

lmpulsar programas especializados para fortalecer a los gobiemos locales en su

capacidad de prestaci6n de servicios basicos: mejorar la eficiencia de la gestion
municipal o de las empresas publicas de servicios aplicando sistemas modemos
de admirstracion y control, profesionalizaci6n del personal, etc.

Mejorar el acceso a tecnologas y experiencias innovadoras para promover un uso

mas eficiente de los recursos para racionalizar el consuma de agua, mejorar la re
cogida y tratamiento de residuos, disminuir la contaminacion ambiental y optimi
zar el consuma energtico.

Promover el intercambio de experiencias sobre madel os de gestion que reduzcan

los riesgos de situaciones monop6llcas y favorezcan una gest ion dinmica, eficien
te y eficaz de los servicios basicos. Monitorear la gestion de servicios con indicado
res precisas y constante control ciudadano.

- lmpulsar una utilizaci6n de mano de obra local-y el apoyo a sectores marginales

en la gesti6n de servicios, camo en la recogida selectiva y el reciclaje de desechos,
como ya Jo estan realizando muchas ciudades en la region. Promover un marco
legal de gestion de servicios que favorezca la cooperaci6n con los sectores comu
nitarios e informales.
-

Desarrollar una planificacion ms integral de los servicios bsicos en el marco de

una planificacion urbana estratgica, para que promueva la compactaci6n urbana
y la integraci6n e inclusion socio-espacial de toda la poblacion.

lnvitar a las asociaciones nacionales de municipios, en colaboraci6n con institucio

nes nacionales o especializadas, a promover el intercambio de experiencias inno
vadoras entre gobiernos y empresas locales en diferentes areas: mejoramiento de
la gestion, planificacion, uso de tecnolog!as adaptadas etc
,

Tmpulsar el desarrollo de sistemas de indicadores de servicios basicos que per

mitan mejorar el monitoreo del funcionamiento de los servicios locales ya sean
publicos o privados por parte de las autoridades municipales y con participaci6n
ciudadana.

Participaci6n y protagonismo social y ciudadano

Un mayor empoderamiento ciudadano requiere, al menas:
-

Consolidar una legislaci6n que fomente las organizaciones de la sociedad civil,

favoreciendo su legalizaci6n y financiamiento publico y contemplando consultas
especfficas, veedurfa de servicios y una gestion ciudadana cotidiana.

4.

177

AMRICA LATINA

Facilitar y simplificar los reclamas de la ciudadani con respuestas oportunas y

precisas mediante ventanillas Unicas y la intervenci.6n de una defensorfa ciudada
na.

Favorecer sistemas de monitoreo de la opini6n ciudadana sobre la calidad de ser

vicios, cogestionados por organizaciones comunitarias y de la soci.edad civil.

Promover experiencias que favorezcan la participacin en presupuestos participa

tivos, planificaci6n participativa y referndums.

Contribtr a la lucha contra la corrupcin mediante un sistema de denuncias fun

dadas por las organizaciones de la ciudadania y resoluciones expeditas.

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