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El presente trabajo ofrece algunas lecciones tiles en el debate sobre la reforma fiscal y
hacendaria en Mxico. Se asume la hiptesis de que una reforma fiscal no debe estar ligada
a la necesidad de cubrir la insuficiencia de los ingresos recurrentes (tributarios) del sector
pblico respecto de su gasto, por lo cual la discusin no se centra exclusivamente en qu
impuestos o tasas aumentar, sino que se intenta modificar esta miopa conceptual considerando
dos cuestiones fundamentales: la realidad de los contribuyentes y el gasto improductivo
insostenible. Bajo el panorama de la hacienda pblica y el contexto macroeconmico en
Mxico, se desarrolla un marco basado en la sustentabilidad fiscal o equilibrio temporal
que deben guardar los ingresos y gastos, donde la esencia de la reforma hacendaria que se
propone est ligada a una recomposicin del gasto y, con base en la estructura de generacin
de ingresos aportados por el gasto, a la utilizacin ptima de los impuestos directos e
indirectos que hacen viable el incremento de los ingresos tributarios.
Palabras clave: reforma fiscal, poltica macroeconmica, balance estructural.
Clasificacin JEL: B40, C61, E22, O40.
Presentacin
109
gastando y para qu, para considerar los efectos sobre los ingresos de las familias y
sobre la disponibilidad de recursos para la demanda efectiva necesaria para un impulso
econmico. Por tanto, la esencia de la reforma hacendaria sustentable que se propone
est ligada, en primer trmino, a una recomposicin del gasto estrictamente necesario
para impulsar y promover las capacidades productivas de las empresas y las familias y
con efectos directos sobre el crecimiento econmico. En segundo trmino, con base
en la estructura de generacin de ingresos aportados por el gasto, el aumento de los
impuestos directos e indirectos hace viable el incremento de los ingresos tributarios
para sustituir las reducciones que ocurran en los ingresos no tributarios derivados de
la cada de la produccin petrolera.
La estructura del trabajo es la siguiente. En la primera seccin se presenta una
breve revisin de la discusin terica respecto a si la reforma fiscal y hacendaria debe
considerarse como un problema coyuntural o estructural. En la segunda seccin se
presenta una breve historia de las reformas fiscales emprendidas en Mxico en los
ltimos 30 aos, as como el contexto fiscal y macroeconmico de la economa mexicana
prevalecientes en estos aos. La evaluacin de los elementos para una reforma fiscal y
hacendaria necesaria se presenta en la tercera seccin. Por ultimo, se engloban algunas
consideraciones generales que se ponen en la mesa del debate nacional.
sta, no cabra duda para afirmar que las finanzas pblicas constituyen el principal
instrumento del gobierno para influir en la actividad econmica y disear la
orientacin de su poltica econmica: se puede alentar el crecimiento econmico,
combatir la pobreza, mejorar la distribucin del ingreso, etctera.
stock existente de los ahorros acumulados. As, si los ahorros son bajos, los gastos
deben ser ajustados, donde todos (incluidos los gubernamentales) no deberan
ser mayores a lo que se tiene. Esto obviamente limita la puesta en prctica de una
poltica contracclica pero es consistente con la idea de una menor intervencin
pblica, privatizacin, desregulacin y desmantelamiento de todas las formas de
control administrativo.
Aunque estas ideas fueron planteadas hace ms de un siglo, desde la dcada de
1980 fueron la moda econmica. En stas, el balance presupuestario y la reduccin
de la deuda fueron concebidos como fines ms que medios para generar un ambiente
de estabilidad que propiciara un crecimiento econmico. Por consecuencia, se
convirtieron en las principales prioridades de las polticas macroeconmicas tanto
de los pases desarrollados como de los pases emergentes y obligados a tomarlas por
los pases pobres que requieren de asistencia financiera internacional. Este consenso
internacional2 ha conducido a la aceptacin tcita de la austeridad econmica y la
mayor parte de los gobiernos han ajustado sus polticas monetaria y fiscal con ese
fin implcito y explcito. Ello ha significado una erosin gradual del gasto pblico
sobre los programas sociales y un menor involucramiento del sector pblico sobre
la actividad econmica (reduccin de la inversin pblica) que ha provocado efectos
reales sobre la misma actividad econmica (Parguez, 2000).
El esquema ortodoxo de la poltica fiscal tiene su sostn en el desarrollo de Barro
(1974), que ejemplifica con claridad el carcter neutral del dficit pblico sobre la
asignacin de recursos. El esquema dicta que si el gobierno incrementa su stock de
bonos, la gente invertir en menos capital (flujo de inversin) debido al incremento
de la tasa de inters. Retomando a Diamond (1969), podemos considerar un
horizonte de planeacin de los planes de consumo y suponer una economa cerrada
que funciona bajo el esquema de un modelo de eleccin intertemporal,3 en el cual se
tiene un agente representativo que vive dos periodos: joven y viejo; posee, asimismo,
una dotacin de bienes que consume de joven y de viejo, Ci,t y C2,t, respectivamente.
