Planificacin Social:

del Rompecabezas al "Abrecabezas" *

Eduardo S. Bustelo **

Imagine all the people

sharing all the world
you may say I'm a dreamer
but I am not the only one....
IMAGINE

John Lennon

I.I.- Introduccin
Introduccin
En un momento histrico de casi retirada universal del Estado y
en donde los procesos de planificacin, como posibilidad de
orientar el desarrollo, estn casi completamente deslegitimados,
escribir un artculo sobre planificacin social aparece como un
gran desafo.

*
El autor desea agradecer los comentarios de: Ricardo Carciofi, Marcelo Larramendi,
Roberto Martinez Nogueira, Alberto Minujin Beatrz Taber y Pablo Vinocur. Una
gratitud especial merece Nstor Lopez, quien prest una colaboracin especial para
la formulacin y graficacin del concepto de "Espacio de Integracin.
Los errores del presente trabajo deben interpretarse como del autor, y no de sus
comentaristas.
**
Director de UNICEF Argentina. Las opiniones del autor pueden no reflejar ni total
ni parcialmente, los puntos de vista de la Organizacin a la que pertenece.

Planificacin Social: del rompecabezas al abrecabezas

Este desafo consiste no tan slo en recolocar la planificacin

social en el mbito ideolgico que la deslegitima explicando -por
ejemplo- las limitaciones del mercado como mecanismo de
asignacin de recursos sociales sino sobre todo, en desarrollar
una perspectiva de la planificacin social que acompae los
nuevos procesos de cambio social y tecnolgico, particularmente
los relacionados a las tecnologas de organizacin y gestin
social.
An
ms,
se
trata
de
elaborar
un
enfoque
de
planificacin social que acompae la satisfaccin de las
necesidades humanas,
humanas en un marco en donde las personas buscan
ampliar sus opciones, ejercer sus capacidades de escoger, ganar
mayores espacios de autodeterminacin y libertad 1.
Este trabajo se propone a un nivel introductorio, reposicionar la
planificacin social a nivel conceptual en el contexto histrico
presente, mediante la revisin de algunas de las ideas y debates
a travs de los cuales fue pasando su significado. No se pretende
entrar en la discusin sobre las ventajas y los inconvenientes
del mercado, ni mucho menos, en evaluar los resultados de la
planificacin social "real" en distintos contextos histricos
concretos2. Se trata de recorrer el camino de las ideas y los
principales puntos de vista sobre la planificacin y el concepto
de necesidades humanas -que es el que define el componente
"social" de la planificacin- en un intento de desarrollar un
enfoque que plantee la validez de las tradiciones y los
conceptos, en funcin de su permeabilidad al contexto histrico
en que vivimos.
En la primera parte, se analizan los principales ejes de la
discusin sobre la planificacin social con el objeto de definir
cules seran los consensos vlidos dados los desafos del
presente. En tanto que la planificacin social est relacionada
con la solucin de problemas concretos expresados en trminos de
necesidades humanas, se revisa de una manera sumaria en la
1

En un nivel de abstraccin general, como bsqueda y definicin de direccionalidad de procesos, la planificacin, la

planificacin social y la planificacin econmica pueden ser tomadas como conceptos intercambiables. Programacin se refiere en cambio a
procesos por definicin ms limitados a problemas especficos, por rea, por sector, etc. y por lo tanto, sujetos a definiciones ms puntuales y
precisas.

El debate mercado vs planificacin es muy antiguo y escapa al objetivo de este trabajo, un planteamiento sistemtico del
problema. Sin embargo, no podra dejar de mencionar dos obras fundamentales en esta discusin y que un anlisis ms profundo del problema no
podra ignorar: se trata de los libros de Karl Polanyi (1944) y Friedrich Hayek (1944). Una versin ms moderna de esta confrontacin puede
consultarse en los trabajos de Alexander, 1992; Banerjee, 1993; Richardson y Gordon, 1993; y Brooks, 1993.

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segunda parte, los distintos planteamientos en el debate sobre

las mismas y se concluye proponiendo una taxonoma de las
necesidades humanas. A nivel ms operativo y en la tercera parte,
se presenta un esquema de planificacin social centrado en la
satisfaccin de las necesidades humanas.
El trabajo pretendera as responder a tres conjuntos de
preguntas: primero, qu entendemos por planificacin social?,
qu significa planificar en el contexto social presente?;
segundo, cul es el punto de partida en el proceso de
planificacin social?, cules son las dificultades conceptuales
y operativas que presenta el concepto de necesidades humanas?; y
en tercer lugar, cmo se estructura un proceso de planificacin
social a partir de la satisfaccin de un determinado perfil de
necesidades humanas?, cules son los principales componentes
econmicos y sociales que hay que considerar en este proceso?.

II.II.- Las Tradiciones en Planificacin Social

A un nivel general y provisorio, la planificacin social puede
ser conceptualizada como el intento de aplicar el conocimiento a
la sociedad a fin de obtener el mejoramiento de la calidad de
vida de la misma, en trminos de la satisfaccin de las
necesidades humanas. Si bien esta idea es muy antigua comenz a
tomar un desarrollo ms operacional en el siglo XVIII, cuando los
procesos asociados a la revolucin industrial mostraban un
impacto ambiguo: positivo en trminos de un extraordinario
dinamismo ecnomico y negativo, debido al deterioro significativo
de las condiciones de vida de enormes contingentes poblacionales
(urbanizacin acelerada con crecimiento de la indigencia,
maltrato y sobreexplotacin en el trabajo, etc.). A partir de
all y hasta nuestro das, se podra decir que comienzan a
desarrollarse tres lneas de pensamiento sobre la planificacin
social: una que plantea un modelo de reforma social "desde
arriba" y que desarroll un conjunto de justificativos, mtodos y
tcnicas para implementar la planificacin desde el Estado; otra,
centrada principalmente sobre la movilizacin social y el
aprendizaje social para posibilitar una transformacin "desde
abajo", tomando como base la sociedad civil y finalmente, la
comunicacin social que conceptualiza a la planificacin como
una narrativa argumentativa acerca de un futuro deseado.
No existen fronteras claras ni transparentes entre estas lneas
de pensamiento ya que, muchos de los conceptos y preocupaciones

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son comunes. Tratar en lo que sigue de describir las principales

ideas en juego contraponindolas cuando fuese necesario, a fin de
analizar su utilidad y/o validez en trminos de la prctica de la
planificacin social en el contexto histrico presente.

