La Contraloria y El Control Interno en Mexico

LA CONTRALORA y EL CONTROL INTERNO EN MXICO
JOS TRINIDAD LANZ CRDENAS
LA CONTRALORA
y EL CONTROL INTERNO
EN MXICO
Antecedentes histricos y legislativos
\l"IDQS~
ff
"... SECRETARIA
~ DE LA CONTRALORIA
GENERAL
DE LA FEDERAClON
FONDO DE CULTURA ECONMICA

MXICO
Pn rne ra cdic ion. eJX7

Segunda edicion. ILJlJ'
28427
D. R. 1987, SECRETARIA DE LA CONTRALOR/A GENERAL

Av. Insurgentes Sur, 1735; 01020 Mxico. D. F.
D. R. 1987, FONDO DE CULTURA ECONMICA, S. A.
Carretera Picacho-Ajusco, 227; 14200 Mxico, D. F.
ISBN 968-16-4303-8 (segunda edicin)

ISBN 968-16-2764-4 (primera edicin)
Impreso en Mxico
DE LA FEDERACiN
DE C.
V.
A
la memoria de mi padre,
Lrc. Jost TRINIDAD LANZ GUTIRREZ,
virtud y sabidura,
en reconocimiento a sus enseanzas
en la vida y en el derecho.
AGRADECIMIENTOS
El autor testimonia su reconocimiento a los licenciados Wilfrido Morn Arellano y Mario E. Villela Mier por su colaboracin en la investigacin y redaccin
de algunas partes de la obra.
NOTA DEL AUTOR A LA SEGUNDA EDICIN

La primera edicin de este libro, y sus comentarios y contenido, quedaron referidos al mes de mayo de 1986, fecha en que entr en vigor la Ley Federal de Entidades Paraestatales.
Al tomarse la decisin de reeditarse la obra, en virtud de haber transcurrido
ms de siete aos desde la publicacin de la anterior, periodo en el que se suscitaron numerosas reformas legislativas, reglamentarias, normativas y de programas
relacionadas con el control administrativo "ex ante", se consider prudente actualizar su contenido e informacin.
Dada la estructura del libro, que corresponde a las pocas histricas del pas,
clasificadas desde el punto de vista de las repercusiones en la vida administrativa
nacional de los procedimientos y sistemas de control interno, para no alterar dicha
estructura, se estim como lo ms conveniente adicionarle una Sexta Parte para
comprender los cambios fundamentales y de mayor significacin sobre la materia
entre junio de 1986 y julio de 1993.
En esta parte adicional se contemplan los aspectos ms relevantes entre los
procesos de cambio administrativo dados durante el periodo citado, lo que justifica la denominacin de su ttulo: "Ajustes a los Sistemas de Control entre 1986 y
1993."
Su desarrollo corresponde a siete captulos que abarcan: 12 a los antecedentes y
explicacin de los procesos de cambio en el control administrativo; 22 a los cambios en el marco normativo; 32 a la trascendencia en los sistemas de control
administrativo con motivo de la desaparicin de la Secretara de Programacin y
Presupuesto y su fusin a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; 4 2 a las
modificaciones en cuanto al rgimen de responsabilidades de los servidores pblicos; 52 a uno de los aspectos que mayor atencin ha requerido en el desempeo de
la funcin de control estatal, consistente en las constantes acciones que se han traducido en una notable reduccin del sector paraestatal; 6 2 al anlisis y explicacin
de un novedoso sistema de control que la legislacin y la practica administrativa
definen con la Contralora Social, sistema en el cual interviene la ciudadana de
manera compartida con las autoridades federales, y 72 a los cambios orgnicos y
funcionales del rgano central a quien le compete la funcin del control interno o
sea la Secretara de la Contralora General de la Federacin.
La actualizacin de esta obra es obsecuente a los mismos propsitos que se
establecieron en el contenido de la primera edicin, consistentes en lo fundamental en informar y relacionar para su mejor conocimiento los procedimientos y
bases legales de control interno, en el mbito federal de nuestra Nacin.
Lic. Jos TRINIDAD LANZ CRDENAS
Mxico, D.F., septiembre de 1993.
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PRESENTACIN
Cuando el jurista Jos Trinidad Lanz Crdenas public en 1987 la primera edicin de La Contraloria y el control interno en Mxico no slo se cubri un
importante e inexplicable vaco en un tema relacionado con diversas disciplinas
acadmicas y actividades profesionales, sino que esta obra se convirti en un
clsico de la bibliografa especializada. Anteriormente el tema haba sido abordado de manera general, o un tanto coyuntural, por especialistas de la administracin pblica y del derecho administrativo mexicanos.
Sin duda, el acucioso estudio de Lanz Crdenas -que consideraba antecedentes histricos y legislativos- proporcion, adems de riqueza informativa,
una visin amplia e intelectualmente solvente. Mientras se agotaba la edicin se
gestaron, con la dinmica propia de la poca y el impulso de un pas dispuesto a
las transformaciones, instituciones cuyo fin eran la participacin y la defensa de
la ciudadana, junto con dispositivos jurdicos de control.
Ahora el autor nos brinda una edicin actualizada de su obra, en la cual toma
en cuenta los avances en los sistemas de control puestos en prctica de 1986 a
1993, as como el programa de desincorporacin de entidades paraestatales no
estratgicas ni prioritarias, la Contralora Social y su evolucin en diferentes programas, las recientes adecuaciones a la Ley Federal de Responsabilidades de los
servidores pblicos, y las modificaciones orgnicas y operativas que se efectuaron en la Secretara de la Contralora General de la Federacin. Obviamente, la
relacin de fuentes legislativas y reglamentarias ha sido puesta al da, lo mismo
que las disposiciones administrativas de carcter general y, por supuesto, la bibliografa. Esta nueva edicin familiarizar al lector con el manejo de la hacienda
pblica a la manera de los antiguos mexicanos, y con las ms recientes evolu.
ciones del aparato de control gubernamental.
En la segunda mitad de este siglo, diversas disciplinas influyeron en los anli'::\,
sis doctrinales de carcter jurdico relativos al control y en los estudios adrninis- "
trativos que incorporaron nuevos conceptos para reorientar adecuadamente las"
prcticas de la gestin pblica y an la visin de otras materias, presentes en
las actividades de fiscalizacin. As, sobre una tendencia que haca nfasis en er
control externo se impuso otra que reconoci mayor importancia al control interno, y a una concepcin correctiva se antepuso la intervencin preventiva. En
suma, de estas corrientes de pensamiento se dio preferencia al control con equilibrios orgnicos y jurisdiccionales. y a tcnicas administrativas que hacen hincapi en los aspectos preventivos sobre estilos rgidos o meramente punitivos.
En el marco de nuestro Estado de derecho han operado diversas transformaciones normativas que conforman lo que conceptualmente entendemos como la
reforma del Estado mexicano; de ah se desprendieron leyes, reglamentos, decretos, acuerdos e instrumentos administrativos que fortalecieron nuestro sistema
integral de control. Ms an, la tendencia a eliminar duplicidades o intervenciones innecesarias en perjuicio del libre accionar de la sociedad civil dio pie a
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PRESENTACIN
modificaciones en la organizacin de la administracin pblica federal, y se transit de un esquema tripartito de control que provena de la planeacin de mediados de siglo -en alguna poca conocido como el "tringulo de la eficiencia
administrativa"- a otro que el autor denomina sistema binario de globalizacin
administrativa, referido a las actuales facultades de las secretaras de Hacienda y
Crdito Pblico y de la Contralora General de la Federacin.
Las reformas al rgimen legal de responsabilidades de los servidores pblicos
son algunas de las modificaciones propuestas por el Ejecutivo federal -revisadas en la obra de Lanz Crdenas- y que la Contralora General de la Federacin
ha incorporado para fomentar el buen cumplimiento de las funciones encomendadas, y para encontrar mayor proporcin entre el agravio social que su desatencin implica y la respuesta a tales conductas. Cabe sealar que, a partir de stas,
las atribuciones conferidas a la Secretara en relacin con el registro patrimonial
de servidores pblicos se confieren tambin en el mbito de sus respectivas competencias a la Suprema Corte de Justicia de la nacin y al Tribunal Superior de
Justicia, a las Cmaras de Diputados y Senadores, y a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal.
Por otra parte, como seala con detalle el autor, la Contralora Social significa
un esfuerzo sin precedente cuyo fin es promover y organizar la participacin ciudadana en la vigilancia del quehacer pblico, as como consolidar la conducta
eficiente y honesta de los servidores pblicos, la calidad de los servicios y la
transparencia en el manejo de los recursos. Cabe resaltar la importancia que ha
adquirido la Contralora Social y el arraigo que est logrando en la sociedad,
mediante un programa que incluye la atencin a quejas y denuncias; la resolucin
de inconformidades; el establecimiento de mdulos de orientacin para los programas "Paisano-Amigo" y "Vecinos-Centroamrica" y la Contralora Social en
Solidaridad, en donde la participacin de los vocales de Control y Vigilancia
en todos los comits de Solidaridad no slo ha permitido que sean .espetadas las
decisiones ciudadanas, sino tambin alentado la participacin organizada, la corresponsabilidad y la eficiencia, y la claridad en las cuentas, generando experiencias que han permitido extender estas acciones a otros programas de gobierno.
La Contraloria y el control interno de Mxico tambin considera los procedimientos empleados en la actual administracin para llevar a efecto el redimensionamiento del sector paraestatal. Los controles para esta operacin como podr
apreciarse, no son una secuencia de actos o normas planteados de manera esquemtica: son dispositivos en constante perfeccionamiento y adecuacin a circunstancias especficas. Ello es as, porque el principio rector que las alienta es la
transparencia de las operaciones, la legalidad y el registro que propicie revisiones
ulteriores del Poder Legislativo, a travs de los denominados "libros blancos"
-que surgen de cada proceso de desincorporacin en sus diversas modalidades-.
En el panorama de la administracin pblica federal la Secretara de la Contralora General de la Federacin se erige como una dependencia sensible a las
transformaciones que demandan las condiciones presentes. Por ello, se ha reformado su estructura orgnica, sobre todo mediante la fusin de la Unidad de
Comisarios con la Subsecretara "B"; adems, quiz 10 ms importante, se han
PRESENTACIN
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actualizado los sistemas de informacin y los mecanismos de trabajo, as como el

enfoque y la forma de abordar problemas complejos, para que sus tareas prcticas
resulten ms eficientes y accesibles a los servidores pblicos, y para propiciar la
apertura a la ciudadana. No menos importante ha sido, sin embargo, la pretensin de tornar ms severa la vigilancia, considerando la perfectibilidad que implica todo esfuerzo humano.
De todo ello nos informa Jos Trinidad Lanz Crdenas, ministro de la Suprema
Corte de Justicia de la nacin y funcionario cuya vocacin de servicio lo hizo
dejar profunda huella en esta Secretara de la Contralora General de la Federacin. Estoy segura de que el esfuerzo editorial conjuntamente emprendido por
el Fondo de Cultura Econmica y esta dependencia encontrar en lectores vidos
por ensanchar los horizontes de su cultura jurdica y administrativa la mejor
respuesta al esfuerzo prodigado en la investigacin.
MARA ELENA VZQUEZ NAVA
Secretara de la Contralora General de la Federacin
INTRODUCCIN
La historia ofrece el medio mejor de preparacin para los que han de tomar parte en los
asuntos pblicos.
POLlBIO
Hablar de la historia de la Contralora y del control interno en Mxico es

referirnos desde luego a los antecedentes que sobre el control interno del Ejecutivo han existido a travs de nuestro devenir histrico; es tratar de comprender
lo que constituyen actualmente nuestros sistemas de control a travs del conocimiento de los diversos medios, rganos y sistemas que han existido para la
vigilancia y regulacin de las mltiples fases de la Administracin Pblica.
La historia del control interno en Mxico debe abarcar no slo el conocimiento directo de los antecedentes inmediatos de la Secretara de la Contralora
General de la Federacin sino todos aquellos sistemas y rganos que en diferentes pocas han tenido a su cargo esta funcin del Estado, aunque desde el punto
de vista especfico del control preventivo y no del control posteriorapues la
investigacin y desarrollo de este ltimo asumira otro aspecto de la historia del
pas: desde los antiguos Tribunales de Cuentas del Derecho Indiano hasta la
constitucin y funcionamiento de la actual Contadura Mayor de Hacienda,
rgano tcnico de la Cmara de Diputados.
La historia del contra! preventivo, del control interno de la administracin o
del autocontrol del Poder Ejecutivo entraa pues el conocimiento de las facultades, funciones y resultados de su desempeo, de aquellos que han tenido a su
cargo el ejercicio del control desde los calpixque y el Cihuacatl de nuestra
civilizacin azteca hasta los comisarios pblicos, delegados de Contralora en el
sector pblico, contralores internos de dependencias y entidades, y unidades
administrativas que integran la estructura orgnica de la Secretara de la Contralora General de la Federacin.
Se ha dicho que "la formacin del alma nacional de todo pueblo est en
funcin del conocimiento de su historia, pues su olvido podra hacemos sentir
sobrepuestos en nuestra misma Patria"; 1 por ello, la mejor manera de entender
las razones de la existencia de nuestras actuales instituciones administrativas
y legales sobre el control interno es conocer adecuadamente los antecedentes y
evolucin de las que les han precedido, ya que tales instituciones no surgen
espontneamente sino como fenmenos sociales, y siempre son consecuencia de
las necesidades de los pueblos y de su desarrollo. -,
En cuanto a sistemas y rganos de control, nuestra historia resulta sumamente rica. Por esta razn, para obtener una mejor comprensin del Sistema NacioJ Miguel Macedo S., Prlogo a El derecho de los aztecas de J. Kohler, traduccin del alemn por
Carlos Rovalo y Fernndez , edicin de la Revista Juridica de la Escuela Libre de Derecho, Mxico,
)924, p. x.
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INTRODUCCIN
nal de Control que ahora se encuentra bajo la direccin y coordinacin de la

Secretara de la Contralora General de la Federacin, resulta conveniente
acudir a los testimonios de nuestra historia sobre esta materia.
La Contralora, que por primera vez surge como Secretara de Estado en las
estructuras de nuestra Administracin Pblica, existi como departamento
autnomo de 1917 a 1932,y ha tenido numerosos y diversos antecedentes desde
las antiguas civilizaciones indgenas que poblaron nuestro territorio.
Consecuentemente, para el cabal conocimiento de esta institucin, se presenta este estudio de investigacin y clasificacin de sus antecedentes, dividiendo
su desarrollo en las siguientes cinco partes:
La primera, que comprende los antecedentes prehispnicos y la poca colonial; la segunda, que corresponde a la organizacin y control de la Hacienda
Pblica en el Mxico Independiente, entre 1824 y 1917; la tercera, que contiene
la historia del Departamento de Contralora entre 1917 y 1932; la cuarta,que
abarca lo que podra denominarse etapa de la dispersin del control entre los
aos de 1933 y 1982,Yla quinta, que trata propiamente sobre la Secretara de la
Contralora General de la Federacin, tanto en sus objetivos y motivaciones
como en su estructura. Esta ltima parte realiza tambin un anlisis comparativo a nivel nacional de la Contralora con la otra institucin similar que ejerce el
control de ndole conclusivo o a posteriori, y que es la Contadura Mayor de
Hacienda, en su carcter de rgano tcnico de la Cmara de Diputados.
La presente obra consta de un tomo dividido en cinco partes, y lleva un
ndice de fuentes bibliogrficas y otro de fuentes legislativas, que proporcionan
la documentacin necesaria sobre los principales autores y sobre los importantes ordenamientos jurdicos de los que se nutri la informacin respectiva.
Dentro de esta ltima parte del libro, ocupan un lugar destacado las razones
que, para fundamentar la creacin de la Contralora, expres el presidente
Miguel de la Madrid en su mensaje de toma de posesin del l de diciembre de
1982, al afirmar que los sistemas de administracin de recursos del Estado
deban perfeccionarse para fortalecer el control y vigilancia de la Administracin Pblica; que para cumplir con tales propsitos y con la idea de que el
Gobierno de la Repblica se constituyera en patrn de conducta, promovera la
creacin de la Contralora General de la Federacin, con rango de Secretara de
Estado, a fin de sistematizar y fortalecer las diversas facultades de fiscalizacin,
control y evaluacin de la Administracin Pblica.
Por otra parte, el Titular del Poder Ejecutivo adicion dichas motivaciones en
la iniciativa de reformas a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal que present al Senado el4 del propio mes de diciembre de 1982, expresando que para armonizar dichos sistemas de control se requera integrarlos en una
Secretara de Estado, proponiendo en el artculo 32 bis de la citada Ley Orgnica adjudicarle determinadas facultades para normar y vigilar el funcionamiento
y operacin de las diversas unidades de control con que cuenta la Administracin Pblica centralizada y paraestatal y sancionar o en su caso denunciar las
irregularidades ante el Ministerio Pblico. Resalt el presidente De la Madrid
que la creacin de esta Secretara no relevara a las dependencias y entidades de
su responsabilidad en cuanto al control y supervisin de sus reas que maneja-
INTRODUCCIN
17
ren recursos econmicos del Estado, ya que stos continuaran en vigor y lo que
estara a cargo de la Secretara de la Contralora General de la Federacin sera
establecer la regulacin que asegurara el funcionamiento de los sistemas de control para que sobre bases uniformes se cubriera con una perspectiva completa
de legalidad, exactitud y oportunidad la responsabilidad en el manejo de los
recursos patrimoniales de la Administracin Pblica Federal.
Con el objeto de hacer congruente la presente Introduccin con el contenido
de este ensayo histrico, se consideran oportunos unos breves comentarios
sobre cada una de las partes en que se encuentra dividida la obra, a fin de
contar con un panorama general de los sistemas de control que han existido en
las diferentes etapas de la Administracin Pblica en Mxico.
En la Primera Parte se hace un anlisis de los antecedentes prehispnicos,
referidos particularmente a la organizacin de los aztecas, y de los complejos
sistemas, estructuras y funcionarios que intervinieron en el control adrnininistrativo durante los 300 aos de la Colonia.
Respecto a la organizacin indgena, debe destacarse que a pesar de los
rudimentarios mtodos administrativos existan normas y reglas que ordenaban
el manejo de los recursos pblicos bajo el control de los calpixque, de los
hueycalpixque y del Cihuacatl, funcionarios que tenan a su cargo la recaudacin y vigilancia de los tributos que reciba la monarqua azteca, auxiliados con
la intervencin de jueces, as como por amplias medidas de previsin para
evitar malos manejos y desviaciones en las conductas de los funcionarios, y
severas sanciones que en los casos de corrupcin llegaban hasta la pena de
muerte.
Los sistemas administrativos de la poca colonial, por lo contrario, eran
sumamente complicados, pues existan numerososas disposiciones y diferentes
funcionarios que detentaban el control y vigilancia de la Hacienda Real. En esta
misma poca, destacan dos diversas etapas: la comprendida desde la consumacin de la Conquista hasta el siglo XVIII, y la que se inici con motivo de la
Ordenanza de Intendentes emitida en 1786, con el advenimiento de la Corona
espaola de los Borbones, y que incluy, por ende, la aplicacin de ciertas reglas
de influencia francesa.
En esta poca se advierten remotos antecedentes de algunas de nuestras
actuales instituciones, pues en cuanto a la obligacin de los servidores pblicos
de realizar una declaracin patrimonial en el manejo de los recursos reales se
daba la actuacin colegiada de los denominados oficiales reales (contador,
tesorero, factor y veedor),' los que tenan la obligacin de declarar sus bienes
antes de iniciar sus funciones, segn inventarios que deban depositar en la Caja
de las Tres Llaves; as tambin, respecto de los actuales comisarios existan
ciertos funcionarios que bajo esa denominacin apoyaban de manera auxiliar a
los mencionados oficiales reales en el manejo y control de los bienes de la
Corona.
Otros medios de control fueron las instrucciones y las confirmaciones reales,
que podran identificarse con lo que actualmente se denomina la normatividad
2
Veedor. Antecedente de lo que actualmente se conoce como contralor.
18
INTRODUCCIN
del control, y de manera particular en lo relativo al control de los servidores

pblicos y a la regulacin y existencia de las visitas y juicios de tesidencia.
Algunos investigadores y estudiosos sobre la materia afirman que estos ltimos constituyen los antecedentes directos de los juicios y procedimientos de
responsabilidades de los servidores pblicos en nuestro sistema jurdico vigente,
por lo cual es conveniente conocer la estructura, operacin y objetivos de tales
juicios durante la poca del Virreinato, a fin de entender el valor que histricamente corresponde a lo que en la legislacin actual se maneja como juicio
poltico, declaracin de procedencia y procedimientos de responsabilidad administrativa.
Es cierto que no podemos negar a los juicios de residencia un lugar en los
antecedentes histricos sobre las responsabilidades de los funcionarios y servidores pblicos en nuestro pas, pero tambin que las instituciones jurdicas
deben responder con propiedad a las pocas en que fueron creadas y desarrolladas, y no puede histricamente pretenderse, como han afirmado algunos investigadores, que exista ni menos an que deba existir una comparacin entre el
juicio de residencia como surgi y funcion en la poca colonial y lo que ahora
sucede en una organizacin en que las necesidades y la forma de ejercer las
funciones acusan diferencias muy marcadas.
En la Segunda Parte de la obra, en el captulo primero, se hace un desarrollo
de la organizacin y control desde el ao de 1824 (inicio de nuestra constitucionalidad formal) hasta 1917, y en el captulo segundo se pone de relieve el
control especfico de las responsabilidades de los funcionarios pblicos en aquel
.
periodo de nuestra historia.
Es interesante destacar tanto la evolucin y las diferentes manifestaciones del
control administrativo durante el centralismo y el establecimiento y restablecimiento del sistema federal mexicano, as como tambin las notorias discrepancias entre las dos grandes figuras hacendarias del siglo XIX: Rafael Mangino,
con sus marcadas tendencias hacia el control desconcentrado, y Matas Romero, con la centralizacin de los sistemas de control en la Secretara de Hacienda.
As, en este periodo histrico, el control fue manejado primeramente en un
Departamento de Cuenta y Razn, despus por la Tesorera General de la
Federacin, por una Direccin General de Rentas, por los comisarios y subcomisarios de Hacienda Federal en los Estados, hasta llegar a la creacin de la
Direccin de Contabilidad y Glosa como una dependencia de la Secretara de
Hacienda en el ao de 1910, no sin antes pasar por una "Seccin Liquidataria"
instituida en 1881 a fin de ordenar las cuentas que por los problemticos
episodios polticos de nuestra historia y a pesar de los constantes esfuerzos que
se haban realizado no se haban logrado manejar correcta y sistemticamente,
como fue quedando de manifiesto en las Memorias que los Secretarios de
Hacienda presentaron al Congreso de la Unin desde 1827. Debe destacarse a
este respecto, por su singular importancia, la Memoria que Matas Romero
present en el ao de 1870.
En 10 tocante a las responsabilidades de los funcionarios pblicos, se presenta un breve anlisis de su reglamentacin, desde la Constitucin de Apatzingn
de 1814 (por su importancia entre los documentos constitucionales de Mxico,
INTRODUCCIN
19
no obstante no haber tenido vigencia formal) hasta la Ley de Responsabilidades

de 1896, analizando desde un punto de vista genrico los enfoques que los
diversos dispositivos, a nivel constitucional yde leyes secundarias, fueron dando a la, regulacin de las responsabilidades, en un principio con la relativa
permanencia de los juicios de residencia, hasta llegar a los cambios surgidos al
respecto en la Constitucin de 1857 y reglamentados en la Leyde Responsabilidades de 1870 por el presidente Jurez,
Cabe hacer notar que, aun cuando el anlisis jurdico y especfico de las
responsabilidades no pertenece con propiedad a la historia del control administrativo, no podra interpretarse de manera cabal la concepcin histrica del
control- interno .ennuestro. pas si no se hiciera referencia, al menos someramente,a los modos y mtodoscon que se.actu en este periodo en lo referente a
las responsabilidades y sanciones de aquellos que han tenido a su cargo el
ejercico.delasfuaiones pblicas.
La Tercera Parte, 'que comprende de 1917a 1932, corresponde a una etapa
breve eaeuanto altiempo.aunque trascendente en cuanto al rgano que durante ella se cre y funcion con el fin de lograr un perfeccionamiento de los
sistemas pblicos' de controtinterno,
Contiene 'los antecedentes y motivaciones de la creacin del Departamento
la Nacin ene! alo de 1917; su restructuracin y
de Contealora General
cambio de denominacin .en 1926 como Departamento de Contralora de la
Federacin, y las razones reales 'Y aparentes desu extincin a partir del alo de
1933;
En esta parte se dan aconocer de' manera pormenorizada las funciones
especficas de.aquel.departamento; 8usestructuras, sunormatvidad y la censecuenc :e ineonveniencia que, segn testimonios de su poca, hubiera podido
ocasionar su' funcionamiento;
Un dato que revela la autonoma 'con que se pretendi manejar dicho rgano
respecto de las dems dependencias del Poder Ejecutivo es que a pesar de
haberse eriginado Su creacin segn reformas ala Ley de Secretaras de Estado
de 19l7,'duiante los quince aos de SO existencia sus facultades y. atribuciones
estuvierm:ntetertnlnadas en dos Leyes Orgncas propias (de 1918y1926) con
SI.lS respeenvos; 'Reglamentos;
La importancia de este departamento radica enqae adems de ser el antecedente histrico directo de l Secretara del la Contraloria General de la Federacin constituye ;elptimer esfuerzo en,lil evolucin del control adminisitrativode
nuestro pas Jpara 1un.ifiear los<sistemas(y'l'l'ooedtnentsdel controlrespecto de
los recursos y bienes de la Nacin.
Bajosugida ;se rdenat6nlas faultdes'de' fiscal izadniYv}gilamade los
gastos publioos~1~n 'matetla dc6ntabltdad' y glosa~ (pre~lsi'nUribucioe~
J*lrll'1a'~cindetW \:luenta l:HlUl\ dcta H.acicooa; Publica}JSe' .1icton pasos
importan teJ en"et;, ihv~rltllrio iyuiddo de'l&i i a(tmfiiStraCitm ,de'!lM biehS
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20
INTRODUCCIN
el control, con la desaparicin del Departamento de Contralora de la Federacin, se concentr de nuevo; por una parte en la Secretara de Hacienda, y por
otra, a travs de constantes reformas legislativas, se fue dispersando hasta ubicarse en cinco diferentes secretaras de Estado (Hacienda y Crdito Pblico,
Programacin y Presupuesto, Comercio, Asentamientos Humanos y Obras
Pblicas y Patrimonio Nacional) y en las dos pr.icuraduras (General de la
Repblica y General de Justicia del Distrito Federal).
Esta etapa, de 1933 a 1982, aun con las ventajas de los sistemas de control
establecidos durante su desarrollo, fue desorbitada debido al desarrollo de
nuestro pas en lo econmico, poltico y jurdico, al grado que las complejidades de la Administracin Pblica en sus dos grandes vertientes, central y paraestatal, como acertadamente lo seal en 1982 el presidente De la Madrid,
hacan necesario adoptar nuevos sistemas de control ms adecuados para la
normatividad, vigilancia, funcionamiento y operacin de las unidades de control de la Administracin Pblica Federal, sin relevar, por otra parte, a las
dems dependencias y entidades de aquellas funciones de control y supervisin
que les fueran propias.
As pues, los testimonios de nuestra historia, en sus ricos antecedentes sobre
el control interno, fueron de alguna manera causa y motivo de la creacin de la
Secretara de la Contralora General de la Federacin como rgano globalizador del control, entendido ste fundamentalmente en su fase preventiva, para
distinguirlo del control conclusivo que por antonomasia y de acuerdo con las
tradiciones administrativas de nuestro pas corresponde al Poder Legislativo.
Al hablar de esta poca, se describen los cambios suscitados en cuanto a la
regulacin del control de las responsabilidades de los sevidores pblicos, pues
en este periodo se emitieron las Leyes de Responsabilidades de 1940 y 1980 que
vinieron a reglamentar las modificaciones que sustancialmente haba sufrido la
Constitucin al respecto, entre 1857 y 1917, Y que haban permanecido sin
adecuada regulacin durante 23 aos.
Es en esta etapa cuando se instituye la obligacin legal de todos los servidores
pblicos de presentar declaraciones de bienes al inicio y trmino de sus gestiones; se pretenden regular las faltas administrativas para distinguirlas de los
delitos en el servicio pblico, y se introduce en el sistema jurdico mexicano la
figura jurdica del "enriquecimiento inexplicable".
La Quinta y ltima parte corresponde al anlisis de los objetivos y motivaciones especficos de la Secretara de la Contralora, de sus estructuras y facultades
y de la operacin y funcionamiento del Sistema Nacional de Control y Evaluacin Gubernamental.
Contiene referencias y comentarios respecto al marco jurdico a cuyo amparo
surgi esta nueva dependencia, particularmente en relacin con las reformas al
Ttulo Cuarto de la Constitucin General de la Repblica, la expedicin de
la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos y las reformas
al Cdigo Penal y Cdigo Civil. No puede menos que subrayarse que estas
modificaciones vinieron a generar orden en lo que se refiere a los cuatro tipos
de responsabilidades de los servidores pblicos: polticas, penales, administrativas y civiles, y constituyen el primer intento en nuestro pas de la integracin
INTRODUCCIN
21
del Derecho Disciplinario del Estado, para cuidar y mantener la prestacin del
servicio pblico en funcin de los deberes genricos de legalidad, lealtad, honradez, imparcialidad y eficiencia. Es importante tambin sealar que, en cuanto
a la imparcialidad, se emitieron normas y disposiciones para combatir el nepotismo, el que, a pesar de haber sido prohibido en la legislacin colonial, sigui
sin contar con una regularizacin adecuada durante la Independencia, pues
slo se dictaron algunas medidas sobre el particular para los servidores del
Poder Judicial y en algunos dispositivos aislados de orden administrativo.
En una compaginacin de la evolucin histrica, pueden apreciarse en las
instituciones jurdicas de este control interno vigente relaciones directas con los
antecedentes expuestos en la Primera Parte, tales como normas, facultades de
vigilancia, atribuciones y existencia de comisarios pblicos; sanciones en las
desviaciones de las conductas de los servidores pblicos y hasta declaraciones
de bienes como ya se efectuaban por los oficiales reales y los comisarios en la
poca colonial, y respecto de estos ltimos, tambin su existencia y funcionamiento en determinadas etapas del Mxico administrativo del siglo XIX.
Finalmente y para distinguir las funciones de control preventivo que tiene a
su cargo la Secretara de la Contralora de otras funciones de control que la
complementan y coordinan, como es el caso de las de la Contadura Mayor de
Hacienda, se incluye un estudio analtico y comparativo de ambos rganos, que
permite conocer de manera clara y precisa tanto las diferencias genricas como
las especficas que asisten a cada una de estas instituciones.
En resumen, si como se ha sostenido con cierto sentido filosfico, la historia
no se escribe sino se hace, es evidente que en cuanto al control administrativo,
desde los aztecas hasta el Sistema Nacional de Control y Evaluacin Gubernamental, Mxico ha hecho historia en sus sistemas administrativos y cuenta
con mltiples antecedentes de procedimientos, mtodos e instrumentos con los
que la Administracin Pblica, de propia autoridad o internamente, ha tratado
de controlar el manejo y distribucin de los recursos humanos, financieros y
materiales de la Nacin.
J oS
TRINIDAD LANZ CRDENAS
Mxico. D. F.. agosto de 1987
En la transcripcin de diversos ordenamientos legales se respeta la grafia de la poca

en que fueron expedidos, con la finalidad de presentarlos como un testimonio histrico.
NOTA BENE:
Primera Parte
ANTECEDENTES PREHISPNICOS
y POCA COLONIAL
l. ANTECEDENTES PREHISPNICOS
Es necesario esclarecer la historia por las leyes
y las leyes por la historia.
MONTESQUIEU
IMPORTANCIA DE SU ESTUDIO
EN LA verdad que encierra el pensamiento transcrito radica el objeto del estudio

de nuestro derecho desde su perspectiva histrica, particularmente para poder
investigar en sus fuentes los mecanismos de control de poder que hayan podido
existir en el Mxico precolonia1.
La comprensin del sistema del control y responsabilidad de los servicios
pblicos establecido hoy en da como una medida necesaria y apremiante, la
prevencin misma de los cauces en los que habr de contenerse este quehacer
para que d frutos ptimos, revelan la utilidad de nuestro propsito, sobre todo
si se toma en cuenta que el derecho es una creacin continua, y que no puede
comprenderse lo que se va a agregar a la serie si no se conocen JOS eslabones
anteriores, como acertadamente lo seala Picard.'
Es el estudio de los orgenes histricos, afirma Stammler, el que permite
conocer y definir un determinado orden jurdico en su modalidad peculiar, 2 por
lo que se impone analizar los actuales mecanismos de control y responsabilidad
de los servidores pblicos a la luz de nuestros antecedentes prehispnicos.
La importancia de nuestro derecho y de nuestros antecesores, por ms que
parezcan ya desligados de nuestro presente, radica igualmente en que la formacin del alma nacional de todo pueblo est en funcin del conocimiento de su
historia, pues el olvido de esta ltima har que nos sintamos sobrepuestos en
nuestra misma patria, y que carezcamos de la raigambre profunda que nos
permita resistir los embates de pueblos mejor unidos.'
Si bien es cierto que nuestras leyes de ahora -observa Mendieta y Neznada tienen en comn con las que rigieron a los antiguos pobladores de Mxico,
tambin lo es que al constituir el derecho un fenmeno social, una resultante de
los complejos factores que actan en el desenvolvimiento de las comunidades,
se hace indispensable ocuparse del derecho precolonial, toda vez que la poblacin actual de la Repblica, en sus grupos aborgenes, s tiene muchos puntos
culturales de contacto con los primitivos pobladores."
Edmundo Picard, El derecho puro, Librera Gutemberg de Jos Ruiz, Madrid, 1911, p. 291.
R. Stammler, Tratado de filosofla del derecho, trad. de la 2a. ed. alemana por Wenceslao Roces,
Editorial Reus, Madrid, 1930, p. 440.
3 Miguel Macedo S., en el Prlogo a El derecho de los aztecas. de J. Kohler, trad. del alemn por
Carlos Rovalo y Fernndez, edicin de la Revista Jurdica de la Escuela Libre de Derecho, Mxico,
1924, p. x.
4 Lucio Mendieta y Nez, El derecho precolonial, 4a. ed., Porra, Mxico, 1981, pp. 25-26.
1
25
26
ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL
En principio, conviene sealar que se centrar la atencin en el reino de los

aztecas, por ser ste el ms representativo y el ms importante, as como por
encontrarse regulada en su derecho la institucin de que se trata, aunque tambin se har referencia al derecho del reino de Texcoco, en la medida que
reglamenta el control y responsabilidad de sus funcionarios.
LA HACIENDA PBLICA EN EL REINO AZTECA
Los tributos
Los reinos de Mxico, Texcoco y Tacuba formaban una triple alianza ofensiva
y defensiva, de la que Se encontraba al frente el Seor del primer reino citado,
pero que conservaban en cuanto al rgimen interior de cada uno de ellos une
independencia absoluta.
, As lo establece Alonso de Zurita en su Relacin de los Seores de la Nueva
Espaa. en cuya pgina quinta se lee:
Al Seor de Mxico haban dado la obediencia los Seores de Tlexcuco y Tlacuba en
las cosas de guerra, y en lodemseran iguales,porque ~o tenia el uno que hazer en el
seoro del otro; aunque algunos pueblosteniancomunesy repartin entre s .Jos
tributos de ellos, los de unos igualmente, y los de otros' se hacian cinco partes, dos
llevaba el Seor de Mxico y dos el de Tlezcuco, y una el de Tlacuba."
Estos reinos, mas o menos extensos, .~staban constituidos por laJuerz~ de las
armas, y cada uno de ellos se encntrabafor~ado' porunncle9dep~l6rr
de un mismo origen tnico (mexicanos, acolhuas,tecpanec~s, respectivain,epte),
y de. numerosos pueblos de distinta raiaque haban sojuzgado.
Todas las provincias conquistadas por lQs aiteca~ eran.trbutHas .de.ia
Corona, y los tributos consistan en animales, frutas minerales, 'qu~
cubiertos segn la tasa que se les haba prescrito; contr~uyend,o,~~m~!,lo!
mercaderes con una parte de sus productos,ylos artfi<;es(;()n ~ie~torim~rode
las obr1i;s que trabajaban. Contbanse tambin entreJosJfi~~tqsvestid'o~de
algodn. y cierta .cantidad. de semUa~. y plurn'flscue erancornun'es a qsitoelos
los pueblos tributarios, as cOO?o otrs, mUha~ cosas diferentes~gi'n~~ ~!idad
de Jastie.rras.. ..
.. .. . . '
'
Haba quienes' contribuan' con ~a,nticlades'a?uridante~.de lea, ~e vigas
planchones' para los edificios,! <;> 'bien cenluna g~anc!1ntidadde ~()pa:L ,PM()s
pueblos tenan obligacin de entregar aIos viveros y parques reales cierto
nmero de aves y de cuadrpedos. A otros se les impuso el gravamen de
cultivar una sementera de maz de 1600 varasde largo y 800d,eanchopara
vveres del ejrcito.
'"
En una palabra, se pagaba tributo a la Coronad Mxico de todas las produe!
>
...... "
'eran
...
,,:
"
. '
"
\ Citado por Alfredo Chavero, en Mxico a travs de los siglos. tomo 1, Libro Cuarto, captulo
IV, Editorial Cumbre, Mxico, 1958, p. 547.
27
cionesde la naturaleza y de todas las obras de arte que podan ser tiles en
alguna manera al rey."
Adems de los pueblos y provincias sometidos que tributaban, haba cuatro
clases de tributos:"
1) Los colonos de las propiedades de nobles y guerreros distinguidos, Dichos
colonos cultivaban laspropiedades aludidas y daban parte de los. productos
a sus propietarios en lugar de pagar el tributo al rey.
2) Los habitantes de los cal pullis (barrios), que tributaban aljefedel barrio y al
rey.
.
3). Los comerciantes e ind ustriales,
4) Los "rnayeques", especiedeesclavos de la tierra, que entregaban tributo al
dueo de las sementeras que sembraban, y no pagabantributo al rey.
.
Todas estas. contribuciones, juntamente con los .cuantioso~regalos.que 'ha~

can al rey los gobernadores de las provincias y seores de .lugares, y los
despojos de. la guerra, formaban aquella inmensa riqueza que .tanto asombro
caus a Ios espaoles conquistadores y. constituan la Hacienda Pblica.
O;ganizacin y control de la Hacienda Pblica
La mxima autoridad de la organizacin fiscal era el Cihuacatl, Bajo l estaba

el Hueycalpixquio calpixqui mayor, quien estaba encargado de recoger todo lo
que los calpixque menores le entregaban, y de llevar las cuentas en los libros
respectivos."
Queel:Cihuac6atlha)la teaee.a.su.cargo la administracin de la Hacienda
Pblica; ceidaado de.su.distriaucin-y: buen empleo, nos.lo.confirma Chavero,"
mismoi;iutOHlueiambinnoshahla delos.calpixque cama recaudadores de los
tributos:
JJ
L;~ C4l1pi<q.ll~J~nian a.!!I,l.caxgo,al>rir \osoamiops, limpiar las callesy acequias y.

cobrar el-tributo, Eran,nombrados potelS~orSupreAlOyfQnnabanun.cuerpobajo
el,maM,9,del..H ue>'fall'i~(HIi.lO
La funcin de los calpixque se extenda tambin a los campos de batalla, pues

contaban los cautivos contrarios y los muertos propios; hacan cuenta del
despojo adquirido y razn de las .hazaas -realizadas, para que de todo tuviese
.v
Francisco Javier Clavijero, Historia Antigua de Mxico. 7a. ed., Porra, Mxico, 1982,
:i;}. 214-216.'
!
, Alonso de Zurita, "Breve relacin", En Nueva coleccin de documentos para la historia de
Mxico. Mxico, 1871, pp. 155-159,citado por Lucio Mendieta ,y Nez en su obra antes.sealada,
p. 57.
s Alfredo Lpez Austin, La constitucin real de Mxico Tenochtitltin,UNAM,M.x.ico 1961,
pp. 127-128.
9 Op. cit., Libro Cuarto.rcaptulo XIII, pp, 650-652,
lOOp. cit., Libro Cuarto, captulo XII, p. 639.
28
conocimiento el Tecuhtli de Mxico. Concluida la guerra, los aztecas imponan

los tributos a los pueblos sojuzgados y nombraban a los calpixque que haban
de recaudarlos, de tal manera que al levantarse el campo de batalla para volver
a Mxico, los calpixque llevaban ya minuciosa cuenta y razn de todo lo
ocurrido, de todo lo gastado y de todo lo adquirido. 11
Fue a travs de jeroglficos como los aztecas llevaban una cuenta exactsima
de las entradas de la Hacienda Pblica, tanto por concepto de sus tributos como
por los de los territorios conquistados. As, en la nmina de cada uno de dichos
territorios se les fijaban las cosas y cantidades de ellas que haban de tributar, y
cada ochenta das se entregaban al calpixqui, que cuidaba de remitirlas a Mxico. En esta nmina constaban los nombres jeroglficos de cada pueblo, e inmediatamente junto a ellos los signos figurativos de los objetos que se haban de
entregar, sealando su monto con los caracteres nmericos conocidos. 12
Ahora bien, el control general de todos los tributos que formaban la Hacienda Pblica corresponda, como ya hemos dicho, al Cihuacatl (funcionario
civil, especie de alter ego del rey), que cuidaba de su distribucin y buen
empleo, contando para ello con autoridad propia, de tal modo que el rey no
poda disponer a su arbitrio de los caudales del reino, pues stos deban dedicarse precisamente a lo que de antemano y por bien pblico estaba determinado, lo que revela un gran progreso administrativo para aquellos tiempos y
aquellas circunstancias.P
En materia hacendaria, afirma Alonso de Zurita:
No era en manos del Seor disponer a su voluntad de estos tributos, porque se
alteraba la gente y los principales.l"
En el reino de Texcoco, el Consejo de Hacienda se formaba de los calpixque y

de los principales pochteca de la ciudad; tres principales de los primeros cuidaban especialmente de los tributos y dems rentas reales. En lo dems, la organizacin social era semejante a la de Mxico.':'
Respecto del control represivo contra los funcionarios de la administracin
fiscal, esto es, contra los calpixque, cabe sealar que si incurran en malos
manejos en la recaudacin de los tributos se les reduca a prisin y se les
condenaba a muerte; adems, sus bienes se aplicaban al rey y su mujer e hijos
eran echados de su casa."
RESPONSABILIDAD DE LOS DEMS FUNCIONARIOS
DE LA ADMINISTRACIN
Un mecanismo de control preventivo sobre los restantes funcionarios de la

1I
12
13
14
15
16
Alfredo Chavero, op. cit.. Libro Cuarto, captulo XI, p. 633.

Idem .. Libro Cuarto, captulo XIII, p. 651.
Ibdem. Libro Cuarto, captulo XIIl, p. 652.
Citado por Alfredo Lpez Austin, op. cit.. p. 89.
Alfredo Chavero, op. cit.. Libro Cuarto, captulo XIV, pp. 668-669.
Ibdem. Libro Cuarto, captulo XI, p. 633.
28427
29
Administracin, y en especial sobre los jueces, lo constitua la seleccin cuidadosa de quienes deban impartir justicia.
Tambin los seores tenan cuidado de la pacificacin del pueblo y de sentenciar los
litigios y pleitos que haba en la gente popular, y para esto elegan jueces, personas
nobles y ricas y ejercitadas en los casos de la guerra, y experimentadas en los trabajos
de las conquistas; personas de buenas costumbres, que fueron criadas en los monasterios de Calmcac, prudentes y sabios, y tambin criados en el palacio. A estos tales
escoga el seor para que fuesen jueces en la repblica. Mirbase mucho en que estos
tales no fuesen borrachos, ni amigos de tomar ddivas, ni fuesen aceptadores de
personas, ni apasionados; encargbales mucho el seor que hiciesen justicia en todo
lo que a sus manos viniese."
Del estudio del Cdice Florentino, en el que se contemplan los requisitos

indispensables para el desempeo de la judicatura, Lpez Austin concluye
asimismo que, a travs de dicha reglamentacin, los aztecas siempre cuidaron
que sus representantes fuesen hombres preparados para el desempeo de sus
cargos, en especial los de gobernantes de pueblos anexados, los de jueces y los
de funcionarios que atendan las necesidades administrativas de los calpulli."
Un tercer testimonio sobre el celo de los aztecas en la designacin de sus
funcionarios nos lo ofrece fray Bernardino de Sahagn en el siguiente pasaje de
su Historia General de las cosas de la Nueva Espaa:
El senador tiene estas propiedades; ser juez y averiguar bien los pleitos; ser respetado,
grave, sereno, espantable, y tener prescencia digna, de mucha gravedad y reverencia,
y ser temido de todos. El buen senador es recto juez y oye a entrambas partes, y pondera muy bien la causa de los unos y de los otros, da a cada uno lo que es suyo, y
siempre hace justicia derecha; no es aceptador de personas y hace justicia sin pasin. 19
La remuneracin que se haca a los jueces por parte del rey, consistente en
cierta cantidad de efectos y comestibles, as como el derecho a ciertas tierras
afectas al oficio que desempeaban, donde sembraban y cogan los mantenimientos necesarios para sustentar una familia, conformaba igualmente un medio preventivo de corrupcin en estos funcionarios. En las tierras a que nos
hemos referido, cabe advertir que haba mayehues (gentes que formaban parte
de la propiedad de la tierra), los cuales se encargaban de su cultivo y de
proporcionar agua y lea para las casas de los jueces."
Lpez Austin refiere que los funcionarios estaban libres del tributo, y que el
tlatoani se encargaba de su sustento y alojamiento e indica, citando a Alonso de
Zurita, que reciban productos y servidumbres del pueblo, segn la calidad y
cargo de cada uno."
17 Fray Bernardino de Sahagn, Historia General de las cosas de la Nueva Espaa. tomo II, Libro
Octavo, captulo XVII, 2, Pedro Robredo, Mxico, 1938, p. 317.
18 Op. cit.. p. 59.
19 Op. cit.. tomo IlI, Libro Dcimo, captulo IV, p. 23.
20 Alfredo Chavero, op. cit. Libro Cuarto, captulo XIII, p. 655.
21 Op. cit. p. 65.
j,
ANTECEDENTESPREHISPNICOS YPOCA COLONIAL
30
La continua permanencia en los tribunales, desde comenzar el da hasta la

tarde, era otra medida preventiva en orden a evitarla corrupcin de.los.jueces,
aunada a otras tales como el establecimiento de penas capitales contra los
prevaricadores de la justicia, la puntualidad de su ejecucin y la vigilancia del
soberano, ejercida a travs de juntas peridicas con estos funcionarios; en las
que deban dar cuenta de los litigios pendientes.
La diversidad de gradasen los magistrados serva al buen orden; su continua asistenca en los tribunales desde comenzar el dahasta la tarde, abreviaba el curso de las
causas y los apartaba de algunas prcticas clandestinas, las cuales hubieran podido
prevenirlos en favor de' alguna de las partes. Las penas capitales prescritas contralos
prevaricadores de la justicia, la puntualidad de su ejecucin y la vigilancia de los
soberanos, tenan enfrenados a los magistrados, y el cuidado que se tena de suministrarles de cuenta del rey todo lo necesario, los haca inexcusables. Las juntas que se
tenan' cadaveintdas en' presencia del soberano,y partieularmente laasamblea
general d todos los.magistrados'cadaochenta das-paaa.terminar'las causas.perrdientes; a ms .de precaver los.graves males que causa la lentitud en los juicios, haca que
los magistrados secomunicasenrecprocamente sus luces, que el r.ey conociese mejor
a losque.haba constituid (jepositariosde su autoridad, que la inocencia t~viera ms
recursos y que el. aparatqde] juicio hiciera ms respetable la. j~sticia.n
Con referencia al control represivo de las conductas ilcitas de .los.funcionarios, su implementacin se llev a cabo con penas rigurosas, acordes a la
gravedad. que revesta. la responsabilidad oficial. en los reinos 'de Mxico y
TexcocdTalespensban desde la simple amonestacinal juez prevaricador
por parte de sus compaeros, cuando el caso no era grave, hasta la muerte
misma, sila falta e,ra importante, existiendo, adems, la destit.ucinddcargo,
la inhabilitacin para ocupar uno en lo futuro, el trasquila miento y el derrumbamiento de su casa, cuando el funcionario .tena el vicio de la. embriaguez,
'. . . .
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Losjueces administrabanjusticia rectamente, y si nocumplail consus d~be,r:es. se

embriagaban () reciban cohecho, ~i. ro era grave el caso, los alllonestabansps..c9mpafieros, y si. reincidan se les privaba del cargo y se les trasquilaba, lo que.eraunagnm
afrepta;. pero si la faltaera importan te, .desde la pri~era el.rey los qestit, Y ,si
cometian una gran injusticia, mandaba darles. m~erte,2)
,
.,
..
Alonso de .Zuracqiocidecon. Chaveroal apuntar q1Je:l9s 4pli~s Q.y,cohecho;<esou\do;en ~l juicio q embr,i<4gu,~zde Josju,:eces, .si e,rap.h;ves,mereca.Q,~[la
reprensinde tQdps,sus cernpaeros, y, que .a la ter~J1~ falta, ~!'i~11 tra~;lliladosy
cesados, pero que la destitucin sobrevena de inmediato cuando ~l;dl1litg era de
cierta gravedad, y no ameritaba la pena de muerte." r
.
El trasq}!i\<tmieAt9.\. Ja,d~stitu~jn,p l"!-muert,e~e..imp?pt~nri~,~\Il1\en~~? ~e
pendiendo de la gravedad! 'del.~sO;Mra ~~,tigar.~;(eJefqPt9 4t;JaJuW~l,qn
22
23
24
Francisco Javier Clavijero, op. cit,.'libTo!k;:stta'diserti6Il;'~.! 550.

Alfredo Chavero, op. cit .. tib'r6K:\tt; optulo xm,p: '6j5,
Citado por Alfredo Lpez Austin, op. cit., p. 106.
31
jurisdiccional fuera de los recintos destinados ex profeso para ello;" no as la

relacin falsa que se daba al tlatoani respecto del estado de un asunto y la sentencia injusta, que eran sancionadas con la pena capital. 26
En Texcoco acaeci -refiere fray Gernimo de Mendieta- poco antes de que los
espaoles viniesen, mandar el seor ahorcar un juez porque por favorecer un principal contra un plebeyo dio injusta sentencia, y haba informado siniestramente al
mismo seor sobre el caso; y despus, sabida la verdad, mand ejecutar en l la pena
de muerte."
La embriaguez, vicio tan castigado entre los aztecas, lo fue tambin tratndose de los jueces, como se observa del siguiente texto:
A los que tenan la embriaguez por vicio, les derribaban sus casas porque eran
indignos de contarse entre los vecinos; los privaban de los oficios pblicos que tenan
y quedaban inhbiles para tenerlos en adelante."
La demora injustificada en la imparticin de justicia, los cohechos y la falta

de imparcialidad de los jueces eran punibles con la pena de muerte, segn se
aprecia del testimonio de fray Bernardino de Sahagn:
y si oa el seor que los jueces o senadores que tenan que juzgar, dilataban mucho,
sin razn, los pleitos de los populares, que pudieran acabar presto, y los detenan por
los cohechos o pagos o por amor de los parentescos, luego el seor mandaba que les
echasen presos en unas jaulas grandes, hasta que fuesen sentenciados a muerte; y por
esto los senadores y jueces estaban muy recatados o avisados en su oficio."
Los mecanismos de control preventivo y represivo que se han consignado

originaron un florecimiento de la justicia en los reinos de Mxico y Texcoco
que admir a los espaoles conquistadores, al grado de que los jurisconsultos y
cronistas peninsulares no vacilaban en poner a los tribunales del pueblo azteca
como modelo a los jueces hispanos."
15 Carlos Alva, Estudio comparado entre el derecho azteca y el derecho positivo, Instituto
Indigenista Interamericano, Mxico, 1949, p. 15.
16 Alcobiz, citado por Alfredo Lpez Austin, op. cit .. p. 106.
27 Citado por Lucio Mendieta y nez, op. cit.. p. 52.
18 Alfredo Chavero, op. cit.. Libro Cuarto, captulo XIII, p. 661.
29 Op. cit.. tomo I1, Libro Octavo, captulo XIV, 2, p. 309.
.
JO Alfonso Toro, citado por Ignacio Romerovargas Yturbide, en su Organizacin Jollicade los
pueblos de Anhuac, Romerovargas y Blasco Editores, Mxico, 1957, p. 395.
n. LA POCA COLONIAL
LA ORGANIZACIN FINANCIERA DE LAS INDIAS
LAS LEJANAS Y fabulosas Indias (incluida en ellas la Nueva Espaa) tuvieron
un papel importantsimo en la poltica-internacional desarrollada por la monarqua espaola en el siglo XVI, poltica que estuvo orientada primordialmente a la
defensa de la fe catlica. En efecto, las riquezas de los territorios conquistados
constituyeron el principal soporte financiero de las grandes empresas europeas
y africanas de los reyes espaoles, de tal modo que fue preocupacin de stos y
de los oficiales reales de la Hacienda el allegarse recursos para tales empresas.
As, los de la Nueva Espaa daban cuenta al Emperador en 1533 de sus esfuerzos por enviar dinero para la guerra contra el Turco:
tan santsima empresa, donde todos habamos de ir con nuestras personas y
haciendas. I
La realizacin de esta gran empresa espiritual requera, pues, abundantes

medios materiales, y as hubo de crearse una vasta organizacin financiera,
cuyo estudio se analizar, no sin antes ponderar su importancia y trascendencia, indicando al respecto que la Hacienda era una de las cuatro grandes materias de gobierno; que su legislacin ocupa todo un volumen en la coleccin de
Diego de Encinas y un extenso libro en la Recopilacin de Leyes de Indias de
1680. Asimismo, es de sealarse que Juan de Solrzano Pereira le dedic un
libro en su Poltica Indiana, y Escalona su obra cumbre, Gazophilacium.
Ahora bien, sin ser la intencin estudiar la organizacin financiera de la
Nueva Espaa per se. sino en cuanto permita adentrarse en el conocimiento del
control ejercido respecto de la Real Hacienda por parte de la Corona espaola,
ello explica las razones por las que no se har exposicin pormenorizada de la
evolucin que experiment esa organizacin, ya que equivaldra tanto como
a repetir la historia del Virreinato de la Nueva Espaa. Consecuentemente, slo
se har una descripcin sinttica de dicha organizacin, independientemente de
los acontecimientos histricos que la fueron modelando, sin perjuicio, desde
luego, de hacerse las referencias cronolgicas que fueren indispensables para
una mejor comprensin de los objetivos de esta obra.
La organizacin administrativa de la Hacienda indiana no fue uniforme
durante el periodo de tres siglos que comprendi la Colonia; sin embargo, las
caractersticas de los rganos administrativos de la Hacienda durante el siglo
XVI permanecieron, en esencia, iguales a lo largo del siglo xvn.rpor lo que
aquello que se diga de los primeros debe tomarse como vlido para los segundos,
con las variantes que en su oportunidad se anotarn. No as por lo que toca al
I Cartas del 1 de marzo y del 1 de mayo de 1533, citadas por Ismael Snchez-Bella, en La organizacin financiera de las Indias. Escuela de Estudios Hispano-Americanos de Sevilla, Sevilla,
1968, p. 3.
32
LA POCA COLONIAL
33
periodo subsecuente (siglo XVIII), del que se har mencin especial, dada la
reforma establecida por la Ordenanza de Intendentes de 1786, que present
cambios considerables en la estructura de la organizacin de la Real Hacienda.
Caractersticas generales
Como caractersticas generales en la organizacin de la Hacienda indiana cabe

sealar las siguientes: 1) unidad del objeto; 2) centralizacin y autonoma de las
regiones administrativas; 3) actuacin colegiada; 4) homogeneidad del sistema
y 5) su originalidad' respecto de la organizacin castellana.
La unidad del objeto. En un principio, la Hacienda indiana recibi siempre el
nombre de "Hacienda Real", ya que, de acuerdo al criterio jurdico de la
poca, el soberano encarnaba al Estado y, por tanto, era a l a quien correspondan en propiedad los bienes de un territorio. En consecuencia, exista un poder
absoluto del Rey en todo lo relativo al fisco; adems, haba gran confusin,
desde el punto de vista prctico, entre los bienes reales de origen pblico -los
impuestos- y los bienes privados -granjeras del Rey, que ste poda tener en
Indias, como cualquier particular-o Unos y otros eran administrados conjuntamente por los funcionarios de Hacienda. No hubo distinta organizacin financiera para diversos territorios, sino una sola organizacin para todo.'
La centralizacin y autonoma de las regiones o distritos administrativos. La
centralizacin de la Hacienda se explica fcilmente por la forma de gobierno
imperante en aquella poca, esto es, por la monarqua absoluta espaola, no
siendo ms que una faceta de la centralizacin de todas las funciones de gobierno en la persona del Rey, el cual se auxiliaba de sus secretarios y de los
miembros de los distintos consejos.
La autonoma de los distritos administrativos radicaba en que los oficiales
reales que administraban las Cajas Reales no tenan entre s ninguna dependencia, ni siquiera con los de la capital del Virreinato o Gobernacin, pues sus
relaciones eran directas con el poder central (Rey, Consejo de Indias, Casa de
Contratacin de Sevilla) y nicamente mantenan entre s las relaciones necesarias para una buena administracin, pero siempre en un plano de igualdad
jerrquica.
Es conveniente consignar que dicha autonoma slo operaba en la llamada
"administracin por menor", ya que por encima de los distritos fiscales se
encontraba en los virreinatos la persona del Virrey, a quien corresponda la
"administracin por mayor" de los territorios bajo su mando y, por lo tanto,
poda intervenir, en nombre del Rey, en todas las Cajas Reales, siempre dentro
del marco de facultades que la Corona le conceda en materia fiscal.
La actuacin colegiada. Fue quizs esta caracterstica la ms acusada del sistema administrativo. Conforme a uno de los principios que rigieron la actua2
Ismael Snchez-Bella , op. cit.. pp. 71-72.
34
cion de los oficiales reales, stos haban de actuar conjuntamente en todo,

trayendo aparejada la inobservancia de esta obligacin penas pecuniarias, e
incluso la prdida del oficio.
Las juntas o "acuerdos" de Hacienda fueron tambin una consecuencia
lgica del sistema colegiado instituido en la administracin de rentas. Todos los
organismos colegiados -Casa de la Contratacin de Sevilla, Consejo de Indias,
Audiencias y Tribunales de Cuentas-llevaban a cabo sus tareas en reuniones
colectivas.
La homogeneidad del sistema. Esta homogeneidad deriv del hecho de que la
intensa actividad legislativa que requiri el desarrollo de la organizacin financiera tuvo su origen fundamentalmente en la Corona, y aunque numerosas
instrucciones referentes a la Hacienda se debieron a los rganos de gobierno de
la Administracin indiana, las mismas necesitaban ser confirmadas por el Rey,
dando lugar lo anterior a una uniformidad en la organizacin administrativa de
la Hacienda.
Su originalidad respecto de la organizacin castellana. En conjunto, puede

afirmarse que el sistema fiscal indiano deriv en su mayor parte del de Castilla,
pero cont con un ingreso importante, el tributo, que proceda de los sistemas
rentsticos indgenas de los nuevos territorios. La caracterstica fundamental de
la organizacin administrativa indiana consisti, sin embargo, en la administracin directa por funcionarios de la Corona -los oficiales reales- de las
principales rentas ("quinto" de los metales y rescates, tributo del indio, almojarifazgo -por lo menos a partir de mediados del siglo XVI-, etctera).'
La Administracin Central
El sistema administrativo en que descans la organizacin de la Hacienda
indiana radicaba en los rganos superiores que integraron la Administracin
Central, esto es, el monarca y el Consejo de Indias, y de modo secundario la Casa
de la Contratacin de Sevilla y el Consejo de Hacienda.
Estos rganos radicados en la Pennsula coexistieron con los funcionarios
que residieron en la Nueva Espaa y en los dems territorios conquistados, y de
ellos derivaron las directrices que orientaron el manejo de la Real Hacienda.
El Rey. El Rey posea, en su calidad de seor absoluto, facultades omnmodas

en lo relativo a Hacienda, y si bien deleg gran parte de la "administracin por
mayor", es decir, la que se refera a la direccin e impulso de la Hacienda, en los
dems rganos superiores de la administracin o en las autoridades gubernativas que lo representaban en los nuevos territorios, se reserv, no obstante,
determinadas facultades.
As, conserv su derecho de fijar el sistema de explotacin minera, de sealar
J
Ismael Snchez-Bella, op. cit.. pp. 7784.
LA POCA COLONIAL
35
cules habran de ser las granjeras reales y, desde el punto de vista fiscal, de
establecer los impuestos que estimara convenientes, o a ceder parte de los
ingresos procedentes de stos.
Una vez delimitada la esfera de actividad de los organismos fiscales, la participacin directa del Rey, desde el punto de vista de la administracin de la
Hacienda, sigui siendo muy importante en algunos aspectos. El ms relevante
fue, sin duda -afirma Snchez-Bella-, la fijacin de los gastos de la Hacienda,
materia en la cual el monarca mantuvo siempre la iniciativa. En este punto, el
Rey estableca los salarios de los distintos funcionarios, cuya cuanta slo poda
modificarse por disposicin real. Prohiba, por otra parte, a las autoridades de
Indias la concesin de mercedes pecuniarias sin previa autorizacin, al mismo
tiempo que les exiga autorizacin expresa para que pudieran efectuar gastos
extraordinarios.'
Solrzano confirma lo expuesto al sealar:
Los virreyes y gobernadores no pueden hacer nuevos gastos, ni acrecentar oficios ni
salarios a su voluntad, porque eso pertenece a la suprema potestad del Prncipe que
los nombra.'
La actividad personal del Rey comprenda, igualmente, el nombramiento de

los oficiales reales propietarios, es decir, los de carcter permanente, as como
la creacin de nuevas imposiciones en Indias o la modificacin del nmero de
los funcionarios fiscales.
El Consejo Real y Supremo de las Indias. La suprema direccin de la Hacienda
indiana estuvo a cargo de este organismo durante los siglos XVI y XVII, salvo el
periodo 1557-1562, en que la direccin pas a manos del Consejo de Hacienda.
La decisin de trasladar al Consejo de Hacienda de la Contadura Mayor de
Castilla las amplias facultades que en materia de hacienda vena gozando desde
su creacin el Consejo de Indias fue tomada por Felipe II, quien decidi unificar toda la organizacin fiscal en un solo organismo competente,
por juzgar que esta materia era propia de los ministros de eIJa (de la Contadura
Mayor de Castilla), que de los Consejeros de Indias."
Sin embargo, la administracin de la Hacienda indiana volvi al Consejo de

Indias en 1562, porque segn indica Solrzano:
Se embarazaban las resoluciones con dividir los papeles en que iban juntos todos los
negocios de Gobierno y Hacienda, pero con advertencia de que los del Consejo de ella
pasasen al de las Indias las veces que fuesen llamados por l, de orden de Su Majestad
para conferir lo que en estas materias se dudase."
, Ibidem, p. 88.
, Juan de SoJrzano Pereira, Poltica Indiana, tomo 11, Libro Sexto, captulo XV, p. 504.
, Op. cit., tomo 11, Libro Sexto, captulo XV, p. 503.
, Loc. cit.
36
Entre las actividades del Consejo de Indias en materia de Hacienda podan

distinguirse dos funciones: una, velar por el desarrollo y fomento de la Hacienda Real, y otra, fiscalizar la actuacin de los oficiales reales.
La primera de tales funciones se desprende de las ordenanzas que reciba el
Consejo, las cuales le sealaban la obligacin de deliberar con la mayor frecuencia posible sobre las medidas que fueren convenientes al aumento de la
Hacienda Real. As, la Ordenanza 9 de 1571, que reproduce lo indicado ya en
las de 1542, estableca:
que los mircoles de cada semana sealadamente, y las ms veces que pudieren,
platiquen y se ocupen en pensar y saber en qu cosas podemos ser servidos y nuestra
hacienda aprovechada en las Indias, proveyendo de tales medios y personas para
ministros y oficiales de ella, que siempre sea acrecentada y en ella haya en buen
recaudo y guarda que conviene."
Aparte de estas reuniones ordinarias del Consejo para tratar de asuntos

relacionados con el funcionamiento de la Hacienda, en 1595 se cre una "Junta
de Hacienda de Indias" que debera funcionar en el seno del Consejo, con la
nica misin de procurar el aumento de ingresos en las Indias, finalidad que
implic que el objeto de su actividad rebasara el aspecto puramente rentstico y
se extendiera tambin al comercio.
Asimismo, en el ao 1600 se cre una Junta de Hacienda integrada por miembros de los Consejos de Indias y de Hacienda, con obligacin de reunirse dos
veces por semana.
La segunda de las funciones del Consejo, esto es, la de fiscalizar la actuacin
de los oficiales reales de Hacienda, se realizaba por dos vas diferentes: mediante inspecciones directas a los distritos fiscales (visitas) o a travs de la
revisin de los libros de cuentas que los oficiales reales estaban obligados a
llevar. Esta revisin se llevaba a cabo directamente en Indias, por medio de
contadores de cuentas enviados por el Consejo, o lo que era ms usual, con el
examen de las copias que aquellos funcionarios remitan a la Contadura del
Consejo. Precisamente por haber prevalecido esta ltima prctica -revisin
de copias de las cuentas en el propio Consejo- se cre una seccin propia de
dicho organismo: la Contadura Mayor, que se hizo cargo de ella, habindose
ocupado, adems, de llevar razn de los gastos extraordinarios que el Rey
permita hacer en Indias y del envo a stas de contadores de cuentas por parte
del Consejo."
Durante el siglo XVII el gobierno de privados y validos se dej sentir en la vida
del Consejo. Se cre dentro del Consejo una especie de Comisin ejecutiva
llamada Cmara de Indias, que fue suprimida en 1609y restablecida en 1644. Se
crearon tambin, en 1604, cuatro secretaras, que se redujeron a dos en 1609:
una para Nueva Espaa y otra para el Per. En 1636 se dictaron para el
Consejo nuevas ordenanzas. Se produjeron aumentos de personal y de salarios
precisamente cuando la decadencia de la hacienda del Consejo era ms acusas Citada por Ismael Snchez-Bella, op. cit., p. 89.
Ibidem, pp. 91-94.
LA POCA COLONIAL
37
da. Finalmente, se convirti en mero organismo consultivo cuando Felipe V

implant, en 1717, la Secretara del Despacho Universal de las Indias.
La Casa de la Contratacin de Sevilla. Creada por Real Cdula de 20 de enero
de 1503, fue tanto el organismo rector del comercio peninsular con las Indias
como una institucin de gobierno con atribuciones polticas, singularmente en
el orden fiscal. 10
As, las Ordenanzas de Monzn de 1510 disponan que todas las cuentas de
las Indias deberan ser enviadas a Sevilla, donde quedaran asentadas en un
libro especial. Por otra parte, la solicitud formulada por el factor Ochoa de
Isasaga en un Memorial dirigido a la Corona, respecto a que no se decidiera
nada tocante a las Indias sin previa informacin de los oficiales de Sevilla, fue
aprobada por el Rey, como tambin fueron concedidas las facultades que se
pidieron en el Memorial referido para llamar la atencin a los oficiales de las
Indias que se extralimitaran o cometieran faltas. 11
Una vez creado el Consejo de Indias, las funciones de la Casa de la Contratacin de Sevilla se redujeron a mantener estrecha relacin con los factores de
las Indias, a los que remitan mercancas para su venta; a recibir y custodiar las
remesas de oro y plata que le hacan los oficiales reales, cuya contabilidad
haba de llevar escrupulosamente; y, finalmente, a recibir las fianzas de los
funcionarios antes de trasladarse a los territorios conquistados, aunque esto
ltimo era con carcter facultativo, al permitirse el otorgamiento de fianzas en
Indias.
En el siglo XVIlI, con las reformas polticas y administrativas introducidas por
los reyes de la Casa de Barbn, se precipit el ciclo histrico de su decadencia,
que se haba acusado durante el periodo de los ltimos monarcas de la Casa de
Austria, al haberse adjudicado algunos de sus validos ciertos cargos de la
institucin. Se le priv de sus principales atribuciones, y en 1722 se orden su
traslado a Cdiz, donde sigui funcionando hasta su total extincin en 1790.12
El Consejo de Hacienda. Como ya se ha mencionado, este organismo mantuvo
la direccin suprema de la Hacienda indiana durante el periodo 1577-1562, y
fue sustituido por el Consejo de Indias.
,
A partir de 1562, su intervencin en la Hacienda de Indias fue menor. Esta se
limit, segn lo seala Solrzano, al estudio de asuntos de inters comn que
realizaban sus consejeros con los de Indias. Por su parte, Snchez-Bella considera que probablemente se le dej, a partir del ao mencionado, la facultad de
disposicin de los fondos de la Hacienda indiana llegados a Espaa. 13
ro Jos Mara Ots y Capdequ, Historia del derecho espaol en Amrica y del derecho indiano.
Aguilar, Madrid, 1969, pp. 106-107.
11 Ismael Snchez-Bella, op. cit., p. 15.
12 Jos Maria Ots y Capdequ, op. cit. p. 108.
13 Op. cit. pp. 36 Y 95.
38
Los funcionarios tpicos de Hacienda en Indias
Corresponde a estos funcionarios un comentario especial, en razn de ser los

funcionarios propiamente fiscales, a diferencia de aquellos que al desempear
tareas de gobierno o de administracin dejusticia posean adems, por mandato o autorizacin real, alguna funcin en la administracin de la Hacienda:
virreyes, gobernadores, miembros de las Reales r- udiencias, corregidores y
alcaldes ordinarios.
Los oficiales reales. Desde los das que siguieron a los primeros descubrimientos de Coln, fueron estos funcionarios los pilares sobre los que descans toda la
organizacin burocrtica de la Hacienda Real en las Indias. Incluso en la etapa
inicial de la colonizacin, cuando ms se acentu el predominio de los intereses
privados en las expediciones de descubrimiento, conquista y nuevas poblaciones. fue precisamente a travs de estos oficiales de la Real Hacienda como hizo
notoria su presencia el Estado espaol en defensa de los derechos fiscales de la
Corona, lo que explica la firmeza de sus atribuciones y la amplitud de sus
responsabilidades.
Lo que toca a la cobranza, guarda, administracin y distribucin de ella por menor,
est a cargo de unos ministros que en las Indias desde sus primeros descubrimientos
se fueron poniendo e introduciendo con nombre y ttulo de Oficiales Reales."
Si de un lado estuvieron sometidos a una severa fiscalizacin por parte de los

rganos representativos del Gobierno Superior, contaron, al propio tiempo, con
el seguro respaldo de la Corona cuando se desenvolvan en su actuacin dentro
del marco estricto de sus propias facultades.
En las cuentas que presentaran los oficiales reales se les haba de formular
cargos "no slo por lo recaudado, sino por las omisiones indebidas". Adems,
se les haba de exigir el reintegro -cuando por su parte mediase culpabilidad
por negligencia- de las partidas que resultasen fallidas por insolvencia de los
deudores y de los pagos hechos indebidamente.
Los funcionarios tpicos de la Hacienda en Indias fueron, pues, los oficiales
reales. "Bajo este nombre genrico -escribe Escalona- se comprende al
Contador, Tesorero, Factor, Proveedor, Pagador y Veedor."!'
Los cuatro oficiales reales por antonomasia fueron, sin embargo -segn
afirma Snchez-Bella-: el contador, el tesorero, el factor y el veedor, ya que,
por una parte, los proveedores de bastimentas y pertrechos para el aparejo de
las armadas. y los ejrcitos desempearon funciones ajenas a la administracin
de la Hacienda indiana, y por la otra, la figura del pagador no aparece en los
documentos referentes al fisco, ni Escalona consigna sus tareas."
El contador ejerca una funcin de control sobre lo que entraba y sala en la
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IS
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Juan de Solrzano Pereira, op. cit. tomo Il, Libro Sexto, capitulo XV, p. 505.
Citado por Ismael Snchez-Bella, op. cit.. p. 108.
Ibidem, pp. 108-109.
LA POCA COLONIAL
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Caja; certificaba y cuidaba de los papeles y ordenaba las libranzas de los

sueldos y de las dems cosas que se mandaban pagar.!'
El tesorero se encargaba de recibir los ingresos de la Real Hacienda, as
como de realizar los pagos que en ella se librasen."
El factor -indica Snchez-Bella- era un gerente real de negocios, y como
tal mantena un continuo intercambio con los otros factores y con la Casa de la
Contratacin de Sevilla; tena bajo su cuidado los almacenes en que se depositaban las mercancas pertenecientes al monarca, ya procedieran del pago de
tributos, ya del intercambio comercial, o bien se tratara de mercancas decomisadas; vigilaba igualmente todo lo relativo a las ventas de estos gneros y las
armas y municiones en los almacenes reales."
Solrzano consigna, adems, que en la poca en que no se haba otorgado
jurisdiccin contenciosa a los oficiales reales para las cobranzas y pleitos de la
Hacienda Real, el factor estaba obligado a ocurrir ante la justicia ordinaria
para solicitarla en contra de los deudores, y a seguir las causas en todas las
instancias.!"
Por lo que toca al veedor, se le asignaba la misma funcin que al factor,
consistente en asistir a las fundiciones y rescates y a todas las cobranzas,
compras, ventas o pagos que se hubiesen de hacer de la Hacienda Real, con la
aprobacin del gobernador y de los dems oficiales reales."
El veedor de funciones y rescates, una vez que disminuyeron o cesaron estos
ltimos, limit sus actividades a velar por los intereses reales en lo relativo a
fundiciones.P
Por otra parte, se afirma que las funciones de factor y veedor se acumularon
en una sola persona en la segunda mitad el siglo XVI, y que en muchas Cajas
Reales slo existieron tesorero y contador; dndose como razn de ello la
insuficiencia de recursos econmicos de algunas regiones pobres para el pago
de salarios de los oficiales reales, situacin que era incompatible con el principio de independencia econmica de dichos funcionarios, que la Corona deseaba
para garantizar la moralidad de los mismos en el ejercicio de su cargo. La
supresin de factores y veedores se implant despus de haberse recurrido, en
un principio, a rebajar los salarios un tercio y conceder a los oficiales reales
encomiendas de indios, as como despus de haberse ordenado, posteriormente,
el aumento de salarios y la desaparicin de encomiendas, debido a los numerosos abusos que se cometieron."
Dentro del cuadro de funcionarios de la Hacienda, se advierten tambin los
tenientes de Oficiales Reales, cuyas funciones consistan en realizar las tareas
propias de los oficiales reales cuando stos se encontraban imposibilitados
para efectuarlas por enfermedad o por una ausencia forzosa. Su aparicin se
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23
Juan de Solrzano Pereira, op. cit.. tomo Il, Libro Sexto, captulo XV, p. 505.
Loe. cit.
Op. ctt.. p. 109.
Op. cit.. tomo 11, Libro Sexto, captulo XV, p. 505.
Loe. cit.
Ibidem, p. 109.
Ibidem, pp. 28 Y 109.
40
debi, por regla general, a la misma iniciativa de estos ltimos, pero su existencia y posibilidad de actuacin estaban reconocidas en los textos legales e incluso
era frecuente que el propio monarca indicara, al crear Cajas subordinadas, que
fuesen administradas por uno de los oficiales propietarios y dos tenientes."
El principio de administracin conjunta, fundamental en el sistema administrativo de la Hacienda indiana, oblig necesariamente a que en toda actuacin
aislada de un oficial real (viajes al interior o a los puertos, viajes de rescates)
intervinieran los tenientes de los otros oficiales.
Los "oficiales de entradas y expediciones" y los "comisarios" constituyeron
otro grupo de los funcionarios de la Hacienda, que se caracteriz por la interinidad en el desempeo de su oficio. Los primeros fueron aqullos nombrados
especialmente para acompaar a los caudillos en sus expediciones de conquista
con la finalidad de vigilar los intereses de la Corona, aunque normalmente el
Rey los confirm en su oficio, dndoles el ttulo de propietarios.
Una vez asentados en una regin determinada, y al realizarse numerosas
expediciones o "entradas", cuyo objeto consista en tener un mejor conocimiento del pas o la obtencin de rescates, los oficiales reales designaban las
personas que deban velar por los derechos del fisco durante la expedicin. El
nombramiento recaa muchas veces en uno de los propios oficiales, y otras, en
alguna persona solvente, que se constitua en "oficial de entrada", concluyendo su funcin al retornar al asiento de los oficiales propietarios, ante los cuales
deba rendir cuentas."
Los comisarios eran enviados especiales de los oficiales reales con una
misin concreta, consistente generalmente en la visita a las Cajas subordinadas
para recoger los fondos recaudados desde la anterior visita.
Su designacin deba hacerse en Junta de Oficiales y poda recaer en un
teniente o en un vecino cualquiera que reuniera las condiciones de habilidad y
suficiencia necesarias. Despus de otorgar fianza al comisario reciba de los
oficiales reales una comisin y poder con los cuales se presentaba al gobernador, solicitndole la orden respectiva para recoger y traer lo recaudado, as
como la comisin para que pudiera obligar a los vecinos de las ciudades correspondientes a que hicieran escolta a la Real Hacienda en las partes en que lo
juzgara conveniente."
Se le conceda poder para tomar cuentas a los tenientes de cada pueblo ya las
dems personas a cuyo cargo estuviere la Hacienda, como dezmeros y arrendadores, estando facultado, adems, para cobrarles el alcance que resultara de
dicha toma de cuentas; se le exiga trajera un testimonio, realizado ante escribano pblico, de cada cuenta que tomase, con el objeto de registrarlo en los libros
reales. El enviado, al concluir su misin, renda cuentas a los oficiales reales y
reciba por su trabajo una cantidad variable que fijaban estos ltimos en
Acuerdo."
Finalmente, la designacin de comisarios se haca, en ocasiones, con el fin de
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Ibidem,
Ibidem,
Ibidem,
Ibidem,
pp. II 0-11 I.
pp. 11, 16, 20 Y 112.
p. 112.
pp. 112 Y 113.
LA POCA COLONIAl
41
cobrar a los deudores de la Real Hacienda en los asientos de los tenientes, pues
no obstante que a stos corresponda el cobro de dichas deudas, muchas veces
no lo llevaban a cabo por ser vecinos de los pueblos.
Entre los funcionarios que intervinieron en la administracin de un determinado impuesto pueden citarse al receptor de alcabalas, al contador de tributos
y azogues y al factor de los azogues y, ya en el siglo XVII, al receptor de penas de
cmara.
Fueron tambin funcionarios de Hacienda en Indias los "escribanos mayores
de rentas" y "los de minas y registros". Destac la participacin de los segundos, en razn de que su labor no estaba restringida -como pudiera hacerlo
creer el ttulo que recibieron- a las cuestiones relacionadas con el "quinto" de
los metales preciosos, sino que asumieron un papel fiscalizador de toda actividad relacionada con el tesorero real, constituyndose en elemento principal
para poder formular los cargos a los oficiales reales. Con este objeto, se
dispuso que les fueran entregadas relaciones de los ingresos de la Hacienda
Real; acudan a todas aquellas operaciones donde se reciba o entregaba Hacienda Real (almonedas, fundiciones, evaluaciones, etc.); era necesaria su presencia en todas las ocasiones en que los oficiales reales introducan fondos en
la Caja, y daban fe de las partidas que en ella se depositaban; no poda pagarse
libranza alguna que no fuera sealada por ellos; estaban obligados a llevar libro
de cargo del tesorero y, por ltimo, asistan siempre que se hacan cargos a
alguno de los oficiales reales. Este oficio sola acumularse de hecho a otros, de
manera especial al de veedor de funciones."
Exista en cada Caja un "escribano del Juzgado de los oficiales reales" a
partir de que stos contaron con jurisdiccin autnoma, el cual era designado
por ellos mismos.
Otro funcionario de la Hacienda, que operaba en las Cajas principales como
la de Mxico, y que se encargaba de la ejecucin de los mandamientos que,
como jueces, daban los oficiales reales para el cobro de las deudas fiscales, fue
el "alguacil", cuyo nombramiento corresponda al Virrey.
Nombramiento de los oficiales reales. Resulta conveniente, para su mejor inteligencia, mencionar los principales aspectos que informaron el rgimen jurdico
de los oficiales reales, esto es, su nombramiento, los principios que rigieron su
actuacin, sus derechos y obligaciones, as como la suspensin y prdida del
oficio.
El nombramiento de los oficiales reales propietarios correspondi siempre al
Rey, a propuesta del Consejo de Indias, con excepcin del periodo comprendido entre 1571 y 1591, en que muchos nombramientos de oficiales reales fueron
realizados por el Presidente del Consejo de Indias. De un modo negativo lo
confirman as todos los nombramientos provisionales de dichos oficiales efectuados por los virreyes y gobernadores de Indias, hasta tanto el monarca
proveyera propietario, y de un modo positivo lo demuestran los ttulos, expedidos siempre por el Rey.29
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Esta decisin del monarca de reservar para s el nombramiento de tales

funcionarios revela la importancia que se daba a los oficios del fisco en
cuestin, importancia que queda realzada, si se atiende a los sujetos en que
recaan los nombramientos. De modo especial durante los primeros tiempos
solan concederse a personas de cierto relieve social, muchas veces pertenecientes a las Cortes y, desde luego, siempre de la confianza del Rey. Posteriormente,
se hizo costumbre el otorgar el t tulo de Oficial propietario a quienes haban
desempeado el cargo interinamente, a hijos de oficiales reales o a personas
que, al menos, reunieran las cualidades necesarias para ocuparlo."
Las condiciones requeridas eran fundamentalmente las de carcter moral y
tcnico; es decir, la eleccin deba recaer en personas que, por su conducta
anterior, ofrecieran garanta de honradez en su actuacin y que, adems, contaran con la pericia necesaria para el desempeo del cargo.
Por ser oficios graves y autorizados -indica Solrzano-, est dispuesto en las
Ordenanzas del Consejo que para estos puestos se busquen ministros y personas de
quien se pueda confiar."
Ots y Capdequ coincide tambin en sealar que la capacidad fue un requisito

indispensable para efectuar los nombramientos de los funcionarios pertenecientes a los distintos ramos de la Real Hacienda, agregando que por eso puede
hablarse, histricamente, de una burocracia profesional-oidores y oficiales de
la Real Hacienda, principalmente- y de una burocracia poltica -virreyes y
presidentes, gobernadores y alcaldes mayores o corregidores- que ejercieron
sus cargos respectivos con el respaldo tcnico de los asesores letrados."
Es conveniente hacer notar que los oficios de referencia no fueron objeto de
venta durante el siglo XVI, no obstante la prctica introducida en tiempos de
Felipe II de enajenar en pblica subasta -a ttulo de perpetuos y renunciables- los oficios concejiles y los llamados de pluma -escribanos y relatores de
Cabildos y Audiencias- y de adjudicarlos al rematante mejor postor. El fundamento de la prohibicin correspondiente radic en la intencin de evitar los
fraudes con que probablemente el candidato procurara resarcirse de los gastos
erogados para la posesin de tal cargo.
Los documentos examinados demuestran que se observ lo dispuesto en este
punto. Sin embargo, a pesar de que subsisti la razn que aconsejaba que no se
vendieran, las necesidades apremiantes de la Corona llevaron a ampliar la lista
de oficios vendibles con algunos de los del fisco, incluidos los de oficiales
reales, en el cuarto decenio del siglo XVlII. 33
Son interesantes para este estudio las prohibiciones e incompatibilidades que
existan en lo que respecta a estos oficios: en principio, estaban impedidos para
ser oficiales reales los mercaderes, "por el riesgo de traducir a la Real HacienJO
Ibdem. p. 133.
II
Op. cit. tomo I1, Libro Sexto, captulo XV, p. 507.
12 Jos Mara Ots y Capdcqu, El Estado espaol en las Indias. 6a. reimpresin, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1982, p. 48.
B Ibdem. p. 130.
LA POCA COLONIAL
43
da la contratacin profesada en la propia"." Tenan, igualmente, impedimento

para serlo los que estuvieran emparentados con la autoridad gubernativa del
territorio, ya que dicho parentesco coartaba la libertad en la actuacin de los
oficiales. Les era tambin aplicable la prohibicin de desempear cargos pblicos en Indias a los hijos y nietos de condenados y quemados por la Inquisicin.
Si, no obstante esta prohibicin, se atrevan a ocupar oficios pblicos, una Real
Cdula de 5 de octubre de 1511 ordenaba que se les condenara la primera vez
simplemente a la prdida de dicho oficio; la segunda, que les fueran confiscados
la mitad de sus bienes; y la tercera, que se les privara del oficio y de todos sus
bienes." Finalmente, tampoco podan ser elegidas aquellas personas que no
ofrecan las garantas necesarias, como los arrendadores de rentas o los deudores del fisco.
Es de mencionarse que en casos extremos, fueron los propios oficiales reales
los que solicitaron la remocin de quienes eran indignos para ocupar el puesto,
como sucedi en la Nueva Espaa. Segn lo relata Snchez-Bella, el tesorero y
el contador de la Nueva Espaa escribieron al Rey, el 5 de febrero de 1572, que
el nuevo factor llegado de Espaa, de quien se deca que llegaba entrampado
por lo que gast para conseguir el oficio, quera administrar por su cuenta el
azogue sin hacer caso al Virrey, por lo que pedan se le quitara el cargo y se le
devolviera el dinero."
El oficial real propietario reciba un ttulo que lo facultaba para el cargo y,
adems, una instruccin. El ttulo sealaba de modo general su derecho al
cargo con todas las honras, gracias, mercedes, franquezas, libertades, exenciones, preeminencias, prerrogativas e inmunidades que ordenaba se le reconocieran, su retribucin econmica anual, su facultad de nombrar teniente estando
justamente impedido y la cantidad que haba de depositar con carcter de
fianza; en tanto que la instruccin contena en detalle sus obligaciones especficas.
Finalmente, vena la ceremonia de presentacin y toma de posesin, en la que
el nuevo oficial se comprometa a dar (si no lo haba hecho en Sevilla) las
fianzas consignadas en el ttulo, y prestaba el juramento acostumbrado, obligndose por l a usar bien y fielmente el oficio, guardando su servicio y lo que
conviniere al aumento y conservacin de la Real Hacienda. Esta ltima obligacin comprenda, segn la enumeracin casuista de la legislacin, la revisin de
los papeles de Hacienda, mirar por el aumento de los fondos reales, guardar
justicia a las partes, cumplir las leyes, ordenanzas e instrucciones, dar cuentas
y avisos al Consejo, y comprometerse a no tratar ni contratar, por s o por otras
personas.
El juramento es de cumplir bien los cargos, ser fieles, de guardar secreto en lo tocante
a las cosas de la Real Hacienda. Estn asimismo prohibidos de poder tratar y contratar por s y por interpsitas personas, so pena de perdimiento de sus oficios y mitad
34
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Gaspar Escalona Agero, citado por Snchez-Bella, op. cit. p. 134.

Citada por Snchez-Bella , op. cit.. p. 134.
Loe. cit.
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de bienes. Y obligados a dar fianzas legas, llanas y abonadas por s y por sus tenientes
de todo lo que fuere a su cargo y penas en que por sus excesos fueren condenados."
La toma de posesin tena, como complemento, la realizacin de un inventario de los bienes existentes en el arca de tres llaves, tanto en numerario como en
escrituras de deudas. En el siglo XVII, segn afirma Escalona, se acostumbraba
hacer otro inventario jurado de los bienes que posea el nuevo oficial real al
entrar al uso de su oficio."
Principios que rigieron la actuacin de los oficiales reales. Toda la actuacin de
los oficiales reales estuvo regida por los principios de administracin conjunta
y responsabilidad solidaria.
La actuacin colegiada fue obligatoria para todas las operaciones de la administracin, y su incumplimiento sola estar sancionado con perias pecuniarias e
incluso con la prdida del oficio. Juntos haban de asistir a los Acuerdos, a las
fundiciones y almonedas, al cobro de impuestos y al abrir y meter oro en el
arca, que precisamente por eso tena tantas llaves como oficiales haba; juntos
haban de abrir los despachos enviados por el Rey y tambin de contestarlos.
Esta actuacin mancomunada se extenda tambin a las sentencias, libranzas,
pagos, entregas, autos, diligencias y recaudos relativos a la Hacienda, los cuales
deban ir firmados por todos, de tal modo que si un certificado de pago apareca firmado nicamente por el tesorero, pero sin que constase mencin alguna
en los libros de los dems oficiales, no se reconoca el pago."
Es elocuente, al respecto, el testimonio de Solrzano:
As sus cdulas y ordenanzas disponen la forma de los libros e inventarios que los
Oficiales Reales deben tener de la Real Hacienda, adems del comn, y cmo se han
de hacer, y escribir a tres manos, y firmarse por todos para que contesten unos con
otros, y sea siempre ms cierta y segura la fidelidad y legalidad de lo que pas por
tantos ojos."
La responsabilidad solidaria era el complemento lgico de dicha administracin conjunta:

Si delinque un oficial -dice Escalona Agero- es verosmil lo sepa o participe el
compaero que en una misma caja, en un mismo ejercicio y en una ntima y ms que
domstica comunicacin se ejercitan y corresponden, debajo de unas llaves, de unos
libros, y dentro de unas mismas puertas, cobrando y pagando juntos, y no unos sin
otros; de que resulta estn obligados los unos por los otros, y el que se halla inocente,
padezca por la culpa del compaero desatento."
Igualmente la actuacin mancomunada de los oficiales reales permita afirmar a Solrzano que los unos podan ser reconvenidos por los delitos, excesos o
descuido de los otros:
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Juan de Solrzano Pereira, op. cit., tomo Il, Libro Sexto, captulo XV, pp. 508-509.
Citado por Snchez-Bella , op. cit., pp. 137-138.
Citado por Snchez-Bella, ibidem, pp. 139-140.
Op. cit.. tomo JI, Libro Sexto, captulo XVI, p. 514.
Citado por Snchez-Bella, op. cit., p. 140.
LA POCA COLONIAL
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Cerca de las quales fianzas, es de advertir, que aunque sean distintas, como tambin
los son las personas de los Oficiales, todava la naturaleza de estos oficios y su
comn prctica, los ha y los tiene por mancomunados y as los unos pueden ser
convenidos por los delitos, excesos o descuidos de los otros, porque segn sus Ordenanzas e Instrucciones, nada se puede obrar en las Caxas en que no intervengan
todos."
En la aplicacin de este principio hubo, sin embargo, una interpretacin

benigna en el caso de simple negligencia de uno de los oficiales en el desempeo
de su cargo, pues nicamente se haca efectiva la responsabilidad solidaria a sus
compaeros si el culpable y sus fiadores no tenan bienes suficientes para hacer
el pago; por el contrario, si se haba configurado un delito, la responsabilidad
solidaria era exigida a todos por partes iguales."
Derechos y obligaciones de los oficiales reales. Dos eran, fundamentalmente, los
derechos que tenan esos funcionarios en razn de su nombramiento: el de

percibir una retribucin econmica a cambio de la prestacin de sus servicios, y
el de la inamovilidad del oficio, excepcin hecha del cese en el mismo por
concepto de pena.
La constante alteracin de la ley de metales preciosos y la gran abundancia
de stos en la circulacin, que originaba la depreciacin de la moneda y el alza
constante del ndice de vida, repercuti en la fijacin del salario, cuya cuanta
tendi a subir con el tiempo, aunque no en la proporcin necesaria para compensar el alza de precios. Resultado de esta situacin fueron las quejas constantes de los funcionarios, que reclamaron con insistencia aumento de salario o
concesin de ayudas de costas, as como el incumplimiento de las prohibiciones
de hacer tratos y la perpetracin de numerosos fraudes al fisco, al no poder dar
respuesta favorable la Corona a tales solicitudes."
Otro derecho reconocido desde el primer momento y generalmente llevado a
la prctica fue el de poder nombrar tenientes que les sustituyeran en sus tareas,
cuando no les era posible realizarlas por enfermedad o ausencia forzosa. Estaban facultados, asimismo, como ya 10 hemos visto, para nombrar jueces comisaras y contadores de tributos y azogues dentro de su distrito, as como para
tomarles cuentas.
Estos funcionarios tenan, en general, las ms amplias facultades para administrar la Caja respectiva, pero su desempeo deba ajustarse a las instrucciones
y ordenanzas que reciban.
Las preeminencias que les fueron conferidas, dada la importante funcin que
llevaban a cabo en nombre del Rey, no se limitaron a concederles un destacado
lugar honorfico en los actos pblicos, ni a permitirles tener guardia personal
o a la imposibilidad de tenerlos presos en las crceles pblicas, si haban dado
motivo para ello (deban ser custodiados en las Casas Reales, donde vivan,
mediante fianza, y eran tratados conforme a su calidad), sino que se extendie42
43
44
Op. cit. tomo II, Libro Sexto, captulo XV, p. 509.

Snchez-Bella, op. cit .. p. 140.
46
ron tambin a la vida municipal, cuando se decidi darles voz y voto en los
cabildos."
Dice Solrzano al respecto:
Por Reales Cdulas de 16 de abril de 1538 y 1573 se mand que los Oficiales Reales
tuviesen voz y voto como Regidores en los Cabildos y Ayuntamientos de las ciudades
donde residieren, aunque esto despus ces en 1621.46
Por ltimo, cabe destacar uno de los grandes privilegios obtenidos por los
oficiales reales, relativo a la jurisdiccin que se les confiri a partir de 1560,
para conocer en primera instancia de los asuntos referentes a la Real Hacienda.
Solrzano relata as este logro:
porque a causa de excusarse de algunas omisiones que se les imputaban en las
cobranzas de la Hacienda Real, echando la culpa a los jueces ordinarios ante quienes
haban de acudir a pedir justicia, se tom resolucin de darles plena jurisdiccin para
todo lo tocante a ella en primera instancia y que las apelaciones que de sus autos y
sentencias se interpusiesen fuesen para la Audiencia de sus Partidos, y no ante otro
juez alguno."
Los oficiales reales posean la facultad de iniciar "de oficio" los pleitos
fiscales y seguirlos por la va ejecutiva, si eran ejecutables, o por madamiento de
apremio en lo que era invencible y lquido. Los bienes en litigio eran depositados en la Caja. Para el cobro de las deudas podan despachar requisitorias a las
autoridades judiciales ordinarias, que deban cumplirlas siempre que fueran
firmadas por todos los oficiales.
As, Solrzano refiere que estos funcionarios tenan atribuciones
para que todas las Justicias de las Indias guardasen sus requisitorias y para que los
Alguaciles Mayores y Menores de las Audiencias y ciudades de las Indias y otras
Justicias, cumpliesen los mandamientos de execucin, prisin y otros cualesquier que
diesen los dichos Oficiales Reales tocantes a la cobranza de la Real Hacienda."
El Tribunal de Hacienda, compuesto por oficiales reales, funcionaba siempre

en forma colegiada. Este principio de actuacin era expresamente invocado por
las leyes para la resolucin de los pleitos: ninguno de los oficiales por s solo
poda sentenciar.
En suma, las obligaciones de los oficiales reales podan reducirse a una sola:
de cumplir las ordenanzas, instrucciones, provisiones y cdulas reales que se
les entregaban para la buena administracin de su oficio y, en general, todas las
disposiciones dadas para las Indias, observancia que, como ya se dijo, se comprometan a cumplir bajo juramento en la toma de posesin de su cargo.
An cuando las tareas de los oficiales reales eran realizadas siempre conjuntamente, cada uno de ellos tena una misin especfica que cumplir:
Ibidem, p. 163.
'6 Op. cit., tomo II, Libro Sexto, captulo XV, p. 506.
41
'7
48

Ibidem, p. 506.
LA POCA COLONIAL
47
Al tesorero le corresponda de manera especial la obligacin de custodiar los

fondos reales depositados en la Caja de tres llaves, y por este motivo estaba
obligado a residir en la casa donde se depositara sta; tena como funciones
administrativas propias las del cobro de los ingresos y el pago de las libranzas,
para lo cual deba llevar los libros necesarios. De lo expuesto se desprende que
su funcin principal era la de control del recaudo y disposicin de los bienes
reales.
El factor se encargaba preferentemente de todo lo relacionado con los ingresos en especie de la Real Hacienda. En un principio, su misin comercial
revisti una importancia extraordinaria, pero ms tarde su funcin especfica se
relacion exclusivamente, en la mayora de las Cajas, con las cuestiones tocantes a los tributos y los repartimientos de la Corona.
La funcin del veedor en los primeros tiempos consista en la percepcin de
los derechos reales en las "entradas" (de ah la denominacin de "veedor de
rescates y contratacin", o la de "veedor de rescates y fundiciones" sustituida
luego por la "veedor de fundiciones"); pero a mediados del siglo XVI esta
funcin perdi inters, de tal manera que su misin especfica qued limitada
en muchos lugares a velar por la perfecta realizacin de las fundiciones de oro
y plata. Esta disminucin de tareas y la necesidad de suprimir gastos origin,
como ya se ha expuesto, que los oficios de factor y veedor quedaran unidos en
una sola persona.
Otra de las obligaciones a cargo de los oficiales reales fue la de ejercer sus
oficios de manera personal, salvo que no fuera posible hacerlo "por causa
justa", aunque este principio -afirma Snchez-Bella-, fue ms bien terico
que prctico."
La obligacin de dedicarse nicamente al desempeo de sus tareas administrativas adopt en las leyes una forma negativa: no podan ir a descubrir
minas; no podan aceptar comisiones especiales de los virreyes, gobernadores
o Audiencias; no podan desempear funciones polticas o judiciales (exista
prohibicin expresa de ser tenientes del gobernador, alcaldes o corregidores), y
todo esto por una razn: para que estuvieran libres en el cuidado de las cosas de
la Hacienda Real, procurando estas prohibiciones no slo el desembarazarles
de otros menesteres, sino tambin una independencia completa en el ejercicio
de su delicada funcin.
Dentro de esta idea de independencia, existan otras prohibiciones: los oficiales reales no podan casarse con hijas, hermanas o parientas, dentro del cuarto
grado, de los otros oficiales de los mismos distritos, bajo la pena de privacin
del oficio y de inhabilitacin para tener otro; y tanto ellos como sus hijos,
hermanos o cuados, por s o por otras personas, no podan tener minas o
ingenios ni entrar en compaas con otros dentro del distrito del oficial real."
Una prohibicin ms lo era el que el oficial real no poda realizar ninguna
clase de tratos comerciales, obedeciendo esta restriccin al propsito de evitar,
por una parte, el empleo de los fondos reales para fines particulares, y por otra,
a la intencin de defender los derechos de los comerciantes, ya que era de
Op. cit .. p. 145.
'o Snchez-Bella, op. cit.. p. 146.
>9
48
ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POC A COLONIAL
suponerse que los oficiales antepondran sus intereses a los de los particulares,
como de hecho ocurri. Finalmente, se trataba de prevenir el peligro que
supona para la Hacienda el que hicieran tratos aquellos que tenan como
funcin especfica la fijacin del precio a las mercancas llegadas de Espaa
(evaluaciones ).
Para asegurar igualmente la dedicacin personal y plena de los oficiales
reales, exista la prohibicin de ausentarse sin licencia del lugar sealado para el
ejercicio de sus funciones.
Por ltimo, la legislacin estableci la prohibicin de que los oficiales se
hiciesen acompaar pblicamente por los vecinos de la poblacin, y de que
entrasen con armas en los Acuerdos de: Hacienda.
Suspensin y prdida del oficio. Entre las causas de suspensin y prdida del
oficio debido a una pena (la legislacin emplea ambos trminos como sinnimos, dndoles siempre un carcter permanente), pueden citarse las siguientes:
el hacer tratos con mercancas, el ausentarse sin licencia, el pagar libramientos
sin aprobacin real expresa, el dejar devaluar mercaderas y el no pagar los
alcances habidos en sus cuentas.
Solrzano refiere que tenan pena de muerte los oficiales reales que robaban
algo de las Cajas de su cargo y cometan peculado. Agrega que existan penas
para aquellos que traan el dinero fuera de las Cajas y granjeaban con l, o
sacaban para s algunas cosas de las que vendan en almoneda, o no hacan los
pagos correspondientes a los soldados en dinero, sino en especies. Seala,
asimismo, que estos funcionarios podan ser reconvenidos por las deudas y derechos tocantes a la Real Hacienda que hubiesen dejado de cobrar y perdido o
em peorado por S\.I negligencia. ~I
Participacin de los rganos de Gobierno

V de justicia en la Administracin de la
Hacienda indiana
En virtud de que los rganos de Gobierno o de administracin de justicia

posean, adems de sus funciones propias, intervencin en la administracin de
la Hacienda. al lado de los oficiales reales, es pertinente subrayar la participacin que en dicho ramo tuvieron los virreyes, corregidores y alcaldes ordinarios.
Virreyes. Corresponda al Virrey como suprema autoridad gubernativa del
territorio la "superintendencia" o "administracin por mayor" de la Hacienda,
extendindose su jurisdiccin en esta materia a todas las Cajas del Virreinato.
Sus funciones en el aspecto fiscal pueden agruparse de la siguiente manera:
funciones legislativas (dar ordenanazas e instrucciones para el mejor funcionamiento y desarrollo de la Hacienda); funciones fiscalizadoras (tomar cuentas,
visitar y castigar a los oficiales reales por los excesos cometidos en el uso y
Op. cit .. tomo l, Libro vcxto. capitulo XV, p. 510.
LA POCA COLONIAL
49
ejercicio de sus oficios; vigilar que dichos funcionarios cumpliesen con las
obligaciones inherentes a su cargo y otorgasen las fianzas correspondientes;
cuidar que no se retrasase el pago de deudas al fisco) y funciones administrativas (intervencin en los Acuerdos de Hacienda; arrendamientos de determinadas rentas y monopolios como las alcabalas, las salinas y el estanco de naipes;
casas de tributos y formacin del arancel para las evaluaciones). Encontrbanse tambin entre sus facultades la de introducir modificaciones en el nmero, situacin y composicin de las Cajas; el nombrar oficiales reales provisionales y despachar los ttulos a administradores de rentas y personal subalterno,
fijndoles una retribucin econmica; librar sobre el Tesoro las cantidades que
juzgara necesario invertir para el Gobierno del Virreinato; pedir donativos
extraordinarios para la Corona y cuidar de los envos de metales preciosos a la
Pennsula. En el siglo XVII, cuando fueron creados los Tribunales de Cuentas y
los de Cruzada, se les concedi la declaracin de competencia entre aquellos
tribunales y cierta participacin en lo referente a la Bula de Cruzada."
Gobernadores. Aunque resulta difcil establecer de un modo general sus atribuciones, dado que variaron en las diversas pocas de la Colonia, puede decirse,
sin embargo, que les correspondieron las mismas funciones de "superior gobierno de la Hacienda" que posey el Virrey en aquellos casos en que el
Gobernador era la mxima autoridad de gobierno del territorio.
As, por ejemplo, estaban facultados para expedir disposiciones referentes a
la Hacienda; para fiscalizar la actuacin de los oficiales reales (toma de cuentas
y cobro de los alcances que resultaran); para intervenir en las operaciones
administrativas de aqullos (juntas, principalmente); para nombrar a los oficiales reales provisionales de la Gobernacin ya los calpixque y mayordomos
de los pueblos indios; para vigilar los envos de metales preciosos a la Pennsula
y para recibir las apelaciones de las sentencias pronunciadas por los oficiales
reales en materia de Hacienda, cuando no exista una Audiencia en la Gobernacin."
Fiscales y oidoresde las Audiencias. Las Audiencias fueron, desde su creacin (la
primera Audiencia de la Nueva Espaa se fund en 1525), y durante todo el
siglo XVI, los rganos tpicamente fiscalizadores de la actuacin de los oficiales
reales de la Hacienda. Actuando en corporacin como Reales Acuerdos, controlaron, en buena parte, las altas funciones de gobierno de los propios virreyes. S4
Respecto de su actividad fiscalizadora hacia los oficiales reales, Solrzano
consigna que las Audiencias les tomaban cuentas:
En un principio, se orden por provisin de Carlos V de 1554que el Presidente y dos
oidores, por rueda, donde hubiese audiencia, y donde no, los gobernadores o Corregidores, se las tomasen [las cuentas] en principio de cada ao y se feneciesen dentro
52
53
54
Snchez-Bella, op. cit.. pp, 119-120.

Ots y Capdequ, op. cit. p. 58.
50
de dos meses, en el de febrero, que los Oficiales Reales perdiesen los oficios si dentro
del tercero da no mostrasen tener enteradas las Reales Caxas de los alcances que se
les hiciesen."
Corresponda ante todo a la Audiencia la funcin de velar por el exacto

cumplimiento de las instrucciones y ordenanzas dadas por el Monarca a los
oficiales reales y fue tambin su funcin tpica la toma de cuentas a los oficiales
de las Cajas enclavadas en su distrito.
En estas tareas de las Audiencias tuvo un papel importantsimo el fiscal de las
mismas, del que dice Escalona:
es celador de los que administran su Hacienda, sobreestante de los que la ordenan y
reducen a clculo, inquisidor de los que la detentan; delator de los que la defraudan;
procurador de lo que conduce a su beneficio, y finalmente, protector y abogado del
Soberano seor, con ardimiento lcito y sin nimo calumnioso. 56
En defensa de los intereses reales, el fiscal acuda a las almonedas, a los

remates de los diezmos, a las causas de contrabandos y comisas que vean los
oficiales reales en sus tribunales, y a los arrendamientos y asientos de rentas y
monopolios reales; cuidaba de que se tomaran las cuentas y se residenciara a los
corregidores al finalizar el tiempo de su oficio; vigilaba de modo especial que se
guardaran las provisiones, cdulas reales y ordenanzas dadas para el aumento
de la Hacienda Real; asista a los Acuerdos de Hacienda para enterarse de lo
que se dispusiera en esta materia, estando obligado a remitir al Consejo de
Indias copia de lo all tratado; velaba porque el Virrey no hiciera libramientos
injustos, oponindose a que se pagaran libranzas de ste si no haban sido
aprobadas en Acuerdo, y vigilaba que las concesiones de dilatorias para el pago
de deudas fiscales hechas por los virreyes no perjudicaran los derechos del
monarca.
El papel de las Audiencias no se encontraba limitado a esta funcin de
control. Los oidores participaban en las juntas de Hacienda, informaban permanentemente al Consejo de Indias de las medidas convenientes para la mejora
del fisco e intervenan en la tasacin de los tributos.
Corregidores y alcaldes ordinarios. Los corregidores y alcaldes ordinarios te-
nan, dentro de sus distritos, cierta intervencin en el cobro de los tributos, que
hubo de ser controlada a travs del otorgamiento de ciertas garantas, como
fianzas o retencin de sueldos, en atencin a los numerosos abusos que cometan. No sin fundamento, seala Margadant al referirse a los corregidores y
alcaldes mayores, ambas categoras de funcionarios eran de una corrupcin
proverbial. 57
Op. cit. tomo 11, Libro Sexto, captulo XVI, p. 514.

Snchez-Bella, op. cit.. p. 124.
51 Guillermo F. Margadant S., Introduccin a la historia del derecho mexicano. Editorial
Esfinge, Sao ed., Mxico, 1982, p. 55.
55
56
LA POCA COLONIAL
51
El control en la administracin de la Hacienda
La Corona espaola siempre tuvo un gran inters en el establecimiento de un

sistema legal de garantas tendiente a asegurar el funcionamiento de la Hacienda indiana, mediante la doble funcin de control de la actuacin de los funcionarios del fisco y el castigo de las transgresiones que se originaran.
Fueron numerosas las medidas que a este respecto se tomaron, pudiendo
afirmarse que el principio de administracin conjunta o actuacin colegiada
constituy, por s solo, una garanta. A sta deben agregarse las fianzas, los
juramentos, inventarios, libros, llaves, la rendicin de cuentas, el tribunal del
mismo nombre, las pesquisas, las residencias y las visitas.
El otorgamiento de fianza personal estaba regulado en las leyes y era prctica
acostumbrada para el ejercicio de los oficios. Esta obligacin comprenda a
oficiales reales propietarios, oficiales provisionales y oficiales de las Cajas subordinadas importantes.
El juramento era otra medida de garanta que se exiga a los oficiales reales al
inicio de su gestin. Por l se obligaban a guardar secreto ya desempear bien y
fielmente sus oficios. El juramento deba prestarse tambin en otros momentos,
por ejemplo, en el acto de meter dinero en la caja de tres llaves, que acostumbraba realizarse los sbados, asegurando que no haba podido cobrar ms en
aquella semana ni se guardaban cosa alguna, as como tambin al iniciarse la
toma de cuentas.
Por lo que toca a los inventarios, uno se haca de los bienes existentes en la
Caja en la toma de posesin, y otro de los bienes que posea el nuevo oficial
real al iniciar el desempeo de su oficio. 58 Basndose en una Real Cdula de 24
de diciembre de 1518, Snchez-Bella indica que se formaba, adems, un dposito de los bienes del oficial real cuando ste mora, con el objeto de que dichos
bienes respondieran de su actuacin."
Los libros que con minuciosa reglamentacin llevaban los oficiales reales
constituyeron tambin una garanta de una correcta y fiel administracin. Aunque sera prolijo ocuparse de la reglamentacin que se observaba en relacin
con dichos libros, baste indicar que algunos de ellos, v. gr. los de cargo y data,
los llevaba cada oficial por s y esto facilitaba, al menos tericamente, la
comprobacin de un posible fraude por la comparacin de ellos entre s y con el
comn o general.Por otra parte, los libros de cuentas eran examinados detalladamente en las operaciones normales de "toma de cuentas" yen las inspecciones giradas a las Cajas.
Una garanta tambin generalizada fue que los bienes del Rey se guardaran
en un arca con varias cerraduras y llaves, que eran tres por lo general. De esta
manera se trat de evitar la libre disposicin de los fondos reales, ya que la Caja
slo poda abrirse con el concurso de todos los que gozaban de ese derecho. La
llave no se poda dar a otra persona, bajo pena de prdida de bienes y privacin
de oficio, con la excepcin de los tenientes.
SI
el
S9
Op. cit. p. 262.
pp. 41-44, sobre el nombramiento de los oficiales reales.
52
La rendicin de cuentas, que fue otra de las garantas de la administracin

de Hacienda, se estableci en Indias desde el inicio de la colonizacin. As,
los primeros oficiales del fisco con nombramiento real recibieron la facultad
de tomar cuentas a quienes interinamente haban actuado en las expediciones de
conquista. A los oficiales reales les fueron tomadas cuentas en este periodo
de manera espordica y por distintas personas. Las leyes nuevas de 1542-1543
establecieron la obligacin de rendir cuentas cada tres aos y de enviar un
tiento anual (resumen de lo recibido y gastado).
Con la expedicin de las Ordenanzas de 10 de mayo de 1554se fij un sistema
nico de toma de cuentas para todos los territorios indianos que rigi, con
algunas aclaraciones hechas posteriormente, hasta la creacin de los Tribunales
de Cuentas.
De conformidad con las ordenanzas mencionadas, las cuentas deberan ser
tomadas por el presidente de la Audiencia y los oidores en los lugares donde
coincidiera la sede de la Audiencia con la de los oficiales reales, en tanto que en
los restantes territorios deban ser tomadas por el Gobernador, con dos regidores y el escribano del Consejo. La revisin, que era anual (y, cada tres aos, la
cuenta final), deba iniciarse al empezar el ao y debera concluirse dentro de los
dos primeros meses, con la advertencia de que de no concluirla por negligencia
no les seran pagados sus salarios a los oficiales reales.
Cabe sealar que concomitantemente a este sistema de rendicin de cuentas,
que durante medio siglo constituy el sistema ordinario para tal efecto, subsisti el procedimiento de enviar comisionados especiales (contadores de cuentas)
desde la Pennsula, y de dar intervencin en la toma de cuentas a jueces de
residencia y visitadores.
Los Tribunales de Cuentas de Indias, creados por Felipe 111 mediante las
Ordenanzas de 24 de agosto de 1605, constituyeron otro de los medios de la
Corona para asegurar la rendicin peridica de cuentas dado que el sistema
implantado en 1554 adoleca de graves errores pues, por una parte, la renovacin anual de los que tomaban las cuentas haca que carecieran de la prctica y
experiencia necesarias y, por otra, dicha funcin estaba encomendada a las
autoridades gubernativas y judiciales, que tenan ya muchas tareas que realizar." Esta opinin es compartida por Juan Beneyto;" mas no por Solrzano,
quien sealaba como causa principal del establecimiento de dichos tribunales
el crecimiento de la Hacienda, que motiv que la toma de cuentas quedara
confiada a ministros versados y a cientficos."
Estos tribunales tuvieron sus asientos en las ciudades de Los Reyes, Mxico y
Santa Fe, y estuvieron integrados cada uno de ellos por tres contadores de
resultas, dos oficiales con ttulo real para ordenar las cuentas y un portero con
vara de justicia que ejecutaba lo ordenado por los contadores.
Sus atribuciones consistan en tomar y dar finiquito de las cuentas de los
Op. cit., p. 60.
Juan Beneyto Prez, Historia de la administracin espaola e hispanoamericana, Ediciones
Aguilar, Madrid, 1958, p. 428.
62 Op. cit., tomo 11, Libro Sexto, capitulo XVI, pp, 514-515.
60
61
LA POCA COLONIAL
53
oficiales reales y de los tesoreros, arrendadores, administradores, fieles y

cogedores de las rentas reales."
Haban de entenderse tambin en el cobro de los retrasos en el pago de
deudas al fisco; reciban las fianzas que los oficiales reales estaban obligados a
prestar al tomar posesin de su encargo, y les tomaban cuenta anualmente.
Tenan obligacin de enviar razn de todo al Consejo de Indias, y en particular
de aquello en lo que consideraran conveniente que el Rey proveyera para la
buena administracin, cobro y recaudo de la Real Hacienda. Asimismo, el
contador ms antiguo deba asistir con voz y voto a las Juntas de Hacienda que
convocara el Virrey o Presidente. Contaban, en suma, con funciones de asesoramiento y decisin en todo lo qUe afectara a la Hacienda indiana.
Las Contaduras de Cuentas de Indias eran autnticas Audiencias, y los
contadores jueces legtimos y comPetentes; por ello, despachaban por autos en
forma de provisiones estampados Con el sello real. Las contaduras mencionadas haban de ser obedecidas por todas las autoridades.
Existieron tambin otros procedimientos para fiscalizar la actuacin de los
oficiales reales: residencias, pesquisas y visitas, los que sern analizados de
manera subsecuente, por ser comunes a los dems organismos y funcionarios
durante la etapa colonial.
Las reformas polticas y administrativas del siglo XVlII
Con la llegada al trono de Espaa de los monarcas de Borbn, se inici un

periodo de reformas polticas y administrativas, inspiradas en un sentido altamente centralizador, que tuvieron repercusin acusada en los territorios de las
Indias.
El nervio de estas reformas introducidas por Carlos III en la Nueva Espaa
lo constituy la aplicacin del sistema de intendencias, mediante la expedicin
de la Real Ordenanza para el Establecimiento e Instruccin de Intendentes de
Ejrcito y Provincia en el Reino de la Nueva Espaa de 1786. Con la creacin
de las intendencias, termin el periodo de organizacin administrativa de los
siglos XVI y XVII que se ha referido anteriormente, y que se caracteriz por la
autonoma de las distintas demarcaciones territoriales, creadas con fines fiscales, y su dependencia directa de la metrpoli.
Bajo el nuevo sistema, los gobernadores, corregidores y alcaldes mayores
fueron sustituidos por doce intendentes y sus subalternos, encargados de las
cuatro materias fundamentales: Justicia, Polica, Hacienda y Guerra." Respecto al ramo de Hacienda, se encoIllend su direccin y manejo a la Intendencia
General de Ejrcito y Hacienda, como se aprecia de la lectura del artculo 2 de
las Ordenanzas mencionadas:
Art. 2.: Ha de continuar el Virrey de la Nueva Espaa con todo el lleno de la superior
autoridad [ ... ] que le competen cOmo a gobernador y Capitn-General en el distrito
63
64
Ibdem. p. 515.
Juan Beneyto Prez, op. cit., p. 501.
54
de aquel mando [ ... ] pero dejando la superintendencia y arreglo de mi real Hacienda

en todos los ramos y productos de ella el cuidado. direccin y manejo de la Intendencia General de Ejrcito y Hacienda. que se ha de crear en dicha capital, y a que
estarn subordinadas las dems de Provincias."
Se orden el establecimiento en la capital de Mxico de una Junta Superior

de la Real Hacienda, que estara presidida por el superintendente delegado e
integrada por el regente, por el fiscal de la Real Hacienda, con voto en todos
los asuntos y expedientes, por el ministro ms antiguo del Tribunal de la
Contadura de Cuentas y por el ministro ms antiguo, contador o tesorero
general de Ejrcito y Real Hacienda. A dicha junta debera asistir siempre el
escribano de la Superintendencia para autorizar los acuerdos y resoluciones
que no fueran sobre el ramo de ProJVos y Arbitrios o bienes de comunidad.
Los intendentes estaban facultados para vigilar si los jueces de residencia
cumplan con lo prevenido en las leyes y sus instrucciones; podan amonestarlos o dar cuenta al fiscal del Consejo en lo referente a residencias y al de la
Audiencia del distrito en lo tocante a las comisiones que emanesen de ella.
La direccin por mayor de las Rentas Reales estaba tambin a cargo de los
intendentes. A ellos se traslad la jurisdiccin contenciosa otorgada a los oficiales reales para la cobranza del Real Erario, con la obligacin de estar sujetos a
fianzas y responsabilidad mancomunada.
De conformidad con lo dispuesto en los artculos 86 a 88 de las ordenanzas
en cita, gozaban de fuero militar los ministros y subalternos empleados en la
Reaf Hacienda, as como sus mujeres, hijos y criados en causas civiles y criminales. Este mismo fuero era extensivo para los jefes y dems empleados en
funciones o jubilados con sueldo en las Contaduras y Tesoreras Generales y
Principales. Finalmente, los dems ministros o subalternos de Rentas Reales
gozaban el fuero pasivo del Ministerio de Hacienda slo en los negocios y
causas civiles y criminales que procedieran de sus oficios o por motivo de ellos.
MECANISMOS DE CONTROL SOBRE LOS DEMS

FUNCIONARIOS DE LA ADMINISTRACIN
Si bien es cierto que la Real Hacienda fue preocupacin primordial de la

Corona y, por lo tanto, se establecieron medios de control rigurosos para
regular la actuacin de los oficiales reales, tambin lo es que los dems funcionarios de la Administracin estuvieron sujetos a diversos mecanismos de control,
generales unos y especficos otros.
Medios de control generales

Es una verdad histrica absolutamente comprobada -afirma Ots y Capdequque el descubrimiento, conquista y colonizacin de Amrica fue una obra
6S Real Ordenanza para el Establecimiento e Instruccin de Intendentes de Exrcito y Provincia en
el Reino de la Nueva Espaa, Madrid, 1786. pp. 4-5.
LA POCA COLONIAL
55
eminentemente popular, esto es, que los gastos de las expediciones corrieron
normalmente a cargo del individuo que las organizaba -el cual poda ser al
propio tiempo caudillo militar de la misma, o simplemente su empresario o
financiador-, y slo en muy contadas ocasiones a cargo del Estado. De ah la
necesidad de recompensar con largueza a los particulares que financiaban este
tipo de empresas, concedindoles privilegios extraordinarios de carcter marcadamente seorial a travs de las capitulaciones o contratos otorgados entre la
Corona o sus representantes y el jefe de la expedicin proyectada."
Es tambin conocido que cuando el Estado espaol quiso resaltar su presencia en los territorios conquistados, reivindicando para s el cuadro completo de
sus regalas, surgi una lucha entre sus intereses y los de los colonizadores de la
que sali airosa la Corona, debido a que contaba con el respaldo de una
doctrina jurdica, de una organizacin jerrquica y de una burocracia estatal
eficiente."
Sin embargo, el apoyo necesario a esa burocracia, a fin de asegurar su
administracin y gobierno, requera, por otra parte, de un control en su actuacin para prevenir o para corregir los abusos de poder que podan cometerse al
amparo de las grandes distancias y de la dificultad en las comunicaciones.
Las medidas tendientes a ejercer este control fueron:
Las intrucciones. Si de un lado se otorgaron a virreyes, presidentes y gobernadores amplsimas atribuciones, las mismas les fueron limitadas, sin embargo,
por medio de instrucciones muy minuciosas a las que haban de ceirse estrictamente en el desempeo de sus cargos.
El equilibrio de poderes entre virreyes y Audiencia. No obstante la superioridad
jerrquica de los primeros, las Audiencias criticaban frecuentemente las disposiciones administrativas que emanaban del Virrey, por estar facultadas para
protestar formalmente ante l en contra de dichas disposiciones, aunque "sin
demostracin ni publicidad". An ms, si el Virrey insista en su actitud, la
Audiencia poda apelar ante la Corona."
El hecho de que la Audiencia -e inclusive los oidores en lo individualpudieran mantener correspondencia con la Corona, sin necesidad de autorizacin por parte del Virrey o del presidente de la Audiencia, incrementaba an
ms la eficacia de este control sobre la actividad administrativa virreinal. 69
La figura jurdica de la Real Confirmacin. Encomiendas de indios, ventas y
composiciones de tierras baldas o realengas, remates y renunciaciones de los
Oficios Pblicos enajenables, Ordenanzas redactadas por las Audiencias, los
Cabildos Municipales y otros organismos administrativos; raro era el acto
jurdico de alguna significacin que no necesitase de la confirmacin del Rey
para obtener plena validez, de ah que la obligacin de cumplir este requisito
fuese tambin un medio de controlar la actuacin de los funcionarios en Indias.
66
67
6.
69
Ots y Capdequ, op. cit., pp. 15-16.

Ibidem, p. 45.
Margadant, op. cit., p. 52.
Loe. cit. Vase tambin a Ots y Capdequ, op. cit., p. 56.
56
El deber de las autoridades coloniales de informar a la Corona

Se haba de informar -seala Ots y Capdequ- virtualmente sobre todo: sobre los
distintos ramos de la Real Hacienda,sobre actos de gobierno yadministracin, sobre
el ejercicio por delegacin del Regio Patronato Indiano, sobre asuntos de Justicia,
sobre Comercio y Navegacin, sobre problemas relacionados con las misiones, las
Reducciones de indios y los negros. Lo mismo haban de ser objeto de informacin
actos de alta trascendencia y de inters general, que hechos de inters restringido o
estrictamente particular. Las cartas y representaciones que a estos efectos se haban
de escribir, deban versar cada una de ellas sobre una materia [... ] y porque convena [... ] se previno a Virreyes y Presidentesque "no escribangeneralidades [... ] enviando la mayor comprobacin posible.'?
Esta obligacin de informar, agrega el autor de referencia, era previa a todo
acto resolutivo, y slo poda emitirse una providencia sin este requisito cuando la realidad poltica as lo exigiese, caso en el cual deba darse cuenta a la
Corona, a posteriori, de la decisin adoptada."
Visitas
Ante las dificultades que presentaba el gobernar desde la Pennsula vastos
territorios, tomando en cuenta sobre todo los medios de comunicacin tan
irregulares, era necesario que la Corona contara con instrumentos efectivos de
control de sus funcionarios, que impidieran los abusos de poder y la impunidad
de quienes no tuvieran conciencia de su deber. Adems de los medios de control
generales que se implementaron, es importante comentar por separado las
visitas y juicios de residencia, ya que constituyeron los mecanismos de control
ms eficientes de que se vali el monarca para evitar o corregir las conductas
indebidas del personal de su Administracin.
Concepto. Las visitas eran inspecciones ordenadas por las autoridades superiores para verificar la actuacin de todo un virreinato o capitana general, o
bien la gestin de un funcionario determinado.
En el primer caso, se trataba de una visita general y, en el segundo, de una
visita especfica o particular. Debe sealarse, sin embargo, que se nombraron
tambin visitadores especiales para la organizacin de un nuevo virreinato y
para la implantacin de un nuevo sistema de gobierno y administracin, como
ocurri con el visitador Jos de Glvez, al declararse el establecimiento en la
Nueva Espaa del rgimen de Intendencias.
En opinin de Ots y Capdequ, las visitas se diferenciaban fundamentalmente
de los juicios de residencia en que eran despachadas en cualquier momento en
que la sospecha o la denuncia surgieran, en tanto que los segundos slo se
exigan al terminar su mandato la autoridad residenciada."
70
11
72
Ots Y Capdequ, ibidem, pp. SO-SI.

Loe. cit.
Ots. y Capdequi, Historia del derecho espaol.. , op. cit. p. 189.
LA POCA COLONIAL
57
Mariluz Urquijo, por el contrario, considera que la iniciacin del juicio de

residencia al finalizar el trmino normal del mandato no era de la esencia de tal
institucin, y que el juicio poda abrirse en cualquier momento."
Competencia. La competencia del visitador estaba determinada por la comisin

que reciba, encontrndose obligado a limitarse a ella, a menos que posteriormente le fuera ampliada a otros organismos y personas.
La jurisdiccin de un visitador general abarcaba a todas las autoridades,
altas y bajas, del territorio visitado, incluidos los virreyes, pero slo en los actos
realizados como presidente de la Audiencia Virreinal. 74
Lo anterior queda confirmado por la Real Cdula de 9 de marzo de 1624,
mediante la cual el Consejo de Indias aclar las dudas planteadas por Juan
Gutirrez Flores, Visitador General del Per, y orden a las autoridades indianas la ejecucin de lo resuelto con motivo de tales consultas:
En cuanto a la duda que se ha ofrecido acerca de que si se comprenden en la dicha
Comisin y han de ser visitados todos los Virreyes que han sido de las dichas
Provincias del PeI y a sus criados desde la visita que hizo el doctor Bonilla, ha
parecido que a los Virreyes no tiene que visitarlos, sino slo en los cargosde Presidente de la dicha Audiencia, y no en otra cosa, porque en lo que toca, a los dems
cargos, que han dado y dan sus Residencias de Virreyes y Capitanes Generales no se
les deben volver a tornar."
La competencia del visitador era protegida frente la posible actuacin del
Virrey y de otros tribunales, especialmente de la Audiencia del Territorio, que
en ocasiones pretenda intervenir. A este efecto, se le entregaba al visitador una
Real Cdula, en la que se prohiba a la Audiencia que interviniera en la gestin
de aqul, as fuera para alegar exceso de comisin por parte del visitador.
Por ltimo, una cuestin de competencia que se plante en diferentes ocasiones fue la de si los eclesisticos gozaban de exencin frente al visitador, misma
que fue resuelta en el sentido de que los eclesisticos a cargo de plazas y oficios
en que ejercan jurisdiccin no gozaban del fuero eclesistico.
Medidas cautelares al inicio de la visita. -La primera de ellas consista en el

secreto que deba guardarse de la decisin de practicar la visita. Esta medida
tena como finalidad evitar que los excesos y abusos de los funcionarios u
organismos fueran encubiertos, al conocer estos ltimos que seran investigados.
As, al designar Felipe 11 como Visitador General de la Nueva Espaa al
Arzobispo d Mxico, Moya de Contreras, en 1583, dispuso:
se le hagan luego los despachos con secreto y sin que se publique all [las Indias] ni
ac [Espaa], que importa mucho [...] para que el Arzobispo pueda tener hechas
7) Jos Mara Mariluz Urquijo, "Ensayo sobre los juicios de residencia indianos", Escuela de
Estudios Hispanoamericanos, Sevilla, 1952, p. 143.
7. Ots y Capdequ, Historia ... , op. cit. p. 189.
75 Citada por Ismael Snchez-Bella, en El Juicio de Visitas en Indias, Memoria del Cuarto
Congreso Internacional de Historia del Derecho Indiano, UNAM, Mxico, 1976, p. 582.
58
algunas diligencias antes que se sepa, para mejor descubrir la verdad, y que se excusen encubiertos y negociaciones que suele haber para que no se entiendan los
excesos."
Cabe sealar, sin embargo, que las infiltraciones eran habituales y la noticia
llegaba a Indias antes que el visitador."
Otra de las medidas cautelares, implantada con el mismo fin que la anterior,
era la rapidez con que deba actuar el visitador. Refiere Snchez-Bella que el
visitador Valderrama, antes de llegar a la capital del Virreinato de la Nueva
Espaa, envi all desde Puebla a su secretario a tomar ciertos libros, "los
cuales -escribi al Rey- tuve aviso que trasladaban, porque ste y otros
embustes hartos se usan en esta tierra"."
Una tercera medida precautoria consista en las fianzas que. deban otorgar
tanto ministros de Justicia como funcionarios de la Hacienda.
Finalmente, el inicio de la actuacin del visitador en Espaa, cuando ste se
encontraba all, era tambin una medida cautelar. A este respecto, estaba facultado generalmente para recabar informacin en el Consejo de Hacienda o en la
Casa de la Contratacin de Sevilla.
Publicacin. Antes de exponer lo relativo a esta fase de la visita, es de mencionarse que el visitador deba ser recibido solemnemente junto con sus acompaantes, si los tena, en el territorio de su destino. Su alojamiento era otro
aspecto que deba atenderse igualmente con esmero, no slo por la dignidad de
tan importante personaje, sino sobre todo para salvaguardar su independencia
respecto a las autoridades y personas influyentes y la debida discrecin con los
papeles de la visita.
Una vez instalado convenientemente, se pasaba a la publicacin de la visita,
que se haca de viva voz y por edicto, enviando copias de este ltimo a todas las
ciudades, villas y pueblos circunvecinos. La obligacin de cumplir con esta
formalidad quedaba consignada expresamente en una Real Cdula de las que se
le entregaba al visitador al hacer su nombramiento. En la dada en 1606 a Diego
Landeras de Velasco, Visitador General de la Nueva Espaa, se deca:
y porque conviene que todas las Provincias, Ciudades y Villas sujetas a la dicha
Audiencia sepan de la dicha visita, para que si hubieren recibido algn agravio
puedan venir ante vos a se quejar de ello, y pedir la justicia del dao que hubieren
recibido: os mando que deis aviso a todas las dichas Provincias, Ciudades y Villas
sujetas a la dicha Audiencia de la dicha visita, para que todas las personas que
quisieren venir ante los agravios que as hubieren recibido de los dichos Presidente y
Oidor, Alcaldes y Fiscales y Oficiales Reales y de las otras personas a quien mandamos visitar lo puedan hacer, y para ello les sealaris el trmino que os pareciere."
Recusacin. Exista la posibilidad de recusar al juez visitador desde el momento

en que se haca pblico su nombramiento, habiendo sido frecuentes las recusa76
17
J8
79
Snchez-Bella, ibidem, p. 585.