Adems, se dispone de dos activos para ahorrar: bonos gubernamentales y capital;
112
estos pagan inters por cada periodo. El gobierno fija, en el tiempo t, impuestos
lump-sum (neutrales): T1,t de joven y T2,t de viejo. Se supone, tambin, que tanto el
crecimiento econmico como el crecimiento poblacional son constantes, es decir
n = = 1. Bajo estos supuestos, la restriccin presupuestal intertemporal a lo largo
de la vida de los agentes puede representarse como:
1)
C1,t +
C2,t+i
(Y2,t+i T2,t+i)
<
(Y
T
)
+
= Wt
1,t
1,t
r
r
St = Kt + bt
DSt = DKt + D bt
Para financiar el aumento del gasto pblico, el gobierno puede hacerlo mediante
el incremento en la venta de bonos de deuda pblica (D bt), y aun cuando hay un
incremento de la riqueza (D Wt) tambin hay un incremento del consumo presente
(D C1,t); pero, como el incremento de este ltimo es menor que el incremento de
la riqueza (D C1,t < D Wt = D bt), entonces tenemos que ocurre un incremento
del ahorro (D St) equivalente por cierto al incremento del consumo futuro. Por
consiguiente, de la condicin de equilibrio (4) se deduce:
DSt < DWt = Dbt DSt < Dbt
En consecuencia, para que el equilibrio permanezca, por necesidad tenemos que
DSt = DKt + Dbt
donde la diferencia entre el incremento del ahorro y el incremento de los bonos
representa el decremento del capital (Dbt DSt = DKt); es decir, para mantener el
equilibrio el capital debe de bajar. Esta reduccin del capital, debido al incremento
de la deuda del gobierno para financiar el incremento del gasto pblico, se ha
114
denominado como el desplazamiento del capital, porque los bonos son sustitutos del
capital en el ahorro personal.
Asimismo, por la condicin de maximizacin de beneficios sabemos que la tasa
de inters es igual al producto marginal del capital, que por simplicidad suponemos
fijo. Si adems suponemos un producto marginal decreciente, entonces esto implica
que hay una relacin inversa entre el stock de capital, Kt, y la tasa de inters. Por
tanto, si un incremento en la deuda gubernamental reduce el stock de capital, ello
incrementar el producto marginal del capital y, por ende, la tasa de inters. En
otras palabras, un incremento de la deuda nacional (bt) incrementa los ahorros
deseados pero menos que el incremento en los bonos. Es decir, para cualquier tasa
de inters dada, la oferta de ahorros se ha elevado, pero por debajo de la demanda
de los ahorros de los capitalistas y del gobierno.
En un mercado libre, la oferta no puede exceder la demanda, por lo que el
gobierno slo puede inducir al pblico a demandar sus bonos si ofrece una tasa de
inters ms alta, pero esto atraer a los ahorradores, quienes retirarn el capital con
un producto marginal ms bajo que la tasa de inters, entrando as en operacin el
desplazamiento del capital. Pero qu sucede si la deuda creada en t, generacin
joven, el gobierno decide que debe ser pagada en t + 1, cuando la generacin es vieja?
Bajo este supuesto, el impuesto para pagar la deuda recae en la misma generacin
que goza del incremento del gasto pblico. En este sentido, si suponemos que la
generacin cuando es joven no paga impuestos y el gasto gubernamental se financia
con la emisin de deuda gubernamental en forma de bonos, entonces esta deuda,
adems de pagar un inters a lo largo de un periodo, debe ser liquidada en t+l,
cuando la generacin envejeci, por medio de los impuestos. Esto implica que la
generacin en t+l debe pagar un impuesto, T2, t+i, equivalente a rbt + bt.
De lo anterior, tenemos que en primer instancia el gobierno entra en un dficit
financiado por bonos (T1,t = 0, bt = gt). Sin embargo, como el pblico sabe que
va a pagar la deuda en un periodo posterior mediante impuestos (T2,t = rbt + bt),
esto hace que no haya cambios en la riqueza de la generacin porque el incremento
en el ingreso de la generacin, cuando es joven, es exactamente compensado a valor
presente por el decremento en el ingreso por los impuestos que pagarn cuando
sean viejos para cubrir la deuda.
El resultado obtenido es conocido comnmente como el teorema de equivalencia
ricardiana, el cual seala que una poltica fiscal expansionista tiene efectos negativos
115
La definicin y provisin de bienes pblicos eficiente debe basarse en las necesidades socialmente
reconocidas o productivamente preferentes, pues ello garantiza su uso con los fines previstos.
De lo contrario, los efectos derivados del gasto pblico en la provisin de bienes pblicos podra
generar efectos sustitucin sobre la actividad privada, desde el nivel del gasto en consumo, hasta el
desplazamiento del capital privado por el pblico, donde la competencia por los fondos disponibles
entre el sector privado y pblico, generaran efectos transitorios en la productividad y en el producto,
como lo postula la ortodoxia fiscal, donde la insuficiencia de ahorro es el dilema clsico que impide
el cierre de la brecha del producto.