1.1.- La reforma social

La prctica de la planificacin como la conocemos ahora comenz
en la primera parte de este siglo pero muchas de sus ideas se
originaron a principios del siglo XIX con los trabajos de Henri
de Saint Simon y Augusto Comte, quienes formularon la idea de una
ciencia que estaba al servicio de la humanidad (Friedman, 1987).
En ellos tom forma el pensamiento de que la prctica de la
planificacin debe
conformarse a
la razn humana
y al
conocimiento derivado de la investigacin cientfica y tcnica.
Saint Simon (Taylor, 1975), considerado el padre de la
"planificacin cientfica", pensaba que la situacin requerida
por una Europa que se encontraba al borde de ingresar al
capitalismo industrial, implicaba la introduccin de formas
organizativas que se apoyaran sobre las ideas y valoraciones de
los grupos ms selectos de la sociedad apoyados tcnicamente por
expertos. Los ricos industriales implementaran los planes
sirviendo al Estado con el asesoramiento de cientficos con el
talento
necesario para calcular y
disear intervenciones
sociales. Para Saint Simon, la planificacin es la ciencia de la
observacin y la medicin, una nueva fsica social que descubra
las leyes del movimiento histrico. La poltica no tendra otra
tarea que ratificar los propsitos cientficos que emergan de
las oficinas de planificacin del Estado y por lo tanto, era
considerada como una prctica menor y redundante.
Augusto Comte (Ferre, 1979), un discpulo de Saint Simon e
ingeniero de profesin, profundiz las ideas de su maestro
particularmente las relacionadas a la fsica social. Para Comte
la historia estaba gobernada por leyes objetivas que regulaban el
desarrollo social de la humanidad. El pensamiento humano progresa
desde un estado teolgico pasando por una metafsica abstracta a
un estado de filosofa positiva o ciencia (Ley de los Tres
Estados), que es donde se descubren las leyes que gobiernan la
historia. En este ltimo estado, la libertad humana no es sino la
aceptacin del carcter natural, cientfico e inmutable de leyes

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que son descubiertas por cientficos. Los planificadores tienen

la tarea de guiar el progreso social de acuerdo a estas leyes.
Tom casi un siglo hasta que el Estado y su burocracia pudiesen
concretar un rol activo en la regulacin de los actores
econmicos y sociales, en establecer balances y equilibrios y en
enfrentarse a los enormes problemas
que se derivaron de la
misma. El tema de la "racionalidad" especialmente relacionado a
una "racionalidad tcnica" en la esfera pblica, se constituy en
un punto crucial en los debates sobre la planificacin. Max Weber
no se preocup de la planificacin en su anlisis, pero fueron
justamente
sus
reflexiones
sobre
las
condiciones
de
la
racionalidad y la objetividad, que lo llevaron a tener una gran
influencia sobre la teora de la planificacin.
Weber fue extremadamente cuidadoso en establecer las condiciones
para un anlisis objetivo (Weber, 1971). Los juicios de valor que son resultado de la cultura, la tradicin, la posicin social
y las preferencias personales- no pueden ser aceptados en el
discurso cientfico. La racionalidad cientfica para Weber, est
estrechamente relacionada a la objetividad del conocimiento.
Weber
estaba
preocupado
por
controlar
las
dimensiones
irracionales de la vida, entre las que ubicaba la religin y la
poltica. En esta lnea de anlisis, postul que el "ideal tipo"
de la burocracia representaba la forma de racionalidad por
excelencia (Weber, 1966). En efecto, en su construccin ideal la
burocracia es funcionalmente especializada; se gua por reglas
abstractas y de aplicacin universal; sus decisiones se basan en
el clculo de la relacin medios-fines y su objetivo final, es la
coordinacin y control de las acciones de modo que el Estado
pueda cumplir con sus objetivos. Aunque
no lo afirm,
planificacin coincide con burocracia, siendo la burocracia el
medio ms racional y objetivo de controlar los procesos sociales.
Karl Mannheim desarroll un tipo de pensamiento ms orientado al
cambio social, particularmente a formas de cambio planificadas y
guiadas por una inteligencia tcnica (Mannheim,1949). Para
Mannheim, en opuesto a Weber, todo el pensamiento relacionado a
cuestiones sociales refleja en ltima instancia, la posicin y
experiencia personal del pensador y por lo tanto, el resultado es
siempre parcial. El conocimiento objetivo en estado puro no
existe. Pero cmo conciliar entonces, de acuerdo a Mannheim, la
necesidad de la planificacin, de proponer alternativas slidas
para conseguir un futuro deseado sin un conocimiento objetivo

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mnimo sobre la realidad como requerimiento bsico. La respuesta

para Mannheim es que, la planificacin parte de una situacin
concreta y es por lo tanto limitada a las circunstancias de
partida, que son histricamente determinadas. La funcin de los
planificadores, es concentrarse sobre las fuerzas emergentes que
median y articulan el cambio social en un contexto particular y
darles direccionalidad. La posicin de Mannheim respecto a la
objetividad es por tanto, pragmtica. La objetividad no es el
resultado del conocimiento abstracto sino de la prctica, y su
verificacin
deriva
de
las
consecuencias
de
la
accin
planificada. La planificacin por tanto es una prctica
focalizada, especfica, estratgica e interdependiente (Mannheim,
1951).
A medida que se profundiza la revolucin industrial y se
consolida el modelo de produccin masiva con tareas, actividades
en lnea y rutinas especficas, aparecen los enfoques sobre
gestin
cientfica de la empresa, que pasaron luego a ser
adaptados al sector pblico particularmente en los Estados Unidos
durante las dos guerras mundiales (Friedman, 1987).
Herbert Simon, que fue uno de los contribuyentes ms notables
para el desarrollo de la "planificacin cientfica", profundiz
el camino abierto por Max Weber. Para Simon nada puede escapar a
la continua penetracin de la razn y en principio, la realidad
es sometible al dominio de la inteligencia (Simon,1957). En el
proceso de planificacin, la racionalidad procede por diferentes
etapas que siguen una lgica de secuencias: formulacin de
objetivos y metas, identificacin y diseo de las mejores
alternativas para alcanzar los objetivos y metas definidos;
prediccin del conjunto de consecuencias que pueden plantearse de
acuerdo a cada alternativa; evaluacin de las consecuencias en
relacin a los objetivos y metas definidos; implementacin de las
alternativas
a
travs
de
instituciones
apropiadas;
retroalimentacin de los resultados del programa y ajuste a una
nueva situacin de decisin.
La racionalidad es sin embargo -para Simon- limitada, puesto que
nunca puede lograrse un conocimiento total de la situacin de
partida y de las alternativas disponibles (Simon, 1976). Por
ello, el ajuste final de la relacin alternativas-objetivos/metas
en el modelo secuencial racional es, por aproximaciones
sucesivas. La planificacin es un proceso lgico, dinmico y que

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itera hasta alcanzar una relacin de optimizacin considerada

aceptable.
Las tres funciones principales de la planificacin de acuerdo a
Simon
son
el
anlisis
cientfico,
la
proyeccin
y
la
coordinacin, que son esencialmente actividades centrales y
prerequisitos para un control que se ejerce "desde arriba". Como
para Simon existe una primaca del conocer sobre el actuar -que
es siempre posterior al conocer- nunca se preocup por los
problemas relacionados a la implementacin que queda fuera del
contexto de su visin de la racionalidad.
Las ideas de Simon tuvieron un gran impacto en el desarrollo de
disciplinas conexas con la planificacin, particularmente en la
economa, la administracin, la matemtica aplicada y la
estadstica. Asimismo, la asociacin del enfoque "racional
totalizante" con la teora de los sistemas, posibilit tambin el
desarrollo de formalizaciones en general y modelos matemticos
aplicados a la planificacin (Carley y Bustelo 1984). De all
derivan las ideas de equilibrio y en general todas aquellas
tendientes a visualizar los sistemas en trminos de estabilidad y
permanencia: todo sistema interacta con su medio ambiente siendo
su funcin principal la adaptacin tendiendo a la entropa;
entropa las
relaciones sistmicas son armoniosas y el conflicto est
ausente; los sistemas se conforman sobre el principio de
jerarqua que es derivado de leyes naturales (conservacin de la
energa); etc. (Hoos,1972).