Loe. cit.
lbidem, p. 586.
Citada por Snchez-Bella, ibidem, p. 588.
LA POCA COLONIAL
59
ciones intentadas. Fueron famosas en el Virreinato de la Nueva Espaa las del

virrey Antonio de Mendoza y del oidor Andrs Gmez de Mora contra los
visitadores Tello de Sandoval y Pedro de Glvez, respectivamente.
El 7 de mayo de 1548, los procuradores del virrey de Nueva Espaa, Antonio de Mendoza, presentaron formalmente en Valladolid el escrito de recusacin
contra Tello de Sandoval, alegando las declaraciones apasionadas hechas por el
visitador ya antes de iniciar la visita general y la hostilidad manifiesta hacia la
persona del Virrey. La recusacin surti efecto y lo referente al Virrey qued
excluido de la actuacin del visitador.t"
Para evitar la lentitud en los juicios por casos de recusacin, se hizo prctica
y ms tarde ley que el visitador pudiese nombrar acompaantes, que actuaran
por l mientras se resolva la recusacin. En 1662, al otorgarse comisin a
Francisco de Valls para visitar el Tribunal de Cuentas y la Caja Real de
Mxico, se previ la posibilidad de recusacin al visitador o al contador que
haba de acompaarle y ayudarle, por lo que se le dio:
Facultad para que podis nombrar y nombris acompaado, as para vos como para
el dicho contador, sin que ni Virrey ni Audiencia de Mxico ni otro ningn juez ni
justicia pueda entrometerse ni se entrometan a nombrar el tal acompaado ... 81
No obstante lo dispuesto en el texto anteriormente transcrito, fueron los

virreyes y presidentes de las Audiencias de las Indias quienes posteriormente a
1680 estuvieron facultados para nombrar al acompaado, cuando las partes
recusaran a los visitadores."
Notificacin. Una vez salvados tales trmites, se pasaba a la prctica de la
notificacin del visitado y su consecuente comparecencia ante el juez visitador,
pudindose hacer esta ltima por s o por procuradores.
Cuando alguno o algunos de los que deban ser visitados haba muerto, la
notificacin del citatorio se haca a los herederos de los difuntos, en el lugar
donde se encontraren, as estuviesen en Espaa.
Demandas pblicas. El visitador comenzaba su actuacin como juez atendiendo
las demandas que hubiesen sido presentadas por los particulares en contra del
visitado dentro de un plazo de 60 das, el cual empezaba a computarse desde la
fecha de la notificacin. Las demandas eran en su mayora por causas mal
juzgadas, si se trataba de los jueces de la Audiencia, o de adquisicin ilcita de
casas o solares, cuando se trataba de oidores.
Informacin secreta. Esta clase de informacin se obtena fundamentalmente a
travs de tres vas: las denuncias, el interrogatorio de testigos y la revisin de los
libros (de acuerdos de la Audiencia, de las Cajas Reales, etctera).
Se ha dicho que muchas visitas eran originadas por las denuncias de abusos
80
81
82
Ibidem, p. 591.
Comisin a Francisco de Valls, 18 de junio de 1662, citada por Snchez-Bella, ibidem, p. 593.
Real Cdula de 13 de septiembre de 1680, citada por Snchez-Bella, loe. cit.
60
enviadas al Consejo de Indias o directamente al Rey, y que al propio visitador

llegaban denuncias orales o escritas de abusos. Tambin se afirma que algunas
denuncias, enviadas a Espaa directamente, eran remitidas por el Consejo de
Indias al visitador para que averiguare lo que hubiere de cierto "con todo
recato y secreto". 83
La fuente ordinaria de informacin era, sin embargo, la declaracin de testigos, que se realizaba mediante un largo interrogatorio general con los cargos
habituales, segn se tratara de ministros de una Audiencia, oficiales reales de
Hacienda o de otros funcionarios.
Los testigos eran interrogados no slo sobre la actuacin del funcionario en
Sil oficio, sino tambin sobre si haba permitido o disimulado que los ministros
vivieran licenciosamente. La deposicin de los testigos era rigurosamente secreta, a fin de evitar represalias del visitado en su contra. Esto era un aspecto
fundamental de la visita, que la distingua no slo de la residencia, sino tambin
de la pesquisa."
Fray Lorenzo de Bienvenida escriba desde Yucatn al prncipe Felipe que:
es muy necesaria en esta tierra visita secreta para que digan verdad, que estn tan
atemorizados los espaoles del gobernador que se perjurarn si les toman juramento
pblicamente."
Para asegurar ms el secreto, no se poda dar a los visitados los nombres de

los testigos, aunque los pidieran al visitador, adems de que se entregaba a este
ltimo una cdula de amparo para todas las personas que pusieren querellas y
demandas a los visitados y dijeran sus dichos en la visita.
Finalmente, pasaba el visitador a examinar los libros de Acuerdos de la
Audiencia y los de la Hacienda Real, constituyendo la revisin de estos ltimos,
en las visitas a los oficiales reales y a los contadores del Tribunal de Cuentas, un
medio de informacin importantsimo. Slo le estaba vedado expresamente el
ver la correspondencia entre los oidores y el Rey, en lo tocante a la visita.
Cargos y descargos. Obtenida la informacin sumaria por las tres vas antes
indicadas, el visitador estableca los cargos, que podan ser "comunes" a todos
los miembros del organismo visitado, o "particulares" de cada visitado.
Esta tarea era agobiante, en razn del nmero de visitados y de la abundancia de cargos. Solamente a manera de ejemplo, en la visita de Landeras de
Velasco a la Nueva Espaa, a la que ya se ha aludido, en 1610 se haban dado
cargos a 244 personas, de ellas 113jueces de la Audiencia y de Hacienda, 113 de
la Casa de Moneda y 18 del Tribunal de Cruzada. Tello de Sandoval, Visitador
General tambin de la Nueva Espaa, formul 44 cargos al virrey Antonio de
Mendoza.
Una vez notificados los cargos, el visitado contaba con un plazo de 10 das
Ibdem. pp. 598-599.
Ibdem, p. 600.
81 Carta de fray Lorenzo de Bienvenida al Rey, de 10 de febrero de 1548, citada por SnchezBella, ibidem. p. 60 l.
83
84
LA POCA COLONIAL
61
para responder con sus descargos, los cuales solan ser igualmente muy detallados. En ocasiones, presentaban testigos de descargo que haban de ser examinados, para lo cual se elaboraba un extenso interrogatorio. El presentado a Tello
de Sandoval por el virrey Antonio de Mendoza constaba, por ejemplo, de 303
preguntas.
Terminados los descargos, los testigos de la Sumaria haban de ratificar sus
declaraciones.
Facultades ejecutivas deljuez visitador. Si de la informacin secreta y del anlisisde

los cargos y descargos se deducan graves causas contra el visitado, el juez
visitador poda ordenar la suspensin del primero en su oficio y an el destierro, sin esperar la sentencia definitiva del Consejo. As, Valderrama suspendi
a los oidores de Mxico, Puga y Villanueva; Moya de Contreras hizo lo mismo
con oficiales reales de esta misma ciudad, ordenando incluso que fueran presos,
al averiguar que tenan un alcance de 60 000 pesos, y Pedro de Glvez suspendi a dos oidores de la propia Audiencia de Mxico.
La poltica seguida por la Corona a este respecto fue, sin embargo, restrictiva. Siempre tena que darse una causa grave para la suspensin y el destierro de
los visitados y, en el caso de los virreyes, no proceda la aplicacin de estas
medidas, aun en caso de grave culpa.
La plaza del suspendido no se poda proveer hasta haberse visto y sentenciado la visita en el Consejo, y haberse revisado y consultado al Rey las suspensiones o privaciones de los ministros. Durante el tiempo de la suspensin, los
visitados no gozaban de salario ni eran indemnizados de los salarios perdidos,
si eran absueltos por el Consejo de Indias.
Entre las facultades ejecutivas de los visitadores puede citarse tambin la de
cobrar las cantidades defraudadas a la Hacienda y la de ejecutar los bienes que
contra las leyes hubiesen adquirido los oidores de la Audiencia u otros ministros. Tenan prohibido, en cambio, cobrar alcances de cuentas, por corresponder esta funcin a los Tribunales de Cuentas de Indias.
Conclusin de la visita. Terminada la visita, se proceda a redactar un "memorial ajustado" (resumen) que se enviaba al Consejo de Indias. Este resumen, que
facilitaba la tarea de los consejeros, ya que hubo expedientes que contaron con
ms de 50000 hojas, pasaba al Consejo acompaado de varios autos, donde se
tasaban las costas que deban cubrirse al escribano de la visita y los salarios que
haban de pagarse a los visitadores.
Finalmente, se daba auto de conclusin de la visita y de su remisin al
Consejo. Del expediente se sacaba generalmente una copia que quedaba en las
Indias, aunque hubo casos en que se ordenaba expresamente que no se sacase
copia de cierta informacin, y que se mandase el original a Espaa con el
debido secreto.
La sentencia del Consejo de Indias. Llegado el expediente de la visita al Consejo
de Indias, se proceda a la vista de ella, citando previamente a los procuradores
de los visitados.
62
En las distintas ordenanzas del Consejo, que contenan algunas normas

sobre el trmite a seguro en este punto, se dispona, ante todo, que el Consejo
slo conociera de visitas efectuadas a virreyes, presidentes, oidores, oficiales de
los Tribunales de Cuentas y oficiales de Hacienda, as como a gobernadores
cuyo ttulo hubiese sido expedido por el Consejo.
En primer trmino, el expediente de la visita era revisado por el fiscal del
Consejo, quien lo pasaba despus a la Sala que designara el Presidente del
mismo organismo. La Sala dictaba la sentencia, en la que se imponan normalmente como penas multas de diversa cuanta, suspensin, privacin o inhabilitacin temporal o perpetua del oficio. Se afirma que en el siglo XVI se aplic la
pena de muerte a dos oidores." Si la condena era de suspensin o inhabilitacin, se nombraba a otra persona para ocupar la plaza vacante.
Una vez dictada la sentencia, se remita a las Indias para su ejecucin, normalmente a la Audiencia respectiva, y otras veces al Virrey o al Gobernador. La
sentencia era notificada al condenado y despus se haca pblica para el conocimiento de toda la colectividad. En la ejecucin de la sentencia era frecuente la
remisin de parte de la pena, acortando el tiempo de la suspensin o dispensando del pago pecuniario. En muchas ocasiones, y a peticin del condenado, se
otorgaba prrroga para su cumplimiento.
Por ltimo, debe sealarse que en principio caba el recurso de suplicacin en
contra de la sentencia del Consejo, que se solventaba tambin ante el propio
Consejo. Ms tarde no se admiti este recurso sino en los casos en que se tratara
de privacin de oficio perpetuo o pena corporal y, posteriormente, se suprimi
del todo.
El juicio de residencia de Indias
La adopcin de diversas medidas de control en los territorios conquistados por

parte de la Corona espaola, incluido el juicio de residencia, encuentra su
explicacin en la necesidad de hacer posible el correcto funcionamiento de los
diversos organismos administrativos y judiciales. De nada hubieran servido las
ms perfectas creaciones legislativas y las ms sabias y bienintencionadas disposiciones sobre el trato que deban recibir los indgenas, as como las reglas
minuciosas para evitar la arbitrariedad, el abuso de poder, el enriquecimiento
ilegtimo y la corrupcin en general de los funcionarios coloniales, si no se
trataba de velar por su cumplimiento.
El procurar su efectiva aplicacin representaba, sin embargo, grandes dificultades, dada la enorme distancia que separaba los territorios descubiertos de la
Metrpoli y la lentitud en las comunicaciones, que hacan casi imposible una
vigilancia eficaz por parte del Rey o del Consejo de Indias. Las medidas de
control no obstante se implantaron, y el juicio de residencia, como una de
ellas, penda como espada de Damocles -en expresin de Mariluz Urquijosobre la cabeza de cada funcionario, recordndole en todo momento la obligacin de ajustar sus actos al ordenamiento jurdico Y
86
87
Ibidem. p. 619.
Mariluz Urquijo, op. cit.. p. 4.
LA POCA COLONIAL
63
Aunque no se pretende realizar un estudio exhaustivo del juicio de residencia, de sus orgenes y evolucin, es oportuno dar a conocer su esencia, caractersticas, finalidad y procedimientos, a fin de valorarlo como un medio de control en la Administracin indiana.
Se prescindir, en consecuencia, de analizar las fuentes legales del derecho
romano, en donde encuentra su origen esta institucin, as como de su perfeccionamiento llevado a cabo por los jurisconsultos italianos en la Edad Media
y su instauracin y evolucin en el derecho castellano a travs de Las Partidas
de Alfonso el Sabio, del Ordenamiento de Alcal de 1348 y de la Novsima
Recopilacin.
Concepto. Llambase juicio de residencia, o simplemente residencia, a la cuenta
que se tomaba de los actos cumplidos por un funcionario pblico al concluir el

desempeo de su cargo."
Por otra parte, se ha sealado que el juicio de residencia tena por objeto
averiguar la conducta de las autoridades a quienes comprenda, para lo cual
siempre deba procederse de oficio, sin menoscabo de las demandas pblicas
que pudieran establecer contra los residenciados cuantas personas se consideraran agraviadas por los actos de su administracin."
Cabe hacer notar que el nombre del juicio proviene del tiempo que el funcionario deba permanecer -residir- obligatoriamente en el lugar donde haba
ejercido su oficio, con el objeto de facilitar la investigacin y de que los particulares estuviesen en posibilidad de presentar sus demandas por los agravios que
les hubiese inferido dicho funcionario.
Estructura. El juicio de residencia se solventaba en dos partes y a travs de un
minucioso y complejo procedimiento. En la primera de ellas, que era secreta, el

juez averiguaba de oficio la conducta del funcionario y en la segunda, que era
pblica, se reciban las demandas que interponan los particulares para obtener
satisfaccin de sus agravios.
Eleccin y nmero de jueces. En los primeros tiempos de la colonizacin, sola
decidirse en Espaa el nombramiento de quienes haban de tomar las residen. cias y el momento en que stas deban practicarse, aunque en algunos casos se
concedi a organismos radicados en Amrica la facultad de elegir la persona del
juez. La regla general fue, sin embargo, que las residencias de oficios provistos
por consulta del Consejo de Indias las tomasen jueces designados por el presidente de dicho rgano, y que las de oficios cuyo ttulo hubiese sido expedido
por virreyes, presidentes y gobernadores, fuesen tomadas por jueces comisionados por dichos funcionarios.
Respecto al nmero, durante casi dos siglos se acostumbr nombrar una
sola persona como juez de residencia, no siendo sino hasta finales del siglo XVII
cuando se comenz a designar a tres personas con tal carcter, mismas que
Ibidem, p. 3.
Jos Mojarrieta Serapio, Ensayo sobre los juicios de residencia. Imprenta de Alhambra y Ca.,
Madrid, 1848, p. 38.
'8
89
64
deban desempear su comisin en el orden en que aparecieran nombradas.

Esta prctica fue modificada en 1720, al conferirse las residencias a oidores a
los que se autorizaba a substituir sus poderes en personas de su satisfaccin,
pero fue reimplantada en 1732.90
Es conveniente indicar los defectos que a esta ltima prctica encontraba el
Duque de Alba: 1) la dificultad de hallar tres sujetos dignos, cuando para
encontrar uno eran precisos varios informes dificiles de obtener y 2) que el
nombrado en primer trmino acostumbraba beneficiar su comisin excusndose y cedindola por dinero al segundo, el cual haca lo mismo con el tercero. El
resultado de estos traspasos era que el que en definitiva tomaba la residencia se
arreglaba con el residenciado para resarcirse de los gastos efectuados y lograr
alguna ganancia." No obstante las observaciones apuntadas continu la prctica de nombrar tres jueces en cada despacho.
Es de citarse tambin la prctica generalizada de nombrar como jueces a los
sucesores del residenciado, la cual fue condenada por tratadistas y pol ticos, en
razn de que los sucesores, como haban de quedar en el lugar de la residencia,
deseaban complacer a los regidores y a las personas poderosas, y para ello
daban curso a sus venganzas agraviando y vejando a los residenciados.
Las ventajas de este sistema de nombramiento hicieron que el mismo subsistiera durante casi todo el siglo XVI y parte del XVII, pues no obstante los inconvenientes referidos, con l se requera un nmero mucho menor de magistrados y
se lograba una mayor economa en los gastos, adems de que, dados los bajos
salarios con que se les retribua, era difcil hallar personas de luces y de conciencia que se trasladaran a lugares remotos con el solo objeto de tomar una
residencia y volverse luego."
Resumiendo lo expuesto, puede afirmarse que no existi un criterio definido
respecto a las personas a quienes deban encomendarse las residencias, y que las
prohibiciones de 1618 y 1619, con sus dbiles reformas de 1668 y 1680relativas
a la toma de residencias por los sucesores, se vieron contrarrestadas en la prctica por las penurias del Erario Real que impedan el nombramiento de jueces
especiales.
Recusacin. Fue indiscutida la posibilidad de recusar a los jueces de residencia,

como tambin la existencia de recusaciones maliciosas presentadas nicamente
con el deseo de postergar el juicio. Para evitarlas, la Real Audiencia de Mxico
obligaba al escribano de Cmara a certificar, en cada peticin de recusacin, si
era la primera o la segunda vez que se efectuaba. En este ltimo caso, el
recusante deba acreditar que tena causas suficientes para hacerlo, so pena de
pagar la cantidad de 100 pesos. Otra medida para impedir la paralizacin del
juicio consisti en nombrar jueces acompaantes.
Los incidentes de recusacin eran decididos por las Audiencias, el Consejo de
Indias y an por los virreyes.
90
Mariluz Urquijo, op. cit.. pp. 46-47.
91
Ibidem, p. 47.
92
Ibidem. p. 50.
LA POCA COLONIAL
65
Funcionarios obligados a dar residencia. Como regla general, todos los funciona-
rios de Indias estaban obligados a dar residencia. Solrzano formula de manera

enunciativa la siguiente lista de oficios sometidos al juicio de residencia:
Virreyes, gobernadores polticos y militares, gobernadores intendentes, intendentes
corregidores, presidentes de audiencia, oidores, fiscales, protectores de naturales,
intrpretes, corregidores, alcaldes mayores, alcaldes y alguaciles de la Santa Hermandad, contadores, factores, visitadores de indios, jueces repartidores, tasadores de
tributos, veedores de funciones, ensayadores, marcadores, fundidores y oficiales de
las Casas de Moneda, depositarios generales, alguaciles mayores y sus tenientes,
alfreces reales, alcaldes ordinarios, fieles ejecutores, regidores, procuradores y generales, comisarios del campo, mayordomos de la ciudad, mayordomos del hospital
real, escribanos, oficiales reales, correos mayores, almirantes, capitanes, maestros
pilotos y oficiales de las armadas de las Indias."
El cumplimiento de las leyes que establecan las residencias fue vigilado por
la Corona. Adems de las normas generales que obligaban a dar residencia al
finalizar determinado oficio, se dictaron otras imponiendo el deber de justificar
haber cumplido con ese requisito para poder optar a nuevos cargos, normas
que fueron ampliadas en algunos casos por los virreyes, como sucedi con el de
la Nueva Espaa, Duque de Alburquerque, que en 1653decret que los corregidores y alcaldes mayores que dejaran sus oficios sin dar residencia fueran
enviados presos y dieran sta a su costa, aplicndoseles, adems, una multa de
500 pesos."
Tres cuestiones restan por analizar en relacin al presente tema. La primera
de ellas es si los oficiales a quienes se prorrogaba en los mismos oficios que
desempeaban deban dar residencia al concluir el periodo para el que haban
sido designados en un principio. La solucin que se dio fue en el sentido de que
no se proveyeran corregidores por ms de dos aos, y que terminados stos no
se prorrogasen por ms tiempo hasta que hubiesen dado residencia y se hubiera
visto cmo haban usado sus oficios."
La segunda cuestin era relativa a los oficios perpetuos. A este respecto, se
expidi una Real Cdula en 1594, en la que se ordenaba a la Real Audiencia de
Mxico, entre otras cosas, que se tomara residencia de cinco en cinco aos a
los gobernadores que en sus distritos tuvieran sus cargos por ms tiempo de lo
ordinario (seis aos) y se sentenciara en la propia Audiencia, dando aviso al
Consejo de lo que de la sentencia resultara."
La tercera cuestin, referente a si los eclesisticos que desempeaban oficios
no religiosos podan ser residenciados, se dilucid afirmado que el carcter
eclesistico del funcionario no lo relevaba de la obligacin de dar residencia."
Residencia por procurador. No hubo una regla invariable acerca de si los funcio93
94
95
96
97
Juan De Solrzano Pereira, op. cit.. Libro Quinto, captulo X, nm. 6.

Ibidem, p. 87.
lbidem, p. 89.
Op. cit.. Libro Quinto, captulo X, nm. 17.
66
narios enjuiciados podan dar residencia por procurador o si estaban obligados

a asistir personalmente a ella. El criterio vari segn los casos y la poca.
En un principio, se acostumbraba la comparecencia personal del funcionario,
aun cuando no faltaban las excepciones, como el caso de Hernn Corts, en el
que se permiti diera residencia por procurador." En el siglo XVII las autoridades coloniales, entre ellas la Real Audiencia, prohibieron que los alcaldes
dieran residencia por procurador.
Tratndose de cargos de superior jerarqua, eran frecuentes las dispensas
para dar residencia de la manera sealada en ltimo trmino, obedeciendo las
mismas a que el funcionario deba pasar a desempear otro empleo o regresar a
la Pennsula por alguna causa urgente. En estos casos, se exigan ciertos requisitos, tales como la ratificacin de las fianzas otrogadas o la constancia de que no
se tena deuda alguna con la Real Hacienda.
Para los ministros de la Audiencia existan normas especiales. As, durante el
siglo XVI se autoriz en ocasiones a algunos oidores, trasladados a otros puntos,
que dieran residencia por procurador o personalmente, segn quisieran. En el
siglo XVIII se dispuso que dichos oidores y otros ministros comparecieran personalmente a sus residencias cuando fueran promovidos y slo la dieran por
procurador si les resultaba impedimento para hacer sus viajes."
Fianzas. Su otorgamiento revisti excepcional importancia en virtud de que
eran el instrumento para asegurar la efectiva aplicacin de las condenas impuestas y evitar que el juicio de residencia se convirtiera en un mero formulismo, ante la prctica de ocultacin de bienes por parte de los funcionarios.
En la segunda mitad del siglo XVIII se sustituy el sistema de fianzas por el de
retener la quinta parte de los sueldos de aquellos funcionarios que los tuvieran
en cantidad tal que bastara para responder de lo que resultara de la residencia,
y que su cargo no trajera aparejada la recaudacin de la Real Hacienda. La
cantidad retenida les era devuelta, si no les eran formulados cargos en el juicio.
Esta medida dur poco y slo se continu aplicando a un reducido grupo de
gobernadores.l'"
Oportunidad y lugar de la residencia. El despacho de las residencias tena lugar
en la mayora de los casos, al finalizar el ejercicio del cargo; de cinco en cinco
aos, si el oficio era perpetuo, yen el momento del traslado de una plaza a otra,
si se trataba de los ministros togados de las audiencias.
La iniciacin del juicio de residencia al concluir el trmino normal del mandato no era, sin embargo, de la esencia de la institucin, ya que el juicio poda
abrirse en cualquier momento.'?' Discrepa de esta afirmacin, entre otros autores, Ots y Capdequ, quien sostiene que los juicios de residencia slo se exigan
Vasco de Puga, citado por Mariluz Urquijo, op. cit., p. 21.
Mariluz Urquijo, op. cit.. pp. 123-124.
100 Ibdem. pp. 131-134
101 Ibdem. p. 143.
98
99
LA POCA COLONIAL
67
al finalizar el mandato del funcionario, y que esto los diferenciaba fundamentalmente de las visitas. 102
An cuando existan las reglas aludidas respecto del momento en que deban
iniciarse las residencias, se procur que estas ltimas no fueran tan frecuentes
que impidieran el normal desenvolvimiento de los organismos coloniales, o
abrumaran con gastos excesivos a los funcionarios, habindose dejado, en este
sentido, a la prudencia de virreyes y presidentes el suspender la prctica de los
juicios si no hubiera causas que obligaran a tomarlos. Ejemplo de tal caso lo
constituyen la disposicin de la ley 11, tito 15, libro 5 de la Recopilacin de
1680 y el privilegio otorgado a la ciudad de Puebla de los ngeles en 1616,
confirmado en 1749, por el cual los miembros de su Cabildo slo daban residencia de seis en seis aos.'?'
Por lo que toca al lugar de la residencia, sta deba ser tomada en el sitio
donde el funcionario haba desempeado su oficio y en el cual deba permanecer durante el plazo establecido por la ley.
De esta manera, los particulares agraviados no necesitaban trasladarse a
grandes distancias, y podan justificar ms fcilmente la verdad de los hechos en
que apoyaban sus demandas. Los funcionarios, por su parte, podan conseguir
en forma ms expedita los testigos y pruebas documentales que requirieran
para sus descargos.
Pregn de residencia y primeras diligencias del juez. El juicio comenzaba con la
publicacin de los Edictos de Residencia, que se hacan normalmente en las
principales villas y ciudades, cuando se trataba de funcionarios cuya jurisdiccin abarcaba amplias provincias. Esta publicacin revesta suma importancia,
en razn de que daba a conocer a todos la existencia del juicio y sealaba el
momento a partir del cual principiaban a contarse los trminos establecidos en
la Cdula de comisin.
En dichos edictos se invitaba a la poblacin a presentar sus demandas contra
el residenciado, por "agravios, perjuicios, injusticias y sinrazones" que hubieran recibido en sus personas, honra o haciendas. En ellos se aseguraba igualmente la proteccin y amparo reales a los quejosos, y se amenazaba con distintas penas a los que quisieran amedrentarlos o impedirles en cualquier forma el
.
acceso al tribunal. 104
Para llevar a cabo la publicacin de los edictos y el examen de testigos en los
lugares alejados, los jueces nombraban comisionados, a quienes se les deba el
mismo acatamiento que al juez de residencia, de tal modo que la resistencia
opuesta a ellos era severamente castigada.
Con referencia a las primeras diligencias del juez, stas consistan fundamentalmente en fijar con precisin las personas sometidas al juicio yen redactar el
interrogatorio a cuyo tenor seran examinados los testigos de la parte secreta.
La primera de dichas diligencias obedeca a que en los despachos de comisin se
102
103
104
Ots y Capdequ, Historia del derecho espaol . . . , op. cit .. p. 189.

Mariluz Urquijo, op. cit .. p. 146.
Ibidem, p. 154.
68
nombraba slo al principal de los residenciados y no a sus oficiales, que deban

ser enjuiciados juntamente con l. En la realizacin de la segunda diligencia anotada se seguan generalmente los modelos corrientes de interrogatorios incluidos
en las obras clsicas de prctica forense o los utilizados en las residencias
anteriores tomadas en el mismo distrito, agregndose las preguntas que se
consideraban convenientes para el mejor esclarecimiento de los hechos o para
cumplir con las instrucciones especiales que le hubiesen sido entregadas al juez
visitador.
Medios de prueba. Durante el periodo de la parte secreta del juicio, en la que el
juez actuaba oficiosamente, poda este ltimo solicitar informes a diversos
organismos oficiales, revisar documentacin pblica, recibir denuncias annimas y examinar testigos.
La prueba ms utilizada e importante era, sin embargo, la testimonial. Deban elegirse los testigos que verosmilmente pudieran saber las cosas que se
pretendiese averiguar y aquellos a los que se refiriesen los testigos de odas. Si
las personas a quienes conviniese examinar no se hallaban en el lugar de la
residencia, deban hacerse todas las diligencias posibles para obtener su testimonio. Era tambin obligacin del juez cerciorarse de que los testigos no fuesen
enemigos del residenciado, por haber sido castigados por ste o por haber
sufrido alguna sentencia adversa dictada por el propio funcionario enjuiciado. lOS
Los residenciados acostumbraban prevenir posibles testimonios en su contra,
entregando desde el comienzo de la residencia una lista de las personas a
quienes consideraban sus enemigos, para el efecto de que no fueran llamadas
como testigos. sta era, no obstante, un arma de dos filos, pues no faltaban
jueces que citaban antes que a nadie a los incluidos en dichas listas.
Las medidas que se tomaban en orden a lograr que los testigos declararan
con entera libertad el solemne juramento que preceda a la deposicin, la
ratificacin y firma que la suceda y el castigo de los testigos falsos contribuan
a asegurar la probidad de las declaraciones. 106
Como es de suponerse, no faltaban los fraudes en beneficio o perjuicio del
residenciado. El mayor peligro era la deshonestidad del juez de residencia, pues
era l quien se hallaba en mejores condiciones para coaccionar a los testigos.
Tratndose de indios que desconocan sus derechos, bastaba a veces una
demostracin de familiaridad entre juez y residenciado para que aqullos no
declararan. Mariluz Urquijo consigna lo escrito por el licenciado Lorenzo
Labrn, residente en Mxico, en el sentido de que
cuando los indios vean a los jueces de residencia comer y holgar junto con los
funcionarios enjuiciados, no osaban hablar aunque hubiesen sido aporreados y se les
hubiesen tomado sus mugeres.'??
Cargos. Una vez obtenida y comprobada la informacin en la parte secreta del

juicio, el juez formulaba los cargos correspondientes, corriendo traslado de
105
106
107
Ibdem, pp. 172-173.

Ibdem, pp. 180-181.
Ibdem, p. 182.
LA POCA COLONIAL
69
ellos al residenciado para que presentase su defensa. Aunque es una cuestin

debatida, la opinin ms generalizada sostiene que tambin se daban a conocer
al funcionario enjuiciado los nombres de los testigos, situacin que no aconteca con las visitas. 108
Los cargos, hechos en un lenguaje moderado, deban referirse directamente a
un determinado hecho, especificando todas las circunstancias pertinentes de
tiempo, lugar y persona, siendo nulos los cargos generales, como el decir que el
residenciado haba sido parcial porque no haba hecho justicia a las partes. 109
Cabe sealar que uno de los cargos ms comunes en las residencias indianas, y
sobre todo en las de corregidores, era el relativo a la violacin de las leyes que
prohiban el comercio y toda clase de negociaciones a los funcionarios.
La residencia en su parte pblica. En esta parte de las residencias, que tena una
gran importancia, los particulares podan interponer captulos, demandas y
querellas al residenciado. A travs de los captulos se ejerca la accin popular en contra de este ltimo; es decir, cualquier particular poda demandarlo,
aunque no hubiese sido perjudicado directamente. Por ejemplo, poda capitularse a un corregidor por haber usado l o su mujer trajes en desacuerdo con las
pragmticas contra el lujo. Bastaba para la admisin de los cap tulos el otorgamiento de fianzas que cubrieran la indemnizacin a la que era condenado quien
no los probaba. no
Mojarrieta Serapio niega categricamente la posibilidad de los captulos,
aduciendo, por una parte, el carcter oficioso de la residencia a que se encontraban sujetos los gobernadores superiores, sus asesores y secretarios, y por otra,
el que no era parte legtima para deducir demanda pblica el que en su particular no hubiese sido agraviado.'!'
Pronunciada la sentencia por el juez de residencia e interpuesta o no apelacin por el residenciado o el capitulante, los autos eran elevados al Tribunal
Superior para ser examinados junto con la secreta.
Las demandas y querellas procedan cuando haba alguna parte agraviada
por el residenciado, y deban iniciarse dentro del trmino fijado por la ley. Al
igual que los captulos, se sustanciaban por los mismos trmites de juicio
ordinario, pero acortando los trminos y sin que stos dejaran de correr los das
feriados.
Conclusin del juicio. Establecidos los cargos y presentados y probados los
descargos por el residenciado, el juez dictaba sentencia, la cual se constrea a
declarar si el enjuiciado haba obrado malo bien y a hacer efectiva su responsabilidad en el segundo caso. La revocacin de las disposiciones equivocadas o
injustas nicamente corresponda a los superiores o a los sucesores del residenciado.l'! As se citaba el siguiente ejemplo: si se comprobaba que un virrey
108
109
110
111
112
Solrzano,op. cit.. Libro Quinto, captulo X, nm. 12.

Mariluz Urquijo, op. cit., p. 190.
Ibdem, pp. 190-191.
Op. cit., pp. 175-176.
Mojarrieta Serapio, op. cit.. p. 38.
70
haba concedido algn oficio a algn pariente suyo en contravencin a lo

dispuesto por la ley, el juez de residencia poda castigar al virrey, pero no
ordenar la cesacin del empleado en su puesto, pues ello estaba reservado, en el
caso concreto, al sucesor del virrey culpable. ID
Otra consecuencia derivada del carcter del juicio era que el juez no poda
avocar a s pleitos juzgados o pendientes en otros tribunales, aunque el residenciado hubiere tenido en ello alguna intervencin. l l 4
Los jueces tenan la obligacin de sentenciar todo; los cargos, y de consignar
los buenos como los malos procedimientos de los residenciados para que los
primeros fueran premiados y los malos castigados. En cumplimiento de esta
obligacin, los jueces trataban de caracterizar al funcionario enjuiciado sealando detalles aparentemente nimios, pero que contribuan a trazar su perfil
moral. La vida privada, costumbres y pasatiempos de los residenciados, todo
era examinado por los jueces.
Si el residenciado era absuelto de los cargos, el juez lo declaraba recto y buen
ministro. acreedor de los correspondientes ascensos, o utilizaba otras frmulas
parecidas destacando su desinters, integridad, rectitud, etc. Por ello algunos
residenciados, previa obtencin del permiso necesario, impriman las sentencias
para difundirlas o presentarlas junto con las relaciones de su mritos y servicios
al solicitar nuevas mercedes. n s
En el caso de sentencias condenatorias, el juez impona las penas correspondientes, que podan ser las de multa, inhabilitacin temporal o perpetua, destierro y traslado, siendo la de multa la ms usual y para cuyo pago se otorgaba en
ocasiones prrroga.
La inhabilitacin perpetua no siempre se aplicaba rigurosamente, dndose
casos de condenados por esta pena que obtuvieron luego nuevos oficios. En la
aplicacin de la inhabilitacin temporal se procuraba en ocasiones beneficiar al
condenado, acordando el trmino de la misma en su favor.
La sentencia deba pronunciarse en el trmino previsto por las leyes, de tal
manera que si era dictada fuera de dicho trmino se consideraba igualmente
vlida pero el juez era castigado.
Por lo que toca a las costas, en un principio los jueces cobraban sus salarios
de los culpados y, si no los haba, de los gastos de justicia de la Audiencia
respectiva, ya falta de ellos, de las penas de Cmara de la misma Audiencia.
Posteriormente, como los ramos de Justicia y penas de Cmara aludidos se
hallaban casi siempre agotados, los jueces, con la tcita y luego expresa aprobacin del Consejo, comenzaron a imponer las costas a los residenciados,
aunque resultaran inocentes. En los juicios del siglo XVIll era corriente que,
"por el justo modo de proceder", se obligara a pagar las costas al funcionario
que haba sido absuelto y elogiado en la sentencia.!"
No obstante la resistencia y el repudio de esta prctica por parte de los
'residenciados, as como la conciencia de su iniquidad entre los propios miem1I3
114
liS
116
Loe. cit.
LA POCA COLONIAL
71
bros del Consejo de Indias, la misma prevaleci debido a que no se saba de

dnde extraer los fondos para cubrir dichas costas.
Sentenciada la residencia, el juez la enviaba, junto con un resumen del proceso a la Audiencia o Consejo, segn correspondiera, para la tramitacin de la
segunda instancia. En el primer caso, se remitan a las Audiencias los procesos
originales sin sacarse copias, pero tratndose de residencias que deban ir a la
Pennsula, se mandaba el original al Consejo, quedando una copia autorizada
en las Indias para que en el supuesto de extravo pudiera reconstruirse el
expediente y volver a enviarse otro ejemplar a Espaa. Por su parte, el Virrey
y la Audiencia tenan encargo de mantener al da sendos libros donde se anotasen los resultados de los juicios.
Segunda instancia. La legislacin relativa a los tribunales de segunda instancia
fue modificada a lo largo de la poca colonial. En un principio, la resolucin
definitiva se tomaba en Espaa. Posteriormente, se orden en las Leyes Nuevas
de 1542 que el Consejo de Indias slo conociera de las residencias tomadas a los
gobernadores y a los miembros de las Audiencias, y que de las dems se
ocuparan las Audiencias en sus distritos. Ms adelante, la ley 69, ttulo 15 del
libro 2 de la Recopilacin de 1680 dispuso que las Audiencias se abstuvieran de
determinar las residencias de gobernadores, corregidores, alcaldes mayores u
otras justicias cuyo oficio fuera de provisin real, por corresponder ello al
Consejo. Finalmente, por Real Cdula del 23 de abril de 1769se resolvi que las
residencias de virreyes, presidentes, oidores, contadores, oficiales de Real Hacienda y gobernadores deban continuar envindose al Consejo para su decisin
y que las de los oficios provistos por las Audiencias locales seguiran vindose
en estas ltimas.'!"
Por lo que respecta al Tribunal de Apelacin de las demandas pblicas, en un
principio el actor poda elegir entre que fueran determinadas por el Consejo o
por la Audiencia del distrito. Con la expedicin de las Ordenanzas de Audiencias de 1563 se suprimi la opcin aludida al establecerse que las apelaciones de
las demandas pecuniarias e intereses de parte de los juicios de residencia de
gobernadores y corregidores seran falladas por las Audiencias. Ms tarde se
orden, en la Recopilacin de 1680, que las apelaciones de las demandas sentenciadas por jueces de provisin real deban conocerse por las Audiencias,
cuando la condenacin no excediera "de seiscientos pesos de oro o lo que
estuviere determinado especialmente para cada provincia", pero sin que esta
facultad fuera extensiva a condenaciones que se hicieren a pedido de los procuradores fiscales a nombre de la Cmara y del fisco respecto de las que deba
resolver el Consejo.
En lo concerniente a la ejecucin de las sentencias, la ley consideraba dos
supuestos diferentes respecto de aquellas que podan ejecutar los jueces no
obstante la 'apelacin interpuesta: 1) tratndose de cohechos, barateras o
cosas mal llevadas, podan ejecutarse las sentencias que no excedieran de veinte
mil maravedes. Si sobrepasaban esa cantidad, el dinero deba ser depositado en
117
Ibdem. pp. 223-228.
72
la forma prescrita por los captulos de jueces de residencia, y 2) las otras

condenaciones que derivaran de pleitos y demandas por haber sentenciado mal
o haber hecho de pleito ajeno, propio,' se ejecutaran hasta la cantidad de
doscientos ducados, estando obligada la parte a quien se aplicaren a otorgar
fianza para garantizar el pago de lo juzgado y sentenciado. lIS
Dictada la sentencia definitiva de la residencia, el funcionario no poda ser
nuevamente molestado; ms an, una vez tomada la residencia a corregidores y
otros gobernadores temporales, no se les poda volver a tomar, aunque se dijera
que despus se haban descubierto y llegado a saber delitos y graves excesos que
no se haban conocido en las residencias, y se ofrecieran pruebas contundentes.'!"
Recurso de suplicacin Hasta antes de 1565, los residenciados interponan este

recurso por cada cargo en el que resultaban condenados, aunque la condenacin fuese pequea. Con posterioridad al ao referido, nicamente caba su
interposicin respecto de los captulos de que derivare privacin perpetua de
oficio o pena corporal y en lo que no haba sentenciado el juez de residencia,
por haberlo reservado para la decisin del Consejo.
Juicio crtico de las residencias. El juicio de residencia fue, en su largo periodo
de vigencia en las Indias, una institucin muy controvertida. Uno de los inconvenientes ms serios que se le atribuyen es que su excesivo rigor limit la
autonoma y creatividad de los mejores y ms altos funcionarios, los cuales
ponan todo su cuidado en seguir al pie de la letra las instrucciones recibidas,
ante el temor de incurrir en responsabilidades.
Sin desconocer el peso de este argumento, Mariluz Urquijo da respuesta al
mismo utilizando las siguientes palabras del Consejo de Indias, con las que
dicho organismo responda a otras objeciones que le eran formuladas:
casi todas las cosas morales y de gobierno poltico estn sujetas a unos u otros
inconvenientes y la prudencia humana no alcanza a remediarlos todos y justamente
se contenta con elegir los menores. 120
Agrega el propio autor que era menor inconveniente que los funcionarios
estuvieran algo trabados en sus movimientos que el dejarlos proceder a su
antojo a tantas leguas de la metrpoli. 121
Otro defecto era el nombrar al funcionario para otros cargos antes de haber
terminado la residencia del primero, lo que motivaba el retraimiento de los
agraviados, que suponan que el residenciado tena poderosos valedores y que
era intil toda accin; prctica que fue admitida con desgano por el Consejo de
Indias ante la inconveniencia de tener inactivos durante el trmino de las residencias a muchos funcionarios cuya colaboracin era necesaria.I"
118
119
120
121
122
Ibidem, p. 230.
Op. cit., Libro Quinto, captulo X, nm. 49.
Op. cit.. p. 273.
Loe. cit.
Loe. cit.
LA POCA COLONIAL
Un inconveniente ms atribuido a esta institucin se hace consistir en que las

residencias eran aprovechadas por gentes malintencionadas para enlodar la
reputacin de dignsimos funcionarios con falsas imputaciones que, aunque
luego fueran desvirtuadas, quedaban consignadas en los procesos, lo que ha
sido refutado aducindose que se olvida que, en esos casos, los que hubiesen
levantado falso testimonio eran castigados, lo que tambin constaba en los autos. 123
En su Ensayo histrico sobre la Revolucin de Mayo y Mariano Moreno yen su
Historia del derecho argentino, Ricardo Levene expresa que el juicio de residencia no fue, como algunos historiadores afirman, una traba intil que en
nada fren los excesos de virreyes y dems funcionarios. 124 Esta tesis es compartida por Mariluz Urquijo, quien seala que en los numerosos legajos existentes
en el Archivo General de Indias, donde se conservan las sentencias de los juicios
de residencia, se aprecian los mltiples casos de funcionarios condenados a elevadas penas pecuniarias o a privacin de oficio, que demuestran que las residencias fueron un instrumento eficaz para sanear la burocracia indiana.I"
Agrega este ltimo autor que las frecuentes quejas de los residenciados por
la excesiva severidad de los jueces revelan igualmente la eficacia de los juicios en
cuestin, y que los mismos enconos y rencillas que tanto critican los autores de
la poca como fruto de las residencias denotan que tales juicios estaban lejos
de ser una simple comedia para aquietar a la real conciencia.V''
Las peticiones populares a favor de la institucin en cuanto se adverta
cualquier relajamiento en su observancia y el esfuerzo de la Corona por subsanar los defectos del juicio de residencia, hablan igualmente de la bondad y
eficacia de este medio de control.!"
El juicio de residencia -contina diciendo Mariluz Urquijo- tuvo tambin
una funcin social de nivelador de las diferentes clases en que se divida la
poblacin americana:
La soberbia de los altos funcionarios encontraba un correctivo en el pensar, que no
obstante sus dorados galones o su negra garnacha llegara el momento en queel indio
ms desharrapado de su distrito podra exigirle cuenta de sus excesos. El ms encumbrado personaje saba que terminado el tiempo de su funcin, perdera de golpe sus
prerrogativas y oropeles y quedara expuesto a las querellas y denuncias de cualquiera de sus ex-gobernados, no pudiendo hacer valer otra arma que la honestidad de su
conducta. 128
Por ltimo, se ha considerado que las residencias eran vlvulas de escape a la

libertad de expresin, ya que cada uno de los gobernados poda manifestar con
franqueza su opinin acerca de las gestiones de sus gobernantes, y que esta
posibilidad de exigir al funcionario cuenta de sus actos era una forma de
"gobierno del pueblo". 129
12]
124
125
126
127
m
l29
lbidem, p. 74.
Citado por Mariluz Urquijo, op. cit.. pp. 291-292.
Loe. cit.
Loe. cit.
Ibtdem, pp. 295-296.
74
Constitucionalizacin de la residencia por

las Cortes de Cdiz
La residencia, como instrumento para exigir la responsabilidad de los funcionarios pblicos, fue recogida por las Cortes gaditanas en la Constitucin Poltica
de la Monarqua Espaola de 1812, y si bien se le dio el nombre de juicio de
responsabilidad, no constituy una institucin diferente, habida cuenta de que
toda residencia se resolva en un juicio de responsabilidad.
La supervivencia y consagracin del juicio de residencia en la Constitucin
de Cdiz se encuentran en el artculo 261 facultad sexta de dicho ordenamiento, que a la letra dice:
j
Art. 261. Toca a este supremo tribunal [se trata del Supremo Tribunal de Justicia]:
Sexto. Conocer de la residencia de todo empleado pblico que est sujeto a ella por
disposicin de las leyes.
Ahora bien, quines hayan sido los sujetos de la residencia, cul su objeto
material, la manera de substanciacin de este juicio y sus efectos durante la
vigencia de dicho orden constitucional son interrogantes a las que responde el
siguiente desarrollo.
Los sujetos de la residencia. En primer trmino, la persona del Rey era sagrada e
inviolable, y por ende, el nico sujeto exento de responsabilidad.':"
La explicacin de esta disposicin se contiene en el Discurso Preliminar
rendido por la Comisin redactora del proyecto de la Constitucin de Cdiz, en
el que se dijo:
Este inmenso poder, de que el monarca se halla revestido, sera ineficaz e ilusorio si
su persona no estuviera a cubierto de una inmediata responsabilidad [ ... ] en obsequio del orden pblico, de la tranquilidad del Estado, y de toda la posible duracin
de la institucin magnfica de una monarqua moderada.'!'
Eran sujetos de responsabilidad, en primer lugar, los miembros del Poder

Ejecutivo (en ausencia del Rey) acorde a lo previsto en los siguientes ordenamientos:
a) Decreto de 24 de septiembre de 1810. En l se estableca que las personas
en quienes se delegara el Poder Ejecutivo eran responsables ante la Nacin por
el tiempo de su administracin, con arreglo a sus leyes.I "
b) Reglamento Provisional del Poder Ejecutivo de 16 de enero de 1811. En este
ordenamiento se fijaban los lmites de la potestad ejecutiva confiada al Consejo
de Regencia a travs del Decreto antes citado.'!'
IJO
Art. 168.
~Jl
En An~rs Diego ~evllIa, Constituciones y otras leyes y proyectos polfticos de Espaa. tomo 1,
lJJ
Ibidem, p. 101.
Editora Nacional, Madrid, 1969, p. 132.

lJ2 Diego Sevilla, op. cit., p. 91.
LA POCA COLONIAL
75
26 de enero de 1812.134 En el
captulo IV, artculo 1 de este cuerpo legal, se contemplaba la responsabilidad
ante las Cortes de los regentes por su conducta en el ejercicio de sus funciones;
en su artculo 4 se estableca que si en su vista no aprobaban las Cortes la conducta de los regentes se debera hacer efectiva la responsabilidad, decretando
que haba lugar a la formacin de la causa; con arreglo al artculo 6 se prevena
la suspensin del regente contra quien se hubiese decretado que haba lugar a la
formacin de la causa.
e) Nuevo Reglamento de la Regencia del Reino, de
En segundo lugar, eran sujetos del juicio de responsabilidad los secretarios

del Despacho, en los trminos del artculo 226 de la Constitucin, que preceptuaba:
Art. 226. Los secretarios del despacho sern responsables a las cortes de las rdenes
que autoricen contra la Constitucin o las leyes, sin que les sirva de excusa haberlo
mandado el Rey.
La responsabilidad de estos funcionarios se encontraba igualmente prevista

en los artculos 4 y 8 del Reglamento de 16 de enero de 1811 ya citado, en los
que se sealaba que seran responsables de las resoluciones que tomaran por s
y que se encontraran sin la rbrica de uno de los miembros del Consejo de
Regencia, as como que seran responsables ante este Consejo del desempeo
de su cargo.
El captulo IV del Reglamento de 26 de enero de 1812 contemplaba tambin
la responsabilidad de los secretarios del Despacho ante las Cortes por las
rdenes que autorizaran o sugirieran contra la Constitucin o las leyes o los
decretos de las mismas, sin que les sirviera de excusa haberlo exigido la Regencia, siendo, asimismo, responsables ante sta por cualquiera otra falta en el
desempeo de su cargo. De proceder, la responsabilidad se hara efectiva en los
trminos ya apuntados al hablar de la correspondiente a los regentes.
Por ltimo, el Nuevo Reglamento de la Regencia del Reino, de 8 de abril de
1813,135 ordenaba en su captulo V que los secretarios del Despacho seran
individualmente responsables ante las Cortes de todas las resoluciones del Gobierno acordadas en junta a que ellos hubieran concurrido, cualquiera que
fuere la secretara por donde se hubieren despachado; adems, de que cada uno
sera tambin responsable de los particulares de su ramo, sin que les sirviera de
excusa haberlo mandado la Regencia.
En tercer lugar, era responsable todo empleado pblico, de acuerdo a 10
previsto en el mencionado artculo 261, facultad sexta de la Constitucin, y en
el diverso 1 del captulo 11 del Decreto de 24 de marzo de 1813, relativo a las
"Reglas para hacer efectiva la responsabilidad de los empleados pblicos".
En cuarto lugar, eran sujetos de responsabilidad los diputados, respecto de
los cuales se dispuso que seran inviolables por sus opiniones en todo tiempo y
situacin, y que en las causas criminales que contra ellos se intentaren no po134
135
Ibidem, p. 112.
Ibidem, p. 218.
76
dran ser juzgados sino por el tribunal de Cortes en el modo y forma que se
prescribiera en el reglamento del gobierno interior de estas ltimas. Se encontraba establecido igualmente que durante las sesiones de las Cortes, y un mes
despus, los diputados no podran ser demandados civilmente ni ejecutados por
deudas. 136
Materia de la residencia. En un contexto nuevo como era el de la constitucionalidad, lo q ue ms se trat de defender, mediante el sistema de responsabilidad,
fue la misma Constitucin y dems leyes en vigor, habiendo sido, por tanto,
materia esencial del juicio de responsabilidad toda clase de infracciones a la
Constitucin o a las leyes, haciendo responsable directa y personalmente al
presunto infractor.!"
Aun cuando los diputados gaditanos no se ocuparon expresamente del supuesto de una ley anticonstitucional, s trataron, en cambio, de la responsabilidad del Ejecutivo, en los casos en que sus disposiciones violaran el sistema legal
establecido. Dichas disposiciones eran nulas de pleno derecho y hacan responsable personal y directamente al secretario correspondiente que las firmaba, as
como a cualquier otra autoridad o persona pblica que tratara de ejecutarlas o
aplicarlas. Esta responsabilidad se calificaba de infraccin a la Constitucin, a
efecto de aplicarle lo ordenado en los "Reglamentos sobre infracciones a la
Constitucin", o en el decreto referente a las "Reglas para hacer efectiva la responsabilidad de los empleados pblicos".138
Es importante resaltar que no obstante la ausencia de un captulo especfico de declaracin de derechos del hombre y del ciudadano, tales derechos eran
protegidos bajo el sistema de responsabilidad gaditano, como puede observarse
de la lectura del Discurso Preliminar de la Constitucin, o de sus artculos 4 y
172, restriccin undcima, cuyo tenor literal es:
Art. 4. La Nacin est obligada a conservar y proteger por leyes sabias y justas la
libertad civil, la propiedad y los dems derechos legtimos de todos los individuos que
la componen.
Art. 172. Las restricciones de la autoridad del Rey son las siguientes: [ ... ] Undcima.
No puede el Rey privar a ningn individuo de su libertad, ni imponerle por s pena
alguna. El secretario del Despacho que firme la orden, y el Juez que la ejecute, sern
responsables a la Nacin, y castigados como reos de atentado contra la libertad individual ...
La proteccin de los derechos individuales, por otra parte, no estuvo constreida al texto constitucional, sino que de ella se ocuparon otros ordenamientos.
Basta citar los Reglamentos del Poder Ejecutivo de 16 de enero de 1811 y 8 de
abril de 1813, a los que ya nos hemos referido, y el Decreto de 24 de marzo de
1813, tambin aludido, sobre las reglas para hacer efectiva la responsabilidad
de los empleados pblicos. Del primer reglamento mencionado entresacamos
las disposiciones contenidas en sus captulos 111, artculo 3, y V, artculo nico:
Artculo 121.: de la Consttucin.
Jos Barragn Barragn, El juicio de responsabilidad en la Constitucin de 1824.
Mxico, 1978, p. 67.
I.Jh
1.\'
138
Loe. cit.
UNAM,
LA POCA COLONIAL
77
Art. 3. El Consejo de Regencia no podr detener arrestado a ningn individuo en

ningn caso ms de cuarenta y ocho horas, dentro de cuyo trmino deber remitirle
al Tribunal competente, con lo que se hubiere obrado. La infraccin de este artculo
ser reputada por un atentado contra la libertad de los ciudadanos, y cualquiera en
este caso estar autorizado para recurrir en queja ante las Cortes. 139
Artculo nico. El Consejo de Regencia cuidar de la polica interior del Estado: por
consiguiente ser de su cargo conservar expedita y segura la correspondencia en todo
lo respectivo a correos y dems comunicaciones [... ] Tomar todas las medidas que
estime oportunas para asegurar la tranquilidad y salud pblica y hacer respetar la
libertad individual de los ciudadanos, valindose a este efecto de todos los medios
ordinarios y extraordinarios para que est autorizado.!"
Substanciacin del juicio. Se sealan, en primer trmino, las medidas preventivas que se tomaban antes de la iniciacin del juicio, esto es, la suspensin
automtica, aunque provisional, del responsable; la declaracin sobre si haba
lugar o no a la formacin de la causa de la responsabilidad y la obligacin
consignada por las Cortes para el efecto de que la justicia ordinaria se ocupara,
con preferencia a cualquier otro asunto, de los casos de infracciones.
La primera de las medidas apuntadas constitua la regla general, ya que la
excepcin era instruir el expediente y acordar despus la suspensin. Tratndose de quejas contra algn magistrado, si formado el expediente, parecan fundadas, el Rey poda suspenderle, oyendo previamente al Consejo de Estado.!"
Esta misma facultad la tena el monarca respecto de los vocales, cuando alguna
diputacin abusaba de sus facultades.!"
Los secretarios del Despacho quedaban igualmente suspendidos una vez que
las Cortes decretaban que haba lugar a la causa.':" La suspensin de dichos
funcionarios en los trminos anotados, as como la de los regentes e individuos
de las diputaciones provinciales, si no haban sido ya suspendidos por el Rey
conforme al artculo 336 de la Constitucin, se encontraba igualmente prevista
en el captulo 11, artculo VIII del Decreto de 24 de marzo de 1813,144 que
contena las reglas para hacer efectiva la responsabilidad de los empleados
pblicos.
Por lo que toca a la segunda de las providencias indicadas, o sea, la de la
declaracin de si haba lugar o no a la formacin de causa de responsabilidad,
corresponda hacerla al tribunal superior inmediato, si se trataba de magistrados y jueces.':" y a las Cortes, si se trataba de los magistrados del Tribunal
Supremo de Justicia;':" respecto de los empleados pblicos, la declaracin en
cita era acordada por sus superiores, por el Rey o los jueces competentes,
estando obligados estos ltimos a dar cuenta al monarca del resultado de las
Diego Sevilla, op. cit.. p. 104.
Ibdem. p. 105.
141 Art. 253 de la Constitucin.
142 Art. 336 de la Constitucin.
143 Arts. 228 y 229 de la Constitucin.
144 En Jos Barragn Barragn, Algunos documentos para el estudio del juicio de amparo.
1812-1861. UNAM, Mxico, 1980, p. 56.
14\ Art. XIV del captulo 1 del Decreto de 24 de marzo de 1813.
146 Arts. XXII y XXIII del captulo y Decreto mencionados.
139
140
78
causas que se formaran contra dichos empleados pblicos, y de la suspensin de

stos, siempre que la acordaren.!" las Cortes, sin embargo, tenan expedita la
va para hacer efectiva la responsabilidad de todo empleado pblico, decretando, al efecto, si haba lugar a la formacin de causa, en cuyo caso remitan
todos los documentos al juez o tribunal competente para que se le juzgara con
arreglo a las leyes.':" En cuanto a los secretarios del Despacho y diputaciones
provisionales, la declaracin corresponda a las Cortes, al Rey o a la Regencia; 149 finalmente, tocaba formular tal declaracin al Rey o al Tribunal Supremo de Justicia, tratndose de los consejeros de Estado, embajadores, tesoreros
generales, ministros de la Contadura Mayor de Cuentas, jefes polticos e intendentes de las provincias y dems empleados superiores.P?
Sobre la tercera medida precaucional no cabe hacer mayor explicacin, indicndose de nueva cuenta que consista en la obligacin a cargo de los tribunales
ordinarios de preferir, a cualquier otro asunto, los relativos a las infracciones de
la Constitucin.
En segundo lugar, deben mencionarse las autoridades a quienes estaba encomendado el conocimiento de la causa de responsabilidad. Era competente para
conocer de la de los magistrados del Tribunal Supremo de Justicia un tribunal
especial integrado por nueve jueces, cuyo nombramiento estaba a cargo de las
Cortes. El primero de dichos jueces instrua el sumario y cuantas diligencias
ocurrieran en el plenario, debiendo advertirse que en estas causas haba lugar a
splica, pero no a recurso de nulidad. l l l
El Tribunal Supremo de Justicia conoca de las causas instruidas contra los
magistrados de las Audiencias y dems tribunales especiales superiores, correspondiendo al magistrado ms antiguo de la Sala la instruccin del sumario y
dems actuaciones del plenario. Siempre haba lugar a splica, y tambin al
recurso de nulidad contra la ltima sentencia, mismo que era determinado por
la Sala que no hubiese conocido de la causa en ninguna instancia. 152 Era competente, asimismo, dicho tribunal para conocer de las causas incoadas a los
individuos de las diputaciones provinciales, regentes, secretarios del Despacho
y dems altos funcionarios, en las que la instruccin del sumario y de las dems
actuaciones del plenario estaba tambin a cargo del ministro ms antiguo de la
Sala respectiva, yen las cuales haba igualmente lugar a splica y al recurso de
nulidad.!"
Las Audiencias, por su parte, conocan de las causas incoadas contra los
jueces letrados de primera instancia. En dichas causas se admita de igual modo
la splica y el recurso de nulidad contra la ltima sentencia como en los
negocios comunes.'>'
De las causas de los dems empleados pblicos conocan los jueces cornpe147
148
149
150
151
151
153
154
Arts. XI y XIII del captulo II del mismo Decreto.

Arts. XV y XVI del capitulo JI del mismo.
Art. VII del capitulo y Decreto mencionados.
Art. IX de los mismos capitulo y Decreto.
Art. XXIII del captulo 1 del mismo.
Arts. XXIV y XXV del captulo 1 del multicitado Decreto de 24 de marzo de 1813.
Arts. VIII, IX Y X del captulo JI del mismo.
Art. XXVI del captulo 1 del mismo.
LA POCA COLONIAL
79
tentes de primera instancia y los tribunales a quienes correspondiera el conocImiento en segunda y tercera instancia. 155
Los efectos de la residencia. Los efectos producidos por la declaracin de haber

lugar a formacin de causa y, en su caso, por la resolucin definitiva, eran de
dos clases: anulatorios de los actos contrarios al orden constitucional, y efectos
de responsabilidad propiamente tal.
El primero de los efectos apuntados derivaba de lo establecido en el artculo
173 de la propia Constitucin gaditana, en el que se contemplaba el juramento
que haba de prestar el Rey ante las Cortes, en su advenimiento al trono:
.... juro por Dios y por los santos Evangelios [ ... ] que guardar y har guardar la
Constitucin poltica y leyes de la Monarqua espaola [ ... ] que no tomar jams a
nadie su propiedad y que respetar sobre todo la libertad poltica de la Nacin, y la
personal de cada individuo: y si en lo que he jurado, o parte de ello, lo contrario
hiciere, no debo ser obedecido; antes aquello en que contraviniere, sea nulo y de
ningn valor ...
Como puede observarse, la nulidad de los actos contrarios a la Constitucin

ya las leyes se encontraba expresamente determinada en el propio Ordenamiento Fundamental, agregndose que la obligacin de observar el orden constitucional rega por igual a los funcionarios pblicos a travs del juramento que
deban prestar al tomar posesin de su cargo.!" de tal manera que su inobservancia originaba no solamente la nulidad de todo lo actuado, sino que tambin
actualizaba el ejercicio del derecho de representar a las Cortes o al Rey para
reclamar el cumplimiento de la Constitucin.t "
Los efectos de responsabilidad propiamente tal eran, a su vez, de varias
clases. Ante todo, se converta en definitiva la suspensin provisional en el
cargo y recaa sobre el responsable la inhabilitacin para el ejercicio de cargos
pblicos. As, en el tantas veces citado Decreto de 24 de marzo de 1813, se
estableca que el Consejo de Estado jams deba incluir en terna a ningn
magistrado o juez para otros destinos o ascensos en su carrera, sin asegurarse
previamente de su puntualidad en la observancia de la Constitucin y de las
leyes, por medio de informes que deba solicitar a las respectivas diputaciones
provinciales, al Tribunal Supremo de Justicia con respecto a los magistrados, y
a las Audiencias en cuanto a los jueces de primera instancia. Se dispona,
asimismo, que el Tribunal Supremo de Justicia deba dar aviso al Consejo de
Estado de las causas pendientes contra magistrados de las Audiencias, a efecto
de que no se les propusiera hasta que constara que hubiesen sido absueltos.!"
Otro tipo de infracciones acarreaban responsabilidad civil y/o responsabilidad estrictamente penal, como la pena de muerte y el destierro.P?
Art. XI del captulo 11 del mismo.
Artculo 374 de la Constitucin.
157 Artculo 373 de la Constitucin.
1" Arts. XXXI y XXXII del captulo I del Decreto de 24 de marzo de 1813.
159 "Proyecto de Reglamento sobre Responsabilidad por Infracciones a la Constitucin", citado
por Barragn Barragn, en El juicio de responsabilidad en la Constitucin de 1824. op. cit.. p. 77.
155
15'
80
Otros efectos de la responsabilidad consistan en la imposicin de penas

pecuniarias o de tipo meramente correccional administrativo, como las consignadas en los artculos 5,6,7,8,9 Y 10, por citar slo algunos, del Reglamento
de 30 de octubre de 1813.160
Existan, adems, penas para los jueces o magistrados que a sabiendas juzgaban contra derecho por afecto o desafecto hacia alguno de los litigantes u otras
personas, que consistan en la privacin del empleo, en la inhabilitacin perpetua para obtener oficio o cargo alguno y en el pago a la parte agraviada de
todas las costas y perjuicios, en la inteligencia de que si cometan la prevaricacin en alguna causa criminal, deban sufrir, adems, la misma pena que injustamente hubiese padecido el procesado .161
Si dichos magistrados o jueces juzgaban contra derecho por soborno o por
cohecho, independientemente de sufrir las penas antes sealadas, eran declarados infames, y deban pagar la cantidad recibida por el soborno o cohecho ms
tres tantos de esa cantidad, para destinarse a los establecimientos pblicos de
instruccin.l'"
La incontinencia pblica, embriaguez o inmoralidad escandalosa por cualquier otro concepto de los jueces o magistrados, as como su conocida ineptitud
o desidia habitual, cada una de estas causas por s sola era suficiente para que se
les privara del cargo y no pudieran volver a administrar justicia, sin perjuicio,
desde luego, de las dems penas a que como particulares se hubiesen hecho
acreedores.r"
Para concluir esta ejemplificacin, cabe sealar que los magistrados o jueces
que por falta de instruccin o por descuido fallaban contra la ley expresa, y los
que por contravenir las leyes del proceso daban lugar a la reposicin del mismo,
estaban obligados a pagar todas las costas y perjuicios. Adems, eran suspendidos de su empleo y sueldo por un ao, y si reincidan, deban efectuar el pago
aludido de costas y perjuicios y eran privados del cargo e inhabilitados para
volver a ejercer la judicatura.l'"
Naturaleza de la residencia. Se trataba, evidentemente, de una institucin jurisdiccional, en tanto que la substanciacin y conocimiento del juicio eran competencia de los tribunales ordinarios, excepcin hecha de la residencia de los
magistrados del Tribunal Supremo de Justicia y la de los diputados, de la que
conoca un tribunal especial, nombrado ad hoc por las Cortes.
Era tambin ante todo una institucin poltica ya que era responsable ante la
Nacin, como as se desprende segn el doctor Barragn del discurso pronunciado por Argelles en calidad de miembro de la comisin de Constitucin, al
sealar que no se trataba de una potestad judicial, sino de una residencia
nacional.!"
160
161
"1
163
164
165
Jos Barragn Barragn. op. cit., p. Tl .

Arts. I y II del captulo 1 del Decreto de 24 de marzo de 1813.
Art. III del captulo y Decreto antes mencionados.
Art. VI de los mismos.
Art. VII de los mismos.
Jos Barragn Barragn. op. cit., p. 79.
Segunda Parte
El MXICO INDEPENDIENTE
1814-1917
III. ORGANIZACIN Y CONTROL

DE LA HACIENDA PBLICA
EN EL MXICO INDEPENDIENTE
EN ORDEN a delimitar los alcances de este estudio, conviene precisar que nicamente se harn referencias y anlisis sobre el control previo o interno ejercido por la propia Administracin sobre la Hacienda Pblica, quedando excluido,
por tanto, el control a posteriori o glosa de la cuenta pblica, realizado por la
Contadura Mayor de Hacienda.
La razn justificante del estudio especfico de la organizacin hacendaria y
del control fiscal radica en que, durante el periodo que comprende este captulo, no existi un rgano especializado de la Administracin Pblica con autonomia funcional, que se encargara de vigilar el control del presupuesto, sino que
dicho control estuvo a cargo de diversos rganos de la propia Administracin,
por lo que se impone analizar su organizacin, facultades y obligaciones, as
como los mecanismos referentes a dicho control, a la luz de los diversos ordenamientos legales que se expidieron para tal propsito durante el periodo tratado.
Se han elegido los afio s de 1824 y 1917 como puntos de partida y trmino de
este captulo, respectivamente, debido a que en el primero de los aos sealados
se expidi la ley intitulada Arreglo de la Administracin de la Hacienda Pblica,
el sistema ms completo de organizacin hacendaria que se form desde la
independencia de nuestro pas; respecto del segundo de tales aos, fue a partir
de 1917 cuando se inici una nueva etapa en nuestra patria con la promulgacin
de la Constitucin de ese afio y con la creacin del Departamento de Contralora, que constituy uno de los pasos ms importantes hacia la eficiencia, economa y moralidad de la Administracin Pblica.
MARCO HISTRICO DE REFERENCIA
Fueron muy pocas, y de escasa importancia, las determinaciones adoptadas
antes del afio de 1824 en el ramo de contabilidad hacendara. La Junta Provisional Gubernativa dispuso, con fecha 2 de febrero de 1822, que los intendentes
enviaran cada quince das un estado de ingresos y egresos claro y circunstanciado de las tesoreras principales y forneas del distrito respectivo.'
El Congreso Constituyente, instalado el 24 de febrero de 1822, orden en su
decreto de 11 de marzo del mismo ao' que la Tesorera General y todas las
I Coleccin de rdenes y Decretos de la Soberana Junta Provisional Gubernativa y Soberanos
Congresos Generales de la Nacin Mexicana. Imprenta de Galvn a cargo de Mariano Arvalo,
tomo 1, 2a. ed., Mxico, 1829, p. lOS.

2 Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, Legislacin Mexicana o Coleccin Completa de las Disposiciones Legislativas expedidas desde la Independencia de la Repblica. edicin oficial, Imprenta del
Comercio a cargo de Dubln y Lozano e Hijos, Mxico, 1876, p. 599.
83
84
EL MXICO INDEPENDIENTE
cajas de provincia remitieran mensualmente al Ministerio de Hacienda estados

exactos de entrada, salida y existencia.' Asimismo, que ninguna tesorera particular ni de provincia, yen general nadie que manejara caudales pertenecientes a
la hacienda nacional, dispusiera de ellos en pagos, ni gastos de ninguna clase
-excepto los de dotacin- sin orden expresa del ministro de Hacienda." Las
tesoreras particulares de rentas de la capital, por su parte, estaban obligadas a
enterar mensualmente a la caja general el sobrante que tuvieran despus de
hechos los solos gastos de sus dotaciones y ramos propios. 5 Finalmente, el
artculo 4 de este mismo decreto suprimi la Tesorera y Contadura de Ejrcito, estableciendo que las funciones de estas oficinas fueran reasumidas por la
Tesorera General.
En la misma fecha (11 de marzo de 1822) el Congreso Constituyente tom
la disposicin de que la Regencia pidiera a los intendentes noticia de los impuestos generales y particulares que se recaudaran en sus provincias, expresando el producto de cada uno, deducido de un quinquenio; el nmero de
empleados pagados por la Hacienda Pblica, con especificacin de sus destinos y dotaciones; la tropa cuyo pago estuviera a cargo de la provincia; las
salidas fijas de la Tesorera y el sobrante o deficiente que mensualmente hubiere
en cada una."
Al reunirse el Congreso Constituyente el 5 de noviembre de 1823, cada renta
tena su direccin y contadura especial, fungiendo como intendentes los agentes fiscales del Gobierno Federal en los Estados. Estos funcionarios fueron
suprimidos por ley del2l de septiembre de 1824,7 que previno el nombramiento
en cada Estado de un comisario general para los ramos de Hacienda, Crdito
Pblico y Guerra." En su carcter de jefes superiores de todos los ramos de
Hacienda en el Estado o Estados y territorios de su demarcacin, los comisarios
eran responsables de la puntual ejecucin de las leyes que arreglaban su administracin:? ellos y los comisarios subalternos estaban sujetos, como todos los
empleados de Hacienda General en los Estados, a las leyes y autoridades de
stos en su conducta personal y delitos comunes; no as por cuanto a su oficio,
del que respondan -en lo econmico y gubernativo- los subalternos al comisario general, y ste al Gobierno de la Federacin, y en delitos o cuestiones
contenciosas, los comisarios generales a los tribunales de circuito, y los dems
subalternos a los jueces de distrito.'?
Las atribuciones de los comisarios consistan en el cobro y distribucin de los
productos de las rentas y contingentes de los Estados, as como en la administracin inmediata de las rentas de plvora y de salinas, de los productos de la renta
del tabaco que pertenecieran a la Federacin, de las fincas y cascos nacionales,
) Art. 2,
Art. 1,
5 Art. 3.
6 Coleccin de rdenes y decretos . . . op. cit., tomo 11, p. 9.
7 Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit., tomo 1, p. 715.
8 Art. 2.
9 Art, 3.
10 Art. 14.
ORGANIZACIN DE LA HACIENDA PBLICA
de los contingentes, avera, peaje y cuantos ramos se destinaran al crdito

pblico.'!
El fiel y exacto desempeo de los cargos por parte de los empleados de
Hacienda era garantizado con el otorgamiento de fianzas," adems de que para
sus ascensos necesitaban acompaar a sus instancias de una certificacin de la
primera autoridad poltica del pueblo de su residencia, contrada en primer
trmino, de que en cuanto haba sido ostensible haban ejercido de manera fiel
su empleo, dando cumplimiento a las leyes y rdenes del gobierno general, yen
segundo lugar, de que haban respetado y observado en su caso las leyes del
EstadoY
CENTRALIZACIN DE LA DIRECCIN Y ADMINISTRACIN DE LA
HACIENDA PBLICA EN LA SECRETARiA DE HACIENDA
Sin olvidar toda la importancia que tena la cuestin de administracin hacendaria, el Congreso Constituyente de 1824 expidi la ley de 16 de noviembre de
1824, intitulada "Arreglo de la Administracin de la Hacienda Pblica", 14 cuyos
principios cardinales eran: poner en manos del secretario del ramo la direccin
y administracin de las rentas pblicas, 15 suprimiendo las Direcciones y Contaduras Generales de las diferentes rentas entonces existentes;" concentrar todas las operaciones en el Ministerio de Hacienda -evitando as la divisin de
funciones que deba desempear una sola cabeza- para que hubiera sistema y
unidad de accin; y llevar la contabilidad en la Secretara de Hacienda por
cuentas originales, para que fuera ms exacta la cuenta general y para que este
examen de las cuentas parciales permitiera al secretario vigilar las operaciones
de las oficinas que le estaban subordinadas.
El sistema de organizacin de la Hacienda Pblica implantado por la citada
ley de 16 noviembre de 1824 se estructur fundamentalmente con la creacin de
un Departamento de Cuenta y Razn, de la Tesorera General de la Federacin
y de la Contadura Mayor de Hacienda y Crdito Pblico.
Departamento de Cuenta y Razn
Este departamento, dividido en secciones por rentas principales, cuyos jefes
desempeaban las funciones de contadores en sus respectivos ramos," tena
como funciones las que correspondan a las contaduras generales extinguidas"
y, adems, la formacin de los presupuestos y de la cuenta general de ingresos y
egresos, que el secretario de Hacienda deba presentar anualmente al CongreArt. 40 y 50.
Art. 16.
lJ Art. 15.
" Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit., tomo 1, pp. 740 Y 743.
Il Art. 20.
16 Art. I".
1) Arts. 11 y 12.
" Art. 10.
II
12
86
EL MtXICO INDEPENDIENTE
a cuyo efecto todas las oficinas de Hacienda -incluyendo la Tesorera

General- y todos los empleados que manejaran caudales de la Federacin
estaban obligados a rendir al Ministerio de Hacienda sus cuentas originales."
Esta medida, adems de facilitar la formacin de la cuenta general, era el nico
medio eficaz para que el secretario de Hacienda tuviera una verdadera sobrevigilancia de las oficinas que le correspondan.
SO,19
Tesoreria General de la Federacin

La Tesorera, que hasta el ao de 1824se haba llamado Tesorera General de
Ejrcito y Hacienda Pblica, se denomin -a partir de la expedicin de la
supracitada ley de 16 de noviembre del ao antes indicado- Tesorera General
de la Federacin." A esta oficina deban entrar, fsica o virtualmente, todos los
productos de las rentas, los contingentes de los Estados y las cantidades de
cualquier procedencia de que pudiese disponer el Gobierno Federal, excepcin
hecha de los gastos de administracin de rentas y los caudales pertenecientes al
crdito pblico."
Se le encomend la distribucin de los caudales pblicos, ya directamente, ya
por medio de los comisarios generales o de cualesquiera otros empleados en los
Estados, quienes le estaban subordinados respecto a dicha distribucin, y no
podan, en consecuencia, hacer pago alguno sin el libramiento u orden respectiva de sus ministros, siendo de la responsabilidad de aqullos los pagos que
efectuaren sin la expresada autorizacin."
Los ministros de la Tesorera eran responsables de los pagos que se realizaran
cuando no estuvieran comprendidos tcita o expresamente en los presupuestos,
y estaban obligados -para salva~ su responsabilidad- a hacer observaciones a
los pagos indebidos que se les mandara efectuar por el Ejecutivo, y a dar cuenta
a la Contadura Mayor si se llevaban a cabo los pagos, no obstante sus observaciones."
Los administradores de rentas deban entregar los productos lquidos de ellas
en la caja de la... comisaras respectivas, y stas remitir a la Tesorera General los
estados de sus existencias a principios de cada mes, los ministros de la Tesorera
se haran cargo de dichas sumas en los libros correspondientes, as como de
formar y publicar con esos datos estados mensuales y anuales en los que constaran todos los ingresos, egresos y existencia de los caudales de la Federacin
en todos los puntos de la Repblica. 2~
Es importante consignar que en la ley de referencia se facult al Ejecutivo
para enviar visitadores a los lugares que estimare convenientes a fin de residenArt. 13.
Art. 14.
11 Art. 16.
n Arta. 17 Y 18.
u Arta. 20 Y 24.
14 Arta. 2J Y 22.
u Arta. 26 Y 1:1.
It
lO
87
ciar a los empleados de la Federacin, examinar sus cuentas, suspenderlos con

arreglo a la ley, y entregar al tribunal competente a los que resultaran culpados."
Contadura Mayor
No obstante que en pginas anteriores se seal como ajeno al cometido de esta
obra el estudio del control a posteriori de la cuenta pblica, tal delimitacin no
impide que se haga, en este punto y en otros siguientes, referencia a dicho tipo
de control y al rgano que lo ejercita, en la medida que esto permita tener
una visin conjunta y total del arreglo de la administracin hacendaria en el
pas, y conocer la interrelacin de ambos mecanismos de control.
La Contadura Mayor, sujeta a la inspeccin exclusiva de la Cmara de
Diputados y dividida en dos secciones, Hacienda y Crdito Pblico;" sustituy
al Tribunal de Cuentas, suprimido por la propia ley de 16 de noviembre de
1824,28 y tena como funcin el examen y glosa de las cuentas que anualmente
deba presentar el secretario del Despacho de Hacienda, as como el de las de
Crdito Pblico."
Las cuentas anotadas se contenan en la memoria que el secretario del ramo
estaba obligado a enviar cada ao al Congreso, y deban comprender extractos
puntuales, claros, sencillos y comprobados de las cuentas de la Tesorera General, comisaras y administraciones de rentas -si se trataba de la Memoria de
Hacienda-, como tambin del estado de la deuda nacional, tratndose de la
Memoria del Crdito Pblico.:"
La ley de 8 de mayo de 182631 vino a precisar el contenido que deba tener la
Memoria de Hacienda, y estableci reglas especiales sobre la manera de formar
la cuenta general del erario. He aqu sus principales prevenciones: se dispuso
que la Memoria del secretario de Hacienda fuera la exposicin con que haba de
presentarse al Congreso el presupuesto general de gastos y la cuenta del ao
anterior;32 que contuviera, adems, un informe sobre las causas del progreso o
decadencia de cada uno de los ramos del erario federal; que indicara las reformas de que fuera susceptible su administracin, y que propusiera el establecimiento, extincin o baja de los impuestos, con objeto de nivelar los ingresos con
los egresos." Se previno que la cuenta general se dividiera en dos partes
principales, denominadas "valores" y "distribucin", la primera de las cuales
debera constar de estados particulares de cada uno de los ramos que componan el erario federal, en los cuales se especificaran los valores totales de las
rentas, as como los invertidos en sueldos y gastos de su administracin, y de
2.
27
28
2_
JO
JI
12
l!
Art. 40.
Arts, 43 y 45.
Art. l".
Art. 42.
Arts, 50 Y SI.
Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit. tomo l. p. 778.
Art. lo.
Art. 20.
88
uno general, comprensivo de las sumas producidas por aquello, con expresin
de los totales, gastos, sueldos y el valor lquido de la hacienda federal. 34 La
segunda parte de la cuenta comprendera la distribucin del valor lquido por el
orden que el presupuesto asignaba a cada ministerio."
Todas estas cuentas deban pasarse para su glosa a la Contadura Mayor, la
cual se entendera con los inmediatos responsables, por conducto del Gobierno,
sobre las observaciones y consultas a que hubiere lugar hasta ponerlas en
estado de dar cuenta a la Cmara de Diputados, a fin de que el Congreso
pudiera emitir la resolucin correspondiente."
Por ltimo, se repiti la disposicin de la ley de noviembre de 1824, relativa a
que los comprobantes de la cuenta del secretario de Hacienda fuesen las cuentas
originales que deban presentarle las oficinas y personas que manejasen fondos
de la Federacin."
Opiniones sobre el Sistema de Centralizacin Hacendaria
El seor Rafael Mangino hizo, el 31 de diciembre de 1826, como contador
mayor de Hacienda, una serie de observaciones a la cuenta del Departamento
de Cuenta y Razn, correspondiente a los ocho primeros meses de 1825. Censurando la administracin hacendaria de esa poca, deca en sus observaciones:
La doble investidura de Secretario del despacho y director de rentas ha confundido
d tal modo los actos del ministerio, que las ms veces es imposible distinguir en
virtud de cul de ellas obra: el departamento de cuenta y razn, que ha debido
intervenir en lo directivo y econmico de las mismas rentas y ejercer el oficio fiscal en
el modo y casos que disponen las respectivas ordenanzas, apenas ha tenido conocimiento de muchas disposiciones del ministerio relativas al manejo de las rentas, y
otras le eran del todo desconocidas cuando form el estado general de sus valores,
gastos y productos: la tesorera, que es la clave del sistema, defrauda en gran parte de
sus altas atribuciones, sobrecargada de atenciones minuciosas que no le competen, y
destituida de los medios que debiera franquearle su proyectada organizacin, ni ha
llenado ni podido Henar las funciones que la ley le designa: las comisaras excluidas
unas veces de la intervencin que deben tener en la inversin de los fondos pblicos, y
relevadas otras de la subordinacin que en este punto les prescribe la ley con respecto
a la tesorera general, han obrado sin sujecin a otro principio que el de la obediencia
a las rdenes del ministerio ... 38
Discrepando de la opinin anterior, Jos Ignacio Pavn, Oficial Mayor encargado de la Secretara de Hacienda, deca en su Memoria de 29 de enero de 1828:
Art. 160.
Art. 80.
36 Art. 10.
31 Art. 90.
38 Citado por Matas Romero, en Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. correspondiente al
cuadragsimo quinto ao econmico, presentada por el secretario de Hacienda al Congreso de la
Unin el 16 de septiembre de 1870, Imprenta del Gobierno a cargo de Jos Mara Sandoval,
Mxico, 1870, pp. 15-16.
34
35
89
Los estados que [ ... ] tengo el honor de acompaar, de cada una de las rentas federales
en el ltimo ao econmico [ ... ] y el estado general que antecede y reasume todos los
parciales, han sido formados por el departamento de cuenta y razn, como objeto
propio de su responsabilidad y atribucin que le demarca el artculo 13 del decreto de
16 de noviembre de 1824, nmero 106. No puedo menos de elogiar la asiduidad y
empeo con que este departamento y su apreciable jefe han trabajado y superado
graves obstculos ... 39
Derrocada la gestin constitucional, se estableci el 31 de diciembre de 1829 el

gobierno de Anastasio Bustamante, y ocup la cartera de Hacienda Rafael
Mangino, quien adems de contador mayor de Hacienda haba sido antes
contador de la Tesorera General y despus ministro tesorero. Como se ha
indicado ya, tena, sobre la contabilidad, ideas opuestas a las contenidas en la
Ley de Centralizacin de la Administracin Hacendaria de 16 de noviembre de
1824, por lo que al ocupar el cargo de secretario de Hacienda procur minimizar los buenos resultados que se haban alcanzado con el sistema implantado
por dicha ley. Al respecto, manifestaba en su Memoria de Hacienda, fechada el
1 de abril de 1830, que la cuenta que presentaba careca en su mayor parte de
exactitud, no obstante los apreciables esfuerzos realizados por el jefe del Departamento de Cuenta y Razn, a quien corresponda elaborarla. Agregaba que tal
exactitud slo poda obtenerse, como lo haba sealado en su crcter de
contador mayor de Hacienda, con el arreglo de la Tesorera General de la
Federacin."
Dentro de esta misma memoria, en la parte destinada a proponer las reformas que a su juicio exiga la Administracin, expresaba que mientras no se
hicieran reformas radicales al sistema de organizacin hacendaria seran insuficientes los esfuerzos del ministerio del ramo para corregir el desorden existente
en la misma Administracin, ya que no era posible que un hombre solo cualesquiera que fuesen su dedicacin, actividad y talento- desempease simultneamente los cargos de secretario del Despacho de Hacienda y director de
rentas, sobre todo si tomamos en cuenta que en algunas ocasiones ambos cargos
eran incompatibles."!
Asimismo argumentaba que tampoco, era posible que el Departamento
de Cuenta y Razn, establecido en la Secretara de Hacienda con el carcter de
Contadura General de Rentas, ejerciera las funciones fiscales que la ley le
atribua, porque confundidas las del Ministro en razn de su doble investidura,
difcilmente poda distinguirse cundo obraba como director y cundo como
secretario del Despacho, originando todo lo anterior el desorden que se adverta
en la mayor parte de las cuentas y la impunidad con que podan malversarse
por largo tiempo los fondos pblicos, a la sombra de ese mismo desorden.
Propona, en consecuencia, el establecimiento de una Direccin de Rentas, la
J9 Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. correspondiente al tercer ao econmico, presentada
al Congreso de la Unin el 29 de enero de 1828, Mxico, 1828, p. 1.
40 Memoria de Hacienda V Crdito Pblico. presentada al Congreso de la Unin por el secretario
del Ramo el l de abril de 1830, Mxico, 1830, p. 1.
41 Loe. cit.
90
supresin del Departamento de Cuenta y Razn y alguna variacin en cuanto a

las atribuciones de los comisarios."
En la segunda Memoria de Hacienda, de 22 de enero de 1831, el seor
Mangino impugn nuevamente el sistema de concentracin de la Hacienda
Pblica, instaurado por la pluricitada ley de 16de noviembre de 1824, y propuso el de delegacin de atribuciones de la Secretara de Hacienda en favor de
otras oficinas, indicadas en su memoria anterior. En la parte de esta memoria
destinada a proponer las reformas convenientes en la Administracin insista en
las que haban sido sometidas ya al Congreso; es decir, en la necesidad de establecer una Direccin de Rentas, suprimindose el Departamento de Cuenta y
Razn, y en la de organizar la Tesorera General, comisaras y aduanas martimas, respecto de las cuales nada se haba determinado, pues se hallaban pendientes los proyectos de ley respectivos y slo haba llegado a publicarse la que
reglamentaba la Tesorera General, estando suspendidos sus efectos -conforme a lo dispuesto por su artculo ltimo- hasta que se expidieran las de la
Direccin de Rentas y Comisaras."
La bondad del sistema de centralizacin administrativa de la Hacienda Pblica fue puesta de manifiesto por Matas Romero, quien en su Memoria de
Hacienda presentada al Congreso de la Unin el 16 de septiembre de 1870,
indicaba:
Por fortuna para el servicio pblico, en el Congreso constituyente prevaleci el
sistema de concentracin, y la ley de 16 de noviembre de 1824 vino a darle la
organizacin correspondiente. Los resultados de este sistema fueron sin duda tan
satisfactorios como haba razn de esperar ... 44
DESCONCENTRACIN DE LA ORGANIZACIN HACENDARIA
Las iniciativas de Rafael Mangino, apoyadas con toda la influencia de la Administracin de que form parte, fueron poco a poco convertidas en leyes. As, se
expidi la de 26 de octubre de 1830,45 por la cual se dio nueva organizacin a la
Tesorera y se le ampliaron las atribuciones que le haba conferido la ley de 16
de noviembre de 1824. Complementando este sistema de delegacin de facultades -referentes a la direccin y administracin de la Hacienda Pblica- que
combata el principio de concentracin en la Secretara de Hacienda, poco ms
tarde se expidieron las leyes anunciadas en el artculo 24 de la citada ley de 26
de octubre de 1830,o sea la que estableci la Direccin General de Rentas, bajo
cuya inspeccin estaran todos los ramos de la Hacienda que se administraban
por cuenta de la Federacin, con excepcin de los de Correos y Casa de Mone42
4)
Loe. cit.
Memoria de Haciendo y Crdito Pblico. 22 de enero de 1831, presentada al Congreso de la
Unin por el secretario de Hacienda, Mxico, 1831, p. 20.

44 Ibidem. nota 38, p. 19.
45 Manuel Dubln y Jos M. Lozano, op. clt., tomo 11, pp. 296 Y 297.
91
da," y la que organiz las oficinas distribuidoras en los Estados, estableciendo

las comisaras generales y subcomisaras, inmediatamente dependientes de la
Tesorera General. 47
Arreglo de la Tesorera General
Hemos indicado que la ley de 26 de octubre de 1830conform la nueva organizacin de esta oficina y ensanch en gran medida sus atribuciones. Nos corresponde, por tanto, ocuparnos de estas ltimas. Destaca entre ellas la de formar
la segunda parte de la cuenta general del erario, que el Ministerio de Hacienda
deba presentar anualmente al Congreso, o sea la cuenta de distribucin
-como la llam la ley de 8 de mayo de 1826-, quedando relevado de esta
obligacin el Departamento de Cuenta y Razn."
Con el objeto de que la Tesorera pudiera cumplir dicho deber, formando su
cuenta general por las cuentas originales comprobadas y no por cortes de caja,
era necesario, y as lo establecieron los artculos 9 de la ley de 26 de octubre de
1830 y 17 de su reglamento, que todas las oficinas distribuidoras le remitieran
sus cuentas originales y comprobadas.
Tambin como consecuencia de esta nueva obligacin impuesta a la Tesorera, la ley citada en ltimo trmino estableci en esta oficina una seccin
llamada de Cuenta General, que debera desempear parte de las funciones
anteriormente encomendadas al Departamento de Cuenta y Razn."
Merecen consignarse las siguientes medidas de control establecidas en la ley
de 26 de octubre de 1830: se encontraba impedido para ser ministro o empleado
en la Tesorera General quien hubiese malversado alguna vez caudales ajenos,
pblicos o privados." Los ministros eran responsables de todos los fondos que
se custodiaban en la Tesorera y de los pagos que se verificaban, estando
obligados a caucionar su responsabilidad en cantidad de veinticuatro mil pesos
con las corresponaientes fianzas, y a acreditar anualmente la idoneidad de sus
fiadores. Participaba de esta misma obligacin el cajero pagador, quien deba
caucionar su responsabilidad a satisfaccin de los ministros en cantidad de diez
mil pesos." Todos los caudales que ingresaban en la Tesorera eran depositados
en arca de tres llaves, de las cuales tena una cada ministro y la otra el cajero
pagador, por lo que este ltimo y los ministros estaban sujetos a responsabilidad mancomunada.V Una ltima y por dems importante medida de control
consista en que los ministros y dems empleados de la Tesorera no podan
recibir, fuera del sueldo que les sealaba la ley, ninguna cosa bajo el ttulo de
46 Ley de 26 de enero de 1831, en Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit.. tomo 11,
pp. 308-310.
47 Ley de 21 de mayo de 1831, en Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit. tomo 11,
pp. 329-334.
48 Art.90.
49 Art. 16.
so Art. 5.
SI Arts. 6~, 7 y 17.
S2 Art. 13.
92
adehala, gratificacin u obsequio so pretexto alguno, siendo privado de su

empleo quien contravena esta disposicin. 53
Creacin de la Direccin General de Rentas
Establecida por la ley de 26 de enero de 1831, esta Direccin General tena

como finalidad la inspeccin de todos los ramos de Hacienda que se administraban por cuenta de la Federacin, exceptuando la Administracin General de
Correos y la Direccin de la Casa de Moneda."
Le estaba encomendada tambin la formacin del estado general de valores,
o sea la primera parte de la cuenta general, que la ley de 8 de mayo de 1826
encargaba al Departamento de Cuenta y Razn, mismo que 'fue suprimido y
sustituido por una seccin establecida en la Secretara de Hacienda, integrada
por cuatro empleados, y a la que corresponda la formacin de los presupuestos."
El director general de Rentas se entenda de manera inmediata con las administraciones de rentas en todo lo directivo y econmico, y tena la obligacin
-lo cual constitua un medio de controlde formular observaciones a las
rdenes del Ejecutivo que estimara ilegales o perniciosas a la Hacienda Pblica,
debiendo cumplirlas nicamente cuando se insistiere en ellas, en cuyo caso
pasara a la Contadura Mayor copia del expediente, certificada por el contador
respectivo, a fin de salvar su responsabilidad. 56
La obligacin anterior era comn a los contadores, quienes tambin deban
informar por escrito al director general si alguna de sus providencias era con, traria a las leyes, perjudicial a la Hacienda Pblica, o bien que no era puramente directiva y econmica. La determinacin del director surta sus efectos si l
mismo insista en ella, pero era necesario que el contador del ramo respectivo
pasara copia de su exposicin al Gobierno para que acordara lo conducente.f
Un segundo medio de control, en cuanto al funcionamiento de la Direccin
General de Rentas, lo encontramos en el otorgamiento obligatorio de fianzas
por parte de todo empleado que manejara caudales o efectos de las rentas
confiadas a la direccin citada, requisito sin el cual no poda tomarse posesin del cargo. Adems, la propia direccin haba de tener cuidado en exigir
cada seis meses, en los de junio y diciembre de cada ao, certificacin de la
comisara respectiva, que acreditara la supervivencia e idoneidad de los fiadores. 58
Por ltimo, un tercer medio de control consista en que el da 30 de junio de
cada ao deba practicarse, en todas las oficinas subalternas de la Direccin
Art. 21
Art. l".
55 Arts. 18, 10 Y11 de la ley de 26 de enero de 1831.
56 Arts. 5'y 70.
57 Art. 60.
lO A rt. 22 del Reglamento Provisional para la Direccin General de Rentas, de 7 de julio de 1831,1
en Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit.. tomo Il, pp, 341-349.
53
54
93
General que manejasen caudales o efectos, un escrupuloso repaso y recuento de

las existencias de una y otra especie, y de los utensilios pertenecientes a la
Hacienda Pblica. Estas operaciones eran presididas por el respectivo comisario, quien deba autorizarlas firmndolas en unin de los responsables."
Arreglo de las Comisaras

Adoptado el sistema de desconcentracin, se sigui en todas sus consecuencias,
por lo que siendo necesario organizar las oficinas distribuidoras en los Estados
se expidi la ley de 21 de mayo de 1831, que provey a este respecto, estableciendo las comisaras generales de Hacienda, Crdito Pblico y Guerra, inmediatamente dependientes de la Tesorera General en cuanto a la distribucin de
caudales.t"
Eran atribuciones de los comisarios: recoger y distribuir los caudales pertenecientes a la Federacin, con sujecin a las rdenes de la Tesorera General;
intervenir en los cortes de caja de las oficinas recaudadoras de la Federacin
que estuviesen en el lugar de la residencia de las comisaras; desempear las
comisiones o encargos que el Gobierno les hiciera, relativas al servicio de la
Hacienda Pblica, y tambin los que les ordenara la Direccin General respecto
de las oficinas recaudadoras y, por ltimo, las concedidas por la ley de 21 de
septiembre de 1824, salvo la administracin de rentas de plvora y tabaco y
ramo de avera, as como la ascendencia jerrquica sobre las aduanas martimas, los correos y la lotera." Los subcomisarios desempeaban en sus distritos
estas mismas funciones."
La actividad de los empleados de las comisaras estaba regulada por los
siguientes medios de control: otorgamiento de caucin, actuacin colegiada de
los contadores tesoreros, obligacin de estos ltimos de formular observaciones
a las rdenes de los comisarios, y de suspenderlas en su caso, y la accin
popular que en su contra poda ejercitar cualquier ciudadano.
Los comisarios generales y contadores tesoreros estan obligados a caucionar
su manejo en las cantidades fijadas para cada uno de los lugares de residencia
de las comisaras. Los subcornisarios, por su parte, deban afianzar su responsabilidad en la cantidad que el gobierno sealara, con proporcin a las que
hubieran caucionado los comisarios respectivos."
La actuacin colegiada de los contadores tesoreros consista en que ambos
deban firmar las partidas de los libros, liquidaciones y dems documentos que
se expidieran, de donde derivaba su responsabilidad mancomunada en el manejo y custodia de caudales y efectos que llegasen a su poder, en las faltas que
cometieran en el desempeo de sus funciones y en las labores de la oficina."
59
60
61
62
63
64
Ibidem, Art. 24.

Art. 40.
Art. Arts. 50 y 6.
Art. 33.
Arts. 7, 12 Y 31.
Art. 13.
.
94
Por lo que toca al tercero de los medios de control enunciados, el mismo

operaba cuando las rdenes de los comisarios se oponan a las leyes o a las
disposiciones del Gobierno Federal, siendo deber de los contadores tesoreros
manifestarles por escrito -dentro del trmino de doce horas- la ilegalidad de
aqullas, bajo pena de ser responsables del cumplimiento de dichas rdenes. Si
el asunto admita demora deban avisar al Gobierno antes de obedecer, y
esperar su resolucin. En caso contrario, si los comisarios insistan en sus
disposiciones, deban obedecer dando cuenta al Supremo Gobierno y a los
miembros de la Tesorera General, con lo cual quedaban relevados de toda
responsabilidad."
Finalmente, por la accin popular concedida a todo ciudadano, cualquiera
de ellos poda acusar ante las autoridades respectivas a los empleados de las
comisaras que malversaran fondos pblicos o no cumplieran con exactitud sus
deberes."
Aplicacin y resultados del Sistema de
Desconcentracin Hacendaria
Como ha quedado consignado, la ley de 26 de octubre de 1830 impuso a la

Tesorera General la obligacin de formar la segunda parte de la cuenta general
del erario que el ministro de Hacienda deba presentar anualmente al Congreso, a cuyo efecto el propio ordenamiento legal estableci que todas las oficinas
distribuidoras remitieran a la Tesorera sus cuentas originales y comprobadas.
Respecto a esta medida, Matas Romero se expresaba en los siguientes trminos:
De esta manera, solamente una parte, y la menos importante de las cuentas de las
oficinas de hacienda, se enviaban a la Secretara; y aunque las otras iban a una
oficina dependiente de la misma Secretara, esta delegacin de trabajos propios de
una sola oficina no poda menos que producir graves inconvenientes, pues ella impeda la sobrevigilancia que el jefe del ramo de hacienda debe tener sobre las oficinas de
su dependencia, vigilancia que no era posible ejercer desde el momento en que dejara
de recibir las cuentas originales de algunas oficinas. Adems, el ingreso y el egreso de
los caudales pblicos tienen siempre una relacin muy estrecha entre s, y desde el
momento en que no era una misma la vigilancia y direccin sobre estas dos funciones, era ms dificil evitar abusos."
En la tercera de sus Memorias de Hacienda fechada el 2 de enero de 1832

(despus de realizadas todas las reformas administrativas propuestas por l
mismo) el seor Mangino no pudo dejar de reconocer que nada se haba avanzado, aunque adujo como causa el hecho de que el nuevo sistema no haba
recibido todo su desarrollo, y que el personal con que la ley de 26 de enero de
1831 haba dotado a la Direccin General de Rentas era insuficiente."
65
66
67
6~
Art. 14.
Art. 38.
Matas Romero, op. cit., p. 21.
Memoria de Hacienda y Crdito Pblico, de 2 de enero de 1832, p. 15.
95
Al establecerse la administracin de 1833, el presidente de la Repblica

comision, el 18 de febrero de ese ao, a los seores Manuel Gmez Pedraza y
Juan Antonio de Unzueta para que examinaran e informaran respecto del
manejo de la Hacienda Pblica por la administracin anterior, en los aos de
1830, 1831 Y 1832, Yrespecto del estado del Erario Federal en ese mismo periodo. El informe respectivo, fechado el 30 de junio de 1833, y firmado nicamente
por el seor Unzueta, sealaba:
... Ia falta de uniformidad en el sistema financiero que hoy se encuentra en las
oficinas de la nacin, hace que los que lo manejan tengan una anchurosa puerta para
ejecutar los desfalcos a su antojo, y los que examinen las cuentas que aqullos producen, como que no hay una pauta en la expedicin de documentos, asientos de
partidas, y en la formacin de las mismas cuentas y estados generales, se vern precisamente en el embarazo de no poderlas ordenar, glosar y finiquitar, como
previenen las leyes... 69
Al ocuparse de nuevo de la organizacin dada a las oficinas de Hacienda, deca:

La riqueza pblica de la nacin tiene hoy divididas las oficinas de recaudacin y
distribucin. Aqullas a la inmediata inspeccin exclusiva de la direccin general de
rentas que estableci el soberano decreto de 26 de enero de 1831 ystas a la tesorera
general [... ] las operaciones de estas oficinas generales son hoy tan complicadas, que
ni una ni otra puede hacer exactas demostraciones de los ingresos y egresos del erario
pblico [ ... ] pues a la direccin general vienen las razones de ingresos de las administraciones de su mando, con partidas de egreso de sus peculiares gastos, y a la
tesorera general vienen los estados de las comisaras con los de sus ingresos y egresos
de sueldos, etc., debiendo formarse los tesoreros cargo y data virtual de lo que
aqullas han recibido y distribuido; y he aqu una complicacin de ingresos y egresos
generales por la separacin de las oficinas recaudadoras y distribuidoras que se
entienden con dichos .jefes, 70
Con referencia a las leyes que cambiaron el sistema de organizacin y contabilidad establecido por la de 16 de noviembre de 1824, indicaba que con su expedicin nicamente se haba logrado crear oficinas, con notable aumento de empleados, ineptos la mayor parte y gravosos al erario pblico, as como desorganizar la estructura existente de la Hacienda Federal. 71
Instalada la nueva administracin de 1833, Jos Mara Bocanegra manifestaba en su Memoria de Hacienda que la Tesorera General slo exista
de nombre, pues -aunque se haban nombrado los ministros tesoreros y los
oficiales primeros de las secciones- no poda seguirse el sistema de cuenta y
razn prevenido en el reglamento de dicha oficina, por carecer del personal
suficiente, agregando que era igualmente necesario reorganizar la Direccin
General de Rentas -centro de las aduanas martimas y dems oficinas recaudadoras- asignndole un mayor nmero de ernpleados.P
69
Citado por Matas Romero, op. cit .. p. 24.
70
Ibidem, pp. 24-25.
71
lbidem, p. 25.
Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. de 15 de mayo de 1833. presentada al Congreso de la

Unin por D. Jos Mara Bocanegra, Mxico, 1833, p. 15.
72
96
Para 1835 no se haba logrado presentar de manera completa y exacta la

cuenta del erario federal que prescriba la ley de 8 de mayo de 1826. As lo
manifestaba Jos Mariano Blasco en su Memoria fechada el 22 de mayo de
1835:
Este residuo no puede considerarse como sobrante, respecto a que en el tiempo a que
se refiere la propia cuenta, no se han cubierto muchas atenciones ejecutivas, a virtud
de las escaseces en que permanece el erario pblico, y que importan mayor cantidad
que aqul. Debe observarse previamente que el ingreso mencionado no es producto
efectivo de las rentas nacionales, as como tampoco las partidas de egreso son todas
gastos de la Federacin."
En la conclusin de esta memoria se recordaba que an estaban pendientes en

el Congreso los proyectos de ley sobre reorganizacin de la Tesorera y Direccin General de Rentas, y se recomendaba su despacho en los trminos siguientes:
... Estas oficinas son el eje en que giran todas las comisaras, aduanas y dems
oficinas recaudadoras, y sin tener las manos necesarias que desempeen sus labores, y
sin estar arregladas y ordenadas enteramente, no podr nunca establecerse un sistema de contabilidad claro y uniforme; ser muy difcil o imposible saber el estado
verdadero de las rentas y sus gastos; tampoco se podr ejercer la inspeccin y direccin de los ramos sujetos a administracin, y menos se llevarn a efecto las mejoras y
economas tan precisas y necesarias en la hacienda pblica sea cual fuere el sistema
poltico de la nacin ... 74
LA HACIENDA PBLICA EN EL RGIMEN CENTRALISTA
Aunque las bases fundamentales de este rgimen se expidieron hasta el 29 de

diciembre de 1836, por medio de las leyes constitucionales, el centralismo
qued establecido desde la publicacin de la ley de 3 de octubre de 1835.75 En
ella se prevena que: los gobernadores de los Estados quedaban sujetos, para su
permanencia y en el ejercicio de sus atribuciones, al Supremo Gobierno de la
nacin; cesaban las legislaturas en el ejercicio de sus funciones legislativas;
subsistan todos los jueces y tribunales de los Estados y la administracin de
justicia hasta que se expidiera la ley organizadora de este ramo; en lo tocante a
las responsabilidades de los funcionarios, slo se podan exigir ante los congresos, se dispona que habran de interponerse y fenecer ante la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin; asimismo, todos los empleados subalternos de los Estados
como oficinas, rentas y ramos que manejaba, quedaban sujetos y a disposicin
del Supremo Gobierno de la Nacin, por medio del gobernador respectivo."
n Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. de 22 de mayo de 1835, presentada al Congreso de la
Unin por el secretario del ramo, Mxico, 1835, p. 2.
74 Ibidem, p. 24.
75 Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit .. tomo JI, pp. 75-76.
76 Arts. 1,2,4 Y5.
ORGANIZACiN DE LA HACIENDA PBLICA
97
Al promulgarse la ley de referencia se mand observar un reglamento de la

misma fecha en el cual se marcaban los lineamientos para cerrar las cuentas en
las oficinas de Hacienda de los Estados, con objeto de hacerlas depender del
Gobierno Central, por conducto de los gobernadores." Al efecto, se estableci
que los jefes de las oficinas de rentas mencionadas practicaran cortes de caja,
firmados por los responsables e intervenidos por los comisarios generales o
subcomisarios; que dichas oficinas formaran un estado en el que constaran por
menor las existencias de efectos pertenecientes a las mismas, as como un
inventario de sus muebles y tiles, y un informe de los edificios que ocupaban
las propias oficinas, expresando si pertenecan a los Estados, o si estaban tomados en arrendamiento, en cuyo caso deba manifestarse el monto del alquiler
mensual que se pagaba. Finalmente, que rindieran noticia de las rentas que
administraban, deudas a su cargo y cobros pendientes. Todas estas noticias
deban formarse por triplicado, remitindolas al gobernador para que ste las
enviara al Supremo Gobierno por conducto de la Secretara de Hacienda, y ella
-quedndose con un ejemplar- hiciera llegar los otros dos a la Direccin y
Tesorera Generales."
Los gobernadores, por su parte, estaban obligados a disponer que se formara
una razn exacta y circunstanciada de cada una de las rentas o ramos que
constituan el erario del Estado a su mando, como tambin del nmero de
oficinas generales y particulares de rentas existentes en su circunscripcin, las
atribuciones de cada oficina, el nmero de empleados y los sueldos que disfrutaban, debiendo expresar, en cuanto a los empleados con obligacin de caucionar su manejo, si sus fianzas estaban otorgadas, y la idoneidad de sus fiadores."?
Por ltimo, debe sealarse que continuaron en vigor las leyes, reglamentos y
disposiciones que antes regan en cada Estado, en lo concerniente al ramo de
Hacienda."
Dado que el Supremo Gobierno General remita a la Direccin General de
Rentas o a la Tesorera General, por conducto del secretario de Hacienda, los
documentos que reciba de los gobernadores, dichas oficinas se encargaban de
comunicarle las reflexiones suscitadas por el examen a tales documentos, promoviendo las aclaraciones o providencias correspondientes, a fin de que el
Gobierno dictara las determinaciones oportunas y las comunicara a los gobernadores."
La ley de 9 de enero de 1836 -que autoriz al Gobierno Central para
disponer hasta de la mitad de las rentas de los departamentos, mientras subsistiera la guerra de Texas- previno que no se alterara en nada el mtodo de
recaudacin y cuentas establecido por las leyes vigentes en los mismos departamentos."
Tomando en consideracin la importancia y necesidad de que la cuenta
77
78
79
80
81
82
Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit., tomo Il l, pp. 76-78.
Arts. 1,2,3 Y4.
Arts. 50 y 60.
Art. 10.
Art. 16.
Manuel Dubln y Jos Ma, Lozano, op. cit.. tomo I1I, p. 117.
98
general de productos y gastos de la Repblica tuviera la exactitud y claridad

convenientes, de modo que llenara los objetivos de la ley de 8 de mayo de 1826,
con fecha 2 de mayo de 1836 se expidi el reglamento para la formacin y
presentacin de dicha cuenta." En este documento se contemplaba como medio de control el que las oficinas del Gobierno General y de los departamentos
acompaaran sus estados de ingresos, egresos y existencia, de una certificacin
que acreditara si se hallaba caucionado su manejo con todas las fianzas que les
estaban sealadas, o si les faltaban algunas, y en qu cantidad; expresndose,
asimismo, la supervivencia e idoneidad de los fiadores existentes. Los jefes
principales que no exigieran las constancias mencionadas eran responsables de
la falta y sus resultas."
La ley de 20 de septiembre de 1836 autoriz al Ejecutivo para dictar todas las
providencias que estimara convenientes al arreglo del Sistema General de Hacienda de la Repblica, entretanto se daba la ley orgnica de la materia."
En ejercicio de esta amplia autorizacin, el Ejecutivo expidi el decreto de 17
de abril de 1837,86 conforme al cual el sistema general hacendario qued estructurado, a grandes rasgos, de la siguiente manera: se hizo una sola masa de las
rentas pblicas, ya fueran pertenecientes, en su origen, al gobierno central o a
los departamentos." La verificacin en estos ltimos de la direccin, administracin y distribucin del Erario Nacional qued en manos de nuevos funcionarios, por lo cual se derog la ley de 9 de enero de 1836 en la parte que prevena
se hiciera la recaudacin y se llevara la contabilidad de las rentas de dichos
departamentos conforme a las leyes especiales de cada uno."
Se dividi la administracin de los caudales pblicos en dos ramos separados, recaudacin y distribucin. Se organizaron oficinas especiales para cuidar
de estos ramos, encargndose el primero a las administraciones de rentas, que
se dividan en principales y subalternas, y el segundo a las tesoreras departamentales." Las administraciones principales estaban sujetas, en lo directivo y
econmico, a la Direccin General de Rentas, la cual deba formar y presentar
al Gobierno para su aprobacin, dentro de los noventa das siguientes a la
publicacin del decreto en cita, su nueva planta y reglamento." Era obligacin
de estas administraciones, entre otras, recaudar las rentas, contribuciones y
productos de bienes nacionales de su demarcacin, y llevar con el da la cuenta
de sus ingresos y egresos en los libros respectivos, as como cuidar que las
administraciones y dems oficinas subalternas efectuaran la recaudacin que
les correspondiera y llevaran sus cuentas en orden."
Las tesoreras departamentales dependan en forma inmediata del jefe superior de Hacienda, y en ellas deban entrar -fisica o virtualmente- los proIbidem, pp. 157-159.
Art.90.
85 Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano. op. cit., tomo 111, p. 194.
86 Ibidem, pp. 363-376.
87 Art. l".
88 Art. 30.
89 Arts. 5 y 6.
90 Arts. 16 y 91.
91 Art, 18, obligaciones primera y segunda.
83
84
99
duetos lquidos de las rentas, contribuciones y bienes de sus respectivos departarnentos." Estaba a cargo de los tesoreros departamentales recibir de las administraciones principales, y por su conducto o con su conocimiento de las subalternas del departamento, los productos lquidos de las rentas, y darles inversin
conforme a las leyes. As tambin, llevar la cuenta y razn de los ingresos y
egresos en los libros que con este objeto le remitiera anualmente la Tesorera
General."
Quedaron suprimidas las comisaras y subcornisaras, tesoreras departamentales, direcciones, contaduras y dems oficinas generales y particulares de Hacienda de los departamentos, con excepcin de las recaudadoras que de acuerdo
al decreto deban subsistir."
Vista la organizacin dada a la Hacienda Pblica Federal por el decreto de 17
de abril de 1837, es oportuno examinar los mecanismos de control establecidos
en este documento. Destacan las atribuciones conferidas en este rengln a los
jefes superiores de Hacienda: cuidar de la recaudacin de los caudales pertenecientes a la nacin y vigilar, bajo la ms estrecha responsabilidad, la distribucin de los mismos, as como la conducta, manejo y buen desempeo de los
empleados de sus respectivas demarcaciones;" practicar, a las oficinas recaudadoras en el lugar de su residencia y a las casas de moneda, los cortes de caja
mensuales y anuales; velar porque las primeras llevaran con exactitud y puntualidad sus cuentas, las rindieran a su debido tiempo e hicieran oportunamente
los enteros en las tesoreras departamentales, y nombrar visitadores para dichas
oficinas recaudadoras; 96 cuidar igualmente de que todos los empleados de responsabilidad y fianzas tuvieran caucionado su manejo, y que al principio de
cada ao econmico acreditaran suficientemente la supervivencia e idoneidad
de sus fiadores;" presenciar los reconocimientos de libranzas en las casas de
moneda, y vigilar que en stas no se cometieran fraudes en el peso, ley o tipo de
la moneda; 98 hacer por s, o por medio de sus subalternos o las autoridades
judiciales, que los empleados de Hacienda del Departamento, sus albaceas,
herederos o fiadores, contestaran los pliegos de revisin de sus cuentas, dentro
del trmino que para tal objeto les prefijaran -el cual no deba pasar de tres
meses- y exigirles por los mismos medios los alcances que resultaran en sus
cuentas."
El control ejercido por los jefes superiores de Hacienda tambin se extenda
al ramo de Guerra, en el cual tenan las siguientes atribuciones: intervenir en
todas las compras de vveres y contratas que se celebraran para el abastecimiento de las tropas, fortalezas, almacenes y hospitales, en casos de marcha, campamento y cuarteles, y en cuanto la provisin corriera a cargo de la Hacienda
Arts. 35 y 36.
, Art. 37, obligaciones primera y tercera.
Y4 Arts. 60 y 61.
" Art. 7, atribuciones primera, segunda y tercera.
Y6 Art. 7, atribuciones sexta, novena y undcima.
Y" Art. 7, atribucin duodcima.
n Art. 7, atribucin decimotercera.
qq Art. 7, atribuciones decimoquinta y decimosexta.
sz
100
Pblica; IDO pasar revista mensual de los almacenes militares, practicarles visitas
extraordinarias cuando lo juzgaran conveniente, y dar cuenta al Gobierno de
la situacin de sus existencias; inspeccionar las fbricas de armas y municiones,
intervenir sus presupuestos de gastos, compras y contratos y cualesquiera otros
efectos que hubieran de expensarse por cuenta de la Hacienda Pblica. Deban
imponerse tambin del estado de las plazas, castillos, fortificaciones, cuarteles y
almacenes para dar cuenta al Gobierno, e intervenir los presupuestos de gastos
que se formaran para las nuevas obras y reparaciones. Tenan a su cargo,
finalmente, la inspeccin de los hospitales militares y de cualesquiera otros
establecimientos pblicos que se costearan por cuenta del erario.'?'
En cuanto a los propios jefes superiores de Hacienda, stos se hallaban
obligados a caucionar su responsabiliad, a satisfaccin de los ministros de la
Tesorera General, antes de tomar posesin de sus destinos.!"
Los administradores principales, por su parte, deban acreditar al fin de cada
ao, ante el jefe superior de Hacienda, la supervivencia e idoneidad de los fiadores con que tuvieran caucionada su responsabilidad, y cuidar de que los
administradores y dems empleados subalternos que manejaran caudales de la
Hacienda Pblica cumplieran con esta misma obligacin: a este respecto, era su
deber recabar con frecuencia los informes que estimaran necesarios para conocer el estado en que se hallaban los bienes de los fiadores de los empleados
subalternos, y exigir nueva caucin, cuando advirtieran que dichos bienes no
prestaban las garantas suficientes.I'"
Eran tambin obligaciones de los administradores principales: formar anualmente y pasar al jefe superior de Hacienda las hojas de servicio de todos los
empleados de su resorte, con la calificacin correspondiente de la aptitud,
aplicacin y conducta de cada uno; promover ante el mismo jefe superior de
Hacienda, o ante la Direccin General de Rentas, el nombramiento de visitadores para las administraciones y dems oficinas subalternas, cuando se percataran de mal manejo o falta de cumplimiento en el desempeo de sus deberes;
realizar por s las visitas en casos graves, y cuando lo exigiera la utilidad del
servicio o el intres de la Hacienda Pblica, dando aviso previamente al jefe
superior de Hacienda. 104
Los medios de control relativos al funcionamiento correcto de las tesoreras
departamentales eran los siguientes: los tesoreros departamentales deban acreditar al fin de cada ao econmico, ante el jefe superior de Hacienda, la
supervivencia e idoneidad de sus fiadores y las de los contadores. A ellos
mismos tocaba exigir a su satisfaccin las fianzas con que haban de caucionar
su responsabilidad el cajero pagador de Mxico y los porteros contadores de
moneda de las tesoreras restantes. lOS
La actuacin colegiada del tesorero y del oficial primero contador en el
100
101
102
10l
104
lOS
Art. 8, atribucin cuarta.

Art. 8, atribuciones sptima, octava, novena y dcima.
Art. 14.
Art. 18, obligaciones octava y novena.
Art. 18, obligaciones dcima, duodcima y decimotercera.
Arts. 37, obligacin sptima, y 41.
101
desempeo de sus funciones constitua otro mecanismo de control, ya que

ambos eran los jefes de sus oficinas y deban cuidar de la recepcin, custodia y
distribucin de los caudales que ingresaran en la Tesorera, para lo cual cada
uno tena una llave de las arcas, siendo tambin su obligacin firmar en los
libros las partidas de ingreso y egreso, certificaciones y dems documentos que
se expidieran por la oficina a su mando.l?'
Otro medio de control consista en la obligacin -a cargo de los tesoreros y
contadores- de formular observaciones a las rdenes de los jefes superiores de
Hacienda cuando se opusieran a las leyes o a las disposiciones del Supremo
Gobierno, y dar cuenta de este ltimo y a los ministros de la Tesorera General si
se ejecutaban dichas rdenes, no obstante sus observaciones. Debe sealarse
que si el asunto admita demora, los tesoreros y contadores deban avisar al
Gobierno antes de obedecer, y esperar su resolucin. ID?
Los gobernadores de los Estados ejercan las siguientes funciones de control:
intervenir los cortes de caja de las tesoreras departamentales, vigilar la conducta, manejo y buen desempeo de todos los empleados de Hacienda e informar
al Gobierno -o a los jefes superiores en su caso- de las irregularidades que
notaran, proponiendo el remedio que a su juicio deba ponerse. Estaban facultados, asimismo, para practicar cortes de caja extraordinarios siempre que
tuvieran motivo suficiente para sospechar que en algunas de las oficinas del
lugar de su residencia hubiese malversacin de los fondos pblicos.l'"
Las juntas de Hacienda creadas por cada departamento o integradas por el
jefe superior del ramo, tesorero departamental, fiscal de Hacienda, administrador principal de rentas y oficial contador de la Tesorera (quien funga como
secretario), tenan como finalidad, adems de procurar la prosperidad de las
rentas del erario y desahogar los asuntos graves y de dificil resolucin que el jefe
superior sometiera a su conocimiento, la relativa a informar a dicho jefe sobre
el mal manejo, desarreglada conducta, falta de cumplimiento de sus deberes y
dems defectos de que tuvieren noticia o hubiesen notado en los empleados de
Hacienda del departamento.l'"
Finalmente, de conformidad con el decreto de referencia, el cual vino a
resolver de manera indirecta las iniciativas que llevaban varios aos de estar
pendientes en el Congreso sobre reorganizacin de la Direccin de Rentas,
nadie que hubiese malversado alguna vez caudales ajenos, pblicos o privados,
poda desempear un cargo en oficina de recaudacin o distribucin. Los vicios
del juego y embriaguez eran motivos suficientes para la deposicin del puesto,
no importando la clase de ste. Los empleados no podan ser apoderados en
negocios que se llevaran en sus mismas oficinas, ni recibir con pretexto alguno
-fuera del sueldo que deban disfrutar legalmente- ningn obsequio o gratificacin, pues podan ser privados de su cargo.U?
Posteriormente, de las disposiciones legislativas sobre contabilidad fiscal delO
107
108
109
110
Art. 45.
Art. 46.
Arts. 65 y 66.
Arts. 74 y 75.
Arts. 70 y 71.
102
cretadas durante el centralismo, procede referirse a la ley de 7 de diciembre de

1837,111 la cual modific varias de las prescripciones de la de 17 de abril del
mismo ao, y reglament la fraccin XII del artculo 7 de la Sexta Ley Constitucional de 29 de diciembre de 1836, que enumeraba entre las facultades de los
gobernadores la de vigilancia sobre las oficinas de Hacienda de su respectivo
departamen too
As tambin, la ley de 17 de abril de 1838 112 vino a reglamentar la fraccin IV
del artculo 44 de la Tercera Ley Constitucional, respecto a la presentacin de la
memoria, la cuenta y los presupuestos al Congreso. esta ley dej a la Direccin
General de Rentas como centro de las oficinas recaudadoras, y a la Tesorera General como centro de las distribuidoras. Ella renov sustancialmente las
prevenciones de la ley de 16 de noviembre de 1824, al disponer en su artculo 4
que las oficinas de Hacienda remitieran sus cuentas a las oficinas generales
respectivas, dos meses despus de concluido el ao econmico, el cual, por el
artculo 1Q se hizo coincidir con el astronmico para que dichas oficinas de
Hacienda y el ministerio del ramo arreglaran dentro de los cuatro meses siguientes la que deba presentarse al Congreso, el 1 de julio. El artculo 6
dispona que el secretario de Hacienda acompaara, como comprobantes de su
cuenta, todas las que deban presentarle la Tesorera General, las oficinas
principales del ramo y cuantos manejasen caudales pblicos.
Aunque con arreglo a esta ley, la cuenta general del erario deba formarse en
la Secretara de Hacienda, en la prctica no se hizo as, y los titulares de la
dependencia mencionada continuaron enviando al Congreso los estados formados por la Direccin General de Rentas y Tesorera General. 113
La ley de 14 de marzo de 1838114 estableci un tribunal de cuentas anexo a la
Contadura Mayor, compuesto de tres salas y encargado de conocer y fallar en
todos los negocios contenciosos sobre cuentas. Este tribunal estuvo en funciones hasta que se public la ley de 2 de septiembre de 1846, cuyo artculo 8 lo
suprimi, restableciendo la Contadura Mayor.
Tomando en consideracin que una de las causas que haban contribuido
poderosamente a la multiplicacin y progreso de las revoluciones suscitadas en
el seno de nuestra patria era la frecuente y escandalosa defeccin de los empleados en los diversos ramos de la Administracin Pblica, los cuales -haciendo
una falsa distincin de sus deberes y derechos como ciudadanos y servidores de
los gobiernos nacionales- crean que podan opinar y obrar libremente con el
primer carcter, abrazando y favoreciendo sistemas polticos muchas veces
contrarios al que se hallaba establecido, y al que acaso eran deudores de la
creacin, dotacin y goces de sus propios destinos; y que penetrados de estas
perniciosas ideas, la mayor parte de los empleados haba perdido todo escrpulo en las contiendas polticas, para ser infieles a su propio honor y a los
juramentos que haban prestado al obtener sus respectivas plazas, de manera
que confundiendo el patriotismo con la perfidia, y la libertad poltica con los
111
112
III
114
Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit.. tomo 111, pp. 443-444.
Ibidem. pp. 480-482.
Matas Romero, op. cit.. p. 29.
Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit., tomo 111, pp, 465-466.
ORGANIZACIN DE LA HACIENDA PlJBLlCA
103
caprichos de las pasiones e intereses individuales, se crean autorizados para

calificar la justicia y conveniencia de sus servicios y los derechos y autoridad de
la administracin de la que dependan, el Ministerio del Interior expidi una
circular, con fecha 13 de mayo de 1839, en la cual se establecieron las siguientes
disposiciones: 11 j
Que se tuviera sumo cuidado de exigir, por quienes correspondiera, el juramento previsto por las leyes constitucionales, a todo empleado de nuevo ingreso en el servicio pblico, o a quien estando ya en l no constara que lo hubiese
otorgado.
Que no se propusiera ni nombrara para empleos de cualquier clase a ningn
individuo que no acreditara previamente, adems de su aptitud, su buena conducta poltica y moral y su adhesin a las leyes fundamentales.
Que fueran suspendidos de sus cargos y de la mitad de su sueldo por tres
meses los empleados que faltaren al sigilo, o de cualquier manera embarazaran
o descuidaran el cumplimiento de las disposiciones del Gobierno, pasndose,
adems, los informes o constancias que hubiere, al juez competente, para que
procediera a lo que hubiese lugar.
Como se ha sealado con anterioridad, el artculo 7 de la ley de 8 de mayo de
1826 prevena que el estado de valores o primera parte de la cuenta que deba
presentar el secretario de Hacienda al Congreso, con su Memoria anual, constara de estados particulares de cada uno de los ramos que componan el erario de
la Federacin, especificndose en ellos los valores totales de las rentas, los
invertidos en sueldos y gasto de su administracin, y de otro general comprensivo de las sumas producidos por aqullos, en el cual aparecieran las de los gastos
totales, sueldos y valor lquido de la Hacienda Federal.
Aunque esta distincin era til como dato estadstico, puesto que presentaba
el costo de su recaudacin separado de la masa comn de productos, tena el
inconveniente -como condicin esencial en la cuenta- de que destrua la
unidad de aqulla separando una de sus partes esenciales, como eran los gastos
erogados en la recaudacin y administracin de los fondos pblicos. La partida
de egresos correspondiente a la Secretara de Hacienda tena que figurar necesariamente dividida. La primera se formaba de los sueldos de las aduanas martimas y otras oficinas de Hacienda, bajo el nombre de gastos de administracin, y
la segunda, que comprenda los dems gastos de Hacienda, figuraba en el
presupuesto de la secretara mencionada. Resultaba tambin que el presupuesto
de esta secretara no estaba completo, puesto que no comprenda las diferentes
partidas que se denominaban gastos de administracin.
Con objeto de remediar en parte estos inconvenientes, y para saber por lo
menos cules eran los gastos de administracin, se expidi el decreto de 26 de
febrero de 1840,116 cuyo artculo 19 dispona que en la cuenta de valores de la
Hacienda Pblica los estados generales y el particular distinguieran los sueldos
de los otros gastos de administracin, y que se clasificaran estos ltimos por
menor en los estados particulares. Para que la Direccin General de Rentas
III
116
Ibdem. pp. 622-623.

Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit.. tomo m, pp. 691-692.
104
pudiera realizar esas distinciones, todas las oficinas obligadas a rendir cuentas y
estados deban remitir aqullas y stos a las oficinas respectivas dentro de los
primeros quince das posteriores al que cerraban las cuentas, si se trataba de
oficinas subalternas, y de un mes si eran principales.'!"
El cumplimiento de la disposicin anterior estaba regulado de la siguiente
manera: si pasaban los trminos establecidos, las autoridades correspondientes
encargaban a otras personas la formacin de las cuentas y estados, ajustndolas
y pagndolas por cuenta de los responsables, a los cuales se descontaba gubernativamente la tercera parte de su sueldo mensual para tal efecto. Si reincidan
los empleados en la demora para presentar sus cuentas y estados, y su sueldo
exceda de cuatrocientos pesos anuales, eran castigados con la prdida de empleo e inhabilitacin para obtener otro.!"
Una vez que la experiencia demostr lo impracticable del sistema establecido
por la ley de 26 de octubre de 1830 -que reorganiz la Tesorera Genera1- y
por el reglamento de esta oficina de 20 de julio de 1831, se expidi la ley de 15 de
junio de 1840,119 que derog la primera y dio nueva organizacin a esta oficina,
previniendo que ella formara la segunda parte de la cuenta del Gobierno, a cuyo
fin deberan presentarle sus respectivas cuentas las oficinas de distribucin.P"
Esta ley dispuso, adems, que la Tesorera no hiciera ms pagos que los generales, y no estuvieran consignados a otras oficinas; y que para la cuenta y razn de
la Tesorera se llevaran los libros que ordenara el reglamento que se expedira
despus, el cual no parece que haya llegado a publicarse.V!
Las medidas de control contempladas en la ley de referencia eran las siguientes: nadie que hubiese malversado alguna vez caudales ajenos, pblicos o privados poda ser ministro o empleado en la Tesorera General.
Los ministros eran responsables de todos los caudales que se custodiaran en
la Tesorera y de los pagos que se verificaran, por lo cual deban caucionar su
responsabilidad en cantidad de veinticuatro mil pesos con las correspondientes
fianzas, y acreditar cada ao la idoneidad de sus fiadores. Esta obligacin era
comn al cajero pagador, quien deba caucionar su responsabilidad, a satisfaccin de los ministros, en cantidad de diez mil pesos. 122
Un tercer medio de control consista en que todos los caudales que ingresaban
en la Tesorera General eran depositados en el arca de tres llaves, de la cual
cada ministro tena una y la otra el cajero pagador ,123
Por ltimo, estaba prohibido que los ministros y dems empleados de la
Tesorera recibieran, fuera del sueldo estipulado en la ley en cita, cualquier cosa
bajo el ttulo de adehala, gratificacin u obsequio, bajo pena de ser privados de
su empleo si dejaban de acatar tal prescripcin.P"
117
Art. 20 .
Arts. 3 y 50.
119 Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit.. tomo IlI, pp. 719-722.
120 Art. 14.
121 Arts, 15 y 18.
m Arts. 90 , 10 Y20.
12J Art. 16.
124 Art. 21.
IIB
105
Por circular del Ministerio de Hacienda, de 25 de noviembre de 1840, dirigida

a los gobernadores de los departamentos de Mxico, Veracruz, Tarnaulipas,
Tabasco, Jalisco, Sinaloa, Sonora y Californias, se previno que en los puertos
habitados fueran nombrados dos comisionados propietarios y uno suplente, de
acreditada honradez y probidad, con la finalidad de evitar el contrabando y el
abuso de empleados.
El fraude -se deca- envejecido en nuestra Repblica, se ha desarrollado de una
manera tan asombrosa, que tiene aniquilado y consumido al erario nacional. 125
Las funciones de dichos comisionados eran: asistir a todos los despachos que se
hacan en las aduanas martimas; examinar si los manifiestos generales y las
facturas particulares venan con arreglo a las disposiciones contenidas en el
arancel, y si concordaban, as como los pedimentos que presentaban los consignatarios para el despacho de las mercancas; firmar los documentos mencionados en comprobacin de hallarse en orden, y vigilar si los empleados cumplan
con las prevenciones y reglas del arancel. 126
Los abusos u omisiones de los empleados que fueran observados por los
comisionados deban comunicarlos al administrador de la aduana, y ocurrir al
juez respectivo por conducto del propio administrador, para la declaracin del
comiso y dems fines, cuando advirtieran algn fraude por exceso, suplantacin en cantidad o calidad de las mercancas, porque stas fueran de licito
comercio, o por cualquier otra causa.F' Deban igualmente participar al juez, o
dar cuenta al Gobierno, de aquellos casos en los que el administrador de la
aduana no hubiese tomado providencias para corregir el abuso u omisin de los
empleados subalternos, y si el administrador estaba mezclado de cualquier
modo en el fraude, la obligacin era manifestarlo al Supremo Gobierno.!"
La ley de 28 de julio de 1841 invisti al contador de la seccin de contribuciones directas de la Direccin General de Rentas, en lo respectivo a sus ramos, de
las mismas facultades -en lo econmico y administrativo- que tena el titular
de la direccin general aludida.P" Estas facultades fueron revalidadas por la ley
de 13 de abril de 1842, que determin que para la mejor ejecucin de los
decretos expedidos poco antes, sobre contribuciones directas, la seccin correspondiente de la Direccin de Rentas siguiera fungiendo como contadura general
de esos ramos.
Los jefes superiores de Hacienda, creados por la ley de 17 de abril de 1837,
fueron suprimidos por el artculo I de la ley de 16 de diciembre de 1841. 130 El
artculo 2 de este ordenamiento encomend las funciones de dichos empleados
a los tesoreros departamentales y comandantes generales, disponiendo que los
primeros ampliaran sus fianzas a satisfaccin de la Tesorera General; el articuManuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit.. tomo 111, pp. 749-751.
Arts. 70 y 80.
w Art. 10.
12' Art. 11.
12' Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cii., tomo IV, pp. 28 Y 29.
lJO Ibidem, p. 75.
125
l2
106
lo 3 estableci que los comandantes generales fueran inspectores y visitadores

de todas las oficinas de Hacienda de sus departamentos, vigilando que las
rentas pblicas se recaudaran, administraran y distribuyeran conforme a las
leyes, e informando al Supremo Gobierno de cuanto consideraran digno de su
conocimiento, para las providencias a que hubiese lugar.
La ley de 12 de noviembre de 1841 131 determin el cese del contrato de
arrendamiento de la renta del tabaco, y que sta fuera administrada en forma
inmediata por la Hacienda Pblica, autorizando en su artculo 11 la expedicin
de un reglamento para el manejo de dicha renta. Este reglamento, emitido el 20
de diciembre de 1841,132 estableci en su artculo 1Q una Direccin General para
la renta del tabaco, a la cual se encomend con posterioridad el cuidado de las
rentas del papel sellado, plvora y naipes.
Al cesar as la Direccin General de Rentas el desempeo de.las atribuciones
que le haba conferido la ley de 26 de enero de 1831, el Decreto de 17 de octubre
de 1842133 dispuso que esta oficina se denominara en lo sucesivo Direccin
General de Alcabalas y Contribuciones Directas.
El decreto de 25 de octubre del mismo ao determin que la Direccin
General del Tabaco se llamara Direccin General del Tabaco y dems rentas
estancadas.t "
La ley de 25 de octubre de 1842 restableci la Comisara General de Guerra y
Marina, hacindola depender exclusivamente del Ministerio de Guerra y Marina. El ajuste y liquidacin del ramo de Guerra se dej -por los artculos 12 y
13 de dicho decreto- a la Tesorera General, por medio de su Seccin de
Guerra y Marina, y conforme al reglamento de 20 de julio de 1831. 135
La inobservancia de las disposiciones del Supremo Gobierno no siempre pudo
realizarse impunemente, como sucedi en el caso del tesorero departamental de
Jalisco -Manuel del Cambre- quien fue privado de su empleo por haber invertido en objetos distintos de aquellos a los cuales estaban destinados los fondos
de tornaguas y contribuciones. Esta medida fue notificada a todas las oficinas
de Hacienda, a efecto de contener las arbitrariedades que pudieran cometerse
en lo sucesivo por los empleados, y advirtindoles que el titular del Ejecutivo
estaba dispuesto a hacer efectiva la responsabilidad de los contraventores a sus
disposiciones, y a aplicarles la pena a que dieren lugar.!"
En la circular del Ministerio de Hacienda, de 23 de septiembre de 1843,
encontramos como medios de control: la seleccin cuidadosa de los empleados
hacendarios y una vigilancia estricta sobre ellos, respecto a su adhesin a las
instituciones de Gobierno.!"
La circular de referencia ordenaba que los directores, tesoreros, administralbidem. pp. 48-50.
Ibidem, pp. 77-87.
1 J3 lbidem, p. 290.
134 Ibidem, p. 308.
115 Ibidem. pp. 308-310.
!l6 Comunicacin del Ministerio de Hacienda, de 30 de abril de 1843, en Manuel Dubln y Jos
Ma. Lozano. op. cit., tomo IV, p. 415.
11J Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit., tomo IV, p. 572.
131
J32
107
dores y cuantos jefes de oficinas tuvieran que proponer empleados en el ramo

hacendario, cuidaran muy particularmente de que concurriera en los candidatos, adems del mrito y aptitud personal, la cualidad de adhesin a las instituciones y orden pblico, bajo su ms estrecha responsabilidad. Tambin estableca que los funcionarios mencionados vigilaran que todos los empleados fueran
afectos a esas mismas instituciones, dando aviso de los desafectos para que el
Supremo Gobierno dictara contra ellos las providencias pertinentes.
Con fecha 26 de diciembre de 1843 138 se expidi un decreto sobre responsabilidad de los empleados de aduanas, entre cuyas prevenciones ms importantes
pueden citarse las siguientes: los jefes o empleados de aduanas martimas,
fronterizas, de cabotaje y terrestres eran responsables de los despachos que
indebidamente hicieran de efectos prohibidos, por lo cual -dado el casodeba darse cuenta al Gobierno, por quien correspondiera, para que calificara si
segn la naturaleza y circunstancias del asunto haba lugar a la formacin de
causa de los culpables, suspensin de empleo u otra providencia gubernativa
que corrigiera el abuso.!"
Si bien los dueos o consignatarios de efectos eran responsables de las diferencias por derechos dejados de cubrir, as como del importe de los artculos
prohibidos que se hubieran despachado indebidamente en las aduanas y de las
multas correspondientes, todo empleado que manejara caudales del erario era
responsable de la exacta recaudacin y distribucin de rentas, ramos y dinero
a su cargo y, por consiguiente, deba reintegrar al erario lo que por descuido,
omisin o malicia hubiere dejado de cobrar."? No obstante lo anterior, las
oficinas estaban obligadas a exigir ejecutivamente de los mismos causantes o
deudores las resultas, y slo en el caso de que estos ltimos fueran insolventes,
se ignorara el lugar de su residencia o no fueran conocidos, se reclamaran de
los fiadores del responsable."!
A falta de los empleados responsables por su fallecimiento, ausencia o cualquier otro motivo, corresponda a sus sucesores en las oficinas respectivas contestar las observaciones y exigir las resultas que se dedujeran en favor del erario;
pero si no podan satisfacer algunas de las primeras, ni reclamar ciertas resultas,
eran pasadas al responsable -o a sus deudos o albaceas si hubiere fallecidolas observaciones no contestadas y la parte expositiva acerca de las resultas que
no hubiesen podido recaudarse, para que sobre uno y otro punto diera la
satisfaccin correspondiente.J"
Las consecuencias que se derivaban de la falta de contestacin de los pliegos
de observaciones variaban segn si el responsable se hallaba dentro o fuera del
servicio: en el primer caso se castigaba tal omisin con la pena de suspensin
temporal de empleo y privacin de medio sueldo. En el segundo, las observaciones que lo permitan eran convertidas en alcances, que deban requerirse de los
1)8
119
140
141
142

Art. 10.
Arts. 20 y 30
Arts. 40 y 60
Arts. 50 y 70.
108
fiadores, y en cuanto a las dems, la autoridad judicial estaba obligada a

compeler al responsable a que contestara.v"
Por ltimo, se ordenaba que deba darse conocimiento a la Contadura Mayor de las liquidaciones de alcances que se hubiesen enterado y dems datos
conducentes, para que le sirvieran de norma en la glosa, y se aclaraba que las
disposiciones del decreto en cuestin no derogaban las referentes al establecimiento del Tribunal de Revisin de Cuentas y su Contadura Mayor.':"
Por circular del Ministerio de Hacienda de 18 de marzo de 1845 14 5 se orden la realizacin de cortes de caja cada mes, en las oficinas que manejaran
caudales de la Hacienda Pblica. La verificacin de los cortes que se hicieran en
las tesoreras estaba a cargo de los gobernadores, y a nombre de ellos deban
hacer lo mismo los prefectos, subprefectos y jueces de paz en las dems oficinas
forneas que pertenecieran a sus departamentos. En las otras oficinas existentes
en las capitales de estos ltimos, corresponda a los tesoreros departamentales
practicar y autorizar dichos cortes de caja, y en la ciudad de Mxico tocaba
presenciarlos y autorizarlos a uno de los contadores mayores del Tribunal de
Revisin de Cuentas.':"
Aplicacin y resultados de las disposiciones
hacendarias en este rgimen
Dado que las disposiciones sobre contabilidad fiscal tenan como objeto primordial el control del presupuesto, estableciendo al respecto diversos rganos
con atribuciones y obligaciones especficas -cuya actuacin se encontraba
constreida dentro de un marco de responsabilidad, por estatuirlo as de manera expresa dichas disposiciones- se han analizado no slo en tanto contemplaban este ltimo aspecto, que es propiamente la materia de este estudio, sino
tambin en cuanto regulaban la contabilidad fiscal y creaban los rganos que
haban de llevarla a cabo, tratando de ofrecer as el contexto adecuado para
comprender de la mejor manera los medios de control implantados por las
referidas disposiciones.
Adems de lo anterior, es conveniente comentar la aplicacin que se les dio, y
los resultados que produjeron los diversos ordenamientos decretados durante el
centralismo sobre organizacin y control de la Hacienda Pblica, basndose
para tal efecto en los testimonios consignados en las Memorias de los secretarios del ramo, que de manera ejemplificativa se enunciarn. La Memoria suscrita por Joaqun Lebrija, el 28 de julio de 1837, la primera que se present al
Congreso durante esta poca, slo hablaba de las dificultades que se tenan
para formar una cuenta completa de la Hacienda Pblica, y de los vicios inherentes a la que se acompaaba. Debe tenerse en cuenta que en esa fecha no se
haban expedido todas las leyes que se acaban de enunciar, ni era tiempo de
14)
144
14;
14&
Arts. 9 y 11.
Arts. 12 y IJ.
Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit.. tomo V, pp. 9 Y 10.
Prevenciones 1', J', 4' Y S'.
109
alcanzar los resultados que pudieran producir las expedidas poco antes. En esta
Memoria se deca:
La parte en que debe manifestarse el estado que guardan las diversas rentas y las
ramas que constituyen la hacienda pblica, no puede llenar ciertamente la expectacin del legislador, cuando, formada por necesidad en iguales trminos que las
memorias anteriores, se ha procedido sobre datos inexactos y en cierta manera vagos,
que han hecho imposible las explicaciones y desarrollo completo de conceptos necesarios para comunicar al Congreso ideas claras, precisas y circunstanciadas de la
verdadera condicin actual del erario y sus necesidades.!"
Con referencia a la cuenta de distribucin, se manifestaba:

De todo lo expuesto se deduce la suma necesidad que hay de uniformar todas las
operaciones de las oficinas, y de arreglar completamente la parte de contabilidad,
porque hasta el da slo presenta un caos de confusin en el cual se embarazan los
clculos ms bien formados, y se tropieza a cada paso con escollos insuperables
para deducir y tomar los datos ciertos, positivos y constantes que deben dirigir las
operaciones delicadas del ministerio de hacienda. 148
La deseada exactitud en la contabilidad estaba todava muy lejos de obtenerse en el ao de 1840, como se aprecia de la lectura de la Memoria presentada ese ao, que en su parte conducente deca:
Tengo por precisin que seguir en este particular la misma marcha que mis predecesores, sujetndome a hablar sobre datos que no estn formados con toda la exactitud,
el orden y claridad en que debe fundarse un buen sistema de contabilidad ... 149
Al ocuparse del estado general de distribucin agregaba:

Las existencias que se estampan en la noticia formada por la tesorera general, no son
reales y efectivas, supuesto que ha de haberse invertido mucha parte en distintas
erogaciones del servicio de la nacin, sin que se hayan hecho los asientos oportunos
en las oficinas respectivas. a pesar de las repetidas rdenes y providencias que se han
dictado por este Ministerio de mi cargo, a fin de que en los cortes de caja no aparezca
otra existencia que la de numerario, no se ha podido lograr que todas las oficinas lo
hayan verificado ... 150
Sobre la organizacin de las oficinas de Hacienda y el decreto de 15 de junio de

1840, deca el seor Echeverra:
Aunque en estos das se ha expedido un decreto que fija bases para el arreglo de la
tesorera general, es preciso convenir en que el nico efecto que producir esta
147 Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. de 28 de julio de 1837, presentada al Congreso de la
Unin por D. Joaqun Lebrija, Mxico, 1837, p. 3.
148 Ibidem, p. 23.
149 Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. de 14 de julio de 1840, presentada al Congreso de la
Uni6n por D. Javier Echeverra, Mxico, 1840, p. 5
150 Ibidem, p. 8.
110
disposicin, es el de asegurar en sus empleos a las personas a quienes se les confieran

con arreglo a ella, y estimularles por este medio al cumplimiento de sus deberes. La
tesorera general demanda una organizacin particular, por medio de la cual pueda
llenar sus objetos, reducindose a la sencillez y al orden ms riguroso la distribucin
de los fondos producidos por las contribuciones; de manera que por este mtodo de
sencillez tenga aquella oficina todo el conocimiento necesario de cuantos caudales
ingresan en el erario y se invierten en las atenciones de la nacin, dependiendo
inmediatamente toda renta de la tesorera general para el efecto de reunirse en ella,
como centro comn, todos los caudales para su legar distribucin.'!'
Nada se haba adelantado respecto de la contabilidad en el ao siguiente,

debido a la inobservancia de las disposiciones que la regulaban. As lo demuestra el siguiente fragmento de la Memoria de Hacienda presentada al Congreso
el 28 de julio de 1841:
Antes de entrar en materia, es preciso advertir que la cuenta de valores y distribucin
carece de complemento, cual corresponde, para poder formar clculos exactos, consistiendo aquella falta en la de muchos responsables que no exhibieron con oportunidad sus cuentas, a pesar de las prevenciones de la Ley de 26 de febrero de 1840, sobre
cuyo cumplimiento sucesivo estrechar el gobierno sus providencias, sin perjuicio de
imponer por lo pasado la correcin debida a los infractores, segn los motivos de la
inobediencia.I"
A consecuencia de los trastornos pblicos, cambios de sistemas polticos y falta

de congresos, no se volvi a presentar Memoria de Hacienda sino hasta e13l de
enero de 1844, y entonces se hizo en virtud de la prevencin del artculo 2 del
decreto de 3 de octubre de 1843,153 que impuso a los secretarios del Despacho la
obligacin de explicar a las Cmaras las razones y fundamentos generales de las
determinaciones tomadas por el gobierno provisional, establecido en virtud de
las Bases proclamadas en Tacubaya el 28 de septiembre de 1841. La Memoria
de Ignacio Trigueros se limitaba a manifestar el estado en que la citada administracin provisional haba encontrado la Hacienda Pblica, y a dar cuenta y
explicar las medidas que haba tomado para mejorarla. La nica referencia que
haca de la contabilidad fiscal era del tenor siguiente: "La contabilidad desapareci y con ella el freno de la responsabilidad. "154
El mismo Trigueros present el 8 de julio de 1844 la Memoria de Hacienda,
que comprenda los aos de 1841, 1842 Y 1843, Yexpresaba el gran atraso que
guardaba el ramo de Contabilidad, debido al sistema oscuro y complicado que
se segua en las oficinas de Hacienda.I" Al final de la Memoria, y refirindose a
los malos empleados de Hacienda que entonces haba, indicaba lo siguiente, en
Ibidem, p. 9.
Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. de fecha de 28 de julio de 1841, presentada al
Congreso de la Unin por D. Manuel M. Canseco, secretario del ramo, Mxico, 1841, p. 9.
153 Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit.. tomo IV, p. 618.
154 Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. presentada al Congreso de la Unin el31 de enero de
1844, Mxico, 1844, p. 5.
155 Segunda Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. de D. Ignacio Trigueros, presentada al
Congreso de la Unin el 8 de julio de 1844, Mxico, 1844, p. 4.
111
152
ORGANIZACIN DE LA HACIENDA POBUCA
1I1
cuyo fragmento, aunque de una manera indirecta, se inclinaba por la centralizacin de la contabilidad en la Secretara de Hacienda y por el restablecimiento
de las prevenciones de la ley de 16 de noviembre de 1824:
En el cambio que las rentas han sufrido, preciso es contar con el que padecieron
asimismo las oficinas: acostumbrados algunos empleados a un sistema que desapareci, y mal hallados con las alteraciones posteriores, a pesar del olvido de las obligaciones de aqul y la ignorancia de los deberes de stas, miden su personal aptitud por
los aos que llevan de destino, fueran o no desempeados stos con acierto: envanecidos con una antigedad pasada tal vez en el ocio, y orgullosos con lo que han
olvidado, desdean lo que no saben: empleados que vinculan en una rutina ciega su
mezquina aptitud, no son los que bien contribuyen a un sistema de adelantamientos:
murmuran si se les oye, critican si se les escucha, siendo el peor de los males no
conocer la propia ineptitud: slo puede apreciarse la resistencia de este obstculo,
despus de verse paralizados los progresos de una reforma: al emprenderla la administracin provisional, en mucha parte hall indisposicin, en alguna otra encontr
entorpecimiento; fuele preciso establecer alguna sobrevigilancia para que el sistema
todo recibiera alguna regularidad y para que la distribucin diese alguna garanta
despus de trastornos de muchos aos. Como se indic al principio, donde con ms
notoriedad se encontraba radicado el desorden, era en las oficinas subalternas de
contabilidad, haciendo este defecto conocer la urgencia de llevar a efecto el establecimiento de la seccin de cuenta y razn, creada por decreto de 16 de noviembre de 1824,
as como destinar una mesa en el ministerio que se encargase de la revisin de las
operaciones de las aduanas martimas, cuyos trabajos han presentado resultados muy
felices al erario.!"
En la Memoria siguiente, presentada al Congreso el 8 de julio de 1845 por Luis

de la Rosa, se insista en sealar lo vicioso y complicado del sistema de contabilidad que entonces rega, as como la urgencia de su reforma, aduciendo al
respecto que en los estados generales de ingresos y distribucin -anexos a la
Memoria- no slo haba defectos que resultaban de la precipitacin con que se
haba formado y de la falta de datos esenciales para su formacin, sino que
tambin haba en ellos confusin y oscuridad derivadas nicamente del mal
mtodo de contabilidad que se segua en la mayor parte de las oficinas de
Hacienda.P?
La complicacin de las leyes vigentes entonces, respecto de organizacin de
oficinas, se expresaba en la Memoria aludida:
Por las leyes que actualmente rigen en la materia, hay una verdadera complicacin
entre las atribuciones de estas oficinas, tesorera general, tesorera departamental y
comisara general de guerra y marina. Las leyes orgnicas de estas oficinas y sus
reglamentos, necesitan ser revisadas por el Congreso para hacer en ellas todas las
reformas que su sabidura creyese necesarias ... 15R
Ibidem, p. 33.
Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. de 8 de julio de 1845, presentada al Congreso de la
Unin por D. Luis de la Rosa, Mxico, 1845, pp. 19-20.
1\8 Loe. cit.
156
15'
112
ORGANIZACIN y CONTROL DE LA HACIENDA PBLICA A PARTIR
DEL RESTABLECIMIENTO DEL SISTEMA FEDERAL
Si el tiempo y la repeticin de ensayos fueron los nicos agentes de la perfeccin

en las obras humanas, habra de concluirse -parafraseando a Manuel Eduardo
de Goroztiza, secretario de Hacienda en 1838- 159 que despus de veinticinco
aos de independencia y de mltiples disposiciones dictadas sobre la Hacienda
Pblica, sta se encontraba adecuadamente organizada para el ao de 1846, en
el cual se restableci el sistema federal, subvertido once aos atrs. No exista,
sin embargo, la organizacin requerida y anhelada en este aspecto, de tal modo
que para intentar lograrla se continuaron expidiendo diversos ordenamientos
en este segundo periodo del rgimen federal.
Arreglo de la administracin y contabilidad militar
En ejercicio de las facultades otorgadas por la ley de 12 de febrero de 1851, el

Ejecutivo expidi el decreto de 24 de febrero de 1851,160 por el cual se estableci
la Comisara General de Guerra y Marina como centro de la contabilidad
militar sujeta en lo administrativo directamente a la Secretara de Guerra, y a la
de Hacienda en el ramo de Cuenta y Razn."" La Tesorera deba entregar a
la Comisara los fondos destinados en el presupuesto a la fuerza armada, y esta
oficina los distribuira segn las rdenes de la Secretara de Guerra.
Se establecieron, adems, cuatro subcomisaras permanentes para hacer los
pagos militares fuera de la capital, y se dispuso que donde no hubiera subcomisaras ejercieran sus funciones los administradores de correos, con sujecin
exclusiva a la Comisara General. 162 Se previno igualmente que en todas estas
oficinas se llevara la contabilidad bajo las bases del sistema de partida doble.!"
Por ltimo, se orden que los jefes de la Comisara General afianzaran su
manejo a satisfaccin del Ministerio de Hacienda.l'"
Arreglo de las oficinas de Hacienda en el ramo Civil
Ordenadas as la administracin y contabilidad militar, se ocup de la civil el

decreto de 28 de febrero de 1851,165 expedido mediante la autorizacin de la ley
de 12 del mismo mes y ao. Por l se establecieron quince distritos de Hacienda,
comprendiendo algunos de ellos dos Estados, y se design para cada uno de
IS9 Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. presentada al Congreso de la Unin por D. Manuel
Eduardo Gorostiza el 27 de julio de 1838, Mxico, 1838, p. 1.
160 Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit. tomo VI, pp. 20-21.
161 Art. JO.
162 Arts. 3, 5 Y7.
16] Art. 9.
164 Art. 4.
16S Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit. tomo VI, pp. 22-24.
ORGANIZACIN DE LA HACIENDA PBLlCA
lB
aqullos el nmero de empleados que se consider conveniente. Estos empleados estaban inmediatamente sujetos a la Tesorera General; no deban hacer
ms que lo que esta oficina les ordenase, siendo simples pagadores y colectores
de la Federacin, ya que el ajuste y contabilidad de los pagos y cobros deba
llevarse exclusivamente en la Tesorera General. 166 Se dispuso tambin en este
decreto, al igual que en el de 24 de febrero de 1851, que la contabilidad se
llevara por partida doble.!"
Al considerar necesario uniformar el sistema de contabilidad mencionado,
particularmente en la Tesorera General -centro de las operaciones contables
y de distribucin de las rentas pblicas-, se expidi el reglamento de esta
oficina, con fecha 26 de junio de 1852,168 establecindose en ella seis secciones
encargadas: la primera, de la contabilidad; la segunda, del tesoro; la tercera, de
los presupuestos generales y cuentas personales; la cuarta, de la correspondencia; la quinta, de la conversin de la deuda interior, rezagos y liquidacin de
cuentas antiguas, y la sexta, del archivo.
Se previno el establecimiento del sistema de partida doble en la cuenta de la
Tesorera General y de todas las oficinas que de ella dependieran.'>"
Asimismo, se orden que el ministro tesorero -que era el jefe superior de la
oficina-, el jefe de contabilidad y el primer tenedor de libros caucionaran su
manejo a satisfaccin del ministro de Hacienda, y que el cajero pagador cumpliera tambin con esta obligacin, a satisfaccin del tesorero general. 170
El otorgamiento de caucin, como medida para asegurar el desempeo correcto de los empleados en sus cargos, tambin se encuentra en el Reglamento
de la Administracin General de Contribuciones Directas, de fecha 14 de julio
de 1852, en el cual se impona este deber al administrador, al contador, al
tesorero, al cajero y a los recaudadores de cuartel y al forneo. P I
Centralizacin de las rentas pblicas y de la
administracin hacendaria
Recin establecida la ltima dictadura militar de Antonio Lpez de Santa

Arma, en abril de 1853, se expidi el decreto de 14 de mayo del mismo ao,m
por el cual se centralizaron las rentas pblicas, hacindolas depender del Gobierno Central. Se estableci que las oficinas recaudadoras quedaran sujetas a
las direcciones generales que se crearan, y las distribuidoras a la Tesorera
General. 173
Por decreto del 29 del mes y ao citados,174 que declar los ramos que
166
167
163
169
170
171
172
173
174
Arts, JO Y5.
Art. 60.
Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano,op. cit., tomo VI, pp. 210-214.
Art. 6, fraccin I.
Arts. 20 y 21.
Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit., tomo VI, Art. 2, p. 221.
Ibidem, tomo VI, pp. 403-405.
Arts. 12y 13.
Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit.. tomo VI, pp. 427, 430.
114
formaban la Hacienda Pblica, se dispuso que las secciones de la Secretara de

Hacienda ejercieran funciones de direcciones generales; 175 que las oficinas generales recaudadoras y la Tesorera General, como centro de las distribuidoras,
formaran la cuenta general respectiva de cada ao, para remitirla a la Secretara
de Hacienda, 176 y que a la Contadura Mayor de Hacienda le tocaban la glosa y
el finiquito de las cuentas de todas las rentas y gastos de la nacin, y el hacer
efectivas las responsabilidades de quienes manejaran caudales pblicos. m
A fin de que el secretario de Hacienda pudiera ejercer por medio de las
secciones respectivas de su dependencia -en cuanto a las contribuciones directas e indirectas-la superintendencia que le encomendaba el referido decreto de
14 de mayo de 1853, se crearon dos secciones directivas de los ramos expresados, a travs de dos decretos de 20 de junio del mismo ao.!"
La ley de 10 de junio de 1853 dispuso que continuara, con algunas variaciones, la Comisara General de Ejrcito y Marina, subsistiendo las disposiciones
anteriores relativas a que en lo administrativo estara sujeta al Ministerio de
Guerra, y en su cuenta y razn al de Hacienda. El comisario general y el
contador tesorero deban caucionar su manejo a satisfaccin del Ministerio de
Hacienda, en tanto que el cajero pagador y el guarda-almacn, a satisfaccin
del contador tesorero.!"
Creacin de la Direccin General de Impuestos
El decreto de 6 de diciembre de 1853180 priv del carcter directivo a las

secciones establecidas en la Secretara de Hacienda, y cre una oficina separada
con la denominacin de Direccin General de Impuestos, bajo cuya inspeccin
estaran las contribuciones directas e indirectas. Las rentas estancadas quedaran sujetas a otra direccin que se establecera posteriorrnente.P"
El 7 de diciembre de este ao, se public el Reglamento de la Direccin
General de Impuestos,"! en el cual se sealaba como facultad del director
general aprobar y librar en su caso -oportuna y econmicamente-los gastos generales de administracin, y cuidar -mediante las secciones repectivas- que
los gastos de administracin particulares de las oficinas subalternas se ejecutaran con sujecin a las disposiciones vigentes de cada ramo; en la inteligencia
de que ninguna oficina deba hacer, sin aprobacin del director, otros gastos de
administracin que los sueldos de sus empleados y menores de escritorio, y que
para erogarse algn gasto de administracin que excediera de quinientos pesos se
necesitaba que el mismo director recabara la aprobacin del Gobiemo.P"
175
176
177
178
179
110
1S1
112
113
Art. 9.
Art. 10.
Art. 13.
Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit. tomo VI, pp. 542-543.
Ibidem, Arts. 2 y 15, pp. 456-45S.
Ibdem. pp. 799-S01.
Arts. 10 y 2.
Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano,op. cit.. tomo VI, pp. S02-S05.
Art. 1, fracci6n 111.
115
Era obligacin de los jefes de seccin verificar que los empleados de las
oficinas bajo su mando les remitieran los cortes de caja mensuales, as como los
estados generales de ingresos y egresos. La Tesorera General, por su parte, y
todas las dems oficinas que no estaban sujetas a la Direccin deban remitir a
sta cada trimestre, para formar la cuenta general de valores, un estado comprensivo de los productos que hubiesen entrado en ellas, de los gastos efectuados y que tuvieran el carcter de administracin, y del producto lquido que
resultara. 184
Establecimiento del Tribunal de Cuentas
A fin de continuar las referencias que de manera accesoria se vienen haciendo

respecto a la Contadura Mayor de Hacienda, debe decirse que el decreto de 26
de noviembre de 1853185 dispuso que la misma tuviera el carcter de Tribunal de Cuentas, integrado por dos salas, en las cuales se terminara todo juicio
de cuentas, cualquiera que fuese la cantidad sobre la que versara dicho juicio.!"
Como seccin del Tribunal de Cuentas, se estableci una Contadura Mayor,
encargada de glosar las cuentas de las oficinas de Hacienda. Al respecto, se
previno que estas ltimas, si eran de la capital, remitieran directamente a la Contadura Mayor -en el lapso del primer trimestre del siguiente ao- sus cuentas
respectivas, y que las forneas que fuesen recaudadoras las remitieran dentro
del mismo trmino, por conducto de sus respectivos directores,y de la Tesorera
General, a las distribuidoras.l"
Nuevo Reglamento de la Secretara de Hacienda.
de 9 de diciembre de 1853
El establecimiento de la Direccin General de Impuestos ocasion una reduccin en la planta de la Secretara de Hacienda, a la cual se dio nuevo reglamento
Con fecha 9 de diciembre de 1853, disminuyendo considerablemente sus atribuciones y labores.'" As, su seccin primera desempeaba solamente funciones
de Secretara del Despacho; la seccin segunda se entenda de todo lo concerniente a los ramos de Recaudacin de los Impuestos y Rentas Estancadas; la
seccin tercera se ocupaba de los pagos, ya fueran civiles o militares, y la cuarta
conoca de los asuntos referentes al crdito pblico, a cuyo efecto tomaba datos
de todos los pagos que deban hacerse por cuenta del erario en toda la Repblica, y formaba mensualmente los presupuestos parciales del Distrito de Mxico,
as como de los departamentos y territorios, los cuales, una vez aprobados por
el Jefe Supremo de la Nacin y autorizados por el secretario del Despacho,
pasaban a la Tesorera General para su pago.P"
184
185
186
18'
188
189
Arts. 2, fraccin In, y 15.

Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit.. tomo VI, pp. 776-782.
Arts. 1,3 Y4.
Arts. 22, 23 Y26.
Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit.. tomo VI, pp. 808-811.
Arts, ro, 11, 12 Y 13.
116
Bases para el arreglo de la Hacienda Pblica,

de 11 de febrero de 1854
Con fecha 11 de febrero de 1854, se expidi el decreto llamado de Arreglo de la

Hacienda Pblica."? que dio el carcter de direcciones generales a cada una
de las secciones de la Direccin General de Impuestos, creada por la ley de 6 de
diciembre de 1853. Quedaron establecidas tres direcciones: una de aduanas
martimas e interiores, otra de contribuciones directas, y la tercera de ramos
menores y contabilidad. 191 Esta ltima direccin estaba encargada de formar la
cuenta anual de recaudacin, a cuyo efecto las otras direcciones deban enviarle
mensualmente los datos necesarios.l'" Subsisti la Direccin General de Correos. A la Tesorera se le consider como centro de distribucin y contabilidad, poniendo en vigor el Reglamento de 20 de julio de 1831.193 Se dej tambin
la Comisara General de Ejrcito y Marina, con el encargo de examinar las
listas de revista y hacer el ajuste de los cuerpos militares, consignndose que la
contabilidad del ejrcito se llevara en la Tesorera General.!" Se suprimieron
las subcomisaras, disponindose que los pagos militares fuera de Mxico se
hicieran por las Tesoreras Departamentales y Administraciones de Correos, en
su caso.!" De conformidad con el artculo 16 del decreto en cuestin, la Direccin General de cada ramo y la Tesorera General, segn correspondiera, ejerceran la fiscalizacin en la recaudacin y distribucin del erario, ya que el
Tribunal de Cuentas -se deca-, slo la llevaba a cabo sobre lo pasado, esto
es, sobre actos consumados, por medio de la glosa de cuentas.
El decreto de 16 de febrero de 1854 derog las disposiciones que prevenan
que se llevaran por partida doble las cuentas de las oficinas de Hacienda, y
estableci que estas ltimas llevaran sus cuentas en libros manuales y comunes,
segn estaba dispuesto con anterioridad, estimndose aqullos como principales, sin perjuicio de llevar libros auxiliares.!"
Establecimiento de un nuevo sistema hacendario en 1855
Derrocado el rgimen dictatorial de Antonio Lpez de Santa Anna, en agosto

de 1855, la gestin siguiente procur cambiar el sistema implantado anteriormente. El decreto de 9 de octubre de 1855 19 7 derog el de 6 de diciembre de
1853, que haba establecido la Direccin General de Impuestos, y dispuso que
la Secretara de Hacienda reasumiera las facultades y atribuciones de la Direc'
cin que extingua.':"
190
191
192
193
194
191
196
197
19.
Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit. tomo VII, pp. 40-42.
Art. 10.
Art. 60.
Arts. 7,8 Y 14.
Arts. lO.
Arts. 11 y 12.
Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano,op. cit., tomo VII, p. 54.
Ibdem, p. 567.
Arts. )0 Y20.
117
Por decreto de la misma fecha (9 de octubre de 1855) fueron extinguidas la

Direccin General de Correos y la Contadura de la misma oficina, determinndose que la parte directiva de esta renta quedara a cargo del Ministerio de
Hacienda.'?" Un tercer decreto suprimi la Direccin General de Contribuciones Directas, disponiendo tambin que las facultades y obligaciones de la oficiha extinguida se ejercieran por la Secretara de Hacienda.i'" Por decreto de 10de
octubre de 1855 fueron derogadas todas las disposiciones del gobierno anterior
que establecan fondos especiales, ordenndose que ingresaran a la Tesorera
General los productos lquidos de las rentas, y que fueran distribuidos por esta
misma oficina.i'" Las jefaturas de Hacienda y tesoreras departamentales fueron suprimidas mediante un decreto, de la misma fecha que el anterior, en el
cual se seal que las atribuciones de ambas oficinas fuesen desempeadas por
los tesoreros de los Estados.i'" Sin embargo, las jefaturas de Hacienda fueron
restablecidas en la partida 30 del artculo 10 de la Ley de Presupuestos Generales de la Repblica, de 31 de diciembre de 1855,203 y sus atribuciones especificadas y reglamentadas por decreto de lo de febrero de 1856.204
En el ramo de Hacienda se contemplaban como tales: vigilar la exacta recaudacin de todas las rentas, cuidando que los empleados pusieran en prctica las
disposiciones que les fueran dirigidas por la Tesorera General, Junta de Crdito
Pblico o administraciones generalesr'?' intervenir el corte de caja de todas las
oficinas de Hacienda del lugar de su residencia, as como el de la oficina general
del Estado donde se recaudaran las rentas asignadas para los gastos del mismo; 206 presidir las juntas de almonedas de cualesquier efectos o bienes en que el
erario tuviera inters; 207 y presenciar los reconocimientos de libranzas en las
casas de moneda, vigilando que en ellas no se cometieran fraudes en el peso, ley
o tipo de la moneda.i'"
En el ramo de Guerra, los jefes superiores de Hacienda estaban facultados
para visitar los almacenes y edificios del Gobierno; para pedir al empleado o
empleados un estado de las existencias que hubiere en ellos, y verificar que en
las maestranzas, talleres y otros lugares, se conservara el orden y la mayor
economa posible en los gastos de estos establecimientos.i'"
Los jefes superiores de Hacienda tenan obligacin de llevar un libro, y de
asentar en una foja todos los ramos de entrada, haciendo en cada partida una
breve narracin del motivo del ingreso y egreso.
Cada partida deba firmarse por el que entregara o recibiera el dinero. Adems de este libro, tenan el deber de llevar otros libros de cuentas corrientes con la
199
200
201
202
203
204
205
206
207
208
209
Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit.. tomo VII, p. 567.
Loe. cit.
Ibdem. pp. 569-570.
Ibdem. p. 570.
Ibdem. pp. 638-691.
Ibdem. tomo VIII, pp. 97-99.
Art. 1, atribucin tercera.
Art, 10, atribucin quinta.
Art. 1, atribucin sexta.
Art. 1, atribucin octava.
Art. 2, atribucin quinta.
118
Comisara Central de Guerra, Junta de Crdito Pblico y dems oficinas con

quienes tuvieran correspondencia para entrega y recibo de caudales."?
Se prevena igualmente que los jefes de Hacienda formaran y remitieran
mensualmente su cuenta a la Tesorera General para su glosa, y para que les
expidiera el finiquito correspondiente. m Por ltimo, se dispona que dichos
jefes deban afianzar su manejo a satisfaccin de la Tesorera General, con
doble cantidad del sueldo anual que tena sealado."?
La ley de l de enero de 1856 213 estableci, para la direccin y manejo de todos
los negocios relativos a la deuda nacional y extranjera, una Junta de Crdito
Pblico con facultades, entre otras, de dirigir las aduanas martimas, nombrar y
remover a sus empleados, asignarles sueldos, arreglar su contabilidad y glosar
las cuentas de dichas oficinas.!!'
Esta junta, integrada por un presidente y seis vocales, deba entenderse, por
medio del primero, con los Ministerios de Hacienda y Fomento, y la Tesorera
General, en todo lo relativo al manejo y cuenta de las aduanas.i!' La anterior
prevencin se contena en el decreto de 8 de junio de 1856, sobre atribuciones de
dicha junta, 216 entre las que destacaba la de glosar mensualmente las cuentas y
ajustes de las aduanas."?
La Junta de Crdito Pblico fue finalmente extinguida mediante decreto de
26 de enero de 1861, el cual determin que sus funciones fueran reasumidas por
la Tesorera General."!
Supresin del Tribunal de Cuentas y restablecimiento de la
Contadura Mayor de Hacienda
El decreto de 10 de octubre de 1855 derog el de 26 de noviembre de 1853, que

erigi a la Contadura Mayor en Tribunal de Cuentas, estableciendo que la
planta y atribuciones de la Contadura seran las que tena antes de expedirse el
segundo decrete."? Otro decreto, de 10 de febrero de 1857, restableci la Contadura Mayor de Hacienda, con la planta de empleados y sueldos que le haba
dado la ley de 6 de mayo de 1826, pero sin devolverle las atribuciones que esa ley
le haba otorgado yo Un tercer decreto (20 de agosto de 1867) reform la planta
de la Contadura Mayor, sin determinar nada respecto de sus atribuciones.i"
Esto ocasion que a pesar de la derogacin de la ley de 26 de noviembre de 1853
por la de 10 de octubre de 1855 se siguieran considerando vigentes algunas de
210
211
212
213
214
21S
216
217
218
219
220
221
Art. 50.
Art. 60
Art.70.
Manuel Dubln y Jos Ma. Loza'no, op. cit.. tomo VIII, pp. 5-7.
Art. 10.
Arts. 20 y 50.
Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit.. tomo VIII, pp. 191-193.
Art. la, atribucin novena.
Manuel DubJn y Jos Ma. Lozano, op. cit.. tomo IX, p. 23.
Ibdem. tomo VII, p. 569.
Ibdem. tomo VIII, p. 384.
Ibdem. tomo X, pp. 66-67.
119
sus disposiciones, como la relativa al plazo concedido en el artculo 26 para que

las oficinas de Hacienda remitieran sus cuentas, y lo hicieran directamente a la
Contadura Mayor.
Reorganizacin de la Tesorera General y arreglo de la
Hacienda Pblica en 1861
En diciembre de 1857 tuvo lugar el desconocimiento de la Constitucin de 5 de

febrero de ese mismo ao, por parte del presidente Ignacio Comonfort. A l
sigui la Guerra de Reforma, y despus de una pequea tregua, la de Intervencin, prolongada hasta 1867. Durante esa poca azarosa nada se pudo adelantar en la organizacin de la Hacienda Pblica, y ms bien puede decirse que se
retrocedi, aunque resulta interesante resear los intentos realizados para conseguir aquel fin.
Al regresar el Gobierno Nacional a esta ciudad, en 1861, se expidi el Decreto
de 31 de enero de ese ao,m que reorganiz la Tesorera General de la Nacin.
Se dispuso que la cuenta general del erario, tanto de productos como de gastos,
se formara por la Tesorera.i" que esta cuenta se ajustara al sistema de partida
doble; 224 que la Tesorera llevase la cuenta corriente de todas las personas que
disfrutaran sueldo o pensin del erario.i" y que el tesorero general presentara
al Gobierno un proyecto de reglamento para la Tesorera y dems oficinas
recaudadoras y distribuidoras, con objeto de dar cumplimiento a las prevenciones del decreto.F"
La ley de 17 de julio de 1861,227 con la cual se trat de salvar de crisis que
entonces haba producido la cuestin hacendaria, determin que las aduanas
martimas y dems oficinas recaudadoras de las rentas federales enteraran todos sus productos lquidos en la Tesorera General, sujetndose exclusivamente
a las rdenes del Ministerio de Hacienda, y cesando -en consecuencia- todas
las facultades e intervencin de los gobernadores y funcionarios estatales en las
aduanas martimas y dems rentas federales.i"
La propia ley estableci una Junta Superior de Hacienda, compuesta de un
presidente y cuatro vocales, encargados de liquidar la deuda nacional, cobrar
los crditos activos del erario, administrar y realizar los bienes nacionalizados,
percibir ciertos fondos que se le consignaron y distribuir el producto de stos
entre los acreedores de la nacin. Asimismo, se impuso al Ejecutivo la obligacin de formar y publicar un presupuesto econmico de los gastos pblicos,
bajo la base de que se haran reducciones al de 31 de diciembre de 1855, y se le
autoriz para reformar y organizar todas las oficinas con la prevencin de
hacer economas.P?
Ibidem, lomo IX, pp. 29-31.
Art. la.
ll' Art. 50.
m Art. 70
ll6 Arl. 80
li, Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano,op. cit.. lomo IX, pp. 243-245.
llB Arts. 20 y 15.
ll9 Arts. 3 y 16.
222
llJ
120
El presupuesto previsto en la ley antes citada se expidi el 16 de agosto de

1861,230 cre ndose en l una oficina denominada Direccin de las Rentas Federales, y anuncindose que se formara su reglamento. ste se public el
mismo 16 de agosto de 1861,231 y contena disposiciones importantes: ordenaba que la recaudacin de las rentas pblicas estuviera a cargo de la Direccin
del Tesoro Federal, y la distribucin al cuidado de la Tesorera General de la
Federacin.r" Sealaba como atribuciones de la Direccin: recaudar los impuestos federales, revisar los manifiestos y ajustes de las aduanas, glosar las
cuentas de las oficinas recaudadoras, dar reglas para establecer un sistema de
contabilidad claro, sencillo y basado en acreditar en los libros lo que se deba
recaudar, y resolver las consultas admnistratvas.i" Corresponda a la Tesorera recibir los fondos de la Direccin, para distribuirlos entre los acreedores del
erario, llevar las cuentas generales de distribucin y recaudacin, aunque el
manejo de esta ltima cuenta no se prevena de manera expresa.
As se volvi al sistema de las leyes de 26 de enero de 1830 y 26 de octubre de
1831.
Reorganizacin de la Secretara de Hacienda y la
Tesorera General en 1867
Esta reorganizacin tuvo su fundamento en el decreto de 6 de agosto de 1867,234

el cual derog la ley de 16 de agosto de 1861, que haba establecido dos oficinas
generales para la recaudacin y distribucin de las rentas pertenecientes al
erario federal.v" El decreto mencionado dispuso que la Direccin de Contribuciones Directas, la Administracin General del Papel Sellado, las jefaturas de
Hacienda, las aduanas martimas y fronterizas, la Aduana de Mxico, las casas
de moneda y ensayes, y todas las dems oficinas generales de Hacienda establecidas o que se estableciesen, dependeran nica y exclusivamente de la Secretara de Hacienda en todo lo econmico, administrativo y directivo, quedando
sujetas a la Tesorera General slo en lo concerniente a recaudacin y distribucin de los caudales pblicos. m
A esta ltima oficina se le encarg la recepcin de los productos de las
oficinas recaudadoras del erario federal y la distribucin de los mismos en los
gastos de la Federacin, con sujecin a las rdenes del Ministerio de Hacienda.i"
Aunque el decreto no lo deca expresamente, su objeto fue concentrar en
la secretara del ramo la direccin y administracin de la Hacienda Pblica,
haciendo de la Tesorera una seccin del Ministerio, encargada de recaudar los
caudales de la nacin, distribuirlos y llevar la contabilidad. As lo explic Jos
Mara Iglesias en su Memoria de Hacienda de 20 de febrero de 1868:
Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op cit.. tomo IX, pp. 267-287,
Ibdem. pp. 286-287.
2J2 Prevenciones segunda, tercera, dcima y undcima,
2lJ Prevenciones cuarta y quinta,
214 Manuel Dubln y Jos Ma, Lozano, op. cit. tomo X, pp. 37-40,
m Art. l.
236 Art. 2.
237 Art. 3,
230
2J1
121
En 6 de agosto de 1867 se expidi el decreto relativo a la reorganizacin de dicho

ministerio. Para llevarla a efecto se comenz por derogar la ley de 16 de agosto de
1861, que estableci dos oficinas generales para la recaudacin y distribucin de las
rentas pertenecientes al erario federal [ ... ] en la combinacin hecha para suprimir la
direccin general de rentas y la junta de crdito pblico, y para refundir la tesorera
general en el ministerio de Hacienda, se cuid de no aumentar el gravamen del erario,
como es fcil comprobarlo haciendo un cotejo entre lo que importaba el presupuesto
de esas cuatro oficinas, con arreglo a las leyes vigentes en 1861 y lo que importa la
planta nueva del Ministerio y de la Tesorera. Pero no fue esa la nica ni la principal
razn que hubo para adoptar la variacin establecida. Lo que esencialmente se quiso,
fue cambiar el sistema de la existencia de varias oficinas, encargadas a la vez de
labores idnticas o anlogas. Con la existencia de la direccin de rentas y de la junta
de crdito pblico, y aun con la de la tesorera general, como oficina separada del
ministerio de hacienda, resultaba uno de estos dos graves inconvenientes: o que esas
oficinas, al entenderse por un lado con las subalternas y por otro con el ministerio, se
reducan a servir simplemente de conducto de comunicacin, y entonces vena de
aqu forzosamente una demora innecesaria en el despacho de los negocios y un gasto
enteramente intil; o que el contrario, resolvan por s los asuntos de su incumbencia, usurpando en tal caso las atribuciones propias del ministerio, el cual vena a
quedar as convertido en una entidad casi sin objeto [ ... ] las oficinas generales de
hacienda quedan sujetas tambin al ministerio en lo concerniente a la recaudacin y
distribucin de los caudales pblicos; pero esta sujecin se ejerce por medio de la
tesorera general, la que, considerada ya, no como oficina separada, sino como una
seccin especial del ministerio, entra por lo mismo en la regla general de que todos
los asuntos correspondientes a un ramo determinado se despachen por la seccin
respectiva. En tal virtud, la dependencia en que se pone a las oficinas generales de
hacienda de la tesorera general, en lo concerniente a la recaudacin y distribucin de
los caudales pblicos, no las independe, sino que antes bien las deja ms sujetas al
ministerio. La dependencia especial de la tesorera tiene por objeto, que pueda llevarse con toda exactitud la contabilidad de las rentas federales, y que la tesorera sea la
oficina distribuidora de ellas ... 2J8
Con fecha lo de diciembre de 1867 se expidi un reglamento para la administracin y contabilidad de los caudales del erario federal.t " En este documento se
establecieron reglas concernientes a los presupuestos probable y definitivo; la
recaudacin y distribucin de los caudales pblicos; la deuda nacional, en sus
tres divisiones de corriente, consolidada y flotante; los contratos de compra y
venta por cuenta del Estado; cuentas, libros, responsabilidad de los empleados,
alcances y otras materias. Se concentr la contabilidad en la Secretara de
Hacienda, crendose en este ministerio una seccin llamada Directiva de Contabilidad. Se estableci tambin el sistema de partida doble, advirtindose que
no se pondra en prctica sino hasta que se publicase una instruccin detallada
sobre l.
Al concretar las disposiciones de este decreto sobre recaudacin, debe sealarse que era obligacin de los jefes de las oficinas tener cobrado todo adeudo
238 Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. de 20 de febrero de 1868, presentada al Congreso de
la Unin por D. Jos Mara Iglesias, Mxico, pp. 13-14.
2J9 Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit.. tomo X, pp. 177-192.
122
para el da 30 de junio de cada ao, y remitir mensualmente el producto lquido

a la oficina superior para que sta lo enviara a la Tesorera General, descontando nicamente los gastos de recaudacin que les estuvieran afectos, aunque sin
dejar por esto de consignar en sus cuentas los productos brutos y los gastos
mencionados.i"? Estaban obligados igualmente a formar cada mes cuatro juegos de cortes de caja: para la oficina inmediata superior, el ministerio de Hacienda, la Contadura Mayor y uno que conservaran para constancia.!"
Por lo que respecta a la distribucin de los caudales pblicos, se distinguan
dos clases de agentes: ordenadores y pagadores. Los primeros eran quienes
disponan el empleo que se deba dar a los fondos, y liquidaban esta inversin,
teniendo este carcter los ministros de Estado. Los segundos verificaban los
pagos dispuestos por los ordenadores, y eran considerados como tales el tesorero general, los jefes de Hacienda en los Estados y, en algunos casos, las Administraciones de Rentas del Distrito Federal.r"
Se estableci que cada ministerio llevase la cuenta de su ramo, y que los
resultados de cada ao fiscal de dichas cuentas, que deban entregarse al de
Hacienda junto con el presupuesto definitivo, se vaciaran en la cuenta general
de la administracin hacendaria.e"
Se dispuso, adems, que todas las operaciones de ingreso lquido y egreso de
numerario que tuvieran lugar en las oficinas de Hacienda de la Repblica, se
concentraran en la seccin de contabilidad del Ministerio de Hacienda, la cual
llevara para tal objeto un Diario General. En este diario se asentaran los
pagos hechos a los diversos ministerios de Estado, y dichos asientos pasaran a
un libro Mayor, de tal modo que al fin de cada ao econmico, una vez
cerradas sus cuentas, se estuviese en posibilidad de enviarlas a la Contadura
Mayor, acompaadas de una balanza general del movimiento de valores y de
los libros y comprobantes respectivos.v'"
Las oficinas pagadoras de los Estados, que eran las mismas jefaturas de
Hacienda, tambin estaban obligadas a asentar en su cuenta los ingresos y
egresos de numerario que tuvieran lugar dentro de su demarcacin, llevando al
efecto los libros Diario, de Caja, Mayor y auxiliares. Al fin de cada trimestre
deban cerrar los dos primeros y remitirlos a la seccin de contabilidad del
Ministerio de Hacienda, junto con una noticia del movimiento de valores que
en papel y numerario hubiese habido, y con los comprobantes de su cuenta.i"
Iniciativa de 12 de diciembre de 1869, sobre reorganizacin
de las Oficinas Generales de Hacienda
Al considerar el Ejecutivo que la solucin al problema hacendario radicaba en

concentrar en la secretara del ramo la contabilidad del erario, propuso al Con240
241
242
243
244
245
Arts. 25, 27 Y28.

Art. 38.
Art. 43.
Arts. 60, 64 Y65.
Arts. 91, 92, 93 Y95.
Arts. 96, 97, 98 Y 100.
123
greso -el 12 de diciembre de 1869- la iniciativa sobre reorganizacin de dicho

Ministerio y de la Tesorera General, en los siguientes trminos:
Uno de los motivos que ms ha contribuido a dificultar en la Repblica la sencillez y
precisin de la contabilidad en el erario, ha sido sin duda la divisin de las facultades
y obligaciones naturales de la secretara de Hacienda en dos oficinas separadas, esto
es, el ministerio y la tesorera general. Para toda persona que est versada en las
operaciones de estas oficinas, es un hecho notorio que una de las dos est de ms, y
que su subsistencia slo sirve para crear dificultades, trastornos, dilaciones, duplicacin de trabajo en el despacho general de los negocios,y especialmente confusin, y
por consiguiente, falta de exactitud en la cuenta de los caudales pblicos. Aleccionado el que suscribe con la experiencia de dos aos, est convencido de que nada
contribuira ms eficazmente a asegurar la perfeccin, que el gobierno tan ardientemente desea en la contabilidad del tesoro pblico, como la refundicin de la tesorera
en la Secretara de Hacienda.r"
En la exposicin con que el Ejecutivo dio cuenta al Congreso, ello de abril de

1870,del uso que haba hecho de las facultades extraordinarias en Hacienda, las
cuales le haban sid concedidas el 17 de enero anterior, se volvi a ocupar de
este asunto, manifestando:
La cuenta del erario federal se llevara de una manera completa y exacta, si el
Congreso llegara a aprobar la iniciativa del Ejecutivo sobre reorganizacin de las
oficinas de hacienda. Mientras esto sucede, o el Congreso determina lo que creyere
ms conveniente respecto de este punto, ha parecido oportuno cuidar que la seccin
quinta de la Secretara de Hacienda lleve el resumen de la cuenta general de la nacin.
Esta cuenta no se ha podido llevar en la Tesorera, por causa de que las oficinas a
quienes la ley de 6 de agosto de 1867 llama generales de hacienda, no le mandan sus
cuentas, sino que se las remiten a la Contadura Mayor. Se necesita, pues, que haya
otra oficina que concentre todas las cuentas incluyendo la de Tesorera, para que el
resumen que de ellas forme sea completo. Mientras subsista, pues, el sistema actual,
parece indispensable que la seccin quinta de la Secretara de Hacienda lleve la
cuenta general. Adems de estas funciones, desempea la seccin quinta otras de
direccin y sobrevigilancia respecto de la contabilidad y estadstica fiscal, que hacen
no slo conveniente, sino absolutamente necesaria su subsistencia mientras no se
cambie radicalmente el sistema actual de oficinas de hacienda.?"
Organizacin de la administracin hacendaria en 1881
La organizacin de la Hacienda Pblica experiment un progreso considerable

en el ao de 1881 con la expedicin de dos ordenamientos fundamentales: la ley
de 30 de mayo y el Reglamento de la Tesorera General de 29 de junio, ambos
de ese ao.!" La primera estableci las bases relativas a la presentacin de los
Iniciativa citada por Matas Romero, op. cit., p. 58.
Exposicin dirigida por el Ejecutivo al Congreso de la Unin, ei 1 de abril de 1870, dando
cuenta del uso que hizo de las facultades que le concedi el artculo II de la ley de 17 de enero de ese
mismo ao, y del estado que guardaba la Hacienda Federal, Mxico, 1870, p. 21.
248 Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit., tomo XIV, pp. 781-786 Y921-935.
246
247
124
proyectos de presupuesto de egresos, que el Ejecutivo deba presentar anualmente a la Cmara de Diputados, ordenando que los mismos comprendieran
todos los gastos u obligaciones que deba reportar el erario federal. Dichos
gastos seran detallados en los presupuestos particulares que de sus respectivos
ramos habran de formar los secretarios del Despacho, y que tenan obligacin
de pasar al Ministerio de Hacienda para la formacin del proyecto de presupuestos generales.!"
La ley de referencia dio nueva organizacin a la Tesorera General al atribuirle
facultades de fiscalizacin sobre el cumplimiento de las leyes de ingresos y del
presupuesto de egresos, as como sobre todas las oficinas, empleados y agentes
con manejo de fondos pblicos, tanto en lo relativo a las labores de recaudacin
y pagadura, como a las de contabilidad. As, la Tesorera tena el derecho y la
obligacin de glosar preventivamente las cuentas de todas las oficinas recaudadoras o distribuidoras y las de todos los empleados o agentes federales que
manejaran caudales de la nacin, reasumindolas despus en su cuenta propia,"? a cuyo efecto las oficinas, empleados y agentes mencionados tenan el
deber de remitirle sus cuentas comprobadas con los justificantes originales. Las
cuentas de cada mes deban remitrsele con los correspondientes cortes de caja y
una copia de los libros Diario y Mayor."!
Asimismo, la Tesorera estaba facultada para formular las observaciones que
resultaran de la glosa practicada; las oficinas y agentes deban contestarlas de
manera satisfactoria, y adaptar su contabilidad a la de la Tesorera, segn las
reglas que sta les indicara.i"
Encomendada a la Tesorera la funcin de realizar todos los pagos a cargo
del erario federal, deban dirigrsele por la Secretara de Hacienda las rdenes
relativas para su cumplimiento, a fin de que se hicieran los asientos correspondientes y las observaciones a que hubiere lugar. Adems, se dispuso que toda
orden de pago que se le destinara habra de expresar la partida del presupuesto
a que se hubiere de cargar el gasto, sin cuyo requisito no se le dara curso.r"
La formacin de la cuenta general del erario, que haba de someterse al
examen y glosa de la Contadura Mayor, corresponda igualmente a la Tesorera, la cual justificara todas sus partidas de ingresos y egresos con los comprobantes requeridos por la ley, tanto en lo concerniente a sus operaciones propias,
como respecto a las de todas las oficinas recaudadoras y distribuidoras y dems
empleados que manejasen fondos federales. Dos ejemplares de cada uno de los
cinco estados que tena obligacin de formar la Tesorera para presentar los
resultados de la cuenta del erario federal, deba remitirlos a la Secretara de
Hacienda, a ms tardar el 8 de diciembre de cada ao, y otro ejemplar de los
mismos -acompaado de los libros y comprobantes originales- deba enviarlos a la Contadura Mavor el 14 de diciembre.i"
249
250
251
252
253
254
Art. 10.
Arts. 10 y 13.
Art. 11.
Art. 14.
Art. 26.
Arts. 10 y 15.
115
Por ltimo, se dispuso que la falta de cumplimiento a las prevenciones de esta

ley, referentes a rendicin de cuentas y a contestacin de las observaciones,
sera motivo para la suspensin de sueldo o empleo, y que la Tesorera, una vez
recibido su finiquito, quedaba en aptitud de expedir el correspondiente a las
dems oficinas que resultaran sin responsabilidad.i"
El Reglamento de la Tesorera General estableci medidas importantes, algunas de las cuales ya haban sido contempladas por la precitada ley de 30 de
mayo de 1881; as, concentr las funciones de recaudacin, distribucin, contable y fiscalizacin en la Tesorera General; encomend a esta oficina la glosa
preventiva de las cuentas rendidas por las oficinas y empleados con manejo de
fondos federales; determin la apertura de una cuenta de responsabilidades por
el manejo de estos ltimos; dio nueva estructura a la Tesorera y organiz su
contabilidad, previniendo su responsabilidad por las irregularidades u omisiones en sus atribuciones de control preventivo; mancomun la responsabilidad
de los empleados superiores; estableci los libros auxiliares para la revisin de
la cuenta general de la Hacienda Pblica, disponiendo la formacin de una sola
cuenta de ingresos y egresos; determin como obligacin general de todos los
manejadores de fondos que garantizaran su manejo por medio de fianza, y
prohibi que se efectuara erogacin alguna que no estuviera contemplada en el
presupuesto, bajo pena de incurrir en responsabilidad los pagadores transgresores, aun cuando las rdenes hubieren emanado de autoridades superiores.
Al corresponder a la Tesorera General verificar la recaudacin y distribucin de todos los fondos federales -ya fuera directamente o por medio de las
dems oficinas del ramo- y al ser el centro de stas, estaba obligada a cuidar de
que se cobraran con exactitud y oportunidad los impuestos y dems productos
del erario, conforme al presupuesto de ingresos vigente en cada ejercicio fiscal;
a que con la misma exactitud se hicieran los pagos que autorizaba el presupuesto de egresos; a que se le remitieran con puntualidad los cortes de caja, las
cuentas y comprobantes originales de las operaciones mensuales de las oficinas
y empleados con manejo de fondos, y a que estos ltimos dejaran satisfechas las
observaciones que les hiciere a sus cuentas al glosarlas preventivamente.i"
La Tesorera estaba facultada para examinar y glosar de manera preventiva
las cuentas que le deban rendir todas las oficinas y empleados con manejo de
fondos federales. En caso de desacuerdo con alguna partida de tales cuentas,
deba asentar la suma de que se tratara con cargo a la cuenta de "Responsabilidades por manejo de fondos federales", y asentar en el libro auxiliar respectivo la
responsabilidad del jefe o encargado de la oficina, pagadura o empleado, que
conforme a la ley debiera reportarla.P" La propia Tesorera era responsable
ante la Contadura Mayor, no slo por causa de sus operaciones, sino tambin
por todas las dems que comprendiera su cuenta cuando -por descuido comprobado en la vigilancia que por los medios legales y especialmente por el
examen y glosa preventiva de cuentas tena obligacin de ejercer- resultaran
afectados los intereses fiscales; en la inteligencia de que esta responsabilidad era
2lS
Arts, 22 y 23.
256 Art. 20.

m Arts. 20 y 30.
126
extensiva no slo al tesorero y contador de la Tesorera, sino tambin a los jefes

de seccin que autorizaran plizas de ingreso o egreso, los cuales eran igualmente responsables de los libramientos que hicieran en cuanto a la legalidad del
pago. Cabe sealar que la Tesorera deba promover, ante la secretara del ramo,
la prctica de visitas cuando del examen de las cuentas, o por cualquier otra
circunstancia, advirtiera irregularidades en alguna o algunas oficinas.!"
La responsabilidad mancomunada del tesorero, contador y cajero respecto
de los fondos, derivaba de que cada uno de ellos conservaba una llave del
tesoro, quedando slo exenta de ella el contador en alguna operacin que
dispusiera el tesorero, si justificaba haber obrado en obedecimiento de sus
rdenes, y despus de haberle hecho las correspondientes observaciones y dado
cuenta de stas con oportunidad y por escrito a la Secretara de Hacienda.i"
Finalmente, se dispuso que la Tesorera vigilara que todos los empleados de
la administracin que manejaran fondos tuvieran garantizado su manejo, y que
comunicara a la secretara del ramo el vencimiento de los plazos que hubiese
concedido para tal fin, suspendiendo a la vez el pago de los sueldos de los
empleados que por tal motivo no deban percibirlos."?
Hecho este breve anlisis del Reglamento de la Tesorera General slo resta
decir que desde 1867, Yhasta la fecha de su expedicin, la mayor parte de las
cuentas de este periodo haban dejado de glosarse, existiendo tal confusin que
se estim conveniente crear una Seccin Liquidataria, encargada de depurar las
cuentas de ese periodo, con tal independencia de la nueva contabilidad establecida en 1881.
Reorganizacin de la Tesorera General y creacin de la Direccin
de Contabilidad y Glosa en 1910
A partir de la ley y reglamentos comentados en el punto precedente, la administracin de la Hacienda Pblica entr en un largo periodo de normalidad, en el
cual las reformas -poco numerosas- se redujeron a perfeccionar el sistema de
contabilidad ya centralizar en la Secretara de Hacienda no slo la preparacin
y formacin del presupuesto, sino el manejo ntegro de la vida econmica del
pas.
No obstante la normalidad apuntada, es de observarse que el sistema contable no era lo mejor que pudiera desearse, ni el control preventivo bastaba para
asegurar el exacto cumplimiento del presupuesto -de modo que se evitaran los
excesos y transferencias de partidas-, ni la glosa definitiva se llev a cabo por
la Contadura Mayor con la prontitud requerida, a fin de exigir con oportunidad las responsabilidades y evitar perjuicios al erario.
En esta situacin se llev a cabo la reorganizacin de la Tesorera General
y la creacin de la Direccin de Contabilidad y Glosa como dependencia de
la Secretara de Hacienda, teniendo en cuenta el principio de que las oficinas
258
259
260
Arts. 9 y 16.
Arts. 18 y 30.
Art. 13.
127
que manejan fondos deben ser distintas de las que llevan la contabilidad, esto
es, se separaron las funciones que competen al cajero en toda administracin
(recaudar, custodiar y distribuir los fondos y valores pblicos) de aquellas que
corresponden al contador (el registro detallado y exacto de todas las operaciones que afectan al erario y el examen relativo a la justificacin y comprobacin de las cuentas rendidas por todos los manejadores de fondos y valores
de la Federacin).
De conformidad con lo dispuesto en la ley del 23 de mayo de 1910,261 a travs de la cual se establecieron las reformas apuntadas, la Tesorera General de
la Federacin cambi su denominacin a la de Tesorera de la Federacin,
limitndose sus funciones a recaudar, custodiar y distribuir los fondos y
valores pblicos, as como a administrar los bienes de la Hacienda Pblica
Federal, bajo la subordinacin de la Secretara de Hacienda. En el ejercicio de
estas funciones, la Tesorera estaba facultada y obligada para intervenir los
cortes de caja de las oficinas generales del Distrito Federal, y cuidar de que las
oficinas y agentes con manejo de fondos que no dependieran de una Direccin
General le remitieran con puntualidad sus respectivos cortes de caja; ejercer
constante vigilancia sobre las oficinas y agentes mencionados, as como sobre
las direcciones generales, practicando y cuidando de que se realizaran visitas
peridicas mensuales y extraordinarias; calificar las cauciones que haban de
otorgar los empleados; vigilar que se acreditaran anualmente la supervivencia e
idoneidad de los fiadores, formular observaciones a las rdenes de pago recibidas de la Secretara de Hacienda cuando las mismas contravinieran la ley de que
se trata, alguna de las prescripciones del presupuesto, las estipulaciones de
los contratos o cualquier otra disposicin relativa a distribucin de fondos, en
cuyo caso deba suspender el cumplimiento de la orden.i"
En materia de Deuda Pblica, la Tesorera estaba autorizada para emitir
bonos, llevaba la cuenta de dicha deuda, pona en conocimiento de la Secretara
de Hacienda cualquier irregularidad que sobre el servicio de amortizacin ocurriera, resolva las dudas que sobre esta materia sobrevenan, y calificaba la
legitimidad de los ttulos y cupones que se presentaban al Gobierno.I'"
La Direccin de Contabilidad y Glosa estaba encargada de llevar la contabilidad de la Hacienda Federal, de dirigir la de las oficinas de la Federacin y
glosar sus cuentas, calificando la justificacin, la comprobacin y el registro de
la contabilidad y de las operaciones practicadas, bajo la sujecin de la Secretara de Hacienda.t'" En orden a desempear las funciones mencionadas, la Direccin deba: revisar y concentrar las cuentas de las oficinas; determinar,
previa aprobacin de la Secretara de Hacienda, las reglas y formalidades a que
deba ajustarse la contabilidad de dichas oficinas; entregar a la Contadura
Mayor, en el plazo fijado por la ley, los libros principales y auxiliares de la
contabilidad federal y los de todas las oficinas cuyas cuentas hubiere concen261
262
263
264
Diario Oficial de la Federacin, 23 de mayo de 1910.

Arts. 1,2,3,4, fracciones V, VI, inciso A, IX, X Y7.
Art. 5, fracciones 1, 11, VI, VII YVIII.
Arts. 20 y 30.
128
trado O glosado; las plizas originales giradas por la propia Direccin, comprobadas y justificadas con documentos originales; la balanza general de comprobacin y las balanzas particulares de cuentas colectivas correspondientes al
ao fiscal inmediato anterior; poda, en todo tiempo, hacer las compulsas y
revisiones de contabilidades particulares de las oficinas y agentes de la administracin con manejo de fondos que juzgara conveniente.'"
La Direccin tena tambin como funciones fiscalizadoras: la glosa de las
cuentas de las oficinas y agentes que no hubieran sido glosadas por una Direccin General: vigilar por medio de contadores y delegados las operaciones
de contabilidad y glosa que practicaran las direcciones generales; poner en conocimiento de la respectiva Secretara de Estado las responsabilidades en que incurrieran los empleados de las oficinas e irregularidades que en las operaciones
de contabilidad y de glosa llegase a descubrir; llevar un registro nominal de los
empleados y agentes con manejo de fondos o valores, as como otro registro
nominal de las fianzas otorgadas por dichos empleados; llevar tambin un
registro de todos los funcionarios y empleados de la Federacin; intervenir la
entrega de la Tesorera en los casos de cambio de tesorero; visar sus cortes de
caja mensuales, verificando las existencias de caudales y valores, y practicar a
dicha oficina las visitas extraordinarias que estimara oportunas.i"
Aplicacin y resultados de las disposiciones hacendadas a partir

del restablecimiento del sistema federal
El primer testimonio importante al respecto lo constituye una resea sobre el
estado de los principales ramos de la Hacienda Pblica, que al separarse Manuel
Payno de la secretara del ramo, dirigi a su sucesor, con fecha 10 de marzo de
1851. En dicho documento se deca:
Con toda franqueza manifest en diversas ocaciones a la cmara de diputados, que la
contabilidad de las oficinas de hacienda pblica era un verdadero caos y necesitaba
una reforma radical. Muchos han opinado que introducindose en las oficinas el
sistema de partida doble, desaparecera momentneamente todo el desorden y confusin en las cuentas, y se lograra que stas fuesen llevadas con el da. Yo juzgo que la
partida doble sera necesario aplicarla con un buen discernimiento al sistema de la
hacienda pblica, pues es sabido que aunque los principios generales son los mismos,
cada tenedor de libros establece una fraseologa y un mtodo diverso y peculiar,
siendo as que lo primero que se debe buscar en los asientos es la completa uniformidad, porque de lo contrario, ni podran glosarse las cuentas, y el ministerio o las oficinas directivas tendran que dictar una orden diversa para cada una de las dems
oficinas recaudadoras y distribuidoras. Adems de este inconveniente se ha encontrado de pronto el de que no estando los empleados acostumbrados a este mtodo de
contabilidad, cometeran errores de gran trascendencia [ ... ] mas a pesar de esto, es
necesario decir con verdad, que V. E. tendr que trabajar mucho para establecer en la
hacienda pblica un sistema de contabilidad claro, sencillo y uniforrne.P"
265
266
267
Arts. 76, fracciones 1, IV, VIII Y 79.

Arts. 76, fracciones n, III, V, VI, X Y 122.
Resea de D. Manuel Payno, de 10 de marzo de 1851, citada por Matas Romero, op. cit. p. 44.
129
Por su parte, Guillermo Prieto, en unos informes de 20 de octubre de 1852 que

ley como secretario de Hacienda en la Cmara de Diputados, respecto de la
adopcin parcial del sistema de partida doble en la contabilidad fiscal, deca lo
siguiente:
Otra de las mejoras nuevamente introducidas, contra la que han levantado un grito
de reproche los intereses vivamente heridos, y el obstinado espritu de sistema, es la
contabilidad por partida doble. Cierto es que la planeacin de este sistema bajo las
mismas reglas que se siguen en el comercio, no es adaptable estrictamente a la
contabilidad pblica; pero tambin es cierto que con ligeras modificaciones la partida
doble es la garanta ms segura del orden, el mvil ms inequvoco de aquel arreglo, y
el resorte infalible de la responsabilidad de los que manejan caudales. En la mayor
parte de los pueblos de Europa, en los Estados Unidos y en Nueva Granada ltimamente, ha producido los mejores efectos la partida doble; por qu en Mxico no ha
de ser lo mismo? Porque esa es la suerte que depara la ignorancia a todos los
adelantos importantes. La partida doble aplicada a la contabilidad militar ha vencido
a todos sus detractores; pues el ajuste de los cuerpos, que haca muchos aos no se
practicaba, se ha verificado ahora con facilidad por medio de ese sistema. Por la
primera vez, independida la contabilidad de los cuerpos se vi sujeta a un pagador,
perfeccionndose, moralizndose, dejando de ser el estado de la caja el termmetro
de la fidelidad del jefe, dejndose de comprobar con las bayonetas la entrada y salida
de caudales para las tropas. Esta sola, esta nica medida que en otros tiempos
hubiera producido una revolucin, forma el elogio del sistema y del que lo plante,
y hace la apologa de los dignos jefes a cuyas manos est confiada hoy la defensa de
las leyes. 268
El mismo Guillermo Prieto manifestaba, con referencia a la contabilidad fiscal,

en una instruccin, que al separarse de la Secretara de Hacienda escribi, el 10
de enero de 1853, para su sucesor Jos Mara Urquidi:
Absolutamente se desconoce en la organizacin de las oficinas de hacienda la divisin de la contabilidad en legislativa, administrativa y judicial. Esta confusin produce en la prctica, entre otros males, la irresponsabilidad de los empleados. La
complicada y tarda formacin del presupuesto ha hecho imposible su aprobacin en
las cmaras; de ah que es realmente en ms de veinte aos que no ha habido
contabilidad legislativa. En cuanto a lo administrativo, como el envo de cuentas es
anual, en bromosos libros y con los multiplicados comprobantes que son necesarios;
sobre todo, como la revisin final la oficina que debe practicarla es la contadura
mayor, oficina que depende de las cmaras, mal dotada de empleados, y estos en
la miseria por falta de pagos, el resultado es que las cuentas no se glosan, que la
responsabilidad es irrisoria, que no se pueden moralizar las oficinas, que no hay
orden. Esta complicacin entre lo administrativo y lo judicial merece un eficaz remedio [... ]269
Manuel Olasagarre, ministro de Hacienda, present -en una Exposicin fechada el14 de enero de 1855- al Jefe de la Nacin una serie de iniciativas para
Citado por Matas Romero, op. cit.. pp. 44-45.
Instruccin de D. Guillermo Prieto a D. Jos Mara Urquidi, de 10 de enero de 1853,citada
por Matas Romero, op. cit .. p. 45.
268
269
130
corregir los males que afligan a la Hacienda Pblica. Este documento expresaba los puntos que deban comprender un plan de Hacienda:
La contabilidad en todas sus diversas aplicaciones, es un punto tan delicado y dificil, que en los pases ms civilizados del mundo ha sido el resultado de muchos
aos, habiendo intervenido los talentos de un gran nmero de estadistas, y en Francia el genio de Napolen 1 y la Sabidura de Luis Felipe. Sin la adopcin de la
partida doble en todas las oficinas y un modo ms eficaz de comprobacin, es
imposible desembrollar el caos en que se halla la contabilidad y que el gobierno
supremo llegue a estar absolutamente al alcance de la situacin del erario al momento que lo pretende. La fiscalizacin, forma tambin una de las partes ms principales
e importantes del plan de hacienda. Cuantos ensayos hemos hecho desde la Independencia, incluso el que contiene la ley de 26 de noviembre de 1853, han sido desgraciados, debindose atribuir a los anteriores la causa ms influyente del estado actual de
la hacienda; porque ni eran capaces de alcanzar el fin principal de esta institucin por
su absoluto desconcierto y olvido de los principios conquistados en esta materia, ni
en la medida de su capacidad pudieran producir resultado satisfactorio. As, pues, el
arreglo de este punto vital, debe ocupar toda la atencin, al tomarse en consideracin
un plan de hacienda."?
En la Memoria de Hacienda, de 2 de agosto de 1857, Manuel Payno formul,

respecto de la contabilidad fiscal y arreglo de las oficinas de Hacienda, la
siguiente declaracin:
Como producto de aduanas martimas constan en la cuenta recibidos por la tesorera general en letras que se cobraron, la suma de 457 790 pesos, mientras que en el
estado de productos formado por la junta de crdito pblico [ ... ] aparece un producto
lquido de 3 682 930. Esta notable diferencia consiste en que los productos de todas la
aduanas martimas, con excepcin de una parte de ellos que se recogieron de Veracruz, San Bias, Mazatln, Manzanillo y Tampico se distribuyeron entre el pago de
acreedores y las atenciones militares de los puertos y Estados respectivos, remitiendo
solamente a la tesorera en vez de letras o dinero, los comprobantes de las comisaras
u oficinas distribuidoras. Esto indica sin embargo un positivo desorden en la recaudacin [ ... ]271
Sobre este mismo punto, indicaba ms adelante el mismo secretario de Hacienda:

Segn el sistema hacendario seguido en Mxico desde la independencia hasta la
fecha, las aduanas martimas han formado la parte principal de las rentas del gobierno, y precisamente son las que jams han estado bien administradas. Ni revisin de
ajustes, ni glosa de cuentas, ni cobros de deudas pendientes, ni resolucin de consultas; nada, en fin, de lo que constituye el cuidado administrativo para recaudar y
aumentar los productos, se ha ejecutado durante muchos aos. Generalmente las personas que desempean el Ministerio de Hacienda son conducidas a ese puesto de tanta
importancia, por el influjo de los partidos o por el triunfo de las revoluciones. De ah
270 Exposicin de D. Manuel Olasagarre, de 14de enero de 1855.presentada al Jefe de la Nacin,
Mxico. 1855, p. 12.
271 Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. de 2 de agosto de 1857. dirigida al Presidente de la
Repblica por D. Manuel Payno, 1857, p. 17.
DI
es que pasadas las circunstancias del momento viene otra persona por virtud de esas
mismas causas, cuando la que le precedi apenas tuvo tiempo para imponerse de los
negocios; y apenas le alcanzaron las horas libres del da y de la noche para contestar
con los numerosos acreedores, y proporcionar, a costa siempre de sacrificios, algn
prorrateo a la infinidad de personas que dependen del erario. Ni la laboriosidad, ni el
talento, ni la instruccin y honradez ms notoria, han servido para lograr un arreglo
en la hacienda pblica, ni para contentar las esperanzas que la nacin concibe en
cada cambio poltico. m
En relacin con la Junta de Crdito Pblico, creada por ley de 10 de enero de

1856 y restringida en sus facultades por la de 8 de junio de ese ao, Manuel
Payno manifestaba en su Memoria -en defensa del ordenamiento indicado en
ltimo trmino- que no poda haber nada peor que el sistema que haba prevalecido hasta aquella fecha. Miguel Lerdo de Tejada, en su Memoria presentada
el 10 de febrero de 1857, deca respecto a este mismo punto:
Esta amplitud de facultades, que despojaba al supremo gobierno, no ya slo de una
parte del ejercicio del poder extraordinario que la nacin le confi al adoptar el plan
de Ayutla, sino tambin de las atribuciones que le corresponden aun en un rgimen
constitucional, haba causado ya, antes de mi entrada al Ministerio, algunas de las
dificultades y disgustos que deba presentar necesariamente en la prctica, y para
evitar que continuaran aqullas, con dao del erario y de una parte del servicio
pblico, tuve desde luego algunas conferencias con la misma junta, y por resultado de
ellas, form el proyecto de ley, que V.E. se sirvi aprobar el da 8 de junio prximo
pasado.!"
Con base en el Reglamento de 10 de diciembre de 1867, por el cual se dieron

bases para el establecimiento de la contabilidad fiscal, Matas Romero sealaba
que su principal inconveniente consista en que si bien trataba de concentrar la
contabilidad en la oficina que deba llevarla, esto es, en la seccin llamada
directiva de la contabilidad de la Secretara de Hacienda, distribua, no obstante, sus operaciones previas en las otras cinco Secretaras de Estado, pues en cada
una debera llevarse la cuenta de su rarno.!"
Jos Mara Iglesias expresaba en su Memoria de Hacienda de 20 de febrero
de 1868:
En la de diciembre de 1867 se expidi su reglamento para la administracin y
contabilidad de los caudales del gobierno general, en el que clara y minuciosamente
se establecieron las reglas que han de observarse en todo lo relativo a ese importantsimo punto. All se encuentran, en efecto, las concernientes a los presupuestos probable y definitivo; a la recaudacin de los caudales pblicos; a su distribucin; a la
deuda nacional, en sus tres divisiones de corriente, consolidada y flotante; a los
contratos de compra y venta por cuenta del Estado; a diversas disposiciones generales, sobre cuentas, libros, responsabilidad de los empleados, alcances y otras materias
m Ibidem, p. 34.
Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. presentada por D. Miguel Lerdo de Tejada al
Presidente de la Repblica el 10 de febrero de 1857, Mxico, 1857, p. 13.
m Matas Romero, op. cit. p. 55.
m
132
de inters. Respecto de cada uno de estos puntos, se entra en las explicaciones

necesarias, dndoles el desarrollo requerido para su exacta inteligencia. A fin de
perfeccionar ms el pensamiento contenido en el reglamento de 10 de diciembre, se ha
expresado ya en uno de sus artculos, que la contabilidad que deber seguir toda
oficina o agente que maneje fondos del erario, ser la de partida doble, bajo el
mtodo de aplicacin minuciosa para cada ramo, que oportunamente designar
el ministerio, por medio de un trato de este sistema de cuenta y razn, aplicado a la
hacienda pblica [ ... ] por medio del reglamento y de la obra que lo desarrolla, es de
esperarse que la administracin y contabilidad de los caudales del gobierno general,
lleguen a sistemarse de la manera ms ventajosa. La importancia de primer orden, de
tal resultado, excusa toda recomendacin en el particular. 275
Como se recordar, antes del reglamento citado, se expidi el decreto de 6

de agosto del mismo ao de 1867, por el cual se reorganizaron la Secretara de
Hacienda y la Tesorera General, concentrando en la primera la direccin y
administracin de la Hacienda Pblica y haciendo de la Tesorera una seccin
del Ministerio, encargada de recaudar los caudales pblicos, distribuirlos y llevar
la contabilidad, Matas Romero indica que, de haberse seguido en todo su
desarrollo el sistema del decreto, se habra dado probablemente un paso muy
avanzado, en lo que respecta a la conveniente organizacin de las oficinas de
Hacienda, a efecto de ordenar la contabilidad, pero que desgraciadamente no se
haba hecho as, ya que desde su establecimiento la Tesorera General fue de
{acto una oficina separada y casi independiente de la Secretara de Hacienda; se
revivieron sus antiguas preminencias y se restablecieron sus antiguas bases,
Asimismo, en razn de que, por diferentes determinaciones del Congreso, se le
consider oficina separada y hasta independiente de la secretara del ramo, y se
revivi el reglamento de 20 de julio de 1831, casi incompatible con la organizacin de oficinas de Hacienda que entonces exista.I"
Para el ao de 1870, el propio Matas Romero formulaba el siguiente resumen de las consecuencias que sobre la contabilidad fiscal aparecan, a su juicio,
claramente indicadas por la experiencia:
1", Nunca ha llegado a sistemar en la Repblica la contabilidad fiscal, pues no
obstante que algunas oficinas han logrado concluir y presentar sus cuentas, estos
esfuerzos aislados no han llegado a producir un resultado general. 2", En largos
periodos, ni se han formado ni se han presentado las cuentas que las leyes exigen a
todos los que manejan fondos del erario, 3", Las condiciones esenciales para sistemar
.la contabilidad son la concentracin de sus operaciones en una sola oficina, el transcurso del tiempo necesario para corregir los defectos indicados ya por la experiencia,
y ms especialmente la conservacin de la tranquilidad pblica, 4", Para perfeccionar
la contabilidad, es necesario que la oficina encargada de formar la cuenta general,
haga una glosa previa de las cuentas parciales, para depurar sus partidas, cuya glosa
no se puede verificar sino teniendo a la vista las cuentas originales de las oficinas
respectivas, SI. Para que la cuenta general sea exacta, es necesario que se derive de
cuentas parciales originales y comprobadas, porque es fcil incurrir en equivocaciom Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. de 20 de febrero de 1868, presentada al Congreso de
la Unin por D. Jos Maria Iglesias, Mxico, 1868, pp. 18-19.
276 Maas Romero, op. cit., pp, 54-55,
133
nes frecuente cuando se forman por cortes de caja o estados de valores. 6', La oficina
que concentre la contabilidad fiscal debe ser la Secretara de Hacienda, tanto porque
a ella le corresponde este deber, cuanto porque slo cumplindolo es posible ejercer
eficazmente la sobrevigilancia que debe tener sobre las oficinas de hacienda.!"
Debe sealarse, sin embargo, que aunque la cuenta general del erario presentada
por Matas Romero -junto con su Memoria- estaba formada por cortes de
cajas y no por cuentas originales como l lo deseaba, se agregaron a dichos
cortes -lo cual constituy un avance- las explicaciones que haban dado las
oficinas correspondientes', en aquellos casos en que se haba encontrado alguna
observacin en las partidas de sus estados mensuales. Tambin estaba debidamente comprobada con estos estados y con las aclaraciones dadas en casos de
duda, por lo cual -se afirmaba- la cuenta indicada tena toda la exactitud
posble.!"
Otros logros obtenidos sobre la reorganizacin de la Hacienda Pblica, y que
Matas Romero describi en su Memoria, fueron los siguientes: que las oficinas
federales de Hacienda no obedeciesen ms rdenes que las que se les comunicasen por la secretara del ramo; que formasen y rindiesen sus cuentas en los
plazos fijados por la ley; que remitiesen con exactitud y puntualidad las noticias
requeridas por la Seccin de Contabilidad de la Secretara de Hacienda, y
cumpliesen con mayor regularidad las funciones que les eran propias; que todos
los empleados estuviesen provistos de sus respectivos nombramientos, y que
afianzasen su conducta los que manejaban fondos pblicos, y por ltimo, que las
oficinas fuesen visitadas con frecuencia.l??
Con referencia a las visitas practicadas durante el cuadragsimo ao econmico, 1869-1870, se dijo en la Exposicin que el Ejecutivo dirigi al Congreso el
10 de abril de 1870:
74. Deseando el ejecutivo ejercer la mayor sobrevigilancia posible sobre las oficinas
federales de hacienda, y satisfecho de la gran conveniencia que resulta de visitarlas de
tiempo en tiempo, ha mandado practicar visitas especiales a casi todas las referidas
oficinas. Un empleado de la secretara de hacienda hizo a principios del ao prximo
pasado una visita escrupulosa a las aduanas del Pacfico. El visitador nato de aquella
costa practic otra poco despus, con no menos celo y empeo. La aduana de
Veracruz acaba de ser igualmente visitada por el mismo funcionario. Las aduanas del
seno mexicano entre Sisal y Minatitln, haban sido antes visitadas por un comisionado especial. Varias jefaturas de hacienda han sido tambin visitadas. Igual cosa se
ha practicado durante el receso del Congreso, con las oficinas generales y especiales
de hacienda establecidas en esta capital. Los resultados de estas visitas han sido
altamente satisfactorios, porque se ha conseguido por medio de ellas, corregir abusos
mas o menos graves que estaban profundamente arraigados, y generalizar la conveniencia de mejoras que perfeccionarn y simplificarn una vez establecidas, el servicio pblico, realizando al mismo tiempo, economas no despreciables para el erario
pblico [ ... ] 75. El Ejecutivo ha procedido con celo y energa respecto de los emplea277
2J8
279
Ibdem. p. 59.
Ibdem. p. 60.
Ibdem. p. 877.
134
dos que como resultado de estas visitas o por otros motivos o informes, ha credo que
no llenaban cumplidamente las funciones de su cometido ( ... ]280
Al ser la Tesorera General la oficina de Hacienda ms importante, ya que le

corresponde la distribucin de los fondos federales, ejercer actos de sobrevigilancia respecto de otras oficinas del ramo, formar 13 cuenta general del erario y
desempear otras funciones de no menor trascendencia, el Ejecutivo determin
ejercer -de una manera especial respecto de esa oficina- sus atribuciones de
visitarla para cerciorarse del estado que guardaban sus labores. Antes de enviarle una visita formal-se deca en la Memoria de Hacienda que se viene refiriendo- se le solicitaron varios informes relacionados con la distribucin de
sus labores entre los empleados de su planta, y del estado que guardaban cada
una de ellas. No encontrndose satisfactorios los informes rendidos por la
Tesorera, se nombr -el 16 de marzo de 1870- una comisin compuesta de
tres personas de reconocida ilustracin para que le practicasen una visita, la
cual dur de esa fecha hasta el 9 de junio siguiente. De las investigaciones
realizadas apareci que las labores de dicha oficina estaban, en general, en tan
buen estado como pudiera esperarse; que aunque no todo era perfecto, cada da
se hacan adelantos y no se encontraba motivo de responsabilidad en sus empleados.""
Tambin se sealaba en la Memoria que al considerar el Ejecutivo que otro
de los medios para conseguir el buen manejo de los empleados de la Hacienda
Federal- evitando as la responsabilidad en que stos pudieran incurrir- era
hacer cumplir las determinaciones de las leyes vigentes en ese entonces -las
cuafes disponan que los empleados que manejaran fondos pblicos no tomasen
posesin de sus cargos sin caucin previa- se haba seguido el sistema de
exigir el otorgamiento de las fianzas correspondientes. m
En la citada Exposicin del Ejecutivo de 1 de abril de 1870 se deca sobre
este punto:
76. Considerando que uno de los arbitrios ms eficaces para garantizar el buen
manejo de los empleados de hacienda, es el otorgamiento de sus fianzas, ha cuidado
el ejecutivo de una manera muy eficaz, de hacer cumplir estrictamente las disposiciones de las leyes vigentes, que exigen que todos los empleados federales que manejen
fondos pblicos caucionen su manejo, y que ni se les ponga en posesin de su empleo,
ni se les abone el sueldo sin que previamente hayan cumplido con esta prevencin. En
los documentos que se mandan al Congreso sobre este asunto, se ver el celo del
ejecutivo por asegurar el mejor servicio pblico.!"
En la Memoria correspondiente al ao econmico 1873-1874 -presentada al

Congreso por el secretario de Hacienda, Francisco Meja- se consignaba el
mejoramiento de la administracin de las rentas pblicas, mayor moralidad de
280 Exposicin dirigida por el Ejecutivo al Congreso de la Unin, el I? de abril de 1870, op. cit..
pp. 24 Y25.
281 Matias Romero, op. cit., p. 880.
282 Ibdem. p. 881.
283 Exposicin del Ejecutivo de 10 de abril de 1870, op. cit., p. 25.
[35
los empleados y una situacin aceptable de la Hacienda Federal, en los siguientes trminos:
[ ... ] la paz que felizmente ha imperado e impera en la Repblica, debido en gran parte a la poltica seguida con toda firmeza por el Ciudadano Presidente, ha producido
sus frutos naturales, y da por da mejora la administracin de las rentas pblicas,
introducindose ms y ms moralidad en empleados y causantes; a esto ha contribuido mucho que el ejecutivo no se haya separado una lnea del camino de actividad y
energa que se traz desde el restablecimiento de la Repblica en 1867. Me es grato
por lo mismo, Ciudadanos Diputados, no verme precisado como. algunos de mis
antecesores, en el desempeo de esta Secretara, a trazar un cuadro lgubre de la
situacin hacendaria de la Repblica, y si bien no puedo, por desgracia, decir que sea
excelente, si puede convencerse el Congreso de que es buena relativamente, si se
digna escuchar con benevolencia este informe, cuyos conceptos todos estn apoyados
en documentos oficiales e incontrovertibles.P"
Fungiendo nuevamente como secretario de Hacienda en 1878, Matas Romero

se pronunciaba, en su Memoria presentada al Congreso el 16 de septiembre de
ese ao, por la unidad en la direccin y administracin en el ramo hacendario:
[ ... ] el Ejecutivo considera conveniente adoptar otro sistema en la organizacin de las
oficinas superiores de Hacienda, distintos del que tienen en la actualidad, convencido
de que la Tesorera hasta ahora no ha logrado formar una cuenta perfecta del erario.
Las dificultades que ha pulsado la Tesorera nacen principalmente de la falta de
unidad en la direccin y administracin en el ramo de Hacienda, cuyos inconvenientes se han manifestado al Congreso en varias ocasiones y principalmente al discutirse
las cuentas presentadas por el Ejecutivo el 14 de diciembre de cada ao [ ... ]215
Al referirse a la bondad de la iniciativa sobre reorganizacin de las oficinas

generales de Hacienda, presentada al Congreso el 12 de diciembre de 1869,
manifestaba:
Concentradas por la adopcin del pensamiento que entraa dicha iniciativa, la direccin y administracin de los negocios de hacienda, unificado el despacho evitando
dilaciones intiles y pejudiciales, asegurado el medio de obtener el examen y glosa de
las cuentas de recaudacin y distribucin de caudales de todas las oficinas dependientes de la Secretara de Hacienda, y precisadas las bases de la contabilidad fiscal;
podr seguramente obtenerse el benfico resultado de que la cuenta anual del erario
federal d a conocer con precisin el cuadro completo y comparativo de los ingresos
y egresos, el de las obligaciones que resulten a cargo del erario por pagos no verificados y el importe verdadero del gasto total con cargo al presupuesto de cada ao, que
hasta ahora no ha podido precisarse por falta de los ajustes de todas las cuentas
generales y particulares que deben formar la cuenta de la federacin. La unidad de la
cuenta facilitar otro resultado de no menos importancia y trascendencia, y es el que
R4 Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. correspondiente al periodo del 1 de julio de 1873al
30 de junio de 1874, presentada al Congreso de la Unin el 16 de septiembre de 1874 por D. Francisco Meja, Mxico, 1874, p. I.
l8l Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. presentada al Congreso de la Unin por D. Matias
Romero el 16 de septiembre de 1878, Mxico, 1879, pp. 104-105.
136
la glosa por la Contadura Mayor de Hacienda de la cuenta del erario federal produzca oportunamente los resultados apetecidos, porque esta glosa tendr que referirse a
la cuenta general que rinda la Secretara de Hacienda, en la que ya estarn concentradas con toda la documentacin y regularidad indispensables, las de todas las
jefaturas de hacienda, aduanas martimas y fronterizas y dems oficinas de Hacienda
en el Distrito y en los Estados.i"
En la Memoria correspondiente al ao econmico transcurrido del 10 de julio

de 1878 al 30 de junio de 1879, Trinidad Garca, secretario del ramo, se pronunciaba por la adoptacin de un nuevo sistema de contabilidad fiscal, en el cual la
Tesorera tuviera como base documentos originales para la formacin de su
cuenta, y por el cual se lograra establecer en las operaciones de todas las
oficinas federales de Hacienda el debido concierto y unidad, dado que -conforme al sistema que se llevaba- la Tesorera no glosaba preventivamente
el ingreso por todos los ramos. El tenor de la Memoria citada, en la parte que
interesa a este estudio, era el siguiente:
El Ejecutivo estima como una verdadera necesidad pblica la adopcin de un nuevo
sistema de contabilidad fiscal, para que la cuenta de la Tesorera tenga por base
documentos originales y manifieste el estado del tesoro con la claridad necesaria a
fin de que sea por todo extremo fcil y provechosa la inspeccin del manejo de los
caudales pblicos, que debe ejercer el Poder Legislativo, conforme al artculo 69 de la
Constitucin. Es cierto que la ley de 18 de noviembre de 1873 estableci principios
saludables cuyos buenos frutos han mejorado en parte el sistema de contabilidad;
pero no puede decirse que baste para su perfeccionamiento completo, el cual no se
obtendr sino cuando la comprobacin sea escrupulosa, cuando puedan emplearse
eficaces medios coercitivos para obligar a las oficinas o agentes que manejan caudales
pblicos a rendir sus cuentas con oportunidad, cuando se adopte un buen sistema de
glosa sucesiva de ingresos y egresos, y cuando, por ltimo, se consiga establecer en las
operaciones de todas las oficinas federales de Hacienda el debido concierto y unidad.
Conforme al sistema actual, la Tesorera no glosa ingreso por todos los ramos, y
parece necesario que lo haga, puesto que es responsable por la concentracin que
verifica de las cuentas parciales.P?
En la Memoria del ao siguiente se deca, despus de referirse a datos que

revelan un mejoramiento en la Administracin Principal de Rentas del Distrito
Federal y en la del Territorio de Baja California:
Estos propicios resultados se han debido por una parte a la conservacin de la paz
pblica, y por la otra al cuidado puesto por el Ejecutivo en el nombramiento de
empleados aptos y honrados ... 288
Ibidem, p. 106.
Memoria de Hacienda. correspondiente al quincuagsimo cuarto ao econmico transcurrido del 10 de julio de 1878 al 30 de junio de 1879, presentada al Congreso de la Unin por D.
Trinidad Garca, secretario del ramo, el 16 de septiembre de 1879, Mxico, 1880, p. XIX.
288 Memoria de Hacienda. correspondiente al quincuagsimo quinto ao econmico, comprendido del 10 de julio de 1879 al 30 de junio de 1880, presentada al Congreso de la Unin por D.
Manuel J. Toro, secretario de Hacienda, el 16 de septiembre de 1880, Mxico, 1881, p. V.
286
287
1.37
La parte expositiva de esta Memoria conclua as:

Cualquiera que sea la parte que el pas y la benevolencia de los Ciudadanos Diputados y Senadores le disciernan al Ejecutivo por resultados tan halagadores, creo que
puedo afirmar sin jactancia y sin faltar a la verdad de los hechos, que el ao ms
propicio a los intereses de la Hacienda Federal en la Repblica Mexicana ha sido el
de 1879 a 1880.289
En la Parte Segunda de la Memoria en cuestin -que contena los documentos
anexos-, de manera concreta en su Cuaderno 11 y ms an en el Informe de la
Tesorera General, rubro Glosa de Cuentas, se manifestaba:
La Seccin 4'. de esta tesorera, encargada por la ley de la glosa de las cuentas de
Jefaturas de hacienda, Aduanas martimas y fronterizas y Administracin de Rentas
de la Baja California y de la cuenta general en las de las oficinas recaudadoras del
Distrito Federal, aunque disminuida en su personal, porque algunos de sus empleados desempean comisiones ajenas a ella, ha cumplido sin embargo sus deberes [ ... ] Si
los trabajos de glosa merecen consideraciones especiales por su buen desempeo,
debido al conocimiento previo que ellos exigen de la Legislacin fiscal, de la contabilidad de todas esas oficinas y de su servicio econmico, la Seccin se ha hecho
acreedora a ellas. Ha cumplido su misin moralizadora sobre las oficinas subalternadas a esta Tesorera y con sus observaciones frecuentes o instrucciones, cuando ha
sido necesario, ha prevenido fraudes y vigilado la buena inversin de los caudales del
Erario.i'"
Sobre la ley de 30 de mayo de 1881 y su reglamento de 29 de junio de ese mismo
ao, el general Miguel de la Pea -secretario de Hacienda- expresaba en su
Memoria presentada el 30 de septiembre de 1884 lo siguiente:
La cuenta de la Tesorera se forma actualmente con arreglo a la ley de 30 de mayo
de 1881 que introdujo reformas muy importantes y trascendentales en el sistema de
contabilidad fiscal, y con sujecin a su Reglamento de 27 de junio del mismo ao.
Aunque las medidas de orden y las saludables innovaciones introducidas por aquella
ley han dado buenos resultados [ ... ] parece conveniente que se ample el plazo para
el envo de la Cuenta a la Contadura Mayor, pues el trmino de que disponen las
oficinas, especialmente las administraciones generales, para concentrar las operaciones de las de su dependencia, es muy angustiado; y por lo mismo, la Tesorera pulsa
serias dificultades para reasumir las cuentas y practicar su glosa preventiva, puesto
que apenas le quedan 15 o 20 das para llevar a cabo tan laboriosas operaciones,
porque algunas de las principales oficinas no envan sus cuentas particulares dentro
del plazo que les seala el artculo 17 de la ley de 30 de rnayo.""
Tras revisar las Memorias siguientes, no es sino hasta la del ao comprendido
entre el o de julio de 1894 y 30 de junio de 1895 en la que se encuentran datos
relacionados con el punto de referencia. Dicha Memoria deca:
m Ibidem, p. XXIV.
Ibidem, p. 105.
291 Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. correspondiente al ao fiscal transcurrido del 1
de julio de 1883 al 30 de junio de 1884, presentada al Congreso por el general Miguel de la Pea,
secretario del ramo, el 30 de septiembre de 1884, Mxico, 1884, p. XXV.
290
138
Durante el ao fiscal de que se trata, se mand practicar una visita de inspeccin a la

Jefatura de Hacienda en Sonora, advirtindose en ella un desfalco [ ... ] del cual es
responsable el Jefe de la Oficina [ ... ] el asunto se consign inmediatamente al Juzgado
de Distrito, y no habiendo resultado responsable el Contador de dicha oficina, que
estuvo detenido, se puso en libertad reponindolo en su empleo. Igualmente se mand visitar la Jefatura de Hacienda de Yucatn. Resultando del reconocimiento que se
practic algunas irregularidades, fue consignado el jefe responsable, Francisco Buenfil, al Juzgado de Distrito, quedando la oficina encomendada al visitador. De la
averiguacin result que el Jefe de Hacienda haba anticipado cantidades al Pagador
del 22 Batalln, sin orden de la Tesorera, y no constituyendo este hecho responsabilidad criminal sino puramente civil, se repuso en su empleo al expresado Sr. Buenfil,
previa fianza por las cantidades independientemente anticipadas. Fueron visitadas
tambin en este ao fiscal las Jefaturas de Hacienda en Sinaloa y Durango. Ambas se
encontraron en perfecto estado respecto de administracin y de manejo de caudales."?
La prctica de las visitas a las jefaturas de Hacienda fue puesta de manifiesto

en la Memoria relativa al ao 1896-1897, en la cual se consignaba:
Nada particular ha ocurrido durante el ao de servicio de las Jefaturas de Hacienda.
Han funcionado con regularidad dentro de la rbita que les sealan las leyes, y
sujetas a la constante inspeccin de los visitadores del ramo [ ... ] oficinas cuyo despacho tiene gran importancia para la buena administracin de la Hacienda Federal.?"
En la Memoria de Hacienda relativa al ao transcurrido del 10 de julio de 1901

al 30 de junio de 1902 se formulaba, de manera escueta, la siguiente afirmacin
respecto de la situacin hacendaria:
Al presentar al Congreso la Memoria de este Departamento por el ao fiscal de
1901-1902, me es grato manifestarle que nuestra situacin hacendaria sigue hacindose cada da ms slida y bonacible, merced al esfuerzo fructuoso de los Poderes
Pblicos y al desarrollo de las fuerzas vivas del pas.!"
En relacin con el establecimiento de la Direccin de Contabilidad y Glosa por

la ley de 23 de mayo de 1910 debe sealarse que constituy un paso importante,
aunque incompleto, en la reorganizacin hacendara, ya que si bien fueron
segregadas de la Tesorera General las funciones de Contabilidad y Glosa
-con lo cual se consigui que no fuera la misma oficina que distribua los
fondos y valores pblicos la que calificara la justificacin y comprobacin de
las operaciones, y observara previamente las rdenes de pago que estimara
defectuosas-, conserv algunas facultades especiales, entre ellas las de vigilancia e inspeccin de los empleados que de ella misma dependan. Adems, tanto
la propia Tesorera General como la Direccin fueron puestas bajo la depen-
292 Memoria de Hacienda y Crdito Pblico correspondiente al ao fiscal transcurrido del 1

de julio de 1894 al 30 de junio de 1895, Mxico, 1895, p. XXVIII.
293 Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. correspondiente al ao fiscal comprendido del }O de
julio de 1896 al 30 de junio de 1897, Mxico, }897, p. XV.
294 Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. correspondiente al ao fiscal comprendido del }O de
julio de 1901 al 30 de junio de 1902, presentada al Congreso de la Unin por D. Jos Yves
Limantour, secretario del ramo, Mxico, 1905, p. 111.
lW
dencia de la Secretara de Hacienda, lo cual implicaba dos situaciones: por una

parte, que estos rganos, por su misma dependencia de la secretaria mencionada, carecieran de la libertad indispensable para realzar una efectiva fiscalizacin de las operaciones financieras y para llevar a cabo el control deseado sobre
los ordenadores de pagos, y por otra, que la secretara de que se trata pudiera
disponer a su arbitrio de sus gastos propios y convertirse en la administradora
nica de todos los dems, al tener en sus manos todo el control administrativo y
fiscal de los fondos pblicos, pues ordenaba los pagos y gastos por medio de la
Tesorera, y sancionaba la inversin de los mismos a travs de la Direccin de
Contabilidad y Glosa.
Tales fueron la aplicacin y los resultados de las disposiciones dictadas a
partir del restablecimiento del sistema federal hasta el ao de 1917, en el cual se
cre el Departamento de Contralora, y con el cual se inici una nueva etapa en
la historia del control de los fondos pblicos.
IV. EL CONTROL DE LA RESPONSABILIDAD

DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS
DE LA misma manera que el juicio de residencia fue objeto de este estudio, en
cuanto a que el conocimiento de su esencia, caracteres, finalidad y procedimiento permitieran reconocerlo como un medio de hacer efectiva la responsabilidad
de los funcionarios indianos, habindose examinado tambin a este respecto su
constitucionalizacin por las Cortes de Cdiz, en la misma medida debe considerarse necesario -dado que se trata de un mecanismo de control- esbozar el
sistema de responsabilidad de los funcionarios pblicos como fue contemplado
en los diversos ordenamientos fundamentales y secundarios expedidos en el
periodo 1814-1917, para as obtener una visin de conjunto del control en sus
diversas facetas.
tica y deontolgicamente la conducta de los servidores pblicos debe enfocarse, en el desempeo del cargo respectivo y el ejercicio del servicio pblico,
mediante la aplicacin correcta de la ley, anteponiendo siempre a sus intereses
personales el inters pblico que estn obligados a proteger o fomentar dentro
de la esfera de facultades que integran la competencia constitucional o legal del
rgano que representan. Existe, pues, un nexo jurdico que vincula a los servidores pblicos con los gobernados, independiente de aquel que los constrie a
ajustar sus actos a la Constitucin y a la ley, deber que les impone la obligacin
de realizarlos honestamente con un amplio espritu de servicio.
Este nexo no es ms que el principio de responsabilidad cuyo mbito de
operatividad, aun cuando difiere del de legalidad, se complementa con el mismo
y ha originado en nuestro orden constitucional la implantacin de un sistema de
responsabilidades de los funcionarios pblicos, el que por su importancia debe
ser sealado, a fin de conocer la regulacin de que ha sido objeto en las distintas
pocas de nuestra historia, y poder as comprender de mejor manera el vigente.
LA CONSTITUCIN DE APATZINGN
Sancionado en Apatzingn el 22 de octubre de 1814, el Decreto Constitucional

para la Libertad de la Amrica Mexicana 1 -primer documento mexicano de
esta naturaleza- consagr la responsabilidad de los funcionarios pblicos y el
juicio de residencia como medio para hacerla efectiva, sealando que la garanta social no poda existir sin aqulla y sin la limitacin de los poderes por la ley.'
Inviolables por sus opiniones, de tal modo que en ningn tiempo ni caso
poda hacrseles cargo de ellas, los diputados deban sujetarse al juicio de
residencia por la parte que les tocaba en la administracin pblica, pudiendo
I Felipe Tena Ramrez, Leyesfundamentales de Mxico, /800-/976. 7'. ed., Porra, Mxico, 1976,
p.32.
2 Art. 27.
140
LA RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS
14'
ser acusados adems -durante el tiempo de su diputacin- por los delitos de

hereja, apostasa y por los de Estado, sealadamente por los de infidencia,
concusin y dilapidacin de los caudales pblicos.'
Los titulares de los ministerios tambin eran responsables de los decretos,
rdenes y dems que autorizaran canta la Constitucin o contra las leyes
mandadas observar y que en el futuro se promulgaran, estando obligados dichos secretarios a sujetarse al juicio de residencia que fuera promovido ante el
Supremo Tribunal de Justicia.'
Deban sujetarse, asimismo, al juicio de residencia los individuos del Supremo Gobierno, los miembros del propio Supremo Tribunal de Justicia, y en
general, todo empleado pblico."
Para conocer las causas para cuya formacin deba preceder la declaracin
del Supremo Congreso y de otras, y en general de las causas de residencia de
todo empleado pblico, se instituy el Supremo Tribunal de Justicia, y para las
de los individuos del Congreso, del Supremo Gobierno y del Supremo Tribunal
de Justicia, se cre el Tribunal de Residencia, que conoca privativamente de
ellas, as como de las causas promovidas contra los miembros de las supremas
corporaciones por los delitos indicados en el Artculo 59 de la misma Cons-
titucin.'
REGLAMENTO PROVISIONAL POLTICO DEL IMPERIO MEXICANO
Considerando que la Constitucin gaditana era un cdigo cuyas disposiciones

resultaban inadaptables a nuestros intereses y costumbres, as como a nuestras
circunstancias, y tomando en cuenta el deseo de Agustn de Iturbide de que se
contara con un reglamento propio para la administracin, buen orden y seguridad interna y externa del Estado, en tanto se formara y sancionara la Constitucin Poltica que habra de regirnos, la Junta Nacional Instituyente emiti este
7
reglamento el 18 de diciembre de 1822.
De conformidad con este documento, la persona del Emperador era sagrada
e inviolable, esto es, exenta de responsabilidad; de los actos de su gobierno slo
eran responsables sus ministros, que necesaria y respectivamente deban autorizarlos para su validez."
Los vocales de la Junta Nacional Instituyente, en quienes se resida el Poder
Legislativo, eran inviolables por las opiniones polticas manifestadas en el ejercicio de sus funciones, no pudiendo ser perseguidos por ellas en ningn tiempo,
ni ante autoridad alguna. Sin embargo, podan ser juzgados por las causas
civiles o criminales que en contra de ellos se intentaren durante su comisin,
tocando conocer de las mismas al Supremo Tribunal de Justicia."
3
4
5
6
7
8
9
Art. 59.
Arts. 145 y 149.
Arts. 196 y 224.
Arts. 196,224 Y 227.
Felipe Tena Ramrez, op. cit.. pp. 125-144.
Art.29.
Arts. 27, 28 Y79, Apartado Quinto.
142
Los secretarios del Estado y del Despacho eran responsables, segn se ha

anotado, de los actos del Emperador que autorizaran, as como de las causas
criminales incoadas en su contra, de las cuales tambin conoca el citado Tribunal.'?
Las causas de suspensin y separacin de los consejeros de Estado y de los
magistrados de las Audiencias, al igual que las causas criminales de dichos
funcionarios, se encontraban sujetas a la jurisdiccin del Supremo Tribunal de
Justicia, una vez que el jefe poltico ms inmediato hubiese instruido el proceso,
tratndose de las causas apuntadas en ltimo trmino."
Finalmente, el Tribunal conoca de la residencia de todo funcionario pblico
que se encontrara sujeto a ella por disposicin de las leyes.'?
PLAN DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LA NACIN MEXICANA
Fechado en la ciudad de Mxico el 16 de mayo de 1823, este plan estaba

integrado por ocho bases constitucionales.!'
En la tercera de ellas se estableci, al igual que en la Constitucin de Apatzingn yen el Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano, la inviolabilidad de los diputados por sus opiniones. Se dispuso que corresponda al
cuerpo legislativo, o Congreso Nacional, declarar si haba lugar a la formacin
de causa en contra de los individuos del cuerpo ejecutivo, de los secretarios de
Estado y de los magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, as como tambin crear un tribunal compuesto por los miembros de dicho rgano legislativo,
a fin de juzgar a los diputados de los congresos provinciales en los casos que
determinara una ley que sera expedida al efecto.
El Senado, por su parte, deba juzgar -segn lo dispuesto en la octava base
constitucional- a los individuos del cuerpo ejecutivo, los diputados del legislativo, magistrados del Tribunal Supremo de Justicia y secretarios de Estado en
los casos que designara una ley, cuya expedicin se prevena en el propio plan.
Por ltimo, en la sptima de las bases aludidas se estableci el Tribunal
Supremo de Justicia, integrado por siete magistrados, al que se encomend
vigilar la pronta administracin de justicia y juzgar a los jueces y magistrados
que demoraran el despacho de las causas, no las sustanciaran conforme al
derecho o las sentenciaran contra ley expresa. De esta manera se implement el
instrumento para hacer efectivo el derecho consagrado en la propia base constitucional referida, relativo a que todo individuo de la nacin mexicana estaba en
posibilidad de pedir la responsabilidad de los jueces y magistrados que incurrieren en alguno de los supuestos que antes quedaron sealados como mbito de
competencia del Tribunal Supremo de Justicia.
10
11
12
Il
Arts. 29 y 79, Apartados Segundo y Cuarto.

Art. 79, Apartados Tercero y Cuarto.
Art. 79, Apartado Sexto.
Felipe Tena Ramrez, op. cit. pp. 147-152.
LA RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARfOS PBliCOS

LA CONSTITUCIN DE
143
1824
En los trminos de esta Constitucin, suscrita en la ciudad de Mxico el 4 de

octubre de 1824, se encontraban sujetos al juicio de responsabilidad: el presidente y vicepresidente de la Federacin, el primero, por delitos de traicin
contra la independencia nacional o la forma establecida de gobierno, y por
cohecho o soborno, as como por actos encaminados a impedir la realizacin de
las elecciones de presidente, senadores y diputados o a que stos tomaran
posesin de sus destinos, o el ejercicio por parte de las cmaras de cualquiera
de las facultades que la propia Constitucin les confera; el vicepresidente poda
ser acusado por cualesquiera delitos en que hubiese incurrido durante el tiempo de su encargo. De las acusaciones en contra de este ltimo conoca, en calidad
de Gran Jurado, la Cmara de Representantes, mientras que cualquiera de las
dos cmaras poda conocer con la calidad apuntada, sobre las acusaciones
hechas en contra del Presidente, salvo el caso en que ste o sus ministros fueran
acusados por actos en que hubiese intervenido el Senado o el Consejo de
Gobierno en razn de sus atribuciones, dado que en dicho supuesto corresponda a la Cmara de Representantes fungir de manera exclusiva como Gran
Jurado. Finalmente cabe anotar que respecto de las hiptesis referidas, el Presidente slo poda ser acusado durante el tiempo de su magistratura o un ao
despus, pero siempre ante cualquiera de las cmaras."
En segundo lugar, eran responsables los secretarios del Despacho por cualesquiera delitos cometidos durante el tiempo de sus empleos y de los actos del
Presidente que autorizaran con sus firmas contra la Constitucin, leyes generales y constituciones particulares de los Estados, correspondiendo a cualquiera de las dos cmaras conocer, en carcter de Gran Jurado, de las acusaciones
respectivas. 15
En tercer lugar, se encontraban sujetos al juicio de responsabilidad los individuos de la Corte Suprema de Justicia, quienes al igual que los secretarios del
Despacho podan ser acusados por cualquier delito en el que hubiesen incurrido
durante el tiempo de su empleo, tocando conocer indistintamente de las acusaciones correspondientes a cualquiera de las dos cmaras. 16
En cuarto trmino, los gobernadores de los Estados eran responsables por
infracciones de la Constitucin Federal, Leyes de la Unin u rdenes del presidente de la Federacin, que no fueran manifiestamente contrarias a la Constitucin y leyes generales de la Unin, as como por la publicacin de leyes y
decretos de las legislaturas de sus respectivos Estados, contrarios a la misma
Constitucin y leyes. De esta clase de acusaciones podan conocer, en calidad
de Gran Jurado, la Cmara de Diputados o la de Senadores."
En quinto lugar, los diputados y senadores (aunque inviolables debido a sus
opiniones manifestadas en el desempeo de su encargo, por las cuales jams
podan ser reconvenidos) podan ser sujetos de causas criminales, con la salve-
I
14
Arts. 38, fracciones 1 y Il; 39. 107, 108 Y 109.
15
Arts. 38, fraccin 111, y 119.
16
17
Art. 38. fraccin III.

Art. 38, fraccin IV.
144
dad de que la acusacin deba realizarse ante la Cmara de Senadores, tratndose de los primeros, y ante la de Diputados, si se trataba de los segundos,
constituyndose cada cmara en Gran Jurado para declarar si haba o no lugar
a la formacin de causa. Si la declaracin era en sentido afirmativo, quedaba
en suspenso de su encargo el acusado, y puesto a disposicin del tribunal
competente."
En sexto lugar eran sujetos de responsabilidad todos los dems empleados
pblicos, de conformidad con lo dispuesto en los artculos 137, facultad sexta
del inciso V, y 163, al sealar, respectivamente, que la Corte Suprema de
Justicia conocer "de las infracciones de la Constitucin y leyes generales,
segn se prevenga por la ley", y "que todo funcionario pblico, sin excepcin
de clase alguna, antes de tomar posesin de su destino, deber prestar juramento de guardar esta Constitucin y la acta constitutiva".
Slo resta indicar que el tribunal competente para conocer de las responsabilidades, una vez formulada la declaracin de procedencia de la causa por la
cmara correspondiente, era la Corte Suprema de Justicia, con excepcin del
caso de los miembros de este rgano, que eran juzgados por un tribunal especial
integrado por veinticuatro individuos, cuyas caractersticas y forma de eleccin
se contemplaban en la propia Constitucin.
LEYES CONSTITUCIONALES DE
1836
Conocida tambin como la "Constitucin de las Siete Leyes", por estar dividida en siete estatutos, esta Ley Fundamental, de carcter centralista, fue suscrita
en la ciudad de Mxico el 29 de diciembre de 1836.19 En ella se consign la
responsabilidad por la comisin de delitos comunes del presidente de la Repblica, de los diputados y senadores, ministros de la Corte Suprema de Justicia Y
la Marcial, secretarios del Despacho, consejeros y gobernadores, quienes slo
podan ser acusados ante la Cmara de Diputados o ante el Senado, si el
acusado era diputado, y en los plazos fijados por la propia Constitucin;"
Hecha la acusacin por los delitos mencionados, la cmara respectiva deba
declarar si haba o no lugar a la formacin de causa, y poner al reo a disposicin de la Corte Suprema de Justicia para ser juzgado, en el caso de que la
declaracin referida fuera afirmativa. Esta ltima slo necesitaba la confirmacin de la otra cmara, en el caso de que el acusado fuera el presidente de la
Repblica, y sus efectos eran, as en los delitos oficiales como en los comunes,
suspender al acusado en el ejercicio de sus funciones y derechos de ciudadano."
Tambin se contempl en esta Constitucin la comisin de delitos oficiales
por parte del presidente de la Repblica, secretarios del Despacho, magistrados
de la Corte Suprema de Justicia y de la Marcial, consejeros, gobernadores de
Arts. 42, 43 Y44.
20 Art. 47 de la Tercera Ley Constitucional.
21 Arts. 49 y 50 de la Tercera Ley Constitucional, y 12, fraccin 11, de la Quinta Ley Constitucional.
18
19
145
los departamentos y de las juntas departamentales, establecindose que la acusacin deba formularse ante la Cmara de Diputados, a la cual corresponda
declarar si haba o no lugar a dicha acusacin, y nombrar a dos de sus miembros para sostener sta en el Senado, cuando su declaracin fuera afirmativa.
La instruccin del proceso fue encomendada al Senado, el cual -odos los
acusadores y defensores- deba dictar el fallo correspondiente, no pudiendo
imponer ms penas que la destitucin del cargo o empleo, o la inhabilitacin
perpetua o temporal para obtener algn otro; sin embargo, si el Senado consideraba que el funcionario era acreedor a mayores penas, estaba obligado a
pasar el proceso al tribunal respectivo para que obrara segn las leyes."
El fuero constitucional establecido en favor de los funcionarios que se han
indicado, que se traduca en la no procesabilidad de los mismos ante las autoridades judiciales ordinarias sin la previa declaracin de la cmara respectiva de
haber lugar a la formacin de causa, en tratndose de delitos comunes, se
consagr tambin para los miembros del Supremo Poder Conservador, con la
modalidad de que la acusacin deba hacerse ante el Congreso General, reunidas las dos cmaras, al cual corresponda calificar si haba lugar a la formacin
de causa, y seguir sta de existir razn para ello.
La Corte Suprema de Justicia tambin conoca de las causas criminales y
negocios civiles promovidos en contra de estos funcionarios."
El fuero como inmunidad absoluta, es decir, como privilegio o prerrogativa
que entraa irresponsabilidad jurdica, fue consignado en la citada Ley Fundamental, en relacin con los diputados y senadores, al sealar el artculo 55 de
la Tercera Ley, que stos "sern inviolables por las opiniones manifestadas en el
ejercicio de sus encargos, y en ningn tiempo y por ninguna autoridad podrn
ser reconvenidos ni molestados por ellas"; as como respecto de los miembros
del Supremo Poder Conservador en los trminos del artculo 17 de la Segunda
Ley, que estableca que dicho poder no era responsable de sus operaciones ms
que ante Dios y ante la opinin pblica, y que sus individuos en ningn caso
podan ser juzgados ni reconvenidos por sus opiniones.
Los requisitos establecidos para determinar la responsabilidad de los funcionarios sealados en los artculos 47 y 48 de la Tercera Ley, y a los que se ha
hecho referencia anteriormente, encuentran su complemento en diversas disposiciones de esta Constitucin. As, se preceptu en el artculo 15 de la Cuarta
Ley que eran prerrogativas del presidente de la Repblica: no poder ser acusado
criminalmente, durante su presidencia y un ao despus, por ninguna clase de
delitos cometidos antes, o mientras funga como Presidente, sino en los trminos que prescriban los artculos 47 y 48 de la Tercera Ley Constitucional
(fraccin 111); asimismo, no poda ser acusado criminalmente por delitos polticos cometidos antes o en la poca de su presidencia, despus de pasado un ao
de haber terminado sta (fraccin IV), y que no poda ser procesado, sino
previa declaracin de ambas cmaras prevenida en el artculo 49, prrafo ltimo de la Tercera Ley Constitucional.
22
2)
Art. 48 de la Tercera Ley Constitucional.

Art. 18 de la Segunda Ley Constitucional, Y 12, fraccin 1, de la Quinta Ley Constitucional.
146
Respecto a los consejeros, que en nmero de trece integraban el Consejo de

Gobierno, se estableci que slo eran responsables por los dictmenes que
dieran contra ley expresa, singularmente si era constitucional, o por cohecho o
soborno, y que la responsabilidad no se les podra exigir sino en el modo y
trminos fijados en la Tercera Ley Constitucional."
La responsabilidad de cada ministro comprenda, al tenor de lo dispuesto en
el artculo 23 de la Cuarta Ley Constitucional, la falta de cumplimiento a las
leyes que deban tenerlo por su ministerio, y los actos del Presidente que autorizaran con su firma y fueran contrarios a las leyes, de manera especial a las
constitucionales, en la inteligencia de que dicha responsabilidad no se les poda
hacer efectiva sino en el modo y trminos previstos en la Tercera Ley Constitucional.
Anloga disposicin se advierte en el artculo 9 de la Quinta Ley Constitucional, que sealaba que los miembros de la Corte Suprema de Justicia no
podan ser juzgados en sus negocios civiles yen sus causas criminales, sino de la
manera y por el tribunal establecido en la Segunda y Tercera Leyes Constitucionales.
Finalmente, cabe destacar que dicha Constitucin conceda accin popular
contra los magistrados y jueces que cometieran prevaricacin, por cohecho,
soborno o baratera," y que consideraba responsable a todo funcionario pblico por infracciones a las leyes constitucionales que cometiera o no impidiera."
PROYECTO DE REFORMA A LAS LEYES CONSTITUCIONALES DE
1836
Fechado en la ciudad de Mxico el 30 de junio de 1840, el Proyecto contena las

siguientes disposiciones sobre la responsabilidad de los funcionarios pblicos:
el presidente de la Repblica no poda ser procesado criminalmente, durante su
periodo presidencial y un ao despus, por ningn delito cometido con anterioridad o mientras fungiera en su encargo, sin previa declaracin del Congreso de
haber lugar a la formacin de causa, tocando a la Corte Suprema de Justicia
conocer todas las instancias tanto de este tipo de causas como de las civiles, con
excepcin de las que -por disponerlo as expresamente la Constitucin- se
encontraban sujetas al conocimiento del Jurado de Sentencia."
Tambin era prerrogativa del presidente de la Repblica no poder ser procesado criminalmente por delitos oficiales -despus de terminado el tiempo de
su gestin gubernativa, ni dentro de l, siempre que mediara la firma de uno de
sus ministros- salvo que se tratara de traicin a la independencia nacional o
forma establecida de gobierno; actos encaminados manifiestamente a trastornar el orden pblico, o obstaculizar las elecciones de presidente, diputados o
senadores, a que stos tomaran posesin de sus cargos, o a impedir a las
cmaras el ejercicio de cualquiera de sus atribuciones."
24
25
26
27
28
Arts. 21 y 26 de la Cuarta Ley Constitucional.

Art. 36 de la Quinta Ley Constitucional.
Art. 60 de la Sptima Ley Constitucional.
Art. 92, fraccin V, y 116, fraccin 1'.
Art, 92, fraccin VI.
147
En relacin con los diputados y senadores se dispuso, como se hizo tambin

en las Constituciones que le precedieron, que los mismos eran inviolables por
las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus encargos, y que en ningn
tiempo y por ninguna autoridad podan ser reconvenidos ni molestados por
ellas." Asimismo, se estableci que no podan ser juzgados civil ni criminalmente, desde el da de su eleccin hasta dos meses despus de concluido su
cargo, sino por la Corte Suprema de Justicia, requirindose en el segundo caso,
la declaracin previa de haber lugar a la formacin de causa."
Respecto a los secretarios del Despacho, consejeros, ministros de la Corte
Suprema de Justicia y de la Marcial, contadores mayores de Hacienda y gobernadores de los departamentos, se previno que para ser juzgados por la comisin
de delitos comunes era necesario que cualquiera de las cmaras, erigida en
Gran Jurado, declarara si haba o no lugar a la formacin de causa, precisndose que era competencia exclusiva de la Cmara de Diputados fungir como
Gran Jurado para conocer los expedientes que se instruyeran sobre delitos
comunes de los funcionarios antes citados, as como de los vocales de las Juntas
Departamentales y ministros del Tribunal cuya funcin era juzgar a los de la
Corte Suprema, a fin de declarar si haba o no lugar a que se formara el Jurado
de Sentencia."
Tocaba a la Cmara de Senadores exclusivamente erigirse en este ltimo, con
la finalidad de absolver o condenar, a la pena de destitucin de encargo o
empleo, y tambin de inhabilitacin temporal o perpetua para obtener otro
alguno, a los funcionarios referidos anteriormente, sin perjuicio de que si alguno de ellos era acreedor a mayores penas, dicha cmara pasase el proceso al
tribunal respectivo para ser juzgado. Corresponda igualmente a la Cmara de
Senadores erigirse en Gran Jurado para conocer de las causas incoadas a los
diputados por delitos comunes, y declarar si haba o no lugar a la formacin de
causa, teniendo como efecto la declaracin afirmativa de existir esta ltima o de
haber lugar a la formacin del Jurado de Sentencia, la suspensin del acusado
en el ejercicio de los derechos de ciudadano y de cualquier encargo o empleo
que obtuviera."
La responsabilidad de los consejeros que integraban el Consejo de Gobierno
estaba circunscrita a los dictmenes que dieran contra la ley expresa, sobre todo
si era constitucional, y al cohecho y soborno, acorde a lo previsto por el artculo
100,el que tambin estableca que en los supuestos de responsabilidad aludidos
-como en los de comisin de un delito comn- tales consejeros no podan ser
procesados sin la previa declaracin del Gran Jurado, de haber lugar a la
formacin de causa, o a la formacin del Jurado de Sentencia. De existir
declaracin en el sentido apuntado en primer trmino, conoca en todas las
instancias de la causa respectiva la Corte Suprema de Justicia, segn lo dispuesto en la fraccin 1" del artculo 116.
Los ministros, por su parte, eran responsables del cumplimiento de las leyes y
Art. 70, prrafo 10.
Arts. 70, prrafo 2, y 116, fraccin la.
n Arts. 66, fraccin V, y 67, fraccin IV.
12 Arts. 68, fracciones IV y V, Y69.
29
lO
148
decretos de su ministerio, y de todos los actos que autorizaran con su firma

(responsabilidad que slo poda hacerse efectiva, ya se tratara de delitos oficiales o comunes, previa la declaracin correspondiente del Gran. Jurado). Si la
declaracin era en el sentido de que haba lugar a la formacin de causa,
corresponda conocer de sta a la Corte Suprema de Justicia."
Contbanse tambin entre las atribuciones de este tribunal la de conocer en
todas las instancias de las causas de responsabilidad de los ministros fiscales de
los Tribunales Superiores de los departamentos y asesores de los que fueran
legos, y en el mismo grado de las causas civiles y criminales comunes de los
gobernadores, vocales de las juntas departamentales, ministros y fiscales de los
Tribunales Superiores de los departamentos y asesores titulados de los que
fueran legos, en el entendido de que toda sentencia pronunciada contra ley
expresa, o que faltara a los trmites y formalidades esenciales que arreglaban el
proceso, era nula y de ningn valor, y haca personalmente responsables a los
ministros y jueces que la hubiesen emitido."
Con referencia a los miembros de la Corte Suprema de Justicia, se seal
que los mismos no podan ser juzgados en sus causas civiles y criminales comunes sino por un tribunal especial, compuesto de letrados residentes en la
capital, que deba preceder en el segundo caso -o sea, en las causas criminales
comunes- la declaracin de haber lugar a la formacin de causa. Se dispuso
que nicamente el Jurado de Sentencia poda juzgarlos por sus delitos oficiales,
y previa la declaracin de haber lugar a que ste se formara."
Dos disposiciones coronan el sistema de responsabilidades brevemente descrito, consistentes, una en consignar la obligacin de todo funcionario pblico
-al tomar posesin de su destino- de jurar guardar y hacer guardar la Constitucin y las leyes, con la consiguiente responsabilidad por las infracciones que
en lo sucesivo cometiera o no impidiera, y la otra en consagrar la sujecin de
todo funcionario pblico al juicio de residencia, en los casos y del modo que
prescriban las leyes."
PRIMER PROYECTO DE CONSTITUCIN POLTICA
3
DE LA REPBLICA MEXICANA ?
Firmadas el 28 de septiembre de 1841, las Bases de Tacubaya disponan, entre

otras cosas, la convocatoria a nuevo congreso, "el que facultado ampliamente
se encargar de constituir la nacin, segn mejor le convenga". De acuerdo con
esta prevencin, la convocatoria para el Constituyente se public ellO de
diciembre del ao antes indicado, en tanto que las elecciones se llevaron a cabo
el 10 de abril de 1842, habiendo triunfado el partido liberal. El 10 de junio
de ese mismo ao se efectu la sesin de apertura, se form la Comisin de
Constitucin, y el 25 de agosto del propio ao se firm dicho proyecto.
II
l4
35
36
l7
Arts. 104 y 116, fraccin la.

Arts. 110 y 116, fracciones 4a y 8".
Arts. 117, fracciones I y 11,Y 118.
Arts. 159 y 160.
Felipe Tena Ramirez, op. cit., pp. 340-387.
149
En ste, en relacin con el presidente de la Repblica, se consignaron prerrogativas en materia de responsabilidad por delitos comunes y oficiales, semejantes a las previstas en el Proyecto de Reformas de 1840, esto es, slo poda ser
juzgado civil o criminalmente durante su presidencia, y un ao despus, por la
Suprema Corte de Justicia, y previa declaracin del Gran Jurado constituido
por las dos cmaras, de haber lugar a la formacin de causa. Por delitos
oficiales no poda ser procesado criminalmente, cuando el hecho base de la
acusacin haba sido autorizado con la firma de uno de sus ministros, excepto
en los casos expresamente sealados por este Primer Proyecto de Constitucin."
Respecto a los diputados y senadores, se estableci su inviolabilidad por las
opiniones y votos vertidos en el desempeo de sus encargos; se dispuso tambin
que no podan ser juzgados civil ni criminalmente por ninguna especie de delito, desde el da de su eleccin hasta dos meses despus de terminado su
encargo, sino por la Corte Suprema de Justicia, requirindose para este efecto
la declaracin de haber lugar a la formacin de causa por parte de la Cmara de
Senadores o la de Diputados, segn se tratara de los miembros de aqulla o
sta, respectivamente."
La declaracin de haber lugar a la formacin de causa por parte de la
Cmara de Diputados, erigida en Gran Jurado, era necesaria igualmente en las
causas sobre delitos comunes y oficiales de los secretarios del Despacho, senadores, ministros de la Corte Suprema de Justicia y de la Marcial y contadores
de Hacienda; as como en las de delitos oficiales de los ministros y enviados
diplomticos, gobernadores de los departamentos y ministros del tribunal especial encargado de juzgar a los miembros de la Corte Suprema de Justicia."
Formulada la declaracin aludida, ya por la Cmara de Diputados, ya por el
Congreso, era competencia de la Corte Suprema de Justicia conocer en todas
las instancias de las causas criminales que se promovieran contra los funcionarios pblicos, para cuyo proceso deba preceder necesariamente dicha declaracin; los ministros de la Corte Suprema de Justicia y de la Marcial, en cambio,
eran juzgados y sentenciados por un tribunal especial, cuya integracin estaba
encomendada a la Cmara de Diputados."
Por ltimo, merecen consignarse las disposiciones sobre responsabilidad de
los secretarios del Despacho por los actos del Presidente que autorizaran con
sus firmas contra la Constitucin, las leyes generales y las constituciones y
estatutos de los departamentos; la relativa al otorgamiento de la accin popular
contra los funcionarios prevaricadores por cohecho, soborno o baratera; y, por
ltimo, las referentes a la responsabilidad de todo funcionario pblico por las
lllfracciones que cometiera contra la Constitucin y las leyes, o que no impidiera, as como a su obligacin de sujetarse al juicio de residencia en los casos y
trminos que ordenaran las leyes. A este respecto, debe observarse que se
facult al Congreso para dictar las que fueran conducentes en orden a hacer
Arts. 86, fraccin 1; 97, fracciones 1 y Il, y 112, fraccin I.
Arts. 84, fraccin IV; 85, fraccin 1I; 89, fracciones I yn.
40 Art. 84, fraccin IV.
" Arts. 84, fraccin V, y 112, fraccin l.
38
39
150
efectiva la responsabilidad de los que infringieran la Constitucin o las leyes

generales."
VOTO PARTICULAR DE LA MINORA DE LA LEGISLATURA
43
CONSTITUYENTE DE 1842
Este voto fue formulado por Juan Jos Espinosa de los Monteros, Mariano
Otero y Octavio Muoz Ledo, integrantes de la Comisin de Constitucin, el 26
de agosto del afio indicado. En l est tambin consignada la responsabilidad
de los funcionarios pblicos y la forma de hacerla efectiva. As, respecto del
presidente de la Repblica, se previno que para poder ser procesado por delitos
comunes u oficiales -desde el da de su nombramiento hasta un afio despus de
haber cesado en sus funciones- deba preceder necesariamente la declaracin
de la Cmara de Diputados, erigida en Gran Jurado, de haber lugar a la
formacin de causa. Formulada dicha declaracin, si el delito era comn,
tocaba conocer de la causa a la Suprema Corte de Justicia, y si el delito era
oficial, corresponda a la Cmara de Senadores erigirse en Gran Jurado para declarar si dicho funcionario era o no culpable del delito por el que hubiere sido
declarado con lugar a la formacin de causa, siendo este momento cuando
intervena la Suprema Corte para aplicar la pena correspondiente. La responsabilidad por este tipo de delitos (oficiales) solamente se configuraba en los
casos expresamente sealados en el voto en cuestin, pues la firma de los
ministros en los dems actos los haca responsables de ellos, cuando infringieran la Constitucin y las leyes generales de la nacin y atentaran contra las
Constituciones y-leyes particulares de los Estados."
La declaratoria de la Cmara de Diputados indicada anteriormente era requerida, asimismo, en las causas instruidas contra los miembros de la Cmara
de Senadores, secretarios del Despacho, ministros de la Suprema Corte y gobernadores de los Estados, por haber infringido estos ltimos la Constitucin y
las leyes generales; sobre las causas criminales de los funcionarios mencionados, conoca la Suprema Corte, excepcin hecha de las de sus propios miembros; en las de delitos oficiales de los ministros y gobernadores de los Estados,
dicho tribunal se limitaba a aplicar la pena correspondiente, una vez que la
Cmara de Senadores, erigida en Gran Jurado, declaraba si eran o no culpables
de los delitos imputados."
Por ltimo, es de sealarse una disposicin que -al igual que en todos los
cdigos fundamentales referidos- se contempl en el voto particular analizado: la relativa a la inviolabilidad de los senadores y diputados por las opiniones
y votos que emitieran en el ejercicio de su encargo."
4S

Arts. 38, 39, 58, fracciones I y 11;63 Y73, fraccin IV, inciso 3.
Arts. 37, 38, 39, 66, 70 Y73, fraccin IV, inciso 3.
46
Art.34.
42
43
44

SEGUNDO PROYECTO DE CONSTITUCIN POLTICA DE
!51
184247
Fechado en la ciudad de Mxico el 2 de noviembre del ao mencionado, este

Segundo Proyecto contena las siguientes disposiciones en materia de responsabilidad de los funcionarios pblicos:
Aun cuando en el artculo 81, que se refiere a las prerrogativas del presidente
de la Repblica, no estaba incluida la de declaracin previa del Gran Jurado
-ya que slo se indicaba que no poda ser juzgado civil o criminalmente
durante su gestin presidencial, ni un ao despus, sino por la Suprema Corte
de Justicia, y que no poda ser procesado criminalmente por delitos oficiales,
cuando el hecho por el cual se le acusase hubiera sido autorizado con la firma
del ministro respectivo, salvo en los casos taxativamente expresados en el proyecto -dicha declaracin se encontraba prevista en el artculo 74, conforme al
cual era competencia exclusiva de la Cmara de Diputados erigirse en Gran
Jurado para declarar si haba o no lugar a la formacin de causas en las que se
instruyeran sobre delitos comunes y oficiales del presidente de la Repblica,
entre otros; adems, tratndose de los delitos oficiales de este ltimo, era necesario que la Cmara de Senadores, erigida en Gran Jurado de hecho, declarara
si era o no culpable de aquellos por los que hubiese sido declarado con lugar a
formacin de causa."
La declaracin aludida de la Cmara de Senadores se requera igualmente en
los casos de delitos oficiales de los secretarios del Despacho y de los gobernadores de los departamentos, mientras que la de la Cmara de Diputados era
exigida en las causas por delitos comunes y oficiales de los secretarios del
Despacho, ministros de la Suprema Corte de Justicia y de la Marcial y contadores mayores de Hacienda; y en las de delitos oficiales de los ministros y
enviados diplomticos, gobernadores de los departamentos por infraccin de la
Constitucin o ley generales y ministros del tribunal encargados de juzgar a
los miembros miembros de la Corte de Justicia."
Formulada la declaracin de haber lugar a formacin de causa, tocaba conocer de las criminales a la Corte Suprema de Justicia, la cual deba limitarse a
imponer la pena en los casos en que el Senado se erigiera en Gran Jurado de
hecho. Los individuos de este tribunal, en cambio, deban ser juzgados sobre
sus delitos oficiales y comunes por un tribunal especial. 50
Se consagr, asimismo, la inviolabilidad de los diputados y senadores por las
opiniones y votos que emitieran y publicaran en el desempeo de su encargo; la
accin popular contra los funcionarios pblicos prevaricadores por cohecho,
soborno baratera, e infractores de la Constitucin y, por ltimo, la responsabilidad de todo funcionario pblico sobre sus faltas a la propia Constitucin
Con la consiguiente sujecin a la residencia y visita en los casos y trminos que
dispusieran las leyes."
'7 Felipe Tena Ramrez, op. cit. pp. 370-402.

'8 Art. 76.
Arts. 74,76 Y 87.
50 Arts. 93 Y94, fraccin I.
51
Arts, 42, 119 Y 138.
152
BASES ORGNICAS DE LA REPBLICA MEXICANA 52
Acordadas por la Honorable Junta Legislativa -establecida conforme a los

decretos de 19 y 23 de diciembre de 1842-, sancionadas por el Supremo Gobierno Provisional con arreglo a los mismos decretos el da 12 de junio de 1843
y publicadas por Bando Nacional el14 del mismo mes y ao, las Bases Orgnicas indicadas se ocuparon tambin de la responsabilidad de los funcionarios
pblicos.
A diferencia de las Constituciones que las precedieron, establecieron que el
presidente de la Repblica slo poda ser acusado y procesado criminalmente
durante su periodo presidencial y un ao despus, por delitos de traicin contra
la independencia nacional y forma de gobierno prevista en las propias Bases,
agregando que por delitos comunes nicamente poda ser acusado despus de
transcurrido un ao de haber cesado en sus funciones. Expresado en otros trminos, el titular del Poder Ejecutivo solamente poda ser acusado y procesado,
durante el lapso referido, por delitos oficiales, de los cuales deba juzgar la
Corte Suprema de Justicia, previa la declaracin de las dos cmaras erigidas en
jurado, de haber lugar a la formacin de causa."
Dicha declaracin se requera igualmente, aunque poda provenir de cualquiera de las cmaras, en calidad de Gran Jurado, en las acusaciones por
delitos oficiales o comunes de los secretarios del Despacho, ministros de la
Corte Suprema de Justicia y Marcial, consejeros de Gobierno y gobernadores
de Departamento. Tratndose de los diputados y senadores, cada una de las
cmaras deba conocer de las acusaciones que se hicieren contra sus respectivos
miembros, para efecto de formular la declaracin aludida. Era necesaria, por
ltimo, la declaracin en comento, pero por parte de las dos cmaras formando
jurado, en las acusaciones que se hicieran contra todo el Ministerio, o contra
toda la Corte Suprema de Justicia o la Marcial. 54
Con referencia a los diputados y senadores, se mantuvo su inviolabilidad por
las opiniones y votos emitidos en el desempeo de sus funciones; no hubo
variacin en lo tocante a los secretarios del Despacho, al sealarse que eran
responsables de los actos del presidente de la Repblica que autorizaran con sus
firmas contra la Constitucin y las leyes, agregndose nicamente que eran
responsables de las resoluciones que se tomaren en junta de ministros, los que
las acordaren; subsisti la accin popular en contra de cualquier funcionario
pblico que cometiera prevaricacin por cohecho, soborno o baratera, y prevaleci la Corte Suprema de Justicia como tribunal competente para conocer de
las causas criminales incoadas contra los funcionarios pblicos, a quienes el
Congreso o las cmaras declararan con lugar a la formacin de causa, y de las
civiles de los mismos. 55
l2
lJ
le
II
Felipe Tena Ramrez, op. cit., pp. 405-436.