5
118
i
1i
log ( yk ) + log h
119
supuesto de racionalidad de los agentes. Esto ltimo nos permite plantear una funcin
de utilidad para un agente representativo de la economa:
t=0
t=0
121
Una constante de los ltimos 30 aos en materia de poltica fiscal en Mxico ha sido
la de llevar a cabo una reforma fiscal importante que permita la consecucin de una
recaudacin suficiente para los requerimientos de gasto pblico. En este sentido, es
reconocida la debilidad e insuficiencia de la recaudacin tributaria para financiar
122
123
Aunque esto significa un incremento de los fondos disponibles en los momentos de reduccin
de otras fuentes tributarias en condiciones de crisis, ello no necesariamente significa un incremento
sustantivo de la disponibilidad de fondos para el gasto pblico del sector presupuestario.
9
Reformas consistentes bsicamente en el incremento de la apertura y liberalizacin econmica
y la reduccin de la actividad gubernamental en la economa (privatizacin).
8
124
CUADRO 1
Ingresos del Gobierno Federal
(como proporcin del PIB)
Aos
Concepto
Total
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
14.16
14.52
14.99
14.81
15.27
15.02
15.12
16.80
16.77
15.83
Petroleros
4.27
3.81
4.73
5.21
5.85
5.24
4.47
5.67
4.13
4.47
Hidrocarburos
2.83
2.06
3.32
4.13
5.07
5.57
4.85
7.42
4.09
4.88
Ieps-Gasolina
1.31
1.65
1.16
0.62
0.16
(0.41)
(0.43)
(178)
0.03
(0.43)
0.12
0.11
0.24
0.46
0.59
0.06
0.01
0.02
(0.01)
0.03
0.02
0.03
0.04
0.01
0.02
No petroleros
9.89
10.70
10.26
9.61
9.42
9.78
10.65
11.13
12.64
11.36
Tributarios
8.56
9.04
8.99
8.36
8.57
8.97
9.25
9.90
9.43
10.00
Renta
4.30
4.67
4.46
4.03
4.16
4.32
4.66
5.14
4.99
5.17
Valor agregado
3.14
3.21
3.37
3.32
3.44
3.67
3.61
3.75
3.42
3.84
Produccin y servicios
0.35
0.35
0.40
0.37
0.37
0.36
0.37
0.40
0.40
0.46
Importacin
0.44
0.40
0.36
0.34
0.29
0.31
0.28
0.29
0.25
0.19
Otros
0.32
0.41
0.40
0.29
0.31
0.32
0.33
0.32
0.38
0.34
No tributarios
1.33
1.66
1.28
1.25
0.85
0.81
1.40
1.23
3.21
1.36
Derechos
0.24
0.27
0.25
0.19
0.21
0.20
0.22
0.24
0.25
0.24
Productos
0.10
0.08
0.07
0.06
0.08
0.07
0.06
0.06
0.06
0.03
Aprovechamientos
0.99
1.31
0.95
0.99
0.55
0.55
1.12
0.93
2.90
1.08
Contribuciones de mejoras
N.S
N.S
N.S
N.S
N.S
N.S
N.S
N.S
N.S
N.S
N.S. No significativo
Nota: La suma de los parciales puede no coincidir con el total debido al redondeo de las cifras.
Fuente: SHCP. Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, 2000-2010.
Por ejemplo, Sobarzo (2004) encuentra que la estructura econmica es una restriccin seria
para incrementar los niveles de recaudacin por medio del impuesto al ingreso, donde incluso este
impuesto se recauda de manera indirecta mediante las declaraciones de las empresas y no por medio
de las declaraciones personales, como sucede en la mayora de los pases de la Organizacin para
la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos.
11
Esto puede ser resultado del esquema de competencia implementado por el Estado que, con
el afn de desarrollar el mercado, contribuy al establecimiento estructural de la concentracin del
ingreso. En este sentido, la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), en su
informe sobre el Panorama Social de Amrica Latina del 2001, seala como factores explicativos del
comportamiento de la distribucin del ingreso la trayectoria del empleo y los ingresos laborales.
En este sentido, individuos con mejores condiciones de alimentacin, salud, educacin (y todos los
aspectos culturales, psicolgicos y sociales que se derivan de la presencia o ausencia de lo anterior),
tienen una probabilidad mayor respecto al resto de acceder a un empleo mejor remunerado.
10
126
CUADRO 2
Ingreso corriente total promedio trimestral por hogar
Deciles de hogares1
Ao de levantamiento
2000
2002
2004
2005
2006
2008
30 647
29 986
30 992
31 848
34 127
36 928
4 666
4 951
5 124
5 227
6 085
5 612
II
8 126
8 763
9 121
9 337
10 536
10 213
III
11 087
11 726
12 312
12 493
13 870
13 972
IV
14 142
14 796
15 420
15 645
17 296
17 601
17 546
18 379
18 699
19 021
21 110
21 735
VI
21 813
22 309
22 820
23 440
25 440
26 990
33 810
VII
27 194
27 707
28 303
29 097
31 495
VIII
34 510
35 487
36 045
37 119
39 628
43 120
IX
49 027
49 118
49 902
50 873
54 048
60 240
118 356
106 620
112 173
116 226
121 761
135 988
0.480
0.453
0.455
0.458
0.446
0.467
X
Coeficiente de GINI
Los hogares estn ordenados en los deciles de acuerdo con su ingreso corriente trimestral.