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Como vimos anteriormente, una lnea importante de vinculacin

entre Simon y Weber es la separacin entre ciencia y poltica,
entre planificacin -se podra decir- y poltica. La poltica se
visualiza como el mundo de intereses faccionales, competitivos,
de corto plazo, de negociaciones que enjuagan la seriedad del
conocimiento cientfico. Sera por lo tanto necesario, el poder
de los expertos para contrabalancear la poltica restaurando en
el gobierno la libertad de la tcnica, la proteccin de la
competencia y la seguridad de la excelencia3 (3).
Ahora bien, dentro de esta lnea de razonamiento pueden
distinguirse otras variantes que sin negar la racionalidad bsica
de la propuesta de Simon, tratan de flexibilizar el enfoque y de
reconciliar la tradicin racional "central" con mecanismos
emergentes ms heterogneos y menos regulados propios del
capitalismo de mercado y tambin, con el desarrollo de consensos
como base de la sociedad democrtica. En este sentido, las
reflexiones de Charles Lindblom son particularmente agudas y
relevantes.

Una opinin radicalmente distinta puede encontrarse en Popper, para quien las ciencias sociales no tienen an el nivel de
conocimientos fcticos acumulado para poder aplicarlos a la construccin de una sociedad alternativa como un todo. Ms que dedicarse al
perfeccionamiento de la sociedad, la planificacin debe estar centrada en la resolucin de problemas puntuales especficos y concretos. Popper no
se opone al cambio social, sino a los que pretenden hacer tal cambio. As pensaba que la responsabilidad del poder central deba permanecer en
los polticos y no en los tcnicos, con sus ingenuas y peligrosas nociones de perfeccionar la sociedad (Popper, 1971). Una opinin similar, pero
desde otro ngulo figura en Wildawsky (1973).

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Lindblom vea que el proceso de decisiones pblicas se

configuraba a travs de decisiones incrementales, en donde
diferentes actores -una vez que tenan informacin sobre cmo
actuara cada uno de ellos- ajustaban sus intereses en el margen
(Braybrooke y Lindblom, 1963; Lindblom, 1965). Es mejor confiar
en la interaccin positiva entre los principales actores
involucrados en una situacin, que hacer planes grandiosos cuyas
consecuencias no pueden prevenirse ni concretarse. Debido a la
excesiva
demanda
de
informacin
que
el
modelo
racional
totalizante presupone, el mismo no es factible. De acuerdo a
Lindblom, la mejor alternativa es entonces descomponer una
secuencia de decisiones grandes en ciclos ms pequeos y
distribuir las responsabilidades, entre un gran nmero de actores
ms pequeos que puedan hacer sus decisiones independientemente.
El resultado agregado -asumiendo que cada actor persigue sus
mejores
ventajasser
"un
ajuste
mutuo
de
partes"
o
"incrementalismo desarticulado". La tarea del planificador -la
prctica del "muddling through"- es una especie de "salir del
paso" recorriendo y enhebrando esas articulaciones pequeas,
pieza por pieza, con un incremento agregado verdaderamente
marginal, casi insignificante. Los enemigos para Lindblom son lo
grande,
la
pretensin
de
totalidad,
el
cambio
drstico
(Lindblom,1959).
Un paso ms all de la idea de optimizacin marginal introducida
por Lindblom, lo da A. Etzione con su concepto de sociedad activa
y la necesidad de formacin de consensos para formular y
sustentar un plan (Etzione, 1968). De acuerdo a Etzioni una
comunidad slo se constituye como tal, si es autoconsciente de
sus objetivos y tiene acceso a suficiente poder para concretarlo.
A nivel agregado, una sociedad activa est compuesta por
comunidades autoconscientes y comprometidas a alcanzar sus
objetivos. El consenso resulta de la articulacin y participacin
de comunidades en la formulacin de los planes. El proceso de
construccin de consenso surge parcialmente "desde abajo", pero
la dinmica que define la orientacin social final, es un control
"desde arriba" legitimado por un consenso "desde abajo". Etzione
rechaza la idea de planes maestros, proponiendo en su lugar el
concepto de planificacin "entrelazada" (interwoven planning) que
sintetiza la orientacin social definida por elites tcnicas con
el consenso de la sociedad activa.
Desde Saint Simon hasta Lindblom y Etzione, se define una lnea
en la concepcin de la planificacin pensada como "reforma

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social", que ha tenido gran predicamento particularmente despus

de la Segunda Guerra Mundial. Los reformadores sociales crean
que el mundo era perfectible y ellos se visualizaron teniendo un
rol
principal
en
esta
tarea.
Todos
compartan
que
la
planificacin se desarrollaba desde un punto central que se
identificaba en el sector pblico y se ejecutaba con controles
principalmente
"desde
arriba".
Algunos
crean
que
la
planificacin deba abarcar todos los sectores y niveles, otros
en cambio, pensaban que era posible hacer modificaciones pequeas
y marginales. Muchos de ellos intentaron que la planificacin
estuviese separada y alejada de la poltica, en la que se
identificaba "lo irracional" y lo discontinuo en la sociedad. En
su conjunto, pensaban que el "inters general" podra ser
formulado y calculado, a travs de los procedimientos e
instrumentos de la planificacin que la mayora de la gente
terminara por aceptar. Algunos -como Mannheim y Etzionipensaban que el consenso mismo poda ser planificado como una
actividad de una elite central.
2.2.- La movilizacin social y el aprendizaje social
Otra tradicin de la planificacin social contempornea, tuvo su
origen en el socialismo utpico y pone su acento en la accin
social (Cole, 1953). Toda accin, como se sabe, presupone actores
que acten. Hay un importante cambio de inters desde una
planificacin con una lgica autnoma de la sociedad y
racionalmente determinada, hacia otra concepcin ms centrada en
el cambio social y en los actores que puedan promoverlo en el
mbito de la sociedad civil. Dos lneas de pensamiento son las
ms relevantes dentro de esta tradicin: la movilizacin social y
el aprendizaje social.
Los propulsores del enfoque de movilizacin social, deseaban
construir una sociedad mejor a travs de un proceso de
emancipacin social (Bauman, 1976). Estaban preocupados sobre
cmo cambiar las relaciones de poder a travs de la accin
colectiva y estaban convencidos, de que la planificacin como
aplicacin del conocimiento cientfico, era indispensable para la
movilizacin y la reconstruccin social. La planificacin social
era pensada entonces, como una prctica transformadora que
emancipa a los desposedos de las relaciones sociales que los
someten.