Arts. 78 y 90.
Arts. 74, 76, 77 Y78.
Arts. 73, lOO, 102, 118, fraccin 1, y 197.
153
VOTO PARTICULAR DE MARIANO OTERO AL ACTA

CONSTITUTIVA y DE REFORMAS DE 184756
El autor de este voto (suscrito en la ciudad de Mxico el5 de abril de 1847) form
parte de la Comisin de Constitucin que design, en sus funciones de Constituyente, al Congreso que abri sus sesiones el 6 de diciembre de 1846. Mariano
Otero fue el nico miembro disidente de la Comisin que propona se declararara como nica Constitucin legtima del pas la de 1824, "mientras no se
publiquen todas las reformas que determine hacerle el presente Congreso",
y propugnaba que adems del Acta Constitutiva y de la Constitucin de 1824se
observara lo que llam el Acta de Reformas.
En tres artculos se encontraban contenidas las reformas propuestas por
Mariano Otero en materia de responsabilidad, punto vital en expresin textual
de su autor.
De conformidad con el artculo 8 del Proyecto, corresponda exclusivamente
a la Cmara de Diputados erigirse en Gran Jurado para declarar, a simple
mayora de votos, si haba o no lugar a formacin de causa contra los altos
funcionarios a quienes la Constitucin o las leyes concedan dicho fuero. Las
reformas consistieron en atribuir en forma exclusiva a la cmara antes citada, y
no a cualquiera de ellas como en la Constitucin de 1824, la facultad de declarar si haba o no lugar a la formacin de causa; y en que para formular tal
declaracin bastaba la simple mayora de votos.
Formulada la declaracin en sentido afirmativo, tocaba al Senado erigirse en
Jurado de Sentencia en los casos de delitos polticos ("de oficio" segn el texto
del Proyecto) y declarar, mediante el voto de las tres quintas partes de los
individuos presentes, si el acusado era o no culpable, correspondiendo la imposicin de la pena a la Suprema Corte, misma que conoca directamente de las
causas instruidas por delitos comunes, una vez declarado que haba lugar a la
formacin de causa." Las reformas radicaron en privar a la Suprema Corte de
la atribucin para juzgar a los funcionarios mencionados por delitos oficiales,
dejndole nicamente la imposicin de la pena, y asignar dicha competencia a
la Cmara de Senadores, as como en exigir solamente para la declaracin de
esta ltima el voto de las tres quintas partes de sus miembros presentes.
Finalmente, el artculo 12 del Proyecto consagraba, por una parte, la inviolabilidad del presidente de la Repblica, siempre que obrase por conducto de un
ministro, esto es, cuando sus actos estuviesen autorizados por la firma del
ministro responsable, y por otra, la responsabilidad de dichos secretarios por
todas las infracciones que cometieran por actos de comisin o de simple omisin.
ACTA CONSTITUTIVA y DE REFORMAS DE
184758
En la sesin del da 16 de abril de 1847 el Congreso rechaz el dictamen de la

mayora, cuyo sentido ya se ha expuesto, yen la del da 22 de ese mismo mes y
\6
57
58
Felipe Tena Ramrez, op. cit.. pp. 443-472.

Art.90.
154
ao comenz la discusin del voto particular de Mariano Otero. Con algunas

modificaciones y adiciones, el acta de que se trata fue sancionada por el Congreso Extraordinario Constituyente el 18 de mayo de 1847, y jurada y promulgada el 21 del propio mes y ao.
En la materia de que se trata, se conservaron las disposiciones contenidas en
el Proyecto de Mariano Otero, cambindose nicamente el orden en el articulado y separando en dos preceptos lo que estaba en uno. En virtud de los cambios
aludidos, los artculos 8 y 9 del Proyecto pasaron al Acta Constitutiva como
los nmeros 12 y 13, respectivamente, en tanto que el 12 del propio Proyecto
qued plasmado en los artculos 16 y 17 del acta mencionada.
LEY PENAL PARA LOS EMPLEADOS DE HACIENDA 59
Expedida el 28 de junio de 1853 por Antonio Lpez de Santa Anna, entonces

presidente de la Repblica Mexicana, esta ley tipific los crmenes, delitos y
faltas de los empleados de Hacienda, que enumeraba en su artculo primero.
As, entre otros, indicaba que eran considerados crmenes de los empleados
mencionados: la sustraccin fraudulenta de caudales pblicos, hecha con nimo de aplicarlos a usos particulares; todo convenio o acto que tuviera por
objeto defraudar al erario, ya porque los empleados recibieran por esto algn
don, ddiva o regalo, ya porque tuvieran un inters pecuniario en el mismo
fraude, o bien porque esperaran obtener de l cualquiera otra utilidad; y la
ocultacin o inversin en usos propios de caudales del erario, hecha por aquellos a quienes se hubieran entregado para algn uso pblico."
Respecto a los delitos, contemplados en siete fracciones, pueden citarse los
siguientes: resistencia u oposicin de los empleados de Hacienda al cumplimiento de las rdenes del ramo que emanaren de sus superiores; desidia o
abandono habitual de aqullos en el desempeo de sus empleos, encargos o
comisiones y toda extorsin o vejacin que se cometiera sobre los particulares
contribuyentes o deudores del erario nacional."
Contemplbanse en artculos por separado siete clases de faltas graves e igual
nmero de leves, encontrndose entre las primeras: demora de cualquier acto u
operacin que ocasionara prdidas al erario nacional o a los particulares; falta
frecuente de asistencia en los das y horas en que los empleados de Hacienda
deban concurrir a sus oficinas, y falta habitual de atencin, cuidado y limpieza
en la contabilidad, libros y expedicin de documentos. Eran consideradas faltas
leves: faltas no frecuentes de los empleados de Hacienda a sus oficinas respectivas; desidia en actos determinados, relativos al servicio de sus empleos, y faltas
de cortesa y atencin para con las personas que por sus negocios tenan que
concurrir a las oficinas, as como los engaos y mentiras para molestarlas/"
Con referencia a las penas, stas consistan en muerte o privacin de la
59
60
61
62
Manuel Dubln y Jos Mara Lozano, op. cit., tomo VI, pp. 568-572.
Art. 2, fracciones I, In y V.
Art. 3, fracciones Il, Il l y VI.
Arts. 4, fracciones I, n y' IIl, Y5, fracciones I, Il YVI.
LA RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS Pl;HLJCOS
15,')
libertad, tratndose de crmenes, en esta ltima -por regla general-- SI se

trataba de delitos, aunque deba imponerse la pena de muerte cuando se probara que haba existido defraudacin de los caudales pblicos; descuentos de
sueldos, prdida de empleo y multas, tratndose de faltas graves, y multas que
no deban exceder del salario de un da por la comisin de faltas leves. Cabe
agregar que la imposicin de las penas corporales deba realizarse sin perjuicio
de hacer efectiva la responsabilidad pecuniaria en que los citados empleados
hubieran incurrido, y que la pena de prisin llevaba siempre anexa la prdida
del empleo e inhabilitacin perpetua para obtener cualquier otro en la Administracin Pblica."
ESTATUTO ORGNICO PROVISIONAL DE LA REPBLICA MEXICANA 64
Este documento fue expedido por el presidente Ignacio Comonfort el 15 de

mayo de 1856, como anticipo de la Constitucin que haba ofrecido, juntamente con una ley de garantas individuales, en el programa administrativo de 22 ele
diciembre de 1855, que public a raz de haber ocupado la presidencia. Dicho
estatuto estuvo tericamente vigente hasta la promulgacin de la Constitucin
de 1857, ya que no obstante que en el seno mismo del Congreso se pidi su
desaprobacin, y se nombr a una comisin encargada de revisarlo, sta nunca
formul dictamen alguno.
Las disposiciones relativas a responsabilidad de los funcionarios pblicos
estaban contenidas en sus artculos 85, 92, 98, fraccin IV, incisos 1, II Y IJI. Y
123. En el primero de los preceptos citados se consignaron como prerrogativas
del presidente de la Repblica la de no poder ser acusado ni procesado criminalmente durante su presidencia y un ao despus sino por delitos de traicin
contra la independencia nacional y forma de gobierno, y la de no poder ser
acusado por delitos comunes sino hasta pasado un ao de haber cesado en sus
funciones.
En el segundo de los numerales precisados se estableci la responsabilidad
de los secretarios del Despacho por los actos del Presidente que autorizaran con
sus firmas, contra el Plan de Ayutla, reformado en Acapulco, as como el
requisito de la declaracin previa de haber lugar a la formacin de causa por
parte del Consejo de Gobierno, a efecto de poder ser juzgados por la Suprema
Corte de Justicia.
El artculo 98 seal como atribuciones de la Suprema Corte, entre otras, las
de conocer de las causas que se instruyeran contra el presidente de la Repblica,
gobernadores de los Estados y secretarios del Despacho, en los supuestos previstos por los artculos 85, 92 Y 123, respectivamente. Los gobernadores de los
Estados y del Distrito, y los jefes polticos de los Territorios, deban ser juzgados por sus delitos oficiales y comunes, segn lo dispona el ltimo de los
artculos mencionados, por la Suprema Corte de Justicia, previa autorizacin
del Gobierno Supremo.
63
'4
Arts. 6' a 22.

156
COMUNICACIN DE JOS MARA LAFRAGUA A LOS GOBIERNOS
DE LOS ESTADOS CON LA QUE LES REMITE EL ESTATUTO ORGNICO
PROVISIONAL DE LA REPBLICA MEXICANA 65
Suscrita en la ciudad de Mxico el 20 de mayo de 1856, la Comunicacin tuvo

por objeto -como expresamente sealaba- explicar algunos de los conceptos
del Estatuto Orgnico Provisional, y fundar la necesidad o la conveniencia de
otros."
En lo relativo al tema en desarrollo, se indicaba que si bien e! Plan de Ayutla
nada haba dicho sobre la responsabilidad de los ministros (secretarios del
Despacho), tal omisin haba sido subsanada por los individuos que formaban
e! gabinete, disponiendo al respecto que los juicios de responsabilidad que
contra aqullos se siguieran fueran decididos por la Suprema Corte de Justicia,
previa declaracin del Consejo de Gobierno. La razn de que ste, y no otro
tribunal, conociera en dichos casos, se haca consistir en que se trataba de faltas
oficiales, en tanto que e! requisito de la declaracin previa del Consejo obedeca
a que "el Gobierno ha querido encontrar un precedente fundado en la Ley de
23 de noviembre, que exige esa misma solemnidad cuando se trata de juzgar a
los Magistrados de la Suprema Corte". Por ltimo, se sealaba que respecto
de los delitos comunes, los ministros seran juzgados por los tribunales ordinarios."
DICTAMEN y PROYECTO DE CONSTITUCIN POLlTICA
68
DE LA REPBLICA MEXICANA
Dados los alcances de este estudio, se omitirn Ias diversas razones que llevaron
a la Comisin de Constituyentes a proponer e! juicio poltico en nuestro rgimen de gobierno, y exclusivamente se har una breve referencia de las mismas.
No reducido a los delitos polticos, sino comprendiendo tambin cualesquiera otros que fueran cometidos en el ejercicio de las funciones oficiales, la
ventaja del juicio poltico consista -en opinin de los miembros de la Comisin Constituyente- en que su sentencia deba limitarse a retirar del poder, o
de las funciones de su encargo, al funcionario acusado, dejndolo en la condicin de individuo particular, y sometindolo a los tribunales ordinarios para el
castigo de los delitos comunes en que hubiese incurrido; o bien para la indemnizacin de los perjuicios que hubiere ocasionado, sentencia que, por otra parte,
no infamaba, no causaba un dao irreparable, sino que tena como nica
consecuencia la destitucin o la inhabilitacin para ejercer otro cargo, es decir,
un perjuicio o dao del orden poltico."
En congruencia con lo anterior, el artculo 106 de! Proyecto prevena, para la
substanciacin del juicio politico, la existencia de un Jurado de Acusacin y
65
66
67
68
69

Decimosexto prrafo.
Sexagesimonoveno prrafo.
157
otro de Sentencia, integrado el primero por un individuo de cada Estado -cuya

nominacin corresponda a las legislaturas respectivas-, y constituido el segundo por el Congreso de la Unin (artculo 108). Las quejas que contra los
funcionarios pblicos se presentaran al Jurado de Acusacin deban ser por
actos cometidos en el ejercicio de sus funciones, segn disposicin contenida en
el artculo 107 del Proyecto; una vez formulada la declaracin de haber lugar a
la acusacin, conoca de esta ltima el Congreso de la Unin, como Jurado de
Sentencia, el cual deba limitarse en su fallo a absolver o destituir al acusado.'?
En concordancia con el dictamen, el Proyecto prescriba que en todo caso el
funcionario condenado quedaba sujeto a ser acusado y juzgado conforme a las
leyes por los tribunales ordinarios."
Todas las disposiciones anteriores se encontraban contenidas en un ttulo
especial, el quinto, cuyo primer artculo preceptuaba que estaban sujetos al
juicio de referencia por cualquier falta o abuso cometido en el ejercicio de su
encargo: los secretarios del Despacho, los individuos de la Suprema Corte de
Justicia, los jueces de circuito y distrito, y dems funcionarios pblicos de la
Federacin, de nombramiento popular. De conformidad con el numeral en
cita, el presidente de la Repblica quedaba sujeto al mismo juicio por los
propios delitos, y por otros graves del orden comn.
CONSTITUCIN POLTICA DE LA REPBLICA MEXICANA

DE 185772
En el Ttulo IV, denominado de la Responsabilidad de los Funcionarios Pblicos, se estableci la relativa a los diputados al Congreso de la Unin, los
individuos de la Suprema Corte de Justicia y los secretarios del Despacho por
los delitos comunes que cometieran durante el tiempo de su encargo, y las faltas
u omisiones en que incurrieran en el ejercicio de ese mismo encargo (delitos
oficiales). Eran igualmente responsables los gobernadores de los Estados y el
presidente de la Repblica, los primeros por violaciones a la Constitucin y
leyes federales, y el ltimo exclusivamente por delitos de traicin a la patria,
violacin expresa de la Constitucin, ataques a la libertad electoral y delitos
graves del orden comn."
Conviene precisar en este punto la connotacin de "delitos comunes"
que utilizan nuestras Constituciones y las leyes orgnicas respectivas, dado que
-atendiendo a la divisin que se hace en nuestro sistema jurdico de delitos del
orden comn y de orden federal, ya la redaccin del precepto constitucional
precitado- pareciera que los altos funcionarios no eran responsables de los
delitos federales. La doctrina coincide en sealar que los delitos comunes deben
entenderse en contraposicin de los delitos oficiales y no de los del orden
federal, ya que ste fue el sentido que se dio a dicho trmino en las leyes constiArt. 108, primer prrafo del Proyecto.
Art. 108, tercer prrafo del Proyecto.
n Felipe Tena Ramrez, op. cit. pp. 606-629.
13 Art. 103.
10
11
158
tucionales de 1836, y su Proyecto de Reformas -de donde fue tomado-,

ordenamientos que no tenan por qu establecer diferencias entre delitos comunes y delitos federales al referirse a una Repblica Centralista.
Tratndose de delitos comunes de los funcionarios enunciados, tocaba al
Congreso, segn lo dispuesto en el artculo 104, erigirse en Gran Jurado y
declarar (a mayora absoluta de votos) si haba o no lugar a proceder contra el
acusado, el cual, si resultara afirmativa la declaracin, quedaba separado de su
encargo y sujeto a la accin de los tribunales comunes.
De los delitos oficiales, en cambio, corresponda conocer al Congreso como
Jurado de Acusacin, a fin de declarar (a mayora absoluta de votos) si el
acusado era o no culpable, y a la Suprema Corte de Justicia como Jurado de
Sentencia, en los casos en que la declaracin fuere condenatoria, para el efecto
de aplicar (tambin a mayora absoluta de votos) la pena que la ley estableciera.
Las disposiciones anteriores fueron modificadas el 13 de noviembre de 1874 al
reformarse en esa fecha el artculo 105 que las contena, por virtud del establecimiento del sistema bicameral en nuestra Constitucin, correspondiendo fungir
-a partir de entonces- con el carcter de Jurado de Acusacin y de Jurado de
Sentencia, respectivamente, a la Cmara de Diputados y a la de Senadores, con
las mismas atribuciones que se haban conferido inicialmente al Congreso y a la
Suprema Corte.
Aunque posteriores en el orden cronolgico que se ha venido siguiendo, cabe
referirse, sin embargo, a las-reformas y adiciones sufridas por los preceptos contenidos en el Ttulo IV de la Constitucin de 1857, atenta la relacin que
guardan con la disposiciones que se acabam de examinar, a fin de que se
aprecien ms fcilmente las variaciones correspondientes.
En congruencia con el restablecimiento de la Cmara de Senadores, el artculo 103 fue reformado el 13 de noviembre de 1874 al incluir a los individuos de la
Cmara en la enumeracin de los funcionarios pblicos que eran considerados
responsables, y respecto de los cuales deban seguirse los procedimientos previstos en la propia Constitucin para poderles hacer efectiva la responsabilidad a
que se hicieren acreedores. Se le adicion, adems, un prrafo en el que se
estableca que los altos funcionarios de la Federacin no gozaban de fuero
constitucional por delitos oficiales, faltas u omisiones en que incurrieran en el
desempeo de algn empleo, cargo o comisin pblica que hubiesen aceptado
durante el periodo en que conforme a la ley tuvieran derecho a disfrutar de
aquel fuero, previnindose, asimismo, que esta disposicin era aplicable respecto de los delitos comunes que cometieran durante el desempeo de dicho empleo, cargo o comisin." El 6 de mayo de 1904 se reform nuevamente el
precepto de referencia, en su parte final, sealndose que el vicepresidente de la
Repblica, al igual que el presidente, slo poda ser acusado durante el tiempo
de su encargo, por traicin a la patria, violacin expresa de la Constitucin,
ataques a la libertad electoral y delitos graves del orden comn."
Por ltimo, la reforma efectuada al artculo 104, el 13 de noviembre de 1874,
74
Felipe Tena Ramirez, op. cit.. p. 704.
'1
Ibidem, p. 716.
159
consisti en atribuir a la Cmara de Representantes la facultad de erigirse en

Gran Jurado y de formular la declaracin de procedencia en los casos de delitos
comunes, que conforme al texto original estaba reservada al Congreso."
Resumiendo lo expuesto, la Constitucin de 1857 contempl dos instituciones: 1) el antejuicio, que se contraa a los delitos comunes cometidos por los
altos funcionarios y por virtud de la cual no se poda proceder en contra de
estos ltimos, si la Cmara de Diputados no haba formulado previamente una
declaracin en el sentido de actuar en su contra; 2) el juicio poltico, que tena
lugar en los casos en que dichos funcionarios incurrieran en la comisin de delitos oficiales, y respecto de 10s cuales slo eran responsables durante el periodo
en que ejercieran su encargo y un ao despus, segn se prescriba en el artculo
107.
Por ltimo, cabe agregar que en esta ley fundamental no se contempl la
obligacin a cargo del Congreso de expedir una ley que tipificara los delitos
llamados oficiales, y que no fue sino la ley de 1870, reglamentaria al respecto,
en donde por primera vez se enumeraron tales delitos.
ESTATUTO PROVISIONAL DEL IMPERIO MEXICANO"
Expedido en la ciudad de Mxico por Maximiliano de Habsburgo, el 10 de abril

de 1864, el Estatuto careci, en expresin de Felipe Tena Ramrez, "de vigencia
prctica y de validez jurdica. Adems de que no instituy propiamente un
rgimen constitucional, sino un sistema de trabajo para un gobierno en el que la
soberana se despositaba ntegramente en el emperador. .. ".78 Su inclusin en
este trabajo obedece a la disposicin consagrada en su artculo 12, sobre responsabilidad de los ministros, el cual -por constituir un antecedente histrico
del tema- se transcribe a continuacin:
Art. 12. Los ministros son responsables ante la ley y en la forma que ella determina,
por sus delitos comunes y oficiales.
LEY DE
DE NOVIEMBRE DE
1870,
SOBRE
RESPONSABILIDADES DE LOS ALTOS FUNCIONARIOS
Esta ley, la primera que se expidi en nuestro pas sobre tan importante tema,
producto de la ejemplar gestin del presidente Benito Jurez, ha sido de gran
valor, aun cuando no abarc los mltiples problemas derivados de las situaciones complejas que provoca la responsabilidad de los funcionarios y sus
relaciones polticas, de partidos, y con la sociedad en general. Su expedicin
obedeci a la necesidad urgente de restringir la amplsima libertad que tena la
Cmara de Diputados, nica integrante del Congreso en esa poca, respecto
76
77
78
Ibdem. p. 704.
Ibdem. pp. 670-680.
Ibdem. p. 669.
160
a la interpretacin de los delitos polticos u oficiales consignados en el artculo

105 de la Constitucin de 1857.79
Defina en sus tres primeros artculos los delitos oficiales, faltas y omisiones
de los altos funcionarios de la Federacin; despus, determinaba las sanciones
que deban imponerse en cada uno de los supuestos sealados." precisaba los
funcionarios que deban juzgarse o castigarse y el tiempo en que se les poda
exigir responsabilidad oficial;" consignaba el derecho de la Nacin o el de los
particulares para hacer efectiva, ante los tribunales competentes, la responsabilidad pecuniaria que hubieren contrado los funcionarios de referencia por
daos y perjuicios causados al incurrir en el delito, falta u omisin del que
hubiesen sido declarados culpables.f dispona, asimismo, que en el supuesto de
imputacin al funcionario de un delito oficial y de un delito comn, se le
sentenciara primeramente por la responsabilidad oficial, y fuera puesto despus
a disposicin del juez competente para que de oficio o a peticin de parte se le
juzgara y le fuera impuesta la pena correspondiente por el delito comn;" y por
ltimo, se ocupaba del procedimiento a seguir y de la accin popular que se
conceda para denunciar los delitos oficiales. 84
Eran considerados delitos oficiales el ataque a las instituciones democrticas,
a la forma de gobierno republicano representativo federal y a la libertad de
sufragio; la usurpacin de atribuciones, la violacin de garantas individuales y
cualquiera infraccin de la Constitucin o leyes federales en puntos de gravedad. Si la infraccin anotada se cometa en materia de poca importancia, era
reputada como falta oficial, en tanto que la omisin era definida como la
negligencia o inexactitud en el desempeo de las funciones propias a los respectivos cargos de los funcionarios, lo cual, tratndose de los gobernadores de los
Estados, deba entenderse slo en lo relativo a los deberes que les impona la
Constitucin o leyes federales.
Por lo que toca a las sanciones, stas diferan segn se tratara de delitos
oficiales, faltas u omisiones, habindose fijado para los primeros la destitucin
del cargo e inhabilitacin, y para las segundas, la suspensin del cargo e inhabilitacin, en la inteligencia de que la pena aplicable a las omisiones era menor
que la de las faltas.
EL CDIGO PENAL DE
1872
Al expedirse la Constitucin de 1857 slo existan la ley de 5 de enero de 1857

-para juzgar a los ladrones, homicidas, heridores y vagos- y la ley de 6 de
diciembre de 1856 --para castigar los delitos contra la Nacin, el orden y la paz
pblica- por lo cual los delitos comunes a que se refera dicho documento eran
los contenidos en las leyes anteriores y, posteriormente, los sealados en el
Cdigo Penal de 1872.
79
80
81
82
83
84
Ral F. Crdenas, Responsabilidad de los funconarios pblicos, Porra, Mxico, 1982, p. 36.
Arts. 4. So y 6
Art. 7.
Art. 8.
Art. 9.
Arts. 10 y 11.
161
Este cdigo, tambin de la gida juarista, fue el primero de los de su clase en

nuestro pas, y recogi la distincin constitucional entre delitos comunes y
delitos oficiales, tipificando al respecto unos y otros.
En el Ttulo X, denominado Atentados contra las Garantas Individuales,
se determin agrupar diversos tipos de delitos, contenidos en los siete captulos que integraban el ttulo mencionado, algunos de los cuales slo podan
ser cometidos por funcionarios o empleados pblicos y otros por cualquier
particular.
El Ttulo XI, por el contrario, tipificaba en sus seis primeros captulos los
delitos que nicamente podan ser ejecutados por funcionarios, a saber: anticipacin o prolongacin de funciones pblicas, ejercicio de las que no competen a
un funcionario; abandono de comisin, cargo o empleo, abuso de autoridad,
coalicin de funcionarios, cohecho, peculado y concusin, y delitos cometidos
en materias penal y civil.
Los delitos oficiales se contenan en el artculo 1059, captulo VII del propio
Ttulo XI, y se sealaban como tales todo ataque a las instituciones democrticas, a la forma de gobierno adoptada por la Nacin, o a la libertad de sufragio
en las elecciones populares, la usurpacin de atribuciones la violacin de alguna
de las garantas individuales, y cualquera otra infraccin de la Constitucin y
leyes federales que en el desempeo de su cargo cometieran, as como las omisiones en que incurrieran los altos funcionarios ennumerados en el artculo 103
de la Constitucin, delitos todos ellos que deban sancionarse con las penas que
consignaba la ley orgnica de 1870.
De lo expuesto se observa que eran delitos comunes todos los contenidos en
el Cdigo Penal, incluidos los mencionados en los Ttulos X y XI referidos y
que, en los trminos de la Constitucin de 1857y del Cdigo, deban responder
de ellos tanto los altos, como los dems funcionarios y empleados pblicos,
aclarndose que si bien estos ltimos no se mencionaban en el artculo 103
constitucional, ello se debi a que resultaba innecesario tal sealamiento, por
cuanto -no amparados con el fuero- eran tan responsables como cualquier
ciudadano de los delitos que cometieran.
LEY DE RESPONSABILIDADES DE
1896
De fecha 20 de mayo de 1896 y publicada en el Diario Oficial del 6 de junio

del mismo ao, esta nueva Ley de Responsabilidades -reglamentaria de los
artculos 104 y 105 de la Constitucin de 1857- enumeraba como altos funcionarios federales: diputados, senadores, magistrados de la Suprema Corte de
Justicia y secretarios del Despacho, quienes eran responsables de los delitos
comunes que cometieran durante el tiempo de sus respectivos encargos y de los
delitos, faltas u omisiones oficiales en que incurrieran en el ejercicio de esos
mismos encargos; el presidente de la Repblica y los gobernadores de los
Estados, precisando que el primero, durante el tiempo de su gestin, slo poda
ser acusado por los delitos de traicin a la patria, violacin expresa de la
Constitucin, ataques a la libertad electoral y delitos graves del orden comn,
162
en tanto que los segundos nicamente eran responsables por infracciones a la

Constitucin y leyes federales."
Luego de establecer la competencia exclusiva del Congreso General para
conocer de la responsabilidad oficial de los altos funcionarios, aun cuando
dicha responsabilidad fuera exigida dentro del ao siguiente al que hubieren
cesado en sus funciones," prevena en los restantes preceptos de su primer
captulo la necesidad de la declaracin de procedencia del Gran Jurado, a
efecto de que los funcionarios referidos pudieran ser juzgados por los delitos
comunes que hubieren cometido durante el desempeo de sus encargos; sealaba el periodo en que gozaban de fuero y los casos de excepcin, y dispona que
en las demandas del orden civil no exista fuero o inmunidad para los funcionarios mencionados.
En los cuatro articulos que integraban el captulo 11, denominado De las
Secciones Instructoras, se regulaba la designacin de los individuos que haban
de formar las secciones instructoras del Gran Jurado; en el captulo 111 se
normaba el procedimiento que haba de seguirse en los supuestos de comisin
de delitos comunes, mismo que se caracterizaba por la facultad de la Cmara de
Diputados de investigar si el hecho atribuido al alto funcionario era delito, y
poner a este ltimo a disposicin de los tribunales comunes, dado que en esa
poca el Ministerio Pblico era una institucin que careca de las facultades que
tiene en la actualidad, y corresponda a los jueces investigar los delitos, seguir
los procesos y dictar en su caso la sentencia respectiva; en el captulo IV se
contemplaba el procedimiento que deba observarse en los casos de acusacin
por responsabilidad oficial, y cuando concurriera con sta la de un delito
comn; en el captulo V se consignaba el papel a desempear por la Cmara de
Senadores, en su carcter de Jurado de Sentencia, el cual consista en aplicar la
pena que la ley designara y poner al acusado a disposicin del juez competente,
en el supuesto de responsabilidad por algn delito comn y de que la Cmara
de Diputados hubiere formulado la respectiva declaracin de procedencia; se
estableca igualmente en este captulo que los veredictos de Acusacin y Sentencia eran irrevocables, y que no poda otorgarse la gracia del indulto a los
condenados por responsabilidad oficial.
Finalmente. en el captulo VI, denominado Reglas Generales, se dispona
lo relativo a la recusacin, el envo de exhortos, la ausencia del acusado y acusador, as como las frmulas para la publicacin de las declaraciones y veredictos.
Descrito someramente el contenido de la Ley Reglamentaria de 1896, resta
solamente sealar que dicho documento no enunciaba los delitos oficiales
como lo haca la ley de 1870, en razn de que la definicin de tales delitos
estaba contenida ya en el articulo 1059 del Cdigo Penal de 1872, que continu
en vigor hasta su derogacin en 1929 por el Cdigo de esa fecha. Asimismo,
procede destacar que de manera intencional se omite el estudio en este captulo
del Mensaje y Proyecto de Constitucin de Venustiano Carranza, no obstanl' Arts. 1,2 Y3,
16
Art.40.
163
te ser de fecha 10 de diciembre de 1916, esto es, anterior a 1917, que ha sido
tomado como trmino de la etapa histrica en desarrollo, por constituir el
antecedente directo y vinculativo de la Constitucin de 1917. Por esto ser
analizado posteriormente en los comentarios especficos sobre los dispositivos
de esta Carta Fundamental.
Tercera Parte
EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA
1917-1932
V. PRIMER PERIODO: 1917-1926

GENERAL DE LA NACIN
ANTECEDENTES y MOTIVACIONES
UN SOMERO estudio del control en la organizacin financiera del pas en el siglo
pasado y en los tres primeros lustros del presente revela que el primer sistema
implantado, en noviembre de 1824, se caracteriz por haberse centralizado la
direccin y administracin de la Hacienda Pblica en el Secretario del ramo
mediante el establecimiento del Departamento de Cuenta y Razn, al que se
encomend la contabilidad, formacin de los presupuestos y de la cuenta anual;
de la Tesorera General, como oficina receptora y distribuidora de los fondos
pblicos y responsable de observar los pagos ilegales que le mandara realizar el
Ejecutivo; y de la Contadura Mayor, dependiente de la Cmara de Diputados,
con la obligacin de examinar y glosar la cuenta pblica de cada ao.
Posteriormente, en el ao de 1830 se inici la desconcentracin en la organizacin hacendaria, al atribuirse a la Tesorera, adems de las funciones recaudadora y distribuidora, la relativa a la formacin de la segunda parte de la
cuenta general, o sea la de distribucin, lo que trajo como consecuencia que las
comisaras -oficinas regionales de recepcin y distribucin de las rentas federales- dejaran de presentar sus respectivas cuentas al Ministerio de Hacienda, y lo hicieran ante la citada Tesorera. Esta desconcentracin se reforz con
la supresin del Departamento de Cuenta y Razn y con la creacin, en 1831,
de una Direccin General de Rentas, a la que se confiri la inspeccin de todos
los ramos de la Hacienda Federal, la formacin de la primera parte de la cuenta
pblica, esto es, la de valores, y la facultad de observar las rdenes de pago del
Ejecutivo.
Por otra parte, en el primer lustro de los aos cincuenta, las oficinas recaudadoras estuvieron sujetas a diversas direcciones generales, y las distribuidoras
a la Tesorera General. Al suprimirse dichas direcciones en octubre de 1855, sus
facultades fueron reasumidas por el Ministerio de Hacienda, el cual robusteci
su intervencin general sobre todos los ramos que integraban las rentas nacionales.
Esta situacin prevaleci hasta 1861, en que las funciones de recaudacin y
distribucin se confirieron a dos oficinas generales, subordinadas inmediatamente al Ministerio de Hacienda: la Direccin del Tesorero Federal y la Tesorera General. Tal organizacin, empero, sufri modificaciones en agosto de
1867, al prevenirse que todas las oficinas generales de Hacienda dependeran en
lo econmico, administrativo y directivo del ministerio referido, quedando
sujetas a la Tesorera en lo concerniente solamente a las atribuciones recaudadora y distribuidora.
En 1881 se organiz nuevamente la administracin hacendaria, al estab1ecer167
168
se las bases para la presentacin de los proyectos de presupuesto de egresos e

incrementarse las facultades de la Tesorera General, concentrndose en stas,
adems de las facultades de recaudacin y distribucin, las de fiscalizacin,
direccin de la contabilidad, formacin de la cuenta general del erario, glosa
preventiva y fincamiento de responsabilidades.
Finalmente, el 23 de mayo de 1910, por virtud de una nueva reorganizacin
de la Tesorera, se limitaron sus funciones a recaudar, custodiar y distribuir los
fondos pblicos, as como a administrar los bienes federales, y se cre la Direccin de Contabilidad y Glosa, a la que se asignaron las atribuciones contable y
de glosa, sin duda por recordarse el principio de que deben ser distintas las
oficinas que manejan fondos de las que llevan la contabilidad, separndose de
esta manera las funciones que corresponden al cajero en toda administracin
-recaudar, custodiar y distribuir fondos y valores- de aquellas que son propias del contador: registro de operaciones y examen de la justificacin y comprobacin de las cuentas rendidas.
Si se considera que la Tesorera continu desempeando las labores de fiscalizacin y control preventivo, ya que la Direccin de Contabilidad y Glosa se
ocupaba de llevar la contabilidad de la Federacin, de dirigir la de las oficinas
de esta ltima y glosar sus cuentas, calificando la justificacin, comprobacin y
registro de las operaciones practicadas; si se considera tambin, por otra parte,
que ambos organismos dependan de la Secretara de Hacienda, se advierte que
la reforma no constituy un paso definitivo hacia el orden y la moralidad de la
Administracin y, por tanto, hacia un efectivo control de las operaciones fiscales, dado el mencionado vnculo de dependencia, que impeda que tanto la
referida Direccin General como la Tesorera tuvieran la autoridad suficiente
para oponerse a las rdenes emanadas de la Secretara de Hacienda.
En consecuencia, se impona crear un rgano dotado de la necesaria autoridad e independencia, que se constituyera en guardin del presupuesto, garante
del orden y moralidad en el manejo de los fondos pblicos y administracin del
patrimonio nacional. En respuesta a esta necesidad, fue creado el Departamento de Contralora mediante la Ley Orgnica de Secretaras de Estado del 25 de
diciembre de 1917, estructurado por su ley orgnica expedida por el Ejecutivo
en uso de facultades extraordinarias en el ramo de Hacienda, con fecha 19 de
enero de 1918. As, cuando en el Folleto Conmemorativo del Centenario de la
Consumacin de la Independencia Nacional. publicado por el Departamento de
Contralora en 1921, se sealaba: "En efecto, la insitucin de la CONTRALORIA
tuvo un gran fin moral",' no se estaba haciendo otra cosa que evocar uno de los
propsitos que inspiraron a sus fundadores.
El establecimiento de Contralorla obedeci, asimismo, a la necesidad de
contar con una oficina que ejerciera una inspeccin eficaz sobre el manejo de
fondos y bienes de la Nacin a travs del control previo, y evitar as que se
consumaran actos en perjuicio del erario, a diferencia de los antiguos mtodos,
dentro de las cuales y frente a los actos consumados, no restaba otro recurso
1 Contralora General de la Nacin, FolletoConmemorativo del Centenariode la Consumacin de
la Independencia Nacional, Mxico, 1921, p. 15.
PRIMER PERIODO: 1917-1926
169
que el de la accin penal contra los infractores, sin que se previniesen oportunamente las faltas o delitos. Lo anterior fue sealado expresamente por el
presidente Venustiano Carranza, al rendir su Primer Informe de Gobierno,' y
manifestado de nueva cuenta en el subsecuente de dichos informes. En este
segundo documento, el Titular del Ejecutivo refutaba las censuras ligeras de que
era objeto el Departamento, en el sentido de que sus funciones habran de
concretarse a recibir las cuentas de las oficinas federales y formular las observaciones conducentes, indicando que para tal objeto hubiera bastado la extinta
Direccin de Contabilidad y Glosa, pero que precisamente con base en que las
atribuciones de dicha oficina eran casi nulas para salvaguardar los intereses
nacionales, haba sido necesario sustituirla por la Contralora, a fin de que
ejerciera la "fiscalizacin breve" en el manejo de los fondos, para prevenir
pagos indebidos y erogaciones innecesarias, ya que la prctica demostraba que
toda revisin posterior resultaba intil para reintegrar al erario las cantidades
que le haban sido sustradas y que nada se obtena con registrar en la cuenta
de responsabilidades grandes sumas, si no podan hacerse efectivas.'
El ejercicio del control previo como mvil para la creacin de Contralora
aparece igualmente consignado por el Contralor General, Luis Montes de Oca,
en un memorndum dirigido al C. Presidente de la Repblica sobre la nueva ley
orgnica del Departamento. En dicho documento, fechado el 27 de enero de
1926, se deca que para conseguir una inspeccin eficaz sobre las finanzas
nacionales se haba estimado necesario retirar ciertas funciones de la Secretara
de Hacienda y conferirlas al nuevo rgano administrativo, a fin de desarrollar
con la debida autoridad e independencia esa labor fiscalizadora, la cual, se
aclaraba, no consista en el control a posteriori, o sea, en la simple glosa de
cuentas con objeto de corregir sus errores tcnicos o de poner de relieve las
responsabilidades en que incurrieran los manejadores de fondos y bienes de la
Federacin, toda vez que esta forma de inspeccin ya exista anteriormente, sin
haber producido nunca los resultados deseados. Se trataba, ms bien, del control previo a cargo de un rgano de la Administracin con las cualidades
mencionadas de autoridad e independencia tanto en relacin a las oficinas
ordenadoras como ejecutoras de pagos, que con su intervencin oportuna evitara el gasto injustificado o excesivo y la defectuosa administracin de los
bienes nacionales. La realizacin de las funciones de fiscalizacin y control
previo -conclua el memorndum- justificaba plenamente la creacin del
Departamento de Contralora."
La regularizacin de todos los servicios de las oficinas con manejo de fondos
y bienes, la rendicin oportuna de cuentas y la reorganizacin de la contabilidad general de la Hacienda Pblica fueron tambin objetivos que determinaron
el establecimiento del Departamento," el cual se configur como un rgano
2 Los Presidentes de Mxico ante la Nacin. tomo 111, Imprenta de la Cmara de Diputados, Mxico, 1966, p. 290.
J Los Presidentes de Mxico .. . , p. 372.
Boletn de Informaciones de la Contralora de la Federacin, tomo III, ene.-feb. de 1926, p. 13.
5 Informe del presidente Venustiano Carranza, de la de septiembre de 1919, en Los Presidentes
de Mxico. op. cit., p. 372.
170
administrativo de carcter esencialmente tcnico, dependiente del Poder Ejecutivo, pero autnomo respecto de los dems que integraban dicho poder.
Su misin netamente administrativa fue puesta de relieve en el Folleto Conmemorativo antes mencionado, la que precisamente -se deca-lo distanciaba
un tanto "de toda manifestacin ruidosa y ostensible"." En el dictamen de la
Segunda Comisin acerca de los Artculos 80 a 90 y 92 constitucionales, fechado en la ciudad de Quertaro el 16 de enero de 1917, se resalt esta caracterstica como propia de los departamentos administrativos,' por lo que el de Contralora gozaba indudablemente de ella, al constituir uno de dichos rganos.
Su dependencia directa del Ejecutivo y su rango de departamento situaba a
Contralora en el mismo nivel jerrquico que las dems secretaras y departamentos, y no era ni superior ni inferior a ellos, sino simplemente tena funciones
distintas, formando, por tanto, una "unidad" dentro de la "unidad" que se
llama Poder Ejecutivo." Su ubicacin en este ltimo es hoy en 'da, como lo fue
en su tiempo, tema de discusin. Sin embargo, si se toma en cuenta el alto grado
de centralizacin y burocracia del Estado Mexicano a partir de 1910, se admitir la necesidad de que un organismo del propio Poder Ejecutivo asegurara la
correcta administracin de la Hacienda y los caudales pblicos, sin perjuicio,
claro est, de la funcin que a este respecto, en el control a posteriori, estaba
encomendada a la Contadura Mayor.
El Poder Ejecutivo tiene la obligacin de RENDIR CUENTAS al Poder Legislativo, que es
el representante del pueblo, esto es, de la Nacin, y cuenta (el Legislativo) con la
Contadura Mayor de Hacienda para que lo asesore respecto de este asunto, por lo
cual puede organizarse la Contadura Mayor en la forma que se juzgue ms conveniente para que llene su cometido; pero sin suprimir una dependencia del Ejecutivo,
ya que el ideal para la Patria es una "organizacin que asegure la libertad de todos
los organismos" yel Poder Ejecutivo, que es una entidad de nuestro sistema poltico,
y por lo tanto una organizacin del pas, no slo tiene derecho sino que an est en la
obligacin de completar su funcionamiento para hacerlo lo ms perfecto posible y,
concretndonos al caso de la CONTRALORIA, es una oficina indispensable en el engranaje de las oficinas o el conjunto de ellas que dependen directamente del Poder
Ejecutivo, para que ste, dentro de s mismo, se asegure de la buena administracin
de la Hacienda y los caudales pblicos."
Una breve referencia a las caractersticas del Poder Ejecutivo surgido de la

Constitucin de 1824 permitir establecer la diferencia. con el que conform la
Contralora General de la Nacin, Folleto Conmemorativo, op. cit. p. 7.
Diario de Debates del Congreso Constituyente de 1916-1917, tomo 11, nm. 58, pp. 344-347. Conforme al dictamen referido, los departamentos administrativos en ningn caso estaran ligados con
la poltica, sino que se dedicaran exclusivamente al mejoramiennto de los servicios pblicos;
dependeran directamente del Jefe del Ejecutivo; sus titulares no refrendaran los reglamentos y
acuerdos relativos a su ramo; no tendran obligacin ni facultad de concurrir a las cmaras a
informar, ni se les exigira constitucionalmente cualidades determinadas para ser nombrados; y el
presidente de la Repblica, a quien corresponda efectuar su nombramiento, estara facultado para
calificar sus aptitudes, que deberan ser principalmente de carcter profesional y tcnico.
s Contralora General de la Nacin, Folleto Conmemorativo, op. cit., p. 16.
9 Ibidem, pp. 16-17.
6
171
de 1917 Y las condiciones de desarrollo de la Administracin Pblica en este

ltimo ao que propiciaron que fuera un rgano del Ejecutivo, y no de otro
poder, el que ejerciera el control sobre las dems oficinas del mismo. En el
primero de los cdigos fundamentales sealados, se imponan restricciones al
Ejecutivo y se le atribuan nicamente funciones de ejecucin, en tanto que al
Congreso se le otorgaban funciones de decisin en materia hacendaria, econmica, de comunicaciones y de orden social en general, sin establecrsele
restriccin alguna. Esta preponderancia del Legislativo sobre el Ejecutivo, considerada como un error por Emilio Rabasa, de acuerdo a las medidas extremas
que solan tomarse -la sumisin del Ejecutivo, establecida por la dictadura de
una asamblea, o el golpe de Estado, que entronizaba la dictadura del Presidente-s-!" fue hecha a un lado en 1917, al suprimirse los factores que la
sustentaban y crearse las condiciones constitucionales en favor del Ejecutivo.
Consecuentemente, de manera acorde al nuevo rgimen presidencial mexicano
y a la formidable organizacin burocrtica existente en ese entonces, era necesario un rgano de control dentro de la misma administracin y no fuera de
ella, a fin de que sta funcionara bajo ciertos patrones mnimos de eficiencia,
economa y moralidad. De ah la ubicacin del Departamento de Contralora
en el seno del Ejecutivo.
Por otra parte, la fiscalizacin a posteriori, ejercida por la Contadura Mayor
de Hacienda, haba resultado ineficaz tanto para los propsitos tcnicos de la
contabilidad como para los de carcter poltico, que se traducan en responsabilidades de los manejadores de fondos por la falta de oportunidad en su ejercicio, debindose tomar en cuenta, adems, que el trasladar las facultades de
Contralora a la Contadura Mayor de Hacienda, esto es, a un rgano del Poder Legislativo, no slo significaba coartar el derecho y la obligacin del
Ejecutivo de completar su funcionamiento para hacerlo lo ms perfecto posible
a travs de un rgano de su propia organizacin, sino tambin el de hacer nulos
los fines que persegua la Contralora, dado que el control que le fue encomendado era fundamentalmente de carcter preventivo, en tanto que el de la Contadura era a posteror.
APROBACIN EN LAS CMARAS
En atencin a que el Artculo 14 transitorio de la Constitucin de 1917 haba

suprimido las Secretaras de Justicia y de Instruccin Pblica y de Bellas Artes,
creando los Departamentos de Salubridad y de Justicia; que el Departamento
Universitario haba sido instituido por la Ley Orgnica de las Secretaras y
Departamentos de 13 de abril del ao precitado; y que esta ley haba sido
dictada bajo el concepto de que estara en vigor hasta en tanto el Congreso de la
Unin expidiera la ley orgnica del Artculo 92 constitucional, el presidente de
la Repblica present, ello de junio de ese mismo ao, la iniciativa de ley
correspondiente, en la que propona la creacin de un departamento ms: el de
10
La Constitucin y la Dictadura. 6' ed., Editorial Porra, Mxico, 1981, p. 143.
172
Establecimientos Fabriles Militares, con lo cual las secretaras y departamentos

quedaran estructurados de la siguiente manera:
Art. O. Para el despacho de los negocios de orden administrativo federal, habr seis
Secretaras y cuatro Departamentos:
Las Secretaras sern:
La de Estado
La de Hacienda y Crdito Pblico
La de Guerra y Marina
La de Fomento
La de Comunicaciones
La de Industria y Comercio
Los Departamentos sern:
El Judicial
El Universitario y de Bellas Artes
El de Salubridad Pblica
El de Establecimientos Fabriles Militares
Cmara de Diputados
Aun cuando el proyecto de ley orgnica aludido fue presentado en la Cmara

de Senadores, se prescindir de las discusiones iniciales que sobre el mismo
tuvieron lugar en dicha cmara, al no haber versado sobre Contralora. No fue
sino hasta el 17 de noviembre de 1917 cuando en la cmara revisora se dio
cuenta de las adiciones propuestas por el diputado Luis Cabrera, consistentes
en agregar al final del Artculo 10, "Departamento de Contralora", y un Artculo lO bis, cuyo tenor literal era:
El Departamento de Contralora se organizar bajo la forma de Departamento
especial, independiente de la Secretara de Hacienda y bajo las inmediatas rdenes
del Presidente de la Repblica. Comprender todo lo relativo a la contabilidad de la
Nacin, Contabilidad y Glosa de toda clase de egresos e ingresos de la Administracin Pblica, Deuda Pblica, Relaciones con la Contadura Mayor de Hacienda de la
Cmara de Diputados.'!
En votacin econmica, la asamblea resolvi tomar en consideracin las

adiciones de que se trata, las que habiendo pasado a las comisiones respectivas,
fueron aceptadas por stas el 29 del mismo mes, sealndose en el dictamen que
se consideraba beneficioso separar el "Departamento de Contabilidad y Glosa", de la Secretara de Hacienda a la que perteneca, para que el mismo se
encargara de revisar y comprobar las cuentas del Tesorero, de llevar la contabilidad de la Nacin y tambin de ejercer una vigilancia constante en el cumplimiento estricto de los presupuestos y rdenes de pago. En esa virtud, se proponan, para su aprobacin, los Artculos 10 y 10 bis en los trminos siguientes:
11
Diario de los Debates de la Cmara de Diputados. tomo Il, pp. 18-19.
173
Artculo l". Para el despacho de los negocios del orden administrativo de la Federacin, habr siete Secretaras de Estado y cinco Departamentos:
Los Departamentos sern:
[
...]
Aprovisionamientos Generales
Industrias Fabriles y Aprovisionamientos Militares
Contralora
Artculo 10 bis. Corresponde al Departamento de Contralora:
Contabilidad de la Nacin
Contabilidad y Glosa de toda clase de egresos e ingresos en la administracin pblica
Deuda Pblica
Relaciones con la Contadura Mayor de Hacienda de la Cmara de Diputados."
Puestos a discusin los preceptos transcritos, ningn diputado hizo uso de la

palabra, por lo que se reservaron para su votacin 13 y de la que resultaron
aprobados, igual que otros artculos, por 143 votos a favor y 6 en contra.!"
Cmara de Senadores
Las adiciones y reformas hechas por la Cmara de Diputados a la minuta del

proyecto de ley que haba aprobado la Cmara de Senadores fueron dadas a
conocer a esta cmara por las comisiones dictaminadoras el 7 de diciembre de
1917. Las comisiones manifestaban en su dictamen que encontraban conveniente aprobar en todas sus partes tales reformas y adiciones, por la necesidad
del Ejecutivo de contar con las secretaras y departamentos requeridos para su
buen funcionamiento. As, proponan en el artculo 10 de su proyecto de ley,
entre otras, la adicin del Departamento de Contralora, y en el artculo 13, las
funciones de este departamento, que eran las mismas que haba aprobado la
Cmara de Diputados."
El senador Snchez Azcona solicit que se declarara de urgente y obvia
resolucin el dictamen referido, para el efecto de que se dispensaran todos los
trmites. Aduca como razones de su peticin que el Poder Ejecutivo Federal se
encontraba con un Gabinete creado por un decreto preconstitucional, y que no
tena a esa fecha una ley que le sirviera de base para que dicho Gabinete
quedara definitivamente nombrado, no obstante que la iniciativa correspondiente haba sido elevada a la Cmara de Senadores desde ello de junio.
Adems, que las reformas hechas por la Cmara de Diputados no eran de gran
trascendencia y algunas de ellas contaban con la aprobacin de varios de los
senadores. La dispensa de trmites fue aprobada y puesto a discusin el dictamen en lo particular, por tratarse de un asunto ya discutido en la Cmara de
Senadores.
12
lJ
1<
11
Ibidem, pp. 17-18.

Ibidem, sesin del 29 de noviembre de 1917, pp. 18 Y35.
Ibidem, sesin del 30 de noviembre de 1917, pp. 9-10.
Diario de los Debates de la Cmara de Senadores, tomo 11, pp. 3-7.
174
El debate de esta cmara sobre el artculo 10, y concretamente en lo referente

al Departamento de Contralora, vers, en principio, sobre la denominacin
misma de "Departamento"." Hubo necesidad de interpelar al senador Juan
Snchez, en su carcter de presidente de la Comisin, sobre el significado de
"Contralora". Este senador no tuvo precisamente una intervencin afortunada, pues su respuesta provoc, por momentos, risas (al sealar que a los miembros de la comisin tambin les haba llamado la atencin esta palabra), voces
de descontento (cuando dijo que Contralora provena de la palabra "control",
la cual no tena que explicar, por conocerla muy bien todos los senadores) y
murmullos (al afirmar que "control" significaba agrupacin, en las sociedades
que acaparan muchas cosas o una sola).
Adems, el propio senador Snchez dijo que la Comisin haba buscado el
origen de la palabra "Contralora" en el diccionario sin encontrarla, lo cual era
natural, porque derivaba de una palabra inglesa o ms bien estadounidense;
que tena su origen en la palabra "control", la cual significaba agrupacin, en
las sociedades, de los individuos que acaparan muchas cosas o una sola, como
por ejemplo una asociacin que quiere ella sola dirigir los asuntos relativos al
petrleo. Indic que el objeto principal de la creacin del Departamento de
Contralora, al discutirse el proyecto en la Cmara de Diputados, haba sido el
de que los asuntos hacendarios, las diversas cuentas, en suma, todo lo relativo
al movimiento de caudales, no fuera revisado por la misma Secretara de Hacienda sino por un departamento especial, a efecto de que no fuese la misma
persona que mandaba hacer los pagos, manejara los caudales y revisara esas
mismas cuentas, sino que tal labor estuviera a cargo de un departamento independiente que glosara concienzudamente el movimiento de los fondos pblicos.
El senador Hidalgo se pronunci porque el departamento se llamara de
"Controlara", dado que segn lo dicho por el senador Snchez, se trataba de
un monopolio, como suceda tambin en el caso del "control" del petrleo.
Despus de indicar que el punto a discusin era ms bien del dominio de la
Academia de la Lengua que del Senado, el senador Snchez Azcona pas a
explicar el origen de la introduccin en nuestra legislacin de la palabra Contralora.
Dijo que en la lengua castellana no exista ni "contralacin" ni "controlacin"
ni el verbo "controlar"; este verbo exista tanto en el ingls como en el francs y
aun en el alemn, no por origen sino adaptado de otros idiomas, y su significacin no era precisamente "monopolio", sino algo' que pudiera llamarse en
castellano, usando una parfrasis, "dominio", "predominio", "dominacin por
mayora".
La palabra "control" -continu exponiendo el mismo senador- empez a
utilizarse en nuestra legislacin cuando la Conversin de la Deuda, en tiempos
del general Daz, siendo Limantour el primero que la emple; agreg que
cuando se adquirieron los ferrocarriles se especific que el Gobierno Mexicano
siempre tendra el "control"; y que haba leyes y documentos oficiales en que
16
Ibidem, sesin del 7 de diciembre de 1917, pp. 9-16.
175
figuraba esa palabra, pero siempre entre comillas, es decir, como palabra ajena
al espaol, no obstante lo cual se encontraba ya propuesta ante la Real Academia Espaola.
Por discusiones tenidas con el licenciado Cabrera sobre el tema, en las que
ste haba externado su conviccin de que de acuerdo a la filosofa del lenguaje
deban usarse las palabras "contralar" y "contralacin", el mismo senador se
inclinaba por el empleo de la palabra "contralara", aunque sostena que deba
buscarse una voz castellana que quedara fuera de toda duda.
El senador Laveaga afirmaba que el vocablo "controlar" encontraba su
origen en la palabra inglesa control, y ejemplificaba su aplicacin en los
Estados Unidos con el caso de la Tesorera, cuyas cuentas eran revisadas por el
controller, el cual, constituido con sus auditores en jurado, resolva sobre las
responsabilidades en que incurra dicha oficina, manifestando que corresponda tambin al control/er proporcionar cualquier informacin que se necesitara
acerca de las cuentas de la Tesorera.
A propuesta del senador Zubarn, hizo uso de la palabra Aguirre Berlanga,
quien en su carcter de representante del Ejecutivo manifest su conformidad
respecto a las modificaciones realizadas por la Cmara de Diputados al Proyecto de Ley que le fue enviado por la Cmara de Senadores. Dos fueron las
razones que esgrimi: por una parte, que no era la ltima palabra que sobre la
materia habra de decirse, puesto que el mismo Poder Legislativo poda introducir las modificaciones que la experiencia y las necesidades sociales reclamasen y, por otra, que el resultado de no aceptar cualquiera de las reformas hechas
por la Cmara de Diputados sera probablemente causa, si acaso no hubiese
tiempo para que las tomase en consideracin aquella cmara, de que la ley en
cuestin tuviese que esperarse hasta el siguiente periodo de sesiones ordinarias.
El senador Zubarn impugn la creacin del Departamento de Contralora
preguntando qu era en el fondo ese departamento, ya que en la discusin
brevsima anterior el propio presidente de la Comisin haba vacilado sobre
una cuestin de mero lenguaje, como lo era la relativa a la propiedad de la
denominacin ya su significado. Afirm que se daba nacimiento a un departamento que vendra a perturbar todas las funciones que hasta esa fecha haban
tenido y seguiran teniendo la Secretara de Hacienda y la Contadura Mayor de
Hacienda, una dependiente directamente del Ejecutivo, y otra de la Cmara de
Diputados; que la contabilidad de la Nacin estaba a cargo de la Secretara de
Hacienda, pues ah se practicaba la glosa y se llevaba la contabilidad relacionada con todas las secretaras; que como en todo sistema democrtico, para que
no fuera un mismo Poder el que gastara y el que justificara sus gastos, exista la
Contadura Mayor de Hacienda, que dependa de otro Poder, con facultades
revisoras; que no era necesario, por tanto, crear un nuevo departamento para
que sostuviera sus propias relaciones con la Contadura Mayor de Hacienda,
cuando las nicas relaciones existentes entre este rgano y la Secretara de
Hacienda consistan en que sta le rindiera las cuentas de todos los ramos de la
Administracin Pblica a travs del Departamento de Contabilidad y Glosa
(sic), que era el encargado de resumir dichas cuentas, y en que la Contadura
Mayor determinara si se haban hecho bien los gastos.
176
Aun cuando el senador Zubarn consideraba que el Departamento de Contralora no se justificaba ni por su nombre ni por sus funciones, era de la
opinin que deba dispensarse cualquier error en atencin a que el representante del Ejecutivo estaba de acuerdo con las modificaciones, ya que era urgente la
aprobacin de la ley.
El artculo 10 fue finalmente aprobado por 32 votos contra 10, y con l la
adicin del Departamento de Contralora. La Comisin de Correccin de Estilo present la minuta del Proyecto de Ley el 13 de diciembre de 1917, la que fue
aprobada en esa misma fecha y enviada al Ejecutivo para los efectos constitucionales correspondientes," habiendo sido promulgada el 25 del mes y ao
citados.
ASPECTOS CRtTlCOS SOBRE su CREACIN, SEGN TESTIMONIOS DE LA POCA
Es un hecho comn que toda idea o institucin nuevas encuentren, por notables
que sean los beneficios que produzcan, cierta resistencia, y no pocas veces viva
oposicin al tratar de implantarse, pues nunca faltan quienes mantienen un
obstinado espritu de sistema o que levantan la voz al sentir afectados sus
intereses. La historia ofrece ejemplos del arraigo de la rutina y de cmo el
aliado ms poderoso de toda reforma es el tiempo, que va venciendo las resistencias doctrinarias, calmando as los apasionamientos y familiarizando a los
espritus reacios con los nuevos sistemas.
No debe extraarnos entonces que la creacin de Contralora, como guardin del presupuesto y garanta de orden, eficiencia y moralidad en el manejo
de los fondos pblicos y administracin del patrimonio nacional, haya enfrentado la resistencia de aquellos afectados por la tarea moralizadora que estaba
destinada a realizar en obsequio de la sociedad y de la ley y suscitado las ms
variadas crticas, desde su supuesta inconstitucionalidad hasta su presunta ineficiencia prctica.
La circunstancia de que el Departamento de Contralora se hubiera estructurado fundamentalmente con unidades que pertenecan a la Secretara de Hacienda y de que estuviera facultado para vigilar los dems rganos del Ejecutivo, sobre todo para visar las rdenes de gasto emitidas por cada secretara o
departamento, explica igualmente la animadversin que se produjo en su contra.
El estudio de G. L. de Llergo
La crtica ms decidida al Departamento fue, s.in duda, la formulada por el
ingeniero G. L. de Llergo, en su estudio "Desorganizacin de la Secretara de
Hacienda, por efecto de la creacin de la Contralora", publicado inicialmente
en una serie de doce artculos en El Heraldo de Mxico. y con posterioridad en
un libro datado en 1920. 18
Ibidem, pp. 8-11.
G. L. de Llergo, Desorganizacin de la Secretara de Hacienda. por efecto de la creacin de la
Contraloria, Mxico, 1920.
11
18
177
LIergo afirmaba, por principio de cuentas, que si algn organismo gubernativo, entre los diversos que haba dejado formados la administracin del general Daz, operaba con eficiencia, era precisamente la Secretara de Hacienda;
que se impona, en consecuencia, juzgar el establecimiento de la institucin que
haba venido a sustituirla, y a sus tres principales Direcciones Generales en las
funciones que venan desempeando, para as poder constatar la necesidad y
conveniencia de este cambio o la inutilidad del mismo."
Las principales cuestiones abordadas por LIergo fueron: el ttulo de "departamento" que se dio a Contralora, con el que estaba en desacuerdo, por hallarse fuera del tecnicismo usado en nuestras constituciones (captulos I y IV); el
aspecto legal de la creacin del departamento mencionado, a la luz de la Constitucin, de la Ley de Secretaras de Estado de 17 y de su Ley Orgnica, concluyendo que esta ltima contena muchos preceptos anticonstitucionales; adujo
que otros preceptos se encontraban en contradiccin con diversas leyes que
determinaban las funciones de las dems dependencias del Ejecutivo, al derogarlas sin la sustitucin correspondiente; que dicha ley adoleca de vaguedad e
imprecisin (captulos 11, 111 y IV). Seal tambin la ociosidad del nuevo
vocabulario empleado: Auditora y Contralora, argumentando que con la introduccin del primer trmino nada esencial se reformaba, puesto que la funcin correlativa ya exista anteriormente en nuestro pas, y que la adopcin del
segundo, en el sentido que se utilizaba, constitua un anglicismo innecesario
(captulo V). Por otra parte, desarroll comentarios crticos sobre el anlisis del
proceso seguido para las rdenes de pago, antes de Contralora y una vez
establecida sta (captulo VI); el estudio de las funciones de la Tesorera, que
llenaba la casi totalidad de las asignadas posteriormente a Contralora (captulo VII); las consecuencias de la supresin de Aduanas y Timbre como Direcciones Generales (captulo VIII); la situacin de la Secretara de Hacienda antes de
crearse y despus de creada Contralora (captulos IX y XII), y sobre el costo
que import el establecimiento de esta ltima y el que constitua la anterior
organizacin (captulos X y XI).
La circunstancia de que en la Constitucin de 1917 y en las precedentes a ella
se hablara de las Secretaras de Estado como de los nicos rganos de que
dispona el Ejecutivo para ejercer su administracin, serva de base a LIergo
para afirmar que los departamentos administrativos, incluyendo desde luego al
de Contralora, eran anticonstitucionales, como tambin lo era la Ley de Secretaras de Estado de 25 de diciembre de 1917. Argumentaba al respecto que el
trmino "departamento" no tena en nuestro derecho administrativo la misma
connotacin que el de Secretara de Estado, sino que significabaun segmento,
una dependencia de esta clase de rganos, como era el caso de los Departamentos de Crdito y Comercio y el de Legislacin, que desde 1900 venan funcionando en la Secretara de Hacienda, los cuales, si bien tenan una categora
superior a las secciones, constituan al igual que stas subdivisiones de la misma
secretara."
19
20
Ibidem, pp. 9-10.

Ibidem, pp. 11-12.
178
Esta situacin vari, sin embargo, con la ley de 25 de diciembre de 1917, que
adems de siete secretaras estableci cinco departamentos administrativos como
dependencias inmediatas del Ejecutivo. La anticonstitucionalidad de dicha ley
radicaba -a juicio de L1ergo- no slo en que la nueva institucin de los departamentos careca de antecedentes en nuestro derecho constitucional, sino que
estaba en pugna con los Artculos 90 y 92 de nuestra Carta Magna de 1917, al
referirse el primero de ellos nicamente a secretaras, y el segundo al refrendo
de los secretarios del Despacho como requisito indispensable para que todos los
reglamentos, decretos y rdenes del Presidente fueran obedecidos, lo que implicaba que si los jefes de los departamentos no podan refrendar los acuerdos
presidenciales por no tener la categora de los primeros, sus determinaciones no
eran vlidas ni, por tanto, obligatorias. La importancia de las observaciones
anteriores era mayor tratndose del Departamento de Contralora, puesto que,
en orden a sus facultades, apareca como una dependencia de una categora
superior a las dems del Ejecutivo, al intervenir en todos los contratos yoperaciones que efectuaran o significaran desembolso de fondos pblicos."
La falta de antecedentes de los departamentos administrativos en nuestras
constituciones anteriores a la de 1917, si bien no puede negarse, no demuestra la
inconstitucionalidad de los mismos, puesto que su existencia estaba contemplada en el Artculo 92 de la Carta Magna y era reconocida por el propio Llergo,
quien slo los consideraba inferiores a las secretaras por 110 poder refrendar
sus titulares los acuerdos presidenciales. Con este reconocimiento se contrapona, por otra parte, el argumento de que la creacin de los departamentos era
anticonstitucional por no hacerse mencin de ellos en el Artculo 90 de la Ley
Fundamental, pues bastaba que el 92 se ocupara de ellos para considerar como
constitucional su establecimiento.
La facultad de refrendo de que carecan los jefes de los departamentos no
implicaba igualmente su inconstitucionalidad y, por tanto, que sus determinaciones no fueran vlidas y obligatorias, como lo pretenda Llergo en el tercero
de sus argumentos referidos, puesto que la segunda parte del Artculo 92 de la
Constitucin de 1917 estableca que los reglamentos, decretos y rdenes del
Presidente relativos al Gobierno del Distrito Federal y a los departamentos administrativos fueran enviados directamente por el Presidente al gobernador del
Distrito y al jefe del departamento respectivo; esto es; la propia Constitucin
autorizaba al Ejecutivo a obrar en algunos casos sin el refrendo ministerial,
suprimiendo de este modo la responsabilidad colateral de los jefes de departamento, pero sin considerarlos por esta circunstancia inferiores a los secretarios
de Estado.
La igualdad jerrquica entre los departamentos administrativos y las secretaras de Estado la muestra, asimismo, la historia de los Artculos 90 y 92 constitucionales. En el dictamen de la mayora de la Segunda Comisin de Constitucin acerca de dichos preceptos, del que ya se hizo mencin al resaltar la
funcin netamente administrativa de Contralora." se habl de rganos polti21
22
Ibdem. pp. 28-29.

Vase p. 170.
179
cos O poltico-administrativos y de los meramente administrativos como una

clasificacin de las dependencias del Poder Ejecutivo, pero slo en razn de la
doble funcin de ese poder. Las caractersticas que de unos y otros se enumeraron obedecan precisamente a este criterio y no a una discriminacin jerrquica
entre los mismos.
Hoy en da no existe ya tal distincin, en virtud de que los departamentos
administrativos cuentan constitucionalmente con el ejercicio de decretos y con
la obligacin de dar a conocer al Congreso el estado que guardan sus respectivos ramos, as como el informar a cualquiera de las cmaras cuando se discuta
una ley o se estudie un asunto concerniente a su actividad.
No obstante, lo cierto es que los departamentos se concibieron y nacieron
como rganos apolticos, y en esto precisamente radicaba la nica diferencia
con sus rganos paralelos: las Secretaras de Estado. En su naturaleza de rganos meramente administrativos descansaban los rasgos caractersticos que de
ellos trazaron sus progenitores, los que, al igual que su existencia, quedaron
plasmados en el Artculo 92 de la Carta Magna, entrando as de lleno en la
constitucionalidad.
La creacin de los departamentos respondi a un ensayo sobre la organizacin del Poder Ejecutivo, no intentado hasta ese entonces en Mxico, con el
afn de adecuar los servicios pblicos a las necesidades que planteaba en momentos crticos. As lo expres en su dictamen la comisin que los propuso.
Consecuentemente, es con base en este propsito y a sus causas como se
puede ponderar con justicia el establecimiento de los rganos de que se trata y
no en razn de su paulatina desaparicin dentro del concierto de la Administracin Pblica, ya que en aqulla intervienen diversos factores.
La vida de los departamentos no puede considerarse efimera ni carente de
sentido, pues hasta antes de que se redujera su nmero (hoy slo existe el
Departamento del Distrito Federal, como aconteci tambin en 1974), ste fue
mayor en las diversas leyes de secretaras y departamentos que se han expedido:
5 en la de 1917,7 en la de 1935,8 en la de 1936,6 en la de 1939,2 en la de 1946,3
en la de 1958 y 2 en la de 1976. A dichos rganos, por otra parte, estuvieron
encomendadas, en el periodo de su trayectoria, funciones importantes, como se
observa de la mera denominacin de algunos de ellos: Departamento de Salubridad Pblica, que subsisti con este carcter durante 28 aos, de 1918 a 1946;
Departamento de Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares,
que oper tambin de 1918 a 1935; Departamento del Trabajo, creado en 1934
y no desaparecido sino hasta 1946; Departamento Agrario, establecido en igual
fecha que el anterior y en funciones hasta 1974, con la peculiaridad de que le fue
cambiado el nombre en 1958 por el de Departamento de Asuntos Agrarios y
Colonizacin; por ltimo, el Departamento de Contralora, con una existencia
de 14 aos, que tuvo la misin importantsima de velar por la legalidad del
manejo de los fondos pblicos y la eficiencia del trabajo gubernamental.
Otros puntos tratados por Llergo, a los que dedic tres de los captulos de su
estudio, estaban enfocados a demostrar que la Ley Orgnica de Contralora de
1918 violaba la Constitucin en varios de sus preceptos; contradeca las disposiciones consagradas en diversas leyes y adoleca de vaguedad e imprecisin.
180
As, afirmaba que el artculo 30 de la ley orgnica aludida contravena lo

dispuesto en el 65, Fraccin I y 73, y Fraccin VIII constitucionales, al otorgar
al contralor general de la Nacin facultades sobre glosa y liquidacin de cuentas y examen y revisin de deudas y reclamaciones a favor o en contra del
Gobierno -no obstante que dichos preceptos conferan, respectivamente, atribuciones al Congreso para revisar la cuenta pblica del ao anterior- y dar
bases sobre las cuales el Ejecutivo poda celebrar er.iprstitos sobre el crdito de
la Nacin, para aprobar esos mismos emprstitos y para reconocer y mandar
pagar la deuda nacional." Cabe considerar al respecto que no exista la violacin invocada por Llergo, en razn de. que las facultades del Congreso se
traducan en un control a posteriori a cargo del Poder Legislativo, y las de
Contralora en un control interno o a priori que el Ejecutivo ejercitaba sobre sus
propios rganos. Se trataba entonces de dos mbitos de actuacin distintos,
como sucede hoy en da, que no pugnaban entre s, sino que se complementaban. Ya se ha visto que si bien el Ejecutivo tena la obligacin de rendir cuentas
al Poder Legislativo, tambin estaba en su derecho y an en su deber de perfeccionar por s mismo su funcionamiento, a fin de asegurar la buena administracin de la Hacienda Pblica. Con esta mira se cre el Departamento de Contralora y, por tanto, sus funciones respondan a la naturaleza de un rgano
contralordel propio Poder Ejecutivo, que en nada interfera con el control
externo desplegado por el Legislativo. De esta suerte, la facultad de este ltimo
para revisar la cuenta pblica no exclua la del Contralor para glosar y liquidar
cuentas de funcionarios y empleados con manejo de fondos o bienes de la
Nacin, ya que constituan dos tipos diferentes de control, que tenan lugar en
distintos momentos. No deja de ser interesante observar que an cuando Llergo
criticaba la mencionada facultad del Contralor antes dicha, por considerar que
perteneca al Congreso; se abstena de sostener esta opinin respecto de la Direccin de Contabilidad y Glosa, no obstante su carcter de rgano del Ejecutivo y
de Que haba tenido asignada esa misma facultad.
Tampoco haba incompatibilidad en materia de emprstitos, puesto que la
atribucin del Contralor para examinar y revisar todas las deudas y reclamaciones que deban satisfacerse por el Gobierno presupona, por una parte, la
celebracin de aqullos conforme a las bases dadas por el Congreso y la aprobacin de los mismos por este rgano y, por otra, implicaba el anlisis de
mltiples aspectos administrativos respecto a ellos, tales como su monto, de acuerdo a las cantidades de endeudamiento aprobadas por el propio Congreso; la
liquidacin de intereses, comisiones, gastos financieros y formalidades de las
actas de emisin de los valores y documentos contractuales respectivos que se
derivaban de los emprstitos concertados, etctera.
El artculo 4 0 de la citada ley orgnica, segn Llergo, contrariaba igualmente la Ley Fundamental en su Artculo 73, fraccin XXX (la fraccin correcta es
la XXVII), ya que el primero de los preceptos citados estableca la definitividad
de las resoluciones del Contralor con respecto a la legalidad de cualquier desembolso o disposicin de fondos del Gobierno o enajenacin de bienes de la
2)
G. L. de L1ergo, op. cit. pp. 15-16.
181
Nacin, desconociendo la facultad constitucional del Congreso para examinar

la cuenta que anualmente deba presentarle al Poder Ejecutivo, examen que
comprenda no slo la conformidad de las partidas gastadas por el Presupuesto
de Egresos sino tambin la exactitud y justificacin de tales partidas. Se produca, en consecuencia, este conflicto: o las determinaciones del Contralor eran
definitivas, yya no tenan que serde nuevo revisadas por la Contadura Mayor,
rgano tcnico del Poder Legislativo (con la consiguiente violacin al Artculo 73 de la Carta Magna), o deba llevarse a cabo esta revisin, y entonces
dichas resoluciones no revestan el carcter apuntado." No obstante, cabe
considerar que el conflicto descrito era slo aparente, ya que la facultad del
Contralor de emitir decisiones finales en el sentido que se ha expuesto se limitaba exclusivamente al mbito administrativo, en el que legalmente desempeaba
su actividad el departamento del que era titular, al formar parte del Poder
Ejecutivo. En este contexto, quedaba a salvo la competencia constitucional del
Congreso de la Unin que, en su momento, poda examinar, en la esfera de sus
atribuciones, la regularidad o irregularidad de la cuenta pblica que anualmente deba presentarle el Ejecutivo.
Otro de los defectos que Llergo atribua a la Ley de 18 25 era que invada la
esfera de atribuciones de la Secretara de Hacienda, pues no obstante que a sta
tocaba conocer de todo lo relativo a bienes nacionales y nacionalizados, segn
lo previsto en la Ley de Secretaras de 25 de diciembre de 17, el ordenamiento
aludido en primer trmino otorgaba esa misma competencia a Contralora, al
facultarla para' emitir resoluciones definitivas en relacin a la legalidad de
enajenacin de bienes de la Nacin (artculo 4) yacordar los procedimientos
que haban de seguirse en la celebracin de esa clase de operaciones (artculo 7).
Sobre este particular, no se daba la invasin de facultades invocada por Llergo,
puesen tanto que a la Secretara de Hacienda corresponda intervenir en las
enajenaciones de bienes de la Nacin, el Departamento de Contralora slo
ejercaunafuncin de control sobre las mismas, calificando su legalidad y
acordando los procedimientos que haban de observarse en su realizacin.
Debe-convenirse, en cambio, que la crtica de Llergo a los artculos 8,9 y 11,
primera parte, de la Ley Orgnica de Contralora, era acertada." Dispona el
primero de ellos que tocaba-al Contralor acordar tos formularios relacionados
con la contabilidad d todos los funcionarios, agentes y empleados de la "Repblica de Mxico". S haba vaguedad e imprecisin en este dispsitivo.tpusto
que su redaccin daba a entender que la accin del Contralor se extenda
tambin a los empleados de los Estados y municipios, yno nicamente a los de
la Federacin; Adolecatambin de estos vicios el artculo 9, al indicar que el
jefe del Departamento de Contralora poda recabar cualquier informe de todo
funcionario del Gobierno.' ya que con base en este texto le estaba permitido
inquirir a Gobernacin' sobrepolitiea iflterior~ a Relaciones sobre poltica exte-.
rior, etc>El artculo l,} \ por'su;parte, contena conceptos confusos, al referirse a'
"partidas" desautorizadas o aplazaclaspor el' Contralor, cuando seguramente
24
25
26
Ibidem, pp. 16-17.

Ibidem, pp. 18,21 Y22.
Ibidem, pp. 21-24.
182
se haba querido aludir a "cantidades" con las caractersticas anotadas, puesto

que las "partidas" del Presupuesto, tan luego se publicaban en el Diario Oficial,
despus de autorizarlo el Congreso de la Unin, quedaban perfectamente autorizadas durante todo el ao.
Como lo haba hecho al analizar los artculos 4 y 7 de la Ley Orgnica de 18,
Llergo criticaba adems las facultades que al Contralor otorgaba el artculo 10
del mismo ordenamiento legal para revisar y liquidar las cuentas de quienes
manejaban bienes nacionales, as como para examinar todas las deudas y reclamaciones a favor o en contra del Gobierno, por considerar que las mismas
estaban reservadas a la Secretara de Hacienda y al Congreso de la Unin,
respectivamente Y Sin embargo, lo que a Hacienda corresponda -yen la falta
de esta distincin descansaba el error de la crtica apuntada- era administrar
los bienes nacionales, en tanto que a Contralora tocaba fiscalizar y liquidar las
cuentas de quienes llevaban a cabo dicha administracin. An ms, a diferencia
del Congreso, que tena competencia para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo poda celebrar emprstitos, para aprobar los mismos y para reconocer y
mandar pagar la deuda nacional, el Departamento de Contralora estaba facultado para examinar esta ltima, a fin de que su pago se efectuara en los
trminos aprobados por el rgano legislativo citado.
Al respecto, ya se reconoci con anterioridad que el artculo 11 de la Ley
Orgnica de 18 era confuso en su primera parte, al referirse a "partidas desautorizadas o aplazadas por el Contralor". Empero, no estamos de acuerdo en
que su parte final contraviniera las facultades reconocidas de antiguo al Congreso para finiquitar toda cuenta relacionada con el erario federal, al disponer
que si los cargos hechos o las partidas aplazadas por el jefe del Departamento
de Contralora no eran satisfactoriamente explicados, los primeros se consideraran como definitivos y las segundas como definitivamente desautorizadas,"
en virtud de que esta definitividad slo operaba en la esfera administrativa, y
quedaban a salvo las facultades del Congreso para revisar la cuenta pblica
anual que le presentara el Poder Ejecutivo.
De lo expuesto hasta aqu, habr podido observarse que ms que cuestionar
la necesidad de Contralora como rgano globalizador de control en el seno del
Poder Ejecutivo y su funcionamiento en el terreno de los hechos, LIergo centraba su crtica en la ley orgnica de la nueva institucin. No obstante, aunque
dicho ordenamiento -justo es decirlo- no tuvo los vicios de fondo sealados
por este autor, s adoleci de defectos de forma y de imprecisin en el lenguaje,
los cuales fueron corregidos en la Ley Orgnica de 26.
La creacin del Departamento de Contralora empez a ser controvertida
por LIergo a partir del captulo V de su obra, al indicar que la funcin administrativa que se le haba encomendado, la de poner el visto bueno a todos los
gastos que se hacan por el Ejecutivo, ya exista en nuestro pas, y que nada se
aventajaba al pretender duplicar el manejo de la Hacienda Pblica haciendo
que sta quedara bajo la direccin de dos funcionarios ya que, ante el presiden27
21
Ibidem, pp. 22-23.

Ibidem, pp. 24-26.
183
te de la Repblica, tan responsable era el uno como el otro. Afirmaba que se

ganara, y mucho, si el que fiscalizara el gasto de los dineros pblicos fuese una
personalidad independiente del Ejecutivo, pero suponer que un subordinado
del Presidente pudiera tener control en los gastos ordenados o hechos a nombre
suyo era pensar con candidez, pues si cuando un funcionario manejaba la
Hacienda Pblica estaba obligado a obedecerlo, el hecho de que dos la manejaran, como suceda en el sistema de Contralora establecido, equivala absolutamente a lo mismo, en razn de que dos subordinados se vean obligados a
obedecer lo mismo que uno, cuando al que mandaba le interesaba que las cosas
se hicieran como a l le convena."
Llergo estimaba innecesario el establecimiento de Contralora por su dependencia del Ejecutivo, y enfocaba sus razonamientos a tratar de demostrar los
inconvenientes de esta subordinacin. Aqullos, no obstante, seran vlidos si el
motivo para crear al nuevo departamento hubiese sido el de evitar la dependencia que tena la Secretara de Hacienda -rgano al que sustitua en la funcin
de controlrespecto del Primer Magistrado, ya que entonces nada se hubiera
logrado por mantener el Contralor esa misma subordinacin. Sin embargo, no
fue as. La creacin de Contralora obedeci al imperativo de la existencia de un
rgano administrativo que interviniera, con la debida independencia yautoridad, entre las oficinas o funcionarios que ordenaban los gastos y aquellos que
se encargaban de ejecutarlos, para garantizar de esta manera el estricto cumplimiento de las disposiciones del Presupuesto y dems leyes relativas al funcionamiento del rgimen hacendara de la Federacin. La necesidad apuntada era
tanto mayor cuanto que hasta 1917 las oficinas encargadas de recaudar, custodiar y distribuir los fondos y valores pblicos, de fiscalizar y ejercer el control
preventivo sobre los mismos (Tesorera) y de llevar la contabilidad de la Nacin, de dirigir la de las dems oficinas y de glosar sus cuentas, calificando la
justificacin, comprobacin y registro de la contabilidad y de las operaciones
practicadas (Direccin de Contabilidad y Glosa), estaban subordinadas a la
Secretara de Hacienda y no tenan la autoridad suficiente para oponerse a sus
rdenes.
Asimismo, no se trataba de privar al Ejecutivo de un rgano que le permitiera ejercer internamente un control efectivo sobre el gasto pblico y disposicin
de los bienes nacionales sino de mejorar los mecanismos de este ltimo, evitando que la misma persona que mandaba hacer los pagos llevara a cabo la revisin de sus cuentas como suceda anteriormente. Tambin justificaba la ubicacin de Contralora en el Poder Ejecutivo la circunstancia de que exista la
Contadura Mayor de Hacienda, dependiente del Poder Legislativo, que se
encargaba de revisar la cuenta pblica que aqul le presentaba. "La Contralora
no puede trasladarse del Ejecutivo a otro Poder -afirmaba el licenciado Machorro Narvez- porque ste sera el Poder Unico, contra la frmula fundamental del Artculo 49 de la Constitucin." 30
Ibidem, pp, 35-36.
Paulino Machorro y Narvez, La situacin legal de la Controlarla General de la Nacin,
Talleres Grficos de la Nacin, Mxico, 1923, p. 38.
49
JO
184
Por otra parte, no slo era humanamente imposible que el presidente de la

Repblica interviniera en todos los gastos y pudiera aprovechar la subordinacin del contralor para inutilizar cualquier labor de moralizacin o control que
intentara hacer dicho funcionario al frente de su oficina, sino que tambin la
funcin de esta ltima abarcaba otros aspectos diversos de la fiscalizacin de
los gastos pblicos, como era, entre otros, la eficiencia de la administracin. En
todo caso, a juicio de L1ergo, la inutilidad del Departamento radicaba en la
incapacidad para oponerse a una orden de pago ilegal del Jefe del Ejecutivo, de
quien el Contralor era subordinado. Sin negar la posibilidad de que tal clase
de rdenes se hubieran podido dar, ante las cuales este funcionario hubiera estado
obligado a someterse o dimitir, y la propensin a optar ms por lo primero que
por lo segundo, cabe sealar que a la fecha de creacin de Contralora, los
derroches de la Hacienda Pblica no haban provenido de rdenes inmorales de
los presidentes, ni la salvacin del Tesoro Nacional haba sido posible por
resistencias del tesorero o del secretario de Hacienda a mandatos insistentes de
aqullos. Se haban presentado, s, malos manejos de dinero en los gobiernos
de Manuel Gonzlez y Santa Anna, pero eran la excepcin al lado de los de
Guerrero, Bustamante, Herrera, De la Pea, Arista, Comonfort, Alvarez, Jurez
o Lerdo de Tejada, quienes no fueron rapaces ni vieron por su enriquecimiento
personal. Exista, adems, una ltima instancia para remediar el inconveniente
apuntado, que era la revisin del Congreso a la cuenta del Ejecutivo.
Si Contralora no era til para cuidar al Presidente, por su vinculacin jerrquica a ste, no se explica por qu L1ergo defenda vehemente y apasionadameate a la Secretara de Hacienda, cuando la misma se encontraba en igual
dependencia respecto del Jefe de la Nacin. Un secretario de Hacienda o un
Tesorero, nombrados y removibles por el Presidente, no le ofreceran mayores
resistencias que el Contralor ante un gasto indebido, como de hecho sucedi en
los tiempos de Santa Anna y de Gonzlez.
Esta diversidad de criterio para juzgar a los dos rganos en cuestin se
encuentra a lo largo de la obra de L1ergo. En el proceso seguido para las
rdenes de pago, antes de Contralora, las mismas deban ser dictadas o comunicadas por la Secretara de Hacienda. La Tesorera, sin embargo, poda observar
dichas rdenes si las consideraba ilegales y suspender incluso su cumplimiento,
estando nicamente obligada a cumplimentarlas cuando eran confirmadas por
el titular de Hacienda, en la inteligencia de que si el pago no estuviera autorizado por el Presupuesto o ley posterior, deba dar aviso del caso a la Cmara de
Diputados o a la Comisin Permanente si aqulla estuviera en receso." Pues
bien, L1ergo daba por hecho que la Tesorera asuma la actitud antes descrita, y
la consideraba como una manifestacin de verdadera autonoma ante la Secretara de Hacienda, a la cual estaba subordinada, al oponerse, aunque obedeciendo, al libramiento del gasto ilegal que se le obligaba a satisfacer. Estimaba
posible, asimismo, que un Presidente se dejara denunciar al Congreso por un
subordinado suyo, en virtud de la facultad otorgada al Tesorero de comunicar a
JI Arts. 6 y 7 del Decreto de 23 de mayo de 1910,sobre reorganizacin de la Tesorera y creacin de la Direccin de Contabilidad y Glosa.
185
la Cmara de Diputados el hecho de verse obligado a realizar un pago indebido

y observado por l. 32 La actuacin de Contralora, en cambio, la meda con
otro rasero, pues mientras tratndose de Hacienda Llergo parta del texto legal
para concluir que su contenido tena plena aplicacin en la realidad, respecto
del citado departamento no presuma la misma aplicacin de las disposiciones
sobre fiscalizacin de los gastos pblicos que le estaban encomendadas, por su
dependencia del Presidente, como si dicha secretara estuviera exenta de ella.
Slo con base en esta discriminacin era posible que nuestro autor sostuviera que
se haba despojado impremeditadamente a la Tesorera de la multitud de funciones que vena desempeando, tan slo porque se haba credo tener una
cosa nueva al usar el nombre de Contralora. Ya se ha visto que el establecimiento de esta institucin no obedeci a un prurito de novedad, ni se trat
-para utilizar las palabras de Llergo- de desvestir a un santo para vestir a
otro. Concretamente, en el caso de las rdenes de pago, no hubo una mera
sustitucin de Hacienda por Contralora en la funcin de autorizarlas," sino un
cambio y una reforma radicales desde el momento en que la Tesorera, que
reciba las rdenes, no estaba vinculada orgnicamente con la nueva dependencia que las visaba, como s lo estaba con la Secretara de Hacienda.
Llergo planteaba el caso de una orden ilegal, en el que el contralor no poda
oponerse al Presidente, y por tanto se haca su cmplice, lo que no aconteca
antes, pues el tesorero poda evitar el delito ponindolo en conocimiento de la
Representacin Nacional." El tesorero poda, efectivamente, evitar el gasto
injustificado, siempre y cuando la Secretara de Hacienda no confirmara la
orden observada, es decir, que viendo la ilegalidad del libramiento, decidiera
que no se le diera curso. Contralora, empero, poda igualmente evitar el gasto
no autorizado oponindose a la orden relativa, pero con la ventaja de que el
veto lo formulaba directamente este rgano, distinto del que expeda la orden.
Por otra parte, el dar conocimiento a la Cmara de Diputados no serva para
impedir que se llevara a cabo el gasto sino para deslindar responsabilidades
sobre el mismo, lo que tambin operaba con el Departamento, dado que el
contralor tena la obligacin de enviar al Congreso cada ao un informe respecto a la situacin financiera del Gobierno durante el ao fiscal anterior, el cual
era bastante minucioso, segn se desprende de los quince incisos del artculo 35
de su ley orgnica, que regulaba su contenido.
Cierto es que al estar encomendadas a Tesorera y a la Direccin de Contabilidad y Glosa varias de las funciones asignadas posteriormente a Contralora,
resultaba innecesaria, al parecer, la creacin de este rgano. Sin embargo, no
debe olvidarse que con tal medida se trat de corregir el sistema en el que
deban ejercitarse dichas funciones, ya que, en la prctica, la Tesorera no tena
autoridad suficiente para oponerse a las rdenes emanadas de Hacienda al
depender directamente de ella, como tampoco la tena, por la misma razn, la
referida Direccin de Contabilidad y Glosa. La finalidad apuntada justificaba
32
JJ
J4
De Llergo, op. cit .. pp. 41-43.

Ibidem, pp. 43-44.
Ibidem, p. 46.
186
por s sola el establecimiento de Contralora, y la nobleza de miras con que fue

concebida e implantada, as como los logros obtenidos, merecan un justo
reconocimiento, que Llergo les negaba.
Que su ley orgnica tuvo errores, es innegable, pero afirmar con base en
ellos que todo fue desbarajuste y desorganizacin, que dej maltrechos y en la
ruina a los organismos de Hacienda que cedieron personal y facultades a Contralora, era faltar a las reglas ms elementales de la lgica, desconocer la
historia de nuestra organizacin financiera y prejuzgar sobre el funcionamiento
de la nueva institucin. Ms adelante habr oportunidad de demostrar esto
ltimo, al analizar las labores del Departamento. Por ahora baste decir que era
preferible una ley imperfecta que se pusiera efectivamente en prctica que otras
supuestamente perfectas pero que permanecieran sin cumplirse.
Otra preocupacin de Llergo era la relativa al carcter autocrtico que parecan conferir al contralor los artculos 50, 51,53,55,58 y 61 de la Ley Orgnica
de 18. 35 Las facultades contenidas en dichos preceptos para autorizar los pagos
que se hicieran en la ciudad de Mxico y fuera de ella (arts. 50 y 51); para
expedir los certificados sobre fondos disponibles en las partidas, cuando hubiera de celebrarse un contrato (art. 55); para otorgar el consentimiento acerca del
uso de formas o esqueletos destinados a anotar las operaciones financieras del
Gobierno (art. 58) y para comunicarse directamente con cualquier funcionario,
empleado o agente de la Federacin (art. 61), debe decirse que en modo alguno
implicaban un poder ilimitado del contralor, sino nicamente la concentracin
de la funcin de control en la entidad globalizadora del mismo. He aqu un
ejemplo ms del criterio discriminatorio de Llergo, pues si se recuerda que la
Secretara de Hacienda, adems de recaudar, custodiar y distribuir los fondos y
valores pblicos, administraba los bienes de la Hacienda Pblica Federal, llevaba la contabilidad de esta ltima, diriga la de las oficinas de la Federacin y
glosaba sus cuentas, habr de aceptarse que tal cmulo de facultades exceda
sobremanera a las que daban pie a las inquietudes del autor comentado.
Es evidente que la unificacin del control en un rgano autnomo respecto a
las dems dependencias del Ejecutivo tuvo como resultado no slo que se viera
afectada en sus funciones la Tesorera y que la Direccin de Contabilidad y
Glosa pasara ntegramente a Contralora, sino tambin que se incorporaran a
sta las labores de contabilidad y glosa que venan desempeando las Direcciones Generales de Aduanas y del Timbre, las que por este motivo desaparecieron
como entidades administrativas distintas, absorbindose los residuos de ellas
por la Secretara de Hacienda. As pues, la supresin de las direcciones generales mencionadas no escap a la crtica de Llergo, quien apoyndose en los
considerandos de la ley que estableci a la primera de ellas, sealaba que su
creacin, como la de las otras direcciones "derribadas o a medio derribar", se
haba inspirado en la conocida ley econmica de la divisin del trabajo, y que al
suprimirlas se haba hecho caso omiso de dicha ley. Sobre esto mismo, no est
de ms mencionar que las ideas fundamentales que presidieron el establecimiento de la Direccin General de Aduanas, en abril de 1900, eran:
35
Ibdem. pp. 54-55.
187
1'. Concentracin en centros directivos para tener conocimiento ms perfecto y

oportuno de cierto conjunto de operaciones administrativas.
2'. Lograr, con esta concentracin, uniformidad de procedimientos e inspeccin
ms frecuente.
3'. Descargar a la Secretara de Hacienda de todos los pormenores que se refieran a
servicios de detalle y que puedan ser resueltos con ms perfeccin por un especialista
en aquel gnero de labores.
4'. Dejar a la misma Secretara de Hacienda las labores de ndole ms elevada y
que requieran acuerdo del Presidente de la Repblica."
La lectura de estos prrafos permite apreciar que la finalidad expresada en

ellos tena plena aplicacin con la implantacin de Contralora, en su carcter
de rgano unificador del control, puesto que los informes mensuales y anuales
sobre la Hacienda Pblica que deba proporcionar al Ejecutivo de la Unin
antes del da 20 de cada mes y del ltimo de marzo de cada ao, respectivamente, as como sus facultades sobre glosa y liquidacin de cuentas, contabilidad y
direccin de esta ltima, implicaban un conocimiento ms perfecto y oportuno
no slo de las operaciones de los ramos de Aduanas y del Timbre, sino de todas
las realizadas por la Administracin Pblica, lo que se traduca en la uniformidad de procedimientos de quienes manejaban fondos del erario yen una inspeccin ms eficaz sobre los mismos, por desarrollarse estas actividades por un
organismo dedicado exclusivamente a tales menesteres, el que, por otra parte,
tena la independencia y autoridad necesarias de que carecan las direcciones
referidas, al estar subordinadas a la Secretara de Hacienda. Extraamente, sin
embargo, esta vinculacin jerrquica no era considerada por L1ergo como un
impedimento para el eficaz desempeo de tales organismos, no obstante que
desde su punto de vista, la dependencia de Contralorra respecto del Ejecutivo
nulificaba cualquier labor de aqulla. Basado en este desigual criterio, daba por
un hecho que las direcciones generales apuntadas haban desempeado sus
funciones de glosa y liquidacin en los trminos de ley, y supona un deficiente
ejercicio de las mismas por parte de Contralora. Los datos que se ofrecern al
tratar de las labores del Departamento mostrarn los logros obtenidos en los
ramos en cuestin, esto es, Aduanas y Timbre.
La situacin de la Secretara de Hacienda, antes y despus de creada Contralora, fue, asimismo, objeto de estudio por L1ergo, quien elogiaba la forma en
que dicha dependencia estaba estructurada anteriormente, por constituir un
centro directivo cuyas labores se desahogaban, en la parte superior, por medio
de varias direcciones supeditadas a ella, aunque con suficiente autonoma para
manejar cada ramo que les estaba encomendado. As, las Direcciones del Timbre y de Aduanas dirigan este grupo de impuestos; la de la Casa de Moneda y
Oficinas de Ensaye, lo relativo a este ramo; la Tesorera General (que actuaba
tambin como Direccin) lo referente a la concentracin, custodia y distribucin de los dineros y valores federales; y la Direccin de Contabilidad y Glosa,
lo tocante a la contabilidad de la Hacienda Pblica. La labor superior que
quedaba a la propia secretara era la de personal, bienes nacionales, legislacin,
36
Ibdem. pp. 57-74.
188
crdito y comercio, incluyendo los seguros, impuestos y presupuestos, y libramientos de gastos." Sin pretender sealar que todo lo realizado antes de Contralora fue ineficaz para salvaguardar los fondos pblicos, no puede dejar de
admitirse que el esquema presentado por Llergo, al que se ha aludido previamente, revelaba marcadas estructuras de poder de la Secretara de Hacienda y
la subordinacin a ella de los organismos encargados del control, y que si bien
la reorganizacinn de dicha secretara trajo problemas de ajuste, los mismos
eran naturales por la magnitud de la reforma emprendida.
El citado autor invocaba tambin en apoyo del anterior sistema el costo de la
nueva organizacin, que a su juicio era excesivo, ya que en 1920 importaba algo
ms de tres veces que en 1918. Al respecto, debe considerarse que el aumento
del gasto, que sufri una seria reduccin con posterioridad al ao referido en
primer trmino, estaba de sobra compensado con los males que prevena y los
bienes que procuraba, como se mostrar al tratarse de los logros conseguidos
por el Departamento.
Resta consignar brevemente la controversia que Llergo planteaba sobre los
nuevos trminos de "contralor" y "auditora". Por lo que hace al uso del
primero, ms que por su propiedad semntica, Llergo lo criticaba en razn de
que nada distinto introduca, al existir ya en nuestro pas la funcin de poner el
visto bueno a todos los gastos que se hacan por el Ejecutivo. Este punto ha sido
tratado con antelacin, al sealarse las caractersticas de la funcin de Contra10ra. 38 En relacin al empleo de la palabra "auditora", indicaba que era un
anglicismo innecesario, dado que su equivalente en castellano era el trmino
"glosar"." Sin discutir los motivos en que Llergo apoyaba su postura, lo nico
que puede manifestarse es su relacin estrecha con las funciones encomendadas
al nuevo departamento.
Se da trmino a esta somera exposicin del pensamiento de Llergo transcribiendo las conclusiones con las que culminaba su estudio, aunque carecan de
apoyo y sustentacin lgicas, segn ha quedado demostrado:
La Contralora, por las leyes que la estatuyen, es anticonstitucional.
Su establecimiento fue contrario a nuestra evolucin hacendaria.
El servicio que desempea, fundamentalmente, no es nuevo, pero s muy inferior al
que se tena y ms de tres veces ms costoso.
Si su Ley Orgnica se sigue \levando a la prctica, todas las Direcciones federales
recaudadoras, estn amenazadas de muerte.
Est organizada como si fuera para un gobierno autocrtico o para el de una colonia,
ms bien que para un pas republicano y con aspiraciones democrticas.
Es, en suma, una rueda que sale sobrando en nuestra mquina administrativa."
l7
38
39
40
lbidem, pp, 68-69.

Vase lo dicho en pp. 183-184.
De Llergo, op. cit.. pp. 34-40.
Ibidem, pp. 97-98.
189
La opinin de Alberto Hijar y Haro
Los juicios de este autor sobre el Departamento de Contralora se encuentran

en la primera parte de su obra Administracin y Contabilidad Fiscal, publicada
por la Imprenta Victoria en 1919, en la ciudad de Mxico. Esta primera parte
llevaba el ttulo de "Manual de Contralora (Glosa, contabilidad e inspeccin
de la Hacienda Pblica)", y bajo ese rubro se edit en especial en la Revista de
Administracin Pblica del INAP, correspondiente a los meses de abril a junio de
1983.
Comisionado por la Secretara de Hacienda para el estudio de la reorganizacin de las cuentas de la Hacienda Pblica Federal en mayo de 1917, Yposteriormente jefe de servicios especiales del Departamento de Contralora, Hjar y
Haro escribi su Manual con el objeto de proporcionar algunas lecciones elementales para quienes desearan hacer un curso preparatorio de la carrera de
empleado de Contralora en la Escuela Superior de Comercio y Administracin. Slo para establecer un marco de referencia, se ocup, en cuatro de sus
captulos, del origen del contralor y sus funciones (captulo 1); del origen de la
Contralora en Mxico (captulo 11); del objeto de esta institucin (captulo I1I),
y de los deberes de la misma (captulo IV). Con la enseanza de las operaciones
de glosa, del mecanismo de la contabilidad, de las funciones de inspeccin y de
la parte administrativa de Contralora, dicho autor se propona mostrar la
importancia fundamental que sta tena "como medida de eficacia, orden y
moralidad en los servicios hacendarios"."
El origen del Contralor era situado por Hjar y Haro en 1661, ao en que
Colbert, intendente del Primer Ministro, el cardenal Mazarino, denunci los
malos manejos de Fouquet, intendente de Finanzas. Suprimido este cargo,
Luis XIV cre en su lugar un Consejo de Finanzas, al frente del cual nombr a
Colbert, con el ttulo de "Controleur gnerale des finances". Ms tarde, el
propio monarca lo elev a la categora de ministro de Finanzas, y puso a su
cargo la direccin del Tesoro y otras labores importantes. Fue este ministro
(finalizaba diciendo el autor en comento) quien estableci el axioma de que
"Cada cajero debe tener su contralor".?
Con referencia al origen de la Contralora en Mxico, manifestaba que fue
deseo del Gobierno establecerla con la finalidad de perfeccionar los mtodos de
administracin fiscal, si bien la Comisin de reformas haba pensado en un
principio en el establecimiento de una Direccin de Control en la Secretara de
Hacienda, que no prosper por haberse visto que con dicho rgano no se
obtendra una mejora tan radical como la que se pretenda. La reorganizacin
hacendaria comprenda la supresin del sistema en el que una misma dependencia, la Secretara de Hacienda, manejaba los fondos pblicos y llevaba a
cabo la revisin de sus propios actos. Se trataba de llevar a la prctica el principio de que el cajero de una institucin no deba ser al mismo tiempo el contralor, como lo haba sido durante muchos aos en Mxico, puesto que en la
41 Alberto Hjar y Haro, "Manual de la Contralora", en Revista de Administracin Pblica.
nm. 54, abril-junio de 1983, Ediciones INAP, Mxico, 1983, pp. 60-61.
42 Op. cit.. p. 61.
190
Tesorera se formaba la contabilidad, previa glosa e inspeccin de las cuentas

de oficina. En consecuencia, deba emanciparse a la Tesorera de toda labor de
contabilidad que no fuera la relacionada con la de caja; de recepcin, concentracin y distribucin de fondos a las oficinas que dependan de ella, con el
objeto de que asumiera nicamente el papel de cajero del Gobierno Federal.
Asimismo se requera privarla de toda funcin de glosa y aun de ciertas funciones que tenan un carcter de control sobre la Secretara de Hacienda, como por
ejemplo, la facultad de hacer observaciones a los pagos ordenados por dicha
secretara."
Otra de las razones que se consider para llevar adelante la reorganizacin
emprendida era que la Direccin de Contabilidad y Glosa tena una funcin
que propiamente no se ejerca sino a posteriori, ya que slo le llegaban documentos y cuentas de las operaciones efectuadas, por lo que se necesitaba otorgar al nuevo departamento verdaderas funciones de control sobre el cumplimiento estricto de los presupuestos y rdenes."
En este contexto, el Departamento de Contralora tena por objeto controlar
administrativamente todo lo relativo a rdenes de pago, contabilidad y glosa y,
en general, llevar una cuenta exacta del estado financiero del Gobierno, tanto
por lo que se refera a dinero en efectivo y valores como tambin a la Deuda
Pblica. Se implantaba as un sistema ya admitido en todas las grandes negociaciones industriales y financieras del mundo, consistente en que el contador
de las mismas deba ser autnomo e independiente del gerente, con funciones
perfectamente definidas distintas de las del cajero."
Compendiaba el sentir de Hjar y Haro sobre el Departamento de Contralora el elogio que le dedic:
Con el establecimiento de la Contralora se ha puesto Mxico a la altura de Inglaterra, Alemania y Francia, ya que cuenta con un funcionario encargado y responsable
de la correccin de las cuentas producidas por los funcionarios de Hacienda, establecindose la contralacin permanente por medio de la concentracin de las cuentas y
sus justificantes, practicando la vigilancia mediante visitas, revisando las operaciones
de las oficinas, pagaduras, etc., en el lugar de su residencia, y proponiendo las
mejoras de que sean susceptibles las disposiciones reglamentarias. Queda tambin
Mxico, con su Contralora, a la altura de Estados Unidos, que tiene su "Comptroller
ofthe Treasury"."
El artculo de Alberto J. Pani
El 24 de enero de 1918 apareci en el Diario Oficial un breve pero interesante

artculo sobre el Departamento de Contralora, que haba sido publicado con
anterioridad en la prensa. Su autor, el ingeniero Alberto J. Pani, secretario de
43
44
45
46
Ibidem,
Ibidem,
Ibidem,
Ibidem,
pp. 64-65.
p. 65.
p. 66.
p. 91.
191
Comercio e Industria en esa poca, exaltaba la bondad del departamento referido, al sealar que su creacin:
Constituye, indudablemente, uno de los pasos ms importantes de los gobiernos que
han existido en Mxico, desde la fecha en que se consum la Independencia Nacional,
hacia LA EFICIENCIA, ECONOMIA y MORALIDAD DE LA ADMINISTRACIN PBLICA.41
En atencin precisamente a la importancia del nuevo rgano, y con el fin de

evitar que su Ley Reglamentaria corriera la triste suerte de los documentos
oficiales extensos "para cuya lectura TODOS PARECEN TENER SIEMPRE TELARAAS EN
LOS OJOS", Pani se propuso sintetizar y comentar ligeramente dicho ordenamiento.
Pani se ocup, en primer lugar, del trmino "contraloria", que consideraba
perfectamente castizo y adecuado a las funciones del Departamento que designaba, ya que la palabra "contralor", segn definicin del Diccionario de la
Academia Espaola, denotaba el oficio consistente en intervenir las cuentas, los
gastos, las libranzas, los cargos de alhajas y muebles, y en intervenir en la
cuenta y razn de los caudales y efectos, tratndose del Cuerpo de Artillera y
de los hospitales del Ejrcito. Adems, diversos diccionarios de reconocidos
escritores contenan el vocablo "Contralora" con las acepciones de "el oficio
de contralor" y "la oficina del contralor". 48
A continuacin abordaba el problema de las cuentas del Tesoro Pblico,
manifestando que en Mxico haba formado siempre "una madeja dificil de
desenredar", y que cuando se haba credo poder devanarla -en cuyo caso el
aspecto del orden de dichas cuentas era ms ficticio que verdadero- se haba
tropezado incluso con la ineficiencia o falta de moralidad administrativa para el
ejercicio en tiempo de la accin penal correspondiente. Tres eran las causas a
las que Pani atribua este estado de cosas: la existencia de una perversin
endmica; los sistemas oficiales anticuados, rutinarios e innecesariamente laboriosos de tramitacin y contabilidad, y una defectuosa organizacin que concentraba en la Tesorera, dependiente de la Secretara de Hacienda, el manejo
de los fondos pblicos, la administracin de los bienes nacionales y la contabilidad y glosa."
Pani estaba consciente del omnmodo poder del secretario de Hacienda,
"puesto que el que paga, manda". y de los inconvenientes que representaba la
acumulacin de ese poder en el titular de la dependencia fiscalizadora de los
dems rganos del Poder Ejecutivo, pero que, a su vez, no era fiscalizada por
ninguno de ellos. Saba que el establecimiento de la Direccin de Contabilidad
y Glosa no haba constituido un cambio sustancial en la estructura hacendaria,
ya que si bien se le asignaron las facultades sobre contabilidad, otrora de la
competencia de Tesorera, lo cierto era que aqulla formaba parte tambin del
engranaje de la misma Secretara de Estado y, por tanto, el ministro de Hacienda se encontraba "-con el dinero en la mano derecha y los comprobantes
47
48
49
Diario Oficial de 24 de enero de 1918, p. 205.

Loe. cit.
Loe cit.
192
justificativos de los gastos en la izquierda- en la posibilidad de ejercer cristianamente la caridad con aqulla, sin que sta se percatara de ello";'? Con base en
estos antecedentes, dicho autor justificaba la existencia de Contralora, puesto
que haba venido "a cortar el mal de raz, amputando la mano izquierda del
omnipotente personaje poltico, rbitro y seor de las finanzas nacionales", y
reivindicaba la gloria de este trabajo "necesario y utilsimo de ciruga social"
para el gobierno de Venustiano Carranza, as como para los encargados de la
Secretara de Hacienda por su valiosa cooperacin prestada."
En relacin ya con la Ley Orgnica de Contralora, cuya sntesis se haba
propuesto, Pani destacaba las funciones de eficiencia del departamento, que se
traducan en los informes mensuales y anuales que deba rendir este rgano del
Jefe del Ejecutivo sobre el estado de la Hacienda Pblica en el mes y ao
anteriores, y de los que se obtena unificacin, uniformidad y simplificacin
respecto a la contabilidad oficial. Dicha eficiencia era tanto ms importante
cuanto que sus beneficios se extendan a los dems rganos de la Administracin, en virtud de que el departamento referido tena encomendado estudiar la
organizacin y procedimientos de los mismos con el objeto de formular y
exponer observaciones tendientes a reducir sus gastos."
La labor de moralizacin de Contralora era puesta de relieve por el referido
autor, en funcin de sus facultades para exigir las responsabilidades civiles y
penales en que incurrieran los funcionarios y empleados del Gobierno; para
determinar sobre la validez de las fianzas o garantas que estos ltimos deban
otorgar, as como para hacerlas efectivas y para impedir la celebracin de
contratos que implicaran gastos no amparados por partidas del presupuesto o
por saldos disponibles de dichas partidas.P
Con independencia del funcionario que los suscribi, es obvia la validez de
las afirmaciones enunciadas con anterioridad, por cuanto los juicios valorativos
en ellas contenidos descansaban en situaciones apegadas a la realidad, perfectamente comprobables. De ah: que si Pani alab en 1918 el surgimiento de
Contralora, yen 1932, ya como secretario de Hacienda, firm el decreto de su
desaparicin, tal hecho no puede restar veracidad a lo que haba expresado en
un principio, mxime que es ms probable que en esa poca estuviera desprovisto de cualquier inters poltico respecto a la suerte del departamento en
cierne y que, por tanto, su opinin haya sido imparcial.
El estudio de Paulino Machorro y Narvez
En obsequio a la invitacin de que fue objeto por Flavio A. Bojrquez, Contralar General de la Nacin, para que emitiera su opinin profesional sobre el
problema de la constitucionalidad del Departamento de Contralora, Paulino
Machorro y Narvez realiz el estudio correspondiente, que bajo el ttulo de
so Loe. cit.
~I
52
~J
Loe. cit.
Loe. cit.
Ibdem. pp. 205-206.
193
"La situacin legal de la Contraloria General de la Nacin" fue publicado

en 1923.
En su primer captulo, el citado autor planteaba las objeciones hechas al
establecimiento de Contralora, las que juzgaba naturales, dado que este organismo se haba conformado con base en cercenamientos organizativos de diversas oficinas, y que las funciones de fiscalizacin a l encomendadas resultaban
poco gratas. No era raro, pues, que la creacin del departamento mencionado
hubiese suscitado reparos de constitucionalidad en unas ocasiones, o de eficiencia prctica en otras; que se le calificase como un organismo extico, ajeno a la
idiosincrasia nacional, o que se dijera que nada nuevo haca, pues sus funciones
databan desde la Ley de 16 de noviembre de 1824, que cre el Departamento de
Cuenta y Razn, y de ciertas facultades de contralacin que se atribuan al
ministro de la Tesorera."
El objetivo era claro: analizar la Contralora bajo su aspecto legal, sin los
prejuicios de una idea dominante, e investigar los elementos del anterior rgimen hacendario que la integraban, as como lo nuevo que tena, para descubrir:
Si ciegamente se ha metido la hoz en una suprema organizacin hacendaria, o si las
contradicciones a propsito de la Contralora, vienen de aquel espritu de inmovilidad que haca decir a Anatolio France por boca de unjuez legalista: "La primera ley
fue escrita sobre piedra como para indicar que debe durar tanto como el rnundo.?"
Sobre el examen de los departamentos administrativos desde el punto de vista

constitucional, incluido en el captulo 11 del estudio en cuestin, Machorro y
Narvez (quien fuera miembro del Constituyente de 1917), sostena, en sntesis,
que era irreprochable la organizacin de los rganos mencionados, sujetos a la
direccin inmediata del presidente de la Repblica, supuesto que la segunda
parte del Artculo 92 de la Carta Magna autorizaba al Ejecutivo a obrar en
algunos casos sin el refrendo ministerial, de tal manera que la Ley Orgnica de
Secretaras de diciembre de 1917, al determinar dichos casos de excepcin, se
haba apegado estrictamente a lo dispuesto en el precepto aludido. 56 Una prueba de que la Constitucin no repudiaba la responsabilidad exclusiva del Primer
Mandatario la constitua el Consejo de Salubridad General, que dependa directamente de aqul sin intervencin de ninguna Secretara de Estado, segn
lo previsto en la fraccin XVI, base 1', del Artculo 73.5 7
En respuesta a quienes argumentaban la inconstitucionalidad de los departamentos, por no referirse a ellos el Artculo 90 de la Ley Fundamental, manifestaba que era en el Artculo 92, que estableca la responsabilidad colateral de
los secretarios de Estado y la directa del Presidente, donde deba buscarse la
fuente de la organizacin interna del Poder Ejecutivo y no en el primer precepto
sealado, que contemplaba la existencia de las secretaras sin determinar sus
funciones. 58
5( Machorro y Narvez, op. cit.. p. 8.
ss Ibidem, pp, 8-9.
56 Ibidem, p. 15.
57 Loe. cit.
58 Ibidem, p. 14.
194
Con apoyo en la historia de los dos artculos mencionados, haca notar que el
retiro del dictamen de la Comisin y del voto particular sobre tales preceptos,
en los que por primera vez se hablaba de los departamentos administrativos, no
se haba debido a un rechazo del Constituyente hacia esos rganos, sino a que se
trat de evitar los inconvenientes derivados de la enumeracin de secretaras
y departamentos que haca el dictamen de la Comisin, dejando todo este
asunto para la ley orgnica. Justificaba sus afirmaciones con la transcripcin,
en lo conducente, de los discursos de los diputados Monzn, Rivera y Palavicini, quienes al disertar sobre el ramo de instruccin y referirse a los rganos
referidos, se abstuvieron de impugnar su creacin."
Examinaba, asimismo, el Artculo 92 de la Constitucin a la luz de diversas
reglas de interpretacin, para determinar si estableca los departamentos administrativos con independencia de las Secretaras de Estado, concluyendo que s
lo haca dada la claridad del texto del artculo citado, al que no poda anteponerse la opinin del intrprete, ya que si la obra de ste consista en reconstruir
el pensamiento del legislador , el mejor medio de lograrlo era atenerse a la letra
de la ley."
La comparacin del mismo artculo con los dems concebidos en el mismo
orden de ideas mostraba que el Constituyente haba creado expresa y concretamente varias autoridades independientes de las secretaras, como eran el
Gobierno del Distrito Federal, el Ministerio Pblico y el Consejo de Salubridad
y que, por tanto, no repudiaba a nuestro sistema constitucional la eliminacin
del ejercicio de decretos."
En relacin con los trabajos preparatorios y discusiones del Artculo 92, afirmaba que no los hubo, y que Na inconducente aplicar a este precepto los debates
sobre el 90, puesto que en el.os no se haba tocado la cuestin fundamental del
refrendo ministerial y sus casos de excepcin Y
Por ltimo, la consulta de los motivos y objeto que se tuvieron en cuenta
para crear los departamentos administrativos, no representaba argumento alguno en su contra, pues se busc la mayor eficiencia de los servicios pblicos y, en este sentido, se trat de que tales rganos estuvieran desligados de
la poltica, y que sus titulares fueran personas con aptitudes eminentemente
profesionales y tcnicas."
Al estudiar los departamentos administrativos desde el punto de vista poltico, el autor en cuestin enfrentaba la objecin relativa a que los jefes de dichos
organismos eran irresponsables, por no poder seguirse en su contra el juicio
poltico previsto en el Artculo 108 de la Constitucin, al no contemplarlos este
precepto, lo que constitua una violacin a los principios democrticos que
exigan la responsabilidad de todo funcionario por sus propios actos. La solucin ofrecida por el mismo autor a tal problema, era: 1) que por actos de los
departamentos, el Presidente responda de ellos ante las cmaras; 2) que los
\9
60
61
62
6l
Ibidem, pp. 15-17.

Ibidem, p. 18.
Loe. cit.
Loe. cit.
Loe. cit.
195
jefes de departamentos eran responsables ante las autoridades comunes por

todos sus actos que constituyeran delitos en el ejercicio de su empleo, como
abusos de autoridad, resistencia en el cumplimiento de un mandato legtimo,
peculado, falsificacin de algn documento, ataques a las garantas individuales y otros, de la misma manera que lo eran los secretarios de Estado, con la
diferencia de que a stos slo poda procesrseles previa autorizacin de la Cmara de Diputados, en razn del fuero de que gozaban y del que carecan los
primeros, lo que ya deca algo en favor de stos, en cuanto a facilidad de
hacerles efectiva la responsabilidad en que incurrieran; y 3) que el juicio poltico, del que estaban exentos los citados jefes de departamento, era prcticamente ineficaz."
Sin estar de acuerdo en este ltimo punto, se omitir, empero, su anlisis, por
exceder a los alcances de este estudio. Debe sealarse, en cambio, que era
fundada la opinin de Machorro expresada en segundo trmino, en virtud de
que el hecho de que no se pudiera iniciar el juicio poltico a los jefes de departamentos administrativos, por no encontrarse enumerados en el Artculo 108
constitucional, no implicaba su impunidad por los delitos que cometieran en el
desempeo de sus funciones, y que estaban tipificados en los Ttulos Dcimo y
Undcimo del Cdigo Penal de 1872. Dichos jefes de departamento eran tan
responsables de los delitos apuntados, como los secretarios de Estado o dems
altos funcionarios enunciados en el referido precepto de la Carta Magna. La
nica diferencia estribaba en el requisito de la declaracin de procedencia de la
Cmara de Diputados, que deba satisfacerse para que los altos funcionarios
pudieran quedar sujetos a la accin de los tribunales comunes.
La creacin de Contralora fue puesta de relieve por Machorro y Narvez, en
razn de que signific la concentracin, en una sola oficina, de funciones que
antes estaban dispersas en realidad en otros organismos, aunque dependientes
todos ellos de la Secretara de Hacienda. De esta suerte, la Contralora era el
Contador General de la Nacin, el inspector de los gastos por hacer, el glosador
de las erogaciones realizadas. El propio autor aclaraba que la reorganizacin
efectuada se haba hecho sin salirse de la esfera tradicional de accin del Ejecutivo y sin tocar facultades similares, reservadas al Poder Legislativo. Prueba de
ello era lo dispuesto en el artculo 4 de la Ley Orgnica de Contralora, que
limitaba la competencia del contralor a las decisiones que "fueren del resorte
del Ejecutivo", con lo que quedaban intactas las atribuciones del Congreso
para revisar la cuenta pblica."
Una de las caractersticas del Departamento creado por el artculo 13 de la
Ley de 25 de diciembre de 1917 era la supervigilancia del funcionamiento de las
dems dependencjas del Ejecutivo' para alcanzar su mayor eficiencia y menor
costO.66 Machorro y Narvez negaba, sin embargo, que desde el punto de vista
constitucional Contralora fuera un rgano autnomo, ya que s610 exista la
responsabilidad del Presidente. Sobre el particular, no se comparte esta opi6.
61
66
Ibidem, pp, 21-22.

Ibidem, p. 32.
Ibidem, p. 33.
196
nin, en virtud de que si bien el departamento referido dependa directamente

del Primer Magistrado, y en este sentido no era autnomo, s lo era respecto a
las dems oficinas del Poder Ejecutivo, en tanto que no estaba subordinado
a ninguna de ellas, situacin que, adems, no era incompatible con su falta de
personalidad poltica y con las ventajas que a esta ltima atribua el autor en
cita, a saber: que el Contralor poda contestar a todo solicitante de pagos
indebidos, desde el secretario de Gobernacin para abajo, que dara cuenta al
Presidente; que l, por s, nada poda con ceder ni negar, y que el Jefe de la
Nacin haba acordado en talo cual sentido. Esta coraza del Contralor -conclua Machorro y Narvez- era "cerrojo del Tesoro Pblico y defensa de la
moral administrativa". 67
ESTRUCTURA ORGNICA
En este apartado se responde a una necesidad concreta: saber los rganos que
conformaron el Departamento de Contralora, cules fueron las funciones especficas de los mismos, y quines estuvieron al frente de ellos. De una buena
organizacin interna dependa, sin duda, que el departamento mencionado
saliera airoso de la labor ingente que se le haba encomendado; era necesario
tambin que su personal conjugara honestidad con mstica de trabajo. La tarea
no era fcil: se viva una poca de reconstruccin de la Administracin Pblica,
en la que el Jefe del Ejecutivo, electo por el pueblo, estaba obligado ante l a
cumplir su programa de gobierno, y en este cometido, Contralora tena un
papel importante: imprimir a la mquina burocrtica la direccin adecuada
para alcanzar las metas trazadas.
El contralor general de la Nacin
Por disposicin legal, este funcionario era el jefe del Departamento, y su nombramiento y remocin correspondan al presidente de la Repblica. Flavio A.
Bojrquez, contralor general en 1921, desplazaba en el ejercicio de su cargo una
intensa actividad que comprenda: acuerdos directos con el auditor general,
oficial mayor y jefes principales de otras oficinas; atencin diaria al pblico;
expedicin de memorandos y despacho de cartas y telegramas, a travs de su
Secretara Particular, de la que estaba al frente Alberto Senz, secundado en sus
labores por Honorato Beltrn. Traducida en cifras, dicha actividad representaba, al mes, de 200 a 300 acuerdos, de 600 a 700 cartas, de 80 alGO memorandos
y de 200 a 250 telegramas.s!
El l de enero de 1925 fue designado, como contralor general de la Nacin,
Luis Montes de Oca. En 1927 y 1932, respectivamente, le sucederan en el cargo,
pero ya como contralores de la Federacin, Julio Freyssinier Morn, quien
61
Ibidem, pp. 36-37.
Folleto Conmemorativo de! Centenario dt la Consumacin de la Independencia Nacional. Contralorla General de la Nacin, p. 23.
61
197
desempeaba el puesto de auditor general de la Contralora, y el general de

Brigada Rafael Aguirre Manjarrez.
La Auditoria General
Integrada por diversas auditoras y secciones, que llevaban a cabo las funciones
sustanciales del Departamento, la Auditora General era el centro directivo de
las mismas y ante ella se someta todo asunto que no fuera de simple trmite, o
que no se remitiera directamente al contralor.
En esta virtud, la esfera de accin del auditor general abarcaba: la firma de
los oficios, notas y telegramas que giraba el departamento, con excepcin de los
libramientos y autorizaciones de pago, cuya firma estaba encomendada a un
subauditor, por disposicin expresa del contralor; la autorizacin, mediante las
contraseas respectivas, de las rdenes telegrficas que las Secretaras de Estado
y dems departamentos giraban para la movilizacin de fondos o pagos, que
deban realizar con urgencia las jefaturas de Hacienda, las aduanas y las administraciones principales del timbre; la dispensa, por delegacin del contralor, de
las fallas o defectos que por circunstancias especiales existan en la comprobacin y justificacin de las cuentas rendidas, o la falta de ciertos requisitos en la
documentacin, por la que los interesados hacan el cobro de determinadas
cantidades; la aprobacin o modificacin de los movimientos de inspectores
para la prctica de visitas o el desempeo de comisiones, que efectuaba la
Auditora de Inspeccin; el estudio y aprobacin de las resoluciones instruidas
por la seccin de Reclamaciones, por lo menos hasta antes de que sta pasara a
formar parte de la Auditora de Servicios y Cuentas Especiales y Estadstica en
Julio de 1921, Y el sealamiento de las instrucciones relativas para el funcionamiento de las auditoras regionales. El auditor general, adems, sustitua al
contralor en sus faltas temporales o accidentales.t"
Las auditoras y secciones que conformaban la Auditora General eran:
Registro de Correspondencia.
Registro de Personal con Manejo de Fondos.
Contadura.
Auditora de Registro de Libramientos.
Guerra y Marina.
Glosa Militar.
Glosa Civil, a la que correspondan las de Correos, Telgrafos, Gobierno del
Distrito y Territorios Federales,Timbre, Aduanas y Liquidacin de Cuentas.
Seccin de Deuda Pblica.
Auditora de Inspeccin.
Servicios de Cuentas Especiales y Estadstica.
Departamento Consultivo y Jurdico.
Caja.
Folleto Conmemorativo . . . , op. cit.. p. 28.
198
Proveedura.
Archivo.
Auditoras Regionales.
Seccin Revisora de Pensiones.
Comisin Reorganizadora.
Prensa y
Seccin de Reclamaciones.
Fungieron como auditores generales en esta primera etapa: Manuel Bonfiglio
y Julio Freyssinier Morn.
Contaduria
La labor de esta unidad consista, como su nombre lo indica, en llevar la

contabilidad general de la Nacin y, por tanto, en formar la cuenta de la Hacienda Pblica. Al efecto, concentraba y revisaba las cuentas de todas las
oficinas con manejo de fondos, en orden a formar los mltiples estados y dems
documentos que integraban la susodicha cuenta, y reglamentaba y diriga las
contabilidades particulares de esas mismas oficinas, a fin de obtener la uniformidad necesaria.
El desempefio de sus actividades lo llevaba a cabo a travs de tres secciones
en que estaba dividida: la primera, que se ocupaba de la Contabilidad General;
la segunda, de la Cuenta Transitoria, que inclua ingresos y egresos en general y
Deada Pblica Interior, y la tercera, que atenda lo referente a inspeccin,
observacin y requisitacin de resultados de glosas, depuracin, estadstica,
correspondencia y archivo."?
Por ltimo, constituan su personal: un contador en jefe, un subcontador en
jefe, tres jefes de Seccin, cincuenta contadores y auxiliares y tres taquimecangrafos.
Auditora de rdenes de Pago
La Auditora de rdenes de Pago era una de las ms importantes dependencias

del Departamento de Contralora, en razn de que las labores que ejecutaba
-de glosa previa- respondan a uno de los principales motivos que se tuvieron
en cuenta para el establecimiento del departamento mencionado: constituir una
oficina que ejerciera una inspeccin eficaz sobre las finanzas nacionales, la cual
no consistira en la simple glosa de cuentas, toda vez que esta forma de inspeccin ya exista anteriormente sin haber producido nunca los resultados deseados, sino en un control previo por el que se evitara el gasto excesivoo injustificado.
No obstante lo laborioso de su tarea, que redundaba en beneficio de las
dems auditoras y ms an de las oficinas pagadoras, los documentos que
pasaban por ella eran tramitados con toda rapidez, de tal modo que estaba en
posibilidad de proporcionar al pblico los informes que deseara, as como
70
Ibidem, pp. 37-38.
199
tambin de ayudarle a cumplir con los requisitos necesarios para la debida

comprobacin de las rdenes de pago."
Acorde a la importancia y trascendencia de las funciones de esta auditora,
se puso especial cuidado en la seleccin de su personal. Ocup el cargo de
subauditor Emilio Alemn, quien en representacin del contralor general aprobaba las rdenes de pago."
Auditora de Inspeccin
La funcin especfica de esta auditora era la de vigilar el manejo de los fondos

de la nacin que se recaudaban, concentraban o distribuan por conducto de
todas las oficinas dependientes de la Federacin, a fin de que este manejo se
hiciera con estricto apego a lo dispuesto en las leyes, reglamentos, circulares o
disposiciones relativas, segn el ramo de que se tratara.
El ejercicio de esta funcin estaba confiado a un cuerpo de inspectores,
quienes mensualmente practicaban visitas a las oficinas federales, ya fuera por
iniciativa de la propia auditora o a peticin de las secretaras o dems departamentos, con el objeto de que se corrigieran las anormalidades o deficiencias observadas, se procediera de acuerdo con las disposiciones legales respectivas o se exigieran las responsabilidades en que hubiesen incurrido los empleados visitados.
Personal designado por esta misma auditora intervena las entregas de oficinas de la Federacin, tomas de posesin de empleados con manejo de fondos,
revistas de inspeccin a los Cuerpos del Ejrcito y licenciamiento de fuerzas.
Una comisin de su seno vigilaba con carcter permanente el movimiento
diario de las operaciones de Ferrocarriles Nacionales de Mxico y Anexos, y
con igual carcter tena inspectores adscritos en las diversas secretaras y departamentos, as como en los siguientes organismos: Direccin General de Telgrafos, Direccin General de la Beneficiencia Pblica, Colegio Militar, Prisin y
Hospital Militar en la capital, Planta de Curtidura dependiente del Departamento de Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares, Lotera
Nacional, Compaa Telefnica y Telegrfica Mexicana y Oficina Impresora de
la Secretara de Hacienda."
Las visitas efectuadas entre 1918 y el primer semestre de 1921, as como las
intervenciones en entregas de oficinas, revistas de inspeccin, ceses de corporaciones militares, tomas de posesin y entregas de mando, arrojaban un total de
7053, en tanto que las comunicaciones giradas por la propia Auditora de Inspeccin, durante el mismo lapso, alcanzaban la cifra de 34 138.74
Sin poder afirmar que hayan sido los nicos, fueron auditores de inspeccin
en este primer periodo de existencia de la Contralora, Rmulo Bustamante,
ngel A. Casarn e Ignacio Alatorre."
Ibidem, p. 49.
Loe. cit.
7l Ibidem, p. 54.
14 Ibidem, pp. 57-58.
7S Ibidem. p. 56; Boletin de Informaciones de la Contraloria General de la Nacin. tomo 1, marzoabril de 1925, p. 7 Y tomo 11, septiembre-octubre de 1925, p. 7.
71
72
200
Para la eficaz vigilancia de todo aquello que al departamento en cuestin

corresponda, su ley orgnica autorizaba al contralor para establecer tantas
sucursales dependientes de su departamento como fueran necesarias en los
Estados y Territorios de la Repblica, las que estaran a cargo de un auditor
regional con facultades para examinar y revisar las oficinas con manejo de
fondos o bienes del Gobierno Federal ubicadas en su jurisdiccin; transmitir
las rdenes y disposiciones del contralor al personal de las citadas oficinas, dar
instrucciones con respecto a la formulacin de cuentas e informes; recibir y
glosar las cuentas; desempear las labores asignadas por el contralor y, por
ltimo, para comunicarle oportunamente cualquier caso de recaudacin fraudulenta de contribuciones e impuestos del que tuviera conocimiento."
Se establecieron as, en un principio, 11 auditoras regionales, correspondientes a otras tantas zonas forneas de fiscalizacin, las cuales fueron objeto
de modificaciones de importancia a fines de 1924. Una de ellas fue la de concentrar en esta capital, en las Auditoras de Aduanas, del Timbre, del Ramo Civil,
del Militar y de Liquidacin de Cuentas, las funciones de glosa y depuracin
que verificaban aquellas oficinas en sus respectivas jurisdicciones."
La otra modificacin, originada por razones de economa, consisti en reducir a 8 el nmero de dichas auditoras, y en asignarles nuevas jurisdicciones.
Conforme a esta reorganizacin, la primera zona de fiscalizacin, que trabajaba con un inspector de primera, jefe de la Delegacin, y seis de segunda,
comprenda los Estados de Baja California, Sonora, Sinaloa y Nayarit, con
residencia en Mazatln, Sinaloa, y subdelegados en Nogales, con jurisdiccin
desde Hermosillo, hasta la frontera de Sonora y de la Baja California. Estaban
bajo el control de dicha zona 17 oficinas de aduanas; 8 principales del Timbre;
2 jefaturas de Hacienda; las oficinas de Correos y Telgrafos de la demarcacin
y agentes civiles y corporaciones militares cuyo nmero era variable."
La segunda zona, que funcionaba con igual personal que la anterior, abarcaba los Estados de Chihuahua, Coahuila, Durango y Zacatecas, con residencia
en Torren, Coahuila, y subdelegacin en Ciudad Jurez. Controlaba 3 oficinas de aduanas; 10 principales del Timbre; 2 jefaturas de Hacienda; las oficinas
de Correos y Telgrafos de la demarcacin y agentes civiles y corporaciones
militares en nmero variable."?
La tercera zona inclua los Estados de Veracruz (Chicontepec, Ozuluama,
Papantla, Tantoyuca y Tuxpan) y San Luis Potos, con residencia en la capital
de este ltimo y subdelegacin en Tampico, con jurisdiccin en ese puerto y en
el norte de Veracruz. Le estaban sujetas 8 oficinas de aduanas, 7 principales del
Timbre, 3 jefaturas de Hacienda, las oficinas de Correos y Telgrafos de su circunscripcin, agentes civiles y corporaciones militares y una oficina de Ensaye."
La cuarta zona comprenda los Estados de Jalisco, Colima y ocasionalmente
Ley Orgnica del Departamento de Contralora General de la Nacin, arts. 24 y 25.
Bolettn de Informaciones de la Contraloria General de la Nacin, tomo I, marzo-abril de
1925, p. 52.
78 Ibidem, pp. 52-53.
79 Ibidem. p. 53.
80 Loe. cit.
76
77
201
Nayarit, con residencia en Guadalajara, Jalisco. Controlaba 2 aduanas; 4 principales del Timbre; la jefatura de Hacienda de la ciudad sede; las oficinas de
Correos y Telgrafos de su demarcacin y agentes civiles y corporaciones militares. Su personal se integraba de un inspector de primera, jefe de la Delegacin,
y 3 de segunda."
La quinta zona, que trabajaba con un inspector de primera, jefe de la Delegacin, y 5 de segunda, abarcaba los Estados de Aguascalientes, Guanajuato,
Michoacn y Guerrero, con residencia en Irapuato, Guanajuato. Tena control
sobre 8 principales del Timbre, 3 jefaturas de Hacienda, oficinas de Correos y
Telgrafos de su territorio, agentes civiles y corporaciones militares y una oficina de Ensaye."
Dentro de la sexta zona, con sede en la ciudad de Mxico, se encontraban los
Estados de Hidalgo, Mxico, Tiaxcala, Morelos y Guerrero. Controlaba la
aduana de Acapulco, 9 principales del Timbre, una jefatura de Hacienda, 2
pagaduras civiles, las oficinas de Correos y Telgrafos de su circunscripcin,
agentes civiles y corporaciones militares. Funcionaba con igual personal que la
quinta zona."
La sptima zona comprenda los Estados de Puebla, Sur de Veracruz (Veracruz, Acayucan, Coatepec, Crdoba, Cosamaloapan, Huatusco, Tulancingo,
Los Tuxtlas, Minatitln, Misantla, Orizaba, Jalapa y Zongolica), Oaxaca y
Chiapas. Resida en Puebla y contaba con subdelegaciones en Veracruz y en
Tuxtla Gutirrez, Chiapas. Estaban bajo su vigilancia 6 aduanas y 4 secciones aduaneras; 11 principales del Timbre; 3 jefaturas de Hacienda, oficinas de
Correos y Telgrafos de su territorio, agentes civiles y corporaciones militares. X4
Por ltimo, la octava zona abarcaba los Estados de Tabasco, Campeche,
Yucatn y Quintana Roo, con residencia en Mrida, y subdelegacin en Frontera, Tabasco. Tena encomendada la vigilancia de 9 aduanas, 3 principales del
Timbre, 2 jefaturas de Hacienda, oficinas de Correos y Telgrafos de su demarcacin, agentes civiles y corporaciones militares, contando para ello con un
inspector de primera, jefe de la Delegacin, y 5 de segunda."
La ampliacin de las zonas de fiscalizacin de Contralora y su reduccin a 8
en lugar de las 11 que tena anteriormente, obedeci, como se ha explicado, a
razones de carcter econmico. Es conveniente insistir en esta circunstancia,
dada la proposicin en que se redujo el presupuesto del Departamento, correspondiente al ao de 1925 en relacin al del ejercicio anterior, y que oblig a
emprender la reforma indicada.
A causa de las economas que estableci el Ejecutivo en el ejercicio fiscal
citado en primer trmino para nivelar las finanzas del pas, fueron reducidos en
general los presupuestos de todas las dependencias, aunque sin duda ninguno
en el mismo porcentaje que el de Contralora, pues de $3 998 445 que tuvo
asignados en 1924, el monto total de que pudo disponer para 1925 slo aseen81
82
83
84
8\
Loe. cit.
Loe. cit.
Ibidem, pp, 53-54.
Ibidem, p. 54.
Loe. cit.
202
di a $2 609 750, divididos en $2 281 250 para sueldos y $328 500 para gastos. Esta reduccin, de acerca de 35%, tuvo como consecuencia inmediata la
medida correlativa de disminuir su personal en un 37%, ya que, de los 1 170
empleados con que contaba en 1924, slo quedaron 735 en el ao siguiente."
Para evitar trastornos en sus labores, a causa de las fuertes reducciones
econmicas introducidas en su presupuesto, aparte de limitar a 8 el nmero de
zonas de sus auditoras regionales en lugar de las 11 que tena establecidas, y
de privarlas de las funciones de glosa para transferirlas a las auditoras de
Glosa divididas por ramos que volvieron a crearse para tal efecto, Contralora
suprimi las auditoras locales en las Dependencias del Ejecutivo y las convirti
en delegaciones, dependientes a partir de 1925,10 mismo que las regionales, de
la Auditora de Inspeccin, la que tambin fue restablecida, ya que funcionaba
en 1924 como seccin anexa a la Oficiala Mayor."
En atencin a la necesidad de las especializaciones, tanto por lo vasto de los
diversos ramos que abarcaba la inspeccin como por las comisiones que requeran conocimientos profesionales, se complement la organizacin de la Auditora de Inspeccin por medio de mesas, entre las cuales las de mayor importancia eran: la Mesa Revisora de Cotizaciones, en funciones desde 1925, que
tena encomendada la revisin previa de precios de todo gnero de mercancas,
para buscar que dentro de la calidad conveniente se obtuvieran siempre las
condiciones ms ventajosas para las oficinas del Gobierno; la Mesa Tcnica de
Ingenieros, encargada de la inspeccin de obras y otras construcciones, en la
que fueran necesarios los conocimientos de esa profesin, y la Mesa de Contratos, que tuvo, a partir del ao arriba citado, la funcin de revisar todos los
contratos que celebraran las dependencias del Ejecutivo y significaran desembolsos para el erario, a fin de que Contralora los observara si consideraba que
podan conseguirse trminos ms favorables, o si observaba que faltaba algn
requisito de ley."
Merece destacarse tambin la nueva orientacin que se dio a las visitas que
practicaban los inspectores del Departamento, que consista en que se hicieran
a la manera en que las efectuaban los auditores y contadores pblicos en
Mxico yen otros pases, y la expedicin del Reglamento-Instructivo para los
inspectores del Departamento, de fecha 31 de agosto de 1925, vigente a partir
del da 10 de septiembre del mismo ao, de conformidad con lo dispuesto por el
artculo 3 transitorio del propio ordenamiento.
La fiscalizacin de los fondos pblicos, antes de crearse Contralora, la llevaba a cabo la Secretara de Hacienda conforme a un reglamento expedido por
Matas Romero en 1871. No obstante que las disposiciones que contena resultaban anticuadas y muchas de ellas inaplicables en la poca del Departamento,
ste lo sigui utilizando, complementado por numerosas circulares, tanto de la
Secretara de Hacienda como del propio Departamento, pero ante la aplicacin
86 Informe del presidente Plutarco Elas Calles, de l de septiembre de 1925, en Los Presidentes
de Mxico ante la Nacin, Imprenta de la Cmara de Diputados, Mxico, 1966, p. 707.
87 Loe. cit.
88 Boletin de Informaciones de /a Contra/orla General de la Nacin, tomo Il, noviembre-diciembre
de 1925, p. 87.
203
ms dificil y complicada del mismo, hubo de emitirse otro por don Luis Montes de Oca, contralor general de la Nacin.
Este nuevo Reglamento-Instructivo comprenda 18 captulos con 287 artculos y una serie de modelos para informes y papeles de trabajo, y regulaba
desde las labores elementales del inspector hasta aquellas en que intervenan
opiniones de importancia o dictmenes de significacin. Con su expedicin, se
defini claramente la rbita de Contralora a travs de sus inspectores, al
sealar jurisdicciones y lmites a un trabajo que antes se efectuaba no slo con
diversidad de criterios, sino de acuerdo con ciertas generalidades o circunstancias que se tomaban como gua.
En su primer captulo, denominado "De la inspeccin en general", se sealaban como objetivos de la misma los siguientes: investigar y comprobar la
legalidad de la recaudacin, administracin y distribucin de los caudales y
bienes de la nacin; prevenir los fraudes y desfalcos de los empleados pblicos;
procurar la unificacin en la organizacin y buena marcha de las oficinas; corregir las deficiencias observadas en la contabilidad y comprobacin de cuentas; hacer efectiva la moralidad y disciplina en las oficinas con manejo de
fondos; modernizar y simplificar el trmite y despacho de los asuntos en estas
ltimas, y lograr la oportuna rendicin, glosa, depuracin y concentracin de
las cuentas de las mismas oficinas.
El captulo 11, referente a "Instrucciones Generales", consignaba los deberes
que en el cumplimiento de sus funciones deban observar los inspectores, visitadores o delegados comisionados para ejercer la inspeccin. Les estaba prohibido familiarizar con los visitados y sus empleados y alojarse en su casa; deban
usar siempre el camino ms corto o la va ms rpida para trasladarse de un
punto a otro, sin divulgar el objeto de sus visitas ni el punto al que se dirigan;
era su obligacin proveerse, en las oficinas donde correspondiera, de una copia
certificada del ltimo pliego de observaciones y de un extracto del estado que
guardara la depuracin de pliegos anteriores, con objeto de exigir durante el
curso de su visita los reintegros correspondientes; en caso de que consideraran
necesario suspender en sus funciones al jefe de la oficina visitada, y no tuvieran
plena confianza en el empleado que, conforme a la ley, debiera sustituirlo, era
su deber dar parte inmediatamente a la oficina ms prxima de la que dependiera el visitado para que nombrara al sustituto, dar cuenta al Departamento e
intervenir los actos del empleado designado, mientras caucionaba su manejo.
Bajo los rubros respectivos de "Procedimientos para practicar las visitas" y
"Explicacin de los procedimientos", los captulos 111 y IV detallaban los pasos
a seguir por los inspectores en el desarrollo de las visitas. Tienen relevancia los
artculos 46 a 49, comprendidos en el ltimo de los captulos mencionados, en
los que se prevena que, si al examinar y revisar los documentos relativos a la
comprobacin y justificacin del movimiento de caudales, resultaba alguna
diferencia u observacin que hacer de las operaciones practicadas, el visitado estaba en la obligacin de satisfacerla en el acto, explicando ampliamente la causa.
En caso de desfalco, el inspector deba requerir al responsable para que
repusiera inmediatamente el faltante y explicara la causa. Si se haca el reintegro y eran atendibles las razones expuestas, el inspector debera concretarse a
204
dar cuenta a Contralora, emitiendo su parecer sobre el particular; pero en caso

contrario, adems de comunicar el hecho al Departamento, era su deber consignar de inmediato el caso ante el agente del Ministerio Pblico, para los
efectos solos de la responsabilidad penal, sin perjuicio de exigir administrativamente el reintegro de la cantidad faltante, que de no hacerse, originaba que se
procediera al aseguramiento de los bienes del responsable.
Se contemplaba tambin en los preceptos mencionados el supuesto de que se
descubriera un desfalco correspondiente al periodo de visitas anteriores, disponindose que el inspector diera cuenta al Departamento de tal situacin para
proceder en contra del inspector o inspectores que hubiesen practicado dichas
visitas sin haber detectado la falta.
El captulo V, referente a las "Actas e informes", sealaba los datos que
deban contener unas y otros. Dispona asimismo que el inspector remitiera un
ejemplar de los expedientes e informes de visita a la Auditora de Inspeccin,
la que deba comunicar a las de Glosa la parte conducente; y otro ejemplar a la
oficina fornea respectiva. Una vez que la citada Auditora de Inspeccin hubiese terminado con los expedientes de visita, le corresponda enviar a las
oficinas glosadoras un aviso, a fin de que al ser glosadas las cuentas respectivas
fuera comparado el resultado con el informe y dems documentos del expediente de que se tratara. Si de acuerdo con los mencionados expedientes resultaran
responsabilidades a los visitados, deba remitirse a la Auditora de Depuracin
un pliego de observaciones para exigir su solventacin, as como la subsanacin
de las dems observaciones resultantes, concedindose un plazo prudente para
que los responsables realizaran la solventacin o subsanacin correspondientes,
con excepcin de las que fueran en efectivo, que estaban obligados a satisfacer
de inmediato.
En el captulo VI, se contenan los supuestos de responsabilidad en que
podan incurrir los inspectores y las sanciones respectivas. Una vez que dichos
empleados avisaban oficialmente que haban concluido su trabajo, quedaba
afecta su responsabilidad a todo aquello que por error, omisiones, imprevisin,
falta de reflexin o cuidado, negligencia, abandono, incompetencia o deferencia
hacia el visitado, no hubiesen promovido para exigirle la responsabilidad correspondiente, o que, cuando menos, no hubieren puesto en conocimiento de la
Superioridad. De esta suerte, si el erario resultaba perjudicado gravemente por
algunas de las causas antes apuntadas, el inspector responsable era cesado en su
puesto, sin menoscabo de que se le exigiera la responsabilidad civil y penal en
que incurriera. (Arts. 160 y 162.)
Proceda igualmente el cese si se contravena la prohibicin de alojarse en la
casa de los visitados o de sus empleados, de recibir remuneraciones, sobresueldos, pago de comisiones, obsequios o gratificaciones de alguna especie de las
secretaras, departamentos, direcciones u oficinas, sin que se pudiera alegar en
apoyo de la transgresin la amistad o la prestacin de servicios extraordinarios,
especiales o meritorios. (Arts. 165 y 166.)
La aplicacin de medidas disciplinarias por falta de cumplimiento, morosidad, notoria apata o despego de sus obligaciones, estaba sujeta al siguiente
orden:
20S
Por la primera vez, simple amonestacin.