El coeficiente de Gini es una medida de concentracin del ingreso: toma valores entre cero y uno. Cuando el valor
se acerca a uno, indica que hay mayor concentracin del ingreso; en cambio cuando el valor del Gini se acerca a cero la
concentracin del ingreso es menor.
Fuente: INEGI. Nueva construccin de variables de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2008
1
2
128
1990
74,153.9
56,956.0
Tributarios
Otros no tributarios
69.9
39.6
30.3
Ingresos no petroleros
Tributarios
Otros no tributarios
1995
30.2
36.6
66.8
33.2
100.0
126,493.9
152,976.5
279.470.4
138,905.1
418,375.5
2000
23.6
43.7
67.3
32.7
100.0
2005
428,273.0
793,006.6
1,221,279.6
726,536.6
1,947,816.2
22.0
40.7
62.7
37.3
100.0
2006
Aos
20.8
4.11
62.0
38.0
100.0
471,637.0
930,686.3
1,402,323.3
861,279.2
2,263,602.5
Estructura porcentual
277,822.4
515,492.5
793,314.9
385,498.2
1,178,813.1
30.1
Ingresos petroleros
100.0
131,109
Ingresos totales
55,591.7
Ingresos no petroleros
187,701.6
Ingresos petroleros
Ingresos totales
Concepto
22.4
42.1
64.6
35.4
100.0
557,831.2
1,047,255.7
1,605,086.9
880,698.1
2,485,785.0
2007
CUADRO 3
Composicin de los ingresos pblicos de Mxico: 1990-2010
Millones de pesos
2008
20.9
42.2
63.1
36.9
100.0
528,579.6
1,207,720.6
1,806,300.2
1,054,626.1
2,860,926.3
2009
29.0
39.9
69.0
31.0
100.0
817,592.8
1,125,428.8
1,943,021.6
874,163.9
2,817,185.5
2010
22.7
44.4
67.1
32.9
100.0
672,968.2
1,314,326.8
1,987,295.0
972,973.2
2,960,268.2
40.0
Produccin Industrial
PIB
20.0
10.0
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
-10.0
1962
0.0
1960
Tasa de crecimiento
30.0
-20.0
-30.0
130
10
0
19
60
19
62
19
64
19
66
19
68
19
70
19
72
19
74
19
76
19
78
19
80
19
82
19
84
19
86
19
88
19
90
19
92
19
94
19
96
19
98
20
00
20
02
20
04
20
06
20
08
20
10
Tasa de crecimiento
20
-10
-20
-30
-40
-50
FBCF
.
PIB
131
132
(4.46)
3.66
3.32
2.71
2.62
(0.60)
151.69
63.48
70.63
266.48
337.11
488.80
1990-19991
2000
24.56
8.47
(2.29)
22.83
8.27
9.86
387.84
142.72
141.37
713.92
855.29
1,243.13
2001
0.55
(4.34)
6.24
9.00
3.49
0.83
389.97
144.55
159.02
778.19
937.21
1,327.19
2002
2003
428.94
187.27
202.54
1,039.32
1,241.85
1,670.80
3.95
(1.29)
11.05
14.37
7.63
4.56
5.81
11.94
(2.17)
16.78
5.01
2.69
405.40
152.62
188.87
889.99
1,078.86
1,484.26
2004
10.89
7.71
14.64
3.31
(2.03)
(1.08)
475.66
220.00
253.26
1,073.70
1,326.95
1,802.61
2005
5.63
7.07
5.54
11.57
6.50
5.06
502.44
246.25
279.42
1,197.94
1,477.37
1,979.81
2006
19.29
8.56
8.86
12.35
5.78
7.24
599.38
285.88
325.30
1,345.87
1,671.17
2,270.56
2007
(1.96)
13.85
20.01
11.71
9.48
5.36
587.66
340.00
407.83
1,503.49
1,911.32
2,498.98
2008
13.27
4.94
23.04
12.67
9.36
8.62
665.65
380.52
535.13
1,694.02
2,229.15
2,894.81
2009
(2.00)
38.44
8.71
8.02
4.82
2.32
652.33
549.33
606.64
1,829.91
2,436,55
3,008.88
Fuente: Elaboracin propia con base en: Mxico: SHCP, Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, 2000 a 2009; Direccin General de Planeacin Hacendaria, SHCP,
Base de Datos, 1980 a 1999.