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Todo proyecto emancipatorio es por naturaleza oposicional y

predominantemente crtico, ya que la crtica es la primera etapa
para entender las condiciones de dominacin. Es un proyecto de
lucha que tarde o temprano debe hacer frente a los agentes
sociales que sustentan la dominacin. Esta lucha puede ser
violenta o no, poltica o no, revolucionaria o reformista, y
puede aceptar o no la legalidad democrtica para su expresin.
Pero la lucha emancipatoria es siempre particular e histrica,
involucrando individuos y grupos en situaciones especficas y
enfrentando
problemas
particulares.
Luego
el
proyecto
emancipatorio general deviene en un proyecto singular, lo
universal
se
concreta
en
lo
especfico
y
la
prctica
emancipatoria como planificacin, procede experimentalmente, a
travs de un proceso continuo de aprendizaje social, hasta que
elementos y/o fragmentos de una nueva sociedad son constituidos.
Como ningn grupo puede emanciparse hasta que esta condicin haya
sido alcanzada por todos los grupos, todo proyecto es -por
definicin- parcial y hasta contradictorio, puede implicar
avances o retrocesos aunque siempre, an en el error, hay un
avance en el aprendizaje a travs de la prctica. Como la
condicin de emancipacin de unos es funcin de la de otros, esta
concepcin es por definicin "movimentista", de generacin
continua de formas organizativas, de identificar y organizar
nuevos actores, de desarrollar redes sociales informativas, de
intercambio de experiencias e informacin, etc..
La planificacin consiste en el planteamiento estratgico de la
prctica
emancipatoria,
que
involucra
la
produccin
de
informacin adecuada y en el tiempo oportuno; una revisin
cuidadosa de las diferentes opciones disponibles; el seguimiento
continuo de las acciones; sus resultados y el cambio constante
del contexto de la accin colectiva. Contempla cuestiones
prcticas de diseo, costo, localizacin y logstica. A nivel de
casos especficos, la planificacin ayuda a las comunidades a
entender sus problemas y a buscar soluciones prcticas para los
mismos, a identificar las dificultades emergentes y cmo
enfrentar y superar limitaciones materiales e institucionales.
La movilizacin social requiere que lo que se ha aprendido a
travs de la prctica sea compartido, ya que el conocimiento es
til y productivo cuando se ha expandido y por lo tanto moviliza.
La tarea de la planificacin consiste tambin en revisar,
consolidar un cuerpo de conocimientos y diseminarlo a travs de
formas apropiadas.

Planificacin Social: del rompecabezas al abrecabezas

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Ahora bien, un concepto ms restringido de aprendizaje, ms

focalizado en una prctica concreta y circunscrita, se desarroll
en el enfoque del aprendizaje social. El aprendizaje social es
correlativo de una prctica social que pretende cambiar una
realidad. Como toda accin que pretende cambiar la realidad,
deber enfrentarse tambin a resistencias y dificultades, por lo
que se necesita una planificacin estratgica y tctica que gue
al actor que intenta implementar una accin o un conjunto de
acciones. Si la resistencia es vencida -total o parcialmente- y
las dificultades superadas, el actor adquiere una informacin
til que lo lleva a un aprendizaje acumulativo. El conocimiento
se deriva esencialmente de la prctica y el aprendizaje es por lo
tanto, una epistemologa del conocimiento. Todo actor sin
embargo, necesita de una teora previa que lo site en sus
circunstancias y le contextualice los puntos a travs de los
cuales, su programacin estratgica y tctica ser efectiva en
vencer las resistencias. Pero es en definitiva la prctica
transformadora, el criterio por el cual el aprendizaje se
constituye y se desarrolla el conocimiento.
El filsofo americano John Dewey fue el principal inspirador de
esta tradicin pragmtica y el que acu la frase "learning by
doing". Segn Dewey slo por la prctica podemos entender al
mundo y transformarlo (Dewey, 1963 y 1980). El dominio de lo
prctico puede no coincidir con la optimizacin tcnica4 . Las
soluciones tcnicas se fundan sobre enfoques en general ms
totalizantes, mientras que las soluciones prcticas dependen de
las peculiaridades y del contexto de un problema especfico (las
ideas son slo vlidas en la experimentacin y el compromiso con
lo particular). Cada plan es un experimento especfico y la
historia es una sucesin de experimentos en un movimiento
progresivo. Con cada ciclo de hiptesis-validaciones se consolida
el conocimiento y se elimina progresivamente el error.
En la tradicin del aprendizaje social, los actores son
principalmente pequeos grupos de accin que tienen un gran
compromiso pero una constitucin social precaria, ya que
generalmente se disuelven cuando un ciclo de aprendizaje es
concluido. Muchas de la propuestas sobre grupos de autoayuda,
participacin comunitaria, organizaciones cooperativas a nivel
4

Segn algunos autores (Friedmann, 1987), Mao Tse-tung en su ensayo Sobre la Prctica tom numerosas ideas de Dewey
quien visit China en 1917 y dej varios seguidores.

Planificacin Social: del rompecabezas al abrecabezas

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local, han tenido origen en esta tradicin orientada a la accin

y con un enfoque pragmtico, en el sentido de resolver problemas
concretos (Korten, 1980 y 1984). Hay una valoracin notable de lo
micro, de lo pequeo (Schumacher, 1973) -y por tanto de lo
controlable- conjuntamente con un compromiso social intenso
acompaado
por
una
prctica
participativa.
El
carcter
restringido de la accin social que se postula y la debilidad de
los actores que se constituyen en relacin a una prctica de
cambio social, hace que la planificacin social en esta
concepcin, tenga una potencia transformadora muy dbil.
La visin de la planificacin desde la perspectiva de la
movilizacin social y el aprendizaje, deja sin duda -no menos que
otras tradiciones- una gran cantidad de preguntas sin responder.
An as, su contribucin ha balanceado la visin contempornea de
la planificacin y la gestin social con una visin ms
pluralista de la planificacin, como un proceso integrado por una
gran variedad de actores entre los cuales, aquellos que tienen
menos poder deben recibir una atencin prioritaria. Asimismo, las
ideas del aprendizaje a travs de prctica y la accin social, la
conformacin de redes, movimientos y actores, son contribuciones
significativas que permanecen en la prctica de la planificacin
contempornea.

3.3.-

La comunicacin social

El enfoque de la comunicacin social y su aplicacin a la

planificacin social an no est constituido. Sin embargo, hay
una serie de ideas muy tiles y potentes en el campo del anlisis
del lenguaje y los procesos comunicacionales, a los que se
intenta darles aqu un contenido en trminos de los procesos de
planificacin social 5.
Comenzamos por la filosofa del lenguaje para la cual no hay
diferencia entre lenguaje y accin (Searle, 1969; Austin, 1982;
Echeverra, 1992). Segn esta manera de ver la planificacin hay
cuatro actos lingsticos bsicos: aseveraciones, declaraciones,
promesas, pedidos y ofertas. Cuando se hace una promesa -y la
5

La participacin en un curso para Senior Managers organizado por la Oficina Regional de UNICEF en Colombia en 1993 y
dictado por la firma New Field Group de San Francisco me proporcion muchas y sugerentes ideas algunas de las cuales se presentan en este
tem.