Por la segunda, amonestacin y nota mala en el expediente.
Por la tercera, suspensin de funciones y
Por la cuarta, destitucin de empleo. (Art. 169.)
Adems de las sanciones enunciadas, el reglamento en cuestin contemplaba
estmulos para los inspectores que se distinguieran por su celo, constancia,
laboriosidad e iniciativa (captulo VII), a cuyo efecto dispona que se llevara en
la Auditora de Inspeccin un registro de la hoja de servicios de cada uno.
Cada semestre deba hacerse el cmputo de labores desempeadas por cada
inspector, a fin de que, al que obtuviere mayor nmero de calificaciones satisfactorias, se le extendiera un certificado en que se hiciera constar que se haba
distinguido en la realizacin de su trabajo, con lo que se haca acreedor al
ascenso inmediato, cuando hubiere vacante. El mismo certificado se otorgaba a
quienes, debido a su vigilancia e intervencin en las diversas operaciones de
las oficinas pblicas, hubieren conseguido para el erario mayores economas.
(Arts. 171,173 Y 174.)
Con el captulo VIII, relativo a los actos de intervencin y vigilancia de
entregas de oficinas con manejo de fondos, Revistas de Administracin, de Inspeccin, de Cese y de Entrada, termina la parte en que se daban principios
generales aplicables a cualquiera de los ramos en que se divida la Administracin Pblica: Civil, Militar, de Aduanas y del Timbre, pues del noveno al
decimoquinto captulos se establecan las reglas aplicables a cada uno de los
ramos especiales indicados, en tanto que en los dos ltimos se expona una
sinopsis de informes para visitas de inspeccin y se ofrecan los modelos principales de las relaciones o papeles de trabajo que ms frecuentemente eran usados
por los inspectores en las visitas referidas.
Seccin Revisora de Pensiones
Esta seccin se ocupaba de estudiar los expedientes de quienes solicitaban el

pago de pensiones concedidas en el periodo preconstitucional, a fin de que,
previo acuerdo superior, se declarara si tenan o no justificados sus derechos
para recibir el pago impetrado. El procedimiento era el siguiente; la Secretara
de Hacienda haca llegar a la de Guerra la instancia respectiva, y esta ltima le
contestaba si proceda o no dicha instancia. En uno y otro caso, Hacienda
remita original del oficio de respuesta a la Tesorera, por conducto de Contralora, la cual, una vez solicitado el expediente a la citada Secretara de Guerra, y
estudiando el asunto, resolva en definitiva, comunicando su determinacin a
quien correspondiera."
El desarrollo de la actividad referida tena tambin como punto de partida las
peticiones originadas por la disposicin contenida en el artculo 20 de la Ley de
Presupuesto de Egresos del ao 1921, relativa a que se liquidaran los alcances
que por concepto de bonos tuvieran los pensionistas. Dichas peticiones se
89
Folleto conmemorativo . . . , op. cit. p. 77.
206
comunicaban por Hacienda a Contralora, la cual, con los datos contenidos en

las mismas, solicitaba los expedientes a la Secretara de Guerra y Marina,
realizaba el estudio respectivo y declaraba si el requirente tena o no derecho a
la pensin, mandando, en consecuencia, que se hiciera, en su caso, la liquidacin pedida."
En virtud de la nueva Ley de Pensiones Civiles de Retiro, del 2 de agosto de
1925, desde el primero de octubre del mismo ao en que entr en vigor, slo se
despachaban en el Departamento las pensiones militares a que se refera la Ley
de 29 de mayo de 1896, y las civiles otorgadas por decreto especial, que se
pagaban con cargo al erario. Su denominacin sufri tambin un cambio, pues
por Acuerdo del Oficial Mayor de 9 de enero de 1926, se llam, a partir del 11
del mes y ao citados, "Seccin de Pensiones y Deuda Flotante". Fue jefe de
ella, durante los aos 1925 y 1926, el seor Adolfo Caldern.
Auditora de G/osa Civil
Corresponda a la auditora mencionada la revisin y glosa de las cuentas de

jefaturas de Hacienda, pagaduras civiles, Tesorera de la Federacin, Direcciones de Correos y Telgrafos, legaciones y consulados, agencias financieras,
agencias de compras, Lotera Nacional, etctera.
Uno de sus trabajos principales en 1925 fue la organizacin interior de sus
servicios, buscando con ella un mximo de efectividad con un reducido nmero
de empleados. Para conseguirlo estableci tres secciones, dividiendo cada una
de ellas en dos grupos y cada uno de stos en dos mesas, con un reparto
equitativo y metdico de personal y de trabajo, tomando como base la importancia de las cuentas y la capacidad y aptitud de quienes deberan encargarse de
su glosa.
Para el desempeo de esta labor, inici una clasificacin especial con la
que poda tener, de momento, un estado completo de los trabajos de glosa, que
poda aumentarse o detallarse minuciosamente con la sola consulta de los registros de distribucin que llevaba al efecto. Estos registros comprendan los
datos ms indispensables en lo tocante al trabajo individual que se vena haciendo en determinada cuenta y serva para mostrar, a la vez, el movimiento
general de la oficina.
Por el sistema indicado, se consiguieron para el ao de 1925 cuadros estadsticos de importancia, ente ellos el total de las cuentas recibidas para su glosa,
que ascendan a 5 639, incluidas algunas tan importantes como la de la Tesorera de la Federacin, varias direcciones generales y numerosas de jefaturas de
Hacienda. Debe recordarse, en reconocimiento de la labor de esta auditora,
como tambin de la Militar y de la del Timbre, que la misma se llev a cabo con
un reducido personal, en razn de las economas sufridas por el presupuesto de
Contralora en el ao arriba mencionado, as como tambin que tuvo a su cargo
el trabajo acumulado de varios meses, como consecuencia de la concentracin
90
Ibdem. p. 78.
207
en la ciudad de Mxico de las glosas que antes verificaban las auditoras regionales."
Estuvo al frente de esta oficina el auditor Manuel Aguilar Rodrguez.
Auditora de Glosa del Timbre
El volumen de trabajo a cargo de la citada auditora era de consideracin, en

virtud de que las glosas de cuentas comprendan una larga serie de operaciones
que demandaban bastante tiempo, habida cuenta de que las oficinas del Timbre
abarcaban jurisdicciones en todo el pas y sustituan la mayor parte de las
labores encomendadas con anterioridad a las jefaturas de Hacienda.
As lo muestran las siguientes cifras de sus labores desempeadas, desde el 5
de abril de 1918 al 30 de junio de 1921: fueron 2 312 las cuentas recibidas; 1 410
las glosadas y concentradas a la contabilidad general; 315 las cuentas tambin
glosadas pero que no llegaron a concentrarse en la contabilidad, por lo que se
remitieron a la Auditora de Liquidacin de Cuentas; 587 las cuentas sin glosar
que se entregaron a esta ltima para su glosa; 1 725 las cartas con observaciones formuladas con motivo de la glosa practicada; 17 250 los asientos de Diario
formulados para contabilidad general y 8 240 las relaciones anexas a los mismos.
Se tramitaron, adems, 3 966 solicitudes sobre canje de certificados y devoluciones de depsitos por estampillas para ttulos de minas; se despacharon 26 173
oficios y telegramas a sus oficinas y a particulares; se consignaron al Departamento Consultivo y Jurdico de la propia Contralora I 197 desfalcos y sustracciones de fondos; se revisaron 4 891 expedientes de visitas y entregas de
administraciones del Timbre y se giraron 24 circulares a los titulares de stas,
respecto a la rendicin y comprobacin de sus cuentas."
Fungi como auditor de Glosa del timbre, en los aos 1925 y 1926, el seor
Juan B. Salcedo.
Auditora de Glosa de Aduanas
La importancia de esta auditora radicaba en que tena a su cargo la glosa

de las cuentas del ramo de Aduanas, que constitua la mayor fuente de ingresos del erario. Slo a manera de ejemplo, baste mencionar que las recaudaciones habidas durante los aos de 1918, 1919 Y 1920 por impuestos causados exclusivamente sobre el comercio exterior, ascendieron, respectivamente, a
$35816830.89, $53 760932.33 y $57 852 125.18.93
Se impona, en consecuencia, desarrollar una fuerte actividad ante la complejidad de las operaciones de glosa que requeran las sumas anotadas, y a ella se
avoc la auditora en cuestin. As. en el primero de los aos citados, glos 561
91 Boletfn de Informaciones de la Contralora General de la Nacin, tomo 1, marzo-abril de
1925, p. 39.
92 Folleto conmemorativo . . . , op. ct.. pp. 65-66.
93 Ibidem, pp. 127-128.
208
cuentas de aduanas martimas y fronterizas, que comprendan 58 909 comprobantes de importacin, 15 191 plizas de exportacin y 51 390 de ingresos por
diversos conceptos."
La Mesa de Importacin Postal, encargada del ingreso por ese concepto, que
se rega por disposiciones especiales, glos en el mismo ao 1 099 cuentas con
un total de 84 469 comprobantes, referentes a las recaudaciones verificadas por
dependencias de la Direccin General de Correos, administraciones del Timbre, jefaturas de Hacienda y aduanas."
La Mesa de Ajuste tena encomendada la funcin de reconsiderar todas las
operaciones efectuadas por las aduanas de ajustes de derechos, con la finalidad
de confrontarlas despus con los ajustes que enviaban dichas oficinas y comprobar, por este medio, su exactitud.
En 1919, la glosa abarc 552 cuentas de aduanas, integradas por 85232
pedimentos de importacin; 16 143 plizas de exportacin y 44772 de ingresos
por diversos conceptos."
La Mesa de Importacin Postal glos en el mismo ao 1 087 cuentas, que
incluan 149065 comprobantes de las oficinas enunciadas al tratarse con anterioridad de dicha mesa."
Por ltimo, la glosa relativa al ao de 1920 se extendi a 544 cuentas de
importacin comn, de las cuales 62 226 fueron por pedimentos de pago; 10 470,
por pedimentos libres de derecho; 62 351 por diversos conceptos; 15733 por
plizas de exportacin y 7 572 por comprobantes de pequeas exportaciones."
El nmero de cuentas glosadas por la Mesa de Importacin Postal, en ese
mismo ao, fue de 1 124, integradas por 166 195 comprobantes de las oficinas
cuentadantes ya precisadas."
Como resultado de las operaciones de glosa referidas, que tenan como apoyo legal la Ordenanza General del ramo con sus adiciones y reformas, se
giraron en los tres aos mencionados 3 706 observaciones de cobro y 338 de
devolucin, de las cuales se haban cumplimentado 2003 Y 116, respectivamente, para el ao de 1921. En virtud, asimismo, de la glosa practicada, la
Auditora de Aduanas rindi en 1918346 certificados de glosa, cuyos comprobantes dieron lugar a la formacin de 1 478 tomos, en tanto que en los dos
aos siguientes se corrieron, en total, 6 266 asientos de Diario y se integraron
6 170 tomos con los comprobantes correspondientes.l'"
Para principios de 1926, la Auditora de Aduanas tena especializadas sus
labores de glosa conforme a 27 operaciones bsicas. La importancia del ramo
amerita enunciar, al menos, tales operaciones:
Ibidem. p. 123.
Loe. cit.
96 Ibidem, p. 124.
97 Loe. cit.
98 Loe. cit.
99 Loe. cit.
100 Ibidem, pp. 124, 128 Y 129.
94
95
209
SECCIN PRIMERA
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
9)
Recepcin y distribucin de cuentas.

Registro de pedimentos, facturas y noticias.
Cotizaciones.
Ajustes.
Preparacin de cuentas.
Tarja y contabilidad de cargamentos de importacin.
Confronta e iguala de pedimentos.
Glosa y tilde de boletas de importacin postal.
Glosa de expedientes por contrabandos, fraudes y dems infracciones a
la ordenanza.
SECCIN SEGUNDA
10) Registro de movimiento martimo.
11)
12)
13)
14)
15)
16)
17)
18)
19)
20)
21)
22)
Glosa de liquidaciones de derechos de puerto.

Tarja y contabilidad de cargamentos de importacin.
Glosa de plizas de exportacin comn.
Glosa de plizas de exportacin de petrleo.
Glosa de plizas de exportacin de metales y minerales.
Glosa de plizas de exportacin de maderas.
Registro y glosa de ingresos diversos ajenos al ramo Aduanal.
Registro y rplica a refutaciones de observaciones por omisin en el
cobro de derechos.
Registro y glosa de importaciones temporales de todas clases.
Registro y glosa de exportaciones temporales de todas clases.
Registro y glosa de exportaciones para reimportar por trnsito a travs
de territorio extranjero.
Registro y glosa de exportaciones para reimportar por estancia en el extranjero.
SECCIN TERCERA
23)
24)
25)
26)
27)
Glosa de egresos propios del ramo Aduanal.

Aplicaciones de ingresos.
Concentracin de operaciones.
Depuracin de egresos, y
Depuracin de ingresos.'?'
Como consecuencia de la reorganizacin de la Auditora de Aduanas en

1925, se revisaron sus labores en materia de cargamentos de importacin y
exportacin y derechos de guarda y almacenaje, habindose encontrado nume101
Boletin de Informaciones de la Contralorfa General de la Nacin. tomo Hl, enero-febrero de
1926, p. 46.
210
rosas irregularidades por falta de diversas verifi~aciones, que databan, en su

mayora, desde 1912, antes de ser creado el Departamento de Contralora.
Ante tal situacin, M. Morales Milln, auditor de Aduanas en esa poca,
formul un interesante dictamen, en el que propona la dispensa de la glosa de
los cargamentos de buques por el periodo 1912-1924, en que se haba dejado de
realizar esa labor, ya que de hacerse, adems de que resultara oneroso para el
erario, no producira beneficio para los intereses fiscales. Solicitada la opinin
de la Contadura Mayor de Hacienda, sta emiti su conformidad, y cancomitantemente con esta medida, se giraron instrucciones terminantes para que la
Mesa de Cargamentos de la Auditora de Aduanas iniciara una cuidadosa labor
relacionada con la estricta observancia de los requisitos respectivos, a partir del
10 de enero de 1925.102
En justo reconocimiento al esfuerzo desplegado por esta auditora para llevar
adelante sus labores, debe sealarse que en un corto periodo de 3 meses con 15
das concluy la glosa de cuentas correspondientes al ejercicio de 1924, iniciada
ello de abril de 1925, despus de recibir la documentacin que sobre dicho
ramo le remitieron las auditoras regionales y de reorganizar su voluminoso
archivo, descargndolo de ms de 4 000 legajos que comprendan duplicados y
triplicados cuya conservacin era innecesaria. Las dificultades a las que se
enfrent en sus trabajos fueron las mismas que afrontaron sus similares del
Timbre, del ramo Civil y del Militar: en primer trmino, el haberlos empezado
con un reducido personal, por las economas introducidas en el presupuesto del
Departamento; y en segundo lugar, el envo desordenado que hicieron las
oficinas regionales y los retrasos que traan las cuentas, sobre todo las que se
relacionaban a los primeros meses de 1924, los ltimos del movimiento revolucionario que trastorn varias regiones del pas. Sin embargo, con base en una
minuciosa clasificacin de las cuentas, subdividindolas por asuntos y encomendando las operaciones de stos a grupos de empleados expertos en los
diferentes puntos que comprendan las referidas cuentas, pudo terminarlas oportunamente para consignar sus resultados en la cuenta pblica del citado ao de
1924.103
Auditora de Glosa Militar
La Auditora de Glosa Militar tena como funcin revisar y glosar las cuentas
de las oficinas que realizaban el pago de los sueldos y gastos erogados en el
sostenimiento de las corporaciones que formaban el Ejrcito y la Armada, as
como las diversas dependencias de la Secretara de Guerra y Marina y del
Departamento de Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares,
para lo cual contaba con una seccin de tramitacin, archivo y responsabilidades, y tres secciones glosadoras.
La Seccin la se ocupaba de recibir las cuentas de las aproximadamente 600
oficinas antes aludidas, as como todos los asuntos correspondientes al ramo de
,
Boletfn de Informaciones de la Contralorfa General de la Nacin, tomo 1, mayo-junio de 1925,

pp. 87-90.
103 Ibdem. tomo 1, julio-agosto de 1925, p. 163.
120
211
Guerra y relativos a la glosa de las cuentas que se tramitaban en Contralora

por medio de oficio, y de su distribucin entre las secciones glosadoras para su
estudio y despacho. Comunicaba, asimismo, a los interesados las responsabilidades que resultaran de la glosa, y exiga el reintegro de las cantidades no
comprobadas, el cumplimiento de los requisitos legales, o la remisin de los
documentos omitidos.l'"
Las secciones glosadoras, como su nombre lo indica, practicaban la revisin
y glosa de las cuentas, las que consistan en: 1) examen legal de las operaciones
efectuadas, esto es, investigar si haba error, omisin, exceso o defecto en la
aplicacin de la ley; 2) examinar la comprobacin y justificacin de cada operacin, verificando que existieran todos los comprobantes y de que hubiesen sido
satisfechos los requisitos legales y 3) rectificacin aritmtica de las operaciones,
que se efectuaba sobre los mismos documentos.l'"
El personal de glosa deba, adems, girar mltiples oficios, a efecto de estar
en posibilidad de cumplir plenamente su funcin primordial. As, por medio de
ellos, exiga documentos faltantes; peda se llenaran los requisitos no satisfechos; solicitaba aclaraciones de operaciones dudosas; requera a la Secretara de
Guerra, o a la que correspondiera, las autorizaciones que no hubiesen sido
giradas; comunicaba a las otras auditoras, para los efectos procedentes, las
operaciones que hubieren sido practicadas con motivo de la glosa y, por ltimo,
haca las consignaciones correspondientes cuando adverta dolo o no se hubiesen cubierto los requisitos relativos al impuesto del timbre.
Rendan cuentas a la susodicha Auditora de Glosa Militar, entre otras, las
siguientes oficinas: Pagadura General del Departamento de Establecimientos
Fabriles y Aprovisionamientos Militares, creado en igual fecha que el de Contralora; Fbrica Nacional de Armas, Fbrica Nacional de Plvora y Laboratorio Nacional de Municiones y Artificios, Talleres Nacionales de Construcciones
Aeronuticas, Fbrica Nacional de Cartuchos, Fbrica Nacional de Vestuario,
Equipo y Fundicin Nacional de Artillera, Planta de Curtidura y Talleres
Anexos, Fundicin Nacional de Artillera y Almacenes Generales de Armamento, Comisiones del Departamento de Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares en Estados Unidos y Europa, Colegio Militar, Escuela
Militar de Aviacin, Escuela Militar de Mariscales, Escuela Veterinaria de
Aplicacin Militar, Supremo Tribunal Militar, Ministerio Pblico Militar, Juzgados de Instruccin Militar, cuerpo de Defensores de Oficio, Consejos de
Guerra, Pagadura General de la Secretara de Guerra y Marina, Prisiones
Militares, Jefaturas de Guarnicin, Estados Mayores, Brigadas, Divisiones,
Regimientos y Bateras en sus diversas clases, Academia de Artillera, Academia de Caballera, Escuelas de Tropa, Departamentos de Marina del Golfo y
del Pacfico, Arsenal Nacional en Veracruz, Academia Naval Militar del mismo
puerto, Buques de Guerra, Hospitales y Enfermeras Militares, etctera.l'"
104
105
106
Folleto conmemorativo ... op. cit., p. 107.

Ibidem, p. 108.
212
Auditora de Guerra y Marina
Esta auditora tramitaba los asuntos procedentes de la secretara con el mismo

nombre, los cuales, en ltima instancia, se resolvan en erogaciones de fondos, y
era, al menos hasta 1921, una de las oficinas ms importantes del Departamento de Contralora, dado que en el presupuesto de egresos de la Nacin se
destinaba una gran parte de los mismos al ramo de Guerra y Marina.
En el desempeo de sus funciones, intervena en lOS licenciamientos de fuerzas, que constituan una economa en los gastos del erario, por reducirse de esa
manera los efectivos del Ejrcito. As, en un periodo corto, comprendido del 1o
de diciembre de 1920 al 31 de julio de 1921, design interventores en 51 licenciamientos, en los cuales causaron baja 2 generales de Brigada, 21 generales Brigadieres, 60 coroneles, 55 tenientes coroneles, 90 mayores, 181 capitanes primeros, 155 capitanes segundos, 203 tenientes, 199 subtenientes, 290 sargentos
primeros, 377 sargentos segundos, 481 cabos y 2 860 soldados. Los licenciamientos anotados representaron un ahorro para el erario de $2 811 326 a
cambio de $867567.34 que se les proporcionaron por concepto de gratificacin.''"
Revisaba, asimismo, las filiaciones de individuos que causaban alta en diversas corporaciones, labor que se increment en 1921, en atencin a las disposiciones que se dictaron para que no fueran aceptados en revista quienes carecieran de ellas.
Le corresponda igualmente pasar revista de administracin, cada mes, a los
militares que se encontraran fuera de sus matrices, y acordar las dispensas del
caso. A este respecto, las dependencias de la Secretara de Guerra deban
expedir certificados a los interesados que comprobaran a satisfaccin el motivo
que hubieren tenido para no pasar oportunamente sus revistas, para que con
dichos certificados se presentaran a Contralora, la que poda o no dispensar las
faltas, para efectos de pago, segn lo estimara conveniente.
Con motivo de los cambios experimentados en 1921 en los ramos de Pagaduras, jefaturas de Hacienda y Administraciones del Timbre y de Correos, oficinas que en representacin del Departamento estaban obligadas a intervenir en
las revistas de administracin y practicar las confrontas y los ajustes, y debido
al poco conocimiento que tenan sobre el particular, tocaba a la Auditora de
Guerra y Marina instruirlas y hacerles ver los errores contenidos en las listas
que le enviaban, habiendo logrado que la remisin de tales listas fuera constante, a fin de tener completos los expedientes y de perfeccionarlos.
Contbanse tambin, entre sus funciones, la de designar interventores para
revistas de inspeccin al Ejrcito, cuyos frutos consistieron en la deteccin de
plazas supuestas y en la baja del personal intil, y la de nombrar mensualmente
a quienes, con el carcter antes sealado, intervenan en las revistas de administracin que pasaban las corporaciones dependientes de la Jefatura de la Guarnicin de la Plaza y de la de Operaciones del Valle de Mxico. Nombraba,
adems, representantes de Contralora en los cambios de mando de corporacio107
Ibidem; p. 114.
213
nes militares, ya que con ese motivo se entregaban, entre otras cosas, armas,
semovientes y equipos que constituan bienes de la Nacin.
Por ltimo, tuvo a su cargo, hasta julio de 1921, la tramitacin relativa a
rdenes para el pago de pensiones militares, es decir, para deudos de militares
muertos en campaa o en actos del servicio, y para los militares que se hubiesen
retirado por edad, imposibilidad fsica o antigedad.
Auditora de Liquidacin de Cuentas
Tocaba a la citada auditora glosar las cuentas remitidas por todos los encargados del manejo de fondos pblicos, que no haban sido concentradas oportunamente o que por el recargo de labores en las auditoras respectivas haban
pasado al Archivo General sin ser revisadas; as tambin, depurar las responsabilidades que resultaban de la glosa practicada por ella misma o por las dems
auditoras que tenan esa funcin en el departamento; llevar la contabilidad
del periodo preconstitucional, las cuentas a los bancos y a los gobiernos de los
Estados; practicar liquidaciones de pensionistas de! erario, y en general, resolver todos los asuntos de consulta provenientes de las Secretaras de Estado y
dems departamentos administrativos que requeran e! examen de las cuentas o
expedientes del Archivo General, o la aplicacin del criterio legal de Contralora.
Para el desarrollo de las funciones enunciadas, la auditora mencionada
estaba dividida en 4 secciones con un personal de 123 empleados, y estaba al
frente de ella un auditor y un subauditor, si bien en un principio existieron dos
subauditores: uno para el ramo Civil y otro para el Militar. Del 10 de diciembre
de 1920 al 30 de junio de 1921 se glosaron 3 093 cuentas y se despacharon
oficios y asuntos en nmero de 4863; se corrieron 656 asientos de Diario; se
cancelaron responsabilidades por valor de $995 181.72 Y se asentaron en los
libros de la contabilidad del periodo preconstitucional 5 870 plizas. lOS
Auditora de Servicios y Cuentas Especiales y Estadstica
Entre las labores a cargo de la referida auditora, creada en 1919, se encontraban las de formacin, confronta, acopio de datos y aclaraciones de los inventarios de bienes inmuebles de la Nacin, a cuyo efecto se provea de los datos del
Archivo de Bienes Nacionales de la Secretara de Hacienda, del protocolo del
notario de la misma, del Catastro del Distrito Federal y de los archivos de las
Secretaras de Estado. El desempeo de esta funcin abarcaba no slo la concentracin de los inventarios con los valores en ellos contemplados, sino tambin la medicin, deslinde, verificacin, acotacin y levantamiento de planos
y avalos de los predios, a fin de considerar a stos en el inventrario general con
avalos ms razonables, ya que en los inventarios parciales de las oficinas
aludidas aparecan en muchas ocasiones con precios irrisorios.
108
Ibidem, p. 104.
214
La formacin del inventario general de los bienes muebles -implantacin

exclusiva de Contralora- la llevaba a cabo igualmente la oficina en cuestin,
con vista de los 12000 inventarios parciales que aproximadamente remitan
cada semestre todas las oficinas de la Federacin, los cuales eran revisados y
comparados con los anteriores para poder estimar el alta y baja experimentadas, y realizar las observaciones derivadas de esa revisin.
Ello de enero de 1920 se estableci en esta auditora la cuenta estadstica de
"Ingresos y Egresos", con la finalidad de detallar en conjunto y por concepto
las rentas en general de las oficinas de la Federacin, los productos mensuales,
y tambin con especificacin de conceptos de cada oficina. De esta manera, si se
deseaba saber lo que las aduanas haban recaudado por importacin o exportacin, hasta determinado mes, se poda dar el dato en forma precisa, adems de
que esta cuenta estadstica serva para orientarse en la formacin de la Ley de
Ingresos del ao siguiente. 100
Como el conocimiento de los ingresos y egresos de la Federacin era tanto
ms til cuanto ms pronto se rindiera la cuenta estadstica del ao, se fij
como fecha para tal entrega el 28 del mes de febrero del ao siguiente al que
correspondiera dicha cuenta, no obstante que los informes estadsticos mensuales de algunas oficinas no llegaban con la oportunidad debida y, por consiguiente, los datos que arrojaba la cuenta general eran, hasta cierto punto,
incompletos. Este inconveniente se salvaba haciendo un clculo basado en el
promedio de las distintas cantidades que figuraban en los anteriores informes
recibidos, ya que por la observacin se haba visto que, si no variaba el estado
general de las cosas de una manera notable, los resultados de una estadstica
eran semejantes en espacios de tiempo iguales.
A partir del 1 de septiembre de 1920, la auditora en cuestin tuvo a su cargo
el padrn o registro de ingresos peridicos y fijos, por los siguientes conceptos:
por productos de bienes nacionalizados; por arrendamientos de terrenos nacionales; ventas de bienes races; permisos o concesiones por ocupacin de zonas
federales y arrendamiento o explotacin de las propiedades de la Federacin,
no especificadas; compensacin de gastos de intervencin por el establecimiento de oficinas especiales o por cualquier otro servicio que prestara el Gobierno
Federal, y renta federal sobre el uso y aprovechamiento de las aguas pblicas.
La labor fue fructfera, pues se activaron las cobranzas de las cantidades insolutas por los conceptos arriba enlistados, obligndose a las aduanas, jefaturas de
Hacienda y administraciones del Timbre a que llevaran y perfeccionaran registros que les permitieran controlar las recaudaciones y rendir sus noticias con la
oportunidad debida.U?
La Auditora de Servicios y Cuentas Especiales y Estadstica jug tambin un
papel importante en 1921 -cuando era su titular Rafael M. Pacheco- en la
aplicacin de lo dispuesto en el artculo 28 del decreto 31 de enero de ese
ao, referente a que los adeudos del Gobierno a favor de los bancos se cubrieran mediante la emisin de bonos que causaran un inters simple del 6% anual,
109
110
Ibidem, pp. 81-82.

Ibidem, pp, 83-84.
215
los que estaran provistos de 16 cupones pagaderos semestralmente en un plazo

de 8 aos. A ella correspondi fijar la cantidad que por capital o intereses habra
que pagar en cada semestre y recibir, en consecuencia, las cuentas de los bancos
acreedores y correr los asientos en la contabilidad de la Hacienda Pblica.'!'
Oficiala Mayor
La Oficiala Mayor del Departamento tena a su cargo el manejo del personal
que lo integraba, as como la autorizacin de los gastos que afectaban partidas
globales del presupuesto de egresos.
Su titular, adems, acordara en forma directa con las auditoras de Glosa u
otras dependencias que le sealara el contralor general, los asuntos que hubiere
en cartera, distintos de los relativos al personal. Dicho contralar se ocupaba de
los expedientes, tarjetas y dems asuntos referentes al citado personal. Desde su
creacin hasta 1921 abri 1 800 expedientes; expidi, en el primer semestre del
ao antes indicado, 1 150 nombramientos, y gir 2300 memorandos y 1 000
oficios a la Caja y auditoras, dando a conocer movimientos de ascensos, penas
disciplinarias, licencias, etc.; emiti 130 acuerdos y formul 800 autorizaciones
de pago."?
Fungieron como oficiales mayores en este primer periodo de Contralora
Alberto Peralta y Julio Freyssinier Morn.
Dependan de la Oficiala Mayor, en 1921, las siguientes oficinas: Caja,
Registro de Correspondencia, Archivo General, Registro de Personal con manejo de fondos, Proveedura y Servidumbre.
Seccin de Registro de Personal con manejo de fondos

Esta seccin registraba los nombramientos expedidos a favor de funcionarios,
empleados y agentes del Gobierno Federal que tuvieran a su cargo manejo de
fondos o bienes de la nacin; las fianzas, prrrogas y ampliaciones que expidieron las compaas autorizadas al efecto, para caucionar el manejo del citado
personal; vigilaba que se acreditaran, en forma legal, la supervivencia e indoneidad de los fiadores, as como tambin las prrrogas y ampliaciones de las
fianzas que se otorgaban, cuya calificacin estaba reservada al Departamento.'!'
Archivo General
La labor del Archivo General del Departamento de Contralora se ve reflejada
en los 600 000 expedientes que aproximadamente tena en movimiento; en el
nmero de los que entregaba diariamente para la consulta de glosa y datos de
111
112
ID
Ibidem, p. 85.
Ibidem, pp. 33-34.
Ibidem, p. 41.
216
depuracin, as como los que reciba para colocarlos en su lugar, que oscilaban
entre 1 000 Y 1 200. 114
Para facilitar sus trabajos, se implant en 1920 el sistema de clasificacin
decimal de archivo, merced al esfuerzo de Carlos E. Zetina y Jos de Jess
Aguilar, el cual fue premiado por el presidente de la Repblica por medio de
una mencin honorfica, que constituy una sorpresa halagadora para los servidores pblicos, ya que los empleados subalternos no haban recibido con anterioridad por sus trabajos un estmulo de esta naturaleza.
La clasificacin decimal tiene por objeto el ordenamiento metdico de los
asuntos encomendados a una oficina, y fue implantada por primera vez en la
Biblioteca del Estado de Nueva York por Melvil Dewey, siendo posteriormente
adoptada por las bibliotecas de los principales pases del mundo. En el orden
administrativo, el Gobierno Mexicano la acogi y as la Secretara de Gobernacin dispuso que todas las dependencias del Ejecutivo organizaran su archivo
en tal forma.
Para formarse una ligera idea de este sistema, ya manera de ejemplo, supnganse que se necesitaba consultar las cuentas de la Tesorera de la Federacin
correspondientes al ao de 1919. Con el sistema ya establecido, mentalmente se
formaba un nmero que era el 2.411.1.19; este nmero se desarrollaba de la
siguiente forma: 2 era la Caracterstica para todas la cuentas de glosa; la dcima
4 representaba el periodo poltico a que corresponda la glosa; la cntesima 1
representaba las cuentas pendientes de revisin; la milsima 1, a todas las
oficinas recaudadoras; y la diezmilsima 1, a la Tesorera de la Federacin; por
ltimo, la Determinante 19 representaba el ao a que corresponda dicha
cuenta.!"
Departamento Consultivo y Jurdico
A travs del Departamento Consultivo y Jurdico, Contralora haca efectivas

las responsabilidades, tanto civiles como penales, en que incurrieran las personas que por diversos conceptos manejaran fondos pblicos.
Esta labor, aparte de la de consulta propiamente dicha, demandaba atencin
preferente del Departamento Consultivo y Jurdico, porque no slo estaba
encaminada a procurar la restitucin de lo que al erario se deba, sino que,
adems, persegua un fin estrictamente moralizador, exigiendo el castigo de los
que delinquan en perjuicio de los intereses pecuniarios del Estado, no obstante
la vigilancia que constantemente ejerca Contralora por conducto de las oficinas encargadas de ella. Su actividad en este sentido se extenda a que los
manejadores de fondos depuraran las observaciones derivadas de la glosa, ya
que la autoridad judicial practicara las investigaciones de rigor e impusiera al
responsable la pena sealada por la ley. Al efecto, solicitaba del Procurador
General de la Repblica informes sobre los procesos pendientes en contra de
114
Ibidem, pp. 73-74.
III
Loe. cit.
217
quienes hubiesen incurrido en responsabilidad, y a la vez enviaba excitativas

para que las investigaciones se llevaran a cabo con la rapidez debida.
Otra de las funciones de trascendental importancia era la formacin de verdaderos expedientes administrativos, que de conformidad con el artculo 21 de la
Ley Orgnica de 18 se realizaba en el Departamento de Contralora, dndose el
caso de que despus de una serie de prcticas administrativas -recepcin y
desahogo de pruebas, inspecciones de la contabilidad de particulares, etc.- se
lograba exonerar a un individuo de toda responsabilidad, y se haca innecesario
pasar el asunto a la jurisdiccin de las autoridades judiciales. 116
Aun cuando no se trate ms que de un breve periodo, comprendido del 10 de
diciembre de 1920 al 23 de julio de 1921, se ofrecen los siguientes datos relativos
a dicho periodo, que revelan las labores desarrolladas por el referido Departamento Consultivo y Jurdico.'!"
Oficios recibidos
Oficios despachados
Acuerdos dictados
Expedientes formados
4 406
6047
4 720
588
Integraban el departamento de referencia en 1921, el licenciado Javier Alatorre, encargado del mismo, y Celerino Daz como abogado consultor. Para 1925
y 1926, cuando ya se llamaba Oficina de Asuntos Jurdicos, los abogados
consultores eran el propio Celerino Daz y el licenciado Felipe Rodrguez. Esta
oficina dependa directamente del contralor general y era parte de su cuerpo de
apoyo.
Comisin Reorganizadora
Esta comisin fue creada con el fin de estudiar los diversos problemas que se
presentaban en la prctica, resolver las consultas sobre casos difciles y dictaminar acerca de la conveniencia de expedir disposiciones generales o que sirvieran
para sentar precedentes. Al establecerla, se tom en cuenta la imposibilidad
fsica de los jefes de las auditoras y dems oficinas del Departamento para
cumplir satisfactoriamente con los objetivos antes especificados, dados los mltiples asuntos que les estaban conferidos; adems, el inconveniente de una falta
de unificacin en el criterio yen los procedimientos de las diversas oficinas, por
la natural desigualdad de apreciacin de sus jefes, sobre todo porque se trataba
de una organizacin incipiente cuya ley orgnica no se encontraba reglamentada
pues no se formularon el reglamento interior o econmico ni los particulares
de las diferentes dependencias de Contralora, ni tampoco se establecieron las
auditoras regionales prevenidas por aquella ley sino hasta el ao de 1921.
Esta ltima circunstancia era de consideracin, ya que por tratarse de nuevos
116
117
Ibidem, pp. 61-62.

Ibidem, p. 61.
218
organismos, surgiran dudas en los empleados superiores de los mismos, que

no era posible turnar a las distintas oficinas centrales por las resoluciones, si no
contradictorias, al menos discrepantes, que emitiran los jefes de aqullas, perdindose de este modo la unificacin y coordinacin de los procedimientos y
dificultndose, por tanto, el despacho de los negocios oficiales.'!"
La creacin de la Comisin Reorganizadora obedeci, asimismo, a la necesidad de llevar a la prctica como funcin primordial del Departamento (consignada en el artculo 20 de su ley orgnica) el estudio de los diferentes sistemas
de trabajo que se seguan en las diversas dependencias del Gobierno, con el
objeto de que, adems de obtener economa en los gastos, los servicios fueran
ms eficaces. No era posible continuar permitiendo que asuntos de la misma
ndole estuvieran sujetos a distintos trmites en cada una de las dependencias
gubernamentales. A tal extremo llegaba esa variedad que en las oficinas recaudadoras y pagadoras y en los formularios utilizados por las mismas los empleados fiscales se vean obligados en cada caso a realizar un estudio detenido de los
procedimientos peculiares de una oficina determinada para poder verificar
visitas de inspeccin.
Establecida en 1920, la Comisin Reorganizadora tom ms tarde el nombre
de Oficina Consultiva de Asuntos Administrativos y, a partir de 1925, se le
denomin Comisin Tcnica. Se le encomendaron de manera especial trabajos
de reorganizacin y el estudio de todo gnero de iniciativas, segn se seal en
el Informe Presidencial de lo de septiembre de 1925, en el que tambin se
consign como uno de sus trabajos realizados ms importantes la formacin de
un instructivo para la prctica de visitas, a fin de que se hicieran en la forma en
que las efectuaban los auditores y contadores pblicos. 119
La Comisin Tcnica del Departamento, como rgano tcnico que era, estaba integrada por especialistas en los diversos ramos de la Hacienda Pblica y
por Contadores pblicos titulados, en carcter de vocales, de los que pueden
citarse a los seores: Alfonso Alatorre, Jess N. Gonzlez, Agustn Lpez de
Ortigos a, licenciado Luis Snchez Pontn, Hermenegildo Daz, Enrique Martnez, Santiago Flores (estos tres ltimos, contadores pblicos), Vicente Morett,
Francisco A. Flores e ingeniero ngel Peimbert.
Como labores iniciales de esta Comisin, independientemente de la ya sealada, se encontraban la implantacin de sistemas mecnicos de trabajo -instalacin de mquinas sumadoras, calculadoras, registros de tarjetas Kardex,
archivadores, etc., previa clasificacin de labores de cada una de las dependencias del Departamento por parte de la citada comisin en sustitucin de pesadas
tareas que antes desarrollaban numerosos empleados-; el estudio de reformas
a la ley orgnica del Departamento; la organizacin de las diversas intervenciones que tena Contralora en las dependencias del Poder Ejecutivo; y el estudio
de mtodos eficientes para el manejo de la contabilidad de la Hacienda Pblica.!"
Ibdem, pp, 134-136.
Informe del presidente Plutarco Ellas Calles. de 10 de septiem'<re de 1925, en Los Presidentes
de Mxico ante la Nacin, Imprenta de la Cmara de Diputados, Mxico, 1966, pp. 708-109.
120 Boletin de Informaciones de la Contralora General de la Nacin, tomo J, mayo-abril de 1925, p. 2\.
118
119
219
FUNCIONES
La Ley Orgnica de Secretaras de Es tado, de 25 de diciem bre de 1917, que cre

el Departamento de Contralora, le atribuy los siguientes ramos de la administracin hacendaria: contabilidad de la nacin; contabilidad y glosa de todos los
egresos e ingresos de la Administracin Pblica; Deuda Pblica y relaciones del
Ejecutivo con la Contadura Mayor de Hacienda. Posteriormente, la Ley Orgnica del Departamento, de 19 de enero de 1918, detall las funciones del mismo,
dentro de los grandes ramos anotados, las que pueden agruparse en tres clases:
de direccin, inspeccin e informacin.
De direccin
En virtud de estas funciones, el Departamento llevaba las cuentas generales de
la Nacin, acordaba los mtodos de contabilidad, formas de libros y comprobantes, y procedimientos que deberan seguir los empleados y agentes con
manejo de fondos o bienes al rendir sus cuentas, al formar y revisar inventarios
y para las enajenaciones de esos bienes. (Arts. 50, 60, 70, 80.)
De inspeccin y glosa
El ejercicio de dichas funciones comprenda el examen e inspeccin de libros y
toda clase de documentos relacionados a la contabilidad de la Nacin; la revisin y liquidacin de las cuentas de todos los empleados con manejo de fondos
o bienes nacionales; el examen de las deudas y reclamaciones que debieran
satisfacerse por el Gobierno Federal, as como los crditos existentes en su
favor, con excepcin de las reclamaciones que fueran de la competencia de la
Comisin de indemnizaciones por daos sufridos a causa de la Revolucin
(Art. 10); la verificacin y saldo del numerario en poder de empleados con
manejo de fondos y de los timbres en las oficinas del ramo (Arts. 15 y 17); la
revisin y constatacin de materiales y tiles de todas las dependencias del
Gobierno (Art. 16); la realizacin peridica del ajuste y confrontacin del movimiento de alza y baja de las listas de revista del Ejrcito (Art. 18); el exigir las
responsabilidades civiles y penales en que incurrieran los empleados y funcionarios federales (Art. 41); el registro de los nombramientos expedidos a favor
de estos ltimos (Art. 52); el certificar, como requisito para la celebracin de
contratos, la existencia de un saldo disponible en la partida correspondiente
(Art. 55); el sealamiento de las sumas que deban darse al Gobierno como
fianza o garanta por cualquier contratista o vendedor, as como por los
empleados con manejo de fondos o bienes; la calificacin y registro de tales
fianzas y su exigencia, cuando fuere necesario (Arts. 56 y 57); la revisin de los
bonos y cupones redimidos y pagados por la Secretara Hacienda, a fin de
asegurarse de su autenticidad y de que su pago haba sido debidamente hecho
(Art. 37); la facultad de firmar todos los bonos y certificados de adeudo erniti-
220
dos por el Gobierno como condicin para su validez (Art. 38); intervenir en
la amortizacin del papel moneda (Art. 39); la formulacin de estudios sobre la
organizacin interior, procedimientos y gastos de las Secretaras de Estado y
dems dependencias del Gobierno, con la finalidad de obtener la mayor economa en los gastos y eficacia en los servicios (Art. 20); y, por ltimo, visar las
rdenes de pago de todas las oficinas. (Art. 49).
De las funciones enunciadas con anterioridad, se observa que el control
ejercido sobre la Administracin Pblica por parte de Contralora se encauzaba
en dos vertientes: vigilar la legalidad de los manejos de los fondos y bienes
pblicos y procurar la eficiencia del trabajo gubernamental. En el mbito administrativo, las decisiones del contralor con respecto a la legalidad de cualquier
desembolso de fondos o enajenacin de bienes gozaban de definitividad, si bien
exista la posibilidad de que los titulares de las oficinas solicitaran la revisin de
las mismas ante el Primer Mandatario, dentro del trmino de un ao, y de que
los particulares dedujeran, dentro del mismo plazo, sus acciones ante los tribunales. (Art. 40.)
En relacin igualmente con el control de legalidad, el titular del Departamento deba pasar un aviso, por lo menos una vez al mes, al empleado o agente
cuyas cuentas hubieren sido glosadas total o parcialmente, certificando el resultado de la glosa. Los cargos hechos o las cantidades desautorizadas o aplazadas
deban detallarse, expresndose en cada caso el motivo del cargo, de la desautorizacin o del aplazamiento, y concederse al empleado o agente un plazo de 90
das, a contar de la fecha del depsito en el correo de dicho aviso, para contestar las observaciones, las que de no resultar desvirtuadas, originaban que los
cargos se consideraran como definitivos y las cantidades aplazadas como definitivamente desautorizadas. (Art. 11.)
En este mismo contexto, el contralor poda dispensar faltas o defectos existentes en la comprobacin y justificacin de las cuentas rendidas, que a su juicio
no fueran resultado de delito o culpa grave, con la salvedad de que las resoluciones dictadas en este sentido quedaban sujetas a la aprobacin de la Cmara
de Diputados, para lo cual debera formularse una relacin detallada de ellas en
el informe anual que deba remitrsele. (Art. 13.)
Por lo que toca a los rganos que realizaban la funcin de inspeccin, la
auditora del mismo nombre, la de Registro de Libramientos, denominada ms
tarde Auditora de rdenes de Pago, y las auditoras regionales, estas ltimas
dentro de su respectiva demarcacin, eran quienes la llevaban a cabo. Las
auditoras de Glosa, por su parte, divididas en los ramos civil, militar, del
timbre y aduanas, desempeaban la funcin de glosa, aunque debe recordarse
que desde su creacin hasta 1925, en que se suprimi, las auditoras regionales
ejercitaron igualmente dicha funcin.
Con referencia a la segunda vertiente en que se contena la labor del Departamento, y que era la de evaluar la eficiencia de las labores de todas las dependencias gubernamentales, cabe destacar, entre otras medidas, la creacin de las
comisiones de eficiencia, en virtud de haberlo dispuesto as el presidente de la
Repblica a travs del acuerdo de 15 de enero de 1926, con la finalidad de que
estudiaran la organizacin de las oficinas a las cuales estuvieran adscritas, y
221
propusieran medidas tendientes a establecer mejores sistemas de trabajo y reduccin de los presupuestos. Dichas comisiones, que estaban integradas por un
delegado de la Secretara de Hacienda, otro de la dependencia correspondiente
y uno de Contralora, funcionaban ya satisfactoriamente para el mes de septiembre del ao antes indicado en las Secretaras de Agricultura, Gobernacin.
Educacin Pblica e Industria, y proseguan sus labores en otras dependencias
del Ejecutivo, incluyendo a la Secretara de Hacienda y al Departamento de
Contratora.!"
Con el mismo fin y en acatamiento igualmente al Acuerdo presidencial referido, la Contralora form una Comisin Central de Eficiencia, para dirigir los
trabajos de sus delegados en cada secretara y departamento en donde operaba
cada una de las Comisiones locales de Eficiencia. A travs de dicha Comisin
Central formul unas Instrucciones a sus delegados, en las que se sealaba
como finalidad inmediata de esta clase de organismos una investigacin que
comprenda: personal de las oficinas colocacin departamental; tramitaciones
existentes y estudio del sistema de contabilidad propio de cada oficina; y como
finalidad mediata, el anlisis de la investigacin llevada a cabo, a efecto de
deducir de ella el mejoramiento de las condiciones existentes, ya fuera por
medio de sugestiones que ellos propusieran a la Comisin Central de Eficiencia,
o bien aplicando las medidas de carcter general que sta dictara.r"
La investigacin del personal estaba orientada a descubrir si existan oficinas
cuyas labores se duplicaran o fueran innecesarias; a recabar informacin sobre
el nmero, funciones y sueldos del personal supernumerario, as como de las
vacantes existentes y de la necesidad de que se cubrieran; informacin sobre el
personal de planta; acerca de la disciplina implantada en la dependencia de que
se tratara, y, por ltimo, sobre los sueldos que devengaban los empleados.
La colocacin departamental implicaba analizar la distribucin fsica de las
oficinas en funcin de las tramitaciones que realizaban, con el objeto de detectar si las comunicaciones internas eran un factor de prdida de tiempo y ameritaban el nombramiento de mensajeros para el mismo edificio o la implantacin
de algn medio mecnico que contribuyera a la economa y rapidez.
El punto referente a las tramitaciones inclua el examen de las labores encaminadas al despacho de los asuntos: trmite de correspondencia, sistemas de
archivo, etctera.
La investigacin tena, asimismo, por objeto, verificar si la contabilidad
segua las reglas fijadas por el Departamento, y si admita simplificaciones o
algunas modificaciones.
No se trataba, sin embargo, de investigar por investigar, sino de conocer la
organizacin de las dependencias federales en orden a implantar las medidas
adecuadas para su mayor eficiencia. De ah que en las mencionadas instrucciones a los delegados de Contralora se establecieran tambin finalidades mediatas en los puntos antes vistos, y as en el rengln del personal deba procurarse
121 Informe del presidente Plutarco Elas Calles, de 1 de septiembre de 1926, en Los Presidentes
de Mxico ante la Nacin, Mxico, 1966, p. 755.
122 Boletn de Informaciones de la Contra/ora de la Federacin. tomo IIJ, marzo-abril de 1926,
pgina 81.
222
dar de baja a los empleados supernumerarios o a los comisionados en el Departamento a que pertenecieran y en donde no trabajaran; proponer el reajuste de
personal, de conformidad con las labores que ejecutara y hacer, al mismo
tiempo, un proyecto de reglamento disciplinario.
En lo tocante a colocacin departamental, el objetivo consista en que se
propusiera una distribucin fsica en las oficinas que ahorrara tiempo en el
despacho de los asuntos y el empleo de medios mecnicos que agilizaran esta
labor.
Respecto a las tramitaciones, deba buscarse su simplificacin por medio del
uso de determinadas formas, a travs del agrupamiento de labores similares y la
adopcin de sistemas generales de archivo.
De informacin
Para satisfacer esta funcin informativa, el Departamento de Contralora deba
proporcionar al Ejecutivo de la Unin:
1) Informaciones mensuales completas, detalladas y exactas, antes del da 20
de cada mes, del estado de la Hacienda Pblica en el mes anterior; y
2) Informaciones anuales, antes del da ltimo de marzo de cada ao, de la
situacin financiera del Gobierno durante el ao fiscal anterior, informes que
despus de ser aprobados por el Presidente deban ser impresos y remitidos al
Congreso para su aprobacin. Esta ltima disposicin, aunada a la contenida
en el artculo 4 de la Ley Orgnica del Departamento, que limitaba la competencia del Contralor a las decisiones que "fueren del resorte del Ejecutivo",
muestra claramente que permanecieron intactas las facultades atribuidas al
Congreso por el artculo 73 constitucional, para revisar la cuenta anual que
deba presentarle el Ejecutivo.
LOGROS DE CONTRALORA
Sera injusto consignar nicamente las conquistas obtenidas por Contralora en

sus funciones esenciales de moralidad, eficacia y orden, sin referir, al menos de
manera somera, los problemas que enfrent en sus primeros aos de labores, y
que fueron expuestos al Congreso en diversos informes presidenciales.
La radical transicin -se deca en uno de dichos Informes- que se ha originado al
implantarse los nuevos mtodos para administrar los bienes de la Nacin, ha implicado escollos de diverso gnero, siendo uno de los principales, la resistencia de algunos
elementos, enemigos de rendir cuentas y de comprobarlas. En tal condicin, la labor
del nuevo Departamento ha sido verdaderamente ardua, por falta de un sistema
adecuado al medio, por las dificultades inherentes al cambio y por los tropiezos
morales que se derivan de sus tendencias mismas, fiscalizadoras y ordenadoras.'!'
123 Informe del presidente Venustiano Carranza, de 1 de septiembre de 1918, Diario Oficia/del
da 7 del mismo mes y ao.
223
La naturaleza y finalidad del Departamento no haban sido comprendidas

todava a casi dos aos de haber sido creado, y a ello se deban -segn lo
manifestaba el Jefe del Ejecutivo- las censuras ligeras de que era objeto, al
calificar de innecesaria su existencia y de oneroso su sostenimiento; imputarle
que se arrogaba facultades de la Contadura Mayor de Hacienda y de las
Secretaras de Estado; que se extralimitaba en el ejercicio de las que le eran
inherentes; y al aseverar que sus funciones habran de reducirse a recibir las
cuentas de las oficinas y formular las observaciones conducentes. A tales censuras se agregaban los obstculos propios de cualquier labor de reorganizacin
consistentes en la anormalidad de la poca en que se cre el Departamento; la
circunstancia de haberse formado, en un principio, con organismos diversos de
los que fue privada la Secretara de Hacienda, que aunque similares en esencia,
diferan en mtodos yen trmites; el nuevo sistema de contabilidad por implantar y, por ltimo, la irregularidad administrativa, natural consecuencia del
perodo de trastornos interiores.!"
Sin embargo, las dificultades referidas no fueron las nicas ni las ms graves
que afront la nueva institucin: "La Contralora ha encontrado escollos mayores en la resistencia de algunos de los elementos afectados por la tarea moralizadora que en obsequio de la sociedad y de la Ley lleva a cabo el Departamento.v-" Contralora, empero, no estuvo sola en esta lucha y cont con el
decidido apoyo del presidente de la Repblica, lo que demuestra, por un lado.
una congruencia entre los fines que se tuvo en mente para crearla y las medidas
que se implantaron para conseguirlos y, por el otro, la firme voluntad poltica
del Gobierno para hacer realidad la reforma administrativa emprendida:
La accin de semejantes elementos contra las medidas de la Contralora, ha demandado del Gobierno una constante energa, desplegada en la proporcin compatible
con las circunstancias. El Ejecutivo ha prestado y continuar impartiendo a la Contralora el apoyo indispensable y las facultades bastantes a conseguir la depuracin
administrativa, aspiracin trascendental de la Repblica. Es de considerarse que la
creacin de este Departamento es el progreso ms trascendental realizado en materia
de reorganizacin administrativa por el Gobierno emanado de la Revolucin para
controlar el buen manejo de los fondos pblicos.!"
No fue sino hasta el periodo del presidente Adolfo de la Huerta cuando pudo
comprobarse la desaparicin de los problemas suscitados a raz del establecimiento de Contralora, por parte de quienes, no penetrados de la bondad de su
labor fiscalizadora, estimaban que sus acciones o facultades sufriran detrimento al ejercitarse tal labor. El Departamento no slo contaba ya con el
reiterado apoyo presidencial, sino tambin con la actitud honrada y patritica
de los funcionarios y empleados de la Administracin Pblica. 127
114 Informe del presidente Venustiano Carranza, de 10 de septiembre de 1919. en Los Presidentes
de Mxico ante la Nacin, tomo UI, Imprenta de la Cmara de Diputados. Mxico. 1966. pginas 372-373.
125 Loe. cit.
126 Ibidem, p. 373.
m Informe del presidente Adolfo de la Huerta. de 1 de septiembre de 1920. Los Presidentes de
Mxico ante la Nacin. tomo IlI, Imprenta de la Cmara de Diputados, Mxico, 1966, p. 415
224
El presidente lvaro Obregn no fue la excepcin en cuento al apoyo a

Contralora, y los logros obtenidos por este rgano -segn lo explicaba al
Congreso- eran fruto de la atencin especial que el Ejecutivo a su cargo le
dispensaba. Vencidas las resistencias absurdas de algunas oficinas y empleados
hacia el Departamento, afirmaba en 1923 que los beneficios que se derivaban
de su funcionamiento eran ya justamente apreciados y que los principales
funcionarios de la Administracin, convencidos de la necesidad de sus labores,
no slo aceptaban a Contralora sino que le prestaban su colaboracin en
forma incondicional.!"
Con referencia a sus seis primeros meses de actividades -de marzo de 1918,
en que propiamente comenzaron sus funciones, a agosto del mismo ao- el
Departamento se consagr, en virtud de recomendaciones especiales del Jefe
del Ejecutivo, a realizar los estudios necesarios para obtener la nivelacin de los
presupuestos de las Secretaras de Estado y dems departamentos. El resultado
fue asegurar, con base en la reduccin mensual en las erogaciones, una economa
de $32 000 000 al ao.!"
En su funcin esencial de inspeccin y fiscalizacin, realiz 162 visitas a las
oficinas con manejo de fondos o bienes de la Nacin, no obstante el reducido
nmero de inspectores con el que contaba. Las dificultades econmicas del
momento no permitan que Contralora desarrollara una labor tan intensa
como era de desearse, puesto que para lograrla se necesitaba suficiente y calificado personal, por lo que con gran esfuerzo empez a trabajar en la formacin
de este ltimo, ya que la Comisin Reorganizadora, Administrativa y Financiera que previamente se haba dedicado a sistematizar el funcionamiento del
control, desapareci en virtud del Acuerdo de 31 de mayo de 1918. De las
visitas practicadas, algunas obedecieron a irregularidades existentes y otras a
rdenes del Ejecutivo, como fue el caso del Departamento de Establecimientos
Fabriles y Aprovisionamiento Militares, a fin de ayudarlo a establecer su contabilidad y sus procedimientos econmicos. Se puso especial cuidado en las visitas realizadas a la Comisin Monetaria, con el objeto de que sus tareas alcanzaran todo el xito deseable, y a la Direccin General de Bienes Intervenidos,
en razn de que era mnima la cantidad que perciba el erario por concepto de
productos de dichos bienes, en relacin con el nmero de fincas incautadas. 130
Las secciones encargadas de la glosa del Timbre y de Aduanas, ramos importantsimos por constituir las dos principales fuentes de ingresos del pas, trabajaron igualmente con asiduidad, de manera que glosaron y concentraron todas
las cuentas de las aduanas martimas y fronterizas, hasta diciembre de 1917, con
excepcin de las correspondien tes a dos de ellas.'!'
Por ltimo, Contralora dict normas respecto a la organizacin de los trmites del movimiento de alta y baja en el Ejrcito -situacin frecuente en esta
128 Informe del presidente lvaro Obregn, de l de septiembre de 1923, en Los presidentes de
Mxico ante la Nacin. tomo I1I, Imprenta de la Cmara de Diputados, Mxico, 1966, p. 581.
129 Informe del presidente Venustiano Carranza, de 1 de septiembre de 1918, en el Diario Oficial
del da 7 del mismo mes y ao.
no Loe. cit.
III Loe. cit.
225
poca posrevolucionaria- y a las licencias temporales, a fin de evitar demoras

a los interesados en el pago de sus haberes. m
Para 1919, si bien se dejaba sentir en parte la influencia del Departamento,
estaba lejos de alcanzar su plena organizacin y desarrollo. Sin embargo, acorde
a su grado evolutivo, obtuvo logros significativos que justificaban ampliamente
su establecimiento, y que deben ser analizados a la luz de los objetivos primordiales con los que inici sus labores: vigilancia de los ingresos y egresos, dado
que en la distraccin de estos ltimos se hallaba la causa principal del desequilibrio en los presupuestos; regularizacin de todos los servicios de las oficinas
con manejo de fondos y bienes pblicos; rendicin oportuna de cuentas y
l 33
reorganizacin de la contabilidad general de la Hacienda pblica.
Por lo que concierne a la funcin de inspeccin, considerada sta en trminos
generales, Contralora practic, del 10 de marzo de 1918 a agosto del ao siguiente, 1 455 visitas. En el ejercicio de la facultad que le confera el artculo 49
de su ley orgnica, examin 16035 libramientos y 18 516 autorizaciones de
pago relativas al primero de los aos citados, habiendo desechado documentos
por valor de $1 559373.26, en tanto que en los ocho primeros meses de 1919
l 34
revis 14776 libramientos y 8796 autorizaciones.
Un recuento de las actividades llevadas a cabo por el Departamento, a travs
de sus diversas oficinas, arroja los siguientes datos: la Auditora de Guerra y
Marina registr en el Distrito Federal, del 10 de enero al 31 de julio de 1919, 850
revistas de administracin, habindose obtenido como resultado de las mismas
el que se ordenara que fueran marcadas con el sello de la Nacin gran nmero
de caballos y acmilas que carecan de l, as como el que se hiciera la confronta
y ajuste de todas las fuerzas organizadas y la revisin de su presupuesto, lo
mismo que el de las no organizadas. m
En consonacia con la atencin especial que se prest a la vigilancia e inspeccin de todos los pagos y a los ramos del Timbre y Aduanas, por ser estas
rentas, como ya se dijo, las principales con que contaba el erario, las auditoras
respectivas desplegaron una intensa actividad, y as la del Timbre glos 857
cuentas de 1918, acordando reintegros en cantidad de $241289.48 por concepto
136
de impuestos dejados de cobrar.
La Auditora de Aduanas, por su parte, con la grave responsabilidad de ser la
oficina por la que Contralora desempeaba las funciones de glosa de cuentas y
revisin de toda clase de pedimentos aduanales, que otrora correspondieran a
una Direccin General de la Secretara de Hacienda, sali airosa en su cometido, como lo revelan las siguientes cifras: glos 549 cuentas aduanales y 472 de
Importacin postal; revis 52 200 pedimentos de pago por importacin Y13774
pedimentos libres de derechos con arreglo a la ley; asimismo, 6 717 comprobantes varios de pago de derechos de guarda, almacenaje, carga Ydescarga, etc., as
Loe. cit.
Informe del presidente Venustiano Carranza, de 10 de septiembre de 1919, en Los Presidentes
de Mxico ante la Nacin, tomo Hl , Imprenta de la Cmara de Diputados, Mxico, 1966, p. 372.
lJ4 lbidem, p. 373.
III Loe. cit.
ll6 Loe. ci t.
132
UJ
226
como adiciones a pedimentos de exportacin y 85279 boletas de importacin

postal. Como consecuencia de dicha revisin se acordaron reintegros por
$131 094.22 en oro nacional y $86 087 en infalsificable. 137
La revisin por exportacin, de cuyo resultado se precisaron responsabilidades por valor de $364 910.67 en oro nacional y $305 962 en infalsificable,
adems de las relativas a sueldos y gastos, que ascendieron a $17 145.66 en oro
nacional, abarc 11 538 pedimentos, 22993 comprobantes de ingreso por diversos conceptos, 74226 relaciones de pequeas importaciones, 13316 boletas de
pasajeros, 3447 liquidaciones de entrada de buques en trfico de altura, 3 369
de salida en igual trfico, 10 328 liquidaciones de entrada de buques en trfico
de cabotaje y 10 226 de salida de buques en el mismo trfico.':"
Respecto a las labores de las Auditoras de Glosa Civil, Glosa Militar y
Liquidacin de Cuentas, baste decir que en 1918 glosaron en conjunto 7 111
cuentas, lo que constituy el mayor nmero de cuentas glosadas en los anales
de la fiscalizacin.!"
La Auditora de Servicios y Cuentas Especiales y Estadstica logr, en 1918,
poner al corriente la contabilidad de la Deuda Pblica, tanto exterior como
interior, que ascenda a $119430667.11. Para principios de 1919, con reducido
personal, inici los trabajos propios de estadstica, creando el Registro de
Propiedades de la Nacin que comprenda bienes muebles e inmuebles. En una
primera fase de depuracin, registr 1 673 predios propios de la Hacienda
Pblica y 7 646 predios de bienes nacionalizados, con un valor total representativo de $192414855.87, dejando para depus la realizacin de un nuevo avalo
de tales bienes, a fin de actualizar su valor. Simultneamente a la labor indicada, prosigui la formacin de los inventarios del Departamento de Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares.I'?
La eficacia del Departamento de Contralora en 1918 se resuma y reflejaba ntidamente en la economa real obtenida en ese ao, que fue de $54864 016.77,
cantidad que justificaba con creces el gasto de $555 433.44, importe de su
presupuesto.v"
En septiembre de 1920, el presidente Adolfo de la Huerta informaba al
Congreso sobre la conclusin y envo a la Cmara de Diputados y a la Contadura Mayor de la cuenta pblica y de los estados financieros correspondientes
al ejercicio de 1918. La rendicin de dicha cuenta era, como se recordar, una
de las funciones del Departamento y si bien la entreg con retraso en sus
primeros aos de actividades (anomala que no le era privativa), logr superarla
al entregar a tiempo la correspondiente al ejercicio de 1924.
La glosa previa, segn se dijo al tratar de la auditora respectiva, aunque
tarea laboriosa, redundaba en beneficio de las dems auditoras y ms an de
las oficinas pagadoras, pues evitaba al erario la malversacin de fondos en
gastos improcedentes. En ejercicio de esta funcin -se deca en el informe
137
Loe. cit.
l38
Loe. cit.
Op. cit.. p. 374.
Loe. cit.
Loe. cit.
1J9
140
141
227
citado- se practic la revisin de 15 324 libramientos y 29914 autorizaciones

de pago.r"
Las dems oficinas del Departamento continuaron desempeando las labores que les eran propias, y as la Auditora de Guerra y Marina registr en el
Distrito Federal 1 868 revistas de administracin, que implicaban la realizacin
de la confronta y ajuste de todas las fuerzas organizadas, la revisin de su
presupuesto y del relativo a las no organizadas. Por su parte, la Auditora del
Timbre glos 659 cuentas y expidi dos circulares relacionadas con las multas
por infracciones; la de Aduanas glos 528 cuentas pertenecientes al ejercicio
fiscal de 1919, sin que quedara ninguna pendiente de glosar, y expidi tam bin
cuatro circulares con recomendaciones para la mejora del servicio. El Departamento Consultivo y Jurdico, aparte de desarrollar la generalidad de las funciones que le estaban encomendadas, realiz 786 consignaciones referentes a
personal con manejo de fondos, y la Auditora de Servicios y Cuentas Especiales y Estadstica prosigui con la formacin de inventarios de los bienes muebles e Inmuebles de la Nacin y con la contabilidad de la Deuda Pblica.!"
La actividad del Departamento y la importancia de la glosa previa que ste
llevaba a cabo fueron puestas de manifiesto igualmente en el Informe Presidencial de septiembre de 1921, al consignarse el nmero e importe de los libramientos y autorizaciones de pago revisados y el de los devueltos. De los primeros se
revisaron 18397 con valor de $192 734 509.27, de los que no fueron aceptados
834 y cuyo monto ascenda a $!0911431.81, en tanto que de las segundas
fueron examinadas 48 473, con importe de $137 993642.72, de las que fueron
144
devueltas 1 832, con valor de $4 993 642.72.
En materia de reclamaciones, que eran atendidas por la seccin del mismo
nombre y que fue necesario establecer por el crecido nmero que de aqullas se
presentaban, a causa de abusos cometidos por algunos elementos, tanto militares como civiles, se lograron tambin economas, ya que al estudiarse los expedientes respectivos, fueron desechadas varias de ellas por improcedentes o por
no estar justificadas, importando la suma de $428 586.82. La revisin de expedientes de pensiones y jubilaciones signific, asimismo, un ahorro de $108810.03,
al no prosperar las cantidades que originalmente se solicitaban por tales conceptos.!"
Como resultado de la inspeccin constante y minuciosa que el Departamento
ejercitaba a travs de los inspectores que tena comisionados en las Secretaras
de Estado y en los dems departamentos administrativos, el erario economiz
en diversos ramos la suma de $1 346496.17, adems de haber obtenido otros
ahorros muy importantes en el ramo de Guerra, por la intervencin de Contraloria en los licenciamientos, revistas de administracin, compras de ganado y
forrajes, etctera.!"
141 Informe del presidente Adolfo de la Huerta, de 1 de septiembre de 1920, en Los Presidentes
de Mxico ante la Nacin. tomo I1I, Imprenta de la Cmara de Diputados, Mxico, 1966, p. 415.
l') Loe. cit.
144 Informe del presidente lvaro Obregn, de 1 de septiembre de 1921, en Los Presidentes de
Mxico ante la Nacin, tomo I1I, Imprenta de la Cmara de Diputados, Mxico, 1966, p. 466.
,41 Loe. cit.
\46 Loe. cit.
228
El desarrollo de otras labores puede apreciarse en los siguientes datos: Practic la glosa de 12447 cuentas rendidas por los funcionarios y empleados que
manejaban fondos y valores de la Federacin; continu con la formacin de
inventarios, dando atencin preferente a los de bienes inmuebles y practicando
una nueva justipreciacin de esos bienes, dada la antigedad de un gran nmero
de avalos, a fin de que figuraran con su verdadero valor en el activo de la
Hacienda Pblica Federal; puso al corriente el estado de la Deuda Pblica, cuyo
servicio estaba suspendido desde enero de 1914, indicando las partes que correspondan a la Federacin, a los Estados yal Distrito Federal, e inici el estudio
de las cuentas presentadas por los bancos de emisin, con el objeto de fijar las
cantidades que por capital o intereses habra de pagar semestralmente el Gobierno, en un plazo de 8 aos; estableci en la Auditora de Servicios y Cuentas
Especiales y Estadstica, con fecha 10 de enero de 1920, la cuenta estadstica de
"Ingresos y Egresos", con la finalidad de poder conocer, al trmino de cada
mes, la recaudacin y gastos, lo que permita no slo tener de manera inmediata
los datos relativos a cualquier periodo, sino tambin orientarse en la formacin
de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos de cada ao fiscal; se
preocup por la idoneidad de su personal de inspeccin, obligando a quienes
aspiraban a ocupar un puesto de esa naturaleza a presentar un examen. El
mismo requisito exiga a los pagadores auxiliares, los que, de acuerdo con la
Secretara de Hacienda, eran examinados por Contralora y por los delegados
de la Tesorera de la Federacin; estableci las auditoras regionales con la mira
de descentralizar la glosa, procurando de este modo la rapidez en las operaciones de contabilidad, la facilidad y prontitud para comunicar y exigir las responsabilidades, as como tambin una mayor efectividad en la realizacin de las
labores de inspeccin.!"
El Informe Presidencial de septiembre de 1922, al referirse a la labor de
inspeccin, sealaba que la Oficina Central de ese nombre haba practicado
2 147 visitas a oficinas civiles y 1 135 a pagaduras militares, las que unidas a
entregas de oficinas con manejo de fondos, revistas de administracin, tomas de
posesin, licenciamientos, entregas de mando y ceses de corporaciones daban
un total de 4612 comisiones ejecutadas, en tanto que las auditoras regionales,
de reciente creacin, haban desempeado ms de cinco mil comisiones diversas. La eficacia de los trabajos en este rengln -una economa de $3 519 137.97permita afirmar al Primer Mandatario que no haba oficina en todo el mbito
de la Repblica que dejara de ser visitada constante y peridicamente por
medio de las auditoras regionales."!
En el rubro de glosa previa, del 10 de agosto al 31 de julio de 1922, fueron
aprobados para su pago y remitidos a la Tesorera de la Federacin 17592
libramientos con un valor total de $222 591009.13 Y50775 autorizaciones de
pago, con un importe de $56063817.85. Durante el mismo periodo, fueron
devueltos con observaciones a las secretaras y departamentos que los expidieron 1 438 libramientos con un valor de $13 997419.11 Y5 007 autorizaciones de
lbidem. pp. 466-468.
Informe del presidente lvaro Obregn, de la de septiembre de 1922, en Los Presidentes de
Mixico ante la Nacin. tomo I1I, Imprenta de la Cmara de Diputados, Mxico, 1966,pp. 528-529.
147
141
229
pago con un importe de $12881997.50, lo que daba un total de $26879416.61

de gastos no aceptados. Adems, como los libramientos del Gobierno del
Distrito Federal eran revisados por Contralora, fueron aprobados 2328 de
ellos, que representaban un valor de $8 190818.22.49
Aunque durante el periodo a que se contraa el informe en cuestin continuaba en suspenso el servicio de la Deuda Pblica, no se interrumpieron las
labores referentes a esta ltima. Por el contrario, al estar prxima la reanudacin del citado servicio, se procedi a reorganizar los diferentes archivos de
tan importante ramo, y al efecto se revisaron, seleccionaron, coleccionaron y
catalogaron ms de 28 000 expedientes, 827 registros -catlogos de cupones
amortizados, 158 libros principales y auxiliares de contabilidad, ndices, registro, etc. En forma paralela al trabajo anterior, se corrieron los asientos que
correspondan a los intereses cados, y por cuyo concepto la Deuda Pblica
Titulada aument $18705750.89. 150
Por alcances en bonos se practicaron 6880 liquidaciones, con valor de
$5659061.68, Y se recibieron 27 127 liquidaciones que se formularon por los
acreedores de los referidos alcances, con un importe de $21 236 174.70.151
En congruencia con uno de los fines que se persiguieron con su establecimiento, lograr la eficiencia administrativa, Contralora mantuvo la regla de que
los empleados de nuevo ingreso sutentaran un examen. Se efectuaron as, de
conformidad con el Reglamento de Pagaduras y disposiciones de la Secretara
de Guerra, 158 exmenes, y se expidieron 34 certificados de pagadores de
primera, 49 certificados de pagadores de segunda, 55 de oficiales de Pagadura y
20 de administradores de hospitales. Las auditoras regionales practicaron 14
exmenes y remitieron los expedientes formados al Departamento, para que,
previa revisin, autorizara la expedicin de los certificados respectvos.i?
Con referencia a la organizacin del Departamento, se modific el sistema de
glosa, por medio de una racional divisin del trabajo, y se obtuvieron resultados satisfactorios por la rapidez con que se efectuaban las operaciones y por la
mayor confianza que ofreca en materia de moralidad, ya que el nuevo sistema
establecido imposibilitaba que un glosador pudiera ponerse de acuerdo con el
cuentadante responsable, a fin de ocultar sus malos manejos. Dos innovaciones
ms fueron introducidas: una de ellas consista en que el Registro de Libramientos, que dependa de la contadura del Departamento, se transform en una
auditora especial, por la importancia y delicadeza de sus trabajos, y la otra, en
que se adapt para la contabilidad de la Hacienda Pblica un sistema sinttico
de concentracin, sujeto a la clasificacin decimal, el cual fue utilizado desde la
cuenta de 1921.153
La falta de un Reglamento de la Ley Orgnica de Contralora de 1918 yel
hecho ya apuntado de que la fiscalizacin de los fondos pblicos se llevara a
cabo conforme a un reglamento datado en 1871, cuyas disposiciones resulta-
152
lbidem, p. 529.
Ibidem, p. 530.
Loe. cit.
Ibidem, p. 529.
ISJ
Ibidem; pp. 528-529.
149
150
151
230
ban anticuadas y en muchos casos inaplicables, originaron la expedicin de

numerosas circulares reglamentarias de dicha ley y aclaratorias del reglamento
mencionado y de otros ordenamientos vigentes, como lo demuestran las 59
circulares emitidas por el Departamento en el. periodo a que se contraa el
tantas veces citado Informe Presidencial de septiembre de 1922.
En este documento, el Jefe del Ejecutivo dejara constancia de la rpida
evolucin de Contralora a poco ms de 4 aos de su establecimiento, y expresaba su satisfaccin por los resultados obtenidos, que traducidos en cifras
representaban una economa de $30 398 554.48. 154
El Informe Presidencial de septiembre de 1923 recoga los esfuerzos realizados por Contralora en lo concerniente a su organizacin, a fin de mejorar sus
mecanismos operacionales.!" Uno de dichos esfuerzos consisti en la impresin
de formas de inventarios e instrucciones para llenarlas, as como en la imparticin de conferencias a los empleados de los tres poderes para que supieran
utilizarlas, con el objeto de facilitar la labor que le asignaba el artculo 7 de su
ley orgnica.
En cumplimiento a lo dispuesto por el artculo 8 del mismo ordenamiento y
atento el hecho de que las pagaduras, jefaturas de Hacienda, Aduanas, Administraciones del Timbre, Direcciones de Correos y de Telgrafos, Casa de Moneda y otras oficinas usaban documentacin muy variada al rendir sus cuentas,
el Departamento inici un estudio tendiente a unificar los formularios que
deberan emplearse.
Otras acciones emprendidas en el aspecto de organizacin fueron: el establecimiento de 29 delegaciones en las diferentes dependencias del Ejecutivo, para
vigilar las operaciones de inversin de fondos, como pagos, expedicin de
pasajes, intervencin en contratos y otras semejantes; orientar la fiscalizacin
en los Ferrocarriles Nacionales de Mxico, que temporalmente estaba administrando el Gobierno, hacia el manejo de fondos, organizacin general y particular de cada oficina, fletes y pasajes y reduccin del personal; continuar la
prctica de exmenes rigurosos a pagadores y oficiales de Pagadura, en orden a
garantizar la eficiencia de estas oficinas; y la expedicin de 46 circulares y del
Reglamento de Auditoras Regionales.
En virtud de las actividades de la Auditora de Inspeccin, se conoci un
nmero considerable de infracciones, que se consignaron a las autoridades
competentes; se logr una disminucin en los precios de materiales comprados, en los de arrendamiento de fincas y en otros renglores; se intervino en
la impresin de estampillas por valor de ms de $21 000000, as como en la
impresin de bonos por sueldos que se adeudaban, con un valor nominal de
ms de $8 000 000, y en la acuacin y reacuacin de moneda por valor
superior a los $65 000 000; se alcanz un coeficiente de explotacin mensual en
las lneas de los Ferrocarriles Nacionales de Mxico de un 89.59%, que representaba una reduccin considerable en la reorganizacin ferrocarrilera, dado
1'.
Ibidem; p. 530.
Informe del presidente lvaro Obregn, de 1 de septiembre de 1923, en Los Presidentes de
Mxico ante la Nacin, tomo I1I, Imprenta de la Cmara de Diputados, Mxico, 1966,pp. 581582.
III
231
que en aos anteriores tal coeficiente haba alcanzado hasta un 107.57%; se

reglament la expedicin de pasajes cubiertos por el Gobierno, suprimindose
en gran parte el abuso que exista; y por ltimo, incluso en el Gobierno del
Distrito se revisaron cuentas y expedientes de empadronamiento, que causaron
una diferencia de capitalizacin, con relacin a aos anteriores, de $2 116764.49,
representativos de un aumento en las contribuciones de ms de $169000.00. 156
En relacin a la glosa previa, se recibieron documentos para su revisin,
incluidos los del Gobierno del Distrito, por la cantidad de $223 585 403.31, de
los cuales fueron rechazados algunos con valor superior a los $25 000 000,
por contener errores de comprobacin, por no estar consignado el caso en el
Presupuesto de Egresos, o por algn otro motivo. Se cancelaron, adems,
libramientos y autorizaciones con importe de ms de $18 000000, y se giraron
libramientos a la Secretara de Hacienda, que amparaban la incineracin de
$3500000 en papel moneda infalsificable.t"
Por concepto de pensiones se recibieron 3 510 expedientes, de los cuales
se dictaminaron en sentido afirmativo 405; 99 fueron aprobados por decreto y se
cancelaron 18 pensiones. A la fecha del referido informe, 333 estaban pendientes de resolucin y 354 de estudio. Toda esta labor proporcion una economa
al erario de ms de $100000. 158
La revisin minuciosa de las reclamaciones presentadas por ministraciones al
Ejrcito en la poca preconstitucional, de vveres, forraje, ganado, etc., report,
asimismo, un ahorro, ya que de $2465 106.60 que importaban, nicamente
fueron reconocidos $907258.45. 159
Que los servicios encomendados a Contralora eran retributivos, al producir
beneficios que podan evaluarse en cantidades muy superiores a las erogadas
para su funcionamiento, se constata fcilmente por las economas logradas en
favor del erario, y que en el periodo en cuestin ascendieron a $33 563937.09. A
estos logros obedeca -segn lo expresaba el Primer Magistrado al Congresola especial atencin de que era objeto el Departamento, y en l se tena la firme
esperanza para conseguir, aunque paulatinamente, una racional distribucin de
los caudales pblicos, no hacindose sino aquellos gastos de indiscutible necesidad y de utilidad manifiesta.!"
En el periodo comprendido en el Informe Presidencial de septiembre de 1924,
el Departamento formul el Reglamento de las auditoras y subauditoras
locales en las dependencias del Ejecutivo, que entr en vigor el 29 de diciembre
de ese ao, con lo que simplific el trmite de sus operaciones y evit las
frecuentes consultas que tales oficinas hacan a los rganos centrales. Realiz,
asimismo, casi en su totalidad, un estudio sobre las auditoras regionales, y una
carta geogrfica que fue necesario hacer para fijar la jurisdiccin de aqullas.'!'
Il6
Il7
Il8
Il9
160
Ibidem, p. 582.
Ibidem, pp, 582-583.
Ibidem, p. 583.
Loe. cit.
Ibidem, pp. 581 Y 583.
161 Informe del presidente lvaro Obregn, de 1 de septiembre de 1924, en Los Presidentes de
Mxico ante la Nacin, tomo IlI, Imprenta de la Cmara de Diputados, Mxico, 1966, pp. 642-643.
232
Las rdenes de pago y de aplicacin o las partidas del Presupuesto remitidas

a Contralora para su aprobacin y registro en calidad de glosa previa, fueron
las siguientes:
18 404
53034
4852
4 859
libramientos por valor de

" $252 886 336.98
autorizaciones de pago por valor de
$ 43 926 028.20
autorizaciones de cargo por valor de
$ 7411 980.94
libramientos de anticipo y liquidacin del Gobierno del Distrito Federal por valor de . . . . . . . .. $ 15 390 953.23
TOTAL . $319615299.35
De estos documentos fueron rechazados 6 959, entre libramientos, autorizaciones de pago y autorizaciones de cargo, con importe de $32680 682.38, Yse
cancelaron 7417 con valor de $7912293.20. 162
La intervencin del Departamento en contratos, obras, presupuestos, ventas,
remates, etc., de la que puede citarse como ejemplo la supresin en las Lneas
Nacionales de la oficina de compras The Western Purchasing Co., report
igualmente una economa para el erario federal de $2888968.33. 163
Para la glosa propiamente dicha, se recibieron en los rganos centrales yen
las auditoras regionales 16658 cuentas, de las que se glosaron 14838 con un
valor de $2 197945892.20. 16 4
En materia de Deuda Pblica, el Departamento form el estado general de la
misma, con detalle de las deudas propias del Gobierno contradas hasta el ao
de 1913, y despus de dicho ao; de las obligaciones garantizadas por el mismo
y de las deudas de los Ferrocarriles, cuyo monto total era de $1568 125315.91.
Intervino, adems, en la autorizacin de $64 200 nominales de bonos de la
Deuda Interior Consolidada; en las nuevas obligaciones garantizadas por el
Gobierno consistentes en bonos oro del 5% amortizables en 10 aos, por valor
de $11 500000, precio de diversos latifundios adquiridos por la Caja de Prstamo para Obras de Irrigacin y Fomento de la Agricultura; y en la revisin de
bonos pagados por la suma de $8930493.93. 16 5
El carcter retributivo de los servicios desempeados por Contralorla se puso
tambin de manifiesto en el ejercicio de 1923, en el que se logr una economa
para el erario federal de $38 487 134.32 frente a los 3 998 445 que import su
presupuesto. La economa referida se integr de la siguiente manera: 166
Por responsabilidades canceladas con el importe de
bonos
" $
162
16J
164
16\
166
Ibidem, p. 643.
Loe. cit.
Loe. cit.
Ibidem; pp. 643-644.
Ibidem; p. 144.
2917483.41
Por otros conceptos

Por documentos rechazados
TOTAL .....
233
$ 2 888 968.53
$ 32 680 682.38
$ 38487 134.32
Para valorar la gestin del Departamento en el periodo 1924-1925, debe

recordarse que su presupuesto se redujo en un 35% sobre el ejercicio en 1924,10
que trajo como consecuencia inmediata la disminucin de su personal en un
37%, de tal modo que de los 1 170 empleados con que contaba en el ao citado
slo quedaron 735.
En la reorganizacin de sus oficinas -una de las medidas que tom para
evitar trastornos en sus labores- limit a ocho el nmero de sus auditoras
regionales en lugar de las once que tena anteriormente, y las priv de la funcin
de glosa para transferirla a las auditoras creadas de nueva cuenta para tal
objeto: de Aduanas, Timbre, Civil, Militar y Liquidacin de Cuentas. Esta
ltima medida tuvo como ventaja la unificacin del criterio en este trabajo,
debido a que cada ramo estaba encomendado a un especialista, en tanto que en
el sistema anterior exista el inconveniente de que cada auditor tena que atender todos los ramos.
Suprimi las auditoras locales en las dependencias del Ejecutivo y las convirti en delegaciones, subordinadas lo mismo que las regionales, de la Auditora
de Inspeccin, a la que se agregaron -como ya se expuso- diversas mesas, en
razn de la necesidad de instaurar especializaciones, ya por lo vasto de los
diversos ramos de la inspeccin, ya por las comisiones que requeran determinados conocimientos profesionales.
La seleccin de su personal-otra de las medidas adoptadas con motivo de la
considerable disminucin de este ltimo- la realiz a travs de exmenes, de
conformidad con los lineamientos del Acuerdo presidencial 376, de 2 de marzo
de 1925. Este acuerdo fue emitido por el presidente Plutarco Elas Calles, que
estableci en l requisitos de admisin, de escalafn y de separacin del personal de Contralora, y con el cual inici la implantacin del Servicio Civil de
carrera en Mxico, ofreciendo a los empleados del Departamento diversas
garantas de estabilidad y conservacin en sus puestos, a cambio de honorabilidad, competencia y tiempo de servicios, ya que como se expresaba en el considerando del mismo, la reduccin del personal implicaba la necesidad de buscar
una mayor eficiencia en el despacho de los servicios pblicos por medio de
una seleccin cuidadosa de quienes aspiraban a ingresar por vez primera a
reingresar al Departamento y de aquellos que continuaban desarrollando sus
labores.
Los requisitos de admisin fijados en el acuerdo eran:
1) Comprobar su aptitud a travs de un examen;
2) Tener antecedentes honorables y una hoja de servicios limpia;
3) En el caso de aspirantes de nuevo ingreso, adems del examen yen sustitucin del segundo requisito, era necesario acreditar su honorabilidad y buena
conducta con referencias y antecedentes, tanto en el orden social como en el
administrativo, si haban trabajado anteriormente en alguna otra dependencia
de la Administracin;
234
EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORiA
4) Preferir a los cesados para cualquier vacante, siempre que la razn del cese
hubiese sido de carcter econmico;
5) Demostrar su aptitud los empleados en servicio por medio de un examen, y
tener antecedentes honorables y una hoja de servicios limpia, segn constancia
de sus expedientes;
6) Otorgamiento de ascensos por riguroso escalafn, mediando igualdad de
circunstancias de competencia y de honorabilidad;
7) Cubrir solamente una tercera o cuarta parte de las vacantes, con personal
que no fuera de reingreso;
8) Separacin de los nuevos y antiguos empleados nicamente por jubilacin,
renuncia voluntaria o cese. Este requisito, empero, estaba restringido a los
siguientes casos: a) comisin de un acto gravemtne lesivo a los intereses del
fisco, o a la seguridad o prestigio de la Nacin; b) imposibilidad fisica, por un
tiempo mayor a seis meses, para desempear el empleo; e) residir fuera del lugar
de ubicacin de la Oficina respectiva, sin permiso del Departamento; d) desobediencia a las instrucciones que se firmaban al reverso del acta de protesta,
relativas al lugar de prestacin de servicios; e) los dems casos graves contemplados en el reglamento correspondiente, f) faltas notorias de disciplina o
moralidad y comisin de delitos.
I
La proyeccin del acuerdo que iniciaba la implantacin del Servicio Civil la
realiz el mismo Jefe del Ejecutivo, al determinar que las disposiciones de dicho
acuerdo se incorporaran a la nueva Ley Orgnica del Departamento o a su
reglamento, como de hecho ocurri, segn puede apreciarse del Captulo Dcimo de la primera y de la Seccin Dcima del segundo. El propsito era claro:
dar a los servidores de la Nacin la garanta de que conservaran sus puestos
mientras no incurrieran en alguno de los supuestos de separacin antes enunciados, a fin de que su labor fuera honrada, eficaz y activa.
Una medida de tal naturaleza no poda pasar inadvertida, y a ella dedicaron
sendos editoriales los diarios El Demcrata y El Globo, con fechas de 5 y 7 de
marzo de 1925, respectivamente. En el primero de ellos se hablaba de la disposicin del Ejecutivo como de una promesa digna de ser tenida en cuenta, dada la
solvencia moral de quien la haca, y por la cual habran de respetarse los
derechos de "los que trabajan" al convertirse de circunstanciales en esenciales.
Deca el editorial de referencia:
y de aqu que hoy dejemos una constancia innegable del cordial asentimiento y del
aplauso sincero que tenemos la honra de tributar a la ms visible representacin

nacional del Poder. El Ejecutivo de la Unin, cuyos procedimientos radicalsismos
para acabar de raz con la endemia mexicana que se llama empleomana, son demasiado conocidos y por muchos sobradamente lamentados, acaba de dictar una disposicin, por la cual se tiende, son palabras del presidente de la Repblica, "a dar a los
servidores de la Nacin la garanta plena de que conservarn sus puestos mientras no
incurran en faltas u omisiones graves que les sean imputables, prometindose que
esta seguridad ser un aliciente para que procuren desempear sus labores con
honradez, eficacia y actividad". Esta disposicin refirese exclusivamente a los empleados que prestan sus servicios en la Contralora General de la Nacin, nico
Departamento que puede controlar ya el Ejecutivo, porque dentro de l es menos
235
varia la labor de los funcionarios pblicos; pero el espritu que la informa salta a la
vista, y es una promesa digna de ser tenida en cuenta, dada la solvencia moral de
quien la hace, de que en las altas esferas del Gobierno habrn de ser siempre respetados los derechos de LOS QUE TRABAJAN, es decir, de los que por virtud de un contrato
verbal o escrito, que la forma no hace al caso, prestan un servicio a cualquiera otra
persona, individual o moral.
Derechos que no se circunscriben al cobro semanal, decenal o mensual de los
estipendios previamente concertados, sino que alcanzan a una esfera trascendente, en
la que tales derechos se subliman, convirtindose de circunstanciales o transitorios,
en esenciales.
y de aqu el valor ejemplar del acuerdo oficial que comentamos, y que, con slo
traerlo a estas columnas, en tan sencilla referencia como es la del prrafo anterior,
nos permita dar por satisfecho nuestro propsito de dedicarle entusiasta aplauso.
Porque, qu mejor elogio que el de la ejemplaridad, que seguramente inspir la
firma de este acuerdo?
El Globo, por su parte, sealaba que se haba dado el primer paso para
establecer el servicio civil sobre bases justas y slidas, de manera que el empleado pblico no estara sujeto a las veleidades de la poltica; que la observancia
del escalafn para proveer las vacantes hara que el servidor, con la esperanza
del ascenso, se esforzara en superarse, y que se dignificara la categora de los
funcionarios.
Por su importancia se reproduce el editorial en comento:
Acaba de ser dado el primer paso para establecer el servicio civil sobre bases justas y
slidas. Ya era tiempo de que se velara por los intereses del empleado pblico,
ponindolo al margen de las marejadas de la poltica. El cese injustificado es la
preocupacin constante de los numerosos ciudadanos que prestan sus servicios en las
diversas dependencias del Gobierno; de esos ciudadanos que han soportado con
estoicismo las dificultades del Erario Nacional, tan frecuentes, por razones de todas
conocidas, en los ltimos aos.
El primer paso de que hablamos lo ha dado el Departamento de Contralora de la
Nacin. Dice el octavo prrafo del acuerdo respectivo: "Los empleados de nuevo
ingreso, a partir de la fecha de este acuerdo, y los que estn prestando sus servicios,
una vez que hayan cumplido los requisitos que se exigen para los primeros, slo
podrn ser separados por jubilacin, renuncia voluntaria o cese; pero en la inteligencia de que ste nicamente se dictar en los casos debidamente comprobados."
Luego viene la enumeracin de los casos en que son justificados los ceses.
De Contralora ser trasladada esta prctica a otras dependencias del Gobierno,
llevando seguridad y tranquilidad a todos los empleados pblicos, quienes, para gozar
de estos derechos de estabilidad, tendrn que someterse a un examen de competencia,
que bien vale la pena de ser pasado, en vista de las ventajas que proporciona.
La condicin peor es la del empleado pblico, entre la de todos los elementos de
trabajo, al menos hasta que sea implantado definitivamente el servicio civil. Cualquier cambio de jefes en los diversos departamentos, pone a los empleados en el
inminente peligro de quedar cesantes, sin que sean tomados en cuenta los aos
de servicios eficientes prestados al pas. Otro dato importante que trae el Acuerdo de
Contralora es el de que se observar rigurosamente el escalafn para proveer las
vacantes. Este acto de consecuencia hace que el empleado, con la perpetua esperanza
236
del ascenso, viva esforzndose por superarse, y no se contente con una cmoda y
elstica concepcin de su deber.
La implantacin del servicio civil no slo garantiza los intereses de los empleados
competentes, sino que dignifica la categora del empleado pblico. La permanencia
en' el cargo de estos sufridos servidores de la Repblica, es mirada como un favor de
los nuevos funcionarios, pues bien se sabe que la capacidad es olvidada cuando no
hay influencias propicias.
y esta condicin de favoritismo rebaja a tal punto la moral, que puede hacer
pensar a los empleados, que antes que con la patria, estn obligados con este o aquel
funcionario que les prest su apoyo.
Si a tanto no se llega, por lo menos reduce el entusiasmo en su trabajo, en la espera
de una sbita injusticia, que se convierte frecuentemente en una dolorosa realidad.
[Cunta altura moral se necesita para no caer en estos estados de disolvente escepticismo!
En esta hora propicia a la reivindicacin de todas las clases oprimidas no poda
quedar en la triste condicin en que ha vivido por tantos aos el empleado pblico.
Se ha iniciado su mejoramiento como clase; que no se quede en la iniciacin esta
labor de justicia; que en breve queden colocados en un pie de igualdad con las dems
clases trabajadoras, que tanto han adelantado al amparo de la revolucin.
Como consecuencia del mencionado Acuerdo Presidencial y en cumplimiento a un acuerdo anterior del propio Jefe del Ejecutivo, de 4 de febrero del ao
precitado, por el que autoriz a Contralora a celebrar exmenes, con objeto de
seleccionar su personal, Luis Montes de Oca, contralor general de la Nacin,
expidi una convocatoria a las personas que haban desempeado el cargo de
inspectores de segunda hasta el31 de diciembre de 1924, o fecha posterior, para
que solicitaran examen y cubrieran cinco puestos vacantes de la misma categora. Asimismo, solicit al Primer Mandatario y al secretario de Hacienda el
nombramiento de sus representantes para integrar una Comisin Revisora de
Expedientes, cuyos trabajos sobre la investigacin de la honradez y tiempo
de servicios de los empleados del Departamento seran previos a la realizacin de
los exmenes sobre aptitudes que habran de practicarse. La comisin en cita
qued formada por Carlos Padilla, en representacin del Ejecutivo; Pedro
Alegra, en representacin de la Secretara de Hacienda, y por Francisco E.
Velasco, auditor, en representacin del Departamento.I'"
La solicitud del contralor general para que la Comisin Revisora de Expedientes se integrara con dos miembros externos al Departamento tuvo por
objeto buscar la imparcialidad en los trabajos de dicha comisin, ya que si se
trataba de dar garantas a los empleados del Departamento para conservar sus
puestos, la Nacin tena el derecho a su vez de exigir la ms rigurosa seleccin
de su personal. La labor de la comisin era tanto ms importante, cuanto que de
ella dependa si los solicitantes eran o no admitidos a examen, toda vez que
deberan descartarse los que tuvieran en su contra cualquier falta de moralidad
y tambin los que en la prctica hubiesen demostrado apata, ignorancia o
deficiencia en sus comisiones, pues si de hecho se comprobaba que no haban
167
p.9.
Boletn de Informaciones de la Contraloria General de la Nacin. tomo 1, marzo-abrilde 1925,
2.17
desempeado con acierto el puesto que tenan encomendado, resultaba ya intil

practicarles examen alguno.
Para la mejor marcha y orientacin de sus trabajos, la Comisin estuvo
sujeta en su rgimen interior a un reglamento especial que en ocho reglas
normaba la calificacin de antecedentes. En l se le facultaba para revisar los
expedientes del personal del Departamento; para realizar las investigaciones
necesarias en los casos en que hubiese existido acusacin contra algn empleado; para solicitar informes tanto a la Oficiala Mayor de Contralora como a las
diversas oficinas de esta ltima, y se le sugera estimar la calificacin respectiva
en la forma siguiente: mala, de 1 a 20; mediana, de 21 a 40; buena, de 41 a 60;
muy buena, de 61 a 80; y perfectamente buena, de 81 a 100. 168
Numerosas fueron las personas que se presentaron a los exmenes, los que se
llevaron a cabo en la Escuela Superior de Comercio, habiendo comenzado la
tarde del lunes 13 de abril de 1925 y terminado el 27 del mismo mes. Das antes,
el contralar general haba solicitado el concurso de sinodales especialistas en
los diversos ramos de la Administracin Pblica, para lo cual se dirigi al
secretario de Hacienda, a la Escuela Superior de Comercio, a la Tesorera de la
Nacin y a la Contadura Mayor de Hacienda, a fin de que se sirvieran designar
a sus representantes en el jurado calificador, el que qued integrado por las
siguientes personas: seores profesores de la Escuela Superior de Comercio y
Administracin: Enrique D. Vzquez, Manuel L. Salcedo, Julin R. Arias,
Miguel R. Venegas y Emilio Bello. Por la Secretara de Hacienda: Jos Bez,
visitador de la Direccin General del Timbre, y Daniel Pozos, subdirector general de Aduanas. Por la Tesorera General de la Nacin: pagadores Julio Blanco
y Remigio Carrizosa, y por la Contadura Mayor de Hacienda: Alfredo Lpez,
J. Ignacio Mena y Jos Ramos.l'"
El jurado de exmenes desarroll su labor conforme a un reglamento expedido en marzo o abril de 1925,170 en el que se precisaba que aqul estara integra-do por tres miembros: uno de la Contadura Mayor de Hacienda, otro de
la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (para Aduanas y Timbre) o de la
Tesorera de la Federacin (para los ramos Civil y Militar), y el tercero, profesor
de la Escuela de Comercio; se contemplaba la posibilidad de que un representante del contralor general asistiera a las pruebas, pero sin voz ni voto, para
mayor imparcialidad del acto; se estableca la divisin del examen en dos
partes: la terica y prctica, en tanto que la segunda trataba sobre la especialidad que el interesado hubiera escogido; por ltimo, se ofreca la escala de
valores que haba de tomarse en cuenta al calificar las pruebas, la que era igual
a la consignada en el Reglamento de la Comisin Revisora de Expedientes y que
ya se ha mencionado.!"
Como se recordar, el Acuerdo Presidencial 376 no slo fijaba los requisitos
que deban satisfacer quienes deseaban reingresar o entrar por vez primera al
Departamento, sino que tambin prevena las condiciones que deban llenar los
168
169
170
171
Ibidem,
Ibidem,
Ibidem.
Ibidem,
pp.
pp.
pp.
pp.
16-17.
17-18.
18-19.
16-17.
238
EL DEPARTAMENTO DE CONTRALRA
empleados de la propia Contralora para continuar en sus puestos. En cumplimiento a esta ltima disposicin, el 23 de mayo de 1925 dieron comienzo los
exmenes para el puesto de ayudante de glosador del ramo de Aduanas, y
terminaron el 4 de julio del mismo ao. Posteriormente, del 13 al 23 de julio, se
efectuaron nuevos exmenes de ayudantes de glosador, habindose admitido a
varios de los que haban quedado pendientes en la primera prueba, a algunos
meritorios de la Auditora de Aduanas y a ex empleados del Departamento que
haban sido cesados con ocasin del reajuste de diciembre de 1924. El 26 de
junio del ao primeramente citado fueron examinados los ayudantes de glosador de la Auditora del Ramo Civil; despus prosiguieron las pruebas para los
empleos de taqugrafo (primera y segunda clases), mecangrafo y nuevamente
de ayudante de glosador, de manera que para el 20 de agosto siguiente haban
presentado examen ms de 200 personas. 172
En junio de 1925, el contralor general expidi un reglamento para los exmenes de empleados del Departamento, desde las categoras de ayudantes de
glosador y mecangrafos, hasta oficiales primeros y glosadores de primera.
Conforme a tal ordenamiento, el jurado se integraba por tres miembros: un
presidente, un vocal y un vocal-secretario, algunas de cuyas obligaciones consistan en reunirse previamente para ponerse de acuerdo sobre las preguntas de
las pruebas oral y escrita y acordar las calificaciones correspondientes, las que
haban de sujetarse a la siguiente nomenclatura: de 1 a 20, mal; de 21 a 40,
mediano; de 41 a 60, bien; de 62 a 80, muy bien; y de 81 a 100, perfectamente
bien. 173
Otro de los logros ms trascendentales de Contralora, en su afn de que
tanto ella como las dems oficinas del Gobierno contaran con un personal ms
apto y preparado y de conseguir as una eficiencia administrativa, fue sin duda
la creacin de la Escuela de Administracin Pblica. En los primeros meses
de 1922, un grupo de empleados superiores del Departamento tuvo la idea de
establecer unos cursos de contabilidad fiscal con la finalidad de allanar las
dificultades que se presentaban a los servidores pblicos en el desempeo de sus
labores, debido a su escasa preparacin y al vasto campo de la Administracin
Pblica, y de dotar el Ejecutivo de un amplio contingente de servidores competentes y responsables. Expuestas estas ideas al contralor general, al concebirse
la Escuela de Administracin Pblica en 1922,174 fueron acogidas con beneplcito, y por decreto del secretario de Educacin Pblica se estableci dicha
escuela, con un alumnado inicial de 700 alumnos, que lleg a 800 en 1924.
En congruencia con la especialidad de contabilidad pblica con que inici sus
172 Boletn de Informaciones de la Contraloria General de la Nacin. tomo 1, mayo-junio de 1925,
pp. 117-118 y mismo tomo, julio-agosto de 1925, p. 162.
m lbidem, pp. 118-120.
174 Boletn citado en nota precedente, marro-abril de 1925. p. 22. En la memoria presentada al
Congreso de la Unin por el doctor J. M. Puig Casauranc, secretario de Educacin Pblica. El
Esfuerzo Educativo en Mxico: La obra del Gobierno Federal en el ramo de educacin pblica durante
la administracin del Presidente Plutarco Elfas Cal/es (1924-1928)", tomo 1, Publicaciones de la
Secretara de Educacin Pblica. Mxico. p. 617. se seala como fecha de la fundacin de la Escuela
de Administracin Pblica el 22 de octubre de 1920.
239
labores la escuela de referencia, sus programas de estudios comprendieron las

siguientes materias: contabilidad, timbre, aduanas, direcciones generales, ramo
civil, ramo militar, inspeccin, archivo y correspondencia oficial, clculo y
nociones de lgebra y taquimecanografa. La respuesta favorable a estos cursos,
que se manifest en la asistencia de los empleados pblicos a los mismos,
origin que en 1924 se ampliaran y reestructuraran los programas, establecindose cuatro aos de estudios para la carrera de contador pblico fiscal.
Para 1925, nuevamente se reform el plan de estudios, al agregarse disciplinas tendientes a capacitar de mejor modo a los educandos. El primer ao
comprenda la enseanza de las materias siguientes: lengua castellana, aritmtica razonada, nociones sobre funcionamiento de oficinas administrativas y tramitacin oficial y biblioteconoma y archivo. El segundo ao: nociones de derecho constitucional en sus relaciones con el administrativo y nociones de derecho
administrativo, nociones de derecho civil y mercantil, estadstica administrativa
y contabilidad general. El tercero: contabilidad superior, generalidades de contabilidad fiscal y ramo civil, contabilidad militar, direcciones generales, primer
curso de contabilidad pblica y primero de aduanas. Por ltimo, el cuarto ao
inclua: segundo curso de contabilidad pblica, segundo de aduanas, timbre,
gobierno de los Estados y municipios, inspeccin fiscal y contabilidad de industrias del Gobierno.!"
La irnparticin de las materias enunciadas se realiz con una plantilla de 18
profesores, todos ellos especialistas en los principales ramos de la Administracin Pblica, quienes trabajaron ms por amor al ideal que se persegua que por
la remuneracin que reciban, ya que en un principio contaron con un cortisimo
sueldo, despus no se les dio retribucin alguna yen 1928, cuando el nmero de
ellos era de 38, slo 31 reciban remuneracin. A lo anterior hay que agregar la
falta de un edificio propio y de material para la enseanza, pues para las clases
se ocupaban los salones de la Escuela Normal para Maestros (edificio de la
Secretara de Educacin Pblica), o algunas de las aulas de la Escuela de
Jurisprudencia, o bien los salones del Anexo de la Escuela Preparatoria (antiguo convento de San Pedro y San Pablo).!"
Con motivo de la fuerte reduccin del presupuesto correspondiente al ao de
1925, se pens en suprimir la Escuela de Administracin Pblica, sin que
afortunadamente esto llegara a suceder debido a la intervencin de Luis Montes
de Oca, contralor general de la Nacin, quien obtuvo del Presidente de la
Repblica una partida especial para el sostenimiento de la misma. De esta
forma la escuela, que haba dependido hasta el 31 de diciembre de 1924 de la
Direccin Tcnica Industrial y Comercial de la Secretaria de Educacin Pblica, pas a depender en lo econmico, a partir de 1925, del Departamento de
Contralora, y en lo tcnico, de la Universidad Nacional, a la que qued definitivamente incorporada. m Cabe sealar, sin embargo, que Manuel Centurin,
Director de la Escuela de Administracin Pblica en el ltimo de los aos
Boletn de la Contraloro General de lo Nocin. lomo 1, marzo-abril de 1925, pp. 24-25.
Secreto ro de Educacin Pblica: el esfuerzo educativo en Mxico (1924-1928), lomo 1, pginas 618, 619 Y 625.
171 Ibidem. p. 617.
175
176
240
citados, consignaba en un artculo dedicado a dicho plantel que ste fue suprimido al empezar el ao 1925 por las razones econmicas de presupuestos
aludidas, aunque con el propsito de reanudarlos en la primera oportunidad,la
que se present al tomar posesin de su cargo el nuevo contralor general, Luis
Montes de Oca, quien inici inmediatamente las gestiones necesarias para abrirlo nuevamente, llevndose a cabo esto ltimo en febrero del mismo ao de
1925.178
Desde el ao de 1926, la Escuela Superior de Administracin Pblica pas a
depender por completo, tanto en lo econmico como en lo tcnico, de la
Universidad Nacional, la que, teniendo en cuenta la evolucin que se operaba
en la escuela, tanto en su organizacin como en el crdito que el pblico le
conceda, procur con entusiasmo afirmar las bases de la institucin y por ello,
desde el mes de enero de 1927, le dio un local propio ubicado en el nmero 91
de la cuarta cal1e de Donceles, que contaba con 16 salones dotados del mobiliario y material de enseanza que las circunstancias econmicas permitan. Asimismo, ampli en este mismo ao los programas para la carrera de contador
pblico fiscal y se establecieron, de cuatro aos de estudios que antes se exigan,
cinco, siempre dentro de la fundamental finalidad de la escuela, la que era la de
capacitar a los empleados oficiales en el ramo de contabilidad pblica, pero
cuidando que las enseanzas fueran aplicadas a toda clase de actividades de
las ciencias contables y adrninistrativas.l"
No todos los empleados tenan, sin embargo, facilidades para cursar la carrera completa de contador pblico fiscal, aunque, por otra parte, necesitaban
ciertos conocimientos especiales para el mejor desarrollo de sus labores oficiales, que estuvieran avalados por un certificado. Con objeto de dar oportunidad
a dicho personal se implantaron diversas carreras especiales de oficinistas en los
siguientes ramos: aduanas, impuestos interiores, ramo fiscal de los Estados y
municipios, direcciones generales y ramo militar, establecindose, adems, cursos especiales para oficinistas en general, varios cursos libres y conferencias
semanarias sobre temas de nters.!"
Con objeto de agrupar a todas las personas que concurran a la Escuela de
Administracin Pblica, de prestarse ayuda mutua, proporcionarse estmulos y
sumar esfuerzos a fin de que se obtuvieran los rendimientos anhelados, se
form, en 1925, la Sociedad de Alumnos del plantel, cuyo Programa de Accin
puede resumirse en los siguientes puntos: fomentar en todos los empleados
pblicos la aficin al estudio para perfeccionar sus conocimientos y as lograr la
eficiencia administrativa que permitiera gestionar mejores retribuciones; elevar
el rango del empleado pblico en la sociedad, en base a su moralizacin y amor
al trabajo; trabajar por el establecimiento definitivo de la Escuela Superior de
Administracin Pblica como entidad de educacin profesional; influir para
que tanto los Poderes Federales como los de los Estados y municipios prefirieran en igualdad de circunstancias a los egresados de la escuela, ya para ocupar
178 Boletfn de Informaciones de la Contra/ora General de la Nacin. tomo 1, marzo-abril de 1925,
pp. 22-23.
179 Obra citada en n. 176, lomo 1, pp. 619-620.
180 Ibidem. pp. 620-621.
241
puestos o para obtener ascensos, y trabajar por el progreso de la propia escuela, procurando la asistencia y aplicacin en los estudios por parte de los empleados; el establecimiento de una biblioteca; que el Gobierno proporcionara el
mayor nmero de documentos para el desarrollo de los programas de estudio;
que se facilitara a los alumnos los medios de prctica indispensables y se les
permitiera el acceso a las oficinas correspondientes para el xito de la misma
prctica.'!'
La trascendencia de la Escuela Superior de Administracin Pblica est fuera
de toda duda, puesto que era el semillero de especialistas en los distintos
campos de la administracin con que contaba el Estado para desempear de
manera eficiente las atribuciones que le son propias. Sin embargo, por virtud
de lo dispuesto en el primer artculo transitorio, fraccin e de la Ley Orgnica de
la Universidad Nacional Autnoma de Mxico de 2 de julio de 1929, dicha
escuela desapareci al fusionarse con una parte de la Escuela Superior de
Comercio y Administracin, dependiente de la Secretara de Educacin Pblica, y que se refera a las carreras de contador de comercio y contador pblico y
auditor. De esta fusin surgi la Facultad de Comercio y Administracin, que
habra de formar no ya administradores pblicos sino privados.
A partir de 1925, el Departamento de Contralora inici la publicacin bimestral de un Boletn de Informaciones -el primero correspondi al bimestre
marzo-abril de ese ao- con el objeto de que en l tuvieran validez oficial y
medio de divulgacin las disposiciones de inters que el Departamento juzgara
necesario que fueran conocidas dentro de sus oficinas y en las diversas dependencias del Poder Ejecutivo. Tenda, asimismo, a ser un escaparate en el que se
pudiera apreciar su variada actuacin en la fiscalizacin, glosa, depuracin y
dems atribuciones respecto a los fondos pblicos; a orientar cuestiones de
Administracin Pblica; fijar sistemas prcticos de trabajo y mtodos beneficiosos al erario; a establecer un contacto efectivo con las distintas dependencias
del Gobierno y a estimular al empleado pblico por diversos medios: haba una
seccin dedicada a los empleados del Departamento que se hubieran destacado por puntualidad, asistencia, honorabilidad, eficiencia, conducta, actividad,
etctera.
Los motivos que llevaron a publicar el Boletn eran del todo vlidos, si se
considera la falta de una identificacin plena de los diversos organismos de la
Federacin con Contralora, en virtud de las opiniones equivocadas que se
tenan acerca de sus facultades, su funcionamiento y su finalidad. Se le suponan mecanismos complicados e inaccesibles que no tena, se le atribuan intransigencias odiosas que no existan y se le negaban resultados prcticos en
la Administracin Pblica. Se crea que realizaba trabajos idnticos a los de la
Contadura Mayor, que era una rama fiscalizadora de la Secretara de Hacienda, o bien -y esto ya con un carcter intencionado- que era un rgano con
funciones serviles hacia el Jefe del Ejecutivo, una institucin sin fuerza de
accin y, por consecuencia, sin razn destacada que justificara su existencia. Es
cierto que en los informes presidenciales se consignaban las razones que moti181 Boletin de Informaciones de la Contra/orla General de /0 Nacin; tomo 1, julio-agosto, pginas 187-188.
242
varon la creacion del Departamento, las ventajas de su establecimiento, el

desarrollo de sus actividades y las economas logradas por su intervencin. Sin
embargo, es sabida la suerte que corren esta' clase de documentos oficiales, de
cuya lectura pocos se ocupan, de ah que se impusiera popularizar la vida y
obra de Contralora a travs de otro medio de difusin como el Boletn de que
se trata.l'"
Esta inquietud ya exista en 1921 y a ella obedeci la publicacin del documento Contraloria General de la Nacin. Folleto conmemorativo del Centenario
de la Consumacin de la Independencia Nacional. en el que se dio noticia de las
labores ejecutadas hasta esa fecha, y en donde se deca:
El seor Contralor quiere que nuestra casa sea de cristal; que todo pueda verse; que
todo pueda saberse; es por eso que se escribe este opsculo, que trata de llevar a las
personas que lo lean, la conviccin de que aqu desarrollamos una labor fructfera; de
que aqu trabajamos patriticamente; pues CON LA PATRIA SE CUMPLE CUANDO SE CUMPLE
CON EL DEBER, Yaqu se cumple con el deber y se vigila que se cumpla.'!'
Un logro ms de Contralora fue el relativo a la entrega oportuna de la

cuenta pblica correspondiente al ejercicio de 1924. Para comprender el esfuerzo que signific este hecho, baste decir que desde 1917, en que entr en vigorla
Constitucin de ese afio, slo se haban presentado, en fecha oportuna, los
estados financieros, en tanto que toda la documentacin referente a dicha
cuenta haba sufrido retrasos considerables por el general, de ms de un afio. 184
Los retrasos aludidos pueden observarse en el siguiente cuadro.!"
Ao
1917 (mayo y junio)

1917 (julio a diciembre)
1918
1919
1920
1921
1922
1923
1924
Retraso
Nmero de volmenes
526
1889
3458
2795
6308
7556
7437
8360
6500
6
afio 7
afias 2
7
afio
afias 1
afio 10
afio
9
Sin retraso
1
2
1
2
1
1
meses
meses
"
La eficacia desplegada para enviar precisamente a tiempo toda la documentacin relativa al ejercicio de 1924, mereci la felicitacin de la Contadura
Mayor al Departamento, mediante oficio de 10 de septiembre de 1925, que en
su parte conducente deca:
182
183
Ibidem. marzo-abril de 1925, p. 8.

Folleto Conmemorativo. op. cit. pp, 8-9.
184 Informes del presidente Plutarco Ellas Calles, de la de septiembre de 1925 y 1926, en Los
Presidentes de Mxico ante la Nacin. tomo I1I, Imprenta de la Cmara de Diputados, Mxico,
1966, pp. 708 Y 755, respectivamente.
18l Boletin de Informaciones de la Contralorla General de la Nacin, tomo Il, julio-agosto de 1925,
p. 137.
PRlMER PERlODO: 1917-1926
243
... Por tanto, esta Contadura Mayor felicita muy cordialmente a esa oficina de su
merecido cargo, tanto por el respeto manifestado con este procedimiento a las prevenciones legales, cuanto por su eficacia desplegada para enviar precisamente a
tiempo la documentacin a que me refiero, dando oportunidad con ello a esta
Contadura Mayor de Hacienda, para rendir el informe respectivo, dentro del periodo de sesiones ordinarias, tal y como est prevenido por nuestra Constitucin Poltica en la fraccin y artculo citados; siendo sta, adems, la nica forma en que ese
Departamento lograr que todas las observaciones y responsabilidades queden satisfechas dentro del periodo de la cuenta que remito y que disminuyan, consiguientemente, las sumas a cargo de la Hacienda Pblica Federal.!"
A la entrega oportuna de la cuenta de la Hacienda Pblica hay que agregar

que el Departamento procur y consigui depurar el mayor nmero de cuentas
relativas igualmente al ao de 1924, con lo que logr disminuir en forma
considerable las sumas llevadas a "aplicacin en suspenso". Obtuvo tambin
que los cuentadantes le remitieran la comprobacin de los fondos erogados ese
ao con plausible oportunidad, lo que le permitira la concentracin a periodos
fijos en la contabilidad, el conocimiento en cualquier momento del estado de la
Hacienda Pblica y una vigilancia minuciosa y ms a tiempo de las personas y
oficinas con manejo de fondos.!"
La fiscalizacin del Presupuesto de Egresos se ejerci mensualmente, a fin de
prevenir la ampliacin de partidas que desnivelaban las estimaciones hechas al
formularse el proyecto de gastos de la Administracin. El resultado de este
control mensual consisti en que durante el primer semestre de 1925 las diversas secretaras y departamentos de Estado slo excedieron un nmero reducido
de partidas, las que quedaran compensadas en el segundo semestre por una
economa equivalente. sta es, en cifras, la labor de la Auditora de rdenes de
Pago: recibi para su revisin un total de 51401 documentos, de los cuales se
devolvieron por incorrecciones 5 177, con valor de $1 220247.84. Los aprobados, en lo que correspondi a la Federacin, importaron la cantidad de
$259610 252.64, de la que hay que descontar $10434504.71, que importaron
las cancelaciones. 188
Otras actividades de este periodo fueron: la elaboracin del Proyecto de su
nueva Ley Orgnica; el establecimiento de una Comisin Tcnica, en sustitucin de la antigua Consultiva de Asuntos Administrativos, a la que se encomendaron especialmente trabajos de reorganizacin y el estudio de todo gnero de
iniciativas; la puesta en marcha de un sistema de especializacin para la glosa
de 1925, y la concentracin de la misma por trimestres; el envo al Procurador
General de Justicia de un acuerdo, recomendndole mayor agilidad en los
juicios pendientes ya que las responsabilidades que eran objeto de consignaciones se tramitaban en forma tan lenta en los juzgados respectivos, que se anulaba
prcticamente la sancin legal; un estudio sobre la Contabilidad Pblica, a fin
186 Boletn de Informaciones de la Contralorta General de la Nacin. tomo 11,septiembre-octubre
de 1925, pp. 10-11.
187 Informe del presidente Plutarco Ellas Calles, de 1 de septiembre de 1925, en Los Presidentes
de Mxico ante la Nacin, tomo IlI, Imprenta de la Cmara de Diputados, Mxico, 1966, p. 708.
188 Loe. cit.
244
de remediar los graves y numerosos defectos de que adoleca: no podan conocerse completos el activo y el pasivo de la Nacin, entre otras causas, por la falta
de inventarios y las valuaciones defectuosas de los que estaban practicados; no
se registraban en los libros los derechos y crditos en favor del erario ni gran
cantidad de compromisos y cuentas a su cargo; haba retardo en conocerse la
situacin de la Hacienda Pblica y era considerar le la cantidad de cuentas en
suspenso que haban venido acumulndose. 189
En trminos generales, el Departamento procur coordinar los servicios pblicos, a fin de evitar la duplicidad y aun multiplicidad de una misma funcin;
extender la fiscalizacin a las existencias de mercancas, materiales, mobiliario,
etc., pues suceda que por la falta de ellas se hacan adquisiciones innecesarias
con el consecuente perjuicio para la Hacienda Pblica; disminuir al mnimo la
documentacin fiscal, puesto que pareca que el fin no era despachar asuntos
sino formar expedientes voluminosos; reducir el nmero de manejadores de
fondos y concentrar stos en el menor nmero posible de oficinas, con base en
razones de coveniencia y moralidad, dado que la multiplicidad de personas
encargadas de la administracin de fondos no slo haca ms factible que
ocurrieran irregularidades, sino que dificultaba la vigilancia y ms tarde, la
exigencia de responsabilidades.!?" Que la Contralorla era un rgano con trabajos eminentemente tcnicos y
profesionales y, por tanto, alejado de la poltica, como haban sido concebidos
los Departamentos en el Constituyente de 16, queda de manifiesto por las
palabras del Ejecutivo de la Unin:
El Ejecutivo se ha empeado en substraer por completo la Contralora del contacto
con la poltica, dado que est consagrada exclusivamente a trabajos tcnicos y profesionales y es un Departamento de la confianza personal del presidente de la Repblica. Su participacin en la poltica originara que su actuacin no fuera imparcial, que
tuviera que escoger su personal a base de recomendaciones, por compromiso o
partidarismo y, finalmente, que pudiera ser arrastrada a polmicas que la distrajeran
de una labor concentrada."!
Debe recordarse tambin en este punto a las Comisiones de Eficiencia, creadas en 1926, con la finalidad de que estudiaran la organizacin de las oficinas a
las cuales estuvieran adscritas, y propusieran medidas encaminadas a establecer
mejores sistemas de trabajo y reduccin de los presupuestos. Contralorla
-como se vio con anterioridad- jug un papel importante en dichas Comisiones a travs de sus delegados y de la Comisin Central de Eficiencia que form
en acatamiento a lo dispuesto por el jefe del Ejecutivo.!"
189
190
191
192
Ibidem, pp, 708-709.