19.81
2.97
Gasto programable
Gasto no programable
7.55
0.63
23.88
Gasto no programable
Inversin Fsica
4.50
Inversin Fsica
5.04
5.30
Gasto capital
(0.92)
18.93
Gasto corriente
Gasto capital
24.51
Gasto programable
Gasto corriente
48.39
1980-19891
Concepto
CUADRO 4
Demanda de gasto pblico en Mxico: 1980-2009
Miles de millones de pesos a precios de mercado
118,665.3
79,317.3
32,972.1
44,219.6
26,635.6
2,125.6
39,348.0
Gobierno federal
Tributarios
Directos
Indirectos
Iva
Otros
No tributarios
59,022.3
3,703.7
Adefas
19,266.2
Balance pblico
Financiamiento
200.7
-200.7
2973.7
-3,174.4
5,514.4
49,158.9
69,769.0
139,442.3
2000
60,596.6
-60,586.7
-143.5
-60,453.2
8,083.8
178,136.2
140,499.5
387,237.1
146,544.4
705,484.9
852,029.3
1,239,266.4
385,498.2
310,564.3
286,564.3
18,937.7
189,606.0
304,011.5
258,254.2
581,703.4
868,267.7
1,178,813.2
2005
10,125.2
-10,125.4
70.6
-10,196.0
10,393.3
278,892.4
182,731-3
499,472.1
272,915.1
1,185,625.0
1,458,540.1
1,958,012.2
726,536.6
535,311.3
601,994.0
28,791.6
318,432.0
397,197.5
384,521.8
810,510.9
1,412,504.9
1,947,816.2
-2752.4
-19,266.2
Balance finaciero
-16,513.8
Participaciones
Balance presupuestario
67,118.0
20,717.4
Costo financiero
27,383.1
91,539.1
Gastos corriente
Gasto capital
85,293.2
Gasto programable
Gasto no programable
223,085.2
112,676.3
Gastos Totales
282,107.5
421,549.8
204,215.4
Pemex
138,231.0
138,905.1
69,036.3
56,591.7
109,838.8
8,960.2
51,785.1
87,640.0
73,705.4
170,305.6
280,144.4
1995
418,375.4
1990
187,701.6
Ingresos totales
Concepto
-9,933.8
9,933.6
1552.4
8,381.2
18,880.9
329,337.3
211,465.0
598,283.3
318,509.6
1,338,428.5
1,656,938.1
2,255,221.4
861,279.2
704,794.5
668,729.9
33,308.1
380,576.1
408,670.3
448,009.8
890,078.2
1,558,808.1
2,263,602.6
2006
Aos
CUADRO 5
Estructura fiscal de Mxico: 1990-2010
Millones de pesos
2007
-4,809.9
4,810.0
1528.4
3,281.6
15,836.9
332,757.7
210,943.0
587,550.6
404,977.1
1,489,975.8
1,894,952.9
2,482,503.5
880,698.1
774,564.5
708,550.5
37,339.4
409,012.5
438,147.1
527,183.6
1,002,670.1
1,711,220.6
2,485,785.1
2008
7,945.6
-7,945.4
3736.5
-11,681.9
11,843.9
423,454.9
197,070.0
662,411.4
531,983.1
1,678,214.8
2,210,196.9
2,872,608.3
1,054,626
810,990.1
1,055,384.0
38,896.7
457,248.3
329,147.0
626,508.6
994,552.3
2,049,936.3
2,860,926.4
2009
273,486.0
-273,286.0
-1794.7
-271,691.3
13,798.2
375,717.3
231,736.0
652,327.9
606,640.0
1,829,908.8
2,436,548.8
3,088,876.7
874,163.9
816,737.4
870,895.5
45,276.8
407,795.1
489,479.5
594,796.2
1,129,552.5
2,000,446.0
2,817,185.4
2010
370,579.8
-370,579.8
2704.7
-373,284.5
21,957.5
437,334.5
242,039.8
715,052.6
646,107.8
1,972,392.3
2,618,500.1
3,333,552.7
972,973.2
880,203.9
819,605.6
45,021.8
504,433.6
535,697.7
679,739.2
1,260,458.7
2,080,064.3
2,960,268.2
GRFICA 3
Deuda el Sector Pblico Presupuestario
35.0
30.0
25.0
20.0
Externa
Interna
15.0
10.0
5.0
0.0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
GRFICA 4
Evolucin del crdito interno (porcentaje del PIB)
50.0
45.0
40.0
35.0
30.0
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Banca Comercial
Banca de Desarrollo
Total
Ello puede explicar la razn del porqu el ritmo de la inversin fija bruta en
esta ltima dcada slo haya crecido 2% en promedio, con un descenso de 2.79%
en el 2009, lo cual limita el potencial de crecimiento a largo plazo de la economa
mexicana en ese mismo rango, cuando la tasa potencial de crecimiento oscila
alrededor de cinco por ciento.
Cabe mencionar que despus del proceso de renegociacin de la deuda de 1989,
se mostr una tendencia a disminuir tanto el financiamiento externo como la carga
de la deuda para las finanzas pblicas. En consecuencia, el costo financiero tuvo una
tendencia creciente a lo largo de los aos considerados que provoc el aumento de la tasa
de inters, que en un contexto de movilidad internacional, propici una gran afluencia
de capital para financiar el endeudamiento pblico mediante la adquisicin de bonos
gubernamentales que gener, en los ltimos aos, la sustitucin del financiamiento
externo por el financiamiento interno. Sin embargo, esto ha conllevado ha incrementar
el riesgo cambiario que afecta la competitividad externa de la economa y, por tanto, su
posicin externa, generndose una situacin permanente de desequilibrio de balanza
de pagos, como se aprecia en la Grfica 5.