Planificacin Social: del rompecabezas al abrecabezas

14

planificacin es lingsticamente una promesa de responder ante

una determinada necesidad- hay a su vez tres elementos
involucrados en la accin: alguien que habla, alguien que escucha
y una accin que ser implementada (y que puede satisfacer la
promesa). Entre quien habla y quien escucha se establece una
accin comunicativa denominada conversacin. Una promesa es una
conversacin para coordinar acciones mutuas y satisfacer una
necesidad. Para que esto suceda, el que habla y el que escucha
deben alcanzar un acuerdo sobre el contenido de la promesa y las
condiciones de su satisfaccin.
Ahora bien, cuando se establece una conversacin para coordinar
una accin, se generan otras acciones para hacer frente a una
necesidad-problema. Los humanos se relacionan unos con otros
cuando coordinan acciones entre ellos y el lenguaje es lo que
permite la coordinacin. Pero para superar una necesidadproblema, las partes involucradas en una conversacin establecen
una relacin que se expresa en una narrativa comn, en la cual
las partes se sienten contenidas. Estando en una conversacin,
las partes entran asimismo en un proceso de transformacin mutua.
De acuerdo a la calidad de la narrativa que construyen, se
desarrollar entre las partes la produccin de un mundo
compartido. Es muy importante retener en este enfoque, la
capacidad de una conversacin de desarrollar una narrativa que
pueda generar un mundo compartido, en el cual cada parte podr
visualizar a la otra como coparticipante de la invencin de un
futuro comn.
La planificacin puede ser conceptualizada como una narrativa que
contiene una red estable de conversaciones y la tarea de los
planificadores como una de hablar, escuchar y comunicarse. Siendo
la planificacin un proceso de mediaciones, el escuchar es una
tarea crucial del planificador (Forester, 1980). Al escuchar, los
planificadores tienen la posibilidad de construir relaciones
confiables. Mostrando receptividad y ofreciendo reciprocidad, el
escuchar puede construir un sentido compartido y vencer la
desconfianza y la sospecha. En la bsqueda de los significados
posibles, de los intereses subyacentes, de las experiencias
sustantivas, los planificadores contribuyen a desarrollar la voz,
la accin y la autoconciencia de otros. Un escuchar atento de los
significados, puede identificar las ambiguedades tanto de las
intenciones como de las responsabilidades.

Planificacin Social: del rompecabezas al abrecabezas

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Una sociedad puede ser pensada tambin como una gran red de
acciones comunicacionales. Para esta visin, una teora de la
planificacin, es ms una accin comunicativa que una accin
instrumental de relacin entre medios y fines. La planificacin
es una tarea fundamentalmente argumentativa: los planificadores
deben desarrollar narrativas prcticas y polticas a travs de
conversaciones acerca de futuros deseables y posibles.
Esta manera de entender la planificacin, es profundamente
crtica
desde
que
la
planificacin
tambin
analiza
las
estructuras polticas, econmicas y
sociales como
pautas
sistemticas
de
interaccin
comunicativa
distorsionadas
(Habermas,1973). Las relaciones de poder y econmicas no
solamente transmiten informacin, sino que tambin comunican y
reproducen las significaciones polticas, organizan los apoyos,
los consentimientos, la confianza y los sistemas de valoraciones
y creencias. El contenido crtico y tico de la planificacin,
coloca
atencin
sobre
las
distorsiones
sistemticas
e
innecesarias de las interacciones comunicacionales sobre las
premisas, solicitudes, informes y justificativos que modelan la
vida de los ciudadanos. Por ejemplo: "el sector pblico es
siempre -inevitablemente- menos eficiente que el sector privado".
Esta es una tpica distorsin comunicativa cuya influencia
inmobiliza y debilita el poder organizativo potencial de grupos y
personas.
El tema central de una teora crtica de la planificacin, es
cmo hacer frente a la hiptesis que plantea la precariedad de
las acciones sociales y particularmente, de la accin democrtica
(Forester, 1989). Presiones tanto burocrticas como de la
comunidad de intereses basados en el mercado, amenazan la
participacin poltica e inhiben el sistema de solidaridad. Tales
presiones, son artefactos polticos y no necesidades naturales y
develan su naturaleza comunicacional distorsionada, a la que
puede contraponerse una prctica de la planificacin basada en la
expansin del entendimiento mutuo, para desarrollar una narrativa
democrtica "libre de distorsiones" y que por lo tanto,
posibilite nuevas formas de autodeterminacin, participacin y
acceso a la libertad.

Planificacin Social: del rompecabezas al abrecabezas

16

Como se ve, la prctica de la planificacin no se da en el aire

separada de los actores sociales que apoyan, desafan, pelean, se
ponen de acuerdo, se interesan unos por otros. Los planificadores
que pretenden servir a las necesidades humanas de los grupos
sociales ms postergados y son conscientes de los problemas de
equidad y concentracin del poder, necesitan identificar estas
necesidades desentraando la trama de fuerzas que se oponen a su
satisfaccin. El anlisis de situacin del campo de intereses en
juego, de los pesos especficos de cada fuerza poltica, de su
trayectoria,
sus
contradicciones
y
de
su
legitimidad
comunicacionalmente construida, es tarea del planificador.
Una vez que se identifica la planificacin como una prctica
comunicacional y argumentativa, se pueden identificar los
problemas organizacionales a los cuales se debe hacer frente
(Forester, 1989). Queda claro que los problemas no podrn ser
slo resueltos desde el punto de vista tcnico, sino tambin
compartiendo
experiencias
e
incorporando
conocimientos
de
personas o grupos "no profesionales"; que no tan slo son
importantes los
procedimientos formales sino tambin
las
conductas informales; que es fundamental contar con datos
provenientes de fuentes confiables, como informacin de otras
fuentes no convencionales, a travs de contactos de proveedores
de informacin directa, de investigadores con informaciones
especficas, etc.; que las tcnicas de gestin formal y racional
deben complementarse con el desarrollo de alianzas polticas,
construccin de apoyos y desarrollo de consensos.
El enfoque comunicacional ha contribuido sustancialmente al
desarrollo de la planificacin social, particularmente en el
planteamiento de la planificacin como un proceso de accin
comunicativa de mediaciones conceptuales, de significados, de
valoraciones, de smbolos, de intereses y de actores, expresado
en una narrativa destinada a mejorar las condiciones de los
sectores ms necesitados y carentes de poder. La planificacin
como accin comunicativa es un puente entre anlisis e
implementacin, entre la informacin y la organizacin, entre el
conocer y el actuar y por lo tanto, entre el anlisis abstracto y
la significacin de la prctica. La planificacin no es slo el
proceso de anlisis y verificacin sino sobre todo, el proceso de
argumentacin, de dilogo, de democratizacin.

III.III.- Planificacin Social: dnde estamos?

Planificacin Social: del rompecabezas al abrecabezas

17

Una vez planteada sintticamente, algunas de las ideas relevantes

que se han desarrollado histricamente sobre la planificacin
social, es preciso reflexionar sobre cules de ellas parecen
vlidas dado el contexto histrico presente. Pero: cules son
las principales caractersticas del escenario presente y los
nuevos
desafos
que
el
proceso
de
planificacin
social
confronta?.
En primer lugar, vivimos un momento histrico en donde la
libertad humana parece expandirse en todas direcciones. Es una
constatacin la retirada -a veces desarticulada- del Estado y en
lo que queda, profundizacin de los procesos de desregulacin,
desconcentracin y descentralizacin del sector pblico. Se estn
redefiniendo las relaciones entre lo pblico y lo privado y est
apareciendo una rica variedad de relaciones de mediacin entre
los
mismos.
Pero
ms
que
eso,
existe
una
conviccin
crecientemente afirmada, de valorizacin de las libertades
humanas, de ampliacin progresiva del campo de opciones
disponibles
para
los
individuos,
de
afirmacin
de
las
posibilidades de autocontrol individual y comunitario. Vivimos
instancias de valorizacin de la identidad particular, de la
historia grupal que identifica un origen y una trayectoria
compartida. Lo social aparece como lo discontinuo, lo divergente
y tambin, expresando la riqueza y la sinergia de lo diverso.
diverso
Hay una mayor demanda por ampliar el espacio de la subjetividad
(Boccacini, 1993).
En segundo lugar, se expande la heterogeneidad social que surge
como afirmacin de la libertad y la individualidad. Esta
heterogeneidad, aparece tambin expresada en los nuevos cambios
tecnolgicos que estn teniendo lugar, y el impacto de dichos
cambios, sobre los procesos de organizacin y gestin. Se est
transformando el paradigma clsico de industrializacin, basado
en la produccin estandarizada de manufacturas para el consumo
masivo (Hanna, 1985). Este modelo operaba bajo condiciones de
estabilidad, continuidad y por tanto, predictibilidad. Exista
una demanda conocida y objetivos definidos, por lo que era
posible producir en gran escala con un sistema de planificacin
basado en tareas de rutina, con reglas estandarizadas aplicadas
por una autoridad central. Las organizaciones eran visualizadas
en trminos mecnicos como un sistema cerrado, con un eje central
de transmisin de informacin a travs de correas y poleas. Como
los cambios eran previsibles, la prediccin de resultados