Ibidem, p. 709.
Loe. cit.
Vase lo expuesto en las pp. 235-236 de este trabajo.
VI. SEGUNDO PERIODO: 1926-1932

DE LA FEDERACIN
MOTIVOS DE LA NUEVA LEY ORGNICA

LA NUEVA Ley Orgnica del Departamento obedeci, en primer trmino, a que
la misma Ley de Secretaras de 25 de diciembre de 1917 no sealaba dentro de
su competencia las atribuciones de fiscalizacin y control previo, no obstante
que uno de los motivos que haban tenido los autores de dicha ley para crear la
Contralora haba sido el de constituir una oficina que ejerciera una inspeccin
eficaz sobre las finanzasnacionales y que con su intervencin oportuna evitara el
gasto injustificado o excesivo y la defectuosa administracin de los bienes
nacionales, a travs del control previo. 1
Una segunda razn consisti en que la Ley Orgnica de 19 de enero de 1918
no derog, al suprimir a la Direccin de Contabilidad y Glosa, la parte de la ley
de 23 de mayo de 1910 que se refera a esa direccin. Bien sea que esto se haya
debido a la premura con que se elabor la primera ley orgnica del Departamento, a efecto de que cuanto antes comenzara a funcionar, bien a que se
trataba de un organismo nuevo y, por lo tanto, sin antecedentes en nuestra
legislacin, lo cierto es que trajo como consecuencia que la mencionada ley de
23 de mayo de 1910, que antes de la creacin de Contralora rega oficinas
dependientes de la Secretara de Hacienda, continuara vigente con posterioridad a 1917, y que sus disposiciones se aplicaran en la prctica como complementarias de la Ley Orgnica del Departamento. De aqu provino la irregularidad de que ste se hubiera visto regido por dos leyes diferentes: la de 19 de
enero de 1918 y la de 23 de mayo de 1910, mientras que la Tesorera sigui
gobernndose por el ordenamiento citado en ltimo trmino, con lo que result
que ambos organismos, no obstante ser independientes, quedaran sujetos a la
misma ley.'
A las razones apuntadas hay que agregar los graves defectos de que adoleca
la Ley Orgnica de Contralora de 1918, entre los cuales eran de capital importancia: el de carecer de disposiciones encaminadas a dar exclusiva autoridad al
Departamento en materia de fiscalizacin, permitiendo que otras oficinas y
agentes de la Administracin la ejercieran paralelamente, con lo que se creaban
conflictos, tropiezos en la marcha de las oficinas fiscalizadas, labores superfluas
y gastos intiles; el de no extender el principio de control a la administracin de
bienes inmuebles federales y de todos aquellos valores que se hallaban bajo la
1 "Exposicin de motivos de la Ley Orgnica del Departamento de Contraloria de la Federacin", en Ley Orgnica y su Reglamento, Talleres Grficos de la Nacin, Mxico, 1926, pginas 11-12.
2 Ibidem, p. 12.
245
246
responsabilidad del Gobierno, aunque no constituyeran parte de su patrimonio; el de no conceder la debida importancia al control previo de los gastos de la
Administracin; el de tratar con ligereza cuestiones de tanto inters como la
fiscalizacin en materia de contratos y lo relativo a responsabilidades por causa
de manejo de fondos o administracin de bienes; y, por ltimo, el de carecer de
mtodo en su exposicin, ya que preceptos de la misma ndole -relativos a
funciones de inspeccin o fiscalizacin- se encontraban diseminados en todo
el cuerpo de la ley, mientras que otros de naturaleza distinta -como glosa e
inspeccin- aparecan involucrados en el mismo captulo. 3
Sometida a la consideracin del presidente de la Repblica la conveniencia de
estudiar un nuevo proyecto de Ley Orgnica, acept en todas sus partes los
argumentos expuestos, y dirigi a Contralora, con fecha 16 de enero de 1925,
un acuerdo en el que la autorizaba para que, con la Secretara de Hacienda, se
abocara al estudio y revisin de la Ley Orgnica de 19 de enero de 1918 y la
diversa de reorganizacin de la Tesorera, de 23 de mayo de 1910, y propusiera
las que deban sustituirlas. Facult al Departamento, asimismo, para que
designara una comisin que se hiciera cargo de los trabajos correspondientes, y
se coordinara con la Secretara de Hacienda en la realizacin de los mismos."
El contralor general de la Nacin se dirigi al secretario de Hacienda, mediante oficio de 27 de enero de 1925, y en l concret la invitacin ordenada en
el Acuerdo Presidencial antes citado, para llevar a cabo en forma conjunta y
armnica el estudio y revisin de las leyes de que se trata. Al enfatizar la labor
que estaba por emprenderse, el titular de Contralora hizo referencia a los
conflictos de competencia surgidos entre la dependencia a su cargo y la Secretara de Hacienda, por la falta de una clara delimitacin y separacin de las
funciones que correspondan a uno y otro organismo; a la necesidad de precisar
las funciones de los inspectores del Departamento y las de los visitadores que
an considerara conveniente conservar Hacienda; a la importancia que para el
mejor funcionamiento de la Tesorera representaba el estudio de la ley de 23 de
mayo de 1910, ya que dictada sta haca ms de 14 aos, resultaba anticuada
en algunos puntos y, por tanto, se haca necesaria una modernizacin de esa
oficina, a travs de procedimientos ms expeditos. Por lo dems, la propia
Secretara de Hacienda ya haba sentido la falta de la revisin de dicha ley, al
consultar la opinin del Departamento sobre la conveniencia de su revisin, el
23 de abril de 1923, antes de proceder a una nueva impresin de la misma.
Finalmente, puso de relieve la utilidad de llevar a cabo un anlisis integral de
las repetidas leyes, expresando, al respecto, que algunos preceptos de ellas
haban sido imperfectamente modificados por disposiciones econmicas, y otros,
de hecho, no tenan ya aplicacin prctica.'
Con fecha 24 de abril de 1925, el Departamento design la comisin encargada de estudiar las reformas que deban hacerse a la Ley Orgnica. Los
3 Ibidem. Vase tambin "Memorndum al C. Presidente de la Repblica sobre la nueva Ley
Orgnica del Departamento de Contraloria de la Federacin", de 27 de enero de 1926, en Boletin de
Informaciones de la Contraioria General de la Nacin, tomo III, enero-febrero de 1926, pp. 12-13.
4 Ibidem, p. 13.
s Ibidem; pp, 13-14.
SEGUNDO PERIODO: 1926-1932
247
trabajos de dicha comisin, que estuvo integrada por Luis Snchez

Pontn, Celerino Daz, Agustn Gonzlez, Mardonio Morales Milln y Enrique Martnez, se cieron a las directrices marcadas por el contralor en un
memorndum expedido al efecto, y que en sntesis eran las siguientes: la ley
expresara principios generales, para evitar reformas o enmiendas frecuentes, y
se complementara con reglamentos autorizados por el contralor; deba drsele
al Departamento el carcter de un rgano que actuaba en representacin directa del presidente de la Repblica, y mediante el cual ste realizaba en todas las
actividades la vigilancia y coordinacin relacionadas con la Hacienda Pblica.
Se pretenda con esto que la autoridad de Contralora fuera indiscutible por las
secretarias, departamentos administrativos y dems oficinas en que tuviera
que intervenir; el objeto principal de la nueva ley sera el desaparecer la anomala existente de que una ley -la de 23 de mayo de 1910- rigiera a dos dependencias como eran la Tesorera y el Departamento, y de que un organismo,
Contralora, estuviera gobernado por dos leyes orgnicas diferentes -la propia
y la citada de 23 de mayo. Habra de definirse la competencia que en materia de
inspeccin sobre oficinas con manejo de fondos, tenan la Secretara de Hacienda y el Departamento; se estudiaran las relaciones de este ltimo con la Contadura Mayor de Hacienda y lo concerniente a la rendicin de la cuenta general
de la Hacienda Pblica; se buscara, en materia de contabilidad y rendicin de
cuentas, la manera de reducir al mnimo posible los documentos de comprobacin, que a la vez permitiera un control efectivo y una comprobacin clara; y
se conjuntaran en las nuevas leyes todas las disposiciones sobre la materia dispersas en otros ordenamientos, con el objeto de que aqullas derogaran estos
ltimos."
La Comisin de Contralora concluy el proyecto de ley el 9 de octubre de
1925, y de l se dio conocimiento a la Comisin de la Secretara de Hacienda,
para que lo estudiara en relacin con el proyecto de la Ley de la Tesorera.
Vino, despus, la celebracin de sesiones plenarias por parte de ambas comisiones, a fin de discutir los lineamientos generales de la reforma iniciada y precisar
la competencia de la secretaria indicada, de la Tesorera y del Departamento en
materias como la fiscalizacin y el control del Presupuesto. En dichas sesiones
se habl de la necesidad de que las facultades fundamentales de Contralora
estuvieran consignadas en la Ley Orgnica de Secretaras de Estado, a efecto de
que la nueva ley se encontrara en consonancia con la distribucin de competencias de aqulla; se puso an ms de relieve la urgencia de expedir las leyes en
proyecto, dada la continua confusin entre las facultades de la secretara en cita
y las del Departamento; se reconoci la necesidad de un rgano de control en el
seno de la Administracin Pblica con la autoridad e independencia suficientes
para cumplir su misin, y se definieron las rbitas de accin de la Secretaria de
Hacienda, de Tesoreria y del Departamento.
Con base en las razones expuestas, el presidente de la Repblica dirigi al
Congreso una iniciativa, proponiendo la adicin del artculo 13 de la Ley
Orgnica de Secretaras, de manera que se consignaran el control previo de los
6 "Memorndum sobre Ley Orgnica del Departamento", de la Contraloria de la Federacin, en
Ley Orgnica y su Reglamento. Talleres Grficos de la Nacin, Mxico, 1926, p. lS.
248
egresos del Gobierno Federal y la inspeccin de las oficinas recaudadoras y

pagadoras, dependientes del mismo Gobierno, y solicitando a la vez facultades
para expedir las leyes orgnicas de Contralora y de la Tesorera de la Federacin. La autorizacin correspondiente fue otorgada por el Congreso de la
Unin, mediante decreto de 8 de enero de 1926, y el 10 de febrero del mismo
ao, el presidente Plutarco Elas Calles expidi el decreto que adicionaba la Ley
de Secretaras en el sentido arriba indicado, la Ley Orgnica del Departamento
de Contraloria de la Federacin y la Orgnica de la Tesorera de la Federacin.'
CARACTERSTICAS DE LA NUEVA LEY ORGNICA
Un problema que enfrent la comisin encargada del proyecto de la nueva Ley

Orgnica de Contralora, fue el relativo a la naturaleza de esta dependencia
como uno de los rganos de la Administracin. Por una parte, la prctica de los
ltimos aos haba hecho pensar que su carcter de departamento administrativo situaba a Contralora en un rango inferior al de las Secretaras de Estado y en
la misma categora que la de los dems departamentos, lo que pareca restarle
autoridad para intervenir en todas las cuestiones que le encomendaba su ley y
que representaban una afectacin para esas oficinas del Ejecutivo. Por otra, las
relaciones peculiares que tena y deba tener con dichos rganos, en virtud de su
accin controladora y fiscalizadora, hacan concebir la opinin de que Contralora fuera colocada en un plano superior o, por lo menos, distinto de ellos, ya
que la misma Secretara de Hacienda, que en materia de administracin de
bienes y manejo de fondos pblicos mantena cierta ascendencia sobre dichos
rganos, no escapaba a la accin del Departamento en sus esenciales propsitos
de fiscalizacin, de vigilancia en los gastos y de unificacin de los sistemas de
glosa y contabilidad.
Aun cuando lo anterior hubiera podido justificar la propuesta de una organizacin sui generis para Contraloria, ubicndola por encima de las diversas
oficinas de la Federacin y con dependencia directa del presidente de la Repblica, o la de darle el carcter de Secretara de Estado, la comisin referida no
consider conveniente lo primero, por pugnar con el sistema establecido en la
Constitucin, ni lo segundo, en virtud de que las funciones del Departamento
eran esencialmente tcnicas y alejadas de toda actividad poltica. Estimaba por
el contrario la propia Comisin, y con ella Luis Montes de Oca, contralor
general, que el carcter constitucional de departamento administrativo que
tena Contralora no era obstculo para su efectividad en materia de fiscalizacin y control: ms que de la posicin y el nombre que tuviera dentro de la
organizacin poltica del pas, estara en funcin de su eficiencia y del apoyo
que recibiera del Jefe del Ejecutivo." Loable, en verdad, la altura de miras de los
altos funcionarios de Contralora, pues teniendo la coyuntura para significar7 Boletin de Informaciones de /a Contraloria Genera/ de /a Nacin. tomo 111, enero-febrero de
1926, pp. 9-11; 18 Y 27.
8 "Memorndum al C. Presidente ... ", p. 14.
249
se polticamente o adquirir una autoridad ilimitada -de haber propugnado por

una organizacin sui generis del Departamento o haber optado por el carcter
de secretara- prefirieron conservar la naturaleza de departamento como condicin saludable para llevar a cabo su labor moralizadora. La expansin de
Contralora a costa de la Secretara de Hacienda no fue una obra premeditada
de aqulla para arrogarse el poder que esta ltima haba ostentado durante
todo el siglo pasado, ni la consecuencia de una rivalidad entre ambas dependencias. Por principio de cuentas, la creacin del Departamento deriv de la necesidad de contar con un rgano que tuviera la suficiente autoridad e independencia,
a fin de imponer orden y moralidad en el manejo de los fondos pblicos y
administracin del patrimonio nacional, y si la adopcin de esa medida priv
de atribuciones, recursos y personal a la Secretara de Hacienda, tal circunstancia no fue imputable a Contralora. Respecto a la reestructuracin y consolidacin de esta ltima en 1926, cabe sealar que priv el propsito de mejorar el
funcionamiento de la Administracin Pblica y no el inters de uno de los
rganos en comento para obtener la supremaca en el ramo financiero. Contralora haba cumplido su parte: ser eficiente en sus primeros ocho aos de vida como
requisito para afirmar su autoridad. Los distintos mandatarios que la vieron
crecer, tambin la respaldaron en reciprocidad a esa eficiencia. La confianza en
los buenos resultados de esta experiencia hizo que el contralar general formalizara un compromiso para la nueva fase de la oficina a su cargo. Si fall la
eficiencia ofrecida o el apoyo presidencial esperado al desaparecer el Departamento, es algo que se ver cuando se d cuenta de las razones que motivaron su
desaparicin.
En cuanto a la estructura misma de la nueva ley, no se pretendi borrar de un
plumazo el aspecto que ofreca la antigua, sino de conservar los lineamientos
generales y agregar los datos aportados por la experiencia, con expresin jurdica adecuada. As lo aconsejaban, por una parte, el hecho de que el Departamento haba podido llenar sus fines con la organizacin y funcionamiento que
le dieran los autores de la primera ley, no obstante las deficiencias que de sta se
han sealado y, por otra, la circunstancia de que ocho aos de funcionamiento
eran pocos para justificar cambios ms profundos en su organizacin. Bastaba,
pues, introducir las reformas que enseguida se enuncian, para que Contralora
desarrollara con ms amplitud y precisin las funciones particulares que le
competan.
Las innovaciones ms importantes respecto a la Ley Orgnica anterior
fueron:"
Determinar la competencia general del Departamento en el artculo primero,
distribuyendo en seis fracciones las atribuciones capitales del mismo, que eran:
1) Fiscalizacin de los fondos y bienes nacionales y de aquellos que estuvieran
bajo la guarda del Gobierno Federal;
2) Glosa de las cuentas de oficinas y del personal, en general, con manejo de
fondos y bienes pertenecientes a la Nacin o administrados por el mismo
Gobierno;
9
Ibidem, pp. 15-17.
2~O
3) Contabilidad de la Hacienda Pblica Federal;

4) Examen y autorizacin de todos los crditos en contra del Gobierno
Federal;
5) Fiscalizacin en materia de Deuda Pblica; y
6) Registro general de funcionarios y empleados de la Federacin.
El propsito de fijar, en primer trmino, la competencia de Contralora fue el
de establecer, dentro de esos grandes rubros, las normas generales que podan
considerarse, hasta cierto punto, como permanentes, dejando para el reglamento todos aquellos detalles relativos al procedimiento y tcnica de las operaciones, con un carcter ms fcilmente variable que los preceptos de la ley, segn
lo requirieran las necesidades del momento.
En este mismo cap tulo se precis que las funciones que la Ley encomendaba
al Departamento seran ejercidas por el contralor de la Federacin y los rganos que integraban dicho departamento "en representacin directa del presidente de la Repblica", para evitar con ello que su intervencin fuera estimada
por las dems dependencias del Ejecutivo como resultado de la accin particular del contralor y, por lo tanto, como privada de la autoridad suficiente para
hacer cumplir sus determinaciones.
Una segunda innovacin radic en que tanto al Departamento como a su
titular se les dio nueva denominacin, substituyndose los nombres de "Contralora General de la Nacin", y "contralor general de la Nacin", por los de
"Contralora de la Federacin" y "contralor de la Federacin", en virtud de
que expresaban mejor la jurisdiccin de la oficina y del funcionario que la
presida, ante las atribuciones que pudieran tener organismos semejantes en los
Estados de la Repblica.
Se estableci, adems, la facultad del Departamento para fiscalizar la administracin y destino que se diera a los bienes inmuebles nacionales que, como
parte del activo de la Federacin, merecan igual atencin que los fondos,
valores y muebles.
Se regul la intervencin de Contralora en materia de contratos celebrados
por el Gobierno Federal, extendindola no slo a vigilar que las obligaciones
contradas se encontraran en armona con las disposiciones del Presupuesto,
como lo preceptuaba la ley anterior en sus artculos 54 y 55, sino a procurar que
las estipulaciones contenidas en los referidos contratos redundaran en beneficio
de los intereses nacionales. La finalidad era evitar los abusos inveterados e
irregularidades que se presentaban en la celebracin de contratos relacionados
con adquisiciones de materiales, maquinaria, equipos, provisiones y muebles en
general y, a este respecto, la ley no restaba la libertad y responsabilidad que les
eran propias a las oficinas federales, sino que reconocindoles facultades para
contratar conforme a sus leyes y reglamentos, autorizaba al Departamento
para conseguir las condiciones ms favorables al Gobierno, suministrndoles
los datosnecesarios para juzgar respecto a la conveniencia de precios, calidades
y otras circunstancias que deban tomarse en cuenta al celebrar un contrato. La
fiscalizacin de Contralora abarcaba tambin, en los trminos de la nueva ley,
SEGUNDO PERIODO: 1926-\932
25\
las operaciones que se realizaran mediante remate o subasta, y el cumplimiento

de las obligaciones adquiridas por los ca-contratantes de la Administracin.
En materia de contabilidad se fijaron como atribuciones generales del Departamento: llevar la contabilidad de la Hacienda Pblica Federal, formar la
cuenta anual de esta ltima y rendir tres clases de informes: los mensuales, que
consignaran los resultados de las operaciones efectuadas en el periodo relativo;
los semestrales, que contendran estados sobre las cantidades a favor del Gobierno Federal por concepto de derechos, impuestos o contribuciones vencidos y no recaudados y sobre las obligaciones a cargo del mismo Gobierno an
no pagadas; y el informe anual en que se condensaran los resultados de todo el
periodo fiscal y se haran los comentarios respecto a la situacin financiera de la
Federacin, para ser enviados a la Cmara de Diputados, juntamente con la
cuenta justificada y comprobada.
En cuanto a la autorizacin de rdenes de pago, se aplicaron los principios
bsicos del control previo, sujetando toda ministracin de fondos a la anticipada revisin y autorizacin del Departamento, a efecto de que la justificacin y
comprobacin de los gastos quedara establecida, desde que los mismos se
autorizaran. Por virtud de esta intervencin de Contralora, que era obligatoria
y no facultativa, se relev de responsabilidad a los ejecutores de las rdenes de
pago y se estableci una responsabilidad expresa para el contralor y para los
funcionarios del Departamento que participaran en la autorizacin de pagos.
La inspeccin y la glosa se conservaron, en trminos generales, dentro de los
lmites fijados por las leyes anteriores, pero se tuvo cuidado de definir claramente las facultades fiscalizadoras de Contralora respecto a las oficinas con
manejo de fondos y valores, as como de sealar el procedimiento y las sanciones tendientes a que los cuentadantes rindieran oportunamente sus informes y
cuentas.
Las responsabilidades de los funcionarios y empleados que manejaban fondos o bienes de la Nacin fueron, asimismo, objeto de especial atencin en la
Ley. El hecho de que fuera competencia de Contraloria fincar aqullas, y vigilar
porque se hicieran efectivas, por los medios judiciales, cuando no fuera suficiente la accin administrativa, condujo a establecer una clasificacin precisa
de las mismas, y a sealar los medios adecuados para proceder en cada caso.
En lo concerniente a Deuda Pblica, se puntualiz la competencia del Departamento para fiscalizar las principales operaciones a que daba lugar: la
revisin de ttulos; el sorteo de toda clase de obligaciones emitidas o garantizadas por la Federacin; la cuenta especial de los crditos existentes a favor del
erario, con el fin de vigilar que su cobro se realizara de acuerdo con los
contratos o disposiciones legales respectivas; y la concentracin y archivo de los
ttulos amortizados.
Por ltimo, en el captulo relativo al personal del Departamento, se introdujeron las principales disposiciones contenidas en el Acuerdo Presidencial de 2 de
marzo de 1925, respecto a las condiciones de admisin de los empleados de
Contralora y a los motivos por los que podan ser cesados en sus puestos,
reafirmando de este modo las bases para el establecimiento del Servicio Civil.
252
EL DEPARTAMENTO DE CNTRALRA
ESTRUCTURA ORGNICA
En virtud de que el Departamento conserv, en trminos generales, la estructura orgnica ya reseada, no se har referencia nuevamente a las funciones de
cada una de sus dependencias, sino que se relacionarn nicamente aquellas
que desaparecieron, las que cambiaron de denominacin y las de nueva creacin con sus atribuciones respectivas.
En octubre de 1926 se estableci en la Auditora de Glosa Civil la seccin de
Registro General de Funcionarios y Empleados de la Federacin, para dar
cumplimiento a las disposiciones relativas contempladas en la fraccin VI del
artculo I" de la Ley Orgnica de Contralora y en la seccin VIII -artculos
223 a 231- de su reglamento, as como en el apndice nmero 4 a este ltimo.
El objeto del registro mencionado consista en dictaminar la iocompatibilidad
de diversos puestos pblicos y evitar que reingresaran al servicio empleados que
hubieren sido cesados en alguna dependencia del Gobierno Federal por causas que imposibilitaban dicho reingreso. ID
La seccin de Fianzas, que haba venido funcionando como seccin autnoma, pas a depender de la Auditora de Glosa Civil, a partir del 10 de enero
de 1927. Otro tanto aconteci con la seccin de Pensiones y Deuda Flotante,
que, con fecha de 10 de febrero del ao previamente citado, fue agregada a la
Auditora de rdenes de Pago.'!
Con la finalidad de contribuir a la mayor economa recomendada por el
Ejecutivo de la Unin en 1927, se suprimi en este ao la importante plaza de
auditor general." Es muy probable que esto haya ocurrido en febrero de dicho
ao, ya que el referido cargo todava apareci en el Directorio del Boletn de
Informaciones de Contralora correspondiente al primer bimestre de ese ao,
mas no as en el del bimestre subsecuente. Por otra parte, la circunstancia de
que el seor Julio Freyssinier Morn, que vena desempeando el puesto de
auditor general, hubiere sido nombrado contralor de la Federacin el 16 del
mismo mes, hace suponer que el puesto vacante no slo no se ocup, sino que
fue suprimido a partir de esa fecha." Tal desaparicin, sin embargo, no fue
definitiva, pues obedeci a razones de carcter econmico, y as lo encontramos
operando de nueva cuenta en 1929.!4
En enero de 1927, el Departamento tuvo como uno de sus rganos a la
Comisin Superior de Contabilidad, encargada del ramo a que haca referencia
su nombre, misma que desapareci probablemente en junio del ao citado, al
no figurar ms en el Directorio de Contralora relativo al bimestre siguiente a
este ltimo mes.'>
Cont tambin, a partir de dicho ao, con la Auditora de Inventarios y
Almacenes, para intensificar la formacin de los primeros y establecer regis10
11
12
13
14
15
Boletn de Informaciones de la Contratoria de la Federacin. tomo VI, jul.-ago. de 1927, p. 34.

Ibdem. pp. 33 Y51.
Ibdem, p. 15.
Boletn de Informaciones, tomo V, ene.-feb. de 1927, p. 9.
Op. cit., tomo XII, sep. de 1929, p. 7.
Op. cit.. tomo VI,jul.-ago. de 1927, p. 7.
253
tros que permitieran conocer el consumo y el costo de los artculos guardados

en los segundos."
La seccin de Correspondencia dej de llamarse as, para convertirse, tambin
desde 1927, en Oficina de Correspondencia. Adoptado a partir de mediados de
1925 el sistema de centralizacin de las labores respectivas, en sustitucin del
despacho de correspondencia por las diversas dependencias del Departamento,
pronto se vieron los mejores resultados que en materia de eficiencia report el
procedimiento escogido." La correspondencia despachada aument considerablemente, en virtud de que las oficinas del Departamento tuvieron la necesidad de activar todos los negocios pendientes, por la vigilancia que la oficina de
que se trata ejerci sobre la correspondencia no tramitada dentro de un plazo
razonable.
Asimismo, la Oficina de Correspondencia se constituy en poderoso auxiliar
de las Auditoras de Glosa, pues se ocupaba de que los responsables contestaran las observaciones que se les hubieren hecho, o cumplieran, dentro del
trmino fijado para ello, con las penas u obligaciones que se les hubiesen
impuesto, girndose1es recordatorios cuando era necesario.
La Oficina de Correspondencia tena tambin a su cargo las mquinas automticas que auxiliaban al Departamento para dar a conocer sus disposiciones
de carcter general, como circulares, oficios con redaccin de uso frecuente y
disposiciones interiores de observancia general.
Para hacer ms efectiva la labor de esta oficina, se dict un reglamento
especial sobre sus funciones, que se hizo conocer ampliamente al personal por
medio de conferencias para hacer ms fcil su aplicacin.
Las labores que se le asignaron conforme al reglamento, eran:
1) Recibir y despachar la correspondencia del Departamento.
2) Cuidar que la recibida se contestara oportunamente, activando, al efecto,
los trmites necesarios.
3) Vigilar, estudiar y reglamentar el despacho de todos los asuntos de su
ramo, proponiendo la supresin o simplificacin de trmites.
Con objeto de facilitar las operaciones militares emprendidas con motivo de
la Campaa del Yaqui, el Departamento de Contralora estableci una delegacin que con el nombre de Auditora de la Campaa del Yaqui llevara a
cabo la fiscalizacin de todas las operaciones que afectaran al erario de la
Federacin y que se efectuaran en la zona que abarcaba la mencionada campaa. Sin embargo, al no considerar con posterioridad indispensable la existencia de aquella oficina, en razn de que la auditora con residencia en Mazatln,
Sin., extenda su jurisdiccin a toda la zona en que pudiera desarrollarse la
campaa, el Departamento la suprimi, mediante la circular nm. 321, de 9 de
marzo de 1927. 18
En relacin con el mismo punto de las auditoras regionales, el nmero de
16
17
18
Loe. cit.
Ibdem, pp. 54-56.
Boletn de Informaciones ... , tomo V, mar-abr. de 1927, p. 92.
254
stas se elev de nueva cuenta a nueve, a partir del 10 de enero de 1925. El

establecimiento de la nueva zona de inspeccin, con residencia en el puerto de
Veracruz, se debi a que las auditoras regionales en las 7a. y Sa. zonas, que
tenan su centro de operaciones en las ciudades de Puebla y Mrida, respectivamente, haban tropezado con serias dificultades para atender con la rapidez y
oportunidad necesarias los servicios de inspeccin en lugares de sus correspondientes demarcaciones, por los escasos y dificiles medios de comunicacin de
que disponan.
Las respectivas residencias y jurisdicciones de las auditoras regionales, a
partir de la fecha antes citada, fueron: 19
Auditora Regional en la la. zona. Residencia en la ciudad de Mazatln,
Sin., y jurisdiccin en los Estados de Sinaloa y Sonora, Territorio de la Baja
California y Colonia Penal de las Islas Maras.
Auditora Regional en la 2a. zona. Residencia en la ciudad de Torren,
Coah., y jurisdiccin en los Estados de Chihuahua, Coahuila, Durango y
Zacatecas.
Auditora Regional en la 3a. zona. Residencia en la ciudad de San Luis
Potos, S. L. P., Y jurisdiccin en los Estados de Nuevo Len, Tamaulipas, San
Luis Potos y parte norte de Veracruz. (Cantones de Chicontepec, Ozuluama,
Papantla, Tantoyuca y Tuxpan).
Auditora Regional en la 4a. zona. Residencia en la ciudad de Guadalajara,
Jal., y jurisdiccin en los Estados de Jalisco, Colima y Nayarit,
Auditora Regional en la 5a. zona. Residencia en la ciudad de Quertaro,
Qro., y jurisdiccin en los Estados de Quertaro, Michoacn, Guanajuato y
Aguascalientes.
Auditora Regional en la 6a. zona. Residencia en la ciudad de Mxico,
D. F., Y jurisdiccin en los Estados de Hidalgo, Mxico, Morelos y Guerrero.
Auditora Regional en la 7a. zona. Residencia en la ciudad de Puebla, Pue.,
y jurisdiccin en los Estados de Puebla, Tlaxcala y Oaxaca (se exclua de este
ltimo Estado la regin comunicada por los ferrocarriles "Veracruz al Istmo",
"Nacionales de Tehuantepec" y "Panamericano").
Auditora Regional en la Sa. zona. Residencia en la ciudad de Veracruz,
Ver., y jurisdiccin en los Estados de Veracruz (excluyendo la parte norte que
corresponda a la Auditora Regional en la 3a. zona), Tabasco, Chiapas y la
regin del Estado de Oaxaca comunicada por los ferrocarriles enunciados en el
prrafo precedente.
Auditora Regional en la 9a. zona. Residencia en la ciudad de Mrida, Yuc.,
y jurisdiccin en los Estados de Yucatn, Campeche y Territorio de Quintana
Roo.
Con fecha 10 de enero de 1932, nuevamente se redujo a ocho el nmero de las
auditoras regionales, al ser suprimida la de la 6a. zona, que tena su residencia
en la ciudad de Mxico y jurisdiccin en los Estados de Hidalgo, Mxico,
Morelos y Guerrero. Los asuntos que la extinta auditora tena a su cargo en
los tres Estados citados en ltimo trmino, quedaron controlados directamente
19
Op. cit. tomo VI, nov.-dic. de 1927, pp. 283-284.
255
por la Oficina de Inspeccin del Departamento, en tanto que los del primero,
se encomendaron a la Auditora Regional que tena su residencia en la ciudad
de Puebla."
Por la conveniencia de que al practicarse la glosa se tuviera la seguridad de
que los documentos que integraban las cuentas mensuales de los manejadores
de fondos estuvieran correctos y que las operaciones numricas hubiesen sido
aplicadas debidamente, as como tambin en atencin a la necesidad de que se
exigieran inmediatamente las responsabilidades en que incurrieran dichos manejadores, o bien para garantizar a stos en el menor tiempo posible que no haba
resultado responsabilidad alguna, se restituy a las auditoras regionales, a
partir del 20 de junio de 1932, la facultad de recibir, revisar, observar y enviar a
la glosa las cuentas mensuales de las pagaduras civiles y militares Y
Con fecha 14 de septiembre de 1929 se estableci la Oficina de Auditoras
Especiales, sujeta a la Auditora General, para ejercer la auditora de las
cuentas cuyas operaciones se concentraban en la contabilidad de la Hacienda
Pblica: Direccin General de Correos, Direccin General de Telgrafos,
embajadas, legaciones y consulados, oficinas de pesas y medidas de la Secretara de Industria, Comercio y Trabajo y Agentes Civiles."
Tena a su cargo, igualmente, la auditora de las cuentas de entidades cuyos
balances se consolidaban con el general de la Hacienda Pblica: Comisin
Nacional de Caminos, Comisin Nacional de Irrigacin, Ferrocarril del Desage del Valle de Mxico, Casa de Moneda, Oficina Impresora de Hacienda,
Talleres Grficos de la Nacin, Escuelas Centrales Agrcolas y Control de la
Administracin del Petrleo Nacional."
Le corresponda auditar, asimismo, las cuentas independientes de la contabilidad de la Hacienda Pblica: bancos agrcolas ejidales, Beneficencia Pblica, Lotera Nacional, Juntas de Mejoras Materiales, Caja de Ahorros y Prstamos para Obras de Irrigacin y Fomento de la Agricultura, beneficencia
privada, gobiernos de los Territorios Federales, Universidad Nacional y Direccin General de Pensiones Civiles de Retiro;"
Para llevar a cabo las labores indicadas, se asign a la citada Oficina de
Auditoras Especiales el siguiente personal: un auditor, con el carcter de jefe
de oficina, dos jefes de control, un visitador especial, un inspector de l a., un
jefe de seccin, dos inspectores de 2a. y dos de 3a. y dos auxiliares de contabilidad de 3a. 25
Al iniciarse el ao de 1930, la denominacin de las oficinas del Departamento, de conformidad con el Presupuesto para ese ao, era la siguiente:
Oficina del Contralor.
Auditora General.
24
Op. cit.. tomo XVII, ene.-feb.-mar. de 1932, pp. 11-12.

Op. cit.. tomo XVII, abr.-may.-jun. de 1932, pp. 113-114.
Op. cit.. tomo XII, sep. de 1929, p. 47.
Ibdem. pp. 47-48.
Ibdem. p. 48.
25
Ibidem.
20
21
22
23
256
Oficiala Mayor.
Contadura.
Oficina de Asuntos Jurdicos.
Oficina de Inspeccin.
Auditora de rdenes de Pago.
Auditora de Impuestos al Comercio Exterior. (Antes Auditora de Aduanas).
Auditora de Impuestos Interiores. (Antes Auditora del Timbre).
Auditora de Egresos del Orden Civil. (Antes Auditora de Glosa Civil).
Auditora de Egresos del Orden Militar. (Antes Auditora de Glosa Militar).
Oficina de Auditoras Especiales.
Auditora de Inventarios y Almacenes.
Auditora de Liquidacin de Cuentas.
Oficina de Registro de Personal Federal.
Oficina de Pensiones.
Consultorio Mdico.
Oficina de Correspondencia.
Archivo General.
Oficina Heliogrfica.
Encuadernacin.
Proveedura.
Servidumbre."
A partir del 10 de noviembre de 1931, hubo una reorganizacin en la Oficina
de Inspeccin (antes Auditora de Inspeccin) y en la Auditora de rdenes de
Pago, por la que esta ltima llevara, adems de las labores que vena desempeando, las relacionadas con el control, y con tal motivo pasaron a depender de
ella las delegaciones fiscales en las secretaras y departamentos de Estado, la
Mesa de Cotizaciones, la Mesa de Contratos y la Mesa de Ingenieros, que hasta
el da ltimo del mes de octubre de ese ao, haban estado subordinadas a la
Oficina de Inspeccin. En virtud de lo anterior, se orden que las auditoras
regionales trataran, en lo sucesivo, directamente con la Auditora de rdenes
de Pago, los asuntos relativos al control previo, tales como intervenciones en
compras, aprobacin y vigilancia en el cumplimiento de contratos de arrendamiento, de obras y de compraventa e intervenciones en aprobacin de presupuestos de obras, de que tuvieran que conocer en sus respectivas jurisdicciones.
La Oficina de Inspeccin conserv la direccin sobre las mencionadas auditoras regionales en todo lo referente a las labores de visitas, reconocimientos,
entregas y otras." Cabe sealar que en 1932 desapareci la Auditora de rdenes de Pago y en su lugar se cre la Oficina de Control Previo.
La necesidad de controlar los ingresos, esto es, de cuidar que el Gobierno
Federal percibiera oportunamente las cantidades a que tena derecho de acuerdo con su Ley de Ingresos y pudiera, cuando por circunstancias especiales los
cobros no se verificaran en tiempo, perseguirlos eficazmente hasta lograr hacer26
27
Boletn de Informaciones . . . , tomo XIII, ene.-feb.-mar. de 1930, pp. 15-16.

Op. cit.. tomo XVI, oct.-nov-dic. de 1931, p. 56.
257
los efectivos, hizo que se creara dentro del Departamento, con fecha 16 de
marzo de 1932, una oficina destinada especialmente a ese efecto, denominada
Oficina Central de Control de Ingresos."
Los fines principales que motivaron la creacin de esta oficina fueron: la
formacin de padrones para conocer los causantes; la regularizacin de los
procedimientos de cobro, para que stos, a la vez que eficientes, fueran rpidos,
sencillos y trajeran consigo una mejor comprensin entre las dependencias del
Ejecutivo; la constitucin de crditos positivamente reales en la contabilidad de
la Hacienda Pblica y el ejercicio de un control sobre los documentos expedidos como comprobantes de pago, para vigilar que todas las cantidades recaudadas ingresaran al fisco. El establecimiento de la dependencia indicada constitua, con motivo de la labor que desarrollaba, un factor de primer orden para
remediar en parte la crisis econmica por la que atravesaba el Gobierno, ya
que ingresndole lo que conforme a la ley le corresponda, podra contar con
mayores recursos para sufragar los gastos que requera el sostenimiento de su
administracin."
Una oficina que desapareci en febrero de 1932 fue la denominada Receptora y Concentradora de Cuentas, en virtud de que su funcionamiento traa
consigo una desorientacin en las auditoras de glosa y en las regionales, con
motivo de las facultades y prcticas que les haban sido restadas. 30
En el mismo ao de 1932, se cre dentro de Contralora la Comisin de
Estudio, motivada por la falta de disposiciones que normaran la unificacin de
actividades en materia de justificacin y comprobacin por parte de las oficinas recaudadoras y de los mismos rganos del Departamento, encargados de
la glosa de los ingresos. Su tarea consisti, pues, en avocarse al estudio de
asuntos tcnicos de ndole especial, de la que pronto se vieron los resultados
esperados, ya que del 10 de abril a agosto del ao antes citado, concluy, entre
otros trabajos, la formacin de los apndices nmeros 2 y 3 correspondientes a
la Auditora de Impuestos al Comercio Exterior y de Impuestos Interiores,
respectivamente; estudi las funciones encomendadas a la seccin Perseguidora
y Depuradora de Responsabilidades, especialmente en lo que afectaba a la
constitucin, trmite y depuracin de estas ltimas, con la idea de unificar el
criterio de los glosadores y depuradores; investig la forma de reducir la gran
cantidad de expedicin de avisos de pago; estableci un sistema nuevo en
materia de remesas de numerario, conforme al cual stas no eran ya consideradas con un carcter extracontable, sino que funcionaban dentro de los lineamientos generales de la contabilidad de la Hacienda Pblica. Con ello se logr
obtener que dicha cuenta se depurara cada mes en vez de hacerlo al fin de ao y,
por tanto, se consigui mejor vigilancia y control ms eficaz en las operaciones
que con tal motivo se llevaban a cabo; suprimi la duplicidad de labores que
exista con motivo de la glosa de las rdenes de pago "A" y expedicin de las
respectivas cuentas por pagar, dentro de la Oficina de Control Previo; y, por
2. Informe del presidente Pascual Ortiz Rubio, de 10 de septiembre de 1932, en Los Presidentesde
Mxico ante la Nacin. tomo I1I, Imprenta de la Cmara de Diputados, Mxico, 1966, p. 1167.
29 Loe. cit.
ao Ibidem, pp. 1168-1169.
258
ltimo, estudi la manera de ejercer una vigilancia ms efectiva en materia de

sucesiones y donaciones, habida cuenta de la importancia de este ingreso y la
falta de control que hasta esa fecha haba existido sobre l.!'
Con referencia al personal que estuvo al frente de las principales oficinas de
Contralora en este segundo periodo, merecen citarse:
Luis Montes de Oca, quien nombrado Contralor General de la Nacin ello
de enero de 1925, sigui fungiendo como titular del Departamento, pero ya
como contralor de la Federacin, hasta el 11 de febrero de 1927, fecha en que
fue designado por el presidente Plutarco Elas Calles, secretario de Estado, y del
Despacho de Hacienda y Crdito Pblico.
Julio Freyssinier Morn, contralor de la Federacin desde el 16 del mes y
ao citados en ltimo trmino, hasta el 20 de enero de 1932.
General de brigada Rafael Aguirre Manjarrez, contralor de la Federacin
de marzo a diciembre de este mismo ao.
Julio Freyssinier Morin, auditor general hasta el 16 de febrero de 1927,
cuando fue designado contralor de la Federacin.
Enrique D. Vzquez, auditor general hasta 1931.
Jos ngel Benavides, auditor general a partir del la de enero de 1932.
Rafael Mancera Ortiz, oficial mayor, desde el inicio de esta segunda fase del
Departamento hasta el 18 de febrero de 1927, en que fue designado oficial
mayor de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Julio Novoa, oficial mayor, hasta diciembre de 1931.
R. Alfonso Llorente y M., oficial mayor, a partir del 10 de enero de 1932.
Francisco Valladares, secretario particular del contralor Luis Montes de
Oca.
Salvador Snchez Boquera, secretario particular del contralor Julio Freyssinier Morn.
Julio Torri, secretario particular del mismo contralor hasta el trmino de su
gestin.
Trinidad Snchez Bentez, jefe auditor en la oficina del contralor Rafael
Aguirre Manjarrez.
Clementina Rodrguez D., jefa de la oficina del contralor, a partir del 10 de
febrero de 1932.
Alfonso Alatorre, Jess N. Gonzlez, Agustn Lpez de Ortigosa, Lic. Luis
Snchez Pontn; Toms Vilchis, C. P. T. Santiago Flores, Ing. Benjamn R.
Enrquez, Dr. Francisco A. Flores, Ing, ngel Peimbert, vocales todos ellos
de la Comisin Tcnica en 1926.
Lics. Celerino Daz y Felipe Rodrguez, abogados consultores de la Oficina
de Asuntos Jurdicos, de 1926 a 1929.
Lic. Jos Bandera O., abogado consultor en unin con el primero de los
antes citados, en 1930.
Lic. Francisco Sordo Noriega, abogado consultor en 1931, juntamente con
el tercero de los sealados.
Lics. Jos Zapata Vela y Ricardo Jos Zeveda, abogados consultores en
1932.
JI
Ibidem. p. 1168.
259
Enrique D. Vzquez, jefe de la Comisin Superior de Contabilidad en el

primer semestre de 1927 y jefe de la Comisin Tcnica Consultiva a partir de
julio del mismo ao.
Agustn Gonzlez, titular de la Contadura.
Enrique Martnez, encargado de la misma Contadura en 1929, 1930 Y1931.
Jos Bravo Snchez, contador general en 1932.
Carlos Pucheu, auditor de rdenes de Pago, de 1926 a 1931.
Baldeniero del Prado, subjefe encargado de la Auditora de rdenes de
Pago a principios de 1932 y jefe de la Oficina de Control Previo en el mismo
ao, al desaparecer la primera y crearse la segunda.
Ignacio Alatorre, auditor de inspeccin.
Jorge E. Degetau, titular de la misma auditora.
Ezequiel Delgado, subjefe encargado de la Oficina de Inspeccin (antes
Auditora de Inspeccin).
ngel I. Cazarn, jefe de dicha oficina.
Mardonio Morales Milln, auditor de Glosa de Aduanas.
Mariano Narro, auditor de Impuestos al Comercio Exterior (antes Auditora
de Glosa de Aduanas).
Juan B. Salcedo, auditor de Glosa del Timbre y, posteriormente, auditor
de Impuestos Interiores.
Manuel Aguilar Rodrguez, auditor de Glosa Civil.
Francisco G. Garca, auditor de Egresos del Orden Civil.
Luis R. Snchez, auditor de Glosa Militar y, ms tarde, auditor de Egresos
del Orden Militar.
Luis A. Pereda, auditor de Liquidacin de Cuentas.
Fernando O. de la Pea, titular de la misma auditora.
Mardonio Morales Milln, tambin encargado de la citada auditora.
Adolfo Caldern, jefe de la seccin de Pensiones y Deuda Flotante.
Julio Novoa, jefe de la seccin de Correspondencia.
Eugenio Gordillo, jefe de la Oficina de Correspondencia.
Rosendo Vargas, encargado de la Oficina de Correspondencia y Archivo.
Manuel A. Farrera, jefe de la seccin de Fianzas.
Luis Magaa Cosa, jefe del Archivo General.
Carlos E. Zetina, jefe del Archivo General.
Rafael M. Snchez, jefe del Almacn General.
Carlos Brown, jefe de la Proveedura.
Pedro Luna y Vega, jefe de la Proveedura.
Francisco Borja Bolado, Jos Ramos Guzmn, Ma. Luisa Ocampo, Pablo Martnez del Ro y Enrique J. Palacios, todos ellos jefes de la Oficina de
Prensa y Publicaciones, en el orden en que se enuncian.
Carlos E. Zetina, Eduardo Freyssinier Morn y Adolfo Rodrguez D., encargados de la Auditora de Inventarios y Almacenes.
Emiliano Gmez S., Fernando Ortiz de la Pea y Luis Diaz Castillo, jefes
de la Oficina de Registro de Personal Federal.
Jos Bravo S., auditor de la Oficina de Auditoras Especiales.
Salvador Prez Duarte, contador encargado de la misma oficina.
260
Ernesto Cervantes Norea, contador encargado de la Auditora Receptora de

Cuentas.
Fernando Ortiz de la Pea, jefe de la Oficina Central de Control de Ingresos.
Manuel Aguilar Rodrguez, jefe de la Comisin de Estudio.
Una breve referencia a la localizacin fisica del Departamento de Contralora de la Federacin: Para 1926, la mayora de sus oficinas se encontraban ya
instaladas en el edificio que haba ocupado anteriormente el Colegio Militar,
anexo al Castillo de Chapultepec, con excepcin de la Auditora de rdenes de
Pago, el Archivo General, la Oficina de Prensa y Publicaciones, la Auditora
de Liquidacin de Cuentas y la Auditora de Inventarios, que continuaron en
Palacio Nacional, donde el Departamento vio transcurrir sus primeros ocho
aos de vida y el trmino de su existencia, pues en 1931 hubo necesidad de
retornar a este lugar, aun cuando las obras de adaptacin y mejoras no estaban
concluidas. Fue hasta el 23 de mayo de 1932, que el presidente Pascual Ortiz
Rubio declar oficialmente inauguradas las referidas mejoras y adaptaciones
hechas al antiguo Cuartel de Zapadores, que fue precisamente donde quedaron
instaladas las oficinas de Contralora.P
FUNCIONES
Conforme al Decreto Presidencial de 10 de febrero de 1926, que adicion el

artculo 13 de la Ley de Secretaras de Estado de 25 de diciembre de 1917, correspondan al Departamento de Contralora las siguientes facultades:
Inspeccin de las oficinas recaudadoras y pagadoras dependientes del Gobierno Federal;
Contabilidad y Glosa de toda clase de egresos e ingresos de la Administracin Pblica;
Contabilidad de la Nacin;
Control previo de los egresos del Gobierno Federal;
Deuda Pblica; y
Relacin con la Contadura Mayor de Hacienda de la Cmara de Diputados.
La Ley Orgnica del Departamento de 1926 recogi en su artculo l, relativo
a la competencia de Contralora, las facultades anotadas y las detall en sus
once captulos de la siguiente forma:
Se ocup de la fiscalizacin e inspeccin en el captulo tercero; de la glosa de
cuentas, en el cuarto; de la contabilidad de la Hacienda Pblica, en el quinto; del
examen y autorizacin de los crditos en contra de la Federacin, en el sexto;
de la Deuda Pblica, en el sptimo; de los contratos, en el octavo; de las
responsabilidades de los funcionarios y empleados de la Administracin Pbli3Z Boletfn de Informaciones de la Contralorla General de la Nacin, tomo 1, jul.-ago. de 1925, p.
161; Boletln de Informaciones de la Contralorfa de la Federacin. tomo XVII, abr.-may.-jun, de
1932, p. 85; e Informe del presidente Pascual Ortiz Rubio, de 10 de septiembre de 1931, en Los
Presidentes de Mxico ante la Nacin, op. ctt., p. 1091.
261
ca, en el noveno; y del personal del Departamento, en el dcimo, dejando el

ltimo de los captulos para tratar disposiciones generales.
De fiscalizacin e inspeccin
-Por virtud de estas atribuciones, corresponda al Departamento vigilar y exigir
el exacto cumplimiento de la Ley de Ingresos y de las disposiciones del Presupuesto de Egresos de la Federacin." Para llevar a cabo esta vigilancia, estaba
facultado para practicar visitas ordinarias o extraordinarias; revisar cuentas y
documentos; intervenir las operaciones de los empleados con manejo de fondos
para investigar el correcto destino de los gastos pblicos y los correspondientes
cobros; emitir su decisin por escrito respecto del alcance de cualquier partida,
de la aplicacin de algn ingreso o legalidad de cualquier desembolso y de la
administracin o disposicin de propiedades del Gobierno; llamar la atencin
de cualquier funcionario o empleado sobre gastos que en opinin del contralor
fueran irregulares, innecesarios o excesivos; vigilar que se hicieran efectivas las
cantidades a favor del Gobierno como resultado de la liquidacin o ajuste de
las cuentas; e inspeccionar las oficinas de los Estados y municipios que recaudaran fondos de la Federacin."
Estaba facultado, asimismo, para vigilar el cumplimiento de las leyes y
reglamentos sobre enajenacin, arrendamiento, gravamen o disposicin, en
cualquier forma que fuere, de los bienes nacionales; cuidar de que los mismos se
sujetaran a una racional explotacin administrativa; que el uso de aquellos que
se destinaran a servicios pblicos respondiera a los fines propuestos; e intervenir desde el momento mismo en que se tomara una decisin respecto al destino
de dichos bienes."
Correlativamente a las atribuciones anteriores, las dependencias del Ejecutivo que estuvieran por celebrar cualquier operacin de construccin, reparacin, enajenacin, arrendamiento, etc., de los bienes nacionales, estaban obligadas a darla a conocer previamente al Departamento, para que ste aprobara su
formalizacin, y a rendir peridicamente informes, en el caso de que determinaran la utilizacin de esos mismos bienes para servicios pblicos."
La fiscalizacin de Contralora se extenda a intervenir los cortes de caja y la
entrega de oficinas con manejo de fondos o bienes de la Federacin; a verificar la existencia de valores, ya fueran estampillas, acciones, bonos o cualesquiera otros; a practicar visitas a las oficinas mencionadas; y a vigilar que se
hicieran con oportunidad los cobros o descuentos encomendados a las mismas."
Era tambin competencia de Contralora fiscalizar las revistas de corporaciones militares o militarizadas y dems similares que dependieran del Gobierno Federal, ya se tratara de revistas de administracin, de inspeccin, de
Art. 5, frac. I. de la Ley Orgnica de Contralora.
Art. 5, del Reglamento de la Ley Orgnica de Contraloria.
H Art. 5, fracs. 11, III, IV Y V de la citada ley orgnica.
36 Arts. 6, 7, 8, Cf' del citado reglamento.
n Art. 50, fraccs. V, VI, VII, VIII, IX Y X de la citada ley.
JJ
34
262
entrada o de cese, as como realizar la confronta y ajuste del movimiento de alta

y baja de las citadas corporaciones y visar sus presupuestos mensuales."
Por ltimo, tocaba al Departamento vigilar todo lo relativo a las garantas
que deban otorgarse a favor de la Hacienda Pblica Federal, ya por los
empleados con manejo de fondos antes de tomar posesin de su cargo, ya por
las sociedades o particulares que celebraran contratos con el Gobierno." Dichas garantas podan consistir, a eleccin de los 'nteresados, en: depsito en
efectivo, depsito de bonos de la Deuda Pblica, garanta hipotecaria o prendaria, garanta personal otorgada por particulares solventes o fianza expedida
por compaa legalmente autorizada para ello, en la inteligencia de que ninguna de estas formas de garanta produca sus efectos si no era calificada y
aceptada por el Departamento de Contralora."
De la glosa de cuentas
En este segundo rubro de la competencia de Contralora se encontraban enmarcadas sus facultades para revisar, glosar, depurar y liquidar las cuentas de
todas las oficinas y empleados con manejo de fondos federales; establecer la
forma de justificacin y comprobacin de sus ingresos y egresos; revisar y
compulsar sus contabilidades, a efecto de esclarecer dudas, comprobar el movimiento de cuentas y fundar o retirar observaciones; exigirles la rendicin
oportuna de cuentas e informes, y sancionarlos, en caso de incumplimiento;
dispensarles las faltas o defectos que existieran en la justificacin o en la comprobacin de las cuentas rendidas, cuando las mismas no entraaran dolo, ni se
causara dao a la Hacienda Pblica, cuidando siempre de comunicar dichas
dispensas a la Cmara de Diputados en el informe anual; y expedir los finiquitos relativos a las cuentas parciales, una vez que fuera expedido el general por la
Contadura Mayor de Hacienda."
La glosa de las cuentas comprenda tres operaciones fundamentales; la revisin legal, la revisin numrica y la revisin contable. La primera de ellas tena
por objeto investigar cualquier error, omisin, exceso o defecto en la aplicacin
de la ley, as como determinar si la justificacin o comprobacin de cada
partida se haba hecho segn los documentos y requisitos legales o reglamentarios. La segunda estribaba en la compulsa de cantidades y en la verificacin de
las operaciones aritmticas, y la tercera, en constatar que las aplicaciones hechas por los cuentadantes a los captulos de la Ley de Ingresos y a las partidas
del Presupuesto de Egresos fueran correctas."
Las cuentas deban entregarse por quienes tenan esa obligacin a la auditora de glosa correspondiente, si radicaban en el Distrito Federal y, en caso
contrario, dirigirse al contralor por correo certificado, dando aviso el mismo
38
39
40
41
42
Art. 5, frac. XI de la misma.

Art. 5, XII, XIII, XIV Y XV de la misma.
Arts. 20 y 30 del citado reglamento.
Art. 6 de la citada ley.
Art. 39 del citado reglamento.
263
da que hiciera el envo del nmero de la pieza certificada, hecho lo cual

la auditora del ramo respectivo deba enviarles tambin por correo el acuse de recibo, para que con l ocurrieran a la oficina que, en el lugar de su residencia, representara al Departamento, y se les hiciera el descargo correspondiente .43
Si en la prctica de la glosa se descubra falta de comprobacin o justificacin, era obligacin de Contralora formular las observaciones correspondientes, y en los casos de omisin o defecto en el cobro, o de que la comprobacin
manifestara mayor cantidad que la asentada en la cuenta, expedir una por
cobrar a cargo del cuentadante por el importe de la diferencia, sin perjuicio de
ejercitar accin contra el deudor principal o contra los empleados que hubiesen
incurrido en el error, en los trminos del artculo 25 de la Ley Orgnica de la
Contadura Mayor de Hacienda de 6 de junio de 1904.44
En el rengln de glosa de egresos, se dispona que las erogaciones que se
hicieran con cargo al Presupuesto de Egresos no deberan exceder de las asignaciones que sealara el propio Presupuesto, ni de las que se determinaran en las
rdenes de pago respectivas, y que de suceder lo contrario la responsabilidad
sera de la oficina ordenadora, en el primer caso, y de la pagadora, en el
segunde."
Otro supuesto de responsabilidad se configuraba por el desempeo de dos o
ms empleos o comisiones incompatibles, y en este caso solamente deba aplicarse a la partida del Presupuesto de Egresos el sueldo de mayor asignacin y
los restantes quedaban a la responsabilidad del empleado o subsidiariamente a
la del pagador cuando se demostrara que ste haba tenido conocimiento del
desempeo de los empleos incompatibles."
Los errores o defectos detectados al verificar la glosa de las cuentas originaban, en primer lugar, observaciones de orden -las que se fundaban en las
deficiencias y errores tcnicos en que incurran los cuentadantes en la formacin o rendicin de las cuentas o en las infracciones a las disposiciones relativasy, en segundo trmino, responsabilidades, las que podan ser de tres clases:
a) Responsabilidades por falta de comprobacin;
b) Responsabilidades por falta de justificacin; y
e) Responsabilidades de efectivo."
Las observaciones por falta de comprobacin -que posteriormente se convertan en responsabilidades del mismo tipo, de no ser satisfechas en el trmino
de ley- tenan lugar por la omisin de documentos que acreditaran los pagos
que aparecan en las cuentas."
43
44
45
46
47
48
Art. 33 del mismo.

Art. 49 del mismo.
Art. 92 del mismo.
Art. 93 del mismo.
Arts. 98, 99 Y lOO del mismo.
Art. 10l del mismo.
264
Las observaciones por falta de justificacin -base de las responsabilidades

del mismo nombre- tenan como causa la realizacin de erogaciones no comprendidas en las partidas del presupuesto de Egresos, el sobrepasar las asignaciones de las partidas mencionadas, o la falta de las rdenes de pago o de los
documentos justificativos previstos por las leyes."
Las observaciones de efectivo -que motivaban las responsabilidades de igual
nombre- derivaban de los errores u omisiones que se tradujeran en prdidas
de numerario, valores o derechos de la Hacienda Pblica. 50
Formulados los pliegos de observaciones se enviaban a los cuentadantes,
concedindoles un plazo mximo de 30 das para que remitieran los documentos faltan tes, hicieran el reintegro o exigieran ste de los responsables principales. Un tanto o copia del pliego de observaciones se mandaba tambin, pina su
conocimiento, a la oficina de que dependiera el cuentadante. Si al terminar el
plazo sealado, los cuentadantes no enviaban los documentos solicitados o
hacan las aclaraciones debidas, ni verificaban los reintegros que procedan, se
les haca un nuevo requerimiento, y se les ampliaba el plazo indicado, de
considerarlo conveniente el Departamento."
Cuando los cuentadantes no contestaban o no satisfacan las observaciones
de orden en el trmino fijado en el segundo requerimiento, se les impona una
multa de $10 a $25; y si transcurrido un mes ms permanecan sin satisfacer las observaciones, se peda la suspensin del empleado remiso. En el
caso de que no enviaran los documentos que se les peda, ni solventaran las
responsabilidades que hubieren contrado en los plazos que se les marcaran, el
empleado o agente perciba solamente el 50% de su sueldo en el primer mes
siguiente al vencimiento del trmino que se le conceda en el segundo requerimiento; el 25%, en el mes siguiente y en el tercer mes dejaba de percibir sueldo.
Si al finalizar el tercer mes no se haban satisfecho o solventado las responsabilidades, el empleado moroso quedaba definitivamente separado de su cargo y
sujeto a las responsabilidades civiles y penales a que su actuacin hubiera dado
lugar.'!
La cancelacin de las responsabilidades proceda por alguno de los siguientes
motivos: las de efectivo, por el reintegro que hicieran los cuentadantes o en su
caso los dems responsables subsidiarios, o los deudores principales, o bien por
dispensa del Contralor cuando las diferencias no excedieran de $100, siempre
que dicha diferencia se refiriera a todo un periodo o concepto determinado, o
por muerte del deudor en estado de insolvencia, por prescripcin, por sentencia
ejecutoria, por condonacin de responsabilidad civil subsidiaria en los trminos
del artculo 25 de la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda de 6 de
junio de 1904, o cuando se tratara de adeudos menores de $10 y fueran incobrables. 53
.9 Art. 102 del mismo.
so Art. 103 del mismo.
SI
s2
S)
Arts. 104 y 105 del mismo.

Arts. 106, 107 Y 108 del mismo.
Arts. 111, frac. 1 del citado reglamento y 32 Y39 de la citada ley.
265
Se lograba la cancelacin de las responsabilidades por falta de comprobacin,

mediante el envo de los documentos faltantes, o con los reintegros correspondientes."
Las de falta de justificacin, por el envo de los documentos faltantes, y
cuando proceda, por el reintegro respectivo."
Finalmente, las responsabilidades citadas en ltimo trmino, por dispensa
del contralor cuando las faltas o defectos no entraaran dolo, ni se causara
dao al erario. 56
El ejercicio de la glosa de cuentas no siempre traa aparejado el fincamiento
de responsabilidades, y as suceda que llegaba a su trmino sin haberse formulado observaciones o que stas eran satisfechas o canceladas. En esos casos, la
Contralora estaba facultada para expedir, a solicitud de los interesados, concluida la glosa de un ejercicio o cuando aqullos dejaban de desempear el
empleo anterior, un certificado de glosa en el que haca constar las circunstancias anteriores. Recibido de la Contadura Mayor el finiquito de la cuenta anual
de la Hacienda Pblica, el Departamento expeda a cada uno de los funcionarios, agentes o pagadores, un certificado de finiquito que les serva de resguardo
para sus respectivas cuentas parciales. 57
De la contabilidad de la Hacienda Pblica Federal
El Departamento estaba obligado a llevar la contabilidad de la Hacienda Pblica Federal y las cuentas que haban de concentrarse en ella; a presentar al
Ejecutivo informes mensuales relacionados con las operaciones de la misma; a
formular, semestralmente, un estado sobre las cantidades a favor del Gobierno
Federal por concepto de derechos, impuestos o contribuciones vencidos y no
recaudados, y otro, sobre el importe de las obligaciones a cargo del Gobierno
an no pagadas, de los cuales deba enviar un tanto a la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico; a rendir la cuenta anual de la Hacienda Pblica a la Cmara
de Diputados dentro de los primeros diez das de septiembre de cada ao,
juntamente con una nota explicativa de los estados en que se condensaran los
resultados del periodo fiscal que comprendan, y los comentarios que considerara pertinentes acerca de los datos que arrojaban esos mismos estados. A
diferencia de la anterior, que prevena que la cuenta de la Hacienda Pblica se
rindiera en 15 estados de nomenclatura un tanto confusa que perjudicaba a la
clara presentacin de la misma, la nueva Ley Orgnica de Contralora slo
contemplaba la formacin de nueve estados para alcanzar la mayor claridad al
informar a la Cmara de Diputados de la manera en que el ejecutivo haba
aplicado la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos, as como de las
modificaciones habidas en el activo y en el pasivo de la Nacin; por ltimo, el
Departamento estaba facultado para acordar y reglamentar los sistemas de
Art. 111, frac. II del citado reglamento.
ss Art. 111, frac. III del mismo.
S6 Arts. 111, frac. IV del mismo reglamento y 6". trace. VI de la citada ley.
S7 Arts. 112 y 113 del reglamento de referencia.
S4
266
contabilidad que deban implantarse en las oficinas que manejaban fondos,

bienes o valores de la Federacin, o aquellos que estaban bajo la guarda de
sta."
La contabilidad general de la Hacienda Pblica Federal se llevaba por el
sistema de partida doble, y en su desarrollo se aplicaban los mtodos que
marcaba el instructivo especial. Al plan de dicha contabilidad deban someterse
las contabilidades particulares de las diversas oficinas pblicas con manejo de
fondos o valores, y a este respecto, el Departamento determinaba los libros y
formas que haban de usarse en ambas contabilidades. 59
Del examen y autorizacin de todos los crditos
en contra del Gobierno Federal
Las facultades anotadas constituan el control previo conferido al Departamento, y por virtud del cual toda orden de pago o autorizacin deba ser revisada y
autorizada por el contralor, auditor general u otro funcionario de Contralora
facultado expresamente para ello, a fin de que pudieran ser pagados los documentos a que dichas rdenes daban origen por la Tesorera de la Federacin u
oficinas y agencias pagadoras dependientes de la misma. En el ejercicio de las
citadas atribuciones, el contralor o los funcionarios del Departamento autorizados deban presentar por escrito observaciones a las rdenes de pago o autorizaciones de cargo, cuando pugnaran con alguna disposicin del presupuesto
o de leyes especiales, con las estipulaciones de los contratos respectivos, con lo
preceptuado en la Ley Orgnica de Contralora o en cualquier otro ordenamiento sobre manejo y distribucin de fondos pblicos, siendo motivo de responsabilidades para los funcionarios referidos la falta de cumplimiento de
dicha obligacin. Las observaciones formuladas suspendan la tramitacin de
la orden de pago o autorizacin de cargo, entretanto la oficina ordenadora
correga los defectos que se hubieren sealado."
La visa de los presupuestos mensuales, en lo que se refera a sueldos y
haberes, se haca por las auditoras de glosa correspondientes, y por la Auditora de Ordenes de Pago, en lo concerniente a gastos."
De la Deuda Pblica
Las facultades del Departamento en esta materia comprendan la autorizacin

del contralor con su firma de todos los bonos y certificados de adeudo que
emitiera o garantizara el Gobierno Federal, requisito sin el cual ningn documento de esta naturaleza tena validez; la intervencin del propio contralor o de
delegados, en el sorteo de cuantas obligaciones emitiera o garantizara la Federacin, y la concentracin de los bonos y ttulos amortizados que le remitiera la
58
59
60
61
Arts. 7 a 12 de la citada ley.

Arts, 114, 115 y 116 del citado reglamento.
Art. 130 del citado reglamento.
267
Secretara de Hacienda, previa verificacin de su autenticidad. Llevaba, adems, una cuenta especial de todos los crditos a favor del erario federal y a
cargo de gobiernos extranjeros, Estados de la Federacin, municipios, gobiernos del Distrito y Territorios Federales, corporaciones, sociedades y particulares, y le corresponda cuidar de que su cobro se efectuara de acuerdo con los
contratos, convenios y disposiciones legales respectivas. 62
De la intervencin en los contratos
Las atribuciones de Contralora para intervenir en la celebracin de contratos,

en que el Gobierno Federal fuera parte interesada, no slo se extendan a vigilar
que las obligaciones contradas se encontraran en armona con las disposiciones
del Presupuesto, sino tambin a procurar que las estipulaciones contenidas en
dichos contratos fueran favorables a los intereses pblicos. Para lograr lo primero, las oficinas del Gobierno Federal estaban obligadas a solicitar y recibir
del Departamento un certificado que expresara la existencia de un saldo disponible en la partida correspondiente, bastante para cubrir la obligacin proyectada, y para conseguir lo segundo, Contralora deba intervenir con el objeto de
que se obtuvieran los mejores precios y condiciones.f
Otros aspectos de la intervencin del Departamento en materia de contratos
consistan en hacer notar a las oficinas que trataran de celebrar uno de ellos,
aquellos puntos que considerara contrarios a las leyes o intereses de la Federacin; vigilar el cumplimiento de las obligaciones contradas por las otras partes
contratantes; intervenir en los contratos de compraventa de materiales, maquinaria, equipos, provisiones, utensilios y muebles en general, cuando los mismos
se celebraran mediante subasta o remate, a fin de cuidar que las condiciones
fijadas por las convocatorias respectivas se ajustaran a la ley, y que dichas
condiciones se cumplieran al adjudicarse el contrato; y en llevar un registro
especial de todos los contratos que revisara y aprobara, as como de los certificados expedidos."
Es importante advertir que los contratos en que el Gobierno Federal era
parte interesada, se celebraban y autorizaban, desde luego, por la Secretara de
Estado o departamento administrativo del ramo de que se tratara y, por consiguiente, la intervencin del Departamento en los trminos que se han apuntado, no evitaba las responsabilidades que los funcionarios de esas dependencias
pudieran contraer al ejercer sus funciones."
Del registro defuncionarios y empleados federales

En orden a cumplimentar el cometido que le encomendaba la fraccin VI del
artculo 10 de su Ley Orgnica, corresponda al Departamento proporcionar a
62
63
64
65
Arts. 14, 15 Y 16 de la citada ley.

Arts. 17,18,19 y 20 de la citada ley.
Mismos artculos y ley citados en nota precedente.
Arts. 20 e la citada ley y 167 de su reglamento.
268
las oficinas federales las tarjetas-registro para que hicieran la inscripcin de su

personal. En stas, que deban redactarse por duplicado para que el original
fuera enviado a Contralora, a fin de formar el registro general del personal, se
asentaban todos los empleos que desempeaba en una oficina el sujeto a quien
se extenda la tarjeta, la que era necesario remitir al Departamento junto con el
aviso respectivo, en los casos de que se expidiera un nombramiento para
prestar servicios al Gobierno Federal. Cualquier movimiento en su personal
deban comunicarlo las oficinas a Contralora, expresando en cada caso los
motivos, para hacerlo constar en la tarjeta respectiva."
Del fincamiento de responsabilidades
Era facultad de Contralora constituir las responsabilidades administrativas,

civiles y penales en que incurrieran los funcionarios, empleados y agentes de la
Federacin con manejo de fondos o bienes, y que fueran descubiertas con
motivo de la inspeccin y glosa de sus cuentas, siendo aplicable dicha facultad a
los casos de cohecho, peculado o concusin, la que comprenda a los particulares que intervinieran en la comisin de tales delitos Y
En el caso de responsabilidades administrativas relacionadas con la Ley
Orgnica del Departmento o su reglamento, el contralor deba informar a la
dependencia respectiva, y proponer el procedimiento que deba seguirse contra
el responsable, sin perjuicio de imponer las correcciones disciplinarias o multas
que resultaran procedentes. En los supuestos en que deban efectuarse reintegros o enterarse multas, era obligacin hacerlos del conocimiento de la Tesorera de la Federacin para que los hiciera efectivos. Si se trataba, en cambio, de
funcionarios y empleados del Departamento, tocaba al contralor, conforme
al reglamento, exigir esta clase de responsabilidades."
En lo concerniente al procedimiento administrativo para hacer efectivas las
responsabilidades civiles -que resultaban de faltas o errores cometidos en el
manejo de fondos o bienes que traan aparejada la prdida o menoscabo de
dichos bienes, o por no satisfacerse las prestaciones derivadas de contratos celebrados con el Gobierno Federal, o de la comisin de un delito-, se dispona
la exigencia de la caucin que se hubiere otorgado; de estimarse intiles nuevas
gestiones con el responsable para su satisfaccin, y la aplicacin de la facultad
econmico-coactiva sobre sus bienes, por conducto de la Tesorera, si la caucin no bastaba para cubrir el importe de la responsabilidad. Al iniciarse el
anterior procedimiento, el contralor deba proponer a la dependencia respectiva, la suspensin o la destitucin del responsable, para que se tomaran las
medidas pertinentes, con excepcin de los secretarios de Estado, subsecretarios
u oficiales mayores, jefes de departamentos administrativos, gobernador del
Distrito y de los Territorios Federales, pues en ese caso el contralor deba
remitir un informe al presidente de la Repblica."
6
67
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69
Art. 223,224,225,227,228 Y229 del mismo reglamento.

Arts. 223, 224, 225, 227, 228 Y 229 del mismo reglamento.
Arts. 26 y 27 de la referida ley.
Arts. 24 de la misma y 239, 240, 243 Y244 de su reglamento.
269
Respecto a los casos de responsabilidad penal, la labor del Departamento

comprenda, a grandes rasgos, el levantamiento de un acta circunstanciada, una
vez descubierta la existencia de un delito; la prctica de las averiguaciones ms
urgentes encaminadas a fijar los elementos del delito y a sealar al presunto
responsable; y la consignacin del hecho al agente del Ministerio Pblico. La
Oficina de Asuntos Jurdicos tena a su cargo instruir el expediente recibiendo
declaraciones, practicando careos, inspeccin de documentos, contabilidades y,
en general, allegndose todas las pruebas necesarias para los fines arriba anotados, concluido lo cual, emita su dictamen, que de aprobarse, se remita junto
con el expediente al procurador general de la Repblica para que ejercitara la
accin penal. No terminaba ah la labor del Departamento, pues su deber era
seguir cooperando con el Ministerio Pblico en la aportacin de pruebas y en
todas las diligencias que contribuyeran a comprobar el delito y a determinar la
responsabilidad, as como procurar mantener activo el proceso judicial. 70
En contra de las resoluciones del Departamento en materia de responsabilidades, caba la revisin a solicitud del afectado, o bien la revisin de oficio."
Proceda esta ltima, cuando en base a la glosa de otras cuentas o por
cualquier otra circunstancia, el contralor encontrara mritos suficientes para
modificar una decisin anterior.
Tena lugar la segunda, cuando la peticin estuviera fundada en documentos
o pruebas que antes no hubieran podido tenerse presentes y de las que aparecieran el error, falsedad u omisin, base de la resolucin recurrida, o bien cuando
el interesado estimara violada la ley en su perjuicio.
En contra de la resolucin que declaraba improcedente la solicitud de revisin, de la que confirmaba la determinacin recurrida y de la que recaa a la
revisin de oficio en el mismo sentido, no proceda recurso administrativo
alguno.
De la implantacin del Servicio Civil
La base del Servicio Civil de carrera, iniciado por Acuerdo Presidencial, se

instrument con las disposiciones legales y reglamentarias que se emitieron sobre el personal del Departamento de Contralora." Con base en tales ordenamientos, eran requisitos indispensables ser de nacionalidad mexicana, apto y honorable y no haber sido condenado judicialmente o destituido de un cargo por responsabilidades de carcter pecuniario, ya fuera en oficinas pblicas o en privadas.
La capacidad de los aspirantes a empleados se justificaba por medio de
ttulos o certificados oficiales o por medio de exmenes que podan ser orales,
escritos y prcticos, mismos que en conjunto no deban exceder de cinco horas.
Las calificaciones, que iban en escala progresiva de Oa 100, tenan las siguientes equivalencias: hasta 20, mal; de 21 a 40, mediano; de 41 a 60, bien; de 61 a
80, muy bien; y de 81 a 100, perfectamente bien. La mnima que se necesitaba
obtener para que se concediera un nombramiento era de 41, aunque se prefera
70
71
11
Arts. 30 de la.citada ley y 249, 251, 252, 253 y 255 de su reglamento.

Arts. 256 a 265 del mismo reglamento.
Arts. 33, 34 y 35 de la citada ley y 266 a 272 de su reglamento.
270
a quienes hubiesen alcanzado las calificaciones ms altas y a los de mejores

antecedentes, en los casos en que varios sustentantes tuvieran igual puntuacin.
La satisfaccin de las condiciones anteriores tena como justa recompensa el
que los empleados de Contralora no pudieran ser removidos de sus puestos,
sino por alguna de las siguientes causas: renuncia voluntaria, jubilacin, incapacidad fsica o mental, falta en el cumplimiento de sus obligaciones, responsabilidades comprobadas en el desempeo de sus funciones o reduccin del Presupuesto de Egresos. Las vacantes, por otra parte, eran provedas en virtud de
ascensos regulares, por mritos y antigedad, salvo una cuarta parte de ellas,
que el presidente de la Repblica poda cubrir libremente. Las menciones honorficas y las notas buenas, que obraban en los expedientes de los empleados,
jugaban un papel importante en el otorgamiento de los ascensos aludidos.
Por ltimo, las penas que podan aplicarse a los empleados eran de tres
.
clases: extraamientos, notas malas y ceses."
Los extraamientos eran hechos con motivo de faltas leves a juicio de los
funcionarios del Departamento.
Las notas malas quedaban como constancias en los expedientes, de conformidad con los reglamentos respectivos.
Los ceses obedecan a cualquiera de las siguientes causas:
a)
b]
e)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
Comisin de un acto que redundara en "grave" perjuicio de los intereses del fisco o de la seguridad o prestigio de la Nacin;
Imposibilidad fsica o intelectual para el desempeo del empleo, por un
tiempo mayor de 6 meses;
Residir, sin permiso del Departamento, fuera de la ubicacin de las
oficinas en las poblaciones fronterizas del pas;
Negarse a prestar sus servicios en el lugar que se indicara;
Faltas notorias de disciplina o de moralidad y comisin de delitos del
orden comn;
Incompetencia o falta de honorabilidad comprobadas;
Incurrir en responsabilidades conforme al artculo de la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda de 6 de junio de 1904;
Dar lugar a frecuentes extraamientos o notas malas;
Red ucciones en el Presupuesto de Egresos.
Coronaban el marco normativo de Contralora diversos apndices al Reglamento de su Ley Orgnica, que vinieron a sustituir las disposiciones de carcter
general dadas a conocer con anterioridad por medio de circulares. Los rubros
de dichos apndices eran:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7l
Generalidades
Impuestos al Comercio Exterior
Impuestos Interiores
Ramo Civil
Ramo Militar
Inspeccin
Arts. 290, 291, 292 Y293 del mismo reglamento.
271
El primero de ellos inclua toda la codificacin de procedimientos en lo

concerniente a prcticas de carcter general y disposiciones de esta ndole,
como puede observarse de la enunciacin de algunos de los ttulos que contena:
Del domicilio de los empleados pblicos;
Separacin del puesto;
Tarjetas de identificacin;
Del movimiento de fondos entre oficinas;
De la formacin de presupuestos;
Descuentos a los empleados que tengan adeudos con el Gobierno Federal;
Ministraciones para alimentacin de reos federales;
Uso de formas y registro de operaciones;
Instrucciones para la ministracin de viticos y pasajes a los empleados de la
Federacin; y
Disposiciones especiales sobre pagos. 74
El apndice nmero 2 estableca las normas a las que deban sujetarse los
procedimientos de trmite, envo de documentos y rendicin de cuentas para
los efectos de glosa de ingresos del ramo aduanal, y constaba de siete captulos. 75
El tercero de dichos apndices, denominado "Impuestos Interiores", regulaba lo concerniente al ramo del Timbre y en sus seis captulos trataba sobre la
rendicin de cuentas; justificacin y comprobacin de ingresos por concepto de
la ley: impuesto de tabacos, de gasolina, alcoholes y aguardientes, energa
elctrica, sucesiones y donaciones, etc.; justificacin y comprobacin de ingresos ajenos a la ley: documentos por cobrar, cuentas por cobrar, etc.; operaciones relacionadas con el movimiento de estampillas; y acerca de la verificacin
de manifestaciones y declaraciones. 76
El apndice nmero 4, "Ramo Civil", estableca la forma que haba de
seguirse en las operaciones de todos los empleados y agentes civiles como
manejo de fondos, y en sus diversos captulos se ocupaba de las operaciones
relativas a las direcciones generales; del procedimiento para la ministracin de
fondos y rendicin de cuentas de agentes civiles; de la auditora de cuentas; de
las Juntas de Mejoras Materiales; de las disposiciones complementarias para el
registro de funcionarios y empleados federales; de las disposiciones relativas a
contratos y del refrendo de acuerdos presidenciales."
El apndice nmero 5, "Ramo Militar", daba reglas en materia de operaciones de todos los empleados y agentes militares con manejo de fondos, y as
contena: disposiciones que deban regir las revistas que se pasaban al Ejrcito;
instrucciones relativas a la confronta y ajuste, que incluan reglas especiales
sobre la entrada y salida de asilados en las prisiones militares; la formacin de
fondos especiales, o sea, los de forrajes, gasto comn, de hospital, de alimen74
7S
76
77
Diario Oficial de 6 de octubre de 1927.

Diario Oficial de 12 de julio de 1932.
272
tacin, etc.; reglas para anticipar haberes en casos de marchas violentas; disposiciones especiales para los casos de campaa y disposiciones diversas."
El apndice nmero 6, "Inspeccin", abarcaba, desde luego, disposiciones
concernientes a este ramo y normaba, al respecto, la entrega de almacenes, las
visitas a los mismos, la baja de artculos inservibles, los remates y las permutas."
LOGROS DE CONTRALORA
Una labor de fundamental importancia fue la relativa a la formacin del inventario respectivo de los bienes muebles e inmuebles de la Nacin, con el fin de
saber a cunto ascenda su valor exacto; poder precisar, en vista de ello, el
activo de la misma e integrar la contabilidad de la Hacienda Pblica. As lo
expres el Jefe del Ejecutivo en su Acuerdo de 10 de marzo de 1926, por el que
orden la formacin del inventario mencionado y facult a Contralora para
que dirigiera los trabajos correspondientes. En dicho acuerdo se previno el
establecimiento de una comisin especial denominada "Comisin General de
Inventarios Federales", que estara integrada por el personal que designara el
Departamento y por cinco empleados de cada una de las secretaras y dems
departamentos, cuyo objetivo radicaba en unificar el criterio en la formacin de
los inventarios."
En el Acuerdo de 29 de marzo del mismo ao de 1926, se orden que cada
dependencia del Ejecutivo nombrara el grupo de ingenieros que fuese necesario
para proceder al avalo, planificacin y medicin de los bienes inmuebles,
habindose iniciado oficialmente los trabajos respectivos en todo el pas, ello
de abril siguiente. La implantacin del sistema que haba de seguirse se implement con la distribucin de un folleto instructivo, en todas las oficinas de la
Federacin, del que se imprimieron 10000 ejemplares, y con una serie de
conferencias impartidas por el oficial mayor de la Secretara de Industria,
Comercio y Trabajo, seor Eduardo M. Butrn, quien qued al frente de la
comisin antes citada."
Para dar inmediato cumplimiento al Acuerdo Presidencial referido, se cre la
Comisin de Inventarios Federales del Departamento de Contralora, encargada de hacer el inventario por los muebles y tiles existentes en l hasta el 31 de
diciembre de 1925. Dicha comisin present en su oportunidad su primer trabajo, o sea, el estado que contena el resumen del inventario, y en base a l se
poda conocer en cualquier momento la cantidad de muebles que haba en cada
una de las oficinas de Contralora, el conjunto de muebles de cada especie
existentes en cada una de estas ltimas y en el Departamento en general, y la
cantidad de objetos iguales que en l haba; datos que eran muy tiles para los
presupuestos, estado de gastos y consumos, etc. 82
Ibidem.
Diario Oficial de 6 de noviembre de 1932.
80 Boletn de Informaciones de la Contra lora de la Federacin. tomo 111, marzo-abril de 1926,
pp. 73-74.
11 lbidem, p. 75.
12 Ibidem, p. 76.
78
79
273
Para septiembre de 1927, el Primer Mandatario informaba sobre la continuacin de esta labor y de sus resultados, consistentes en la incorporacin de bienes
al activo de la Hacienda Pblica, por valor de $16237447.98.&3 Un ao despus, el propio Jefe del Ejecutivo sealaba que haban quedado implantados los
instructivos de bienes muebles e inmuebles de la Federacin y el de la Beneficencia Pblica del Distrito Federal, y que se encontraban en proceso de implantacin los relativos a la Casa de Moneda, Oficina Impresora de Hacienda,
Departamento de Impuestos Especiales, Direccin de Bienes Nacionales, Gobierno del Distrito Federal, pagaduras dependientes del mismo Gobierno y
Departamento de Pesas y Medidas de la Secretara de Industria, Comercio y
Trabajo. Asimismo, que Contralora tena en estudio los instructivos correspondientes a Correos y Telgrafos, Lotera Nacional, Establecimientos Fabriles
y Talleres Grficos, Juntas de Mejoras Materiales, Universidad Nacional y
Departamento de Maquinaria Agrcola de la Secretara de Agricultura y Fomento. Por ltimo, que el valor de los bienes inventariados hasta esa fecha,
ascenda a $46 121 853.45, independientemente de la suma de $17 448 555.47
que corresponda a objetos considerados dentro de la cuenta de almacenes."
La contabilidad de la Hacienda Pblica represent, sin duda, uno de los retos
ms grandes para Contralora en sus dos periodos de vida, comparable solamente esa magnitud con los esfuerzos desplegados para llevarla de manera
completa y exacta. Para subsanar los defectos de que adoleca dicha contabilidad, se cre en el ao de 1925 la Comisin Reorganizadora de Sistemas Contables, la cual concluy en su estudio que era preciso no solamente introducir en la
contabilidad pblica los principios modernos de carcter fundamental, sino que
tambin era necesario implantar nuevos sistemas, para hacer efectiva e integral
la exactitud de las diversas operaciones de la Hacienda Pblica y corregir los
defectos de los sistemas usados.
Los principales defectos apuntados por la Comisin eran: la falta de consignacin total del activo y del pasivo de la Hacienda Pblica; la carencia de
clasificacin adecuada de los balances anuales; la omisin de registro total de la
ejecucin de la Ley de Ingresos y del ejercicio del Presupuesto de Egresos; la
falta de enlace entre la contabilidad particular de las diversas oficinas pblicas
con manejo de fondos y valores y la contabilidad general de la Hacienda
Pblica; as como la ausencia de unidad en los procedimientos.
En orden a corregir las deficiencias anteriores, a partir del ejercicio fiscal de
1926 se implant el nuevo sistema de contabilidad y se expidi un instructivo
para tal efecto. Como complemento del sistema, el Departamento se avoc a la
implantacin de las contabilidades particulares de las oficinas federales con el
propsito de obtener la unificacin de la contabilidad de la Hacienda Pblica,
lo que requiri que se formularan instructivos de dichas contabilidades y que se
instruyeran a los manejadores de fondos para la puesta en marcha de las
mismas.
d] Informe del presidente Plutarco Elas Calles, de l de septiembre de 1927, en Los Presidentes
de Mxico ante /a Nacin, tomo 11I, Imprenta de la Cmara de Diputados, Mxico, 1966, p. 793.
84 Informe del presidente Plutarco Elas Calles, de (0 de septiembre de 1928, op. cit., p. 863.
274
Las ventajas de los nuevos sistemas pronto se evidenciaron en la prctica,

pues la rendicin de cuentas de aquellas oficinas que los utilizaban era ms
perfecta, aportaba todos los datos necesarios para los registros de la contabilidad general de la Hacienda Pblica y facilitaba las labores de glosa, pues venan
ya preparadas por los mismos cuentadantes, quienes por las cdulas prevenidas
para dicha rendicin de cuentas, se vean obligados a clasificar de una mejor
manera sus operaciones y los documentos que las justificaban y comprobaban.
El Departamento de Contralora trabaj arduamente en la enseanza del
nuevo sistema contable, ya prestando su personal para hacer ms fcil la implantacin de los instructivos especiales, o bien resolviendo todas las dudas de
las oficinas a travs de la Oficina Tcnica Consultiva. En algunos casos, envi
instructores e inspectores que material y prcticamente establecieron los nuevos
sistemas, como ocurri con las pagaduras civiles y militares y con los bancos
agrcolas ejidales."
Un ejemplo de estos trabajos lo constituye la puesta en prctica de los instructivos de contabilidades particulares correspondientes a la Tesorera de la
Federacin, a la Comisin Nacional de Irrigacin, a la Comisin Nacional de
Caminos, a los bancos agrcolas ejidales y a las oficinas federales de Hacienda,
durante el periodo comprendido del 10 de agosto de 1926 al 31 de julio de 1927.
En este mismo lapso, la Comisin Superior de Contabilidad concluy los instructivos referentes a las contabilidades particulares de las siguientes oficinas:
Contabilidad de las Aduanas.
Contabilidad de las Escuelas Centrales Agrcolas y Cooperativas Anexas.
Adaptacin del instructivo de contabilidad del Gobierno del Distrito Federal a la Hacienda de los Gobiernos de Territorios Federales.
Contabilidad para la Casa de Moneda.
Contabilidad para la Direccin de Bienes Nacionales, y
Contabilidad para el Departamento de Pesas y Medidas de la Secretara de
Industria, Comercio y Trabajo.
Asimismo, se public un suplemento al instructivo de contabilidad de las
pagaduras civiles y militares."
Entre las modificaciones principales operadas con motivo del nuevo sistema,
se encontraba la de que simultneamente al registro de los pagos y recaudaciones, se tena conocimiento de los motivos que haban originado unos y otros, es
decir, que se estaba en condiciones de saber si una cantidad pagada por el
Gobierno se traduca en una adquisicin, en el pago de una deuda o propiamente en un gasto, o sea: en un aumento de activo, disminucin de pasivo o
costo de administracin, para utilizar el lenguaje tcnico. En cuanto a los ingresos, por el mismo sistema se estaba en posibilidad de determinar los que representaban un producto, una disminucin de activo o un aumento de pasivo.
La cuenta general de la Hacienda Pblica dej de resumirse en los 15 estados
85
86
Boletn de Informaciones ... , tomo VI, julio-agosto de 1927, p. 23.

Ibidem, p. 22.
275
que marcaba la Ley Orgnica de Contralora de 1918, y que por su nomenclatura un tanto confusa perjudicaba la clara presentacin e inteligencia de dicha
cuenta, para contenerse en slo nueve estados que sealaba la nueva ley del
Departamento. Como se recordar, la relativa al ejercicio de 1924 fue presentada por vez primera dentro del trmino constitucional, mereciendo la felicitacin de la Contadura Mayor de Hacienda y de la opinin pblica. Esta oportunidad en la entrega de la cuenta pblica no fue efimera, sino que se sucedi en
los dems ejercicios mientras existi Contralora. As las de los aos 1925 y
1926, no slo se presentaron en tiempo, sino que las cifras que figuraban en
ellas eran ms perfectas desde el punto de vista de aplicacin definitiva en
contabilidad que las que correspondan a ejercicios fiscales pasados." La cuenta relativa al ejercicio de 1927 tambin se rindi en tiempo y con ella, 8 839
tomos de documentos justificativos y comprobantes originales, comprendidos
los referentes a las operaciones de las Comisiones Nacionales de Irrigacin y de
Caminos, cuyos balances, as como el del Ferrocarril del Desage del Valle de
Mxico, quedaron consolidados con el general de la Hacienda Pblica. Asimismo, se entreg la cuenta de la Beneficencia Pblica del Distrito Federal,
con 37 tomos comprobantes y justificantes."
Otro de los graves problemas que tuvo que resolver Contralora fue el relativo a las cuentas de depuracin que haban venido acumulndose durante muchos aos, y que tena como origen varias causas: la falta de glosa de cuentas de
febrero de 1913 a abril de 1917, que haba imposibilitado ligar los saldos de
aquella poca con las cuentas correspondientes de la contabilidad actual de la
Hacienda Pblica Federal; defectos en los registros de contabilidad y en las
aplicaciones de glosa; falta de asignaciones en los presupuestos para efectuar
diversas erogaciones necesarias en situaciones anormales; imposibilidad material de llenar en estas mismas situaciones excepcionales todos los requisitos de
comprobacin y justificacin prevenidos por las leyes; prdida de muchos documentos y falta absoluta de rendicin de cuentas por algunos manejadores de
fondos.
Para limitar esta situacin se acord que las diversas auditoras del Departamento que tuvieran a su cargo la glosa de las cuentas del ejercicio corriente,
llevaran a trmino la depuracin que se derivara de la misma glosa y que la
Auditora de Liquidacin de Cuentas practicara la relativa a las cuentas correspondientes al periodo mencionado.
La magnitud de la labor por desempear puede apreciarse si se considera
que desde el ao fiscal de 1925 los saldos de las cuentas en depuracin ascendan a $1 138841485.53, de los cuales $854027449.85 correspondan
a cuentas de activo y $284914 035.68 a cuentas de pasivo. El importe de las
cuentas, de febrero de 1913 a abril de 1917, no era posible fijarlo en razn de
que no haban sido glosadas."
El problema no pudo ser aprobado sin contar con disposiciones que permitieran dispensar muchas de las irregularidades encontradas en las cuentas, ya
87
88
89
Informe del presidente Plutarco Ellas Calles, de 1 de septiembre de 1928, op. cit.. p. 863.
Informe del presidente Plutarco Ellas Calles, de lo de septiembre de 1929, op. cit.. p.947.
Boletn de Informaciones . . . , op, cit. p. 37.
276
que si el Departamento hubiera tenido que sujetarse a las disposiciones legales

vigentes, se habra visto en la necesidad de encerrarse en un crculo vicioso que,
en ocasiones, le habra impedido cancelar infinidad de responsabilidades y, en
otros casos, dar aplicaciones definitivas a muchas cantidades que aparecan en
suspenso. Esto oblig a formular un proyecto de ley sobre dispensas de irregularidades y defectos de las cuentas de la Hacienda Pblica Federal que, previa
opinin de la Contadura Mayor de Hacienda, fue sometida a la aprobacin
del Congreso de la Unin, a fines de 1926. San-ionado dicho proyecto por
ambas cmaras el 31 de diciembre de dicho ao, fu': promulgado el 13 de enero
de 1927 y publicado en el Diario Oficial el 17 del mismo mes.
.
Al formularse el proyecto del ley indicado, se tuvo en cuenta que muchas de
las responsabilidades fincadas a cargo de los cuentadantes eran muy dificiles de
ejecutar, ya porque se encontraban prescritas, ya porque los responsables haban desaparecido, o bien en virtud de que algunas veces se haban hecho
aplicaciones transitorias por falta de documentos o datos de poca importancia,
y procurar solventarlas dentro de la aplicacin rgida de la ley hubiera sido una
labor muy costosa y sin resultado prctico. Por otra parte, un gran nmero de
esas responsabilidades y aplicaciones pendientes provenan de excesos en las
asignaciones previstas por los presupuestos de egresos, que haban podido ser
subsanadas por la ampliacin oportuna de las partidas; pero como esto no se
hizo, en la Ley de Dispensas aludida se estableci la ampliacin de los presupuestos en las cantidades necesarias para dar cabida a las erogaciones excesivas
respecto de los periodos fiscales de mayo a junio de 1917, julio a diciembre
siguientes y aos de 1918, 1919 y 1920. Como, adems, existan los decretos de
10 de noviembre de 1925, de 29 de diciembre del mismo ao y de 20 de
diciembre de 1926, que ampliaban, respectivamente, las partidas de los presupuestos de egresos de 1921 y 1922, de 1923 y 1924, todas las erogaciones que
haban sido llevadas a responsabilidades y a aplicaciones pendientes por falta
de autorizacin en los presupuestos, podan cargarse definitivamente a stos."
Con el objeto de que la mencionada Ley de Dispensas se aplicara lo ms
pronto posible, y a fin de dar cumplimiento a sus artculos 9 alB, se reglament la intervencin de la Contadura Mayor de Hacienda, de acuerdo con esta
misma oficina, de manera que comisionara delegados en la Auditora de Liquidacin de Cuentas que sancionaran, en nombre del contador mayor de Hacienda, las decisiones del contralor tan pronto como hubieren sido dictadas.
As las cosas, y en vista al mejor desarrollo de los trabajos que le aguardaban,
la Auditora de Liquidacin de Cuentas procedi a reorganizar su archivo
conforme al sistema implantado en el General del Departamento, dividindolo
en los cuatro ramos de glosa: Aduanas, Timbre, Civil y Militar; fusion en un
solo expediente todos los relativos a un mismo responsable por cada ramo,
reduciendo de esta forma el nmero de expedientes a 8 812, en vez de 18774 que
existan con anterioridad; e inici los trmites necesarios para poner al da su
correspondencia, sujetando su revisin y despacho al reglamento respectivo.
Esto ltimo obedeci a la necesidad de integrar en su totalidad los expedientes,
90
Ibdem. pp. 38-39.
277
ya que mucha de la correspondencia que exista en la Auditora se relacionaba

con la solvencia de responsabilidades o envo de documentos que servan para
dar aplicacin definitiva a ciertas cantidades."
La labor de depuracin principi por los expedientes de responsables que se
encontraban consignados ante las autoridades y por aquellos cuyas responsabilidades eran en efectivo, y entre stos, los de mayor cuanta, habindose cancelado hasta agosto de 1927, responsabilidades por un valor de $10293,470.
Al informar al Congreso sobre este punto, el Jefe del Ejecutivo extern: "La
depuracin de cuentas se est llevando a efecto con toda actividad", lo que
representaba un reconocimiento a los serios esfuerzos de Contralora en el
desempeo de esta ingente tarea."
Si la actividad desplegada en la depuracin de cuentas era loable, resultaba
serlo ms en virtud del poco personal con que se contaba para ello. Los frutos,
no obstante esta circunstancia, seguan cosechndose, y as se cancelaron en 1928
responsabilidades provenientes de los aos anteriores a 1924, por valor de
$52943 856.60, habindose, adems, glosado cuentas de ese periodo, con un
importe de $6303270.18. 93
Lejos de disminuir con el paso del tiempo la intensidad en la depuracin de
cuentas, aqulla aument. Se trataba de desterrar una de las mayores deficiencias que por muchos aos haba padecido la contabilidad del Gobierno Federal, lo que se lograra -segn se anunciaba en septiembre de 1930- para el 30
de noviembre de ese mismo ao. El volumen de las operaciones depuradas en el
ejercicio fiscal de 1929 fue de $164229996.15, el cual pudo lograrse con la
eficaz cooperacin prestada por la Contadura Mayor de Hacienda a travs de
sus delegados en la Auditora de Liquidacin de Cuentas, que sancionaban las
decisiones del contralor en esta materia tan pronto como se dictaban."
La liquidacin de cuentas lleg por fin a su trmino en la fecha sealada, esto
es, el 30 de noviembre de 1930, previa la depuracin de $445098 144.56, de
saldos deudores y acreedores, lo que dio lugar a que la Contadura Mayor de
Hacienda, con fecha 10 de marzo de 1931, expidiera el finiquito general relativo
a las cuentas de la Hacienda Pblica Federal por los ejercicios de 1917 a 1924.95
De los puntos del programa de trabajo que el Departamento se traz desde
1925, y que llev a cabo en esta segunda fase, destaca el relativo al registro de
funcionarios y empleados de la Federacin, cuyo objetivo era determinar la
incompatibilidad de diversos puestos pblicos e inquirir la radicacin de los
responsables para obtener el reintegro de las cantidades a su cargo. Por este
mismo registro se estaba en posibilidad de no dejar que reingresaran al servicio
empleados que hubieran sido cesados en alguna dependencia del Gobierno
Federal por causas de las que impedan que se volviera a ocupar puestos en la
Administracin.
Ibidem, pp. 40-41.
Informe del presidente Plutarco Elas Calles, de 10 de septiembre de 1927, p. 793.
93 Informe del presidente Plutarco Ellas Calles, de lo de septiembre de 1928, p. 863.
94 Informe del presidente Pascual Ortiz Rubio, de 10 de septiembre de 1930, en Los presidentes
de Mxico .. . , op. cit.. p. 1016.
9l Informe del presidente Pascual Ortiz Rubio, de 1 de septiembre de 1931, op. cit., p. 1090.
91
92
278
Para el desempeo de esta funcin consagrada en la Ley Orgnica del Departamento y detallada en la seccin VIII de su reglamento, as como en las
disposiciones complementarias que se publicaron en el apndice nmero 4 al
mismo, se estableci en octubre de 1926, en la Auditora del Ramo Civil, la
seccin de Registro General de Funcionarios y Empleados de la Federacin,
que ms tarde funcionara en forma autnoma con el nombre de Oficina de
Registro de Personal Federal. En los trminos de los ordenamientos citados,
dicho registro se practicaba por el sistema de tarjetas, en las que se anotaban los
antecedentes de los funcionarios y empleados pblicos, y de ellas se haban
formulado para el primer semestre de 1927,26415, as como recibido 14025
oficios referentes al movimiento de altas y bajas del personal federal."
Dos aos ms tarde, en septiembre de 1929, el registro de que se trata se
hallaba prcticamente al da, con excepcin del relativo al Ejrcito, y estaba
constituido por 50 537 tarjetas. Adems, se encontraba al corriente el relativo al
Fondo de Garanta de Funcionarios y Empleados Federales con manejo de Fondos y Valores de la Federacin, as como el de las fianzas otorgadas a favor
del Gobierno Federal, mismas que al 31 de julio del ao antes citado, importaban $4411 480.50.97
En 1930, este servicio sufri una reorganizacin radical ya las funciones que
la oficina respectiva vena desempeando sobre fianzas, fondo de garanta, registro
de inhabilitados e incompatibilidad de empleos, se agreg la del registro de las
partidas de sueldos que en el Presupuesto tenan asignacin fija, con el propsito de alcanzar la anhelada moralidad administrativa. En cumplimiento de las
disppsiciones dictadas en este sentido, el propio Jefe del Ejecutivo y los presidentes de la Suprema Corte de Justicia y de la Comisin Permanente del
Congreso de la Unin, personalmente acudieron a la Contralora para que se
les tomaran las huellas digitales y aportar los datos correspondientes a este registro."
Respecto al servicio de inspeccin, el Departamento llev a la prctica una
poltica ms enrgica, inteligente y eficaz; dio nueva organizacin a las auditoras regionales y al plan de visitas; redujo el costo de stas y elimin las que
resultaban innecesarias. La auditora encargada de este ramo reorganiz sus
labores, de manera que para las que tena que desarrollar en el Distrito Federal,
qued dividida en las Mesas de Contratos, Ingenieros, Visitas y Cotizaciones y
Compras.
Despus de dos aos de labores en este periodo, el Departamento poda estar
cierto de que llevaba la orientacin adecuada:
La fiscalizaci6n ha sido ejercida con toda eficacia, intensificndola cada vez ms y se
ha intervenido en todos los actos en que tiene la obligacin de hacerlo el Departamento."
Boletin de Informaciones .. , op. cit. p. 34.
Informe del presidente Emilio Portes Gil, de l de septiembre de 1929, en Los presidentes de
Mxico . . , p. 947.
9B Informe del presidente Pascual Ortiz Rubio, de 1 de septiembre de 1931, en op. cit.. p. 1091.
99 Informe del presidente Plutarco Ellas Canes, de l de septiembre de 1928, en op. cit. p. 864
96
91
279
Los reconocimientos de existencias, visitas e intervenciones en entregas de

oficinas manejadoras de fondos iban en aumento. En el ejercicio fiscal de 1929,
se intervino eficazmente en la ejecucin de obras llevadas a cabo por las diferenles dependencias del Gobierno, habindose aprobado presupuestos por ms de
$11 000 000 y fijado reglas respecto a la forma en que haban de realizarse las
obras de construccin y reconstruccin de edificios pblicos; se continu vigilando la celebracin y cumplimiento de los contratos concertados por las dependencias mencionadas y sus finanzas respectivas; la fiscalizacin ejercida en
las compras hechas por el Gobierno, dado el sistema establecido para provocar
la competencia comercial, haba producido resultados tan satisfactorios, segn
lo afirmaba el Primer Mandatario, que las adquisiciones se hacan a un precio
menor que el corriente en el mercado para los particulares. 100
La inspeccin de las oficinas recaudadoras y pagadoras dependientes del
Gobierno Federal-se informaba en septiembre de 1931- se llev a cabo "en
toda su amplitud". En esa misma fecha el Jefe del Ejecutivo expresaba con
satisfaccin que debido a la intervencin de Contralora en las obras de construccin y reconstruccin de edificios pblicos y en las adquisiciones que llevaba
a cabo el Gobierno Federal, se haba obtenido una economa para el erario de
$3282616.87. Se consignaban, adems, la aprobacin de 1 388 presupuestos
con valor de $7 552 948.91; la tramitacin con motivo de las compras, de 42 150
pedidos con importe de $14389059.24 Y el hecho de que el Departamento
haba vigilado que los contratos en que era parte el Gobierno Federal, se
celebraran en las mejores condiciones para ste.'?'
Entre las innovaciones ms importantes que se llevaron a cabo en el Departamento de Contralora y que figuraron en su nueva Ley Orgnica y su reglamento, se encontraba la del control previo que serva para intervenir oportunamente,
evitando gastos injustificados o excesivos, convenios onerosos para la Nacin y
fraudes contra el erario. Por tal razn los captulos relativos al examen y
autorizacin de crditos en contra de la Federacin y a la intervencin en contratos, fueron en realidad puestos en vigor con anterioridad a la expedicin del
reglamento citado.
Los resultados de esta funcin al mes de agosto de 1927, se sintetizaban en los
siguientes trminos:
El control previo, o sea la fiscalizacin de los gastos pblicos antes de efectuarse, ha
llegado ya a su perfeccionamiento.l"
En 1930, el Ejecutivo de la Unin resuma en forma semejante el cumplimiento de esta obligacin a cargo de Contralora:
En lo tocante al examen y autorizacin de crditos en contra de la Federacin. se
ejerci el control previo en todas las operaciones que afectan al Presupuesto de
Egresos. 103
100
101
102
103
Informe del presidente Pascual Ortiz Rubio, de 10 septiembre de 1930, en op. cit. p. 1015.
Informe del presidente Pascual Ortiz Rubio, de 10de septiembre de 1931, en op. cit. p. 1090.
Informe del presidente Plutarco Elas Calles, de 10 de septiembre de 1927, en op. cit., p. 793.
Informe del presidente Pascual Ortiz Rubio, de 10de septiembre de 1930, en op. cit. p. 1016.
280
Entre las labores de control previo, se citaban, adems, en el Informe Presidencial mencionado en ltimo trmino, las realizadas por la Oficina de Pensiones, para la que se dict un reglamento especial relativo a sancin, suspensin
y cancelacin de pensiones, a efecto de simplificar la tramitacin de stas y
hacer ms efectivos los trabaj os de vigilancia, fiscalizacin y glosa.'?'
Un ao ms tarde se reiteraba el ejercicio de las labores de revisin de
rdenes de pago y documentos que afectaban las partidas del Presupuesto de
Egresos, de los cuales fueron objetados 711, que afectaron las partidas globales
del presupuesto en $46423601.49, del 10 de agosto al31 de diciembre de 1930, y
en $45896601.51, del 10 de enero al 31 de julio de 1931. 105
El nmero de documentos objetados al ejercerse el control previo disminuy
considerablemente con el paso del tiempo -en 1931 el nmero fue de 15624-;
esta circunstancia, sin embargo, no se debi a una reduccin en los trabajos de
esta ndole, sino que fue el resultado lgico de la enseanza y persuasin que
haba venido desarrollando el Departamento ante las dems dependencias del
Ejecutivo, a fin de lograr la mayor perfeccin en la expedicin de los documentos de pago, as como en los presupuestos sometidos a la consideracin de
Contralora para su aprobacin.l'"
Un Acuerdo de 24 de mayo de 1932, emitido por el presidente Pascual Ortiz
Rubio, pone de manifiesto la importancia del control previo y la voluntad del
Titular del Ejecutivo de que aqul se ejerciera, en los trminos fijados por el
artculo 50 de la nueva Ley Orgnica del Departamento, ante la prctica que
estaban siguiendo las dependencias federales de iniciar convocatorias para subastas de obras o servicios, ordenar la iniciacin o persecucin de obras, etc.,
sin solicitar previamente la intervencin legal de Contralora. El acuerdo citado
estableca, en sntesis, que dichas dependencias no deberan iniciar o llevar a
trmino operacin alguna que implicara el gasto, enajenacin, arrendamiento,
gravamen o disposicin en cualquier forma de los bienes nacionales o de aquellos que estuvieran bajo la guarda del Gobierno, sin haber solicitado previamente el parecer del Departamento.!"
Un ejemplo por dems ilustrativo de la importancia que revesta la labor de
control previo lo constituye el hecho de que muchas veces se pudo notar que
entre el presupuesto presentado por las distintas dependencias y el aprobado
por el Departamento, exista una diferencia que fluctuaba entre el 40 y el
50%.108
En congruencia con su finalidad de conseguir la eficiencia de los empleados
pblicos, Contralora propuso, y fue aceptado, un proyecto sobre reglas de
tiempo que deban observarse para el trmite y resolucin de los asuntos oficiales, que se traduca en una simplificacin administrativa. En el Acuerdo Presidencial respectivo, de 10 de mayo de 1926, se haca una clasificacin de
Loe. cit.
Informe del presidente Pascual Ortiz Rubio, 1 de septiembre de 1931, en op. cit., p. 1090.
106 Informe del presidente Pascual Ortiz Rubio, de 10 de septiembre de 1932, en op. cit., p. 1168.
107 Boletn de Informaciones .. . , op. cit., tomo XVII, abr.-may.-jun. de 1932, pp. 132-1:B.
108 Informe del presidente Pascual Ortiz Rubio, de la de septiembre de 1932, en Los Presidentes
de Mxico . . . , op. cit., p. 1170.
104
10l
281
los diversos asuntos oficiales que facilitara una ms acertada direccin de los
mismos; evitara las tradicionales demoras en su despacho; ahorrara tiempo a
los empleados; y permitira a los interesados conocer exactamente el tiempo en
que sera resuelto su negocio. 109
Adems de las funciones que le eran propias, Contralora desarroll algunas
otras que no eran de su competencia, cumpliendo recomendaciones y acuerdos
del Jefe del Ejecutivo, como ocurri en la administracin de los Talleres Grficos de la Nacin que, por Acuerdo Presidencial, pasaron a depender de la
propia Presidencia de la Repblica en lo referente a poltica obrera y personal
directivo, y del Departamento, en lo relativo a organizacin contable y administrativa. El resultado fue muy satisfactorio, pues de un promedio de $600 000
anuales que dichos talleres haban sufrido de prdidas con anterioridad, se
logr una utilidad, en el primer semestre de 1931, de $43442.64. 110
Tambin atendi a la Asociacin Nacional de Proteccin a la Infancia en su
organizacin administrativa y control de fondos, e hizo estudios especiales con
relacin a dependencias de la beneficencia privada.'!'
Como conclusin a este apartado, debe sealarse, en lo concerniente a la
organizacin interna del Departamento, que ste cumpli con uno de los puntos
principales que se traz para esta segunda etapa, consistente en la seleccin de
su personal. A este respecto, se continuaron practicando los exmenes a dicho
personal, de tal manera que para agosto de 1928 slo quedaba pendiente de
cumplir con este requisito el 19% del mismo, habindose expedido los reglamentos necesarios para la disciplina interior del Departamento, como sigue:
Reglamento de Exmenes, Instructivo para tramitacin de solicitudes a la Direccin General de Pensiones Civiles de Retiro, Instructivos del Servicio Mdico, Reglamento de Asistencia, Reglamento de la Servidumbre y Reglamento
para la aplicacin de Notas Buenas y Malas y otorgamiento de "Certificados de
Empleados Distinguidos".
DESAPARICiN DEL DEPARTAMENTO DE CONrRALORA

DE LA FEDERACIN
El da jueves 27 de octubre de 1932 tuvo lugar en la Cmara de Diputados la

lectura de la iniciativa de ley, fechada el19 del mes y ao citados, por la que el
Jefe del Ejecutivo propona la reforma de la Ley Orgnica de Secretaras de
Estado de 25 de diciembre de 1917, en las partes correspondientes a la determinacin de las competencias respectivas de la Secretara de Hacienda y d~i
Departamento de Contralora. En otras palabras, la desaparicin de este ltimo
y la reorganizacin de la secretara mencionada para que asumiera ntegramente las facultades y responsabilidades inherentes a su carcter propio de administradora del patrimonio de la Federacirg tanto respecto al manejo de fondos en
Boletn de Informaciones ... , op. cit.. tomo 111, may.-jun. de 1920, pp. 129-132.
Informe del presidente Pascual Ortiz Rubio. de 1 de septiembre de 1931, en Los Presidentes
de Mxico ... , op. cit .. p. 1091.
111 Loe. cit.
109
110
282
EL DEPARTAMENTO DE CNTRALRA
sus diversas modalidades -recaudacin, pago, contabilidad, glosa y rendicin

de cuentas- como en cuanto a la fiscalizacin preventiva.
La reforma propuesta se haca descansar en diversos errores que se supona
se imputaban al Departamento de Contralorla y que se afirm que afectaban
seriamente la regularidad funcional de la Administracin Pblica. ll2 As, uno
de ellos consista en que el secretario de Hacienda haba carecido de informaciones precisas, fidedignas y oportunas sobre el movimiento de fondos y valores
que le permitieran orientar la poltica hacendara del Gobierno, ya que slo le
haban sido proporcionados estados con considerables retrasos, los que, por
otra parte, tendan ms a inducir a error que a orientar, debido a su escasa
aproximacin.
La falta de un rgano capacitado para determinar oportunamente si cada
ejercicio fiscal se cerraba con dficit o supervit, era otro de los motivos invocados en la iniciativa de referencia, pues se sostuvo que los datos sobre este punto,
formados por Contralora apenas podan ser proporcionados por sta despus
de ocho meses de concluido el ejercicio, adems de que las informaciones
estadsticas en la materia diferan segn su fuente de origen y eran aun, en
ocasiones, contradictorias entre s.
Se argumentaba, asimismo, que la marcha regular de las secretaras y departamentos administrativos se encontraba a tal grado afectada por la excesiva y
rigurosa intervencin de la Secretara de Hacienda y de Contralora que en
ocasiones aquellas dependencias no podan desempear con oportunidad los
servicios pblicos a su cargo.
Despus de una exposicin cronolgica de los diferentes sistemas de control
fiscal adoptados en nuestro pas a partir de la consumacin de la Independencia
y de los propsitos que impulsaron la creacin del Departamento, el Jefe del
Ejecutivo afirmaba en forma categrica que los resultados obtenidos por el
establecimiento de Contralora estaban muy lejos de corresponder a la finalidad
deseada. Sealaba que la suma de facultades acumuladas en este organismo no
haba podido en cierta poca -aquella en que oper la gestin hacendaria
anterior a la asonada delahuertista- evitar que el secretario de Hacienda
hiciera uso indebido de los fondos a su cuidado, y que las responsabilidades de
esos despilfarros ni siquiera haban llegado a exigirse; que tampoco se haba
alcanzado el efecto moralizador que se esperaba, pues el concepto de responsabilidad se haba diluido y pervertido, ya que para los altos funcionarios la
intervencin de la Contralorla era equivalente en muchas ocasiones tan slo a
un finiquito, en tanto que bastantes de las resposabilidades fincadas a empleados considerados subalternos solamente obedecan a simples errores o a falta de
comprobacin, que en varios casos merecan nicamente observaciones o correcciones disciplinarias.
Se insisti en la falta de informes oportunos y exactos sobre la situacin
financiera del Gobierno, indicando que mensualmente el Departamento no
suministraba dato alguno y que la cuenta anual se conoca con ocho meses de
112 Diario de los Debates de la Cmara de Diputados. sesin del da 27 de octubre de 1932, tomo I.
Diario nm. 26, pp. 6-11.
283
retraso, con el agravante de que los estados hacendarios, hechos con un criterio
unilateral, no revelaban la verdadera situacin de las finanzas pblicas.
Se adujo tambin la discrepancia que se daba entre los datos que respecto a
ingresos consignaban las cuentas de la Hacienda Federal formadas por Contralora y el resultado efectivo de la recaudacin obtenida en la Secretara de
Hacienda, as como el desacuerdo entre ambos rganos por lo que respecta al
ejercicio real del Presupuesto.
La lista de los vicios imputados a Contralora continuaba, y as se deca que
desde su establecimiento y por efecto de sus propios mtodos, no se haban
podido determinar las condiciones verdaderas en que se haban cerrado los
diferentes ejercicios fiscales, pues mientras la cuenta anual arrojaba un supervit, el ejercicio haba cerrado con un dficit, contradiccin (se afirmaba en la
iniciativa presidencial) que provocaba desconciertos y suposiciones errneas
dentro del propio Gobierno como en la opinin pblica.
La dualidad de mando en las oficinas recaudadoras -segua expresndose en
la iniciativa de ley- sujetas simultneamente a las rdenes de Contralora y de
la Secretara de Hacienda, provocaba serios trastornos que se traducan en
prdidas para el erario y en quebranto de la disciplina por los conflictos que
suscitaba.
Era necesario, se agregaba, simplificar el mecanismo administrativo que se
haba complicado ms a partir de 1928, en que fue expedida la ley que cre
el Departamento del Presupuesto, al facultrsele a este organismo para intervenir paralelamente a Contralora en el control previo del ejercicio de egresos,
con lo que se invadan una vez ms las atribuciones propias de las diferentes
dependencias del Ejecutivo y se entorpeca la marcha de la Administracin.
Por ltimo, se manifestaba que ante la apremiante necesidad de conocer
oportunamente el estado del Tesoro Nacional y apreciar en un momento dado
la repercusin que sobre los ingresos tenan las medidas fiscales dictadas
al efecto, la Secretara de Hacienda haba tenido que suplir las deficiencias de
Contralora, creando organismos ad hoc, lo que representaba no slo un doble
gasto, sino tambin una duplicacin de labores que lejos de facilitar, estorbaba
la realizacin de los fines que dicha secretara persegua.
A dichas apreciaciones seguan los lineamientos generales de la nueva organizacin proyectada conforme al sistema establecido por la ley de mayo de
1881, con las modificaciones que a juicio de los autores de la iniciativa exigan las
condiciones econmicas de ese momento.
As, la Secretra de Hacienda asumira ntegramente facultades y responsabilidades inherentes, tanto a las funciones de manejo de fondos, (recaudacin,
pago, contabilidad, glosa y rendicin de cuentas) cuanto a las de control previo
de egresos y fiscalizacin de actos y contratos de los que resultaran obligaciones
a cargo del Gobierno. Aqullas seran desempeadas por conducto de la Tesorera de la Federacin y stas, en parte, por conducto de la misma Tesorera, y
en parte, mediante un servicio especial de inspeccin, independiente de dicha
oficina.
As tambin, para evitar la acumulacin de facultades en la Secretaria de
Hacienda, se reintegraran a cada secretara o departamento todas aquellas
284
facultades que les eran propias en la ejecucin de sus presupuestos, y desapareceran las "intiles y costosas trabas" que el Departamento les opona. De este
modo, la fiscalizacin de la secretara referida se limitara exclusivamente a
comprobar la legalidad de las erogaciones, es decir, a verificar que las partidas
afectadas fueran las destinadas a dichas erogaciones, que tuvieran saldo suficiente y que la orden de pago reuniera los requisitos debidos. En cuanto a los
actos y contratos celebrados por las diversas dependencias del Poder Ejecutivo, la fiscalizacin preventiva que habra de ejercer la misma secretara se
concretara a la afectacin del crdito pblico, cuidando que los intereses econmicos del Gobierno quedaran suficientemente garantizados, pero sin extender su intervencin a los aspectos tcnicos de tales actos o contratos. As, se
dijo, la fiscalizacin entendida de esta manera no colocaba a la Secretara de
Hacienda en un privilegiado estado de irresponsabilidad, al resumir el cmulo'
de facultades de Contralora, porque respetaba las facultades orgnicas de las
tres dependencias del Ejecutivo y porque, adems, sus actos relacionados con el
manejo de fondos, al igual que los de todas ellas, estaran sujetos a la revisin
del Poder Legislativo, a travs de la Contadura Mayor.
Se invoc, finalmente, la circunstancia -y sta era considerada por s sola
como suficientemente justificativa de la medida que se propona, dadas las
condiciones difciles por las que atravesaba el Erario Federal- de que con la
supresin del Departamento de Contralora se obtendra una fuerte economa
presupuestal, que aumentara conforme se liquidaran las operaciones pendientes
del antiguo sistema y se estableciera la concatenacin funcional del nuevo.
En resumen, el proyecto de ley, materia de la iniciativa en comento, propona en su artculo l la reforma al artculo 4 de la Ley Orgnica de Secretaras
de Estado de 25 de diciembre de 1917, para fijar la nueva competencia de la
Hacienda y Crdito Pblico, conforme a las siguientes funciones divididas en
tres grupos:
Artculo 1. Se reforma el artculo 4 de la Ley de 25 de diciembre de 1917 Orgnica
de Secretaras de Estado, en los trminos siguientes:
Artculo 4. Corresponde a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico:
A) Asuntos fiscales y presupuestales.
a) Formulacin de proyectos e iniciativas de ley sobre ingresos y egresos federales, tarifas de importacin y exportacin y bienes nacionales.
b) Administracin de impuestos, rentas y bienes nacionales o nacionalizados.
c) Fiscalizacin preventiva en actos y contratos de los que resulte obligacin
a cargo del erario.
d) Polica fiscal.
B) Asuntos de Tesorera:
a) Recaudacin de ingresos federales.
b) Pagos y erogaciones presupuestales.
e) Contabilidad general de la Federacin.
d) Glosa de ingresos y egresos federales.
e) Responsabilidades en favor y en contra de la Federacin.
f) Relaciones con la Contadura Mayor de Hacienda.
C)
Asuntos de crdito, seguros, fianzas y moneda:

a) Formulacin de proyectos e iniciativas de ley sobre crdito, bancos, deuda
pblica, seguros, fianzas, monedas y pensiones civiles,
b) Inspeccin y vigilancia de instituciones de crdito, seguros y fianzas.
e) Relaciones con el Banco de Mxico, S, A,
d) Administracin de casas de moneda y ensaye,
En su artculo 20 declaraba suprimido el Departamento de Contralora y, er

consecuencia, derogado el artculo 13 de la citada ley de 25 de diciembre de
1917, que era el que consignaba sus facultades, Finalmente, el artculo 3 autorizaba al Ejecutivo Federal para expedir las leyes que fueran necesarias para la
observancia de la citada Ley de Secretaras de Estado,
La iniciativa de referencia pas a las comisiones unidas primera de gobernacin y primera de puntos constitucionales, para estudio y dictamen, mismas que
formularon este ltimo el 14 de noviembre de 1932. En dicho dictamen!" se
dijo que ante el grave problema de la vida econmica del pas, era conveniente
la transformacin de un organismo que no haba podido llenar sastisfactoriamente su cometido, centralizando en la Secretara de Hacienda las funciones
que le haban sido encomendadas; expresndose adems, en los siguientes
trminos, el deseo de que la reorganizacin que se proyectaba, inspirada en
nobles y elevados propsitos y apoyada en la experiencia :.:dministrativa de
varios aos, respondiera a la esperanza que en ella tena el Ejecutivo:
Llegando en breve plazo a perfeccionar los sistemas de contabilidad y glosa para que
respondan con eficacia a las exigencias de la gestin financiera del Ministerio de
Hacienda; a regularizar y encauzar convenientemente la labor de fiscalizacin previa
de los egresos, actos y contratos gubernamentales; administrar con precisin y exactitud los ingresos y egresos de la Nacin mediante una inteligente labor presupuestal, a
efectuar con toda oportunidad la glosa preventiva para definir y exigir responsabilidades con prontitud y eficacia, y por ltimo a lograr satisfactoriamente de este modo
las finalidades que no pudieran realizarse por el Departamento de Contraloria,
Al llevarse a cabo la discusin del dictamen en lo general, el 8 de diciembre

del ao antes citado, hizo uso de la palabra en primer lugar el diputado Manuel
Rueda Magro, miembro de la Comisin de Puntos Constitucionales, para fundar el referido dictamen. Su intervencin se concret a reproducir lo asentado
en la iniciativa y a respaldar lo que en ella se deca, En una parte de su discurso
manifestaba que no era posible hacer ningn reproche constitucional al establecimiento de Contralora, ni siquiera al conjunto de facultades que se le haban
concedido, pues todas ellas eran necesarias en una buena administracin hacendaria, para luego agregar:
Pero es el hecho de que, segn asegura el Ejecutivo en su iniciativa, el funcionamiento independiente de la institucin defraud las justas esperanzas que se alentaron al
instituirla.'!"
113
114
Diario de los Debates de la Cmara de Diputados. tomo 1, Diario nm. 15, pp. 12-26.
El subrayado es nuestre.
286
Le sucedi en el uso de la palabra Eugenio Mndez Aguirre, nico

diputado que se opuso a la desaparicin del Departamento. Estos fueron sus
argumentos: en relacin al sistema de 1881, que era elogiado en la iniciativa del
seor Pani y en el dictamen de las comisiones, expresaba que no era ninguna
buena referencia, ni para el autor de la primera ni para los autores del dictamen, en razn de que el presidente Manuel Gonzlez, a quien se deba esa
reforma, haba sido uno de los jefes del Ejecutivo ms despreocupados en
cuanto al manejo de los fondos pblicos y que, adems, dicho sistema haba
quedado en evidencia, desde el momento en que se haba perfeccionado dentro
del mismo porfirismo -porque Gonzlez era porfirista- al crearse en 1910 la
Direccin de Contabilidad y Glosa por ser unas las funciones del cajero y otras
las del contador.
Respecto a los sucesos de 1923, reconoca que el secretario de Hacienda,
seor De la Huerta, haba podido, efectivamente, disponer de los fondos pblicos, en pro de su candidatura presidencial, pero daba como explicacin de tal
anomala el que la Ley Orgnica del Departamento de 1918 no haba establecido el control previo de los gastos, debido a la premura con que fue expedida, y
sealaba que con la nueva ley, la Contralora estaba funcionando en esos
momentos de una manera cientfica, tcnica y favorable a los intereses de la
Nacin. Propona a la asamblea que, en todo caso, se designara una comisin
oficial para comprobar el funcionamiento del Departamento.
Que el hecho de que la Secretara de Hacienda careciera de informaciones
precisas y fidedignas sobre el movimiento de fondos que le permitieran orientar la poltica hacendaria, lo consideraba un defecto de organizacin interior de
la propia secretara y no de Contralora, en virtud de que las oficinas federales
de Hacienda, encargadas de producir esos informes, los estaban rindiendo
diariamente y por telgrafo a la Tesorera de la Federacin.
Con referencia a que el Gobierno no dispona de un rgano capacitado para
determinar oportunamente si cada ejercicio fiscal se cerraba con dficit o supervit, .aseveraba que ese rgano era la Tesorera de la Federacin y que a ella
corresponda manifestar lo anterior.
Rechazaba que Contralora rindiera fuera de tiempo la cuenta pblica, al
entregarla a los ocho meses de concluido el ejercicio fiscal, pues la Constitucin
le exiga rendirla en los primeros das de septiembre.
A la objecin de que las informaciones estadsticas que llevaban la Secretara
de Hacienda y Contralora no slo diferan sino que en ocasiones resultaban
contradictorias, contestaba que hasta mediados de 1932, el Departamento haba comenzado a llevar las relativas a impuestos y que de ser ciertas dichas
diferencias la culpa la tenan las oficinas federales de Hacienda que suministraban los datos, y no Contralora que se sujetaba a ellos.
En lo concerniente a la invasin de facultades entre la Secretara de Hacienda y el Departamento, la cual provocaba continuos choques y fricciones, y que
se haba venido a complicar a partir de 1928,cuando fue creado el Departamento
de Presupuestos, el diputado Mndez Aguirre planteaba una sencilla solucin:
que este ltimo pasara a depender de Contralora pues, adems de que su
sostenimiento representaba una fuerte erogacin, los certificados de compatibi-
287
lidad de empleos que expeda, eran, al final de cuentas, rechazados frecuentemente por Contralora, quien tena la ltima palabra sobre los mismos.
Respecto a que la revisin de los actos de la Secretara de Hacienda por parte
de la Contadura Mayor de Hacienda impeda que aqulla se situara en un
estado de irresponsabilidad privilegiado, expresaba que la Contadura Mayor
tena ms bien finalidades polticas, pero no administrativas, y que la ineficacia
de sta se mostraba claramente en la Exposicin de Motivos de la Ley Orgnica
de Contralora de 1926.
Consideraba que la iniciativa de ley, formulada por el seor Pani en su
carcter de secretario de Hacienda, no era sino el "primer caonazo" de la
campaa presidencial, ya que otros haban sido sus conceptos cuando funga
como secretario de Industria y Comercio en 1918, al advertir en un artculo
sobre los peligros que implicaba el cmulo de facultades en la Secretara de
Hacienda.
Vino despus otra intervencin del diputado Rueda Magro para sostener que
la falta de informes mensuales a que haca referencia la iniciativa, no era
deficiencia de la Secretara de Hacienda, en virtud de que las oficinas recaudadoras y pagadoras dependan de Contralora en cuanto a la rendicin de cuentas. Indic que las diferencias de datos entre las cuentas de Contralora y los
resultados efectivos de la misma existan realmente, y cit un caso concreto;
neg que el Departamento de Presupuesto sirviera solamente para expedir
certificados de compatibilidad de empleos, pues se ocupaba tambin de preparar y formular los presupuestos, que era funcin de Hacienda, de aumentar o
disminuir las partidas de egresos que consultaran las dependencias del Ejecutivo; de vigilar la ejecucin de los presupuestos y de hacer estudios sobre organizacin administrativa. Conclua que en la cuestin presupuestal intervenan
tanto la Secretara de Hacienda como el Departamento del Presupuesto y la
Contralora, y que de esta triple intervencin se originaban constantemente
dificultades.
Manifestaba, asimismo, que si la revisin de la Contadura Mayor no produca ningn resultado, ello se deba a que las cuentas le eran entregadas con un
gran retraso; explicaba de algn modo la actitud del seor Pani, indicando que
de 1918 a 1932 haban cambiado las circunstancias, ya que se haba cado en la
cuenta de que deba restitursele a la Secretara de Hacienda lo que se le haba
segregado; sealaba, por ltimo, que era decisin del Jefe del Ejecutivo -nico
responsable de los fondos pblicos- manejarlos por medio de la secretara
mencionada.
A este ltimo argumento respondi el diputado Mndez Aguirre, en el sentido de que el presidente de la Repblica no era el nico responsable de dichos
fondos, sinto tambin los diputados, ya que por esta razn deban discutir si
convena o no la supresin del Departamento de Contralora, mxime que las
aseveraciones de su homlogo Rueda Magro slo demostraban, cuando ms, la
necesidad de introducir ciertas reformas a la Ley Orgnica del Departamento
para corregir los defectos que se le imputaban, pero no su desaparicin.
Refutaba el mismo diputado Mndez Aguirre que con la supresin de Contralora se fuese a obtener una economa en el Presupuesto, ya que en el peridi-
288
ca Exclsior, al que irnicamente calificaba como el rgano de Hacienda, se

haba publicado la noticia de que el presupuesto de esta ltima aumentara
notablemente por la desaparicin del Departamento, al quedar establecida la
nueva Oficina de Glosa, dependiente de la Tesorera Federal, que contara con
un personal bastante numeroso.
En un final emotivo, apel a la grave responsabilidad histrica y poltica que
representaba para la Cmara de Diputados la aprobacin del dictamen, pues
con ello se interrumpa el crecimiento de un organismo establecido en 1918 por
el presidente Carranza y robustecido por el general Calles en 1926.
En uso de la palabra nuevamente el diputado Rueda Magro, contest que s
habra economas en el Presupuesto por la supresin de Contraloria aunque no
desde el ao siguiente, debido a la necesidad de glosar las cuentas atrasadas que
tena el Departamento, pero s en lo sucesivo, y estim que aqullas seran del
orden de $2000000.
El ltimo orador en la discusin fue el diputado Carlos Dara Ojeda, quien se
inclin por la aprobacin del dictamen. Principi por afirmar que en la conciencia pblica exista "indudablemente e imbbito" el deseo de que Contralora
desapareciera, porque a pesar de todos los argumentos que pudieran llevarse a
la tribuna de la cmara, su fracaso haba sido "rotundo y absoluto". Lamentaba nicamente que los empleados del Departamento, a quienes consideraba
gentes preparadas y aptas, no pudieran encontrar acomodo en la Administracin Pblica.
En respuesta al sealamiento de que la supresin de Contraloria era el primer
"caonazo" presidencial, porque probablemente algunos fondos pblicos seran
destinados a la campaa, indic que de subsistir el Departamento, tampoco l
podra evitar que un gobierno arbitrario realizara dichos gastos. Propona que
la Cmara de Diputados recobrara sus verdaderas facultades y que dentro de los
presupuestos que estaban por discutirse, se consignaran las partidas suficientes
para que la Contadura Mayor estuviera en posibilidad de realizar una eficiente
labor de glosa de todas las cuentas. Peda que se incorporaran a la cmara, el
Departamento de Presupuestos de Hacienda y el Departamento de Glosa y que
se proyectara ampliar, a fin de que fueran los diputados los que vigilaran la
distribucin de los fondos pblicos. Esta inclinacin por un rgano fuerte de
control en el seno del Poder Legislativo le llev a minimizar las clebres palabras de Pani de que "El que paga, manda", porque a sujuicio no haba ministro
de Hacienda que mandara en la conciencia pblica, ni muchos menos en la
Representacin Nacional.
Puesto a votacin en lo general el proyecto de ley, el mismo 8 de diciembre de
1932, emitieron su voto por la afirmativa 58 diputados y por la .negativa, siete
de ellos, pero no fue vlida esta votacin por no haber qurum. Esta se recogi
al da siguiente, habiendo votado 87 diputados en pro y 4 en contra del proyecto. Igual nmero de votos fue emitido en uno y otro sentido al discutirse ese
mismo da, en lo particular, dicho proyecto. n s
111 Diario de los Debates de la Cmara de Diputados. sesiones de 8 y 9 de diciembre de 1932,
tomo 1, Diarios nms. 35 y 36, pp. 25-26 Y 4, respectivamente.
289
Las comisiones unidas, 2a. de Contralora y 2a. de Hacienda, a quienes toc

conocer del proyecto de ley en comento en la Cmara de Senadores, slo se
limitaron a sealar que despus de un examen cuidadoso del asunto y de un
minucioso estudio de los fundamentos que haba tenido la Comisin de la
Cmara de Diputados para dar un voto aprobatorio a la iniciativa del Ejecutivo, encontraban que la misma era de aprobarse, pues con ella se lograra el
mejor funcionamiento de la Secretara de Hacienda. No hubo variacin en el
proyecto de ley que presentaran a la cmara de que se trata, del remitido por la
cmara colegisladora, ni discusin sobre el mismo, que fue aprobado por unanimidad de 42 votos el 16 de diciembre de 1932.116
Para una mejor inteligencia sobre las verdaderas razones que debieron
haber existido, resulta conveniente insistir sobre algunas consideraciones en
relacin con los motivos que se tuvieron en cuenta para desaparecer el Departamento de Contralora.
Despus del anlisis de la iniciativa de ley y de haber hecho lo mismo con los
diversos informes presidenciales rendidos en los dos periodos de vida del Departamento, no puede menos que notarse una ruptura entre la lnea de pensamiento de quienes, de algn modo, fueron los autores de dichos Informes y
del Primer Mandatario que present la referida iniciativa; entre los datos
consignados en 15 informes de Gobierno y los asentados en un documento
que los desconoca; entre el elogio, el reconocimiento y el apoyo de seis
presidentes de la Repblica a una institucin que dependi directamente y en
una forma especial de ellos, y la crtica implacable del que les sucedi. sta
permanece fresca por acabar de exponerse. Lo dems necesita recordarse.
El Primer Informe del presidente Venustiano Carranza slo hablaba de las
bondades del nuevo sistema que se instauraba con Contralora y de las esperanzas que en l se cifraban, no sin antes precisar los defectos del antiguo:
De tal suerte que la Secretara [de Hacienda] actuaba a un mismo tiempo como
manejadora de los fondos pblicos y revisora de su propios actos. Para evitar esta
anomala [ ... ] Las deficiencias que en estos rdenes existan [se refera a la fiscalizacin y contabilidad] eran extremas en el rgimen anterior, ya que la ley de 23 de mayo
de 1910 [ ... ] afirm en una ilimitada esfera de accin el incontrastable poder que
manejaba la Secretara de Hacienda ... 117
Acerca del establecimiento de Contralora, se deca:

'" por lo que este Departamento constituye una positiva salvaguardia de los intereses
fiscales, en capacidad de exigir responsabilidades [ ... ] la radical transicin que se ha
originado al implantarse los nuevos mtodos para administrar los bienes de la Nacin,
ha implicado escollos de diverso gnero, siendo uno de los principales la resistencia
de algunos elementos, enemigos de rendir cuentas y de comprobarlas ... m
116
nm,
117
III
Diario de los Debates de la Cmara de Senadores. sesin de 16 de diciembre de 1932, tomo 1,

25, pp. 2-4.
Informe Presidencial de lO de septiembre de 1918, en Los presidentes de Mxico . p.290.
Loe. cit.
290
Las deficiencias del anterior sistema eran apuntadas de nueva cuenta en el

Segundo Informe del seor Carranza:
Para este objeto hubiera bastado la extinta Direccin de Contabilidad y Glosa [ ... J
pero precisamente porque las atribuciones de dicha oficina eran casi nulas para
salvaguardar los intereses nacionales, se hizo indispensable sustituirla por otra Entidad que, adems de llevar la Contabilidad General, ejerciera la fiscalizacin breve
[ ... ] pues la prctica ha demostrado que toda revisin posterior resulta intil para
reintegrar al Erario las cantidades que le han sido substradas [ ... J A esta urgente
necesidad obedeci la creacin del Departamento de Contralora que, sin alcanzar
an pleno desarrollo, ha rendido frutos benficos en alto grado para la Nacin [ ... J
El Ejecutivo ha prestado y continuar impartiendo a la Contralora el apoyo indispensable [ .... ] Las economas logradas en 1918, son como sigue ... economa real
obtenida $54 l:64 016.27 la cual justifica el gasto de $555 433.44 que, como se dijo,
origin la Contralora. 11?
En 1920, el presidente Adolfo de la Huerta externaba su decisin de apoyar al

Departamento, en los siguientes trminos:
[ ... Jestando dispuesto, por su parte, [el Ejecutivo] a impartir al Departamento de

que se trata, el apoyo que le sea indispensable, para lo cual desplegar la energa que
fuere necesaria.!"
Que la labor de Contralora significaba economas para el erario, lo muestran

los siguientes datos entresacados del Primer Informe de Gobierno del presidente lvaro Obregn:
Glosa previa: Se recibieron 18397 libramientos con valor de $192734509.27, habiendo sido devueltos 834, con valor de $10 911 431.81, Yse recibieron tambin 48 473
autorizaciones de pago, cuyo importe fue de $137993642.72, de las que fueron
devueltas I 832. importando $4 993642.72. Al revisarse los expedientes de pensiones
y jubilaciones, se hicieron reducciones que importan una economa de $108 810.03.
Al estudiarse los exoedientes de reclamaciones administrativas, fueron desechadas
varias, por improcedentes o por no estar justificadas, importando stas $428 586.82.
Como resultado de esta inspeccin, el Erario ha economizado en diversos ramos la
cantidad de $1 346496.17; adems de estas economas, se han obtenido otras muy
importantes en el ramo de Guerra, por la intervencin de la Contralora en los
licenciamientos, revistas de administracin, compras de ganado y forrajes, etc.!"
En su Segundo Informe de Gobierno, el presidente lvaro Obregn reconoca la rpida evolucin del Departamento y las ventajas del sistema que separaba las labores de fiscalizacin, glosa y las de pago, dadas las economas logradas con el mismo:
Como el Departamento de Contralora s6lo data de poco ms de cuatro aftas, debe
estimarse que ha tenido una rpida evolucin y es grato consignar que habindose
119
120
121
Informe de l de septiembre de 1919,en op. cit.. pp. 372-374.