GRFICA 5
Desequilibrio en balanza de pagos
(millones de dlares)
40,000
30,000
20,000
10,000
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
-10,000
-20,000
-30,000
-40,000
Cuenta Corriente
Balanza Comercial
Cuenta de Capital
138
Variacin de Reservas
139
36.2
100.0
Total
99.9
35.7
16.2
11.7
3.9
100.0
33.1
16.8
11.8
9.6
7.8
6.6
5.4
4.3
3.2
1.4
Permanente
100.1
32.1
16.6
11.7
9.6
7.8
6.8
5.6
4.6
3.5
1.8
Contrasfer
Ingreso
2002
100.0
35.6
18.3
11.5
9.1
7.6
6.1
4.9
3.6
2.4
0.9
Gasto
100.1
33.4
15.7
11.6
9.8
8.1
6.6
5.6
4.3
3.5
1.5
Permanente
100.1
33.4
15.7
11.6
9.8
8.1
6.6
5.6
4.3
3.5
1.5
Contrasfer
Ingreso
2004
99.9
28.6
15.5
11.5
9.3
8.3
7.0
6.3
5.5
4.7
3.2
Gasto
1.7
Permanente
100.1
32.7
15.7
11.8
9.7
8.0
6.7
5.7
4.6
3.5
2006
100.0
32.5
15.7
11.6
9.5
7.9
6.7
5.7
4.7
3.7
2.0
Contrasfer
Ingreso
100.0
28.4
15.2
11.5
9.7
8.3
7.4
6.4
5.5
4.6
3.0
Gasto
99.9
46.0
12.8
9.6
7.7
6.0
5.4
4.3
3.4
2.9
1.8
Permanente
100.1
43.1
12.5
9.6
7.8
6.3
5.7
4.7
4.0
3.6
2.7
Contrasfer
Ingreso
2008
Fuente: Elaboracin propia con base en INEGI, Encuesta Nacional Ingreso-Gasto de los Hogares, 200, 2002, 2004, 2006 y 2008; SHCP, Distribucin del pago de
impuestos y recepcin del gasto pblico por deciles de hogares y personas ordenados por nivel de ingreso. Resultado para aos 2000, 2002, 2004, 2006 y 2008.
15.7
IX
8.9
9.1
11.6
VI
VII
6.5
8.3
6.1
7.6
IV
VIII
5.0
4.1
5.0
III
1.0
2.7
1.6
3.0
Gasto
Permanente
II
Decil
2000
CUADRO 6
Evolucin de la distribucin del ingreso-gasto de los hogares: Mxico, 2000-2008
9.31
8.20
4.69
1.41
0.23
2.80
0.24
3.51
1.31
2.20
Gasto directo
Servicios personales
Servicios generales
Aportaciones y gastroreasignado
Otros
0.25
0.17
0.58
Obras pblicas
Otros
Nota: la suma de los parciales puede no coincidir con el total debido al redondeo de las cifras.
Fuente: SHCP. Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, 2001-2010.
0.83
0.86
0.98
1.25
0.19
0.21
0.83
0.14
0.23
0.47
0.88
2.12
2.69
1.54
4.22
0.25
2.72
0.28
1.36
4.62
8.84
10.96
2004
0.38
0.98
0.08
0.27
0.59
0.96
1.79
2.68
1.61
4.28
0.36
2.97
0.28
1.66
5.28
9.56
11.35
2003
0.50
Gasto directo
0.55
1.88
0.90
1.50
0.92
Gasto de capital
2.86
1.45
4.32
0.27
2.95
0.28
1.50
5.00
11.20
9.71
2002
Gasto Corriente
2001
Total
Concepto
0.91
0.48
1.39
0.24
0.22
0.71
1.17
2.57
2.84
1.69
4.53
0.27
2.73
0.25
1.22
4.47
9.00
11.67
2005
1.09
0.44
1.53
0.33
0.21
0.65
1.19
2.72
2.91
1.70
4.61
0.39
2.51
0.28
1.18
4.36
8.97
11.69
2006
Aos
CUADRO 7
Evolucin del gasto pblico (como proporcin del PIB)
0.81
0.10
0.91
1.05
0.38
0.62
2.05
2.96
2.88
1.91
4.79
0.37
2.62
0.50
1.20
4.70
9.48
12.44
2007
0.70
0.35
1.05
1.30
0.42
0.76
2.48
3.53
2.76
1.94
4.71
0.42
2.69
0.49
1.50
5.09
9.80
13.33
2008
0.84
0.03
0.87
0.47
0.45
0.90
1.82
2.69
2.49
2.24
4.74
0.66
2.88
0.85
2.14
6.52
11.25
13.94
2009
0.71
0.71
0.65
0.42
0.94
2.01
2.71
2.45
2.18
4.63
0.77
2.77
0.66
2.05
6.24
10.87
13.58
2010
Por tanto, a pesar del consenso acerca de considerar al gasto pblico como la
principal herramienta redistributiva con que se cuenta, ello depender del nivel,
tipo y eficiencia del gasto que se ejerza. As, si se tiene un gasto social progresivo y
focalizado basado en un esquema amplio de transferencias y proteccin social, ello
har ms efectiva la accin redistribuidora del ingreso del gasto pblico.