Planificacin Social: del rompecabezas al abrecabezas

18

orientaba una planificacin basada en pequeas adaptaciones y

evolucin gradual. Ninguna de las condiciones que posibilitaron
el estilo de planificacin descrito, pareceran tener lugar en el
presente.
En tercer lugar, la magnitud y la aceleracin del cambio
tecnolgico basado en la acumulacin
acumulacin de conocimientos e
informaciones
y
en
la
aceleracin
de
las
innovaciones
productivas y organizacionales, ha contribuido a los procesos de
mayor heterogeneidad social, ha ampliado el espectro de
especializaciones en el trabajo formal e informal aumentando por
lo tanto, la complejidad de la estructura y las interacciones
sociales 6. La acumulacin de conocimientos con propsitos
tecnolgicos e innovativos, se ha constituido en el factor
determinante de una nueva funcin de produccin mucho ms
"inmaterial" que la clsica relacin capital-trabajo, que ahora
aparece
"sobredeterminada" por el valor del conocimiento
acumulado.
En cuarto lugar, el efecto combinado de la aceleracin del cambio
y el aumento de la heterogeneidad y complejidad social han
incrementado
incrementado la incertidumbre.
incertidumbre La discontinuidad y carencia de
regularidad de los procesos sociales, han ampliado a su vez el
carcter indeterminado y la "turbulencia" de los mismos. La
informacin disponible sobre la sociedad es cada vez ms
insuficiente en trminos de calidad, cantidad y tiempo oportuno
para tomar las decisiones ms eficientes ante una realidad social
extremadamente dinmica7.
Las relaciones de equilibrio y estabilidad sobre las que se
basaron los estilos y tcnicas prevalecientes de planificacin
social, no son sustentables dado el carcter inestable y creativo
de sistemas dinmicos como el social (ILPES, 1989). La
complejidad de estos procesos puede ser conceptualizada en
trminos de "final abierto", con trayectorias divergentes y en
constante mutacin.

Un tratamiento de la complejidad desde diferentes disciplinas incluyendo la administracin, la ciencia poltica, la

sociologa, etc., puede encontrarse en el libro sobre complejidad de United Nations, 1985. El artculo de Ilya Pregogine "New Perspectives on
Complexity" es muy educativo. Es muy interesante tambin el trabajo de Mitchel Waldrop, M. (1992).

Una presentacin muy sugerente de las relaciones entre la teora del caos y la planificacin puede consultarse en el trabajo
de Cartwright, (1981).

Planificacin Social: del rompecabezas al abrecabezas

19

En este contexto y teniendo en cuenta las distintas ideas

planteadas en el desarrollo conceptual de la planificacin
social: cules seran los puntos consensuales mnimos de un
nuevo paradigma de planificacin social?.
1) Como el grado de indeterminacin del futuro aumenta, la
incertidumbre cambia de composicin (Costa Filho, 1988): los
procesos
sociales
que
admiten
predicciones
basadas
en
regularidades estocsticas, incluyendo aquellos de los que se
conoce su estado futuro pero no la probabilidad de su ocurrencia,
pierden importancia; ganan ponderacin en cambio, aquellos
fenmenos
cuyo
estado
futuro
no
es
conocido.
Esto
es
esencialmente un espacio abierto y abierto -sobre todo- a la
experimentacin y la creatividad.
Los procesos de planificacin tienden ha horizontalisarce para
abarcar lo ms posible la heterogeneidad y la discontinuidad
social y de ese modo, ganan en diversidad, en posibilidades de
experimentar y por tanto, de aprender.
Lo anterior no quiere decir que uno puede renunciar al anlisis
del futuro y sus posibilidades poliformes. Mientras los distintos
actores sociales en su prctica por satisfacer sus necesidades
generen, un mundo de ricos contenidos simblicos sobre un futuro
libre de las determinaciones de sus necesidades ms apremiantes,
la planificacin no podra renunciar a la funcin predictiva de
"acercar" ese mundo de necesidades deseadas al presente. La
prediccin debe entonces ser replanteada por una estrategia ms
flexible, ms orientada "a mirar hacia afuera", observando lo que
los otros hacen para ganar ventajas comparativas y autoincorporar
informacin y conocimiento. La prediccin se hace entonces una
actividad inminentemente interpretativa.
2) El aprendizaje es fundamental ya que se avanza por
incorporacin de informacin y conocimientos. La planificacin
social se desarrolla fundamentalmente
aprendiendo y este
aprendizaje, en sistemas abiertos tiene la experimentacin y la
prctica como base. La prctica es la principal herramienta de
la experimentacin social y es raramente intercambiable. Se
avanza por tanto sobre mrgenes, sobre tonalidades, tratando de
identificar puntos sinrgicos y nuevas cadenas conceptuales y de
interaccin social.
No es que la teora no exista, pero tiene un sentido diferente:
en vez de explicar tiene una funcin heurstica de interpretar,
de acumular y de hacer fertilizaciones cruzadas de diferentes

Planificacin Social: del rompecabezas al abrecabezas

20

aprendizajes. La teora en vez de encerrar, abre nuevas

alternativas, facilita y sugiere los puntos donde la innovacin
puede ser ms explosiva e identifica los "nudos" en donde una vez
desenredados, la creatividad "salpica".
3) La lgica secuencial tradicional problemaproblema-anlisisanlisis-respuesta
y que itera continuamente hasta lograr los objetivos, es vlida
a nivel prctico. Un buen ejemplo se presenta en el Recuadro Nro.
1. La planificacin social opera a travs de aproximaciones
sucesivas y por ensayo-error, se hace progresiva acumulando el
conocimiento. Esta lgica secuencial no es lineal: como las
trayectorias son divergentes, la flexibilidad es una condicin
"ontolgica" de la planificacin. La planificacin social produce
continuos ajustes de trayectoria basados en el aprendizaje. Como
existen muchos y variados sistemas de retroalimentacin, la
funcin de anlisis y la calidad de la informacin que se
dispone, se hacen cruciales para responder a situaciones
continuamente cambiantes.
4) La "racionalidad" mediosmedios-fines y sus variadas formas de
optimizacin no puede ser ignorada. No se pueden plantear
objetivos independientemente de los recursos; no es aceptable
ignorar el principio humano de tratar de obtener "ms por menos";
no es sustentable una alternativa que no sea precedida por un
anlisis de costos y beneficios. Para la variedad de
actores
involucrados en la planificacin social, dado un nivel de
informacin y recursos, siempre habr medios que sern ms
conducentes que otros para lograr determinados fines.
Ahora bien, la productividad y la optimizacin no son fines en s
mismos sino medios para satisfacer necesidades humanas. Tambin
es preciso esclarecer, que la relacin de optimizacin neta entre
costos y beneficios es conveniente que se plantee en el contexto
de los intereses y necesidades de los diferentes actores, puesto
que costos y beneficios pueden tener muy diferentes lecturas. Por
eso mismo, debe tenerse en cuenta que la relacin medios-fines es
una condicin materialmente necesaria en el desarrollo de la
planificacin social, pero no suficiente -sobre todo a nivel
agregado- ya que dado un determinado nivel de recursos, las
implicancias distributivas son muy importantes, pues lo que ganan
unos puede ser lo que pierden otros o, dada una situacin de
expansin de recursos, unos ganan proporcionalmente
ms
que
otros (Thurow, 1981).