Informe de l de septiembre de 1920, en op. cit. p. 415.
Informe de 1 de septiembre de 1921, en op. cit.. p. 466.
291
operado con su creacin un cambio radical en nuestro mecanismo administrativo

-por la separacin completa entre las labores de fiscalizacin, glosa y las de pagolos resultados han sido tan benficos, que el importe de gastos no aceptados, y las
economas logradas ascienden, en junto, a la importante cantidad de $30398 554.4M. 122
Que Contralora no resultaba onerosa para el Gobierno, sino que por el

contrario, obtena economas importantes para el erario, se puede observar del
siguiente prrafo del texto del Tercer Informe del presidente lvaro Obregn:
Conclusin: El principio que ha servido de norma a la Contralora, es e! de que "e!
contador debe ser distinto del cajero", y los buenos resultados de la aplicacin de tal
principio se notan al observar que por economa se puede considerar que e! Erario ha
obtenido la cantidad de treinta y tres millones quinientos sesenta y tres mil novecientos treinta y siete pesos nueve centavos. 123
Aun cuando los nmeros resulten fros y poco digan de los esfuerzos realizados, no dejan de ser la medida de estos ltimos y de la eficiencia alcanzada. El
presidente Obregn, en su Cuarto y ltimo Informe de Gobierno, compendiaba
as las economas conseguidas por Contralora:
La utilidad pecuniaria para el Fisco federal por las economas obtenidas por la
Contralora, aparece de las siguientes cifras:
Por responsabilidades canceladas con el importe de bonos
Por otros conceptos
Por documentos rechazados . . . . . . , . . . . . . .
TOTAL
$ 2917483.41
2888968.53
32 680 682.38
38 487 134.32
En resumen, la Contralora coadyuva con la Secretara de Hacienda para lograr el

laudable fin de alcanzar eficiencia, economa y moralidad administrativa 124
Como se recordar, el presupuesto del Departamento correspondiente a 1925

sufri una fuerte reduccin, de aproximadamente un 35%, en comparacin al
del ejercicio anterior, que trajo como consecuencia la disminucin de su personal en un 37%, de tal modo que de los l 170 empleados con que contaba, slo le
quedaron 735. Esta medida, sin embargo, no se tradujo en una baja de sus
labores, como pudiera pensarse, a juzgar por lo dicho por el presidente Plutarco
Elas Calles en su Primer Informe de Gobierno:
Departamento de Contralora: Esta dependencia del Ejecutivo tuvo que desplegar
gran actividad para hacer frente a las dificultades que se le presentaron al principiar
el ejercicio fiscal en curso, por la fuerte economa introducida en su presupuesto [ ... ]
Para evitar trastornos en sus labores, a causa de esta reduccin, se consagr a
reorganizar sus oficinas y a seleccionar su personal, medidas que le han permitido
desarrollar sus trabajos normalmente y aun encontrarse capacitada para presentar
completa y con toda oportunidad la cuenta de 1924 (... ) 125
122
123
12.
125
Informe de 1 de septiembre de 1922, en op. cit.. p. 30.

Informe de 1 de septiembre de 1923, en op. cit. p. 583.
292
La eficacia, no obstante, iba ms all del simple no descenso en el ritmo

acostumbrado de labores, pues fue en el informe arriba citado cuando se dio
cuenta de dos de los ms trascendentales logros de Contralora apuntados ya
con anterioridad: la iniciacin del Servicio Civil de carrera en Mxico y la
creacin de la Escuela Superior de Administracin Pblica.!"
Al informar sobre el propsito del Departamento de extender la fiscalizacin
a las existencias de mercancas, materiales, mobiliario etc., se reconoca su
eficiencia en la vigilancia del manejo de los fondos pblicos:
Se ha procurado en este Departamento [ ... ] Extender la fiscalizacin a las existencias de mercancas, materiales, mobiliario, etc. para que se lleve a cabo con la
misma eficacia con que se ejerce el manejo de caudales.':"
.
Acerca de la oportuna rendicin de cuentas y de su repercusin en la contabilidad para conocer de manera rpida el estado de la Hacienda Pblica, se deca:
Se ha conseguido tambin que los cuentadantes remitan al Departamento la comprobacin de los fondos erogados este ao con plausible oportunidad, lo que permitir
la concentracin a periodos fijos en la contabilidad, el conocimiento en cualquier
momento del estado de la Hacienda Pblica, y una vigilancia minuciosa y ms a
tiempo de las personas y oficinas que manejan fondos.128
Con la adopcin de nuevos sistemas de contabilidad -se afirmaba en el
Informe Presidencial de septiembre de 1926-las cuentas anuales formadas por
Contralora expresaban la situacin real que guardaba la Hacienda Pblica:
En septiembre del ao anterior, se nombr una comisin encargada de estudiar la
reorganizacin de los sistemas de contabilidad. Con los recin adoptados, se obtiene
la concentracin total del Activo y del Pasivo y una clasificacin adecuada de los
Balances Anuales, que permite que las cuentas expresen la situacin real que guarda
la Hacienda Pblica al finalizar cada ejercicio. 129
Al trmino de este mismo informe, el Primer Mandatario se refera al Departamento como el rgano por el cual poda lograrse la eficiencia y economa en
la Administracin:
Dado que por haberse casi normalizado las labores administrativas del Gobierno, la
Contraloria puede desarrollar ms ampliamente sus funciones, el Ejecutivo seguir
su politica de reorganizacin a base de eficiencia y economa por conducto de este
departamento. llO
Despus de indicar las funciones del Departamento de la Contralora, segn
la reforma a la Ley de Secretaras de Estado de diciembre de 1917 y la Ley
116
lZ1
UI
lbidem, pp. 707-708.

lbidem, p. 709.
lbidem, p. 708.
119
Informe del presidente Plutarco Ellas Calles, de 1 de septiembre de 1926. en op. cit. p. 755.
130
lbidem, p. 756.
293
Orgnica de dicho departamento, el presidente Plutarco Elas Calles sefialaba

que ste haba cumplido en sus puntos principales el programa que se haba
trazado y que trabajaba por su completa realizacin:
Sobre estas bases, el departamento se traz un amplio y justo programa que mereci
la aprobacin del Ejecutivo, y orient la finalidad de sus funciones; la ha cumplido en
sus puntos principales y trabaja por su completo desarrollo con objeto de realizar
de bidamente la emisin que se le tiene confiada. l3l
Ms adelante, haca referencia en general a los logros alcanzados por Contralora y a sus causas -actuacin por delegacin expresa del Ejecutivo y substraccin de la poltica- as como al cabal desarrollo de su plan de actividades
como consecuencia de los motivos anotados:
Los resultados alcanzados por el Departamento de Contralora se deben a que ste
obra por delegacin expresa del primer magistrado de la nacin, habindose sustrado por completo del contacto de la poltica, lo que le permite desarrollar su programa
dentro del ms amplio espritu de justicia y con exacto apego a las disposiciones
legales vigentes. 132
En su ltimo Informe de Gobierno, el propio presidente Plutarco Elas Calles

consignaba la rendicin oportuna de las cuentas de la Hacienda Pblica, hasta
1926, y anticipaba la de 1927 en las mismas condiciones, con la circunstancia de
que sta revesta mayor perfeccin:
Las cuentas de la Hacienda Pblica hasta el ao de 1926 han sido rendidas a la H.
Cmara de Diputados con la oportunidad que exige el artculo 65 de la Constitucin
Poltica del pas, entregando a la Contadura Mayor de Hacienda no slo los estados
financieros en que se resume la cuenta, sino tambin los documentos justificativos y
comprobatorios de las operaciones, y la correspondiente al ejercicio fiscal de 1927
est preparada para ser entregada en las mismas condiciones que las anteriores, en la
inteligencia de que las cifras que figuran en ella son ms perfectas desde el punto de
vista de aplicacin definitiva en contabilidad que las que corresponden a ejercicios
fiscales pasados. I 33
Respecto a la Deuda Pblica, manifestaba que las cifras aportadas en esta

materia por Contralora y la Secretara de Hacienda eran coincidentes:'
En materia de Deuda Pblica se han hecho todos los registros necesarios para que las
cifras que se acusen en los estados financieros relativos sean las exactas y a la fecha
134
estn ya de acuerdo con las que presenta a su vez en la Secretara de Hacienda.
En otra parte, su informe, resuma las labores del Departamento en los sisiguientes trminos:
1)3
Informe de 1 de septiembre de 1927, en op. cit., p. 793.

1)4
Loe. cit.
1)1
132
294
En general las funciones todas que corresponden a la Contralora de acuerdo con su

Ley Orgnica, han sido satisfactoriamente atendidas dentro de las posibilidades de su
presupuesto.i"
El reconocimiento a los trabajos de Contralora y el apoyo del Jefe del
Ejecutivo a esta institucin se hicieron manifiestos igualmente en el Primer
Informe de Gobierno del presidente Portes Gil:
En sntesis, puede expresarse que la Contralora ha llenado cumplidamente en el
periodo del 1 de agosto de 1928 al 31 de julio de 1929, las funciones que le corresponden y ha procurado completar la parte del programa que se traz para encauzar
sus actividades. El Ejecutivo de mi cargo ha procurado fortalecer la intervencin de
la Contralora en las operaciones llevadas a cabo por las dems dependencias del
mismo, dictando en algunas ocasiones acuerdos especiales y recomendando verbalmente en otras, la conveniencia de solicitar oportunamente la colaboracin, opinin
y consejo del Departamento, debindose citar como ms notables los acuerdos girados para intervenir en las operaciones de las instituciones de beneficencia pblica y
privada. l 36
El cumplimiento de las obligaciones que le impona su Ley Orgnica y efectividad en su accin de control, eran hechos plenamente reconocidos a Contralora por el presidente Portes Gil en su Segundo Informe de Gobierno:
En resumen, este Departamento, como dependencia directa del ciudadano Presidente
de la Repblica, ha dado cima a todas las obligaciones que le impone su Ley Orgnica, siendo en la actualidad efectiva su accin de control y su intervencin previa en
todas las operaciones que se llevan a cabo para ejercer el Presupuesto de Egresos, de
manera que todas ellas se sujeten a las prescripciones legales y se practiquen en la
forma ms conveniente a los intereses del Erario Federal.!"
Si Contralora haba desplegado una intensa actividad a partir de su reorganizacin en 1926, que desde luego se haba traducido en economa para el
erario y en eficiencia en la marcha de la Administracin Pblica, aqulla aument considerablemente en el ejercicio fiscal de 1930:
La labor que corresponde desarrollar a la Contralora de la Federacin conforme a
las atribuciones que le asigna la Ley de Secretaras de Estado y la Orgnica de este
Departamento, fue desempeada por esta dependencia del Poder Ejecutivo con
una intensidad mayor que en aos anteriores.
Puede decirse que desde la reorganizacin que se dio a la Contralora en 1926, es
ste el ao en que sus trabajos han sido ms importantes y de mayor beneficio para el
Erario.!"
Tanto ms meritorio resulta el hecho asentado, cuanto que en el ejercicio del
presupuesto del Departamento correspondiente al ejercicio fiscal aludido, se
llS
136
137
\l8
Ibdem. p. 864.
Informe del presidente Emilio Portes Gil, de 1 de septiembre de 1929, en op. cit., p.947.
Informe del presidente Pascual Ortiz Rubio, de 1 de septiembre de 1931, en op. cit., p. 1089.
295
obtuvo una economa de $34812.92, no obstante lo reducido de sus asignaciones y la circunstancia de que tuviera destinado el 96% de l a remuneracin de
servicios personales, y slo el 4% a gastos para el sostenimiento de sus oficinas.
Lo mismo aconteci en 1931, en el que Contralora contribuy para las economas que hubo necesidad de dictar en el ejercicio del Presupuesto de ese ao,
con la cantidad de $248 356.90. 139
. A lo anterior deben agregarse las dificultades originadas por el cambio de las
oficinas de Contralora.. del edificio del antiguo Colegio Militar en Chapultepec, al Palacio Nacional, y por haberse efectuado las obras de adaptacin
cuando el personal ya se encontraba instalado en el nuevo edificio:
Es de hacerse notar que la Contralora ha cumplido exactamente con todas sus
funciones, para las cuales tiene sealadas fechas fijas, no obstante las dificultades y
trastornos inherentes al cambio de sus oficinas que ha tenido necesidad de hacer, del
Alczar de Chapultepec al Palacio Nacional, y en haberse estado efectuando las
obras de adaptacin e instalacin ya con el personal dentro del edificio.!"
Las economas obtenidas para el erario por parte de Contralora, durante el

ejercicio de que se trata, se resuman en el siguiente cuadro:
La Contralora ha logrado mejorar todos sus servicios y ha obtenido para el Erario
economas de importancia, que pueden resumirse en la forma que sigue:
Por operaciones definitivamente rechazadas, bonificaciones logradas por operaciones ya consumadas, y reduccin de adquisiciones de artculos de consumo . . . . . . .
Por su intervencin en contratos de obras pblicas . . . " .
Por estudio y liquidacin en contratos
.
Economa obtenida en el ejercicio de la partida de forrajes para
semovientes del ejrcito, durante el ao de 1930 . . . . .
Reduccin de erogaciones por cancelacin, suspensin o disminucin de pensiones y gratificaciones
567591.10
774004.98
1941020.79
120699.87
770210.23
4 173526.97
A la que, agregando la economa en las erogaciones futuras por

el mismo concepto de pensiones, que puede calcularse en .
Se obtiene una economa total de
.
1914389.20
6087916.75
TOTAL
Sin contar con el beneficio que representa para el Erario el haber evitado los excedentes que en aos anteriores se haban registrado en las erogaciones relativas a
forrajes que llegaron a ser hasta de $2000000 y el haber obtenido que los Talleres
Grficos de la Nacin dejen de ser origen de prdidas anuales y sin registrar ni
calcular en cifras, sugestiones, recomendaciones hechas, que indiscutiblemente orientaron o definieron numerosos asuntos por el mejor camino.!"
En el ltimo Informe de Gobierno sobre las labores de Contralora, se destac de nueva cuenta el incremento en el ritmo de las mismas:
139
140
141
Ibdem. p. 1090.
Ibdem. p. 1091.
Ibdem. pp. 1091-1092.
296
[ ... ] La Contraloria de la Federacin [... ] llev a cabo las funciones que tiene
encomendadas, con una intensidad mayor que en aos anteriores, tratando de cumplir lo ms fielmente posible, con los lineamientos a que se refieren los ordenamientos
legales antes citados.!"
Vuelve a encontrarse en dicho informe el cumplimiento de las funciones

encomendadas al Departamento, no obstante las molestias que le representaban las obras de adaptacin de su nuevo edificio:
Es de hacerse notar que la Contralora ha cumplido exactamente con todas las
funciones que le corresponden, para las cuales tiene sealadas fechas fijas, no obstante los trastornos inherentes a las obras de adaptacin del antiguo Cuartel d Zapadores, que tuvieron que hacerse con el personal instalado provisionalmente en los
.
edifici
locales ocupados por el antiguo
liCIO 143
Acerca de la mejora en sus servicios y las consiguientes economas para el

erario, se expresaba:
La Contralora, al mejorar todos sus servicios ha logrado al Erario economas que
ascienden a varios millones de pesos, bastando tan slo citar la lograda al depurar el
pasivo del Departamento del Distrito Federal, que fue de $3 246 276.58, ya que antes
se ha hecho mencin de las economas en el ejercicio del Presupuesto y en materia de
Pensiones.
Cabe hacer notar que la mayor economa lograda por el Departamento, con
motivo de sus funciones, la llev a cabo en el ejercicio anterior, al desarrollar la
principalsima de Control Previo, procurando que antes de llevarse a cabo cualquier
erogacin, con cargo al presupuesto, quedara debidamente comprobada la necesidad
de llevarla a efecto y fuera sancionada, tambin previamente, por la Contralora,
logrndose de esta manera, ahorros incalculables ya que muchas veces, se pudo notar
que entre el Presupuesto presentado por las distintas Dependencias y el aprobado
por el Departamento, exista una diferencia que fluctuaba entre el cuarenta y el
cincuenta por ciento.
Todo lo expuesto anteriormente, da una idea de la importante labor desarrollada
por la Contraloria ... 144
Un primer anlisis sobre los 15 informes presidenciales que se han relacionado y la iniciativa de ley referida, revela, como ya se dijo, puntos de vista no
conciliables y hechos diametralmente opuestos, pues en tanto que aqullos
prodigan elogios y reconocimientos al Departamento, y resean labores que los
fundamentan, sta no vierte sino censuras a su funcionamiento. Radical postura, sin duda, la ltima, pues aun prescindiendo del contenido de los citados
informes, el solo hecho de que Contralora se hubiese mantenido funcionando
en el concierto de la Administracin Pblica durante tres lustros, debi ameritar, al menos, la consecucin de ciertos logros.
Si se ha de dar crdito a los datos que arrojan los diversos informes presidenciales comprendidos en el periodo 1918-1932, ha de concluirse que la iniciativa
142
143
144
Informe del presidente Pascual Ortiz Rubio, de 10 de septiembre de 1932, en op. cit. p. 1167.
Ibidem. p. 1169.
Ibidem, pp. 1169-1170.
2')7
citada slo contiene, en el mejor de los casos, verdades a medias y que, por
tanto, los motivos en ella aducidos, que vendran siendo las razones formales de
la desaparicin de Contralora, encierran un trasfondo poltico que no se consider oportuno o no se quiso dar a conocer.
Es verdad que las cuentas de la Hacienda Pblica no fueron entregadas ni en
tiempo ni completas durante los primeros aos de existencia del Departamento.
Esto nunca se neg ni en los boletines de informaciones de Contralora como
tampoco en los informes de Gobierno mencionados. Sin embargo, la relativa al
ejercicio de 1924 y las que le sucedieron se presentaron dentro del trmino
fijado en el Artculo 65 de la Carta Magna junto con los estados financieros que
las resuman y los documentos justificativos y comprobatorios. Si adolecieron
de defectos, es algo incontestable, pero tambin lo es que se procur remediarlos y as, por ejemplo, la correspondiente a 1927 fue ms perfecta que la de aos
anteriores, segn se vio con anterioridad, al referir el Informe de septiembre de
1928. No parece, pues, que en este punto la iniciativa haya tenido motivos
reales para suprimir a Contralora.
No existen tampoco noticias en los informes presidenciales indicados en el sentido de que las dependencias del Ejecutivo no pudieran desempear con oportunidad los servicios pblicos a su cargo por una excesivaintervencin de Contralora.
De haberse dado tal irregularidad, la habran observado los presidentes en
turno y solucionado en breve trmino. Por el contrario, el presidente Portes Gil
procur fortalecer dicha intervencin, ya a travs de acuerdos, ya por medio de
recomendaciones verbales, segn lo expres en su Primer Informe de Gobierno.
El presidente Ortiz Rubio, por su parte, seal en septiembre de 1932 que la
mayor economa lograda por el Departamento en el ejercicio a que se refera el
informe citado, la haba llevado a cabo al desarrollar la principalsima funcin
de control previo. Recurdese de este mismo mandatario su Acuerdo de 24 de
mayo de 1932, por el que ordenaba a las dependencias federales que solicitaran
previamente el parecer de Contralora antes de iniciar cualquier operacin que
afectara en cualquier forma los bienes nacionales o aquellos que estuvieran bajo
la guarda del Gobierno.
Sin pretender justificar el ejercicio del control previo -revisin y autorizacin de toda orden de pago o autorizacin como requisito para el pago de
los documentos a que dichas rdenes daban origen- en la actualidad o en la
poca posterior a la desaparicin de Contralora, dado que en atencin a la
complejidad que fue revistiendo y reviste la Administracin Pblica significara
la paralizacin de sus actividades, puede afirmarse que tal funcin fue, por
diversas razones, imprescindible e importantsima en su poca.
Se requera, ante todo, poner una barrera a la corriente de inmoralidad
administrativa, que se haba exacerbado por los compromisos polticos, influencias y poder, entre otras causas propias de aquellas pocas. El gran fin
moral que persegua la institucin del Departamento haba de concretarse necesariamente en esta labor, y as lo entendi el presidente Carranza cuando
expresaba que nada se obtena en consignar grandes sumas en las cuentas de
responsabiliddes si no podan hacerse efectivas, ni serva un documento comprobatorio con apariencia legal, por lo que era indispensable vigilar de manera
298
fundamental los ingresos y los egresos, pues en la distraccin de estos ltimos se

hallaba la causa principal del desequilibrio en los presupuestos.
A lo anterior hay que agregar la inestabilidad poltica del pas, la dificil
situacin econmica por la que atravesaba y el autoritarismo de algunos militares, que no se resignaban a ceirse a los lineamientos del nuevo orden y organizacin establecidos. Un testigo de la poca, el seor Roberto Lmbarri de la
Canal, que trabaj durante casi todo el periodo de existencia de Contralora,
ocupando en ella distintos cargos, desde el de mecangrafo ayudante del cajero
hasta el de jefe de la Oficina de Correspondencia y Archivo.i" cita como
ejemplo de la prepotencia de los militares el fuerte altercado que sostuvo el
general Francisco Murgua con el primer contralor general de la Nacin, seor
Francisco M. Gonzlez, por haberle detenido ste unos libramientos para el
sostenimiento de la campaa militar que diriga en el norte de la Repblica
contra Francisco Villa. La discusin, en la que mediaron amenazas con pistola
en mano del general mencionado, qued en eso simplemente, merced a la
intervencin del personal del Estado Mayor Presidencial y del propio seor
Carranza.':" En resumen, el control previo, una funcin de primer orden en el
momento histrico de que se trata, fue desempeada eficazmente por Contralora sin detrimento del desarrollo de las actividades de las dems dependencias
del Ejecutivo.
Valorar la obra de Contralora desarrollada en 15 aos por un solo hecho
citado en la iniciativa -el de no haber podido en la poca en que oper la
gestin hacendaria anterior a la asonada delahuertista, evitar que el secretario
de Hacienda hiciera uso indebido de los fondos a su cuidado- se encuentra
fuera de toda dimensin, pues independientemente de las circunstancias que
pudieron rodear este hecho, no es posible dejar de reconocer los logros del
Departamento que en forma unnime se destacan en igual nmero de informes
presidenciales. No es exacto que el error atribuido a Contralora se haya debido
a la omisin de su Ley Orgnica respecto del control previo de los gastos, como
lo apunt el diputado Mndez Aguirre al oponerse a la supresin de este
organismo, ya que dicho control se ejerca en la prctica, aun cuando ciertamente no estaba establecido ni en la Ley de Secretaras de Estado de diciembre
de 1917, ni expuesto con claridad en la ley de 1918. Pero en lo que s le asista la
razn al diputado aludido, era que en la comisin de inmoralidades, siempre
que sta no sea, desde luego, una constante, no significa que deban suprimirse
instituciones por ello. De aceptarse tal criterio, sera el argumento ms poderoso para la subsistencia de Contralora y para evitar que Hacienda reasumiera
las facultades que tuvo durante el siglo pasado y parte del presente, dado que
no fue en una, sino en varias ocasiones, que no pudo impedir el mal uso de los
fondos pblicos. sta tampoco pudo ser una causa real de la supresin del
Departamento.
Boletn de Informaciones ... , tomo XVII, ene.-feb.-mar. de 1932, pp. 45 Y 59.
Carta de Roberto Lmbarri de la Canal a Ignacio Pichardo Pagaza, subsecretario "A" de
la Secretara de la Contralora General de la Federacin, San Miguel de Allende, Gto., \O de abril
de 1983.
14\
146
299
El sealamiento de que Contralora no haba alcanzado el efecto moralizador

que se esperaba, dado que se desentenda de los altos funcionarios y fincaba
responsabilidades a empleados subalternos por simples errores o falta de comprobacin, se desvanece ante el reiterado reconocimiento contenido en los
informes presidenciales citados, respecto al cumplimieto por parte del Departamento de todas las funciones que le estaban encomendadas, entre las que se
encontraba la de constituir responsabilidades. Debe descartarse, por consiguiente, este motivo tambin aducido en la iniciativa, como una razn real que
hubiere influido en la supresin de Contralora.
Los trastornos provocados por la dualidad de mando del Departamento y de
Hacienda en las oficinas recaudadoras representaron, efectivamente, un problema en la primera etapa de Contralora, como se reconoci por el titular de
esta dependencia en su oficio de 27 de enero de 1925, en el que invitaba al
secretario de Hacienda para llevar en forma conjunta y armnica el estudio y
revisin de la Ley Orgnica del Departamento de 19 de enero de 1918 y de la
Ley de Reorganizacin de la Tesorera de 23 de mayo de 1910. 14 7 Las causas de
dicho problema -falta de delimitacin de las funciones que correspondan a
uno y otro organismo y de precisin de las propias de los inspectores de Contralora y de los visitadores de la secretara mencionada- fueron, sin embargo,
erradicadas con las nuevas leyes que sustituyeron a las antes citadas, y con ellas
el problema mismo. Si surgieron despus conflictos de competencia, no puede
decirse que hayan sido un vicio del sistema, sino el resultado propio del elemento humano que intervena en el desempeo de las funciones, problemas que,
adems de no tener la dimensin que se le atribua en la iniciativa, era corregible. En todo caso, en esta ltima no se afirmaba que Contralora originara tales
conflictos, al excederse en sus facultades, por lo que mal podra concluirse que
su desaparicin estaba justificada por esta circunstancia.
Otro tanto debe decirse acerca del argumento referente a la complicacin del
mecanismo administrativo a partir de 1928, con la creacin del Departamento
del Presupuesto, al que se facult para intervenir paralelamente a Contralora
en el control previo del ejercicio de egresos, pues la solucin que se impona era
que dicho Departamento dejara de desempear una funcin que la Ley de
Secretaras de Estado y la Ley Orgnica de 1926 conferan a Contralora,
o bien que el mismo pasara a esta ltima.
Respecto a que con la supresin de Contralora desapareceran las "intiles y
costosas trabas" que opona a las dems dependencias del Ejecutivo en la
ejecucin de sus presupuestos, slo cabe recordar lo manifestado en los informes presidenciales referidos para percatarse de la utilidad del control previo del
carcter retributivo que representaba el ejercicio de esta funcin y el de las
restantes que estaban a cargo del Departamento.
Contralora, un rgano que vena logrando ahorros para el erario que excedan con creces su asignacin presupuestal, es suprimido porque con tal medida se obtendra una fuerte economa presupuestal y esto -se deca en la iniciativa- justificaba por s solo su desaparicin. Es aqu donde se observa con ms
147
Cfr. pp. 246-247.
300
nitidez que la intencin del que formul la iniciativa iba ms all de las razones
formales que expona. Lo cierto es que en base a datos objetivos de diversos
presidentes de la Repblica, el Departamento de Contralora no fue suprimido
por oneroso ni por ineficiente, as se hubiese dicho lo contrario en 'la iniciativa.
[Vaya paradoja! No bien haba pasado poco ms de un ao de aquel informe de
septiembre de 1931, en que el presidente Ortiz Rubio calific los trabajos de
Contralora como los ms importantes y de mayor beneficio para el erario,
cuando en nombre de una economa para este ltimo y de la buena marcha de
la Administracin, otra voz presidencial peda su supresin.
Extraa tambin la actitud del ingeniero Alberto J. Pani, autor de la iniciativa en comento, pues si en otro tiempo exalt las bondades del sistema instaurado con Contralora, despus se convirti en 1932 en su impugnador acrrimo.
La prensa diaria y el mismo Diario Oficial recogieron sus conceptos sobre el
Departamento, cuando ocupaba el cargo de secretario de Comercio e Industria
en 1918. Uno de ellos merece enfatizarse: "Contralora haba venido a cortar el
mal de raz consistente en el omnmodo poder del secretario de Hacienda que a
travs de dos de sus oficinas: Tesorera de la Federacin y Direccin de Contabilidad y Glosa, concentraba el manejo de los fondos pblicos, la administracin de los bienes nacionales, la fiscalizacin, contabilidad y glosa, de tal modo
que dicho secretario, con el dinero en la mano derecha y los comprobantes
justificativos de los gastos en la izquierda, poda ejercer cristianamente la caridad con aqulla, sin que sta se percatara de ello." En la organizacin defectuosa
que implicaba tal sistema, en la existencia de una perversin endmica y en los
mtodos oficiales anticuados e innecesariamente laberiosos de tramitacin y
contabilidad, haca descansar el ingeniero Pani el problema de las cuentas del
Tesoro Pblico.
Aun admitiendo que Contralora no hubiese respondido a los fines para los
que haba sido creada, resulta dificil entender que motivara el cambio de opinin de Pani, y lo que es ms importante, la desaparicin del Departamento
para trasladar sus facultades a la Secretara de Hacienda y volver as a un
sistema que la experiencia haba evidenciado y que el mismo Pani se haba
ocupado de sealar. Es obvio que el simple transcurso del tiempo no pudo
subsanar los defectos del anterior sistema al implantado con Contralora, ni se
corregiran porque los actos de la Secretara de Hacienda estuvieran sujetos a la
revisin de la Contadura Mayor de Hacienda, pues sta ya exista cuando
dicho sistema estuvo vigente, sin haberse obtenido los resultados esperados.
Con independencia de que al seor Pani beneficiaba la desaparicin del Departamento por fungir en 1932 como secretario de Hacienda, y de que su nueva
posicin en la estructura orgnica de la Administracin hubiere cambiado su
posicin ideolgica, puede afirmarse que la solucin que la lgica y la cordura
demandaban era implementar las medidas necesarias para enmendar los errores
descubiertos, pero no truncar la existencia de una institucin tan indispensable
en el mecanismo de autocontrol de la Administracin y que estaba en disposicin de renovarse yen capacidad de rendir frutos con base en la instrumentacin
de sus modernos mtodos y a la idoneidad de su personal.
Si las razones formales apuntadas en la iniciativa no estaban en consonancia
301
con la realidad, es claro que hubieron otras -las reales- que originaron la
supresin de Contralora. Hay quienes cuestionndose sobre estas ltimas,
descartan como tales la ineficiencia o lo oneroso del Departamento, y ms an
su eficiencia misma, en un universo administrativo lleno de mediocridad, ineficacia y conformismo. Consideran que la tradicin, las costumbres, las estructuras de poder, en fin, el poder y prestigio de la Secretara de Hacienda, acumulados durante casi un siglo, fueron las causas que definieron la suerte de
Contralora.!"
Otros estiman que la supresin del Departamento obedeci a motivos personales del presidente Abelardo Rodrguez y a futilezas de sus colaboradores
-que Contralora era un estorbo, que no serva, etc.- originadas por el rechazo a ser llamados a cuentas, de donde suponen ~ue Pani se vio obligado a
cumplir una orden del mandatario mencionado."
Indudablemente que el poder y el prestigio de la Secretara de Hacienda
influyeron en la desaparicin de Contralora, pues como el mismo autor de esta
opinin expresaba en otro punto de su ensayo, una dependencia slo se poda
expandir a costa de otra. Aceptar, sin embargo, llanamente este juicio, dejara
sin resolver si fue el propio Titular del Ejecutivo, por razones personalsimas,
el que tmo la determinacin de que se trata, o bien, intervino en ella el mismo
Pani o los dems colaboradores del Jefe de la Nacin. Resulta difcil dar una respuesta a esta interrogante, sin evitar el riesgo de emitir una apreciacin errnea. Puede afirmarse, empero, que el hecho de que el presidente de la Repblica
hubiere suscrito la iniciativa, implicaba que comparta, al menos, las razones
formales aducidas en esta ltima y los motivos reales que no se expresaron, y
que la desaparicin del Departamento de Contralora beneficiaba a la Secretara de Hacienda y a su titular en turno, pues aqulla recobraba de esta manera
el cmulo de facultades que en otros tiempos le haban pertenecido.
l',
Ornar Guerrero, "El Departamento de Contralora 1917-1933". en Revista de Administracin
Pblica 5715S. ene.-jun, ediciones INAP, Mxico. 1984. p. 238.

149 Carta de Roberto Lmbarri de la Canal a Miguel de la Madrid Hurtado. Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, San Miguel de Allende. Gto., 4 diciembre de 1982.
Carta del expresado Lmbarri de la Canal al Director General Jurdico de la Secretara de la
Contraloria General de la Federacin. San Miguel de Allende Gto . 21 de mayo de 1983.
Cuarta Parte
LA DISPERSIN DEL CONTROL

1933-1982
VII. LA SECRETARA DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO,

RGANO NICO DE CONTROL. 1933-1947
Au CUANDO la Secretara de Hacienda se mantuvo como rgano nico de control en un periodo de 14aos (1933-1947), el mismo que dur con ese carcter el
Departamento de Contralora, resulta apropiado hablar de una "dispersin del
control", si se considera que el lapso mencionado es proporcionalmente pequeo comparado con los 50 aos que comprende esta etapa y que durante ella las
funciones fiscalizadoras y de control se depositaron en diversas dependencias.
La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado de 7 de diciembre de 1946,
marc el inicio de la dispersin aludida, al privar a la Secretara de Hacienda de
ciertas facultades de control y conferirlas a la de Bienes Nacionales e Inspeccin
Administrativa, de nueva creacin. Cuando el nmero de las entidades paraestatales iba en aumento y se les dio una regulacin especfica a travs de la
primera Ley para el Control por parte del Gobierno Federal de los Organismos
Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal de 1947, las atribuciones
de la misma no se encomendaron tampoco de manera exclusiva a la Secretara
de Hacienda sino que de ellas particip tambin la de Bienes Nacionales e
Inspeccin Administrativa. A estas dos dependencias se agreg la Secretara de
la Presidencia, creada por la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado de
1958, configurndose as un sistema triangular de control que oper hasta 1976,
en que la nueva Secretara de Programacin y Presupuesto asumi el carcter
de rgano central de los sistemas de planeacin y control, al otorgrsele la
mayora de las facultades que correspondan a la extinta Secretara de la Presidencia y otras que eran competencia de la de Hacienda, Patrimonio Nacional e
industria y Comercio. Con las funciones asignadas, adems, a las secretaras de
Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, Patrimonio y Fomento Industrial y
Comercio, la de Hacienda fue una vez ms desplazada del concierto de la
Admmistracin Pblica como el rgano centralizador de las facultades fiscalizadoras y de control.
FACULTADES
A la luz del Decreto de 22 de diciembre de 1932 que suprimi al Departamento

de Contralora, de la Ley de Secretaras de Estado, Departamentos Administrativos y dems Dependencias del Poder Ejecutivo Federal de 22 de marzo de
1934 y de las Leyes de Secretaras y Departamentos de Estado de 30 de diciembre de 1935 y 1939, se observa que la Secretara de Hacienda concentr bajo su
gida el haz de facultades que haban pertenecido a la institucin a la que
suceda, mismas que la situaron nuevamente en un primer plano respecto a las
dems dependencias del Poder Ejecutivo, como lo haba estado en el siglo
anterior y principios del presente. Por otra parte, la identidad sustancial de esas
funciones que se advierte en los referidos ordenamientos, adems de confirmar
305
306
su hegemonia, dio lugar a un sistema de control unitario, desde el punto de

vista de que fue uno el rgano que lo presidi.
Las facultades conjuntadas por la Secretara de Hacienda fueron:
Captacin de ingresos y formulacin de los proyectos
de Presupuesto de Egresos
En virtud de esta facultad. tena a su cargo el registro del ejercicio del Presupuesto respectivo, a fin de vigilar su ejecucin y comprobar que las erogaciones
se realizaran de acuerdo con el propio Presupuesto.
Bienes nacionales y nacionalizados federales
Su actuacin estaba encaminada a alguno de los siguientes supuestos:
1) Adquisicin de un inmueble para destinarlo a servicio pblico o para uso
comn: opinaba acerca de la adquisicin; daba a conocer las posibilidades
del Gobierno Federal para la misma; arreglaba los trminos de la compra
y formalizaba y ultimaba los arreglos necesarios, hasta el otorgamiento,
registro y archivo de los documentos respectivos; 1
2) Adquisicin por vas de derecho pblico: fijaba el monto y el rgimen de
pago, as como los procedimientos tendientes a la ocupacin administrativa
de las cosas; el decreto relativo deba llevar el refreno de su titular, requisito
que tambin se exiga para el decreto expedido con motivo de destinar un
inmueble a determinado servicio o en los casos de cambio de dicho destinof
3) Obras nuevas y de transformacin de los edificios dedicados a un servicio
pblico: requeran de su vigilancia para que pudieran llevarse a cabo;'
4) Posesin, conservacin y administracin de los bienes inmuebles federales:
era tambin de su incumbencia conocer y resolver todos los asuntos referentes a contratos u ocupaciones de que fueran objeto dichos inmuebles:"
5) Enajenacin de inmuebles fuera de remate: era el conducto por el cual
deba expedirse el acuerdo de autorizacin respectivo por parte del Ejecutivo Federal;5
6) Designacin de los notarios llamados de Hacienda: por medio de ella, el
presidente de la Repblica designaba a dichos funcionarios, ante cuya
fe eran pasados los actos o contratos relacionados con los inmuebles de
la Hacienda Pblica Federal, cuando para su validez requirieran de la intervencin de un notario;"
7) Adquisicin, administracin y enajenacin de los bienes muebles de proI Arts. 50 de la Ley de Bienes Inmuebles de la Nacin de 18de diciembre de 1902 y 25 de la Ley
General de Bienes Nacionales de 31 de diciembre de 1941.
2 Arts. 20 de la ley citada en primer trmino y 26 Y 28 de la segunda.
l Arts. 36 y 30. respectivamente. de las leyes mencionadas.
4 Arts. 31 y 35. respectivamente. de las mismas.
SECRETARA DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO
307
piedad federal: le corresponda, asimismo, la clasificacin y sistemas de

inventarios, as como la estimacin de la depreciacin de tales bienes;'
8) Registro de la propiedad federal: en las inscripciones de dicho registro,
deba expresarse la procedencia de los bienes, su naturaleza, ubicacin y
linderos; el nombre del inmueble si lo tuviera, su valor y las servidumbres
que reportara."
9) Celebracin de contratos que afectaran bienes de propiedad federal: examinaba si se daba cumplimiento a las disposiciones legales relativas y daba
a conocer a la dependencia federal correspondiente su conformidad o inconformidad. Estaba facultada, adems, para practicar inspecciones a fin
de comprobar el cumplimiento de las estipulaciones concertadas a favor del
Gobierno," y
10) Labor de inspeccin: al travs de esta funcin se encargaba de verificar
que en el uso, arrendamiento, enajenacin, gravamen y toda otra forma
de administracin, aprovechamiento o disposicin de los bienes nacionales,
se observaran las leyes de la materia. Poda, a este respecto, practicar
visitas y reconocimientos de existencias. 10
Autorizacin de actos y contratos de los que resultaran derechos
u obligaciones para el Gobierno Federal
En ejercicio de esta facultad, la Secretara de Hacienda deba certificar previamente a la celebracin de los contratos referidos:
a) Que en el Presupuesto de Egresos exista partida destinada precisamente al
objeto que persegua, y
b Que el saldo de dicha partida era suficiente para cubrir los compromisos por
contraerse.
Estaba obligada igualmente a vigilar que se satisfacieran todos los requisitos
legales y quedara garantizado en los contratos el inters fiscal respecto al
cumplimiento de las obligaciones. La Tesorera de la Federacin, durante 1933,
y la Direccin General de Egresos, a partir de 1934, fueron los rganos hacendarios encargados de expedir la autorizacin de que se trata."
Contabilidad general de la Federacin
La funcin de referencia, que estuvo a cargo de la Tesorera de la Federacin

durante 1933 y 1934, Yde la Contadura de la Federacin a partir de 1935, se
Arts. 53 y 54 de la Ley General de Bienes Nacionales indicada.
, Art. 49 de la Ley de Bienes Inmuebles de la Nacin y 57 y 62 de la Ley General de Bienes
:'-iacionales.
9 Arts. 13 Y 14 del Reglamento para la Autorizacin de Crditos en contra de la Federacin y de
Contratos en que la Federacin sea parte, de 30 de diciembre de 1932.
io Arts. 44 y 45 de la Ley del Servicio de Inspeccin Fiscal de 17 de marzo de 1936.
1. Arts. 50 del reglamento antes mencionado, de 30 de diciembre de 1932; 20 del Reglamento
para la Autorizacin de Egresos con cargo al Presupuesto, de 10 de enero de 1934; 36 de la Ley
Orgnica del Presupuesto de Egresos de la Federacin, de 26 de diciembre de 1935; \30 y 132de
su Reglamento, de igual fecha; 142 y 144 de su Reglamento, de 24 de diciembre de 1937; 137 Y
39 de su Reglamento, de 24 de diciembre de 1938; 156 Y 158de su Reglamento, de 25 de diciembre
de 1940; y 160 Y 162 de su Reglamento, de 25 de diciembre de 1944.
308
orientaba en dos sentidos: dirigir, por una parte, la contabilidad de las oficinas
y agentes de la Federacin con manejo de fondos, valores o bienes y llevar, por
otra, la contabilidad misma de la Federacin. Lo primero implicaba establecer
y reglamentar la contabilidad que deban llevar las oficinas y agentes mencionados, as como vigilar el correcto desarrollo de esta labor y el cumplimiento de
las disposiciones legales e instrucciones sobre la materia, Lo segundo, concentrar las operaciones comprendidas en las cuentas e informes de esas mismas
oficinas y agentes, expedir el catlogo de cuentas de la contabilidad, el sistema
de registro de las cuentas necesarias para conocer en el curso de cada ejercicio
fiscal el resultado de la ejecucin de la Ley de Ingresos y ejercicio del Presupuesto de Egresos, o bien para registrar los valores del balance de la Hacienda
Pblica, etctera.'?
Glosa preventiva de ingresos y egresos federales

En virtud de esta funcin, la Secretara de Hacienda, por conducto de la
Tesorera de la Federacin durante 1933 y 1934, Yde la Contadura de la Federacin en los aos subsecuentes, verificaba la legalidad de las operaciones
de ingresos y la existencia de la autorizacin previa correspondiente en el caso
de las segundas; su debida comprobacin; su exactitud aritmtica y la correcta
aplicacin de la contabilidad. 1
Medidas administrativas sobre responsabilidades

en contra y a favor de la Federacin
Dichas medidas consistan en el fincamiento y registro de las responsabilidades
que se descubrieran con motivo de la glosa de cuentas, y provinieran de irregularidades cometidas por las oficinas y agentes federales en el desempeo de sus
funciones. Los rganos de la Secretara de Hacienda encargados de esta funcin fueron la Tesorera de la Federacin (1933-1934) Y la Contadura de la
Federacin, a partir de 1935.14
Relaciones con la Contadura Mayor de Hacienda

La base de tales relaciones radicaba en la obligacin a cargo de la Secretara de
Hacienda, no slo de formar y rendir la cuenta pblica anual, sino tambin de
entregar a la Contadura Mayor los libros de contabilidad, la documentacin

justificatoria y comprobatoria y un tanto de los estados que resumieran dicha
cuenta, a fin de que revisada esta ltima, se extendiera el finiquito general
u Arts. 1, frac. IV, y 145 a 162 de la Ley Orgnica de la Tesorera de la Federacin, de 30 de
diciembre de 1932 y 4, fracs. I y IlI, 5 a 15 y 34 a 40 de la Ley Orgnica de la Contadura de la
Federacin, de 1 de enero de 1935.
13 Arts. 1, frac. 111, y 142 de la Ley Orgnica de la Tesorera, antes mencionada y 1 Y4, frac. 11
y 17 de la citada Ley Orgnica de la Contadura de la Federacin.
Arts. 1, frac. V, 166y 168 de la referida Ley de la Tesorera y4, frac. IV,41 y 58de1acitada
Ley de la Contadura,
309
correspondiente por parte del mencionado rgano del Poder Legislativo. El

desempeo de la obligacin apuntada estuvo confiado en los dos primeros aos
de la etapa que se resea, a la Tesorera de la Federacin y, posteriormente, a la
Contadura de la Federacin."
Crdito Pblico y Deuda Pblica

En materia de Deuda Pblica, la intervencin de la Secretara de Hacienda
tena por objeto emitir los ttulos que autorizaran las leyes; efectuar los sorteos
de los mismos; recibir 10& que fueran amortizados y cuidar de que se cancelaran
en la forma debida; calificar su autenticidad; efectuar su reposicin o sustitucin; conservar en depsito aquellos que se expidieran por instituciones de crdito; dar instrucciones al Banco de Mxico para que llevara a cabo el servicio de la Deuda Pblica Interior o Exterior, etc. Sus atribuciones en el rengln
de Crdito Pblico, por otra parte, estaban enfocadas a examinar los actos y
contratos en los que se comprometiera dicho crdito. Las facultades de que se
trata estuvieron encomendadas tambin a la Tesorera de la Federacin."
Pensiones civiles y autorizacin y revisin de pensiones militares

La facultad controladora de la Secretara de Hacienda en lo concerniente a
pensiones civiles, se traduca fundamentalmente en la revisin y glosa que haca
de las cuentas del Fondo de la Direccin de Pensiones; en la autorizacin que
deba otorgar para la inversin del citado fondo en determinadas operaciones;
en su intervencin en el gobierno y administracin de la direccin antes indicada; y en revisar de oficio, a fin de que pudieran ser ejecutados, los acuerdos de
la Junta Directiva por los que se concedieran, modificaran o declararan insubsistentes las pensiones de referencia. Respecto de la autorizacin y revisin de
pensiones militares, cabe sealar que no fue sino hasta la Ley de Secretaras y
Departamentos de Estado, de 30 de diciembre de 1935, cuando se consign en
favor de la Secretara de Hacienda la facultad correspondiente. 17
RGANOS DE CONTROL Y ATRIBUCIONES
Durante el ao de 1933, la Secretara de Hacienda ejerci la casi totalidad de

facultades a ella atribuidas, por conducto de la Tesorera de la Federacin. As,
esta oficina estaba encargada de la recaudacin, custodia y distribucin de los
ingresos y fondos federales; de la autorizacin de las rdenes de pago; de la
intervencin en contratos que implicaran el gasto de fondos pblicos, comprometieran el crdito pblico o afectaran bienes federales; de la contabilidad
Arts. 163, 164 Y 165 Y 60, 62 Y 63, respectivamente, de las mismas leyes.
Arts. 70 de la citada Ley Orgnica de la Tesorera, 2 del citado reglamento y 1, frac. VII y 36
de la Ley Orgnica del Presupuesto de Egresos de la Federacin, de diciembre de 1935.
17 Arts. 62 y 65 de la Ley de Pensiones Civiles de Retiro, de 12de agosto de 1925y 31, 54, 56, 57.
112 Y 131 de la Ley de Pens,iones Civiles, de 30 de diciembre de 1947.
Il
16
310
general de la Federacin; de la glosa preventiva de ingresos y egresos; del

fincamiento, registro y exigibilidad de responsabilidades; de la formacin de la
cuenta pblica anual; del Crdito Pblico y Deuda Pblica; del registro de
personal federal; de la inspeccin y vigilancia; y de las relaciones con la Contadura Mayor de Hacienda.
Un ao despus, la Direccin General de Egresos sustituy a la Tesorera en
el ejercicio de algunas de las atribuciones enunciadas. Dicha direccin se ocup
de la vigilancia en la ejecucin del Presupuesto de Egresos, de la autorizacin
de rdenes de pago y de la expedicin de los certificados prescritos por la ley
para la celebracin de contratos.
La creacin de la Contadura de la Federacin en 1935, reafirm la disgregacin de las facultades de la Tesorera, al asumir el nuevo rgano las relativas a
la contabilidad de la Federacin, glosa de cuentas, constitucin de responsabilidades, formacin de la cuenta pblica y relaciones con la Contadura Mayor de
Hacienda.
Por ltimo, las funciones importantsimas de inspeccin y vigilancia dejaron
tambin de pertenecer a Tesorera, al ser conferidas, en 1936, a la Oficina
Central de Inspeccin Fiscal.
Tesorera de la Federacin
Expuestas anteriormente en forma sinttica las atribuciones de la Tesorera,
corresponde ahora analizar las mismas, a fin de comprender mejor su sentido,
sus alcances y la forma en que se llevaban a la prctica.
Recaudacin, concentracin y distribucin

de ingresos y fondos federales
La recaudacin implicaba el cobro de toda clase de crditos a favor del Fisco
Federal, que la Tesorera estaba obligada a realizar directamente y por conducto de las oficinas que tuvieran el carcter de recaudadoras, as como llevar un
registro especial de aquellos crditos derivados de operaciones de crdito o de
convenios, contratos u otros actos jurdicos, con objeto de cuidar que fueran
pagados oportunamente. En correlacin con esta facultad, la Tesorera y en su
representacin las aduanas y las oficinas federales de Hacienda eran competentes para aplicar el procedimiento administrativo de ejecucin y asegurar bienes
para garantizar el crdito y sus accesorios. 18
En su papel de rgano concentrador de ingresos, a la Tesorera deban remitir diariamente las oficinas recaudadoras la totalidad de lo percibido el da
anterior, mediante depsitos hechos en el Banco de Mxico, de los que estaban
obligadas a dar aviso a la propia Tesorera."
La funcin distribuidora operaba por medio de la misma Tesorera y de las
oficinas pagadoras, las cuales estaban obligadas, antes de efectuar cualquier
18
19
Arts. 1, frac. 1, 18, 26 Y 64 de la citada Ley Orgnica de la Tesoreria.

Arts, 1, frac. 1, 122, 123 Y 124 de la misma ley.
311
erogacin, a verificar dos circunstancias: la existencia de la autorizacin de

Tesorera, por una parte, y la de los comprobantes exigidos por las disposiciones reglamentarias, por la otra. Por ltimo, era tambin deber de dichas oficinas, dar aviso diariamente a la Tesorera de la cantidad total por la que hubiesen girado el da anterior, o que hubiesen pagado en efectivo."
Autorizacin de egresos
La autorizacin de la Tesorera de la Federacin sobre los pagos o erogaciones

de fondos con cargo al Presupuesto de Egresos era de carcter previo, y requera para su otorgamiento la satisfaccin de ciertos requisitos: que los pagos
fueran ordenados por medio del documento y en la forma establecidos por el
reglamento; que la orden respectiva fuera expedida por funcionario competente
y a favor de persona autorizada para el manejo de fondos pblicos o de un
acreedor del Gobierno; y que el pago no contraviniera las disposiciones presupuesta les o sobre manejo de fondos. El incumplimiento de tales prescripciones
daba lugar a que la Tesorera formulara por escrito, dentro de los seis das
siguientes, las observaciones procedentes a la autoridad ordenadora del pago y
suspendiera, entre tanto, la tramitacin de ste."
La autorizacin de egresos implicaba, sin embargo, otros aspectos diversos a
los ya anotados, tales como los de las erogaciones exceptuadas del requisito de
rdenes expresas, las distintas clases de estas ltimas, las autorizaciones de
cargos, los supuestos de rdenes urgentes, la procedencia de las notas de cancelacin y su trmite, la realizacin de pagos correspondientes a ejercicios anteriores, etc., los cuales estuvieron regulados, provisionalmente, durante 1933,
por lo previsto en los artculos 129 a 152 del Reglamento de la Ley Orgnica del
Departamento de Contralora, de 20 de noviembre de 1926, en lo que era
compatible con las disposiciones de los artculos 129 a 132 de la citada Ley
Orgnica de la Tesorera, a la que se entendan conferidas las atribuciones que
dicho reglamento otorgaba a Contralora."
Contabilidad del Erario Federal y la General de la Hacienda Pblica
Conforme a su ley orgnica que se viene refiriendo, la Tesorera de la Federacin estaba obligada a llevar la contabilidad del Erario Federal correspondiente
a cada ejercicio fiscal (del 10 de enero al 31 de diciembre) y la contabilidad
general de la Hacienda Pblica. En la primera, registraba las cuentas de ingresos y egresos propios de la Federacin; las de crditos a favor del Gobierno
Federal liquidados y no hechos efectivos, as como las obligaciones a su cargo,
liquidadas y no satisfechas. En la segunda, que comprenda todos los dems
valores y arrojaba el balance de la Federacin, registraba los resultados consig20
21
22
Arts. 1, frac. 11, 133 y. 136 de la misma.

Arts. 129, 130 Y 132 de la misma.
Art. 10, del citado Reglamento para la Autorizacin de crditos en contra de la Federacin ...
312
LA DISPERSiN DEL CONTROL
nadas en el primer tipo de contabilidad y, adems, las cuentas relativas a bienes

muebles e inmuebles federales como las de la Deuda pblica. 23
En ejercicio de esta funcin, la Tesorera formaba los catlogos anuales de
cuentas y los daba a conocer a las oficinas y personal con manejo de fondos y
valores. Asimismo, determinaba el sistema de contabilidad que habra de llevarse, el cual, desde luego, debera estar directamente relacionado con los que
estableciera para todas las oficinas de la Federacin. 24
Formacin de la cuenta pblica anual

La Tesorera de la Federacin tena igualmente a su cargo la formacin de
la cuenta pblica anual, de que trataba el artculo 65, fraccin 1, constitucional, la
que, previa aprobacin de la Secretara de Hacienda, era remitida por sta
a la Cmara de Diputados. De manera simultnea a la rendicin de dicha cuenta, la
Tesorera deba enviar a la Contadura Mayor de Hacienda un duplicado de la
misma, acompaado de los libros de contabilidad, justificantes, comprobantes
y estados. Una vez expedido por este rgano el finiquito general de la cuenta
mencionada, corresponda a la propia Tesorera extender los finiquitos relati. 1es.25
vos a las cuentas parcia
En relacin a su contenido, la cuenta pblica comprenda cuatro estados,
referentes el primero a los recursos y obligaciones del erario federal; el segundo,
a los ingresos y egresos; el tercero, a las prdidas y el ltimo era un estado
explicativo del dficit o supervit del ejercicio o de los otros estados mencionados."
Glosa de cuentas
En orden a desarrollar esta labor, las oficinas con manejo de fondos y valores
estaban obligadas a rendir diariamente a la Tesorera las cuentas de los ingresos
y egresos y dems operaciones efectuadas el da anterior, conforme a los requisitos y documentacin necesarios para justificar y comprobar tales operaciones
que estableca la propia Tesorera."
La funcin revisora y de glosa de las cuentas de ingresos llevada a cabo por
esta oficina, consista en verificar si los cobros se haban hecho con sujecin a
las leyes, y si haba exactitud en las operaciones aritmticas y contables; respecto de las cuentas de egresos, en constatar si exista la autorizacin previa, si sta
se haba otorgado conforme a las disposiciones legales y, al igual que en el
primer caso, si las operaciones aritmticas y contables eran exactas."
23
24
25
26
27
28
Arts. 145, 146, 147 Y 148 de la citada Ley Orgnica de la Tesorera.

Arts. 139, 150 Y 152 de la misma ley.
Arts. 163, 164 y 165 de la misma.
Art. 153 de la misma.
Arts. 138 y 139 de la misma.
313
En los trminos expuestos, el procedimiento normal para la glosa consista

en que las oficinas enviaran sus cuentas a la Tesorera para que sta efectuara
tal funcin. Exista, sin embargo, la posibilidad de que, con autorizacin de la
Secretara de Hacienda, la Tesorera glosara las cuentas de determinadas dependencias del Ejecutivo,or medio de delegaciones establecidas en las oficinas
de dichas dependencias.'
Un ltimo aspecto relacionado con el desempeo de esta funcin lo configuraba la dispensa provisional, sujeta a la ratificacin de la Camara de Diputados, que la Tesorera poda hacer de las faltas o defectos en la justificacin o en
la comprobacin de las cuentas rendidas, cuando no entraaran dolo, ni causaran perjuicio a la Hacienda Pblica. Slo se sealaba como requisito comp'ementario que la Secretara de Hacienda enviara a la cmara mencionada, cada
ao, una relacin de las dispensas otorgadas."
Intervencin en contratos
Los contratos en cuya celebracin, renovacion o reforma estaba obligada a
intervenir la Tesorera de la Federacin, eran aquellos en que el Gobierno
Federal fuera parte interesada, siempre que implicaran el gasto de fondos
pblicos, quedara comprometido el crdito pblico o afectaran bienes federales
o que estuvieran al cuidado del Gobierno. Dicha intervencin comprenda los
siguientes puntos:
1) Vigilar y exigir el cumplimiento de las disposiciones presupuestales;
2) Vigilar que las partes contratantes con la Federacin garantizaran el cumplimiento de las obligaciones a su cargo;
3) Cuidar de la observancia de las leyes normativas sobre contratacin de bienes federales; y
4) Exigir las responsabilidades en que incurrieran los funcionarios que hubie., d
sen tomado parte en 1a concertacin
e contratos.'31
De no haber observacin que formular por alguno de los conceptos anteriormente sealados, la Tesorera deba certificar, previamente a la celebracin de
un contrato, que en el Presupuesto de Egresos exista partida destinada precisamente al objeto del mismo, y que el saldo de dicha partida era suficiente para
cubrir los compromisos por contraerse. Si proceda y era expedido, el certificado correspondiente se remita, en el trmino de tres das, a la dependencia
federal que lo hubiese solicitado, a efecto de que el contrato pudiera formalizarse. Si, por el contrario, ste era objetado, la Tesorera haca saber a aqulla que
se suspenda la expedicin del certificado, as como las objeciones formuladas,
las que podan ser rebatidas por la interesada, en cuyo caso corresponda a la
Secretara de Hacienda emitir la decisin definitiva. 32
" Art. 143 de la misma.
JO Art. 144 de la misma.
JI Arts. 20 y 30 del Reglamento para la Autorizacin de crditos en contra de la Federacin ...
J2 Arts. 50, 7, 9, 10 Y 1l del mismo reglamento.
314
Era tambin competencia de la indicada secretara expresar su conformidad

o inconformidad, cuando se pretendiera celebrar un contrato en virtud del cual
se contrajeran obligaciones financieras que afectaran futuros ejercicios fiscales,
as como en los casos de contratos sobre ejecucin de obras pblicas o que
afectaran bienes de propiedad federal, previo examen, en esta ltima hiptesis,
del cumplimiento de las disposiciones legales relativas. Estaba facultada, asimismo. para comprobar la observancia de las estipulaciones concertadas a
favor del Gobierno, a cuyo efecto poda ordenar que se llevaran a cabo la~
inspecciones necesarias, y para intervenir en la entrega de obras pblicas.'
Autorizacin de compras
La propia Secretara de Hacienda tena igualmente encomendada la vigilancia en materia de compras, funcin que poda realizar directamente o por
conducto de la Tesorera de la Federacin, y que se traduca, por una parte, en
la obligacin a cargo de las dependencias federales de proporcionar toda clase
de datos e informes a sus inspectores y, por la otra, en la facultad de estos
ltimos tanto para visitar los almacenes respectivos como para revisar los expedientes de compras que deberan formarse con motivo de dichas operaciones."
Se verificaba el exacto cumplimiento de las normas sobre compras, las que
reciban distinto tratamiento segn la categora a la que pertenecieran. Las de la
primera categora, que eran hasta de $200, podan llevarse a cabo libremente
por las dependencias federales, con el nico requisito de que las hicieran en las
mejores condiciones econmicas para el Gobierno. Las de la segunda categora,
cuyo monto era de $200.01 a $5000, estaban obligadas, por su parte, a tomar en
cuenta los precios que arrojaran tres cotizaciones, cuando menos, obtenidas de
casas comerciales establecidas. Para efectuar las compras de la tercera categora, o sea, las mayores de $5 000, el procedimiento era ms complejo, y consista
bsicamente en la solicitud de las dependencias federales a comerciantes y productores acerca de los precios; en la devolucin de las solicitudes respectivas
por parte de dichos comerciantes o productores; en la apertura de los sobres
que contenan las propuestas, y en la adjudicacin misma de los pedidos."
Tres requisitos se exigan respecto a la solicitud de precios aludida: que fuera
hecha directamente a productores y comerciantes o a los representantes legales
autorizados por las fbricas o casas comerciales respectivas, si se trataba de
artculos de importacin -con lo cual se exclua a comisionistas u otros intermediarios---; que al formularla, se solicitaran tambin las muestras de las
mercancas que se ofrecieran entregar, a fin de que se comparara la calidad de
los artculos solicitados y ofrecidos con la de los que fueran entregados; y, por
ltimo, que se utilizaran para la citada solicitud formas especiales en las que
estuvieran contenidos, entre otros datos, la fecha sealada para su devolucin,
la descripcin completa de los objetos que se trataran de adquirir, su cantidad y
13
J4
J5

Art. 32 del mismo.
315
unidad y, adems, dos columnas para que el cotizador escribiera con tinta el
precio por unidad y el precio total. 36
La devolucin de las solicitudes correspondientes deban realizarla los comerciantes o productores con las anotaciones que les tocaba hacer, en sobres
cerrados y con la debida oportunidad."
La apertura de los sobres que contenan las propuestas tena lugar al da
siguiente de la fecha fijada para la devolucin de las solicitudes de precios, en
presencia de quienes hubiesen cotizado y acudido al acto. Dichas solicitudes
eran numeradas progresivamente y autorizadas con la firma del funcionario
facultado para ello en cada dependencia faderal y, a continuacin, la oficina
interesada deba formar un cuadro comparativo de los precios, en el que figuraran todas las cotizaciones presentadas, que serva de base para la adjudicacin
del pedido. No estaba permitido en este acto modificar las proposiciones hechas, ni realizar otras nuevas, salvo que fueren desechadas todas las que hubieren sido presentadas. Tampoco podan tomarse en cuenta las propuestas que no
especificaran claramente las condiciones de venta y que slo ofrecieran mejorar
en cualquier forma las proposiciones ms ventajosas. Por otra parte, a los
funcionarios y empleados federales adscritos a la dependencia interesada en la
compra, les estaba prohibido gestionar, como comerciantes, productores o intermediarios, que se les adjudicara algn pedido del Gobierno Federal, as
como tambin comunicar a cualquier persona, antes de la adjudicacin de un
pedido, los precios ofrecidos por los cotizadores."
Respecto a la adjudicacin de pedidos, ltima fase del procedimiento en la"
compras mayores de $5000, se regulaba lo referente a su destinatario, tramitacin, posible divisin, forma de entrega de las mercancas, requisitos para el
pago de facturas y anulacin de pedidos.
La adjudicacin de estos ltimos corresponda al cotizad al' que ofreciera
mejores condiciones en cuanto a precio, calidad, plazo para el pago, facilidades
de entrega y dems circunstancias favorables en cada caso. Solamente cuando
el adjudicatario no sostuviera las condiciones pactadas, proceda elegir la propuesta que siguiera en ventajas entre las restantes."
Una vez adjudicado un pedido, su tramitacin deba realizarse por la oficina
interesada dentro de los treinta das siguientes, pues de no hacerlo en ese plazo,
quedaba cancelado."
Si bien estaba estrictamente prohibido dividir los pedidos y compras en
partidas, en los casos en que tal divisin modificara la categora de la compra,
era lcito, sin embargo, efectuar esa operacin respecto de la adjudicacin de un
pedido cuando fuera conveniente para los intereses del Gobierno en atencin a
los precios y dems condiciones favorables mencionadas al tratar del adjudicatario de los pedidos, en relacin con cada uno de los artculos cotizados."
,. Arts. 18, 19, 23 Y 25 del mismo.
17 Art. 20 del mismo.
3. Arts. 21, 22 Y 26 del mismo.

J9 Art. 27 del mismo.
4() Art.
28 del mismo.
316
Como excepcin a la regla general sobre entrega de mercancas compradas,

se prevena que sta poda hacerse en partes, siempre y cuando mediara contrato en que as se estipulara y los pagos debieran efectuarse tambin en partes."
Los requisitos para el pago de facturas que ampararan artculos adquiridos
eran dos: que a las mismas se acompaara siempre el pedido original que las
motivara, salvo los casos de aquellas que se expidieran por determinada cantidad a cuenta de un pedido, y que en ellas constara el "Recib de conformidad"
de los proveedores o almacenistas."
Finalmente, la anulacin de un pedido por cantidad mayor a los $10 000
originaba que la dependencia interesada estuviera obligada a comunicarla por
oficio a la Tesorera de la Federacin, con objeto de que sta hiciera las anotaciones procedentes en sus registros."
Inspeccin y vigilancia
En principio, la Tesorera tena bajo su tutela el cumplimiento de la Ley de

Ingresos, del Presupuesto de Egresos y de las disposiciones conexas con ambos,
abarcando el ejercicio de sus atribuciones de vigilancia e inspeccin tanto a
oficinas, funcionarios y empleados con manejo de fondos, valores o bienes,
como a sociedades y particulares que celebraran contratos con el Gobierno.
Respecto a su forma de realizacin y aspectos que cubran, las funciones de
referencia se traducan en visitas a las oficinas; en intervenciones durante la
entrega de stas; en cuidar y exigir que las subalternas y auxiliares desempearan las labores de Tesorera a ellas encomendadas, con oportunidad, eficacia y
sujecin a las disposiciones legales y reglamentarias; en vigilar que los funcionarios y empleados no tomaran posesin de su cargo, ni se les confiaran los
fondos o valores respectivos, sin que previamente hubieran caucionado su
manejo; en vigilar que las sociedades o particulares contratantes con el Gobierno garantizaran debidamente el cumplimiento de sus obligaciones, calificando
y aceptando, en su caso, las garantas otorgadas; en comprobar peridicamente
o cuando lo juzgara necesario, que stas fueran apropiadas; y en revisar de
oficio o a peticin de parte interesada los procedimientos seguidos por las
autoridades ejecutoras."
La Secretara de Hacienda, por su parte, a travs de sus funcionarios, o en su
representacin, por medio del jefe de los Servicios de Inspeccin Fiscal de la
propia dependencia, estaba facultada para realizar a la Tesorera visitas de
inspeccin, comunicarle sus instrucciones en relacin con el funcionamiento de
los servicios que tena encomendados Y. en general, ejercer vigilancia sobre ella
por cuanto al cumplimiento que diera a la disposiciones de su ley orgnica y sus
reglamentos."
42
43
44
45
46
Art. 30 del mismo.

Art. 33 del mismo.
Art. 6 de la citada Ley Orgnica de la Tesorera.
Art. 9 de la misma ley.
317
Fincamiento, registro y exigibilidad de responsabilidades

La funcin de la Tesorera en materia de responsabilidades se orientaba en tres
sentidos, ya que no slo le correspondan las provenientes del manejo irregular
de fondos, valores o bienes federales, o de la aplicacin inexacta de su ley orgnica y ordenamientos reglamentarios, sino que tambin se encargaba de su registro y de hacerlas efectivas." Cabe sealar lo dispuesto por los artculos tercero
y cuarto transitorios de la citada ley orgnica, consistente en que en tanto se
expidiera la ley de responsabilidades prevista en su artculo 167y los reglamentos e instructivos de aqulla, continuaran en vigor las disposiciones referentes a
responsabilidades y los reglamentos, instructivos y circulares de las leyes orgnicas de 10 de febrero de 1926, del Departamento de Contralora y de la
Tesorera de la Federacin, respectivamente.
Sin perjuicio de las facultades anteriores, la Tesorera poda imponer correcciones disciplinarias a sus funcionarios o empleados, a los de las aduanas
martimas y fronterizas, de las oficinas federales de Hacienda y de las dems
unidades administrativas de la Secretara de Hacienda que, permanente o accidentalmente, tuvieran encomendada alguna de las funciones de la Tesorera, ya
los particulares que cometieran cualquier falta con motivo de los asuntos que
tramitaran."
En el caso de que la falta fuera cometida por un funcionario o empleado de
sus oficinas auxiliares: unidades de otras secretaras de Estado y departamentos
administrativos, tesoreras de los poderes federales Legislativo y Judicial y
dependencias de los gobiernos de los Estados y municipios, del Departamento
del Distrito Federal y de los territorios federales, cuando las leyes les confiaran
el desempeo de alguna de las funciones de la Tesorera de la Federacin,
tocaba a sta dar a conocer los hechos al superior jerrquico del empleado o
funcionario y proponer la correccin disciplinaria que en su concepto deba
aplicarse."
Las medidas disciplinarias aludidas consistan en apercibimiento o prevencin, multa que no excediera de $100 y suspensin no mayor de un mes.'"
Deuda Pblica
En materia de Deuda Pblica, la intervencin de la Tesorera abarcaba la
emisin y distribucin de ttulos, su reposicin o sustitucin, el sorteo de los
mismos, la recepcin de aquellos que fueran amortizados y el cuidado de su
debida cancelacin, la calificacin de su autenticidad as como de los cupones,
cuando existieran dudas sobre ella, la conservacin en depsito de unos y otros
o de sus certificados de depsito expedidos por instituciones de crdito, la
amortizacin de dichos depsitos, la expedicin de instrucciones al Banco de
47
48
49
50
Arts. 166 y 168 de I~ misma.

Arts. )0 y lO de la misma.
Arts. 4 y 11 de la misma.
318
Mxico para que efectuara el servicio de la Deuda Pblica Interior o Exterior y

el control de las que a dicho banco diera en forma directa la Secretara de
Hacienda, la denuncia ante esta dependencia de cualquier irregularidad sobre
los puntos enunciados y el registro en la contabilidad de todos los convenios y
operaciones que sobre el particular efectuara la referida secretara."
Registro de personal federal
La Tesorera era el rgano centralizador del registro indicado al que estaban

sujetos los funcionarios y empleados de la Federacin, del Departamento del
Distrito Federal, de los gobiernos de los territorios federales y de la Beneficencia Pblica del referido distrito. Las oficinas de Personal pertenecientes a las
diversas dependencias de las entidades enumeradas tenan, por su parte, la
obligacin de llevar dicho registro, y de realizar directamente y por conducto de
oficinas auxiliares las operaciones respectivas. 52
Los deberes de las oficinas de Personal para con la Tesorera, derivados del
carcter que ostentaba, eran:
1) Remitirle el tercero de los ejemplares en que se anotaban los datos de la
filiacin, destinando el primero para el interesado y reservndose el segundo.

2) Utilizar para la expedicin de nombramientos, ceses, licencias, cambios de
radicacin, suspensin y reanudacin de labores, avisos de alta y baja y, en
general, para todo movimiento de personal, las formas especiales formuladas y aprobadas por dicha oficina.
3) Comunicarle la modificacin que cual9uier empleado hiciera al nombre que
hubiere dado al ingresar al servicio. 5
Otras obligaciones se sealaban en forma genrica a cargo de las dependencias en que los funcionarios o empleados desempeaban sus labores, y consistan en:
1) Enviar a la Tesorera, en los casos de separacin del puesto, el original del
ndice en que se contenan en extracto los documentos que integraban, junto

con el tanto de la filiacin y la copia del nombramiento, el expediente de
cada empleado.
2) Darle aviso de los nombramientos otorgados, en circunstancias especiales,
por personas distintas a las autorizadas para tal efecto.
3) Informarle de las inhabilitaciones administrativas que impusieran, a fin de
que ella, por su parte, las comunicara a todas las dependencias federales.
Respecto de las inhabilitaciones por sentencia judicial, tocaba al Departamento de Defensa y Previsin Social, o en su defecto a la oficina que
hiciera sus veces, rendir mensualmente a la Tesorera la informacin correspondiente.
~l Arts 7 y 8 de la citada ley.
y 2 del Reglamento para el Registro de Personal Federal, de 17 de mayo de 1933.
52
Art s,
5.'
Arts. 3, 6 Y 27 del citado reglamento.
10
319
4) Comunicarle los nombramientos declarados insubsistentes por sus respectiva oficinas de Personal. La insubsistencia aludida tena lugar cuando existiera incompatibilidad de empleos o cualquiera de las inhabilitaciones sealadas, y se deba dar a conocer, adems, al interesado, a la oficina pagadora
y a la Direccin General de Pensiones Civiles de Retiro. 54
Completaban el marco de actuacin de la Tesorera sus facultades para
proponer a las dependencias respectivas la imposicin de sanciones por infraccin a las disposiciones del reglamento de la materia que no tuvieran penas
sealadas en el mismo, as como para conceder dispensas temporales y ampliar
el trmino para el registro, que era de 180 das, contados a partir del 10 de julio
de 1933. 55
Slo resta sealar la identidad de atribuiciones detentadas por la Tesorera
de la Federacin, en 1933, con las confiadas a su cargo de 1881 a 1910, y un dejo
de extraeza por que la historia se hubiese repetido, no obstante los inconvenientes apuntados a un sistema que pasaba por alto el principio de que deben
ser distintas las oficinas que manejan fondos de las que llevan la contabilidad, y
que motiv la creacin, en 1910, de la Direccin de Contabilidad y Glosa,
encargada de las funciones implicadas en su propia denominacin.
Facultades de la Direccin General de Egresos

La competencia de este rgano de la Secretara de Hacienda se conform, a
partir de 1934, con atribuciones que haban correspondido a la Tesorera de la
Federacin. As, se le encomend el registro de su ejercicio y la vigilancia en su
ejecucin del presupuesto de Egresos; la autorizacin de las rdenes de pago, o
sea, de los egresos; el examen, en su aspecto legal, y autorizacin de contratos,
ah incluidos los pedidos de compras mayores a $200; el registro de personal
federal; y la realizacin de estudios sobre organizacin administrativa, coordinacin de actividades y clasificacin de personal, formando estadisticas razonadas respecto al desenvolvimiento de los servicios pblicos, con objeto de determinar si su costo responda a la funcin que desarrollaban, con fines de economa y eficiencia.
De la ejecucin del Presupuesto

La vigilancia en la ejecucin del presupuesto implicaba velar por el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias respectivas, que comprendan aspectos tales como la licitud de las erogaciones, las transferencias de
partidas, los casos en que proceda la ampliacin automtica de las mismas, el
pago de las remuneraciones en el extranjero, el registro de nombramientos de
empleados como condicin para cubrir sus sueldos, los requisitos para autori54
5'
Arts. 90 , 17, 18, 21,22 Y 23 del mismo.

Arts. 29 y la y 40 transitorios del mismo.
320
zar la percepcin, a una misma persona, de los sueldos correspondientes a dos o

ms empleados o comisiones remunerados con cargo al Presupuesto, esto es, la
compatibilidad de empleos y comisiones, las prevenciones sobre el pago de
viticos, sobresueldos y pasajes, el abono de gratificaciones por servicios extraordinarios, etctera.
En relacin a tales aspectos, la Direccin General de Egresos deba cuidar,
por ejemplo, tratndose de la licitud de las erogaciones, que se ajustaran estrictamente al texto de las partidas por afectarse y que las rdenes de pago estuvieran autorizadas con la firma de los funcionarios facultados para tal efecto;
respecto de las transferencias de partidas, que se hicieran previa autorizacin
y dentro de las limitaciones establecidas; en el rengln del registro de nombramientos, que los mismos se entregaran a las oficinas pagadoras en el trmino
fijado; que se obtuviera su autorizacin para percibir las remuneraciones correspondientes a dos o ms cargos compatibles, previa solicitud firmada por los
jefes del departamento o servicio administrativo de las dependencias donde
laborara el interesado; en lo tocante a viticos y sobresueldos, que su pago se
ajustara a las tarifas contenidas en las circulares que expidiera; y, en lo referente
a gratificaciones por servicios extraordinarios, que su abono se hiciera con
sujecin a las reglas sobre el particular, previa la justificacin, ante ella, del
aumento del horario y causas que lo motivaran. 56
Autorizacin de egresos
La afectacin de las partidas del Presupuesto de Egresos y la consecuente
erogacin de fondos requera la expedicin de rdenes escritas, giradas por los
funcionarios facultados para ello, y autorizadas por la Direccin General de
Egresos. Esta autorizacin, otrora de la competencia de la Tesorera de la
Federacin, se extenda, previa revisin de las rdenes de pago y una vez
verificado que tanto las mismas, como la documentacin justificatoria y comprobatoria, se encontraban apegadas a las prescripciones legales. En caso contrario, eran regresadas a la dependencia ordenadora con las observaciones
correspondientes para su correccin, o bien, para su rplica."
No todos los gastos requeran, sin embargo, de rdenes de pago para su
realizacin, pues los haba que podan erogarse por las dependencias, sin ms
requisito que el de expedir avisos de pago y remitirlos a la Direccin General de
Egresos, precisamente el mismo da en que se llevaran a cabo y, a partir de
1945, dentro de los cinco primeros das de cada mes. La funcin revisora Y
56 Arts. la del Reglamento para la Autorizacin de Egresos con cargo al Presupuesto, de 1 de
enero de 1934; 1, 2 Y32 a 46 de la Ley Orgnica del Presupuesto de Egresos de la Federacin, de
26 de diciembre de 1935; 1 a 78 del reglamento de dicha ley, de igual fecha; lOa 73 del reglamento
de la misma ley, de 24 de diciembre de 1937; lOa 72 del reglamento de la misma, de 24 de diciembre
de 1938; 1 a 78 del reglamento de la misma, de 25 de diciembre de 1940;y la a 79 del reglamento de
la misma, de 25 de diciembre de 1944.
57 Arts. 2 y II del citado Reglamento para la Autorizacin de Egresos ... ; 10, frac. V, y 35
de la Ley Orgnica del Presupuesto de Egresos de la Federacir, de diciembre de 1935; y 90,85,
84, 90 y 91 de sus reglamentos de 1935, 1937, 1938, 1940 y 1944, respectivamente.
321
de autorizacin de la direccin referida no era, por supuesto, en estos casos, de

carcter previo, sino posterior y versaba sobre los avisos de pago mencionados. 58
De las mltiples disposiciones que normaban la actuacin de la Direccin
General de Egresos, en su faceta de rgano encargado de aprobar las rdenes de
pago, destaca la relativa al sistema de erogaciones por dozavas partes, que le
prohiba autorizar en un mes dichas rdenes. cuando significaran un ejercicio
mayor de la dozava parte de la asignacin de la partida que tratara de afectarse,
excepcin hecha de aquellas que por su naturaleza tuvieran que ejercerse en una
sola vez o en un periodo menor de un ao. En este caso, las diversas dependencias del Ejecutivo ---cuyo deber, conforme a la disposicin aludida, consista en
abstenerse de girar rdenes de pago en el trmino y circunstancias apuntadosestaban obligadas a presentar a la propia Direccin General de Egresos, durante el curso del mes de enero, un programa del ejercicio de las partidas."
Intervencin y autorizacin de contratos

Competencia de la Tesorera de la Federacin durante 1933, y de la Direccin
General de Egresos, a partir de 1934, la intervencin y .autorizacin de contratos 60 se circunscriban a diferentes aspectos, los cuales, por lo que respecta a la
primera funcin, consista en:
1) Vigilar y exigir la observancia de las disposiciones presupuestales.
2) Cuidar que se cubrieran todos los requisitos de ley.
3) Vigilar que se garantizara el inters fiscal respecto al cumplimiento de las
obligaciones.
La autorizacin requera, en primer trmino, para su expedicin, la obtencin previa por parte de las dependencias de un certificado en el que constara:
1) La existencia de partida presupuestal destinada precisamente al objeto del
contrato.
2) Que dicha partida tuviera saldo suficiente para cubrir los compromisos por
contraerse.
De satisfacerse los requisitos anteriores, y no haber observacin que formular por alguno de los conceptos sealados al tratar de la intervencin, la Direccin General de Egresos remita el contrato a la Oficina Central de Inspeccin
Fiscal para que fuera revisada su parte tcnica en lo tocante a precios, costos,
'8 Arts, 14 del citado Reglamento para la Autorizacin de Egresos ... ; 94 del Reglamento de la
Ley Orgnica del Presupuesto de la Federacin. de 1935; y 89. 88, 94 Y 95 de los subsecuentes
re~!amentos de la misma Ley. de 1937. 1938, 1940 y.1944: respectivamente.
Arts, 18del mencionado Reglamento para la Autorizacin de Egresos ... ; 147del Reglamento
de la Ley Orgnica del Presupuesto de la Federacin, de 1935; y 188. 184, 203 y 208 de los
reglamentos de la misma ley. de 1937, 1938. 1940 y 1944, respectivamente.
. 60 Arts. 20 del citado Reglamento para la Autorizacin de Egresos ... ; 1, frac. VI. 2 y 36 de la
citada Ley Orgnica del Presupuesto de Egresos; 130 a 138 de su reglamento de 1935; y 142 a 150,
137 a 145. 156 a 164 y 160 a 168 de sus reglamentos de 1937,1938,1940 y 1944, respectivamente.
322
especificaciones y programas de trabajo. Devuelto el contrato por dicha oficina, sin ninguna observacin, era autorizado por la direccin mencionada.
Poda suceder, empero, que la direccin de referencia formulara objeciones
al contrato. En este caso, deba informar a la dependencia respectiva que se
suspenda la expedicin del certificado, as como las objeciones hechas. Si la
dependencia las contestaba, rebatindolas, corresponda a la Secretara de Hacienda determinar en forma definitiva si deba aprobarse o no el c~ntrato,
expidiendo el certificado respectivo.
Las obras o reparaciones que se ejecutaran por administracin, sin que mediara contrato, tenan un tratamiento especial, consistente en que se deban
acompaar las rdenes de pago con un presupuesto detallado de la obra, con
especificacin de precios y visado por Inspeccin Fiscal, y anotar en las propias
rdenes que los pagos se haran con intervencin del delegado de Inspeccin
Fiscal que al efecto se designara. Sin embargo, si las obras o reparaciones
mencionadas importaran ms de $1 000, era necesario someter previamente a la
Direccin General de Egresos un presupuesto detallado de las mismas, con
especificacin de precios, valor de la mano de obra y dems pormenores de
ejecucin, el cual quedaba tambin sujeto al mismo trmite que los contratos
respecto a la aprobacin de Inspeccin Fiscal.
Conforme a lo que se ha visto, la fiscalizacin preventiva de la Secretara de
Hacienda respecto a los contratos se encauzaba en dos vertientes: comprobar,
por una parte, su aspecto legal y, por la otra, revisar su parte tcnica en lo
relativo a precios, costos, especificaciones y programas de trabajo. Estas funciones las ejerca mediante dos rganos dependientes suyos: la Direccin General
de Egresos y la Oficina Central de Inspeccin Fiscal, respectivamente.
Que la fiscalizacin preventiva a cargo de la dependencia sealada abarcara
los aspectos legales de los contratos no nos sorprende, pero s, y en gran
manera, por lo que a continuacin se expresar, el que comprendiera tambin
los puntos de carcter tcnico. El motivo de este asombro lo ofrece el contenido
de la controvertible (al menos por sus dudosas afirmaciones, ya que no la
consideraron as diputados y senadores) iniciativa de ley de 19 de octubre de
1932, en la que se adujo como una de las razones para pedir la supresin del
Departamento de Contralora, su excesiva y rigurosa intervencin en actos y
contratos, y se seal que la fiscalizacin preventiva del nuevo rgano de
control sobre el particular se limitara exclusivamente a la afectacin del crdito pblico, procurando que los intereses econmicos del Gobierno quedaran
suficientemente garantizados, pero sin extenderse a los aspectos tcnicos de
tales actos o contratos. De esta manera, continuaba dicindose en la iniciativa,
se evitara la acumulacin de facultades en la Secretara de Hacienda, que
pudieran colocarla en un privilegiado estado de irresponsabilidad, se reintegraran a cada secretara o departamento las atribuciones que les eran propias
en la ejecucin de sus presupuestos, y desapareceran las intiles y costosas
trabas que el Departamento de Contralora les opona."
61 Diario de los Debates de la Cmara de Diputados. tomo I, sesin del 27 de octubre de
1932, pp. 6, 9 y 10.
323
De haber sido real la razn invocada en la iniciativa para suprimir al departamento mencionado, igual suerte habran corrido tanto el control tcnico de
actos y contratos por parte de un rgano diverso de las dependencias que los
concertaran, como el sistema de centralizacin de facultades. La historia, sin
embargo, se encarg de demostrar lo contrario, enseando una vez ms que la
linea recta no siempre es el camino acostumbrado en la toma de decisiones
polticas.
Durante el lapso comprendido de 1934 a 1943, la facultad de la Direccin
General de Egresos en materia de compras se redujo, por lo que respecta a las
comprendidas en la primera categora (hasta de $200), a recibir las copias de
los pedidos que le deban enviar las dependencias que los realizaran y, tratndose de las correspondientes a la segunda (de $200.01 en adelante), a registrarlas y autorizarlas, certificando si la partida tena saldo suficiente, as como a dar
su aprobacin para el pago de las facturas por tales operaciones.
Para 1944, en cambio, esa misma facultad adquiri nuevas caractersticas, en
base a que las compras fueron objeto de una amplia regulacin, la ms significativa, sin duda, desde que la Secretara de Hacienda reasumiera la hegemona
en el control de las finanzas pblicas. La expedicin de un reglamento especfico sobre la materia, de un instructivo para actos de inspeccin fiscal sobre el
particular, as como la creacin de una Comisin Coordinadora con su respectivo reglamento interior, son hechos que confirman lo apuntado.
Descrito someramente el papel de la Direccin General de Egresos, queda
por analizar los aspectos concretos de su actuacin dentro de las etapas que se
han sealado.V En la primera de ellas, y por lo que concerna a las compras
hasta de $200, estaba restringida a un control a posteriori, ya que no se
requera su autorizacin previa, sino que las dependencias podan llevarlas a
cabo libremente, sin ms requisitos que los de enviarle una copia de los pedidos
en la fecha en que se formularan, y de que se hicieran en las mejores condiciones
econmicas para el Gobierno.
Las compras mayores de $200 necesitaban ya la autorizacin previa de la
direccin mencionada y, a este fin, las dependencias estaban obligadas a enviarle el pedido correspondiente, una vez adjudicado, para su registro y certificacin de que la partida respectiva tena saldo suficiente. Sin este requisito, los
pedidos deban considerarse nulos y sin ningn valor.
En relacin a la misma categora de compras, se estableca igualmente tomar
en cuenta los precios de tres cotizaciones, cuando menos, de casas comerciales
establecidas, a las que directamente, o a sus representantes legales autorizados
SI se tratara de artculos de importacin, deberan de hacerse las solicitudes de
precios. El pedido deba adjudicarse a quien ofreciera mejores condiciones en
Cuanto a calidad, precio, plazo para el pago, facilidades de entrega, entre otras.
62 Arts. 21 del citado Reglamento para la Autorizacin de Egresos ... ; 116 a 129 del Reglamento
de la Ley Orgnica del Presupuesto de la Federacin, de 1935; y 128 a 141, 123 a 136 y 142a 155
de los reglamentos de la misma ley, de 1937, 1938 y 1940, respectivamente.
324
Con excepcin de las prohibiciones a funcionarios y empleados adscritos a la

dependencia interesada en la compra, y de las disposiciones referentes a
la tramitacin de un pedido, a su anulacin, casos en que proceda dividir su
adjudicacin y pago de facturas, que eran las mismas que oontemplaba el
Reglamento para la Autorizacin de Crditos en contra de la Federacin,
vigente en 1933, hubo otras de ese mismo ordenamiento que dejaron de incluirse en los diferentes reglamentos de la Ley Orgnica del Presupuesto de la
Federacin, expedidos en el periodo de que se trata (1934-1943). Esta omisin
represent, a nuestro juicio, un retroceso, dado que las prescripciones relativas
permitan precisar en mayor grado las responsabilidades de quienes intervinieran en las compras mayores de $5000, con el consecuente aseguramiento de los
intereses econmicos del Gobierno y aun de los propios comerciantes, al regular, entre otros puntos, la forma y contenido de las solicitudes de precios, la
oportunidad en su entrega por parte de comerciantes o productores, su devolucin en sobres cerrados, la apertura de stos en un acto especial yen presencia
de quienes hubiesen cotizado y acudido al mismo, la elaboracin de un cuadro
comparativo de precios con vista a la adjudicacin del pedido, y los criterios a
seguir respecto a la aceptacin de las proposiciones.
A partir de 1944, las dependencias del Ejecutivo Federal continuaron obligadas a solicitar la aprobacin de sus pedidos por compras mayores de $1 000 a
la Direccin General de Egresos, la que, para otorgarla, adems de verificar que
tuviera saldo la partida respectiva, deba cuidar que se cumplieran las disposiciones del reglamento en la materia puesto en vigor el ao mencionado, y las
que dictara la Comisin Coordinadora de Compras. Otra novedad relacionada
con la autorizacin del pago de facturas consisti en que la direccin de
referencia no poda expedirla si no constaba en ellas el "Recib de conformidad", suscrito por los almacenistas (nico requisito hasta esa fecha), por el jefe
de la oficina de compras correspondiente y por el representante de la Direccin de Inspeccin Fiscal que hubiese intervenido en la entrega."
Las normas sobre compras de la segunda categora (de $1 000.01 a $10 000),
cuya observancia deba verificarse por la Direccin General de Egresos antes de
expedir su autorizacin a los pedidos relativos, establecan la celebracin de
concursos previos a su realizacin en presencia de los representantes de los
proveedores y con la intervencin del jefe de la oficina de compras de la
dependencia de que se tratara y de un representante de la Direccin de Inspeccin Fiscal, en el caso de que las adquisiciones se hicieran en el Distrito Federal.
Si se llevaban a cabo en lugar distinto, se requeria la intervencin de un representante de la dependencia compradora, de la Direccin de Inspeccin Fiscal Y
del comercio local, este ltimo designado por la Cmara de Comercio corres64
pondiente y, en defecto de sta, por el representante de Inspeccin Fiscal.
A los mismos requisitos antes enunciados estaban sujetas las compras de la
tercera categoria (de $10000 en adelante), con la nica salvedad de que en
0
63 Arta. 4 , 32 Y34 del Decreto que Reglamenta las Compras para las Dependencias del Ejecutivo
Federal, de 19 de enero de 1944.
64 Arts. 14 y 16 del citado decreto.
325
aquellas que se llevaran a cabo fuera del Distrito Federal (su monto no debera
exceder de $50000), era indispensable, adems, la intervencin de un representante especial designado por el titular de la dependencia compradora."
La Direccin General de Egresos estaba obligada, asimismo, a cuidar que se
hubiesen girado las convocatorias para los concursos con las formalidades
reglamentarias: por escrito, con quince das de anticipacin a la fecha de la
celebracin de aqullos, suscritos por el jefe de la oficina de compras de la
dependencia y por un representante de la Direccin de Inspeccin Fiscal, con
indicacin de las especificaciones de los artculos por adquirir, la fecha y lugar
de entrega, la forma de empaque, las condiciones de pago, entre otros datos, y
dirigidas a todos y cada uno de los proveedores inscritos en el directorio correspondiente, o publicadas en dos peridicos de los de mayor circulacin, cuando
las compras excedieran de la cantidad de $50000. 66
Con referencia al acto mismo del concurso, corresponda a la Direccin
General de Egresos constatar el da y hora de su celebracin, conforme a los
trminos de la convocatoria, y que los sobres que contuvieran las cotizaciones se
hubiesen abierto por el representante de Inspeccin Fiscal en presencia de los
interesados, y firmado por los mismos el cuadro comparativo de precios en
unin de aqul, del jefe de la oficina de compras o del representante de la depen.
67
dencia
compradora, en su caso.
La aprobacin de los pedidos estaba condicionada, segn se dijo anteriormente, a su conformidad con las disposiciones del reglamento de la materia ya
las que emitiera la Comisin Coordinadora de Compras. Vistas las primeras,
queda por hacer referencia de este organismo que como encargado de la direccin tcnica y control general de las compras, aglutin un extenso nmero de
facultades consignadas en veinticinco fracciones del artculo 6 del ordenamiento legal que le dio vida y cuyo funcionamiento estuvo regulado por su propio
reglamento interior, expedido el 12 de abril de 1944, y puesto en vigor hasta el
24 de junio de ese mismo ao.
Integraban dicha comisin el director de Egresos, como presidente, un representante -experto en la materia- de cada una de las secretaras y departamentos de Estado, de entre los que se elega el secretario, y un representante de la
Direccin de Inspeccin Fiscal. Operaba normalmente en pleno, pero en los
casos que a su juicio lo ameritaran, poda designar subcomisiones para la
realizacin de estudios o investigaciones especiales. Sus juntas ordinarias eran
semanales, en el da que fijara, y las extraordinarias tenan lugar cuando las
1o requenan.
,68
CI'rcunstanclas
El mismo rgano contaba con un Comit Ejecutivo compuesto por el director de Egresos, quien funga tambin como presidente, por el propio secretario
de la comisin, y por un tercer miembro de esta ltima, que reciba el nombre
de delegado. Dicho comit tena a su cargo la direccin y vigilancia de las
Art. 17 del mismo decreto.
:: Art. 23 del mismo.
.
..
Arts. 8 y 9 del mismo y 4 Y 8 del Reglamento Intenor de la Corrosin de Compras. de 12
de abril de 1944.
65
66
326
labores del personal auxiliar que designaran las dependencias, el desarrollo de

los estudios tcnicos y administrativos y la ejecucin de las resoluciones y
acuerdos de la citada comisin"
Las atribuciones del multicitado organismo cubran aspectos no precisados
hasta la fecha de su creacin. De entre ellos, pueden citarse."
1) La centralizacin de la direccin tcnica y del control general de las compras.
2) La formacin del directorio de proveedores, previa consulta a las Cmaras
Nacionales de Comercio de Industria de todo el pas.
3) La elaboracin del catlogo de normas de calidad, especificaciones y precios unitarios de los artculos susceptibles de adquisicin, con base en la
investigacin de las compras efectuadas durante los ltimos cinco aos.
4) El establecimiento de las condiciones tipo, conforme a las cuales deberan
hacerse las adquisiciones.
5) La determinacin cuantitativa y cualitativa de las garantas exigibles a los
proveedores, tanto para formar parte del directorio respectivo, como para
asegurar el cumplimiento de sus obligaciones.
6) La concentracin de datos estadsticos y estimaciones de consumo de las
dependencias, a fin de coordinar las compras de cada ejercicio fiscal, respecto de aquellos artculos que pudiera determinarse la cantidad requerida,
calidad, especificaciones y precios, convocando directamente, por medio de
la prensa, a concurso, para que fijados de esta manera las caractersticas
y los precios, se sujetaran a ellos las secretaras y departamentos de Estado
en la celebracin de los contratos, sin necesidad de recurrir a nuevos concursos.
7) La realizacin de estudios tendientes a organizar el servicio de aprovisionamiento y de almacenes en cada dependencia.
8) La concentracin en un almacn general de los artculos, maquinaria y
equipo dados de baja, para su utilizacin por la dependencia que los necesitara, o para sacarlos a remate.
9) El establecimiento de un "Laboratorio Central" que pemitiera efectuar
anlisis fisico-qumicos y dems estudios necesarios, con fines de identificacin de las mercancas.
10) La creacin de un "Museo Central" de los artculos que consumiera el
Gobierno Federal, con objeto de facilitar el estudio tcnico de los mismos.
11) La unificacin de las formas que deberan emplearse para formular pedidos
o para celebrar contratos con los proveedores.
Superadas las disposiciones sobre compras del Reglamento de la Ley Orgnica del Presupuesto de la Federacin de 1940, se impona sustituirlo por otro
que estuviera en consonancia con el reglamento de la materia, de febrero de
1944, y as se previno expresamente en el artculo sexto transitorio de este
ordenamiento, que encomend el proyecto de las reformas correspondientes a
69
70
Arts. 10 frac. 1I del mismo decreto y 15 Y 18 del reglamento en nota anterior.

Art. 6 del citado decreto.
SECRETARA DE HACIENDA Y CRDITO P(BLICO
327
la Secretara de Hacienda, a travs de la Direccin de Egresos. Expedido el 25

de diciembre del ao citado en ltimo trmino, el nuevo Reglamento de la Ley
Orgnica mencionada estableci que regira las compras en lo concerniente al
control y ejercicio de las partidas del Presupuesto de la Federacin y a la
justificacin y comprobacin de operaciones, y que en todo lo dems, aqullas
quedaran sujetas a las prescripciones del reglamento sobre el particular, a las
de los instructivos que de este cuerpo legal derivaran y a las que dictara la
Comisin Coordinadora de Compras."
De acuerdo con la delimitacin apuntada, se regul la justificacin de las
erogaciones por concepto de adquisiciones, la autorizacin de los pedidos correspondientes a la segunda y tercera categoras por parte de la Direccin de
Egresos ---que la partida respectiva tuviera saldo suficiente, que estuvieran
suscritos por los funcionarios competentes y visados por el representante de
Inspeccin Fiscal, que en ellos se estipularan claramente los plazos de entrega,
que contuvieran las especificaciones y caractersticas de los artculos, precios
unitarios y nombres completos o razn social de los vendedores, y que satisficieran los requisitos del Reglamento de Compras~, el nmero y forma de
distribucin de los ejemplares en que tales pedidos deban formularse, la cance72
lacin de estos ltimos y el pago de facturas.
Una excepcin a la regla general de que las adquisiciones deberan efectuarse
de conformidad con el Reglamento de Compras, la constituyeron los pedidos o
contratos de impresin, compra de combustibles y lubricantes y confeccin de
vestuario y equipo, los cuales deban adjudicarse, respectivamente, a los Talleres Grficos de la Nacin, a Petrleos Mexicanos y a la Cooperativa Mixta de
Obreros y Obreras de Vestuario y Equipo, siempre y cuando los aceptaran en
condiciones semejantes o mejores a las que ofrecieran los particulares, y estuvieran en posibilidad de surtir el pedido o de cumplir el contrato de que se tratara.
Esta disposicin del Reglamento de la Ley Orgnica del Presupuesto de la Federacin de 1944 (art. 152), si bien no tena antecedentes en ordenamientos de la
misma naturaleza, haba sido objeto, sin embargo, de acuerdos presidenciales,
en lo referente al primer tipo de contratos sealados. As lo demuestra, por
ejemplo, un Acuerdo de 9 de febrero de 1937, suscrito por el presidente Lzaro
Crdenas, en el que ordenaba a las dependencias oficiales entregar sus trabajos
de impresin a los Talleres Grficos de la Nacin para ser ejecutados. Otro
Acuerdo del presidente Manuel vila Camacho, de 16de junio de 1942, no slo
reiter la disposicin anterior, sino que la fortaleci al prohibir a secretaras y
departamentos de Estado el ejercicio del 80% de los saldos que tuvieran a esa
fecha en su partidas de "Publicaciones Oficiales", en pagos que no fueran
hechos a los talleres mencionados, y encomendar a la Direccin General de
Egresos la tarea de vigilar que se observara tal medida.
Art. 146 del mismo.

Arts. 148, 149, 150, 151, 153, 156, 157,158 Y 159 del Reglamento de la Ley Orgnica del
Presupuesto de la Federacin, de 25 de diciembre de 1944.
71
72
328

Las funciones relativas al registro de personal civil dependiente del Ejecutivo
Federal dejaron de pertenecer a la Tesorera de la Federacin a partir de 1938,
al ser abrogado el Reglamento para el Registro de Personal Federal de 17 de
mayo de 1933, que le otorfaba dicha competencia, y conferirse sta a la Direccin General de Egresos. 3
Para el desempeo de su encargo, la direccin referida estaba facultada para
establecer los sistemas general y especial de registro; dictar las medidas pertinentes para la realizacin de los fines de este ltimo; autorizar las formas que
deberan emplearse para el mismo y que la filiacin se tomara por otras dependencias; requerir la comparecencia del personal obligado a registrarse, cuando
la considerara necesaria; expedir las constancias generales de prestacin de
servicios de los funcionarios y empleados sujetos al repetido registro; practicar
visitas de inspeccin y obtener los datos e informes que estimara indispensables
para el cumplimiento de las funciones de que se trata; y determinar y aplicar las
sanciones por infraccin a las disposiciones de la materia.
El registro tena por objeto reunir los datos personales que permitieran la
identificacin y el conocimiento de los antecedentes de los funcionarios y empleados, as como el de su actuacin oficial. Lo primero se lograba con la toma
de la filiacin y lo segundo, con la correspondiente a la del nombramiento, que
era precisamente en lo que consista dicho registro. Se trataba as de impedir la
percepcin de remuneraciones por incompatibilidad de empleos, inhabilitacin
administrativa o judicial, suplantacin de personas o uso de nombres falsos; de
consignar y exigir las responsabilidades derivadas de los casos. antes citados;
de suministrar a las dependencias encargadas del personal sujeto a registro
las informaciones que requirieran, y de expedir a los empleados registrados las
constancias que solicitaran de su actuacin.
Estaban obligados a registrarse los funcionarios y empleados de la Federacin, del Departamento del Distrito Federal, de la Direccin General de Pensiones Civiles de Retiro y, a partir de 1941, las personas que disfrutaran de
becas. La obligacin apuntada no era, sin embargo, absoluta y as quedaban
fuera de ella el secretario, subsecretario y oficial mayor de cada dependencia, el
jefe, secretario general y oficial mayor del departamento mencionado, el Procurador General de la Repblica y los funcionarios y empleados de la Secretara
de la Defensa Nacional, as como el resto del personal que la Secretara de
Hacienda considerara necesario exceptuar.
Para hacer efectivas las disposiciones de la materia, a los funcionarios y
empleados se les llevaba un doble registro: uno en la oficina encargada del
personal de la dependencia en que prestaran sus servicios y otro en la Direccin
de Egresos; se les suspenda, asimismo, el pago de sus sueldos cuando por
alguna omisin que les fuera imputable no les hubiese sido tomada la filiacin
en el trmino reglamentario -dentro de los 60 das siguientes a la toma de
0
73 Arts. 155-176 y 2
transitorio del Reglamento de la Ley Orgnica del Presupuesto de la
Federacin, de 1937; y 150-172; 169-191;Y 174-196, respectivamente, de los subsecuentes reglamentos de la misma ley, de 1938, 1940 Y 1944.
329
posesin que, a partir de 1944, se redujeron a 10- y se sancionaba a los empleados infractores que tenan encomendadas la funciones de registro.
Atribuciones de la Contadura de la Federacin

El ao de 1935 signific para la Tesorera otro desgajamiento en sus facultades,
comparable solamente en su aspecto cuantitativo con el sufrido un ao antes a
consecuencia de la Direccin General de Egresos, al ser privada de las relativas
a la contabilidad de la Federacin, glosa de cuentas, constitucin de responsabilidades, formacin de la cuenta pblica anual y conduccin de las relaciones
entre la Secretara de Hacienda y la Contadura Mayor de la Cmara de Diputados, y conferirse las mismas a la Contadura de la Federacin. Cabe sealar,
sin embargo, que si bien la Tesorera result afectada con tal medida, no
aconteci lo mismo con la Secretara de Hacienda que conserv intacto su
poder, dada la dependencia respecto de ella del nuevo rgano de control.
Contabilidad de la Federacin
Esta atribucin comprenda, por un lado, dirigir la contabilidad de las oficinas
y agentes con manejo de fondos, bienes o valores y, por el otro, llevar la correspondiente a la Federacin. Lo primero implicaba establecer, reglamentar y
vigilar la contabilidad de las oficinas y agentes mencionados, practicarles revisiones y compulsas en la misma y fijarles la forma de rendir sus cuentas. Lo
segundo, expedir los catlogos de cuentas de la contabilidad, las instrucciones
para llevarla y su sistema de registro. 74
Glosa de cuentas
El objeto de la glosa consista en revisar, depurar y liquidar las cuentas rendidas, para lo cual la Contadura estaba obligada a verificar: 75
1) Respecto de las operaciones de ingreso, que los cobros se hubiesen efectuado
de acuerdo con lo previsto en las disposiciones legales aplicables.
2) En relacin a las operaciones de egresos, que las erogaciones se hubieren
hecho con sujecin a las normas respectivas y previa la utorizacin correspondiente.
3) La debida comprobacin de dichos cobros y erogaciones.
4) La exactitud en las operaciones aritmticas.
5) La correcta aplicacin de la contabilidad.
En la prctica de la glosa poda suceder que se advirtieran faltas o defectos de

justificacin y comprobacin en las cuentas que no entraaran dolo ni ocasio7. Arts, 40, fraes. I y 111, 5, 7, 8, 10, 34, 35 Y 36 de la Ley Orgnica de la Contadura de la
Federacin,
de 1 de enero de 1935.
71
Arts. 17, 18 Y 19 de la citada ley.
330
naran daos o perjuicios a la Hacienda Pblica. En tal supuesto, la Contadura

de la Federacin estaba facultada para dispensarlas provisionalmente, a reserva
de su ratificacin por el Poder Legislativo, para lo cual deba acompaar a la
cuenta anual una relacin de las dispensas que hubiese otorgado, Todas las
dems irregularidades daban lugar a observaciones de glosa que, segn su
naturaleza, podan ser: de orden, por falta de justificacin y por falta de comprobacin. De no solventarse satisfactoriamente o transcurridos los plazos
reglamentarios no fueren contestadas, originaban el fincamiento de responsabilidades, con independencia de la imposicin de sanciones administrativas
a que se hicieran acreedores quienes resultaran responsables."
La competencia de la Contadura comprenda tambin los fondos de explotacin que constituyera el Gobierno Federal y las instituciones o empresas privadas en las que este ltimo tuviera una participacin directa, por inversiones a
aportaciones que hubiere efectuado. Respecto de los primeros, estaba facultada
para auditar la contabilidad de los rganos encargados de su administracin y
en relacin a las segundas, para verificar la auditora que en lo particular
hubieren llevado a cabo en su contabilidad. Dichas instituciones o empresas
privadas deban.iaderns, proporcionar a la Contadura los datos que requiriera, previo acuerdo del secretario de Hacienda, sobre el estado financiero de las
.
77
mismas.
Constitucin de responsabilidades
Las responsabilidades en favor de la Federacin, cuyo fincamiento estaba confiado a la Contadura, eran aquellas provenientes de irregularidades cometidas
en el desempeo de las funciones de las oficinas y agentes con manejo de
fondos, valores o bienes, que se descubrieran con motivo de la glosa de cuentas.
Ms concretamente, las responsabilidades se configuraban por cualquier dao
o perjuicio estimable en dinero, que sufriera el fisco por actos u omisiones que
fueran imputables a un funcionario, empleado o agente de la Federacin y
entraaran dolo, culpa o negligencia de su parte, o bien el solo incumplimiento
de alguna de las obligaciones relacionadas con su actuacin."
Podan incurrir en responsabilidad los funcionarios, empleados y agentes
que hubieran ejecutado directamente los actos originarios de la misma, los que
hubiesen tenido a su cargo la revisin o autorizacin de esos actos, y los
particulares que hubieren participado deliberadamente en su comisin. En atencin a estas formas de participacin, la responsabilidad era directa, subsidiaria
o solidaria, respectivamente, pero ya se tratara de cualquiera de ellas, su finalidad consista en indemnizar al fisco por los daos y perjuicios que se le
ocasionaran, y deban constituirse y exigirse administrativamente, sin perjuicio
de las de carcter penal que procedieran. 79
76
77
78
79
Arts,
Arts.
Arts.
Arts.
21, 24, 25 Y 26 de la misma ley.

31,32 y 33 de la misma.
41 y 43 de la misma.
44, 45, 47 Y 48 de la misma.
.11 I
Una vez constituidas las responsabilidades, tocaba tambin a la Contadura

comunicarlas directamente a los interesados, exigir que las cubrieran -requiriendo, en primer trmino, al responsable directo y, despus, al subsidiario ,
dar aviso de ellas a las oficinas que debieran conocerlas y, en su caso, remitirlas
a la Tesorera de la Federacin para que las hiciera efectivas por medio del
procedimiento administrativo de ejecucin. Concomitantemente a lo anterior,
se requera exigir de los particulares involucrados en las irregularidades que
motivaran la responsabilidad, las obligaciones que adeudaran al fisco, para
que con las cantidades que se obtuvieran y hasta donde las mismas alcanzaran,
se reintegrara a los funcionarios o empleados el monto que de aqulla se les
hubiera hecho efectivo."
La competencia de la Contadura en materia de responsabilidades slo se
encontraba limitada respecto de su personal superior, que estaba constituido por
la Secretara de Hacienda, y de los funcionarios enumerados en el Artculo 108
constitucional, cuyo caso deba comunicarse al titular de la citada secretara
para que le diera el curso legal correspondiente. Igual procedimiento que este
ltimo deba observarse cuando se tratara de fincar responsabilidad al jefe,
secretario general u oficial mayor de un departamento administrativo, o a un
subsecretario mayor de una secretara de Estado. Por otra parte, en virtud de
una medida inadecuada y poco prctica, dado que la facultad respectiva seguramente se resolva en la mera firma del funcionario al que se encomendaba,
consideradas su alta investidura y la relevancia de sus ocupaciones, la imposicin de correciones disciplinarias a los funcionarios, empleados y agentes de la
Federacin, por faltas a la Ley Orgnica de la Contadura o a sus disposiciones
reglamentarias, corresponda al presidente de la Repblica, a propuesta de la
Secretara de Hacienda." Este error fue corregido afortunadamente por un
Acuerdo del presidente Crdenas, de 5 de agosto de 1940, al otorgarse al contador de la Federacin el ejercicio de la atribucin comentada.
Por ltimo, la Contadura tena a su cargo el registro contable de todas las
responsabilidades estimables en dinero que se constituyeran en favor o en
contra de la Federacin, la dispensa de las mismas, siempre que los hechos que
las originaran no revistieran carcter delictuoso ni se debieran a culpa grave o
descuido notorio del responsable y los daos causados al fisco no excedieran
de $100, as como la cancelacin de los crditos a favor de la Federacin que
no excedieran de $500, en los casos en que agotados los procedimientos administrativos no hubiera podido obtenerse su cobro por muerte del deudor
en estado de insolvencia, falta absoluta de datos sobre la existencia del mismo,
o bien, porque de llevarse a cabo el cobro, resultara incosteable. Si se trataba de
crditos mayores a la cantidad sealada, que fueran incobrables por encontrarse en alguno de los dos primeros supuestos a que se ha hecho referencia, la
cancelacin deba proponerse al Poder Legislativo al rendirse la cuenta anual
Correspon dilente. 82
80
81
82

Arts. 55, 58 74 Y 75 de la misma.
332
Formacin y rendicin de la cuenta pblica

La cuenta pblica anual cuya formacin estaba confiada a la Contadura de la
Federacin, se integraba por los libros de contabilidad, la documentacin justificatoria y comprobatoria de las operaciones registradas, y por diez estados
que la resuman, de los que cabe anotar que superaban en nmero a los contemplados en la Ley Orgnica de la Tesorera de 1932, con independencia, desde
luego, de aquellos que sin estar precisados, podan ser incluidos legalmente con
el carcter de complementarios o aclaratorios.
Con anterioridad al primero de septiembre de cada ao, el contador de la
Federacin deba entregar al secretario de Hacienda, para su aprobacin y
envo a la Cmara de Diputados, el original de los estados referidos y, para
conocimiento del mismo, una nota explicativa del contenido y alcance de
tales documentos. Le corresponda, adems, como conducto que era de las relaciones entre la Secretara de Hacienda y la Contadura Mayor, entregar a sta,
previo acuerdo superior, los libros de contabilidad, la documentacin y un
tanto de los estados indicados con antelacin."
Facultades de la Oficina Central de Inspeccin Fiscal
Aun cuando no fue sino hasta 1936 que la Oficina Central de Inspeccin Fiscal
cont con un marco legal apropiado para el desempeo de su misin, al expedirse en ese ao la Ley del Servicio de Inspeccin Fiscal y su reglamento, desde
1933 se hizo cargo de las funciones de vigilancia, fiscalizacin e inspeccin del
manejo de fondos, valores y bienes de la Federacin. As se estableci en una
circular de la Secretara de Hacienda, publicada en el Diario Oficial del 3 de
febrero de 1933, en la que, adems, se previno que la oficina de referencia
debera normar su actuacin en base a las disposiciones de los reglamentos e
instructivos expedidos por el extinto Departamento de Contralora, en tanto se
emitieran nuevos ordenamientos.
Por diversa circular (D. O. 17-1-1933*) de la citada secretara se reiter la
competencia de la oficina de que se trata, agregndose que la ejercitara por
conducto de sus cuerpos de visitadores generales, visitadores especiales, inspectores y, extensivamente, de los empleados federales y autoridades polticas y
judiciales de cada localidad, que obraran por delegacin. En este mismo documento se dividi el territorio de la Repblica, para efectos de los servicios de
fiscalizacin, en ocho zonas regionales, tres delegaciones centrales y una delegacin ms en la oficina impresora de la referida secretara.
Las oficinas regionales, con sus respectivas residencias y jurisdicciones, eran
las siguientes:
1) Oficina Regional en la la. zona. Tena su residencia en Mazatln y su jurisdiccin abarcaba los Estados de Sinaloa y Sonora, Territorio de la Baja
83
Art. 61, 62 Y 63 de la misma.
* D. O: Diario Oficial de la Federacin.
(N. del E.).
SECRETARA DE HACIENDA Y CRDITO PBLlCC'
333
California, Colonia Penal de las Islas Maras y la Oficina Fiscal de Pesca

en San Diego, California.
2) Oficina Regional en la 2a. zona. Su residencia se encontraba en Torren y estaban bajo su jurisdiccin los Estados de Chihuahua, Coahuila, Durango y
Zacatecas.
3) Oficina Regional en la 3a. zona. Tena su residencia en Monterrey y jurisdiccin en los Estados de Nuevo Len, Tamaulipas, San Luis Potos y
parte norte de Veracruz.
4) Oficina Regional en la 4a. zona. Con residencia en Guadalajara, su jurisdiccin comprenda los Estados de Jalisco, Colima, Nayarit y las regiones
noroeste y suroeste de Michoacn.
5) Oficina Regional en la 5a. zona. Su residencia era Quertaro y tena jurisdiccin en este Estado y en los de Michoacn, Guanajuato, Aguascalientes
y noroeste de Jalisco.
6) Oficina Regional en la a. zona. Con residencia en Puebla, su jurisdiccin
inclua al Estado del mismo nombre ya los de Tlaxcala, Hidalgo y Oaxaca
(se exclua de este ltimo la regin comunicada por los ferrocarriles "Veracruz al Istmo", "Nacionales de Tehuantepec" y "Panamericano").
7) Oficina Regional en la 7a. zona. Tena su residencia en Veracruz y jurisdiccin en el Estado del mismo nombre (excluyendo la parte norte que
corresponda a la Oficina Regional en la 3a. zona) y en los de Tabasco,
Chiapas y la regin del Estado de Oaxaca comunicada por los ferrocarriles
antes enunciados.
8) Oficina Regional en la Ba. zona. Su residencia era Mrida y contaba con
jurisdiccin en los Estados de Yucatn y Campeche.
Respecto a las tres delegaciones centrales que se establecieron, una se encontraba en el Estado de Mxico, otra en el de Morelos y otra en el de Guerrero,
con residencia, respectivamente, en Toluca, Cuernavaca e Iguala.
Con excepcin de las oficinas y agentes con manejo de fondos y valores de la
Federacin comprendidas en el Distrito Federal y en los Estados de Mxico,
Morelos y Guerrero, que deban tratar los asuntos relativos a la inspeccin
fiscal con la Oficina Central, las dems estaban obligadas a hacerlo con los jefes
de zonas regionales. Igual obligacin tena el personal que actuaba en representacin de Inspeccin Fiscal, respecto de los informes que le corresponda rendir
de las comisiones que desarrollaba. Esta situacin vari, sin embargo, a partir de
1936, ya que al hacerse cargo de la Oficina Central de los trabajos que venan
desempeando las oficinas regionales con sede en Mazatln, Torren, Monterrey, Guadalajara y Veracruz, que fueron suprimidas, ante ella deban coarreglarse directamente las cuestiones referentes a dichos trabajos."
Cabe sealar que la medida adoptada en relacin a las oficinas aludidas
form parte de la nueva orientacin que se dio a los servicios de inspeccin
fiscal, y que incluy, adems, la desaparicin de siete delegaciones centrales
radicadas en Toluca, Pachuca, Puebla, Cuernavaca, Iguala, Oaxaca y Querta84
Circular nm. 54-5-215 de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. (D. O. 17-XII-1935.)
334
ro, as como el establecimiento de cuarenta y dos sectores de inspeccin, a los

que se encomendaron las funciones de las unidades suprimidas."
A la reestructuracin apuntada se agreg una amplia legislacin, consignada
en los siguientes ordenamientos: Instructivo nm. 1 para los visitadores generales
de Inspeccin Fiscal, de 26 de diciembre de 1935; Instructivo nm. 3 para Actos
de Inspeccin Fiscal en el Ramo Militar, de 6 de enero de 1936; Instructivo
nm. 4 para Actos de Inspeccin Fiscal en Pagaduras, Agencias y Otras Oficinas del Ramo Civil, de 17 de febrero de este ltimo ao; Instructivo nm. 5
para Actos de Inspeccin Fiscal en el Ramo de Aduanas e Instructivo nm. 6 para
Actos de Inspeccin Fiscal en el Ramo de Correos y Telgrafos, de 3 de marzo y
29 de enero, respectivamente, del mismo ao de 1936.86
No obstante la expedicin de los instructivos sealados y su finalidad prctica para llevar a cabo la inspeccin respecto de cada uno de los ramos que
abarcaban, era notoria la falta de un cuerpo legal que recogiera y unificara
todas las disposiciones dispersas sobre la materia y que marcara, asimismo, las
directrices fundamentales a las que habra de ceirse la actividad fiscalizadora.
Con miras a llenar este vaco se promulg en marzo de 19361a Ley del Servicio
de Inspeccin Fiscal, que precis el objeto y los actos de la funcin que vena a
regular, los rganos encargados de su ejercicio, las infracciones a dicha ley y las
sanciones correspondientes.
En trminos generales, la inspeccin fiscal tena como objeto vigilar, mediante el examen de la actuacin administrativa, la correcta gestin y manejo de los
fondos, valores o bienes del Gobierno Federal. Ms concretamente, su finalidad consista en investigar si los actos en que se traducan las actividades de
gestin y manejo se ajustaban a las leyes respectivas y si las oficinas y personal
que los ejecutaban funcionaban regularmente y cumplan con sus obligaciones;
intervenir en tales actos y en los contratos relacionados con las obras de construccin, instalacin y reparacin, vigilando, adems, su ejecucin; adoptar las
medidas necesarias para que se corrigieran, por las autoridades competentes,
las anomalas o deficiencias observadas al desarrollarse las funciones anteriores; investigar y comprobar administrativamente las irregularidades en que
incurrieran, tanto los funcionarios, empleados y agentes de la Federacin,
como los particulares, y promover la constitucin de las responsabilidades e
imposicin de las sanciones correspondientes; y, por ltimo, verificar que la
inversin de los subsidios y participaciones federales se efectuaran en los
trminos establecidos."
Todas las funciones enumeradas eran desempeadas por la Oficina Central
de Inspeccin Fiscal, directamente, en los asuntos cuyo despacho le corresponda de manera exclusiva, por conducto de su personal y a travs de las siguientes oficinas y personal auxiliares:
Circular nm. 54-6-216 de la Secretara de Hacienda. (D.o. 18-XII-1935).
Se ha omitido con toda intencin mencionar el Instructivo nm. 2 para actos de Inspeccin
Fiscal en el Ramo de Oficinas Federales de Hacienda, por no guardar con los enunciados la proximidad cronolgica respecto a fecha de expedicin que aqullos tienen entre s.
87 Arts. 1 y 4 de la Ley del Servicio de Inspeccin Fiscal, de 17 de marzo de 1936 (D.O.
13-IV-1936)
81
86
SECRETARA DE HACIENDA Y CRDITO PBLiCO
:135
J) Oficinas federales y subalternas de Hacienda.
2)
3)
4)
5)
6)
7)
Aduanas.
Oficinas de Correos y Telgrafos.
Personal de inspeccin de la Direccin General de Bienes Nacionales.
Delegaciones fiscales de Hacienda en el extranjero.
Consulados.
Dems oficinas y agentes de la Federacin."
En el ejercicio de dichas funciones, el personal de inspeccin fiscal tena

fundamentalmente la atribucin de practicar visitas, reconocimientos de existencias, intervenciones, inspecciones diversas, expedicin de constancias de
inspeccin, averiguaciones administrativas y los dems actos que de una manera expresa determinaba la ley.
Visitas
Su objeto difera segn se tratara de visitas generales o especiales y si las

primeras eran ordinarias o extraordinarias. A travs de las ordinarias se investigaba en forma peridica el funcionamiento de las oficinas y agentes de la
Federacin con manejo de fondos, valores o bienes, para comprobar la regularidad de su actuacin y procurar, en caso contrario, que se corrigieran y reprimieran las irregularidades existentes. Las visitas extraordinarias perseguan, en
cambio, conocer en un momento dado la actuacin general de las oficinas y
agentes mencionados y podan practicarse en cualquier poca. Por ltimo, las
visitas especiales tenan por objeto exclusivo la investigacin de un asunto
determinado y proceda ordenarlas tambin en cualquier tiempo."
En relacin con las visitas generales, merece destacarse la facultad del personal de inspeccin fiscal para fincar, en auxilio de la autoridad administrativa
competente, pliegos preventivos de responsabilidades por faltantes en numerario o valores y cobros de cantidades de menos o pagos en cantidades de ms
indebidos, que se descubrieran, respectivamente, al verificar las existencias de
fondos y valores y revisar las operaciones efectuadas durante el periodo que
abarcara la visita. Corresponda asimismo al citado personal, exigir la solventacin de tales pliegos, ordenar el aseguramiento del inters fiscal y, en su caso,
hacer la consignacin al Ministerio Pblico Federal de los hechos delictivos y
suspender en sus funciones al empleado responsable. El mismo personal contaba con la atribucin de formular los pliegos de observaciones a que diera lugar
la revisin de las operaciones arriba indicada y de los libros, registros, cuentas,
expedientes ~ documentos, as como fijar un plazo razonable para que fueran
solventados.
" Arts. 7 de la citada ley y 5 Y 11 de su reglamento, de 28 de agosto de 1936.

89 Arts. 14 a 21 de la mencionada Ley del Servicio de Inspeccin Fiscal.
90 Arts. 31, 32, 38, 40 Y 51 del reglamento de la citada ley.
336
Reconocimiento de existencias
Como su mismo nombre lo indica, los reconocimientos estaban dirigidos a

comprobar que el monto de las existencias de fondos, valores y bienes que en
un momento dado obraran en poder de las oficinas y agentes, fuera el que les
correspondiera tener en el acto de la diligencia, y podan ser peridicos o
llevarse a cabo ocasionalmente, segn lo exigieran las necesidades de la inspeccin fiscal. 91
De las operaciones objeto del reconocimiento de existencias, se atenda su
comprobacin y justificacin legales y que estuvieran acreditadas con la documentacin correspondiente que debera llenar, a su vez, los requisitos de forma
necesarios. Respecto de las existencias de valores, se cuidaba que los cheques y
dems documentos reunieran las condiciones de ley para su validez y que las
oficinas y agentes estuvieran autorizados para recibirlos. Acerca de las existencias de bienes muebles, su comprobacin slo tena lugar cuando las autoridades
de inspeccin fiscal lo juzgaran indicado, salvo que se tratara de oficinas o
agentes que tuvieran como funcin esencial el manejo de esos bienes."
In terven ciones
Las intervenciones tenan como finalidad verificar el acto en que se intervena y

vigilar que al efectuarse el mismo se cumplieran las disposiciones legales aplicables y satisficieran los requisitos indispensables para su celebracin. Estaban
sujetos a esta clase de inspeccin fiscal los siguientes actos:
1) Entrega de oficinas con manejo de fondos, valores o bienes.
2) Revistas del Ejrcito y Armada Nacionales, de las corporaciones y oficinas
militares, cuerpos de Polica Fiscal, de Salubridad, de Migracin, de los
pensionistas y otros elementos civiles.
3) Actos y contratos relacionados con las obras de construccin, reparacin
e instalacin que se realizaran por cuenta del Gobierno Federal.
4) Entrega de las obras a que se refiere el inciso anterior.
5) Pagos al personal federal de los que no se exiga para su comprobacin
recibo personal del interesado.
6) Remates.
7) Destruccin de valores o bienes.
8) Los dems que fijara la Secretara de Hacienda."
De las intervenciones anotadas, destaca la relativa a actos y contratos sobre
ejecucin de obras de construccin, instalacin y reparacin, cuyo objeto consista en revisar previamente a su autorizacin la parte tcnica de dichos actos y
contratos en lo tocante a precios, costos, especificaciones y programas de traba91
92
93

Arts. 23, 24 y 26 de la misma ley.
Arts. 28 Y 29 de la misma.
337
jo. De encontrar omisiones o clusulas lesivas al inters fiscal, la Oficina Central de Inspeccin Fiscal formulaba las observaciones pertinentes y devolva los
contratos a la dependencia interesada, por conducto de la Direccin General de
Egresos, a travs de la cual los reciba. A la misma direccin regresaban los
referidos contratos en el caso de que su examen no diera lugar a observaciones,
pues como se recordar, era la encargada de autorizarlos y distribuir sus tantos
a las oficinas correspondientes."
La revisin de la inspeccin fiscal se extenda tambin a los presupuestos de
las obras que se llevaran a cabo por administracin, y era de carcter previo,
cuando el importe total de los mismos excediera de $1 000 o cuando el valor, en
conjunto, de los presupuestos parciales para una misma obra fuera mayor de la
cantidad mencionada. Si el importe total de los presupuestos aludidos era
menor a la cifra que se ha sealado, no se requera intervencin previa de la
Oficina Central de Inspeccin Fiscal, la que nicamente los registraba y devolva sin ms requisitos a las dependencias. El control de las obras por administracin no se agotaba, sin embargo, con la revisin de los presupuestos respectivos, sino que comprenda, adems, la intervencin de la oficina de referencia
en las erogaciones que se hicieran durante el desarrollo de dichas obras."
Otra faceta de la intervencin de la Oficina Central de Inspeccin Fiscal en
los contratos de que se trata, anterior a la ya vista, consista en el estudio y
examen del proyecto de convocatoria respectiva, que antes de publicar, deban
enviarle oportunamente las secretaras y departamentos de Estado, acompaado de los planos de la obra, de sus especificaciones y del presupuesto oficial,
sujetos tambin a la misma revisin, la que tena como finalidad cuidar el
cumplimiento de los siguientes requisitos:
1) Que se expresaran con claridad y precisin: la obra por ejecutar, su objeto,
las cantidades de trabajo, el precio unitario, la unidad de medida que sirviera de base para la estimacin del precio y del importe total.
2) Que se indicaran las especificaciones y condiciones de ejecucin de cada
una de las partes de la obra, as como la calidad de los materiales.
3) La presentacin de un programa de trabajos para efectuar la obra y sus
plazos, cuando la requiriera su importancia o naturaleza."
Si resultaban observaciones, la Oficina Central de Inspeccin Fiscal las comunicaba a la dependencia interesada para que las tomara en cuenta al formular la
convocatoria que habra de publicarse, y al mismo tiempo que efectuaba tal
comunicacin o resolva que estaban correctos los documentos acompaados al
proyecto de convocatoria, se ocupaba de designar y acreditar al personal tcnico que debera intervenir en la apertura y lectura de las proposiciones presentadas como resultado de la convocatoria, el cual, en su carcter de interventor
fiscal, habra de formar parte de la comisin que estudiara, comparara y dicta94
95
96
Arts. 34 y 35 de la misma y 88, 91 Y 92 de su reglamento.

Arts. 95 y 97 del citado reglamento.
Arts, 85, 86 Y 89 del mismo.
338
minara sobre la proposicin que ms conviniera a los intereses de la Hacienda

Pblica Federal. El contrato concertado conforme a la propuesta aceptada y su
documentacin relativa quedaban sujetos a la intervencin de la Direccin
General de Egresos, la que, de no existir observacin, los remita a la Oficina
Central de Inspeccin Fiscal para la revisin en sus aspectos tcnicos, de que se
ha hecho referencia."
La intervencin del servicio de inspeccin fiscal, tratndose de la ejecucin de
obras, no slo era necesaria desde un punto de vista teleolgico, sino que configuraba tambin un requerimiento jurdico con consecuencias de la misma naturaleza por su inobservancia, que se traducan, en lo concerniente a los propios
contratos o presupuestos de obras no intervenidos, en no surtir efecto legal en el
orden fiscal y ser bice para realizar los pagos que originara su ejecucin, yen
responsabilidad solidaria de los funcionarios y empleados de la Federacin, as
como de los contratistas, que ordenaran o autorizaran y recibieran, respectivamente, dichos pagos."
Un control a posteriori sobre las obras de construccin, instalacin y reparacin lo ejerca la Oficina Central de Inspeccin Fiscal al intervenir en la entrega
de las mismas, con objeto de comprobar que se hubiesen realizado de acuerdo
con el contrato o proyecto respectivos, fincar, en caso contrario, las responsabilidades procedentes, y comunicarlas a la Tesorera de la Federacin para que
hiciera efectivas las garantas otorgadas. La intervencin referida consista
bsicamente en llevar a cabo una revisin minuciosa de las obras en presencia
de las personas interesadas en su entrega, solicitar a los contratistas, ingenieros
o encargados de su ejecucin todos los informes necesarios en relacin con
ellas, y consignar en un acto los resultados de la diligencia."
Inspecciones diversas
Las inspecciones tenan como objeto comprobar que los actos y contratos
sujetos a ellas se encontraran apegados a las leyes para su ejecucin, y se
practicaban, entre otros casos, respecto de bienes nacionales y nacionalizados,
cumplimiento de contrato sobre obras de construccin, instalacin y reparacin, y ejecucin de estas ltimas.
Cada uno de los supuestos de inspeccin mencionados contaba, adems, con
un objeto particular, que en el primero de ellos consista en verificar que en el
uso, arrendamiento, enajenacin, gravamen y toda forma de administracin,
aprovechamiento o disposicin de los bienes indicados se observaran las leyes
y reglamentos de la materia. As por ejemplo, tratndose de bienes inmuebles
destinados a servicios pblicos, o de inmuebles sujetos a explotacin, la inspeccin atenda que aqullos se ocuparan precisamente para ese fin y que se
conservaran en buen estado, en tanto que en relacin a los segundos, dicha
funcin se orientaba a investigar que la explotacin de tales bienes estuviera de
97
98
99

Art. 98 del mismo.
Arts. 36 de la Ley del Servicio de Inspeccin Fiscal y 102, 103 Y 105 de su reglamento.
SECRETARA DE HACIENDA Y CRDITO PBLICG
339
acuerdo con su naturaleza y que fuera correcto el manejo de los fondos o

valores producto de esa explotacin. 100
El otorgamiento de tal facultad a la Oficina Central de Inspeccin Fiscal no
signific para la Direccin General de Bienes Nacionales la prdida del control
de los bienes muebles e inmuebles que vena ejerciendo conforme a la competencia a ella asignada por el reglamento que reorganiz las oficinas y departamentos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, de 25 de agosto de
1919, (art. 8) y que le reiter el Reglamento General Interior de la misma
secretara, de 3 de septiembre de 1946 (arts. 23 y 24), sino que continu ejercitndolo, aunque de manera concurrente con la citada Oficina de Inspeccin
Fiscal y, desde luego, con los inconvenientes que representaba la concurrencia
sealada. Precisamente para no duplicar los procedimientos que en materia de
control de bienes muebles seguan ambos organismos y evitar que se interfirieran sus funciones, la Secretara de Hacienda emiti una circular con fecha 29 de
julio de 1944, en la que regul la tramitacin de las solicitudes de bajas, permutas, avalos y ventas de dichos bienes.
De acuerdo con la indicada circular, tocaba a la Direccin de Bienes Nacionales recibir de las dependencias federales las solicitudes de baja y, expresando
los motivos que fundaran sta, turnarlas a la ya entonces Direccin de Inspeccin Fiscal para efectos de su intervencin.
En relacin a las permutas, corresponda a las propias dependencias promoverlas ante la Direccin de Egresos y a sta, solicitar de la Inspeccin Fiscal el
avalo de los artculos que se pretendiera dar a cambio o a cuenta de otros.
Verificados los avalos, la direccin citada en ltimo trmino, con opinin
fundada, deba comunicar el resultado a la requirente a fin de que resolviera si
se llevaba a cabo o no la operacin e intervenir, en su caso, esta ltima. Un
tratamiento especial reciban las permutas que quisieran concertar las dependencias de los poderes Legislativo o Judicial ya que, entre otros puntos, concerna a la Direccin de Bienes Nacionales tramitar los avalos respectivos ante
la de Inspeccin fiscal.
Las solicitudes de avalos especiales que se necesitaran estaban encomendadas a la Direccin de Bienes Nacionales, y la prctica y revisin de los mismos,
a la de Inspeccin Fiscal.
Por ltimo, las ventas estaban a cargo de la Direccin de Bienes Nacionales,
previo avalo e intervencin de la de Inspeccin Fiscal, y era requisito que se
hicieran en subasta pblica, y fuera de ella slo por acuerdo expreso de los
funcionarios superiores de la Secretara de Hacienda.
Vista la inspeccin en materia de bienes nacionales y nacionalizados, queda
por hacer referencia de la relativa al cumplimiento de contratos sobre obras de
construccin, instalacin, y reparacin, as como a la ejecucin de las mismas.
En el primero de los casos sealados, la inspeccin tena por objeto vigilar que
dichos contratos se realizaran en la forma y dentro de los trminos establecidos, en tanto que en el segundo, que las obras se efectuaran de acuerdo con el
contrato o proyecto respectivos, y que no se hiciera ningn pago sin que se
100
Arts. 44 y 129 Y 130 de la ley y reglamento citados, respectivamente.
340
hubiesen cumplido previamente las obligaciones, as como satisfecho los requisitos correspondentes.l'"
Investigaciones complementarias
Este tipo de investigaciones tena lugar cuando los hechos sometidos a la inspeccin fiscal eran insuficientes, por s solos, para e-clarecer la forma o circunstancias en que se hubieren efectuado los actos objeto de la misma, y estaban
encaminadas a obtener los datos, informes y dems elementos necesarios para
ese fin. En virtud de la facultad correspondiente, el personal de inspeccin fiscal
poda practicar visitas a las negociaciones, empresas y particulares involucrados en los hechos origen de la investigacin; examinar sus libros y documentos
y, mediante comparecencia administrativa, a sus representantes; y visitar, asimismo, a las oficinas dependientes del Gobierno Federal. 102
Instruccin de averiguaciones para la comprobacin de irregularidades

Cuando al efectuarse la inspeccin fiscal se descubrieran irregularidades que
entraaran alguna responsabilidad por daos o perjuicios al fisco, tocaba a las
autoridades encargadas de la inspeccin mencionada:
1) Instruir las averiguaciones necesarias para comprobar los hechos que las
determinaran, descubrir a los presuntos responsables y hacer las consignaciones a que hubiere lugar.
2) Actuar en funciones de polica fiscal, con las mismas facultades y obligacione de los agentes de la polica judicial federal, en los casos en que la
irregularidad implicara responsabilidad de carcter penal.
3) Proceder al secuestro de los bienes del presunto responsable, a fin de asegurar el inters fiscal.
4) Suspender provisionalmente en su cargo a los agentes, funcionarios o empleados de la Federacin, cuando las irregularidades en que incurrieran
fueran graves y no se ocasionara un trastorno serio al servicio con la aplicacin de tal medida.'?'
Una vez instruido el expediente, si se trataba de responsabilidades derivadas
del manejo de fondos, valores o bienes de que hubiere de conocer la glosa de
cuentas, la consignacin deba hacerse a la Contadura de la Federacin, para
que las constituyera, o al Ministerio Pblico Federal, cuando aqullas revistieran carcter penal. 104 El reglamento de la ley de la materia facultaba, sin
embargo, al personal de inspeccin fiscal para fincar, preventivamente yen
101
102
103
104
Arts. 47 y 48 de la citada ley.