142
Simplemente hay que notar que el gasto corriente del sector pblico tiene una participacin
del 13% del PIB mientras los ingresos se sitan en 9.4% para los aos 2000-2008.
17
Por ejemplo, en lugar de tener programas sociales asistencialistas que tienen efectos de corto
plazo, deberan procurarse programas de mejora de capacidades productivas de la poblacin. En
este sentido, los primeros, cuando ya estn perfectamente establecidos como Oportunidades, generan
efectos perversos en los incentivos para incrementar las capacidades y buena parte de sus beneficiarios
adoptan la postura del free rider, por lo que se influye negativamente en el comportamiento productivo
y el gasto social resulta sustitutivo del gasto privado, en los estratos a los que est dirigido.
16
143
los impuestos hacia estos grupos sociales slo profundizara la desigual estructura
socioeconmica con consecuencias de posibles conflictos sociales.
Por tanto, cuando se piensa en una reforma fiscal en un contexto como el
de Mxico, antes de intentar recaudar debemos preguntarnos para qu?, esta
cuestin toma vida por los resultados obtenidos anteriormente, donde se muestra
que la poltica de gasto pblico seguida en los ltimos 30 aos es productivamente
ineficiente en sus objetivos.
De acuerdo con esta evidencia, la pregunta resultante es: qu es lo que se necesita?,
una reforma o un ajuste fiscal? Frente a un escenario donde prive la imposibilidad
de incrementar la presin tributaria sobre la base gravada, surge la necesidad de
transformar las funciones de gasto, por lo que el ajuste fiscal debe ser una condicin
ex ante para la consecucin de una reforma fiscal posterior. Entonces, en un sentido
no convencional, el ajuste fiscal ocasiona que los gobiernos se enfrenten primero a
elecciones difciles en cuanto a la composicin del gasto pblico que deban realizar
para que la reforma fiscal implementada resulte eficaz. Tales elecciones incluyen
cambios posibles en el gasto del gobierno destinado a seguridad, salud, educacin,
subsidios a las empresas e infraestructura pblica en relacin con el gasto corriente.
Asimismo, est tambin latente la decisin entre destinar recursos a la formacin
de capital pblico y/o a la prestacin de bienes y servicios. Obviamente la eleccin
adecuada depender de las implicaciones que cada uno de estos tipos de gastos tienen
sobre la productividad, el crecimiento y el bienestar de los agentes, as como de las
necesidades, sociales y productivas, y preferencias manifestadas por la sociedad.
Esta descomposicin del gasto pblico, tambin permite que a la hora de plantear
alternativas de gasto en una reforma fiscal, se pueda tener una base ms slida
para explicar los efectos que puede tener dicho gasto sobre la economa y formular
propuestas de polticas de gasto pblico destinadas a estimular el crecimiento de una
economa. En este sentido, el objetivo de la reforma fiscal, ms que recaudatorio,
debe procurar la igualacin de las disparidades de capacidad fiscal en trminos
de eficiencia recaudatoria, abasto de bienes y servicios pblicos productivos y
socialmente preferidos, y eficacia de las transferencias destinadas al mejoramiento de
la distribucin del ingreso. En cambio, si quiere obtener fondos sin objetivos claros,
definidos y sin esfuerzos fiscales previos, la experiencia ha mostrado resultados
ineficaces. Por tanto, las propuestas resultantes son:
144
145
Dentro del sistema tributario mexicano, los principales gastos fiscales provienen
de la aplicacin de la tasa cero a alimentos y medicinas y a las exportaciones (Fuentes
y Zamudio, 2011). El motivo es que la tasa cero no incorpora el IVA en el precio
final, pero s en su produccin, por lo cual existen devoluciones a los productores
por el IVA pagado en la cadena productiva. Comparativamente con el rgimen de
exentos, los productos tampoco cobran IVA en la venta final al consumidor, pero s
incluye el IVA en su proceso de produccin, como en el caso de los productos en
tasa cero. La diferencia est en que mientras en tasa cero el IVA es devuelto a los
productores finales, en los exentos no.
Ahora bien, no obstante que el gasto fiscal tambin puede ser considerado como
un instrumento de poltica fiscal, comparable con los programas de apoyo directo
a productores, diseado para generar economas de escala y alcance, con menor
probabilidad de fraudes y ms sencillo de aplicar y popular, pues permite disminuir
o anular un impuesto en lugar de crear un apoyo focalizado, ste por su propia
naturaleza es inequitativo en tanto favorece a los grupos de mayor ingreso.20
Asimismo, una vez implementado, es ms complicada la posibilidad de reducir,
anular o reemplazarlo por su estatus de ley y por que afecta a grupos de inters,
adems de que es complejo y poco transparente, lo que afecta la eficiencia en la
recaudacin de los ingresos presupuestarios, limitando su control y prediccin. En
este sentido, de acuerdo con Fuentes y Zamudio (2011), la prdida de recaudacin
por concepto de la aplicacin del rgimen de excepcin tributario de la tasa cero a
alimentos y medicinas es de 2.57% del PIB y, en cambio, sta disminuira a alrededor
de 1% si cambiara al rgimen de exentos. Es decir, si no hubieran devoluciones por
tasa cero a alimentos y medicinas, la recaudacin potencial aumentara alrededor de
1.4%21 del PIB. Esto implica que existe una contribucin fiscal significativa entre
los dos regmenes de excepcin para alimentos y medicinas. Si esto aplica para
estos bienes, la contribucin de las exportaciones tambin debe ser significativa.