Planificacin Social: del rompecabezas al abrecabezas

21

5) Los procesos sociales se han hecho ms poliformes debido al

incremento de la complejidad estructural e interactiva. Estn
apareciendo nuevas formas de diferenciacin,deorganizacin y de
encadenamientos
sociales.
Las
demandas,
expectativas
y
valoraciones de los individuos y los grupos sociales as como sus
logros, luchas y fracasos, conforman un tejido social ms
dinmico y de estabilidades precarias.
La planificacin social
basada en el aprendizaje est orientada hacia lo que est
"afuera", hacia lo que pasa, hacia lo que los otros hacen para
obtener ventajas en sus demandas. Se est evolucionando por tanto
desde un enfoque de oferta a uno de demanda;
demanda a un enfoque menos
jerrquico, ms descentralizado y participativo, definitivamente
orientado hacia los beneficiarios (Osborne and Gaebler, 1992;
Drucker, 1992).
La planificacin social se hace tambin un proceso complejo de
diversidades crecientes y posibilidades de aprendizaje mltiples.
Como la demanda "tira" el proceso de planificacin, la definicin
de su perfil y el tiempo para satisfacerla es crucial. Aunque el
perfil de la demanda que ser satisfecha es en principio
indeterminado y abierto, puede avanzarse que el que gana es el
que ms aprende, el que acumula ms conocimientos.
6) El paradigma de planificacin social hasta hace poco vigente
presupona un punto central -generalmente el sector pblico- a
quien se le atribua las funciones de anlisis, coordinacin y
control. La estructura jerrquica organizativa correspondiente
era de forma piramidal, con las unidades de implementacin en la
base y con niveles de autodeterminacin crecientes hacia el
vrtice. Desde que la forma de los procesos sociales se ha hecho
ms heterognea y compleja, ese paradigma vertical est
evolucionando hacia otro pluralista en donde se reconoce no ya
slo al Estado, sino tambin al sector privado, al sector no
gubernamental y una variedad de formas asociativas informales
(Bustelo, 1988). En este modelo, todos aprenden por lo tanto,
todos
analizan,
todos
coordinan
y
todos
controlan.
Un
planificador social se mueve en este mundo pluriactoral. A nivel
organizativo, el rol del planificador es entender "los espacios
blancos" de un organigrama y que escapa a las definiciones
organizativas formales, enlazar las distintas unidades en
operacin, captar los flujos de informacin, interpretar las
expectativas, disear y legitimar entre las partes los contenidos
(Rumbler y Bracher, 1990). A nivel de la prctica social, el
planificador tiene un rol similar de mediar entre grupos e

Planificacin Social: del rompecabezas al abrecabezas

22

intereses, de promover coaliciones y redes, de plasmar unidades

precarias de accin y contenido, con el propsito de lograr
objetivos predeterminados.
7) El consenso es el punto de mayor relevancia en la
planificacin social. Si la realidad social es crecientemente
heterognea,
discontinua y
diversa,
la
estructuracin de
consensos que viabilicen alternativas es fundamental. Como la
planificacin est evolucionando hacia un estilo pluralista, la
construccin del consenso puede tener varias puntas. Se trata no
tanto de consensuar, como de desarrollar consensos en base a
intereses, preferencias y expectativas comunes. La base del
consenso es el reconocimiento del otro, como distinto, como nico
y autodeterminable. A partir de all se genera el espacio de
interseccin conceptual, de valores y de accin social comn; la
idea de que se puede aprender y compartir ms con el otro
teniendo como base la riqueza de lo diverso.
Sobre este punto hay mucho que aprender, pues el modelo clsico
de encadenamientos consensuales proceda a su desarrollo mediante
estructuras piramidales de agregacin de intereses desde la base.
"La base" era la fuente nica del consenso y de la "razn". Se
intenta ahora un ejercicio diferente, donde los encadenamientos
sociales sigan la forma de redes que incluyan los procesos
crecientes de heterogeneidad social, las nuevas identidades y
capten flujos de informacin e interaccin social de trayectorias
mltiples y variadas.
8) El aporte del enfoque comunicacional a la planificacin
social, es sustantivo por muchas de la razones dadas con
anterioridad, principalmente por el carcter pluralista y
consensual que las nuevas formas de planificacin social estn
generando, dada la creciente diversidad y poliformismo de los
procesos sociales.

Planificacin Social: del rompecabezas al abrecabezas

23

La mejor forma de estructurar consenso, articular intereses

diversos y establecer alianzas conceptuales y simblicas, es a
travs del desarrollo de una accin narrativa argumentativa que
resuma conversaciones entre varios actores. Argumentar quiere
decir que la planificacin toma finalmente parte, plantea una
opcin-accin, construye un punto de vista. Estos puntos de vista
tienen por supuesto un equilibrio precario, ya que la realidad es
abierta por definicin y siempre existe la posibilidad de
aprender. La funcin de la planificacin social es la de mediar,
de dialogar (como superacin del solipsismo tecnocrtico) y el
rol de los planificadores es el de escuchar al otro, el de
persuadir y el de construir una narrativa no distorsionada, que
posibilite a las personas nuevas formas de autodeterminacin, de
participacin y de democratizacin.
9) Todos los enfoques de planificacin social coinciden en
caracterizarla como un proceso transformador de la realidad
social.
En ninguna de las tradiciones intelectuales aqu
social
descritas, se acepta que la realidad social es inmutable y en
todas ellas, se asigna a la planificacin un rol activo y
determinante a mediano plazo aunque a corto plazo, algunos le
asignan una eficacia marginal y meramente adaptativa.
El problema no es la transformacin, sino el sentido de la misma.
Aqu es donde entra el problema del poder, el ingreso y la
riqueza. Y en este sentido: la planificacin social es
distributivamente neutra?. Definitivamente no. Esto no quiere
decir que deben aceptarse las premisas del determinismo utpico,
en el sentido de que la planificacin debe seguir una sola pauta
para posibilitar un proceso emancipatorio con un final nico,
predeterminado, en el que el hombre se libera de las condiciones
materiales de opresin.
A pesar de lo anterior, existe un determinado espacio de
inclusin social definido por ciertas relaciones de equidistancia
social, de proporcionalidad en la distribucin que forman parte
del contenido transformador progresivo de la planificacin
social. Una primera aproximacin al concepto de integracin
social se presenta en el Recuadro Nro. 2. La planificacin social
no
opera
en
una
realidad
social
esttica,
uniforme
y
distributivamente neutra y casualmente su sentido, funciona en
"acomodar" los intereses, expectativas y demandas dentro de un
espacio de inclusin social conducente a la constitucin de

Planificacin Social: del rompecabezas al abrecabezas

24

consensos, de dilogos y conversaciones, de eficiencia productiva

y de democratizacin.
La cuestin del poder es insoslayable, como tambin lo es la
opcin por aquellos que no tienen acceso a la libertad concebida
como opciones posibles, a partir de la liberacin de las
determinaciones del mundo de las necesidades
materiales.
Parecera remota la posibilidad de constitucin de relaciones
sociales mnimamente estables, sin un espacio de integracin
social que incluya a los extremos. Es por ello que la
planificacin social est ntimamente ligada y cobra sentido en
los procesos de democratizacin, de participacin poltica y
productiva, de constitucin de la moderna ciudadana.
La
planificacin consiste en expandir y abrir nuevas posibilidades,
por lo tanto, es un ejercicio concomitante con la prctica de la
libertad.
10)
La planificacin social -de acuerdo a los criterios
anteriores- es una forma de hacer poltica: no la excluye ni la
sobreestima. Como la planificacin es un ejercicio concomitante
de la libertad, se diferencia de otras formas de hacer poltica
social, que se caracterizan por la constitucin de la dependencia
social en las formas ms depravadas de accin poltica.
De otro lado, planificar no es tan slo hacer un buen documento
tcnico;
es
identificar
necesidades,
anticipar
intereses,
construir compromisos.
Si la planificacin social es slo
concebida como racionalidad tcnica, ella puede ser funcional al
mantenimiento
de
prcticas
desmovilizadoras
y
comunicacionalmente distorsionadas. Puede afirmarse que se est
afianzando un paradigma "poltico" de la planificacin social
como el proceso de desarrollar consensos, redes sociales,
movimientos y procesos destinados a profundizar las opciones
abiertas a las personas para satisfacer sus necesidades,
ampliando el campo de la autodeterminacin y de la libertad8.

Algn lector podra objetar por qu no se ha tratado en el trabajo la situacin de la planificacin en Amrica Latina o en
algn pas particular. El estado del debate en la Regin y la situacin de la prctica de la misma, ha sido presentado en numerosos trabajos de la
CEPAL y el ILPES. Puede consultarse en este sentido y a ttulo de ejemplo, ILPES (1989) y el trabajo de Hopenhain, (1992).

Planificacin Social: del rompecabezas al abrecabezas

Recuadro N. 1
Fases en la Resolucin de Problemas
Fases

Tareas Analticas

Tareas Dialgicas

y
del

Descripcin y anlisis de la situacin.

Conceptualizacin del problema. Evaluacin
de las oportunidades y factibilidad de los
cambios de acuerdo a los distintos
involucrados.

Escuchar
y
explicitar
la
informacin y las preferencias de
aquellos que viven el problema y
los puntos de vista de los actores
participantes.

2.Construccin
de
una
estructura o red de relaciones

Determinacin de la naturaleza de las

relaciones entre varios actores, medios de
comunicacin entre ellos y tipo de estructura
organizacional (grupo de trabajo, comisin o
comit, cooperativa, asociacin, fundacin,
etc.). Seleccin de las personas como:
expertos,
animadores,
movilizadores,
comunicadores, etc.

Establecimiento de la red formal e

informal
de
comunicaciones.
Reclutamiento
de
personas,
seleccin
de
estructuras
y
definicin de roles. Desarrollo de
redes secundarias de informacin
y apoyo.

3.
Formulacin de una
poltica
y
diseno
de
estrategias alternativas

Anlisis de los esfuerzos pasados y presentes

para enfrentar el problema. Desarrollo de
objetivos, estrategias y recursos requeridos.
Seleccin de una o varias alternativas para
recomendar a los actores participantes.
Anlisis de obstculos y oportunidades.

Intercambio de preferencias y
promocin de la(s) alternativa(s)
escogida(s). Test de factibilidad de
la(s) alternativa(s) con los actores
relevantes. Consejos y asesoras a
los diferentes actores sobre
ventajas e inconvenientes de cada
opcin y cmo vencer resistencias.

4.
Implementacin
planes o programas

de

Especificacin en detalle de las tareas a ser

desarrolladas de acuerdo a los objetivos
consensuados.
Definicin
de
responsabilidades para cada tarea y dems
procedimientos.

Presentacin
de
las
especificaciones a los actores
relevantes, para obtener su
compromiso y los recursos
necesarios.
Capacitacin
de
recursos humanos.

5.Seguimiento y evaluacin.

Diseno de un sistema para recolectar y

analizar informacin sobre el proceso.
Anlisis de las consecuencias del cambio,
definicin de los ajustes necesarios y/o
nuevos problemas que requieren nuevas
acciones y programacin.

Obtencin de datos de diferentes

fuentes. Interpretacin de la
informacin de acuerdo a la
experiencia de los distintos
actores. Comunicacin de los
resultados
a
los
actores
pertinentes.

1.Definicin
conceptualizacin
problema

Fuente: Extrado con adaptaciones de Lauffer, A., 1978

Planificacin Social: del rompecabezas al abrecabezas

Recuadro Nro. 2: Espacio de Integracin

Un espacio de integracin social puede
ser pensado como aquel que incluye las
personas o grupos ubicados en los
extremos de una distribucin: el infra
y el sobreconsumo. En este espacio, se
presupone que
se
conservan ciertas
relaciones de
armona y
equilibrio
social, econmico y poltico.
Para ilustrar el concepto se presentan
tres grficos. En el Nro. 1, la curva
en trazo continuo representa, a ttulo
de ejemplo, la distribucin del ingreso
del
Gran
Buenos
Aires.
La
lnea
punteada representara una propuesta muy
frecuente
en
los
organismos
internacionales de financiamiento- de
reduccin
de
los
hogares
en
infraconsumo, un aumento del espacio de
integracin pero con un gran porcentaje
de la poblacin lejos de la media de
ingresos, un retroceso de los grupos de
ingresos medios y la permanencia de los
hogares en sobreconsumo.
En el Grfico Nro. 2, se destaca en la
curva de trazo continuo el efecto de la
implementacin de polticas destinadas
a ampliar el espacio de integracin por
los dos extremos de la distribucin. En
este caso se reducen mucho ms los
sectores en infraconsumo, se desplaza
ms el espacio de integracin hacia la
media y casi desaparecen los hogares en
sobreconsumo.
Dado que en Amrica Latina en materia
de distribucin del ingreso el 10%,
superior de la poblacin absorbe desde
el 30% hasta ms del 50% del ingreso
nacional (dependiendo del pas) y, el
20% inferior recibe en todos los casos
entre el 2% y el 4% del ingreso
nacional, el Grfico Nro. 2 demuestra
que hay un amplio margen para ampliar
el espacio de integracin.
La
figura
Nro.
3
representa
el
horizonte de integracin ideal al que
se tiende: una curva de distribucin
normal -en donde la media coincide con
la mediana- en la que todos los grupos
se
encuentran
en
el
espacio
de
integracin social. Como se ver, an
en el caso de una curva de integracin "ideal", no se postula un igualitarismo extremo ya que se trata de un
espacio de integracin "heterogneo".
El conjunto de los tres grficos no considera el crecimiento, el cual se manifestara en un desplazamiento de
la media hacia la derecha, con la consecuente modificacin de los lmites relativos del espacio de integracin
social.
Una discusin y presentacin tanto densa como compacta sobre el tema de la desigualdad social, figura en Sen,
A. (l992).

Planificacin Social: del rompecabezas al abrecabezas

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