Por tanto, en materia de recaudacin, la propuesta es:
21
146
147
produccin petrolera, pues mientras los ingresos tributarios muestran una tasa de
crecimiento promedio anual real de 0.36% para el periodo 2000-2008, con una
participacin de los mismos respecto de los ingresos ordinarios del sector pblico
de 45.53% promedio anual para el mismo periodo,24 el gasto neto total del sector
pblico creci a una tasa real de 4.79% promedio anual, y los ingresos no tributarios
en 18.42 por ciento.
Esta debilidad fiscal, en el caso de Mxico, se manifiesta en la participacin de los
ingresos fiscales corrientes frente a los ingresos fiscales no recurrentes (esencialmente
ingresos petroleros) de los ltimos 20 aos que, como se observ en el Cuadro 3, han
oscilado entre el 30 y 40% del total. Esto obviamente contrasta con la participacin
de los ingresos tributarios que oscila en 40% del total, pero que slo la mitad de ellos
proviene de una fuente constante como es el ingreso. En este sentido, no debe dejar
de reconocerse que la mayor participacin de los recursos tributarios directos en la
estructura de financiamiento del sector pblico desempea un papel fundamental para
garantizar el abasto eficiente de servicios pblicos, adaptado conforme las demandas
sociales. Pero, si los impuestos indirectos constituyen una parte importante de los
ingresos tributarios, ello genera distorsiones dentro del sistema de financiamiento
pblico, ya que torna posible la transferencia del peso del financiamiento pblico
hacia otras localidades a partir de la exportacin de impuestos.
Por consecuencia, la propuesta para cumplir con este objetivo es que se debe:
Conformar metas alineadas a las reglas de decisin presupuestarias a manera de
determinar la permanencia de las polticas de gasto y sus responsables, limitando
con ello la proliferacin de sueldos y prestaciones de funcionarios.
Adicionalmente, implementar una regla de balance fiscal estructural consistente
en establecer un dficit operacional nulo, el cual se obtendra de limitar el gasto
corriente a la recaudacin de los ingresos tributarios.
De la misma manera, con la finalidad de tener un mayor gasto pblico productivo
y tener un tamao ptimo del sector pblico, medido por su eficacia y no por
el nmero de empleados, autofinanciables, es necesario replantear el concepto
Sin embargo, hay que destacar que para 2008, los ingresos tributarios se situaron en 34.8%
respecto de los ingresos ordinarios del sector pblico.
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Conclusiones
Uno de los elementos centrales que debe contener una reforma fiscal y hacendaria es
que deben ser realistas y polticamente viables. Es decir, los objetivos de una reforma
fiscal no deben estar predeterminados sino que deben determinarse mediante el
proceso poltico. As, cuando se juzguen los mritos de un impuesto, directo o
indirecto, es necesario establecer quin soportar finalmente la carga impositiva, lo
cual depende de las respuestas de los grupos de presin al proceso fiscal y de cmo
responden los legisladores a estas presiones y no a las preferencias fiscales de la
sociedad en trminos de equidad y justicia distributiva.
Asimismo, los principios que debe contener una reforma fiscal que permita
superar la fragilidad estructural de las finanzas pblicas, as como anclar la economa
en un crecimiento sostenido con incrementos en los niveles de bienestar, en el
contexto de la economa mexicana pueden resumirse en los siguientes puntos:
i) Ser vinculante. Esto significa que se deben establecer objetivos de gasto adecuados
a los ingresos.
ii) No debe ser recaudatoria per se, lo cual implica que no debe limitarse a lo
tributario, sino tambin debe explicitar los fines sociales y productivos del gasto
para generar una combinacin adecuada entre impuestos directos e indirectos
que lo financie.
iii) Debe ser integral contemplando las relaciones fiscales entre los tres ordenes
de gobierno y entre stos y los contribuyentes potenciales, progresiva en la
redistribucin del ingreso utilizando adecuadamente el gasto social y efectiva
en tanto limite o, en el mejor de los casos, elimine las exenciones y tratamientos
especiales, as como disminuya el costo del cobro fiscal tanto para el recaudador
como para el contribuyente.
iv) Debe procurar la transparencia y rendicin de cuentas de tal manera que el
origen-destino de los recursos pblicos estn predeterminados y sea posible su
fiscalizacin con base en los resultados obtenidos.
Este pequeo conjunto de medidas se circunscriben dentro de lo posible, donde
la finalidad no es recaudar ms, sino sentar las bases para una mejor recaudacin,
las cuales podran contribuir al establecimiento de una base gravable mayor con
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