Arts. 54 y SS de la misma.
Arts. 60, 62. 64 Y 6S de la misma.
Art. 66 fracs, 1 y III de la misma.
341
auxilio de la autoridad administrativa, las responsabilidades apuntadas en primer trmino. 105
Intervencin en compras
Aun cuando la Oficina Central de Inspeccin Fiscal cont, desde 1936, con la
facultad de intervenir en materia de compras, conforme al Reglamento de la Ley
del Servicio de Inspeccin Fiscal de ese ao, no fue sino hasta 1944 que dicha
facultad, reiterada en el Reglamento de Compras de este ltimo ao, se regul
en un ordenamiento especfico como lo fue el "Instructivo No. 7 para Actos de
Inspeccin Fiscal en las Compras que hagan las Dependencias del Ejecutivo
Federal".
La Oficina Central de Inspeccin Fiscal, transformada ya para la etapa que se
resea en Direccin de Inspeccin Fiscal, llevaba a cabo su intervencin en el
sector central a travs de delegaciones permanentes establecidas en las secretaras y departamentos de Estado, as como en la Procuradura General de la
Repblica y, fuera del Distrito Federal, por medio de su personal y del auxiliar,
. , con 1as d
i'
en coordimacion
e egaciones
apunta d as. 106
Las atribuciones de los delegados permanentes consistan fundamentalmente
en: 107
l) Vigilar que en las compras hasta de $1000, conceptuadas como de pri-
2)
3)
4)
5)
6)
mera categora, no se dividieran los pedidos, y que se satisficieran los requisitos previstos por el Reglamento de Compras. De descubrir alguna irregularidad era su deber observar el procedimiento al jefe de la Oficina de
Compras y comunicar el hecho al titular de la dependencia respectiva y a la
Direccin de Inspeccin Fiscal.
Intervenir en las compras mayores de $1000, de la segunda y tercera categoras para cuidar que se diera cumplimiento a los procedimientos marcados por el reglamento de la materia y a las disposiciones de observancia
general que dictara la Comisin Coordinadora de Compras.
Intervenir en la recepcin de los artculos adquiridos y autorizar la documentacin correspondiente.
Vigilar que se llevara un control de los artculos en almacenes y que los
locales destinados a estos ltimos ofrecieran la seguridad debida, practicndoles visitas especiales de comprobacin.
Constituir las responsabilidades que se derivaran de los actos de inspeccin
en que intervinieran.
Vigilar que las oficinas a cuyo cargo se encontraran los almacenes rindieran
oportunamente sus cuentas a la Contadura de la Federacin, que se con-
105 Art. 153 del reglamento de la citada ley.

106 Arts. 20, 30 Y40 del Instructivo nm. 7 para Actos de Inspeccin Fiscal en las Compras que
hagan las dependencias del Ejecutivo Federal, de 21 de marzo de 1944.
107 Arts. 6, 80 Y 30 del citado instructivo.
342
testaran las observaciones de glosa y de inspeccin, as como que se solventara el importe de las responsabilidades reembolsables en efectivo.
En relacin con las compras de la segunda categora, merecen destacarse las
formalidades que el personal de Inspeccin Fiscal (entindase delegados permanentes) estaba obligado a cumplir o, en su caso, a cuidar que se cumplieranr''"
1) Desautorizar toda operacin de compra no precedida de la convocatoria
respectiva.
2) Que las convocatorias contuvieran los datos requeridos y que fueran remi-
tidas a su destino con un mnimo de 15 das de anticipacin.

3) Vigilar que el directorio de proveedores se mantuviera actualizado.
4) Que los proveedores presentaran sus cotizaciones en sobre cerrado, sellado
5)
6)
7)
8)
9)
10)
11)
12)
13)
y lacrado, directamente o por medio de representante, en el lugar, da y

hora sealados para la celebracin del concurso, y que ste se efectuara
precisamente en tal lugar, da y hora, con la asistencia del jefe de la Oficina
de Compras, de los vendedores y del propio personal de inspeccin.
Que al iniciarse el concurso, los proveedores presentaran las muestras de
los artculos que cotizaran.
Abrir los sobres que contuvieran las propuestas, cerciorarse, junto con el
jefe de la Oficina de Compras, de que las mismas se ajustaran a las condiciones y especificaciones de la convocatoria y dar lectura a las aceptadas.
Vigilar que firmaran el cuadro comparativo de precios cada uno de los
interesados y las personas que hubiesen intervenido en el acto.
No permitir que antes o despus del concurso se retiraran o modificaran las
proposiciones.
Opinar fundadamente acerca de los precios y calidad de los artculos y
recomendar los que debieran comprarse, as como la casa o comerciante
que mereciera la adjudicacin.
En unin de los funcionarios autorizados para ello, suscribir los pedidos
correspondientes, salvo que stos discreparan de su opinin expuesta, pues
en este caso deba recabar instrucciones de la Direccin de Inspeccin
Fiscal.
Adjudicado un pedido, vigilar que estuviera constituida o exigir que se
constituyera la garanta que asegurara el cumplimiento de las condiciones
estipuladas.
Conservar un ejemplar de las muestras de los artculos aceptados para
efectuar la compulsa al intervenir en la entrega respectiva.
Emitir su opinin acerca del procedimiento que debiera seguirse cuando se
declarara desierto un concurso.
A las mismas formalidades antes descritas estaba sujeta la intervencin de los

delegados permanentes de Inspeccin Fiscal, respecto de las compras de la
tercera categoria, con slo dos salvedades: de que por parte de la dependencia
101
Art. 90 del mismo instructivo.
343
correspondiente, adems del jefe de la Oficina de Compras, deba intervenir un

representante especial del titular y de que, si excedan de $50 000, se requera
que las convocatorias fueran publicadas con 15 das de anticipacin a la celebracin de los concursos, en dos peridicos de los de mayor circulacin de la
ciudad de Mxico.!"
Direccin de Bienes Nacionales

Hasta antes de que la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado de 1946
confiriera a la de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa el despacho de
los asuntos relacionados con los bienes nacionales y nacionalizados, los ordenamientos de la misma naturaleza y leyes de la materia otorgaron dicha facultad a
la Secretara de Hacienda'l'' -cuyos supuestos de actuacin han quedado
precisados en el primer apartado de este captulo- que la ejercit por conducto
del Departamento y ms tarde Direccin de Bienes Nacionales.
Conforme al Reglamento que reorganiz las oficinas y departamentos de la
Secretara de Hacienda, de 25 de agosto de 1919, la competencia del Departamento de Bienes Nacionales comprenda:
1) Inventarios y titulacin de todos los bienes muebles e inmuebles de la nacin.
2) Adquisicin y enajenacin de bienes nacionales, contratos de arrendamiento,
usos, servidumbres o permisos sobre los mismos.
3) Conservacin, mejoramiento y reparacin de dichos bienes.
4) Administracin y vigilancia de los bienes inmuebles que por ley no estuvieran encomendados a otra secretara.
5) Formacin de planos, avalos y noticias de todos los bienes inmuebles de
propiedad federal, aun cuando estuvieran destinados a un servicio pblico
encomendado a otras dependencias federales (art. 8).
El Reglamento General Interior de la propia Secretara de Hacienda, de 3 de

septiembre de 1946, reafirm, con una mejor sistematizacin, varias de las
atribuciones consignadas anteriormente, precisando su alcance, y agreg otras.
De esta suerte, la Direccin de Bienes Nacionales cont con las siguientes
facultades:
1) Llevar el registro e inventarios de los bienes de dominio privado de la
Federacin y de los que estuvieran bajo su guarda. Aparece aqu una
precisin por lo que se refiere a la clase de bienes --los de dominio privado- sujetos a registro e inventario, as como una novedad, por cuanto al
registro de dichos bienes.
Art. 11 del mismo.
Arts. 40 de la Ley Orgnica de las Secretaras de Estado, de 25 de diciembre de 1917; del
decreto que modifica la Ley de Secretaras de Estado, de 22 de diciembre de 1932; de la Ley
de Secretaras de Estado, Departamentos Administrativos y dems Dependencias del Poder Ejecutivo Federal, de 22 de marzo de 1934; de la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, de 30
de Diciembre de 1935; de la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, de 30 de diciembre
de 1939; 31 de la Ley de Bienes Inmuebles de la Nacin, de 18 de diciembre de 1902; Y 35 de la
Ley General de Bienes Nacionales, de 31 de diciembre de 1941.
109
110
344
2) Vigilar y administrar los bienes muebles e inmuebles propiedad del Gobierno Federal, con excepcin de aquellos en que, por disposicin legal,
tales funciones se atribuyeran a otras dependencias del Ejecutivo, cuidando
de que se les diera el uso para el que haban sido destinados. Dos innovaciones pueden observarse: la inclusin de los bienes muebles como materia
de la vigilancia y administracin mencionadas, y la definicin del objeto de
las mismas.
3) Estudiar, tramitar v resolver todos los asuntos relacionados con los contratos y operaciones de que fueran objetos los bienes referidos, dando
intervencin a la Direccin Jurdica y Consultiva de la misma secretara
para que formulara o revisara, en su caso, en su aspecto legal, los contratos
que dicha dependencia celebrara. Entre stos deben considerarse comprendidos los de compraventa, arrendamiento, usos y servidumbres que el anterior reglamento se ocupaba de enumerar.
4) Estudiar y tramitar las adquisiciones de bienes inmuebles de propiedad
particular, por cuenta de la Federacin.
5) Investigar y recabar las pruebas y elementos necesarios en los casos en que
procediera la nacionalizacin de un bien, y enviarlos a la Direccin Jurdica y Consultiva para que resolviera si deban remitirse a la Procuradura
General de la Repblica, que era la encargada de iniciar el juicio correspondiente.
6) Tramitar y formular los decretos en que se declarara que un bien inmueble
formaba parte del dominio pblico, as como los de incorporacin y desincorporacin al mismo de los bienes del dominio privado.
7) Formular los acuerdos de autorizacin para enajenar inmuebles de propiedad federal, fuera de remate.
8) Hacer planos de tales bienes y practicar y revisar, en su caso, los avalos
que con relacin a ellos y a los bienes muebles se hicieran. El anterior reglamento slo contemplaba la formacin de avalos de bienes inmuebles.
9) Informar a la Contadura de la Federacin de las altas y bajas de predios de
propiedad federal. Esta facultad tampoco se consignaba en el Reglamento
de 1919.
10) Llevar el padrn de los crditos hipotecarios nacionalizados, as como de
aquellos en los que el Gobierno Federal subrogara los derechos del acreedor. Se trata tambin de una atribucin incluida por vez primera.
11) Formular programas, planos, proyectos de presupuestos y de especificaciones para la construccin y reparacin de edificios del Gobierno Federal
que estuvieran bajo su administracin, y opinar sobre los que formularan
otras dependencias del Ejecutivo, los gobiernos de los Estados, del Distrito
y territorios federales y municipios, respecto de los bienes de propiedad
federal que estuvieran a su servicio. Se puntualiz la funcin de la Direccin de Bienes Nacionales en relacin a la construccin y reparacin de edificios, segn estuvieran bajo su administracin o la de otras dependencias.
12) Rendir los peritajes y dictmenes tcnicos en la materia de su competencia.
13) Controlar y vigilar las Juntas Federales de Mejoras Materiales. Tanto sta
como la facultad precedente constituyeron tambin una novedad.
345
14) Determinar el monto de las indemnizaciones por concepto de expropiacin

de bienes y tomar posesin de los mismos. A diferencia del Reglamento
de 1919, que de manera genrica daba competencia en materia de expropiaciones al entonces Departamento de Bienes Nacionales, el ordenamiento de que se trata concret dicha competencia en los trminos antes
apuntados.
VIII. LAS SECRETARAS DE HACIENDA

Y DE BIENES NACIONALES E INSPECCIN
ADMINISTRATIVA, RGANOS
G LOBALIZADORES
DEL CONTROL. 1947-1958
ATRIBUCIONES DE LA SECRETARA DE HACIENDA
EL DESARROLLO econmico y social que el pas haba alcanzado en los ltimos
aos anteriores a 1946, dando lugar a una multiplicidad y complejidad de las
funciones asignadas a las dependencias del Ejecutivo Federal, reclamaba la
introduccin de modificaciones en la organizacin de este ltimo, para que
estuviera en aptitud de desempear en forma ms eficaz sus atribuciones. Con,
este propsito y para responder a la necesidad apuntada, el presidente Miguel
Alemn envi a la Cmara de Diputados una iniciativa proponiendo una nueva
Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, misma que fue aprobada sin
discusin, tanto en la cmara mencionada como en la de senadores, los das
5 y 6 de diciembre, respectivamente, del ao arriba indicado.'
Acorde a lo manifestado en la Exposicin de Motivos, la ley de referencia fij
genricamente la competencia de la Secretara de Hacienda, al igual que la de
las dems dependencias del Ejecutivo, asignndole el despacho de los asuntos
relacionados con la poltica fiscal, de crdito pblico, monetaria y todos aquellos que afectaran al patrimonio de la Federacin y a la Hacienda Pblica del
Distrito Federal.' Fue el reglamento de dicha ley el que detall los grandes
rubros antes indicados y de l aparece que la Secretara de Hacienda conserv
las facultades de formular y vigilar el ejercicio del Presupuesto de Egresos;
dirigir los servicios de inspeccin y polica fiscales, exceptuados los que correspondan a la de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa; llevar la contabilidad; formular la glosa preventiva de ingresos y egresos; mantener las relaciones con la Contadura Mayor de Hacienda; dictar las medidas administrativas
sobre responsabilidades; manejar la Deuda Pblica; intervenir en todos las
operaciones en que se hiciera uso del Crdito Pblico; y autorizar los actos y
contratos.'
Si bien la Secretara de Hacienda mantuvo el mayor nmero de sus atribuciones, y su radio de accin se extendi al Distrito Federal -por considerarse
conveniente que aqulla, como rgano especializado, se encargara tambin de
manejar los recursos financieros del referido distrito, dado que el elevado costo
I Diario de Debates de la Cmara de Diputados. XXXIX Legislatura, ao III, diario nm. 35, de
la sesin de 5 de diciembre de 1946, pp. 16-19 YDiario de Debates de la Cmara de Senadores. tomo 1,
diario nm. 33, de la sesin de 6 de diciembre del mismo ao de 1946, pp. 2-4.
2 Art. 5 de la Ley de Secretarias y Departamentos de Estado. de 7 de diciembre de 1946
J Art. 3 del Reglamento de la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, de 1 de enero de
1947.
346
RGANOS GLOBALIZADORES DEL CONTROL
347
de los servicios pblicos a cargo del mismo impona la necesidad, cada vez ms
frecuente, de recurrir al uso del Crdito Pblico para el pago de dichos servicios, as como porque el uso de ese crdito tena hondos efectos monetarios que
trascendan a la actividad econmica en su totalidad-e-," el control de la citada
secretara no fue ya absoluto, al privrsele de la administracin de los bienes
nacionales y de la intervencin y vigilancia de las obras pblicas y adquisiciones.
Formulacin y vigilancia de los Presupuestos de Egresos de la Federacin

y del Distrito Federal
Una primera caracterstica comn a las funciones enunciadas radic en que

comprendan tanto el Presupuesto de Egresos de la Federacin como el del
Distrito Federal.
Otra peculiaridad relativa a la formulacin de los presupuestos fue la de que
las dependencias del Ejecutivo deban remitir a la Secretara de Hacienda, junto
con los proyectos preliminares del presupuesto, sus programas de distribucin
de gastos, indicando el destino de los mismos, las fechas y periodos en que
haran uso de ellos. Dichos programas eran revisados por la Direccin General
de Egresos y su aprobacin daba lugar a que se tomaran en consideracin para
las autorizaciones presupuestales, y que la Tesorera de la Federacin sujetara a
ellos sus provisiones de fondos. No poda alterrseles, en consecuencia, sino
mediante solicitud de modificacin debidamente fundada, de la que tambin
conoca la secretara referida.'
Por lo que toca a la vigilancia del Presupuesto, la Secretara de Hacienda
continu ejercindola por conducto de la Direccin General de Egresos, la que
tena a su cargo la revisin de los documentos por los que se tratara de afectar
las partidas presupuestales, as como la autorizacin de los mismos para su
pago, cuando se encontraran justificados y comprobados. En caso contrario,
estaba facultada para devolverlos a la dependencia que los hubiere expedido,
expresando la causa que motivara su desautorizacin."
Existan erogaciones por determinados conceptos que podan realizarse sin
que existiera orden de pago y, por tanto, sin la autorizacin previa de la
direccin de que se trata. Lo anterior no implicaba, sin embargo, una falta de
control, ya que las oficinas que efectuaban pagos como los sealados estaban
obligadas a expedir a la direccin de referencia, dentro de los cinco primeros
das de cada mes, un aviso de pago por cada una de las partidas ejercidas, en el
que haban de anotar todas las erogaciones que se hubiesen verificado durante
el mes inmediato anterior.'
4 Diario de Debates de la Cmara de Diputados. op. cit., sesin de 5 de diciembre de 1946,
pginas 5 y 6.
5 Arts. 1,4 Y50 del Reglamento de la Ley Orgnica del Presupuesto de la Federacin, de 25 de
diciembre de 1947.
6 Arts. 101 y 112 del mismo reglamento.
348
Contabilidad de la Federacin y del Distrito Federal
Durante el periodo que se resea, no hubo cambios en cuanto al rgano

encargado de dirigir la contabilidad de las oficinas y agentes con manejo de
fondos, bienes o valores y de llevar la correspondiente a la Federacin, de
manera que la Contadura de la Federacin sigui al frente de esa funcin,
encomendndose1e, adems, la de llevar la contabilidad del Distrito Federal.
Glosa preventiva de ingresos y egresos federales y del Departamento
del Distrito Federal
El objeto de la glosa consista, como se seal al tratar sobre las atribuciones de

la Contadura de la Federacin, en revisar, depurar y liquidar las cuentas
rendidas, verificando, al respecto, la legalidad de los cobros y erogaciones, as
como que stas se hubieran hecho previa la autorizacin correspondiente; la
debida comprobacin de unos y otros; la exactitud en las operaciones aritmticas, y la correcta aplicacin de la contabilidad.
La vigencia de la Ley Orgnica de la Contadura de la Federacin permite
afirmar que la fundacin de referencia continu desenvolvindose bajo los
mismos lineamientos antes enunciados y por el propio rgano del que dicha ley
se ocupaba. La nota distintiva radic en el alcance de la glosa, que abarcaba los
ingresos y egresos del Departamento del Distrito Federal, adems de los federales.
Relaciones con la Contadura Mayor de Hacienda
Con apoyo en su propia ley orgnica, la Contadura de la Federacin sigui

siendo el rgano hacendara encargado de mantener las relaciones entre el
Poder Ejecutivo y el Legislativo a travs de la Contadura Mayor de Hacienda.
No es de extraarse esta medida si se considera la vinculacin de las funciones
confiadas a ambos rganos, pues en tanto que el primero de ellos formaba e
intervena en los elementos de formacin de la cuenta pblica anual: libros de
contabilidad, documentos justificatorios y comprobatorios y estados que la
resuman, el segundo se avocaba a la revisin de la misma.
Vistos ya los supuestos de responsabilidad -cualquier dao o perjuicio estimable en dinero que sufriera el fisco por actos y omisiones que entraaran
dolo, culpa o negligencia, o bien, el solo incumplimiento de alguna obligacin
relacionada con la actuacin de los funcionarios, empleados o agentes de la
Federacin-; su clasificacin en directa, subsidiaria o solidaria, segn la forma
de participacin de los sujetos en los actos de que derivaba; el procedimiento que
deba observarse en su constitucin y despus de ella; as como el rgano
349
competente para su fincamiento -la Contadura de la Federacin-i-. slo queda consignar que a esta ltima le fue refrendada la funcin que vena desempeando sobre el particular, pero referida, adems, a las responsabilidades que
afectaran a la Hacienda Pblica del Distrito Federal.
Hasta diciembre de 1946, la Secretara de Hacienda mantuvo un control absoluto en el rengln de compras a travs de dos de sus rganos: la Direccin de
Inspeccin Fiscal y la Direccin General de Egresos. Referida su competencia
en trminos generales, el primero de ellos realizaba funciones de vigilancia e
intervencin en dichas operaciones para cuidar que se observaran los procedimientos marcados por el Decreto de 19 de enero de 1944, que las reglamentaba,
as como las disposiciones que dictara la Comisin Coordinadora de Compras,
en tanto que el segundo tena a su cargo la autorizacin previa de las mismas,
con vista a la afectacin presupuestal correspondiente.
Con la expedicin de la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, del
mismo mes y ao antes citados, la Secretara de Hacienda slo conserv la
facultad de autorizacin apuntada en ltimo trmino, a la que estaban sujetos
los contratos y pedidos de compras como condicin para que tuvieran fuerza
legal y pudieran comprometer al erario. nicamente estaban exceptuados de la
referida autorizacin los pedidos que no excedieran de $1 000 y que versaran
sobre compras de carcter urgente, as como aquellos que se realizaran fuera
del Distrito Federal.'
Para autorizar los pedidos, la Direccin General de Egresos deba observar
ciertas reglas, cuyo comn denominador era el correcto ejercicio del Presupuesto. As, estaba obligada a cuidar que aqullos estuvieran suscritos por los
funcionarios de las dependencias facultados para tal efecto e intervenidos por la
Direccin General de Control de Adquisiciones de la Secretara de Bienes
Nacionales e Inspeccin Administrativa. Asimismo, que en ellos se estipulara
con claridad la clase de artculos que se adquirieran, plazos de entrega, precios
unitarios y nombres completos o razn social de los vendedores, para facilitar
la verificacin de clculos en la revisin y glosa de las cuentas. Un tercer
aspecto que deba vigilar era el relativo a que la partida sealada en el pedido
fuera la indicada para reportar el gasto y tuviera saldo suficiente para amparar
este ltimo. Finalmente, le corresponda cuidar que las compras que trataran de
realizarse estuvieran incluidas dentro de los programas de distribucin de gastos aprobados para las dependencias, dado que tales programas tenan un
carcter rgido y no podan alterarse sino bajo determinadas condiciones, por la
Secretara de Hacienda."
Cabe mencionar, sin embargo, que la prohibicin tajante para la Direccin
8 Arts. 174-176 y 181-182, respectivamente, de los reglamentos de la Ley Orgnica del Presupuesto de la Federacin, de 25 de diciembre de 1947 y 19 de noviembre de 1954.
9 Arts. 5 y 178 y 5 Y 184, respectivamente, de los reglamentos citados en nota anterior.
350
General de Egresos de autorizar algn pedido que no hubiese sido intervenido

por la Direccin General de Control de Adquisiciones fue suavizada en 1949,
con la adicin al artculo 35 del Reglamento del Control de Adquisiciones
destinadas a los Servicios del Gobierno Federal, de 30 de mayo de 1947, en el
sentido de que la primera de dichas direcciones poda realizar la afectacin
presupuestal, aun cuando la segunda se negara a otorgar su autorizacin, con el
nico requisito de que as 10 solicitara el titular de la dependencia correspondiente, bajo su estricta y personal responsabilidad. 10
Otras facultades de la Direccin General de Egresos relacionadas igualmente
con su papel de guardin del presupuesto de la Federacin y del Distrito
Federal, consistan en determinar los casos en que, adems del pedido, deba
formularse contrato; llevar el control de los pedidos cancelados; y autorizar el
pago de las facturas por compras, siempre que en ellas constara el "Recib de
conformidad" de los almacenistas y la intervencin de la Secretara de Bienes
Nacionales e Inspeccin Administrativa.'!
Autorizacin de contratos
Si bien la Secretara de Hacienda perdi la facultad de intervenir en los actos y
contratos relacionados con las obras de construccin, instalacin y reparacin,
as como la de vigilar la ejecucin de los mismos, que vena desempeando por
conducto de la Direccin de Inspeccin Fiscal, conserv, no obstante, la de
autorizar todo tipo de contratos, a cuyo efecto las dependencias del Ejecutivo
estaban obligadas a enviarlos directamente a la Direccin General de Egresos,
con excepcin de los que anteriormente se han especificado y que le deberan
ser remitidos a travs de la Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Adrninistrativa."
Los requisitos para la autorizacin de que se trata eran los mismos que se
enumeraron en el captulo anterior al hablar de esta facultad de la Direccin
General de Egresos, los cuales consistan esencialmente en vigilar que se observaran las disposiciones del Presupuesto y de otras leyes, y que se garantizara el
inters fiscal, as como en constatar la existencia de partida presupuestal destinada precisamente a! objeto del contrato y con saldo suficiente para cubrir la
obligacin por contraerse.t '
El sealamiento de tales requisitos no era un nuevo formulismo, ya que de no
cumplirse alguno de ellos, la direccin de referencia estaba en posibilidad de
formular objeciones a los contratos y negar su autorizacin. Slo en caso de
que la dependencia correspondiente insistiera en la aprobacin solicitada, no
lO Decreto de 18 de febrero de 1949, que adiciona el artculo 35 del Reglamento del Control de
Adquisiciones destinadas a los Servicios del Gobierno Federal, incluyendo a los Territorios yal
Departamento del Distrito.
II Arts. 182. 183 y 187; 188, 189 y 193, respectivamente. de los citados reglamentos de la Ley
Orgnica del Presupuesto de la Federacin, de 1947 y 1954.
12 Arts. 188 y 191; 194 y 197, respectivamente, de los citados reglamentos.
13 Arts. 188 y 190: 194 y 196, respectivamente, de los mismos.
351
obstante las observaciones hechas, tocaba a la Secretara de Hacienda determinar en forma definitiva si deba o no otorgarse la autorizacin.':'
Era tambin competencia de la Direccin General de Egresos autorizar previamente los presupuestos de las obras o reparaciones que importaran ms
de $1 000, Yque se ejecutaran por administracin sin que mediara contrato. Si
dicho tipo de obras o reparaciones era por cantidad igualo menor a la sealada, bastaba que a las rdenes de pago se acompaara un ejemplar del presupuesto visado por la Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa, y que en las propias rdenes se expresara que los pagos se haran con
intervencin de la Secretara mencionada. 15
Deuda Pblica y Crdito Pblico
Con base en el Reglamento General Interior de la Secretara de Hacienda y

Crdito Pblico, de 3 de septiembre de 1946, la facultad de intervenir en la
emisin y amortizacin de Deuda Pblica se atribuy nuevamente a la Tesorera de la Federacin," que la continu ejercitando de acuerdo con las disposiciones de su Ley Orgnica de 1932, vigente hasta diciembre de 1959, y del
reglamento de la misma, de 1935.
Dicha intervencin comprenda, como se manifest al tratar de este rgano
en el captulo precedente: la emisin y distribucin de ttulos, su reposicin o
sustitucin, el sorteo de los mismos, la recepcin de aquellos que fueran amortizados y el cuidado de su debida cancelacin, as como la calificacin de su
autenticidad, por citar solamente algunos de los aspectos que abarcaba la referida intervencin.
En relacin al Crdito Pblico, tampoco hubo cambio en cuanto al rgano
encargado de examinar y autorizar los crditos en contra de la Federacin, ya
que la Direccin de Egresos fue ratificada como tal por el Reglamento General
Interior arriba mencionado.!?
Tanto el Reglamento de la Ley Orgnica del Presupuesto de la Federacin, de

25 de diciembre de 1947, como el subsecuente de 19 de noviembre de 1954,
reiteraron a la Secretara de Hacienda la facultad de llevar el registro de personal civil dependiente del Ejecutivo Federal, disponiendo que la ejercitara por
conducto de la Direccin General de Egresos.
En ambos ordenamientos destacan la obligacin -no consignada en los
anteriores- a cargo del personal que manejaba fondos, bienes o valores, de
14
IS
16
17
Arts. 193-194; 199 Y200, respectivamente, de los mismos.

Arts. 195 y 201, respectivamente, de los mismos.
Art. 32, frac. VI.
Art. 26, frac. IX.
352
refrendar cada tres aos su filiacin, y la sancin contemplada para el caso de

incumplimiento, consistente en la suspensin del pago de sus sueldos." En
cuanto a las dems disposiciones que regulaban el desempeo de esta funcin.
subsistieron, en lo esencial, las que venan rigiendo hasta la entrada en vigor
de los reglamentos apuntados, mismas que se omiten por haberse precisado ya
en el primer captulo del presente trabajo.
No puede prescindirse, en cambio, de sealar la bondad que encerraban esas
disposiciones, y que se advierte desde el objeto que persegua el registro: conocer los antecedentes del personal, as como su actuacin oficial, para lograr que
las dependencias del Ejecutivo Federal contaran con el personal ms idneo.
En este contexto deben considerarse las facultades de la Direccin General de
Egresos para establecer un sistema general de registro; autorizar las formas que
deban usarse para el mismo; requerir la comparecencia de los sujetos obligados
al registro cuando lo estimara necesario; practicar las visitas de inspeccin que
fueren indispensables para el eficaz cumplimiento de su cometido, y sancionar
las infracciones relacionadas con esta materia.
Vinculada igualmente con la finalidad de sanear el elemento humano de la
Administracin, se encontraba la obligacin impuesta al Departamento de
Prevencin Social y a todas las autoridades que impusieran sanciones al personal sujeto a registro, as como a todas las dependencias del Ejecutivo, consistente en comunicar, respectivamente, a la Secretara de Hacienda las inhabilitaciones judiciales y administrativas que acordaran. Al mismo propsito obedecan
la prohibicin dirigida a las oficinas pagadoras de cubrir sueldos al personal
que no comprobara haber sido filiado dentro de los trminos reglamentarios; la
facultad de consignar al funcionario o empleado que proporcionara datos falsos para el registro; y el sealamiento de sanciones para el personal encargado
de llevar este ltimo, que iban desde el simple extraamiento al responsable
hasta su destitucin.
FACULTADES DE LA SECRETARA DE BIENES NACIONALES

E INSPECCIN ADMINISTRATIVA
La Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa apareci en el

concierto de la administracin pblica por virtud de la Ley de Secretaras y
Departamentos de Estado, de 7 de diciembre de 1946, y su competencia se
conform con facultades que haban pertenecido a la Secretara de Hacienda,
que por vez primera, desde 1932, vio reducida su rbita de atribuciones en
materia de control.
Aun cuando su creacin se justific con base en la necesidad de establecer
una ms estrecha intervencin y vigilancia del Gobierno en todo lo referente a
la construccin de obras ya la administracin de los bienes nacionales, dada la
importancia que dentro de los programas del propio Gobierno tena la poltica
18 Arts. 203 y 210, respectivamente, de los citados reglamentos de 25 de diciembre de 1947 Y19de
noviembre de 1954.
353
de obras pblicas;" las atribuciones de la nueva secretara comprendieron un

mbito ms amplio que el delineado en la Exposicin de Motivos de la ley que la
cre, al encomendarle esta ltima la intervencin en las adquisiciones de toda
clase y la realizacin de estudios para mejorar la organizacin de la Administracin Pblica (art. 15). A las ya sealadas hay que agregar las consignadas en
el Reglamento de la citada ley, de l de enero de 1947, relativas a la intervencin
en inversiones de subsidios y participaciones otorgados por la Federacin y la
Ley de Ingresos, respectivamente, ya la prctica de visitas, reconocimientos de
existencias en almacn, e inspecciones, con objeto de que la dependencia recin
establecida pudiera ejercer sus funciones de vigilancia. (art. 13)
Intervencin en adquisiciones
A partir de 1947, la Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa, por conducto de su Direccin General de Control de Adquisiciones, asumi
las funciones que en este rubro venan desarrollando la Comisin Coordinadora de Compras y la Direccin de Inspeccin Fiscal, con base en el Decreto
que reglamentaba dichas operaciones, de 19 de enero de 1944, en el Instructivo
nm. 7 para actos de Inspeccin Fiscal en esa misma materia, de 21 de marzo de
este ltimo ao, y en el Reglamento Interior de la citada comisin, de 12 de
abril del propio ao de 1944.
Ya se ha dicho que la competencia de la secretara mencionada se consagr
en la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado y en su reglamento, expedidos en 1946 y 1947, respectivamente. A estos ordenamientos hay que agregar
un Decreto, de 28 de febrero del ao citado en ltimo trmino y publicado hasta
el 8 de abril siguiente, en el que se dispuso que se entenderan conferidas a la
Secretara de Bienes Nacionales todas aquellas atribuciones que leyes, reglamentos, decretos, acuerdos, circulares y dems disposiciones legales confirieran
a las diversas dependencias del Ejecutivo en asuntos de la competencia de la
secretara antes citada. No fue, sin embargo, sino el Reglamento del control de
adquisiciones destinadas a los servicios del Gobierno Federal, incluyendo a los
Territorios y al Departamento del Distrito Federal, d 30 de mayo de 1947, el
que defini el mbito de actuacin que habra de tener en materia de compras la
dependencia aludida.
Tres caractersticas destacan del nuevo reglamento: el empleo, por vez primera en un ordenamiento de esta naturaleza, del trmino "adquisiciones", en
sustitucin del de "compras"; la unificacin de las disposiciones sobre el particular, que antes estaban dispersas en el Reglamento de 1944 yen el Instructivo
nm. 7 para actos de Inspeccin Fiscal respecto de las operaciones de que se
trata, del mismo ao; y la conjuncin en un solo rgano -la Direccin General
de Control de Adquisiciones de la Secretara de Bienes Nacionales- de todas
19 "Exposicin de Motivos de la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, de 7 de diciembre de 1946", en Diario de los Debates de la Cmara de Diputados. XXXIX Legislatura, ai'io 111,
diario nm. 35, de la sesin de 5 de diciembre de 1946, p. 5. .
354
las facultades de direccin, intervencin, vigilancia y autorizacin en la materia, que anteriormente pertenecan a la Comisin Coordinadora de Compras y
a la Direccin de Inspeccin Fiscal.
Un primer grupo de atribuciones asignadas a la Secretara de Bienes Nacionales, que pueden considerarse de carcter directivo y de control en trminos
generales, fueron las siguients: 20
1) Dar a conocer a las oficinas encargadas de las compras en las dependencias,
los lineamientos generales y los procedimientos que deban observarse en
la realizacin de dichas operaciones.
2) Fijar los tipos de mercancas destinadas al uso o consumo del Gobierno
Federal.
3) Formar el Catlogo General de Mercancas y el Directorio de Proveedores.
4) Integrar un Museo de Muestras y una Biblioteca de Catlogos de Mercancas.
5) Mantener al da las listas oficiales de precios y darlas a conocer a las dependencias interesadas.
6) Fijar las garantas que deban otorgar los proveedores, a fin de asegurar el
cumplimiento de los pedidos y contratos que con ellos se celebraran.
7) Publicar las bases y condiciones conforme a las cuales el Gobierno Federal
estuviera dispuesto a adquirir aquellos artculos de caractersticas peculiares, que no aparecieran en el Catlogo General de Mercancas,
8) Sealar los lugares en que deban hacerse las adquisiciones.
9) Establecer las bases para la compra en conjunto de artculos destinados al
uso o consumo de una o varias dependencias en diversos periodos de un
mismo ejercido fiscal.
lO) Organizar un laboratorio para comprobar, cuando lo estimara necesario,
que la calidad de la mercanca adquirida corresponda a la contratada.
11) Fijar las bases que normaran la celebracin de contratos de compras,
suministro, elaboracin y servicios que formulara el Gobierno Federal.
El segundo grupo de atribuciones lo integraban las de intervencin en las
adquisiciones que hicieran las dependencias y organismos descentralizados, con
el fin de asegurar la observancia de las disposiciones del reglamento de la
materia, y las de vigilancia sobre el cumplimiento de las normas que en este
rengln dictara la propia Secretara de Bienes Nacionales."
Respecto de las compras de la primera y segunda categoras (hasta de $1 000
y de $1000.01 a $5000, respectivamente), la intervencin de la Direccin General de Control de Adquisiciones se traduca en cuidar que al realizarse aqullos.
se cumplieran los requisitos del reglamento y de satisfacerse los mismos, en
autorizar dichas compras.P
20 Art. 3 del Reglamento del control de adquisiciones destinadas a los servicios del Gobierno
Federal, incluyendo a los Territorios y al Departamento del Distriro Federal, de 30 de mayo de
1947 (D.O. 4-VI-1947).

21 Art. 3, fracs. I y XXI del citado reglamento.
n Arts. 18 y 19 del mismo reglamento.
355
Las compras de la tercera categora (de $5 000.01 en adelante) implicaban,

por el contrario, una mayor intervencin del rgano apuntado, ya que a l
corresponda recibir las solicitudes de compras que quisieran efectuar las dependencias y organismos descentralizados; hacer y publicar las convocatorias
para los concursos; abrir, cuando stos se celebraran, los sobres que contuvieran las cotizaciones; firmar el cuadro comparativo de precios; autorizar los
pedidos que se elaboraran de acuerdo con los resultados de los concursos;
remitir dichos pedidos a la Direccin General de Egresos para su autorizacin correspondiente y, devueltos, entregar el original al proveedor y las copias
a la dependencia u organismo interesados.P
Sin distincin de las categoras de compras sealadas, la intervencin de la
Direccin General de Control de Adquisiciones se extenda tambin a la recepcin de las mercancas adquiridas, con objeto de comprobar que la cantidad y
calidad de las mismas correspondieran a las estipuladas en los pedidos o contratos."
Hubo otros ordenamientos diversos al reglamento que se viene refiriendo
que regularon de manera complementaria la intervencin de la Secretara de
Bienes Nacionales en materia de compras. Resulta conveniente mostrar, sin
embargo, antes de entrar al estudio de los mismos, las diferencias ms relevantes que se observan entre el marco legal de las adquisiciones, vigente en 1944, y
el que rigi a partir de 1947.
Compras de la P categora
1944
1947
Pertenecen a esta categora las compras

hasta de $1 000.
Quedan comprendidas en la categora las

adquisiciones de igual monto, pero ste
es ampliado en 1949, hasta $2000.
Slo se sealan tres.
Se establecen cinco requisitos para su realizacin.
Compras de la 2a categora
1944
1947
Se consideran como tales las compras de

$1 000.01 a $10 000.
Pertenecen a esta categora las adquisiciones de $1000.01 a $5000, y de 1949

en adelante, las de $2000.01 a $10 000.
Desaparece esa distincin, y slo se exige
el cumplimiento de determinados requisitos para su autorizacin por parte de la
Direccin General de Control de Adquisiciones.
No requieren la celebracin de concurso.
Se previenen distintas formalidades, segn si las adquisiciones se realizan en el

Distrito Federal o fuera de l.
Se realizan previo concurso.
n Arts. 20-24 del mismo.
Art. 33 del mismo.
24
356
Compras de la 3" categora

1944
1947
Se incluyen en esta categora las compras

de $10 000 en adelante.
Quedan comprendidas en dicha categora las adquisiciones de $5 000 en adelante, y las mayores de $10 000, a partir de
1949.
Las convocatorias son formuladas por la
Direccin General de Control de Adquisiciones.
Las convocatorias para los concursos son

hechas por las oficinas de compras de las
dependencias, y las suscriben los jefes de
esas oficinas y el representante de la Direccin de Inspeccin Fiscal.
La publicacin de las convocatorias para
los concursos se efecta en dos perididicos de los de mayor circulacin de la
ciudad de Mxico, slo se exige en las
compras que excedan de $50000. Tratndose de las dems, las convocatorias nicamente deben girarse a los proveedores,
con 15 das de anticipacin a la fecha de
la celebracin del concurso.
El procedimiento es el siguiente: la oficina de compras gira o publica las convocatorias. Se celebra el concurso. El jefe
de la oficina indicada y el representante
de Inspeccin Fiscal emiten opinin sobre
el cuadro de cotizaciones, respecto de los
precios y calidad de los artculos y recomiendan a los titulares de las dependencias el artculo que debe comprarse y la
casa o comerciante que merecen la adjudicacin. Los titulares aludidos autorizan
los pedidos, teniendo en cuenta la recomendacin que se les hace y en unin con
ellos los suscribe el representante de Inspeccin Fiscal. Se enva el pedido a la
Direccin de Egresos para su autorizacin.
Las convocatorias para los concursos deben publicarse invariablemente, aunque

slo se ordena que sea en un peridico de
la poblacin en que se efecten. Se establece, adems, la obligacin de boletinar
dichas convocatorias en los lugares que
fije la Direccin General de Control de
Adquisiciones.
El procedimiento marcado es diferente:
la oficina de compras enva a la Direccin General de Control de Adquisiciones la solicitud respectiva. Dicha direccin celebra el concurso. La dependencia
interesada elabora el pedido de acuerdo
con el resultado del concurso, y enva
aqul a la direccin mencionada para su
autorizacin. La propia direccin remite
el pedido a la de Egresos para la afectacin presupuestal correspondiente. Registrado el pedido esta ltima lo devuelve a
la de Control de Adquisiciones, la que
entrega el original al proveedor y las copias a la dependencia interesada.
De los ordenamientos expedidos con posterioridad al Reglamento de Adquisiciones, de 30 de mayo de 1947, y que vinieron a afinar la competencia de la
Secretara de Bienes Nacionales, son de consignarse los siguientes:
a) Un Acuerdo del presidente Miguel Alemn, de 26 de septiembre del mismo
ao de 1947, en el que se ordenaba a las secretaras de Estado, departamentos
autnomos y Procuradura General de la Repblica, encomendaran sus trabajos de imprenta a la Sociedad Cooperativa de los Talleres Grficos de la Nacin. nicamente estaban exceptuados de dicha obligacin los organismos descentralizados, para los cuales era potestativo contratar o no ese tipo de trabajos
con la Sociedad Cooperativa indicada.
357
En relacin a la medida adoptada, que como se recordar contaba ya con

antecedentes, la Secretara de Bienes Nacionales jug un papel importante, pues
se le confi el establecimiento de un sistema eficaz de contabilidad de costos
que permitiera al Gobierno Federal obtener mejores precios, as como la supervisin de ese sistema y de las rdenes de trabajo del propio Gobierno. Se le
facult, asimismo, para que en colaboracin con la de Economa, interviniera y
vigilara el cumplimiento de las condiciones de calidad, precio y fechas de entrega. En los casos en que los talleres grficos mencionados no pudieran realizar
los trabajos que se les encargaban, le corresponda colocar los pedidos de que se
tratara con empresas particulares. Finalmente, le estaba prohibido autorizar los
pedidos que no fueran a ejecutarse en los susodichos talleres.
b) Otro Acuerdo del propio presidente Alemn, de 19 de diciembre de 1947,
motivado porque a la fecha de su expedicin no se haba formado an el
Directorio General de Proveedores, el Catlogo de Mercancas, el Museo de
Muestras, ni las listas oficiales de precios y, en consecuencia, no se encontraba
fijado el tipo de mercancas que deba adquirir el Gobierno. De ah que se
autorizara a la Secretara de Bienes Nacionales para que en los casos en que
debiera cumplir con esta ltima obligacin, celebrara convenios con los productores a fin de fijar tcnicamente la forma a la que debera sujetarse la
produccin de las mercancas, determinar el precio de las mismas y el tanto por
ciento que de ellas debera corresponder a cada uno de los productores. Los
convenios as concertados requeran la aprobacin del Ejecutivo y era necesario
comunicarlos a todas las dependencias, en orden a que la adquisicin de la
mercanca de que se tratara fuera obligatoria.
e) Obra tambin del mismo mandatario que emiti los acuerdos mencionados, fueron dos decretos (D.O. 4-111-1949) que adicionaron y modificaron el
Reglamento del Control de Adquisiciones de 1947.
Una de las adiciones radic en introducir una excepcin a la regla del artculo
35 del referido reglamento, que prohiba tajantemente a la Direccin General
de Egresos autorizar cualquier pedido, contrato o factura que no estuvieran
autorizados a su vez por la Secretara de Bienes Nacionales. Por virtud del
decreto, ante la negativa de esta ltima, la direccin indicada poda hacer la
afectacin presupuestal, siempre y cuando el titular de la dependencia interesada as lo solicitara, bajo su estricta y personal responsabilidad.
Se adicion tambin el mismo reglamento con un artculo, el 40, en el que se
previno que las facultades y obligaciones que tal ordenamiento otorgaba a la
Secretara de Bienes Nacionales, podra ejercerlas a travs de la Direccin
General de Control de Adquisiciones o por medio de delegaciones permanentes
que estableciera en cada una de las secretaras o departamentos de Estado.
Hasta antes de la anterior adicin, el reglamento aludido slo contemplaba la
posibilidad de que se instauraran delegaciones en la Comisin Federal de Electricidad, la Administracin de los Ferrocarriles Nacionales de Mxico, Petrleos Mexicanos, el Departamento de la Industria Militar y, en general, en
cualquiera otra institucin o corporacin pblica descentralizada que llevara a
cabo obras de construccin y las operara o administrara, pero sujetaba tal
establecimiento a la autorizacin por acuerdo expreso del presidente de la
358
Repblica y a la solicitud previa sobre el particular de la institucin o corporacin interesada."

La modificacin se hizo al artculo 17 del reglamento en cita, y vers sobre
las categoras de las adquisiciones, cuyos montos se aumentaron a $2 000; de
$2000.01 a $10 000 y de $10 000.01 en adelante, mismo que anteriormente eran
de $1000; de $1000.01 a $5 000 y mayores de esta 'tima cantidad.
d) En relacin con la compra de vehculos se expidi, con fecha 27 de junio de
1949, un Acuerdo en el que se dispuso que el Gobierno Federal efectuara las
adquisiciones de esta naturaleza tendientes a cubrir las necesidades de sus
dependencias u organismos descentralizados, a los distribuidores de automviles armados en Mxico que se hubiesen registrado como proveedores en la
Secretara de Bienes Nacionales. Se previno, adems, que el precio de adquisicin sera el ms bajo que cada planta armadora fijara a sus distribuidores
mayoristas, ms un diez por ciento, y que su comprobacin estara a cargo de la
mencionada secretara.
El objeto perseguido con el acuerdo de referencia, coincidente con la restriccin que sufri la importacin de automviles, fue el de impulsar el desarrollo
de la industria automotriz nacional, dado que constitua un sector muy importante econmicamente por la cuanta de sus inversiones y porque proporcionaba considerables ingresos al Fisco Federal. Adicionalmente, y sin que esto
significara una necesidad de carcter secundario, se trat de buscar para el
Gobierno la mayor economa posible en dicho rengln.
e) En atencin a que las dependencias del Ejecutivo Federal no haban satisfecho plenamente el prposito que haba inspirado al referido Acuerdo de 26 de
septiembre de 1947 y a los emitidos con anterioridad, con fecha 8 de junio de
1949 fue expedido otro ordenamiento de la misma naturaleza, que reiter a las
secretaras y departamentos de Estado la obligacin de ordenar sus trabajos de
impresin, encuadernacin y, en general, de artes grficas, a la Sociedad Cooperativa de Participacin Estatal Talleres Grficos de la Nacin. La vigilancia
del cumplimiento de esta obligacin qued confiada nuevamente a la Secretara
de Bienes Nacionales, a la que se encomend igualmente intervenir en la supresin de los talleres de artes grficas que conservaran hasta esa fecha las diversas
dependencias federales, y que se prevena en el mencionado acuerdo.
j) La importacin de mercancas por parte de las secretaras y departamentos
de Estado, as como por el Gobierno del Distrito Federal, fue tambin objeto
de regulacin en un Acuerdo fechado el 12 de septiembre de 1949. Se les orden,
por una parte, restringir al mximo las compras en el extranjero de los artculos
que requirieran para atender los servicios que les estaban encomendados y, por
otra, abstenerse de adquirir aquellos cuya importacin estuviera prohibida.
Fue esta una medida acertada, ya que si dentro del programa de poltica
econmica trazado por el Gobierno Federal se haban dictado diversas disposiciones que tendan a limitar o prohibir la importacin de determinadas mercancas, era conveniente que sus dependencias contribuyeran, por su parte, a la
realizacin de dicho programa econmico.
25
Art. 29 del mismo.
359
El acuerdo en cuestin no era el primero en su tipo. Ya en febrero 24 de 1942,

el presidente Manuel Avila Camacho haba emitido uno en el que se consignaba
la obligacin que tenan las secretaras y departamentos de Estado, Comisin

Federal de Electricidad, Comisin de Fomento Minero, Comisin Nacional de
Irrigacin, Petrleos Mexicanos y la Administracin de los Ferrocarriles Nacionales de Mxico, de formular un proyecto general que contuviera las materias primas o artculos que necesitaran importar de los Estados Unidos, para
sus usos directos y propios, el cual haban de remitir a la Secretara de la
Economa Nacional para que expidiera los certificados de necesidad correspondientes.
g) La dificil situacin econmica por la que atravesaba el pas demandaba
una mejor orientacin de las adquisiciones por cuanto a la necesidad que se
tuviera de ellas, as como una mayor coordinacin entre las mismas y los planes
de trabajo que anualmente formularan las dependencias federales. Para satisfacer ese requerimiento fue emitido un Acuerdo con fecha 4 de octubre de 1949,
que compeli a las secretaras, departamentos de Estado y organismos descentralizados a presentar su Plan Anual de Compras ante la de Bienes Nacionales e
Inspeccin Administrativa, por conducto de su Direccin General de Control
de Adquisiciones, a ms tardar el da 30 de noviembre de cada ao.
Dicho plan deba comprender las estimaciones de consumo necesarias para el
ejercicio siguiente, y de manera especial las referentes a los artculos que correspondieran a las partidas presupuestales sobre: muebles, material de oficinas,
papelera y tiles de escritorio; material para escuelas; medicinas; material
radiolgico; material para talleres; material sanitario; desinfectante; combustibles, gasolina; lubricantes; forrajes; aeronaves; equipos semovientes; herramientas; instrumentos, aparatos y maquinaria; material para telecomunicacin; material rodante y equipo ferroviario; ropa; vestuario y equipo; sacos, valijas
postales y vehculos, etctera.
La anterior enumeracin de materias no tena, por supuesto, carcter exhaustivo. De ah que tocara a la citada Secretara de Bienes Nacionales interpretar lo
dispuesto en el acuerdo mencionado en atencin a futuras necesidades y resolver lo conducente cuando las dependencias u organismos no cumplieran con lo
previsto en tal ordenamiento.
Una vez ms quedaba demostrado que, independientemente de la secuela
nociva que dejan tras de s, las crisis propician soluciones a problemas que,
quizs, en situaciones normales permaneceran sin resolverse. En el caso de las
adquisiciones, la emergente srtuacin econmica por la que pasaba el pas no
slo puso en evidencia su falta de orientacin y coordinacin con los planes de
trabajo de las dependencias y la necesidad de un encauzamiento de los presupuestos, sino que tambin provoc que se buscara y encontrara la salida a esas
deficiencias, representada por el Plan Anual de Compras, mismo que por sus
caractersticas tenda a evitar las improvisaciones e incoherencias en las erogaciones por este concepto, constituyendo, a la vez, un freno al dispendio de los
fondos pblicos en los de por s ya voluminosos pedidos del Gobierno.
360
Intervencin en actos o contratos relacionados con obras de construccin,

instalacin y reparacin, y vigilancia en su ejecucin
Como ya se consign con anterioridad, uno de los motivos que impuls a crear
la Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa ya conferirle la
facultad arriba anotada, fue la necesidad de ejercer un control ms estrecho en
todo lo referente a la construccin de obras, atenta la importancia que dentro
de los programas del Gobierno tena la poltica de obras pblicas. Queda por
exponer la manera en que la dependencia indicada ejercit sus atribuciones y
los ordenamientos legales que las regularon.
Al respecto, cabe sealar que la piedra angular de la actuacin de la mencionada secretara, fue la Ley del Servicio de Inspeccin Fiscal, de 17 de marzo de
1936, y su Reglamento, de 28 de agosto del mismo ao, que fueron reformados
en 1946, en el sentido de que sus disposiciones seran aplicables al Departamento del Distrito Federal, y de que se otorgaban a aqulla las facultades que
dichos cuerpos legales atribuan a la Secretara de Hacienda."
No existi, en consecuencia, variacin en cuanto a la forma en que esta
ltima dependencia, por conducto de su Oficina Central (y ms tarde Direccin)
de Inspeccin Fiscal, vena ejerciendo la intervencin y vigilancia de que trata,
por lo que es vlido referir lo dicho acerca de este rgano en el captulo
precedente, a la Secretara de Bienes Nacionales.
No est por dems, sin embargo, traer a cuenta los principales aspectos que
involucraba la competencia de la nueva secretara. Su intervencin tena por
objeto revisar la parte tcnica de los actos y contratos enunciados en lo relativo
a precios, costos, especificaciones y programas de trabajo, como requisito previo para su autorizacin. Para tal efecto, y en virtud de una innovacin contemplada en el Reglamento de la Ley Orgnica del Presupuesto de la Federacin de 1947, los contratos respectivos le deban ser enviados directamente," a
fin de que autorizados, los remitiera a la Direccin General de Egresos, o bien,
los devolviera a la dependencia interesada con exposicin fundada de sus observaciones, de descubrir en ellos omisiones o clusulas perjudiciales al inters
fiscal.
El proceso descrito tan someramente contaba con otras etapas. Una de ellas
-la publicacin de las convocatorias para los concursos- implicaba para las
secretaras y departamentos que pretendieran celebrar el tipo de contratos en
cuestin, el deber de enviar a la de Bienes Nacionales los proyectos de dichas
convocatorias, acompaados de los planos de la obra, de sus especificaciones y
del presupuesto oficial, a fin de que fueran examinados y se les hicieran, en su
caso, las observaciones pertinentes.
26 Decreto del Congreso de la Unin, de 30 de diciembre de 1946, que reforma la Ley Orgnica
del Presupuesto de Egresos y la Ley del Servicio de Inspeccin Fiscal de la Federacin y sus
reglamentos (D.O. 31-XII-1946).
27 Art. 191 del Reglamento de la Ley Orgnica del Presupuesto de la Federacin, de 25 de
diciembre de 1947 (D.O. 16-1-1948). Conforme al reglamento de la misma ley, de 25 de diciembre
de 1944, los contratos se hacan Ilegar primeramente a la Direccin General de Egresos, que los
turnaba, a su vez, a la de Inspeccin Fiscal, encargada en ese entonces de la revisin de los mismos,
en sus aspectos tcnicos (Arts. 163-165).
361
La siguiente fase consista en la realizacin del concurso, en la que tena lugar

la apertura y lectura de las proposiciones presentadas, con la intervencin del
personal tcnico que designara la dependencia mencionada. Vena despus la
celebracin del contrato conforme a la proposicin aceptada, que era precisamente objeto de revisin en los trminos que ya han quedado precisados.
Se encontraban sujetos igualmente a la intervencin de la Secretara de Bienes Nacionales los presupuestos de las obras o reparaciones cuyo importe excediera la cantidad de $1 000 y que se ejecutaran por administracin (intervencin
de carcter previo), as como las erogaciones relativas que se hicieran durante el
desarrollo de aqullas. La revisin de los primeros deba llevarse a cabo en la
forma establecida para el examen de presupuestos de obras que se efectuaran
mediante contrato.
Por ltimo, la intervencin de la dependencia aludida comprenda la entrega
de obras, para comprobar si la ejecucin de las mismas se haban apegado a las
estipulaciones y especificaciones del contrato respectivo o del presupuesto, en
su caso. Las formalidades prescritas para los actos de entrega eran: que estuvieran presentes, adems de los representantes de las dependencias interesadas,
los contratistas, ingenieros o encargados de la ejecucin de las obras, a efecto de
proporcionar a los interventores toda la informacin que stos les solicitaran en
relacin a ellas, y que se consignara el resultado de la intervencin en un acta,
que deberan firmar las personas antes indicadas.
No obstante la obligacin existente de constreir la ejecucin de obras a los
trminos del contrato o presupuesto, suceda en ocasiones que stas se realizaban por mayor cantidad de la contratada legalmente, creando una situacin
econmica difcil para el Erario Federal, al reclamarse el pago de la obra
excedente. Para hacer frente a tales irregularidades, el presidente Adolfo Ruiz
Cortines expedi un Acuerdo el28 de octubre de 1955, en el que dispuso que los
titulares de las secretaras y departamentos de Estado cuidaran y comunicaran
a los contratistas de las obras pblicas a su cargo, de no incurrir en la conducta
sealada.
Previno, asimismo, a los contratistas en general, que no iniciaran las obras
que les encomendaran las distintas dependencias del Ejecutivo sin contar previamente con los contratos correspondientes o las ampliaciones a los mismos,
debidamente intervenidos y autorizados por las Secretaras de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa y Hacienda y Crdito Pblico.
Conclua el Acuerdo con una admonicin: que sera bajo la exclusiva responsabilidad de los propios contratistas la ejecucin de obras que rebasaran la
cantidad autorizada con cargo al presupuesto, y que el Gobierno quedaba
relevado de la obligacin de pagar las obras excedentes.
Conservacin y administracin de bienes
nacionales y nacionalizados
En atencin a que la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado de 1946,

seal como competencia de la de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa asuntos que anteriormente estaba encomendados por diversos ordena-
362
mientas legales a otras dependencias, se hizo necesario poner en concordancia

estos ltimos con lo que aqulla dispona. Al respecto, se dict un Acuerdo el28
de febrero de 1947 (D.O. 8-IV-1947), en el sentido de que todas aquellas atribuciones otorgadas a las referidas dependencias se entenderan conferidas a la
propia Secretara de Bienes Nacionales, en las materias de su mbito competencial,
Como resultado de dicho acuerdo, esta dependencia pas a desempear las

facultades de conservacin y administracin de bienes nacionales, que la Ley
General que regulaba los mismos, de 31 de diciembre de 1941, consagraba en
favor de la Secretara de Hacienda. En ejercicio de tales atribuciones, corresponda principalmente a la Secretara de Bienes Nacionales: 28
1) Opinar sobre la adquisicin que se pretendiera hacer de un inmueble para
destinarlo a servicio pblico o para uso comn, realizar las gestiones necesarias y el arreglo de los trminos de la compra, as como formalizar y ultimar
los detalles de la operacin, hasta el ortorgamiento, registro y archivo de los
documentos respectivos.
2) Formular el acuerdo de autorizacin del Ejecutivo Federal para que pudieran gravarse los inmuebles que constituan el patrimonio de los establecimientos pblicos.
J) Refrendar los decretos del Ejecutivo de la Unin en los que se destinara un
inmueble a determinado servicio pblico, o se declarara que alguno ya no
era propio para tal aprovechamiento.
4) Aprobar y vigilar las obras nuevas y las de transformacin de los edificios
dedicados a un servicio pblico.
5) Conocer y resolver los asuntos referentes a contratos u ocupaciones de que
fueran objeto de los bienes federales.
6) Aprobar los remates de los bienes que se enajenaran.
7) Formular los acuerdos del Ejecutivo en que autorizara la enajenacin de
inmuebles fuera de remate.
8) Clasificar y llevar los sistemas de inventario, as como estimar la depreciacin de los bienes muebles de propiedad federal.
9) Adquirir, administrar y enajenar los bienes indicados en el punto anterior.
10) Autorizar la donacin de esos mismos bienes que se consideraran intiles
para el servicio.
l!) Llevar el registro de la propiedad federal.
A las facultades enunciadas hay que agregar la de disposicin de los bienes
de propiedad nacional, que le fue delegada por Acuerdo de 20 de enero de 1947.
(D. O. 22-1-1947.) En los trminos de este ordenamiento, tocaba a la secretara
de referencia ejercer actos de dominio sobre dichos bienes, e intervenir en la
adquisicin de inmuebles, propiedad de particulares, por cuenta de la Federacin, as como en las expropiaciones por causa de utilidad pblica. Le corresponda tambin la tramitacin de los acuerdos que autorizaran la enajenacin
28 Arts. 24,25,2830,35,42,43,53,54,56 Y57 de la Ley General de Bienes Nacionales, de 3 I de
diciembre de 1941.
363
de muebles e inmuebles federales, fuera de remate, pero slo en el caso de que el

valor de tales bienes no excediera de $1 000, tratndose de los primeros, y de
$5000, por lo que respecta a los segundos."
El reglamento de las subastas a que se refera la Ley General de Bienes
Nacionales, expedido el 18 de febrero de 1949, le otorg, a su vez, diversas
facultades relacionadas con la materia enunciada en el nombre del propio
ordenamiento reglamentario. Por principio de cuentas, la confirm como el
rgano encargado de decidir la conveniencia de enajenar a particulares, bienes
de la Nacin, encomendndole, adems: ordenar a alguno de los bancos nacionales que hicieran ese servicio, el avalo del bien que se fuera a enajenar; revisar
y aprobar dicho avalo, y lanzar la convocatoria respectiva; dictaminar sobre la
declaratoria de preferencia que se hiciera en la subasta; formular el proyecto de
Decreto Presidencial, cuando a juicio del Ejecutivo procediera la enajenacin
de un bien fuera de subasta; y revisar los remates hechos por las oficinas
federales de Hacienda o por delegados de la misma Secretara de Bienes Nacionales.'?
Meses ms tarde, sin embargo, por una reforma al artculo 41 de la Ley
General de Bienes Nacionales," la prctica de los avalos para las ventas, tanto
en subasta como fuera de ella, se confi a la Comisin de Avalas de Bienes
Nacionales, que tuvo igualmente a su cargo la revisin y aprobacin de aquellos
que realizara alguna Institucin Nacional de Crdito autorizada para ello.
Aunque prevista su existencia en el artculo reformado del que se ha hecho mencin, cabe sealar que la creacin y competencia de la expresada comisin no se
concret sino hasta la expedicin de su Reglamento, de 21 de abril de 1950,
publicado en el Diario Oficial del 13 de julio de ese mismo ao.
Conforme al ordenamiento citado, la Comisin de Avalas de Bienes Nacionales funcionaba como cuerpo colegiado, tripartita, y se integraba: por un
representante de la Secretara de Bienes Nacionales, designado libremente por
el titular del ramo; por un representante comn del Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Pblicas y de Nacional Financiera; y por un representante, tambin comn, de los Colegios Nacionales de Arquitectos y de Ingenieros Civiles, registrados en la Direccin General de Profesiones, que duraban en
sus cargos por tiempo indefinido, y podan ser removidos discrecionalmente
por quienes los designaran. (Arts. 2 y 4.)
Las atribuciones que el mismo reglamento otorgaba a la comisin consistan,
por una parte, en practicar los avalos de bienes inmuebles, siempre y cuando
en la operacin fueran parte del Gobierno Federal o los organismos descentralizados y, por otra, en supervisar directamente en todos sus aspectos, los avalos
que le fueran sometidos. Para formular los dictmenes y realizar los estudios
necesarios, funcionaba ininterrumpidamente, pero como cuerpo colegiado ac29 El lmite para la enajenacin fuera de remate, fue fijado en un Acuerdo Presidencial, de 31 de
enero de 1947 (D.O 12-11-1947).
JO Arts. 1,2, 3, 10, 13 Y14 del Reglamento de las subastas a que se refiere la Ley de General de
Bienes Nacionales (D.O. 4-I1I-1949).
JI Decreto que reforma los artculos 41 y 56 de la Ley General de Bienes Nacionales, de 15 de
noviembre de 1949 (D.O 17-XII-1949).
364
tuaba por medio de juntas, que eran de dos clases: ordinarias y extraordinarias.
Las primeras se celebraban cada semana, el da que fijara la propia comisin,
y las segundas cuando el volumen de asuntos, su importancia o urgencia, as lo
requirieran. Ms relevante, sin embargo, que el modo de operar del rgano en
cuestin, era el deber que tena de rendir un informe mensual a la Secretara de
Bienes Nacionales de todos los asuntos tratados en cada junta y de las resoluciones dictadas. (Arts. 11-15.)
La regulacin sobre bienes nacionales en la etapa que se resea, lleg a su
trmino con un acuerdo emitido por el presidente Adolfo Ruiz Cortines, en el
que se restringi a casos excepcionales y de evidente utilidad pblica la enajenacin de inmuebles que formaban parte del patrimonio nacional, y se dispuso
que la expresada secretara destinara preferentemente esos bienes al servicio de
las distintas dependencias del Gobierno Federal, de las entidades federativas,
de los municipios o de instituciones que contribuyeran al beneficio de la coleetividad."
Existieron, desde luego, como en el caso de las adquisiciones y de los contratos
de obras de construccin, otros ordenamientos en materia de bienes nacionales,
diversos a los anotados con anterioridad. Sin embargo, el carcter especfico de
su contenido, enfocado fundamentalmente a fijar la competencia y relaciones
tanto de la secretara en cita como de la de Hacienda y Crdito Pblico para
con los organismos paraestatales, ha motivado que se postergue el estudio de
dichos cuerpos legales para el siguiente apartado, dedicado de manera particular a esos organismos.
El
CONTROL SOBRE LAS ENTIDADES PARA ESTATALES
Por las razones que se comentarn en el punto subsecuente, el sector paraestatal

constitua en la epoca de que se trata, una extensa gama de organismos distintos
en cuanto a su importancia, fines, mbitos de actuacin, funciones y, desde
luego, por lo que concerna a su naturaleza jurdica, pero con un denominador
comn: ser el medio por el que el Estado acentu su participacin en los renglones, social y econmico, para transformarse a s mismo de vigilante y administrador de los servicios pblicos tradicionales a factor protagnico de la evolucin
posrevolucionaria y, consecuentemente, transformar a la sociedad, atendiendo
a ciertos valores polticos fundamentales.
La trascendencia del cambio y de sus repercusiones es manifiesta si se consideran el contexto en que se oper y las exigencias derivadas del mismo, pues
como acertadamente lo seal hace ya casi siete aos nuestro actual presidente
de la Repblica, el Estado Mexicano ha sido elemento integrador y constitutivo
de la sociedad civil, a diferencia de otros pases, principalmente del continente
europeo, en que el Estado ha surgido como organizacin poltica de naciones
integradas, y configurado, por tanto, la superestructura que los ha consolidado."
; Acuerdo que dispone que los bienes inmuebles que forman parte del patrimonio nacional slo
podrn enajenarse en casos excepcionales, de 6 de agosto de 1953 (D. J. 5-XI-1953).
JJ Miguel de la Madrid Hurtado, .. Algunas cuestiones sobre la regulacin de la empresa pblica
en Mxico". en Anuario Jurdico Vlll, UNAM, Mxico, 1981, pp. 419-420.
RGANOS GLOBALIZAOORES DEL CONTROL
365
Interesa, pues, conocer la manera en que se llev a cabo la intervencin

estatal apuntada, refirindola a sus inicios, para comprender el significado y
desarrollo de las nuevas instituciones de que se vali, llmense organismos
descentralizados, empresas de participacin estatal o fideicomisos, y valorar los
alcances y evolucin de los mecanismos de creacin y control al que se les
sujet, hasta llegar a la Ley para el Control de 1947, primer ordenamiento en su
gnero, y a los diversos organismos que se establecieron para instrumentar las
facultades de vigilancia y control contenidas en dicho cuerpo legal.
Antecedentes de su evolucin y regulacin jurdica
La existencia de las entidades paraestatales est inscrita en los postulados sobre

organizacin poltica y social establecidos por la Constitucin de 1917 que,
dejando atrs los moldes del liberalismo econmico y aportando una nueva
concepcin de los fines del Estado, se convirti en "una norma integradora y
programtica";" en un verdadero instrumento de cambios sociales, cuyo ejecutor habra de ser el propio Estado, atenta la responsabilidad que dicho cuerpo
normativo le confiri en la promocin del desarrollo integral de la colectividad.
Con base en el nuevo sistema de organizacin social, mixto en lo econmico
y plural en lo poltico, la funcin orientadora del Estado en el proceso de
desarrollo no slo consista en garantizar el proceso mismo, sino tambin que
ste redundara en el bienestar comn. Era evidente que tal cometido resultaba
imposible llevarlo a cabo valindose de los instrumentos tradicionales de poltica econmica y servicios, de ah que el Estado ampliara su mbito de regulacin y gestin a travs del establecimiento de un nuevo tipo de entidades, las
paraestatales, que de esta manera adquirieron carta de naturalizacin en la
Administracin Pblica como productoras de bienes y prestadoras de servicios.
Asociada la actividad de las referidas entidades a la rectora econmica del
Estado, su participacin en el ejercicio de esta facultad sirvi para asegurar: el
suministro de insumos bsicos, la disponibilidad de energticos, la redistribucin del ingreso, la creacin de infraestructura, la generacin de fuentes de
empleo, el combate de los fenmenos de monopolio y oligopolio de los grupos
privados, el apoyo a segmentos estratgicos de la economa, la incursin en
proyectos de inversiones que, siendo necesarios, no ofrecan atractivo al capital
privado por sus periodos de maduracin, rentabilidad o riesgo; la subsistencia
de empresas que revestan algn inters pblico, principalmente en materia de
empleo, y que los particulares no podan continuar operando; la competencia
en los mercados nacional e internacional y, sobre todo, el fortalecimiento de la
independencia y soberana nacionales."
J4 Iniciativa del decreto que reforma y adiciona los artculos 16,25,26,27 fracciones XIX y XX,
28, 73 fracciones XXIX-O; XXIX-E; XXIX-F de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, de 3 de diciembre de 1982, presentada a la Cmara de Diputados por el presidente
Miguel de la Madrid Hurtado, en El Marco Legislativo para el Cambio. diciembre de 1982, tomo 11,
p.13.
J5 Sergio Garca Ramrez, "Panorama sobre la empresa pblica en Mxico"; Miguel de la
366
La intervencin directa del Estado en la vida econmica y social por la va de

la administracin paraestatal no respondi, sin embargo, a un programa estructurado o rigurosamente deliberado;" ni a una idea rectora terminada de la que
se hubiese integrado un modelo para su conformacin." como tampoco fue el
resultado de un proceso prcgramador" sino que las empresas pblicas se crearon en la medida que los gobiernos enfrentaban obstculos por superar; en
funcin de las necesidades que se iban presentando; de apremios circunstanciales: sobre todo de la necesidad de resolver, atrayendo as la accin poltica,
problemas inmediatos de produccin y distribucin, financieros y laborales; y,
en algunos casos, sin objetivos ni planeacin, caracterizndose as la primera
etapa evolutiva de dichas empresas, que se suele citar citar entre 1925 y 1946,
por un crecimiento coyuntural por agregacin, aleatorio y asistemtico."
Como quiera que haya sido su proceso de creacin, las entidades paraestatales posibilitaron en un principio la reconstruccin del pas y con posterioridad,
el crecimiento econmico del mismo, debido a su participacin directa en la
explotacin de los recursos bsicos y estratgicos, as como en los renglones de
apoyo general a la actividad econmica; por la prestacin de servicios sociales;
en virtud de constituir instrumentos reguladores del sistema de mercado que
permitan al Estado intervenir en los procesos de distribucin y comercializacin; y, en general, por participar en reas en que el riesgo, monto de la
inversin y plazos de gestin en los proyectos, inhiban al capital privado. Vale
la pena enunciar al menos algunas de dichas entidades.
De las establecidas en la dcada de los veinte, sobresalieron la Comisin
Nacional Bancaria (Decreto del Ejecutivo de 24-XII-1924), el Banco de Mxico, S.A. (Ley de 25-VIII-1925), el Banco Nacional de Crdito Agrcola (Ley
de 10-11-1926 y Acuerdo Presidencial de 6-111-1926), la Direccin de Pensiones
Civiles de Retiro (Ley de 2-VIII-1925), la Lotera Nacional para la Beneficencia
Pblica (Decreto de 7-VII-1920), la Comisin Nacional de Caminos y la Comisin Nacional de Irrigacin.
En la dcada de los aos treinta, en que se inici la modernizacin en la
estructura y destino de los recursos pblicos, restringiendo los gastos militares y
administrativos e incrementando los relativos a infraestructura.'? fueron creadas Nacional Financiera, S.A. (Decreto de 27-XII-1933), el Banco Nacional de
Comercio Exterior, S.A. (Concesin del 1-VI-1937, publicada en D. O. del
Madrid Hurtado, "Algunas cuestiones sobre la regulacin de la empresa pblica en Mxico", y
Carlos Salinas de Gortari, "Consideraciones econmicas acerca de la regulacin de la empresa
pblica", en Anuario Jurdico. op. cit. pp, 261,420 Y529-530, respectivamente.
36 Alejandro Carrillo Castro, "La regulacin jurdico-administrativa de la empresa pblica en
Mxico", en Anuario Jurdico. op. cit.. p. 75.
17 Garca Ramrez, op. cit .. p. 259.
38 Sofia Mndez V., "La reforma administrativa, la programacin y el control de las empresas
pblicas en Mxico", en Anuario Juridico, op. cit.. p. 429.
39 Miguel de la Madrid Hurtado, op. cit.. p. 423; Sergio Garca Ramrez, op. cit.. p. 260; Jorge
Carpizo, en la "Presentacin" hecha al Anuario Juridico VIII, 1981, p. 10; Y Alejandro Carrillo
Castro y Sergio Garcia Ramrez, Las empresas pblicas en Mxico, Grupo Editorial Miguel ngel
Porra, Mxico, p. 37.
40 Miguel de la Madrid Hurtado, op. cit .. p.419.
367
28-VI-1937), el Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Pblicas, S.A.

(Decreto de 29-VIII-1932), Seguros de Mxico, S.A. (Ley de 11-IV-1935, publicada en D.O. del 8-V-1935), Aseguradora Mexicana, S.A. (Autorizacin de
14-XII-1937, publicada en D.O. del 8-1-1938), Almacenes Nacionales de Depsito, S.A. (Acuerdo Presidencial No. 1437 de 21-XII-1935, modificado por el
diverso de 26-V-1936), Productora e Importadora de Papel, S.A. (Acuerdo
Presidencial de 21-VIII-1935), Talleres Grficos de la Nacin, como Sociedad
Cooperativa de Participacin Estatal y Responsabilidad Solidaria (Acuerdo
Presidencial de 13-1-1938), la Comisin Federal de Electricidad (Ley publicada
en D. O. de 24-VIII-1937), Petrleos Mexicanos (Ley publicada en D. O. del
20-VII-1938), la Administracin Obrera de los Ferrocarriles Nacionales de Mxico (Ley de 23-IV-1938, publicada en D. O. deI30-IV-1938), el Banco Nacional
de Crdito Ejidal (Escritura constitutiva legalizada eI21-XII-1935), el Ferrocarril Sonora-Baja California, S.A. de C.V. (Decreto Presidencial de 24-VI-1932),
el Fideicomiso del Fondo de Cultura Econmica (Contrato de! 3-IX-1934) y la
Comisin de Fomento Minero (Ley publicada en D.O. del 31-VIII-1934).
La poltica promotora de la industrializacin, que orient la accin del Estado a partir de la dcada de los cuarenta," motiv el establecimiento en esa
poca de Altos Hornos de Mxico, S.A. (Escritura pblica de 6-VIl-1942),
Guanos y Fertilizantes de Mxico, convertida ms tarde en Fertilizantes Mexicanos, S.A. (Decreto de 17-VI-1943), e! Banco Nacional de Fomento Cooperativo, S.A. de C.V (Ley de 30-IV-194l), Nacional Distribuidora y Reguladora, S.A. (Ley de 3-V-194L D.O. 18-VII-194l), la Comisin del Papaloapan
(Decreto de 26-11-1947. D.O. 24-IV-1947), y Laboratorios Nacionales de Fomento Industrial (Ley de 30-XII-1947. D.O. 6-1-1948).
Del mismo periodo, pero relacionados con otros aspectos, se encuentran el
Banco Nacional del Ejrcito y la Armada, S.A. de C.V. (Decreto de 26-XII-1946.
D.O. 31-XII-1946), el Instituto Mexicano del Seguro Social (Ley publicada en
D.O. del 19-1-1943),Centro Materno Infantil "General Maximino vila Camacho" (Ley publicada en D.O. del 24-V-1945), el Comit Administrador del
Programa Federal de Construccin de Escuelas (Ley de 23-111-1944. D. O.
1O-IV-1944), el Servicio de Transportes Elctricos del Distrito Federal (Decreto
publicado en D.O. del 19-IV-1947), la Comisin de Tarifas de Electricidad y
Gas (Decreto publicado en D.O. del 6-1-1949), el Instituto Nacional de Neurologa y Neurociruga (Decreto publicado en D. O. del 27-11-1952), y el Instituto
Mexicano del Caf (Decreto de 30-XII-1958. D.O. 31-XII-1958).
Por lo que toca a la regulacin jurdica de los organismos paraestatales en el
periodo anterior al de la primera Ley para el Control de 1947, algunos autores
le atribuyen el calificativo de "implcita", por slo inferirse de las disposiciones
constitucionales la autorizacin o el mandato para la creacin o funcionarniento de dichos organismos, como en el caso del Banco de Emisin Unico, cuyo
establecimiento y control a cargo del Congreso de la Unin y del Gobierno
Federal se prevenan en los artculos 73, fraccin X y 28, respectivamente; en el
supuesto del 123, fraccin XXXI, reformado en noviembre de 1942, que aluda
41
Carrillo Castro y Garca Ramrez, op. cit. p. 41.
368
a empresas administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno

Federal; o en la hiptesis del 27, modificado en 1939, que reservaba en exclusiva
al Estado la explotacin de los productos derivados del petrleo y de los carburos de hidrgeno."
En el mismo sentido se ha afirmado que si bien la Constitucin de 1917 no
precis una teora de la empresa pblica, consagr, empero, las principales
atribuciones para la participacin regulatoria del Estado, quedando implcitas
las relativas a la utilizacin de instrumentos de poltica econmica, entre las
cuales se encontraba el sector paraestatal.?
Puesto a un lado el debate que provoc la omisin constitucional sobre la
naturaleza, funcin y objetivos de los entes paraestatales, dado que se ha reformado el Texto Fundamental para incluir de manera expresa esos aspectos,
resta agregar que en el periodo de referencia conformaron el marco jurdico
"no unitario" -como tambin es llarnado-v" de tales organismos, disposiciones de diversas categoras que iban desde leyes hasta decretos o acuerdos,
siendo oportuno advertir que la falta de experiencia jurdica en estas nuevas
formas de organizacin econmica motiv que, en muchos casos, fueran los
marcos del derecho privado los que se utilizaran para establecer empresas que
en realidad eran ya, desde su nacimiento, de derecho pblico, por la participacin patrimonial del Estado y por las facultades de mando reservadas a la
administracin central. 45
Primera Ley para el Control de 1947
A diferencia del proceso de agregacin que enmarc el desarrollo de los entes

paraestatales -su creacin obedeca a obstculos que se iban presentando y
que era necesario superar-, se ha dicho que la Ley del 47 fue ya un intento de
dar cierta congruencia a las funciones de direccin, tutela y vigilancia del
Estado, sobre la cada da ms nutrida y diversificada administracin paraestatal. 46
Desde otro punto de vista, la Ley respondi al propsito de regular las
actividades de esta ltima, dado que su ampliacin, fortalecimiento y complejidad haban acarreado problemas de coordinacin, vigilancia y control, tanto en
lo referente a la interrelacin de la administracin central con la paraestatal,
como a la de las propias entidades paraestatales entre sY
Conforme a un tercer criterio, la expedicin del citado ordenamiento obedeci a las restricciones del crdito y el volumen de las inversiones, ocasionadas
las primeras por la salida de los capitales que vinieron a Mxico durante la
segunda Guerra Mundial, as como por la baja demanda de productos mexicaIbdem. pp. 179-180.
De I~ Madrid Hurtad~, op. cit.. 422-423.
Camilo Castro y Garca Ramrez, op. cit. p. 183.
4S De la Madrid Hurtado, op. cit.. p. 423.
46 Loe. cit.
, Carrillo Castro, op. cit.. p. 75.
42
:~
369
nos de exportacin, en la posguerra, que pudieron haber hecho sentir la necesidad de una regulacin de control de los organismos paraestatales."
En los trminos de su Exposicin de Motivos, la referida ley tuvo como ideas
rectoras el carcter de instituciones de inters nacional y auxiliares del Poder
Pblico reconocido a las entidades paraestatales, que las obligaba a colaborar
eficazmente entre s y con el Gobierno Federal en la realizacin de la poltica
financiera, sujetando sus actividades a los planes que al efecto se formularan, a
fin de que su labor constituyera un conjunto armnico; el inters de la colectividad como objetivo de dichas entidades; la importancia de las mismas, en
cuanto conductos a travs de los cuales la Administracin Pblica llevaba a
cabo considerables inversiones y poda recibir cuantiosos ingresos; y el deber
del Gobierno de procurar el mejor y mayor rendimiento de las inversiones
hechas, as como la satisfaccin de los fines para los que aqullas haban sido
creadas, que se traduca en regular y vigilar su funcionamiento a travs de
procedimientos y medios adecuados que vinieran a complementar lo ya previsto en sus respectivas leyes orgnicas y estatutos."
El Proyecto de Ley para el Control por parte del Gobierno Federal de los
Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal, que fue
aprobado sin discusin tanto en la cmara de origen (la de senadores) como en
la revisora (la de diputados)," y cuya promulgacin como ley tuvo lugar el 30
de diciembre de 1947,51 constituy para algunos el principio de la segunda etapa
del proceso de regulacin jurdica de los organismos paraestatales, calificada
como de "regulacin explcita", y que concluy con la expedicin de la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica de 1976.52
No hay duda que la ley de referencia represent el inicio de una nueva etapa
en el proceso normativo de la administracin paraestatal. Discrepamos, sin
embargo, en la denominacin dada a dicha etapa de "regulacin explcita", al
menos conforme al criterio por el que a la primera se le atribuy la denominacin opuesta, esto es, por slo inferirse de las disposiciones constitucionales la
autorizacin o el mandato para la creacin o el funcionamiento de las entidades
paraestatales, en virtud de que esta "regulacin implcita" subsisti en el lapso
comprendido entre 1947-1976, al no haberse modificado en el mismo el articulado de nuestro Ordenamiento Fundamental, respecto de las mencionadas entidades.
En relacin ya con el contenido de la ley de que se habla, el mismo consisti,
a grandes rasgos, en definir lo que habra de entenderse por organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, as como sealar aquellos que se
les podan asimilar; precisar los rganos competentes para crear a los primeros;
establecer los rganos de control y vigilancia, al igual que sus facultades; y fijar
los mecanismos para el ejercicio de sus actividades fiscalizadoras.
4" Barqun lvarez, op. cit .. p. 33.
Cmara de Senadores, XL Legislatura, 1947, Expediente 544, 2a. Seccin, Libro 172-27.
50 Diario de los Debates de la Cmara de Senadores, diario nm. 30, tomo 11,de la sesin del27
de diciembre de 1947, pp. 4-8; Y Diario de los Debates de la Cmara de Diputados, diario nm. 40,
de la sesin del 29 del mismo mes y ao, pp. 5-7.
51 D.O. 31-XII-1947.
52 Carrillo Castro y Garca Ramrez, op. cit.. p. 183.
49
370
La definicin de organismos descentralizados atenda, por una parte, al origen de sus recursos y, por la otra, a su objeto y funciones. Conforme al primer
criterio, eran considerados como tales las personas morales creadas por el Congreso de la Unin o por el Ejecutivo Federal -delimitacin no hecha hasta
entonces-, cuyos recursos hubieran sido provedos, total o parcialmente, por
el Gobierno Federal, ya en virtud de participaciones en la constitucin del
capital, de aportacin de bienes, concesiones o derechos, ya a travs de ministraciones presupuestales, subsidios, o por el aprovechamiento de un impuesto
especfico. (Art. 2, inciso a.)
Con base en el segundo de los criterios aludidos, tenan el carcter de organismos descentralizados las personas morales creadas por cualquiera de los rganos antes sealados, y que, adems, su objeto y funciones implicaran una
atribucin tcnica especializada dirigida a la prestacin de un servicio pblico
o social, explotacin de recursos naturales o la obtencin de recursos destinados
a fines de asistencia social. (Art. 2, inciso b.)
Revestan tambin ese carcter las que en la constitucin de su capital hicieran figurar acciones de serie especial que nicamente pudieran ser suscritas por
el Gobierno. (Art. 3, inciso c.)
Por ltimo, tenan dicha naturaleza aquellas que por una disposicin general
disfrutaran de preferencia para realizar operaciones o negocios con el Gobierno
o con los organismos descentralizados o las mismas empresas de participacin
estatal. (Art. 3, inciso d.)
Esta ley previno, adems, que se asimilaran a estos ltimos sus filiales o
subsidiarias y las empresas con las que su posicin o situacin fuera anloga a
la del Gobierno Federal con respecto a los propios organismos descentralizados
o empresas de participacin estatal. (Art. 4.)
Por lo que concierne al rgano que ejercera la supervisin financiera y
control administrativo de los entes mencionados, fue designado como tal la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, a la que se facult con tal fin para
realizar una auditora permanente e inspeccin tcnica, a travs de cualquiera
de los siguientes procedimientos: solicitud de informes financieros; revisin,
veto o reforma de presupuestos y programas anuales de operaciones e inversiones; prctica de auditoras; glosa de cuentas; examen de balances; calificacin
previa a su pago, de las erogaciones, con derecho a vetarlas; autorizacin de la
cancelacin de crditos; constitucin de responsabilidades; y promocin de
innovaciones en la organizacin y funcionamiento de las citadas entidades.
(Art. 5.)
Aun cuando no se precis su naturaleza, los fideicomisos por otorgarse
quedaron tambin sujetos a la supervisin de la indicada secretara, mediante el
establecimiento de un Comit Tcnico encargado de su manejo, la designacin
de comisarios auditores, prctica de auditoras y aprobacin previa de presupuestos, gastos y programas. Aquellos que se encontraban en vigor, se sujetaran a las disposiciones de la Ley cuando as lo determinara la dependencia
aludida. (Arts. 10 y 3 transitorio.)
Otras facultades de la Secretara de Hacienda consistieron en designar un
representante para que con voz, pero sin voto, y al mismo tiempo en calidad de
371
comisario, asistiera a las sesiones de los rganos de gobierno de los organismos

o empresas; proponer al Ejecutivo Federal un plan general de operaciones que
regulara las actividades de estos ltimos; solicitar a la de Bienes Nacionales e
Inspeccin Administrativa la realizacin de investigaciones sobre casos concretos de compras que considerara lesivas a la economa de alguna empresa;
promover la liquidacin o traspaso de stas; refrendar con la secretara antes
citada los acuerdos presidenciales sobre enajenacin de bienes inmuebles, instalaciones, concesiones o derechos que afectaran el patrimonio de organismos y
empresas; intervenir en la formulacin de inventarios que dichas entidades
llevaran a cabo; crear el rgano administrativo encargado de aplicar la ley;
determinar los organismos y empresas que quedaran sujetos a las disposiciones
de ese ordenamiento; y fijar las cuotas por gastos de inspeccin y vigilancia.
(Arts. 7, 8, 11, ltimo prrafo, 12, 13, 14, 15, 17 Y 4 transitorio.)
De la enumeracin precedente, merece destacarse la facultad relativa a la
elaboracin de un plan general de operaciones de los organismos y empresas del
Estado, por implicar ya un principio de orden y direccin en el funcionamiento
de los mismos, del que carecan hasta antes de expedirse la Ley de que se trata.
Una de las ideas rectoras contenida en la Exposicin de Motivos de esta ltima,
fue precisamente la de que dichas instituciones paraestatales estaban obligadas
a colaborar eficazmente entre s y con el Gobierno Federal en la realizacin de
la poltica financiera, mediante la sujecin de sus actividades a los planes que al
efecto se formularan."
Son dignas tambin de mencionarse, en la medida que su finalidad era coincidente con la apuntada en lneas anteriores, las atribuciones otorgadas a la
propia dependencia hacendaria para revisar, vetar o reformar los presupuestos
y programas anuales de operaciones e inversiones de las entidades referidas, as
co.mo para promover innovaciones en la organizacin y funcionamiento de las
mismas.
El amplsimo poder de la Secretara de Hacienda sobre los entes paraestatales
devino de sus funciones administrativas tendientes a la realizacin de la poltica
financiera del Gobierno Federal, de su papel directivo en las finanzas pblicas y
privadas y, sobre todo, de su carcter de responsable solidaria en cuanto al
funcionamiento de dichos organismos y empresas, en correlacin con la influencia que stos ejercan directa y constantemente sobre determinados aspectos de la vida econmica del pas -dada la naturaleza de sus actividades y la
magnitud de sus recursos- y con el hecho de que su funcionamiento se haca
generalmente recurriendo al crdito pblico y usando el aval del Gobierno, que
tocaba otorgar a la citada dependencia. 54
Si bien esta Ley estructur un modelo centralizado de vigilancia y control,
sustentndolo fundamentalmente en la competencia asignada a la Secretara de
Hacienda, reserv, no obstante, ciertas facultades a la de Bienes Nacionales e
Inspeccin Administrativa en los renglones de obras pblicas, adquisiciones y
bienes nacionales que correspondieran a las entidades paraestatales, concreta53
54
Cfr. Exposicin de Motivos antes citada, p. 133.

Loe. cit.
372
mente para intervenir en la seleccin de contratistas, formulacin de contratos

de obras e inspeccin de las mismas; fijar los precios de las mercancas; refrendar, junto con la de Hacienda y Crdito Pblico, los acuerdos presidenciales
sobre enajenacin de bienes inmuebles, instalaciones, concesiones o derechos
que afectaran el patrimonio de las citadas entidades; y para llevar los inventarios de bienes muebles e inmuebles de los propios organismos y empresas. 55
Resulta interesante observar que aun cuando la r.ey de Secretaras de 1946 y
su reglamento confirieron a la de Bienes Nacionales la atribucin de realizar
estudios para mejorar la organizacin de la Administracin Pblica y, por
tanto, la de las entidades paraestatales, la Ley para el Control otorg dicha
facultad, al menos por lo que respecta a estas ltimas, a la de Hacienda y
Crdito Pblico.
Fue la dependencia citada en primer trmino, sin embargo, la que en la
prctica se aboc al cumplimiento de esa funcin. El primer resultado de la
labor emprendida por conducto de su Direccin Tcnica de Organizacin Administrativa lo constituy un catlogo de las actividades de las secretaras y
departamentos de Estado, as como de las relativas a los entes del sector paraestatal, que se public en la ciudad de Mxico el ao de 1947 con el ttulo de
Directorio del Gobierno Federal de los Estados Unidos Mexicanos. sin mencionarse la editorial correspondiente.
Dicho volumen permite conocer, entre otras, la organizacin de la Secretara
de Bienes Nacionales, que se integraba por su titular, una subsecretara, oficiala mayor, un consejo consultivo y cinco direcciones: Direccin General de
Administracin, Direccin General de Inspeccin Administrativa, Direccin
General de Control de Adquisiciones, Direccin General de Bienes Nacionales
y la citada Direccin Tcnica de Organizacin Administrativa. Constaba, adems, de tres departamentos: el de las Juntas Federales de Mejoras Materiales, el
Jurdico y el de Informacin; y, por ltimo, de una Oficina de Comisiones
Tcnicas con las cuatro siguientes especialidades: de ingeniera, de arquitectura,
de economa y de contabilidad, y de una delegacin fiscal de Petrleos Mexicanos (pp. 272-273).
En relacin con las entidades de la administracin paraestatal, el directorio
aludido consign por vez primera una lista oficial de las principales de ellas, en
nmero de 24, y las agrup bajo cuatro rubros, con excepcin de cinco empresas que se consider no podan incluirse en esa catalogacin (pp. 317-319).
Conformaban el primer grupo las instituciones dedicadas al crdito, que
enseguida se expresan: el Banco de Mxico, la Comisin Nacional Bancaria, la
Nacional Financiera, el Banco Nacional de Comercio Exterior, el Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Pblicas, el Banco Nacional de Crdito
Agrcola y Ganadero, el Banco Nacional de Crdito Ejidal, el Banco Nacional
de Fomento Cooperativo y el Banco Nacional del Ejrcito y la Armada.
El segundo grupo estaba compuesto por tres empresas que atendan diferentes ramas de la produccin y el comercio: Petrleos Mexicanos, Productora e
Importadora de Papel y Talleres Grficos de la Nacin.
" Arts. 11, 13 Y14.
373
En el tercer grupo se englobaban las instituciones consagradas a las actividades de los seguros, y eran: Seguros de Mxico, S.A., Aseguradora Mexicana, S.A., el Instituto Mexicano del Seguro Social y la Direccin General de
Pensiones Civiles de Retiro.
Integraban el cuarto grupo tres entidades cuyas funciones eran principalmente de promocin y regulacin: Almacenes Nacionales de Depsito, Nacional
Distribuidora y la Comisin Federal de Electricidad.
. Las cinco empresas excluidas de la clasificacin, por no asimilarse sus fines a
los de las comprendidas en los grupos indicados, fueron: la Lotera Nacional, la
Comisin Nacional del Papaloapan, los Ferrocarriles Nacionales de Mxico, la
Junta Intersecretarial relativa a propiedades y negocios del enemigo y la Junta
de Administracin y Vigilancia de la propiedad extranjera.
Aunque importante por la informacin en l contenida, el directorio no se
concibi como un fin en s mismo, sino como el punto previo en la tarea de
estudiar la organizacin del Gobierno Federal, y proponer, respecto de ella, las
reformas o modificaciones necesarias. As lo puntualiz el licenciado Alfonso
Caso, primer secretario de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa, al
prologar la obra de que se trata, agregando que la misma se editara cada ao
con un doble objetivo: proporcionar informacin permanente a funcionarios,
por un lado, y orientar al pblico sobre a quin deba dirigirse para tratar los
asuntos que tuviera con el Gobierno, por el otro.
Lamentablemente todo parece indicar que uno fue el propsito y otra la
realidad, pues no se tiene noticia de estudio alguno sobre la organizacin o el
funcionamiento de las dependencias del Ejecutivo o de las entidades paraestatales, ni mucho menos de que se hubieran propuesto reformas o modificaciones al
respecto. Lo que s se cumpli, si bien parcialmente, fue la publicacin anual de
los directorios.
El segundo de ellos, editado en 1948 bajo el mismo ttulo y con caractersticas
similares al anterior, dio a conocer igualmente una lista de las empresas del
Estado, de las que sealaba los nombres de sus consejeros, tanto propietarios
como suplentes, comisarios, funcionarios, sus antecedentes, atribuciones, capital, organizacin, funciones de sus miembros y legislacin que las rega.
El nmero de dichas empresas, que era de 31, no comprenda, sin embargo, la
totalidad de las existentes, sino a las consideradas de mayor inters, ya que en el
apartado correspondiente a la Comisin Nacional de Inversiones, se enumeraban a 56 organismos descentralizados y empresas de participacin estatal,"
sujetas al control y vigilancia de la misma.
\6
1. Administracin de los Ferrocarri.es Nacionales de Mxico.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
Almacenes Nacionales de Depsito, S.A.

Altos Hornos de Mxico, S.A.
Aseguradora Mexicana, S.A.
Banco de Mxico, S.A.
Banco del Pequeo Comercio del Distrito Federal, S.A. de C.V.
Banco Nacional Cinematogrfico, S.A.
Banco Nacional del Ejrcito y la Armada, S.A. de C.V.
Banco Nacional de Crdito Agrcola y Ganadero, S.A.
Banco Nacional de Comercio Exterior, S.A.
374
El tercer Directorio del Gobierno Federal apareci en 1949, estructurado en

trminos semejantes al anterior, y contena como l, una lista de las empresas
paraestatales ms importantes y otra de las que estaban controladas por la
citada Comisin Nacional de Inversiones. Las primeras sumaban 40, en tanto
que las segundas, 59, es decir, nueve y tres ms, respectivamente, que en 1948.
Estas ltimas eran: Inmuebles y Edificios, S.A. de C.V., Compaa Elctrica de
Tuxpan, S.A. y Productos Qumicos e Industriales de Mxico, S.A. de C.V.
(pp. VI-VII Y537-538).
11. Banco Nacional de Crdito Ejidal, S.A.
12. Banco Nacional de Fomento Cooperativo, S.A. de C.V.
13. Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Pblicas, S.A.
14. Banco Provincial de Sinaloa, S.A.
15. Clasa Filrns Mundiales, S.A.
16. Cobre de Mxico, S.A.
17. Comisin del Tepalcatepec.
18. Comisin del Maz.
19. Comisin del Papaloapan.
20. Comisin Federal de Electricidad.
21. Compaa Exportadora e Importadora Mexicana, S.A.
22. Compaa Elctrica "Guzmn", S.A.
23. Compaa Elctrica "Morelia", S.A.
24. Compaa Hidroelctrica Occidental, S.A.
25. Compaa Industrial de Atenquique, S.A.
26. Compaa Terminal de Veracruz, S.A.
27. Cooperativa Obrera de Vestuario y Equipo.
28. Direccin General de Pensiones Civiles de Retiro.
29. Establecimiento Pblico "Ingenio del Mante", S.A.
30. Exportadora de Pelculas, S.A.
~1. Fbrica de Maquinaria y Motores Anhuac, S.A.
32. Ferrocarril Mexicano.
33. Financiera de Len, S.A.
34. Guanos y Fertilizantes de Mxico, S.A.
35. Instituto Mexicano del Seguro Social.
36. Internacional de Pelculas, S.A.
37. Lotera Nacional de Mxico para la Asistencia Pblica.
38. Nacional Distribuidora y Reguladora, S.A. de C.V.
39. Nacional Financiera, S.A.
40. Nueva Compaa Elctrica de Chapala, S.A.
41. Petrleos Mexicanos.
42. Productora e Importadora de Papel, S.A.
43. Puertos Libres Mexicanos.
44. "Radio de Mxico", S.A. de C.V.
45. Seguros de Mxico, S.A.
46. Sociedad Cooperativa de Ejidatarios y Obreros del Ingenio "E. Zapata", S.C. de R.S. de P.E.
47. Sociedad Nacional de Productores de Alcohol, S. de R.L. de I.P. y C.V.
48. Talleres Grficos de la Nacin, Coop. de P.E.
49. Unin Nacional de Productores de Azcar, S.A. de C.V.
50. Colonias Agrcolas Militares.
51. Compaia Agricola y Colonizadora Nacional, S. de R.L. de C.V.
52. Compaa Agricola y Colonizadora del Soconusco, S. de R.L. de C.V.
53. Ferrocarril del Rlo Mayo, S.A.
54. Ferrocarril Kansas City-Mxico y Oriente de Mxico.
55. Lineas Frreas de Mxico, S.A. de C.V. (en liquidacin).
56. Compaflla Mexicana de Terrenos del Ro Colorado.
375
No obstante que la Nacional Financiera era una de las 59 empresas controladas por la Comisin Nacional de Inversiones, algunas de ellas estaban sujetas a
la vigilancia de aquel organismo, en funcin de las actividades que realizaban,
lo que constituy el primer intento de control sectorial, aunque en este caso el
equivalente a la coordinadora de sector no era una dependencia de la administracin centralizada sino una de las mismas entidades paraestatales. Como
dichas empresas, el directorio de referencia sealaba a: Altos Hornos de Mxico, S.A., Cobre de Mxico, S.A., Motores y Maquinaria Anhuac, S.A., Ferrocarril Ro Mayo, Compaa Industrial de Atenquique, S.A. y Guanos y Fertilizantes de Mxico, S.A. (pp. 657-659).
En 1950 se public tambin en la ciudad de Mxico y por la misma Secretara
de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa el primer directorio consagrado en forma exclusiva a organismos y empresas del Estado, con el ttulo de
Directorio del Gobierno Federal. Organismos Descentralizados y Empresas de
Participacin Estatal 1950, sin sealarse la editorial. Esta obra es sumamente
valiosa, no slo por su carcter novedoso, sino, adems, porque retom la lnea
del primer directorio, al agrupar a tales entidades segn su mbito de actuacin; en atencin a que dej de llamarlas "organismos de intervencin estatal"
para designarlas con su denominacin propia; y en virtud de haber registrado,
por vez primera, sendas listas de los organismos descentralizados y las empresas
de participacin estatal.
El agrupamiento de los citados organismos y empresas se hizo con base en
seis grandes ramas generales de actividades, subdivididas, en algunos casos, en
otras ms especficas. La primera de ellas comprenda el "crdito", que se
bifurcaba en: "bancos, moneda y valores" y "seguros, pensiones y fianzas". La
segunda, la "agricultura y ganadera". La tercera, la "industria", que se desdoblaba en otras seis: "fomento", "bsicas ", "cinematografa", "construccin" y
"diversas". La cuarta rama general tena que ver con "transportes". La quinta,
con "comercio". Y la sexta, con actividades "diversas".
De las 13 instituciones que integraban el primer grupo, ocho pertenecan a la
subdivisin "bancos, moneda y valores" y cinco, a la de "seguros, pensiones y
fianzas". He aqu algunas de ellas: Banco de Mxico, Comisin Nacional Bancaria, Comisin Nacional de Valores, Nacional Monte de Piedad, Institucin de
Ahorro, Patronato del Ahorro Nacional, Comisin Nacional de Seguros, Direccin General de Pensiones Civiles de Retiro y el Instituto Mexicano del
Seguro Social.
El grupo de "agricultura y ganadera" estaba compuesto por 10 empresas,
entre las que destacan: los bancos Nacional de Crdito Agrcola y Ganadero y
Nacional de Crdito Ejidal, las Comisiones Nacionales de la Lucha contra la
Fiebre Aftosa, del Caf, del Maz y del Olivo y la Compaa Mexicana de
Terrenos del Ro Colorado.
El tercer grupo lo constituan empresas dedicadas a la industria, ya fueran de
"fomento", ya "bsicas", bien de "cinematografa", bien de "construccin" o
de algn tipo "diverso" a los anteriores, pero enfocadas a la rama de actividad
sealada.
De las 34 que eran en total, entresacamos las siguientes: Nacional Financiera,
376
Comisin de Fomento Minero y Banco Nacional de Fomento Cooperativo, en

el rengln de "fomento"; Altos Hornos de Mxico, Comisin de Tarifas de
Electricidad y Gas, Comisin Federal de Electricidad, Petrleos Mexicanos y
Cobre de Mxico, de las consideradas "bsicas"; Banco Nacional Cinematogrfico, Exportadora de Pelculas y Pelculas Nacionales, en el campo de la cinematografia; Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Pblicas, Comit
Administrador del Programa Federal de Construccin de Escuelas y Constructora del Sur, en el mbito de la "construccin"; Guanos y Fertilizantes de
Mxico, Cementos Guadalajara, Motores y Maquinarias Anhuac, Talleres
Grficos de la Nacin y Unin Forestal de Jalisco y Colima, correspondientes
al ltimo de los tipos apuntados.
Integraban el grupo de "transportes", cuatro empresas dedicadas al servicio
de ferrocarriles y dos a otras actividades diversas. Ellas eran, en el orden
enunciado: Ferrocarril Ro Mayo, Ferrocarril Kansas City Mxico y Oriente,
Ferrocarril Mexicano, Ferrocarriles Nacionales de Mxico, Comit Nacional de
Caminos Vecinales y Compaa Terminal de Veracruz.
El quinto grupo, referente a "comercio", lo componan: Almacenes Nacionales de Depsito, el Banco del Pequeo Comercio del Distrito Federal, el Banco
Nacional de Comercio Exterior y la Compaa Exportadora e Importadora
Mexicana, que haba sido creada para llevar a cabo las operaciones de abastecimiento y regulacin de precios anteriormente encomendadas a la Nacional
Distribuidora y Reguladora.
El sexto y ltimo grupo estaba formado por ocho empresas vinculadas a
actividades heterogneas. stas eran algunas de ellas: Comisin del Papaloapan, Comisin Impulsora y Coordinadora de la Investigacin Cientfica, Instituto Nacional Indigenista y Lotera Nacional para la Asistencia Pblica.
Otro de los mritos ya apuntado del directorio en cuestin, consisti en el
registro, por separado, de los organismos descentralizados y las empresas de
participacin estatal existentes hasta esa fecha. Conforme a las listas respectivas, los primeros alcanzaban la cifra de 42, en tanto que las segundas eran
en nmero de 33, haciendo un total de 75 entidades del sector paraestatal
(pp. 547-549).
Hay quien sostiene la publicacin de un directorio ms, en 1951, circunscrito
igualmente a los referidos organismos y empresas. 57 Si lo hubo, no fue posible
su localizacin; constituy, en todo caso, el ltimo en su gnero que edit la
Secretara de Bienes Nacionales, como parte del plan que se traz para estudiar
la organizacin del Gobierno Federal y proponer reformas o modificaciones a la
misma
Comisin Nacional de Inversiones
En acatamiento a la prescripcin de la Ley para el Control de 1947, y con

objeto de que asumiera las funciones de control, vigilancia y coordinacin de
57 Rosa Mara Fernndez de Zamora, Las Publicaciones Oficia/es de Mxico: Gua de Publicaciones Peridicas y Seriadas /937-/970. serie: guas 5, UNAM, Mxico, D. F, 1977. p. 29.
377
los organismos y empresas referidos en la propia Ley, el presidente Miguel

Alemn estableci la Comisin Nacional de Inversiones como organismo dependiente de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, mediante Decreto de
27 de enero de 1948.58
La citada comisin, cuyas primeras oficinas estuvieron ubicadas en el 7 piso
del edificio marcado con el nmero 513 de la calle de Palma Norte, en la ciudad
de Mxico, se integraba por un presidente y un vicepresidente propietarios, con
sendos suplentes, que eran el secretario y subsecretario de Hacienda y el director y subdirector de Crdito de la misma dependencia, respectivamente; un
vocal ejecutivo y un vocal secretario, designados por esta ltima; y un vocal
permanente propietario, con su correspondiente suplente, por parte del Banco
de Mxico, de Nacional Financiera y la Secretara de Bienes Nacionales. Fungan como propietarios de las dos primeras instituciones sus directores y, como
suplentes, sus subdirectores, en tanto que tratndose de la secretara mencionada en ltimo trmino, esos mismos cargos eran desempeados por las personas
que ella designara. 59
Adems de los 12 miembros indicados, la comisin contaba con otros cinco
vocales nombrados por las secretaras de Economa Nacional, Agricultura y
Ganadera, Comunicaciones y Obras Pblicas, Marina y Defensa Nacional, los
que slo participaban con voz y voto en las reuniones de aqulla en que se
trataran asuntos de organismos y empresas relacionados con las funciones de
dichas secretaras.?
Durante el primer ao de su existencia, la Comisin tuvo como presidente
propietario a Ramn Beteta y como suplente, a Eduardo Bustarnante; el cargo
de vicepresidente propietario fue ocupado por Josu Senz y el de suplente por
Gilberto Layo; Jorge L. Tamayo fue designado como vocal ejecutivo, y Carlos
Novoa, Antonio Carrillo Flores y Jess Silva Herzog como vocales permanentes propietarios del Banco de Mxico, Nacional Financiera y de la Secretara de
Bienes Nacionales, respectivamente. Figuraron como vocales temporales: Roberto Snchez Uribe, por la Secretara de Economa Nacional; scar Flores,
J. Jess Hernndez Llergo y Alfonso Gonzlez Blanco, por Agricultura y
Ganadera, Comunicaciones y Obras Pblicas y Marina; y Rafael Aguirre Manjarrez, quien fuera el ltimo titular del Departamento de Contralora de la
Federacin, por la Secretara de la Defensa Nacional."!
En su segundo y ltimo ao de vida, la Comisin se domicili en la calle de
Lpez No. 15,2 piso, tambin en esta ciudad. Por cuanto a sus miembros, la
mayora de los enunciados con anterioridad continu en sus puestos, con excepcin de Josu Senz, vicepresidente propietario, quien fue sustituido por
Rafael Mancera Ortiz; de Jorge L. Tamayo, vocal ejecutivo, cuyo lugar fue
58 Decreto que crea la Comisin Nacional de Inversiones, como el organismo encargado del
control, vigilancia y coordinacin que menciona la Ley para el Control de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal (D.O. 31-1-1948).
59 lbidem, art. 2.
6 Ibidem.
61 Directorio del Gobierno Federal 1948. publicacin de la Secretara de Bienes Nacionales e
Inspeccin Administrativa, Mxico, D.F., 1948 [s.e.], p. 539.
378
ocupado por Carlos Recamier; y de Jess Silva Herzog, vocal propietario permanente de la Secretara de Bienes Nacionales, reemplazado por Jos Attolini."
Conforme al decreto de referencia, 72 organismos y empresas estaban sujetos
a las disposiciones de la Ley para el Control y, por tanto, a la Comisin
Nacional de Inversiones, sealndose, por otra parte, que el Ejecutivo resolvera posteriormente sobre las empresas filiales o subsidiarias de las enumeradas,
que tambin deberan ser vigiladas por dicha comisin. Se prevena, asimismo,
que quedaran bajo la misma tutela las entidades paraestatales que se constituyeran ms adelante, as como las que el Ejecutivo considerara pertinente y
llenaran los requisitos de la ley respectiva.s!
Con base en el dato arriba anotado, queda de manifiesto que el nmero de
organismos y empresas controlados por la Comisin en 1948 y 1949, no era de
56 y 59, como errneamente se asentaba en los mencionados directorios del
Gobierno Federal correspondientes a esos aos," sino de 72 y. 75, respectivamerite," en el entendido de que esta ltima cifra es el resultado de sumar a las
72 entidades que registraba el decreto indicado, tres no consideradas en el
mismo y s, en cambio, en el Directorio de 1949.66
En relacin ya con las actividades de la Comisin, las mismas estuvieron
orientadas, en un principio, a adquirir un conocimiento minucioso de los presupuestos de gastos de los organismos y empresas del Estado, considerando no
slo los de inversiones sino el total de sus gastos, con el propsito de recomendar las medidas ms convenientes para obtener el mayor beneficio de sus recursos financieros. Con ese objeto, utilizando personal tcnico integrado por contadores y economistas, se dedic a practicar auditoras exhaustivas y estudios
62 Directorio del Gobierno Federal 1949. publicacin de la Secretara de Bienes Nacionales e
Inspeccin Administrativa, Mxico, D.F., 1949, [s.e.], p. 535.
63 Arts. 6, 7 Y 14.
64 Cfr. supra, pp. 143-144.
6\ Los 16 entes paraestatales omitidos en los referidos directorios eran:
1. Compaa Continental de Navegacin, S.A. de C.V.
2. General Afianzadora, S.A.
3. La Forestal, S.c'L.
4. La Mutualista de Mxico, Compaa General de Seguros, S.A.
5. Operadora de Teatros, S.A.
6. Pelculas Mexicanas, S.A. de C.V.
7. Pelculas Nacionales, S. de R.L. de I.P. y C.V.
8. Servicio de Transporte Elctrico del Distrito Federal.
9. Sociedad Cooperativa Agrcola e Industrial del Ingenio San Francisco, S.C.L.
10. Vidrio Neutro, S.A.
11. Combustibles, Turismos y Transportes, S.A.
12. Compaa Agrcola Industrial Colonizadora Limitada del Tlahualilo, S.A.
13. Fbrica de Cementos Hidalgo, N.L.
14. Fondo de Fomento Industrial y de Garanta de Valores Mobiliarios.
15. Zonas Federales Mineras del Estado de Oaxaca.
16. Compaa Azucarera del Ro Guayalejo, S.A.
66 Dichas entidades eran:
1. Inmuebles y Edificios, S.A. de C.V.
2. Compaa Elctrica de Tuxpan, S.A.
3. Productos Qumicos e Industriales de Mxico, S.A. de C.V.
379
econmicos que abarcaban todos los aspectos de los organismos aludidos,

aunque slo mantuvo intensa actividad durante los diez primeros meses de
1948, disminuyendo posteriormente el ritmo de sus trabajos hasta la suspensin
total de los mismos en diciembre de 1949, al derogarse el decreto que la haba
establecido.s"
Diversas son las causas a las que se atribuye el fracaso de la Comisin. Para
unos, se debi a la firme oposicin mostrada a su labor por funcionarios de
algunos organismos de importancia, quienes acudan a procedimientos legales,
o bien, solicitaban simplemente a la Secretara de Hacienda aplazara la intervencin de dicha Comisin, y a que sta careci, desde un principio, de la
suficiente autoridad y apoyo para llevar adelante sus funciones, lo que permiti
que paulatinamente se ocupara en forma exclusiva de estudiar organismos de
poca consideracin y de que permanecieran, por tanto, al margen de su intervencin fiscalizadora las principales dependencias descentralizadas.!
La inoperancia de la Comisin radic, en opinin de otros, en los fuertes
problemas de coordinacin intersectorial que enfrentaba la Secretara de Hacienda, por participar en aqulla la de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa, as como en que la citada comisin era un organismo tan poderoso que
rebasaba, en algunos aspectos, las facultades de la propia Secretara de Hacienda."
En forma ms escueta, pero coincidiendo en lo sustancial con el primer punto
de vista, se ha sealado como causa del fracaso operativo de la Comisin, el que
sus atribuciones "carecieron de positividad frente al peso especfico poltico" de
muchos de los organismos y empresas que debieron sujetarse a su control. 70
En una declaracin un tanto inusitada para un funcionario de su jerarqua,
Sealtiel Alatriste, subsecretario del Patrimonio Nacional en el sexenio del presidente Lpez Mateos, reconoci abiertamente que hasta 1958 y pese a la promulgacin de la ley respectiva en 1947, no se pudo ejercer en ese lapso un
control sobre los organismos paraestatales, debido precisamente a la ineficiencia de la Comisin que oper durante escasos diez meses, agregando que en el
periodo comprendido entre los aos antes indicados slo se continu ejercitando cierto control financiero por parte de la Secretara de Hacienda.
Por su importancia, se copia a la letra el texto comentado:
Puede afirmarse que hasta 1958, es decir, once aos despus de su promulgacin,
dicha ley [la Ley para el Control de 1947], por lo que se refiere al control, no haba
entrado en vigor, pues si bien en 1948 se cre la Comisin Nacional de Inversiones
por Decreto Presidencial de 31 de enero, con finalidades especficas de control presupuestal, tuvo una vida precaria de escasos diez meses de actividad. La propia
67 Ral Salinas Lozano, "Comisin de Inversiones" en Aportaciones al conocimiento de la administracin federal (autores mexicanos), Coleccin Fuentes para el estudio de la Administracin
Pblica Mexicana, serie B, bibliogrfica nm. 5, Secretara de la Presidencia. Talleres Grficos de
Tecnographic, Mxico, D.F., 1977, p. 327.
68 [bid.
69 Carrillo Castro y Garca Ramirez, op. cit.. pp. 45 Y 47.
70 Emilio Chuayffet Chernor, "Formas legales de control administrativo de las empresas pblicas en Mxico", en Anuario Juridico. op. cit.. p. 122.
380
Secretara de Hacienda sigui ejerciendo cierto control financiero durante todo el

lapso citado. '1
Como pudiera objetrsele que de la falta de xito de la Comisin Nacional de

Inversiones no resultaba vlido inferir que la Ley de 1947 hubiera sido letra
muerta en materia de control durante los 11 aos siguientes a su promulgacin.
ya que en 1953 y 1954 se crearon como organismos a cargo de esa funcin el
Comit de Inversiones y una segunda Comisin de Inversiones, el funcionario
aludido manifest que estos ltimos "no ejercieron funciones controladoras,
sino esencialmente de estudio y programacin de la inversin pblica"."
Consideramos acertadas las afirmaciones del referido subsecretario del Patrimonio Nacional, ya que, por una parte, la competencia del comit y de la
segunda Comisin de Inversiones se circunscribi efectivamente a las funciones
anotadas en ltimo trmino y, por la otra, la primera Comisin vio limitadas
indebidamente por el decreto que la cre (art. 10), las facultades de vigilancia y
control que la Ley de 1947 le haba otorgado, de manera que en su efmera
existencia solamente se ocup del estudio y verificacin de los balances e informes de auditoras.
Sin desconocer la trascendencia del papel asignado a la Comisin Nacional
de Inversiones, se ha estimado que el control tan estricto que se proyectaba
aplicar con el auxilio de sus estudios y dictmenes, a travs de la Secretara de
Hacienda, restringa seriamente la autoridad de los funcionarios responsables
de la operacin de los entes paraestata les, y que si bien la utilizacin que se
pensaba dar a sus estudios y recomendaciones no estaba orientada a formular
programas de inversiones, buscando de este modo su coordinacin y jerarquizacin, de haber continuado tal organismo y si la secretara aludida hubiera
adoptado las medidas de control y vigilancia adecuadas, era muy probable que
hubiese mejorado el aprovechamiento de los recursos financieros de los entes
mencionados en beneficio de la economa nacional. 73
El propio Decreto de 6 de diciembre de 1949,74 que derog al que cre la
Comisin Nacional de Inversiones, reconoci que la misma no haba podido
satisfacer plenamente las finalidades previstas en la Ley para el Control, por lo
que encomend la vigilancia de las instituciones nacionales de crdito y de
seguros a la Comisin Nacional Bancaria y a la Comisin Nacional de Seguros,
respectivamente, y el establecimiento de un organismo de control para los
dems entes del sector paraestatal, a la Secretara de Hacienda.
Como punto importante del decreto derogatorio mencionado, hay que sealar la diferenciacin iniciada por el mismo, para efectos de control, entre las
instituciones nacionales de crdito y de seguros y las dems entidades paraestatales, al sujetar a las primeras a la vigilancia de las dos comisiones referidas, y
prever un organismo distinto con idntica funcin para las segundas.
'1 "La estructura del control externo de los organismos descentralizados", en Aportaciones al
conocimiento de la administracinjederal, op. cit., p. 348.
12 Loe. cit.
7.1 Salinas Lozano. op. cit., p. 238.
'. D.o. 19-XII-1949.
JXI
Suele consignarse tambin como otro aspecto relevante del mismo decreto, el
que con base en la diferenciacin de entidades apuntada, la Secretara de Hacienda empezara con el tiempo a compartir las funciones de vigilancia y control con la de Bienes Nacionales, originndose as un control "casustico" por
parte de esta dependencia respecto de entidades que no eran supervisadas por
aqulla, que culmin o se formaliz para todas las dems con la Ley de Secretaras de 1958.75
Sin negar la caracterstica atribuida a la forma en que la Secretara de Bienes
Nacionales inici sus funciones de control, disentimos, no obstante, de que las
haya ejercido sobre organismos y empresas que ya no estaban bajo la tutela
de la de Hacienda, ya que ni expresa ni implcitamente se desprende tal circunstancia del aludido Decreto de 1949. Por el contrario, dicho ordenamiento confirm la hegemona de la dependencia hacendaria, en materia de control, al
confiarle el establecimiento del organismo que habra de regular a las entidades
del sector paraestatal, distintas de las instituciones de crdito y de seguros.
En otros trminos, la Comisin Nacional Bancaria y la Comisin Nacional
de Seguros slo sustituyeron a la Comisin Nacional de Inversiones en un
segmento de lo que fue su esfera de competencia: la vigilancia de las instituciones de crdito y de seguros, pero ni stas ni los dems organismos y empresas
del Estado, incluidos los Ferrocarriles Nacionales de Mxicol /> y la Comisin Federal de Electricidad." que son citados como ejemplos del control casustico de la Secretara de Bienes Nacionales, quedaron fuera de la competencia de la de Hacienda en razn de lo dispuesto por el susodicho Decreto de 6 de
diciembre de 1949.
Los motivos que dieron lugar a la injerencia de la Secretara de Bienes
Nacionales en el control de los dos organismos precisados fueron, en los trminos de los considerandos del decreto relativo a la Comisin Federal de Electricidad y que pueden hacerse extensivos al caso de los Ferrocarriles Nacionales
de Mxico: que dicha funcin radicaba esencialmente en el Jefe del Ejecutivo,
independientemente del rgano que la desempeara, por lo que al suprimirse la
Comisin Nacional de Inversiones era indispensable delegar aqulla en la dependencia arriba indicada, dado que conforme a la Ley para el Control, estaba
facultada para intervenir en la seleccin de contratistas, formulacin de contratos de obras e inspeccin de las mismas que se llevaran a cabo en los entes
paraestatales, as como en la adquisicin de mercancas, mediante la fijacin de
precios mximos en ese rengln.
" Carrillo Castro, "La regulacin jurdico-administrativa de la empresa pblica en Mxico".
en Anuario Jurdico. op. 1'1/.. p. 81.
76 Cfr. Decreto de 8 de diciembre de 1949, que dispone que la Secretara de Bienes Nacionales e
Inspeccin Administrativa deber proceder a ejercitar sus funcones de control y vigilancia, por lo
que hace a los Ferrocarriles Nacionales de Mxico (D.G. 29-XII-1949).
17 Cfr. Decreto de 29 de junio de 1951, que dispone que la Secretara de Bienes Nacionales e
Inspeccin Administrativa substituir a la Comisin Nacional de Inversiones, como organismo
encargado del control administrativo de la Comisin Federal de Electricidad (D.G. 7-IX-1951).
Asimismo, el Decreto de 17 de diciembre de 1951, que dispone se establezca una Delegacin ante la
Comisin Federal de Electricidad, que tendr como funcin especfica intervenir en el control
administrativo de dicho organismo (D.G. 21-I1-1952).
382
Tampoco estamos de acuerdo en que para 1953, la Secretara de Hacienda

hubiera circunscrito la vigilancia y control de los organismos y empresas que
ordenaba la ley referida a aquellas que estaban ms vinculadas con sus funciones de financiamiento, de crdito y monetarias, desentendindose, por tanto, de
las dems, 7~ toda ve? que precisamente en ese ao estableci al Comit de
Inversiones como el organismo que vigilara -al menos as se le concibi- a
las entidades no comprendidas dentro del mbito de responsabilidad de la
Comisin Nacional Bancaria y de la Comisin Nacional de Seguros. En congruencia con lo anterior, nuestra discrepancia se extiende al sealamiento de
que la secretara mencionada haya sido, de hecho, la primera Secretara Coordinadora de Sector que existi en la Administracin Pblica Federal, y que con
ella se haya iniciado el modelo sectorial," aunque no puede dejar de reconocerse que la diferenciacin de entidades marcada por el citado Decreto de 6 de
diciembre de 1949, constituy un principio de la organizacin por sectores.t"
Comit de Inversiones
Hubieron de pasar casi cuatro aos desde que el multicitado Decreto de 6 de
diciembre de 1949 ordenara a la Secretara de Hacienda el establecimiento de
un organismo que aplicara las disposiciones de la Ley para el Control respecto
de los organismos y empresas diversos a las instituciones nacionales de crdito y
de seguros, para que dicha dependencia cumplimentara el mencionado encargo
creando el Comit de Inversiones como oficina dependiente suya, mediante
Acuerdo de 20 de julio de 1953.8 1
Las actividades de este organismo estuvieron enfocadas a reunir la informacin necesaria para elaborar un programa debidamente jerarquizado y coordinado de inversiones pblicas para el sexenio 1953-1958, y a sancionar cualquier
obra nueva que se pretendiera realizar, de manera que la Direccin de Egresos
de la Secretara de Hacienda estaba impedida para autorizar transferencia alguna de partidas destinadas a ese objeto si no mediaba la previa opinin favorable del aludido comit.V
La formulacin del programa de inversiones a que se ha hecho referencia, fue
ordenada por Acuerrin Presidencial de 9 de junio de 1953,83 con base en la
necesidad de coordinar los programas de inversiones, como un instrumento
indispensable para realizar la poltica econmica ms adecuada al desenvolvimiento econmico y social del pas.
En los trminos del acuerdo mencionado, era obligacin de las Secretaras de
19
Carrillo Castro, "La regulacin jurdico-administrativa ... ", op. cit.. p. 81.
Loe. cit.
80 Otro intento de control sectorial, aunque no apegado a la estructura actual sino slo al fin de
este tipo de agrupacin, lo configur el caso de Nacional Financiera sealado en la pgina 375 de
este trabajo.
S[
Salinas Lozano, op. cit. p. 238.
82 Acuerdo de 9 de febrero de 1954 (D.O. 8-1I1-1954).
83 D.O. 27-VI-1953.
383
Estado, del Departamento del Distrito Federal, organismos descentralizados y

empresas de participacin estatal, proporcionar a la Secretara de Hacienda sus
programas de inversiones relativos al sexenio 1953-1958, consignando las obras
que se ejecutaran en cada uno de esos aos, e informando con oportunidad de
los cambios que se efectuaran. Les corresponda, asimismo, complementar la
informacin respectiva con un proyecto de financiamiento de su programa y la
especificacin del origen de fondos, indicando los que provinieran del presupuesto, de emisin de bonos, crditos del exterior, o de otra fuente de financiamiento.
Como ltimo paso en el proceso de que se trata, y con auxilio de la informacin que se hubiese obtenido, las secretaras de Hacienda y de Economa deban
presentar a la consideracin del presidente de la Repblica un programa coordinado de inversiones.
En torno al funcionamiento del Comit, se han vertido opiniones encontradas. La ms benvola de ellas afirma que, no obstante su corta existencia
-aproximadamente un ao-, su labor fue encomiable, tanto por la valiosa
informacin que recogi sobre las inversiones del sector pblico, como por los
acuciosos estudios sobre temas de singular importancia en la formulacin de la
poltica econmica del pas, tales como el nivel conveniente de la inversin
pblica y privada, financiamiento y canalizacin correcta de la primera, y otras
investigaciones que permitieron un mejor conocimiento de la estructura y tendencias generales de dicha inversin."
Con un reconocimiento tambin a su labor por la realizacin de actividades
tendientes a instrumentar el control, supervisin y coordinacin de las empresas del Estado, una segunda opinin manifiesta que, a pesar de esas tareas,
el Comit no lleg a ser tampoco un organismo verdaderamente operativo,
agregando que entre las muchas causas que se atribuyeron a tal falta de xito,
la ms frecuente fue la de que se trataba de un organismo tan poderoso que
rebasaba, en algunos aspectos, como haba acontecido con la Comisin Nacional de Inversiones, las facultades de la propia Secretara de Hacienda."
Una tercera opinin apunta simplemente el fracaso operativo del comit,
atribuyndolo a la falta de positividad de sus facultades frente al peso poltico
de muchos de los organismos y empresas que debieron sujetarse a su control."
Por ltimo, aunque se admite que realiz actividades de estudio y programacin de la inversin pblica, se critica que el Comit no haya efectuado funciones controladoras, como se prevena en la Ley para el Control de 1947, ya que
esto dio lugar a que la referida ley permaneciera, de hecho, sin entrar en vigor,
11 aos despus de su promulgacin."
Ral Salinas Lozano, op. cit.. p. 328.

.
" Carrillo Castro y Garca Ramrcz, op, cit.. p. 47. En el mismo sentido, Barqun Alvarez ,
op. cit.. p. 35.
XI, Chuayffet Chemor, op. cit., p. 122.
K7 Alatriste, op. cit .. p. 348.
84
384
Comisin de Inversiones
La Comisin de Inversiones, sustituta del Comit de Inversiones, fue creada
por un Acuerdo del presidente Adolfo Ruiz Cortines, de 7 de septiembre de
1954,RR como un organismo dependiente directamente del Jefe del Ejecutivo, a
diferencia de los dos que le precedieron, que estaban subordinados jerrquicamente a la Secretara de Hacienda.
La transferencia del Comit de Inversiones a las oficinas presidenciales obedeci a que su funcionamiento bajo la responsabilidad de la secretara sealada
creaba, por un lado, fricciones polticas con los dems organismos del sector
pblico y, por el otro, limitaba la libertad de accin (en su calidad de rbitro
supremo del gasto pblico) de la propia dependencia hacendaria. Se tom en
cuenta, asimismo, que la planeacin y programacin de las inversiones de todo
el sector pblico eran funciones de tal trascendencia que salan de la esfera de
competencia de la secretara aludida y que, por tanto, deban ser desempeadas
al ms alto nivel posible de coordinacin econmica y poltica: la Presidencia
de la Repblica. Finalmente, razones de carcter poltico intervinieron igualmente en la decisin del cambio anotado."
Conforme al acuerdo que la cre, la nueva comisin se integrara por un
director y cuatro miembros designados por el presidente de la Repblica 90 y
contara, adems, con el personal tcnico y administrativo que le asignara el
presupuesto aprobado por el mismo Titular del Ejecutivo. Ya en la prctica,
estuvo conformada por un director, un subdirector, un jefe de programacin y
10 analistas especializados en el conocimiento de los distintos campos que
cubra la inversin pblica: comunicaciones y transportes, irrigacin, fomento
agrcola, obras portuarias, energa y combustibles, escuelas, hospitales y viviendas. Los analistas, a su vez, disponan de personal tcnico auxiliar para
realizar las labores a su cargo."
La competencia de la Comisin se configur con las siguientes facultades:
1) Estudiar y valorar los proyectos de inversiones, segn su importancia econmica y social frente a las necesidades ms apremiantes del pas.
2) Formular estudios econmicos en orden a establecer de manera coordinada
con los objetivos de la poltica econmica, hacendaria y social, la jerarquizacin, volumen y el papel correspondiente a las inversiones pblicas en el
desarrollo integral del pas.
3) Someter a la consideracin del Primer Mandatario un programa coordinado
de las inversiones pblicas.
4) Sugerir al mismo Jefe del Ejecutivo los ajustes que requiriera dicho programa, con base en las necesidades derivadas de nuevos hechos econmicos.
88 D.O. 29-X-1954.
_..Miguet--s-:--.wi01'lezet7"Antecedentes e instrumentos de la planeacin de Mxico", en Bases
para la planeacin econmica y social de Mxico, Siglo XXI Editores, Mxico, 1966, p. 34.
90 En Las empresas pblicas en Mxico, op. cit.. p. 47, los autores sealan que el presidente Ruiz
Cortines nombr como director general de esta comisin al licenciado Ral Salinas Lozano, pero
que nunca fueron designados los otros cuatro miembros de la misma.
91 Salinas Lozano, op. cu.. p. 328.
RGANOS GLOBALlZADORES DEL CONTROL
385
En correlacin con las atribuciones enunciadas, las secretaras y departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin
estatal estaban obligados a:
1) Informar a la Comisin de las inversiones realizadas, as como las proyectadas y los programas que al respecto tuvieran. Asimismo, de las modificaciones hechas a dichos programas, con la obligacin, adems, de proporcionar
todo el material estadstico o econmico y la ayuda que facilitaran las funciones de la Comisin.
2) Someter previamente a dictamen de la Comisin todas las inversiones que
pretendieran realizar, con el objeto de que la misma recabara la aprobacin
presidencia!.
3) Anexar a sus solicitudes de autorizacin de erogaciones relativas a inversiones pblicas, como requisito para obtener el visto bueno de la Secretara de
Hacienda, la opinin favorable de la Comisin.
La Comisin de Inversiones inici sus actividades en el mes de septiembre de
1954, orientndolas primordialmente hacia el logro de los objetivos siguientes: 92
1) Determinar los niveles convenientes de inversin pblica, con base en las
necesidades que requeran atencin inmediata, los recursos financieros disponibles y dems elementos ligados a dicha inversin.
2) Estudiar los proyectos de inversin con fines de valuacin; coordinar las
distintas inversiones y establecer su jerarquizacin.
3) Formular los programas anuales de inversiones para presentarlos al presidente de la Repblica, y proponer cambios en la orientacin de las mismas,
reestructuracin de los programas o impulso de nuevos proyectos.
4) Realizar estudios sobre el financiamiento de la inversin del sector pblico.
5) Observar las tendencias de la economa nacional y contribuir a la programacin de la poltica econmica general para enmarcar y justificar las inversiones.
6) Determinar necesidades de obras pblicas para los prximos 10 aos.
7) Efectuar estudios generales sobre temas relacionados con la inversin pblica.
8) Formar un inventario de las obras pblicas en proceso de ejecuc.n.
9) Formular estadsticas sobre la inversin pblica y su financiamiento.
La formulacin del programa de inversiones constaba de varias etapas,"
siendo la primera de ellas la solicitud que formulara la Comisin a las dependencias de la Administracin centralizada y paraestatal, respecto de sus programas correspondientes, con objeto de estudiar los proyectos que los integraban.
Es importante sealar que dichos ~~t_ll~iosse constreal?al.asp~c!().~;:QnQxnicQ
y social de las obras proy-e-ctadas, as como a su grado de coordinacin con
92
93
Salinas Lozano, op. cit . p. 328-329.

Ibidem, pp. 328, 329 Y 331.
386
otras inversiones, quedando los aspectos tcnicos bajo la exclusiva responsabilidad de la dependencia interesada en la obra.
Pocos meses antes del comienzo de cada ao fiscal, la Comisin reciba de la
Secretara de Hacienda estimaciones de los recursos presupuestales disponibles
para inversiones, y los organismos autnomos le informaban del origen y monto de los fondos que aplicaran a la ejecucin de las obras proyectadas.
Sobre la base de los datos obtenidos, la Comisin proceda, en una tercera
etapa, a formular un programa preliminar para distribuir los recursos entre las
distintas obras propuestas por las dependencias.
Como la ejecucin de un programa de obras pblicas no dependa exclusivamente de la bondad de los proyectos que lo integraban, o de la disponibilidad
de fondos, sino que era necesario asimismo tomar en cuenta el impacto probable que tendra el gasto pblico destinado a inversiones sobre la economa
nacional, antes de someterlo a la consideracin del Ejecutivo Federal, la Comisin consultaba, acerca de este punto, a las autoridades hacendarias y monetarias.
Con la opinin obtenida, la Comisin revisaba nuevamente el programa, a fin
de que el nivel de inversin y su estructura fueran compatibles con la poltica
econmica adoptada por la Administracin.
Ajustado el programa en los trminos sealados, era sometido a la consideracin del presidente de la Repblica, el cual sugera las decisiones y modificaciones finales, sirvindose, sin duda, de las plticas sostenidas directamente con el
secretario de Hacienda, con los titulares de otras dependencias responsables de
programas de inversiones y con los directores de los principales organismos
autnomos. Se ha supuesto que en esta etapa influan grandemente razones de
tipo poltico, en especial por lo que se refera a los compromisos de la Presidencia con respecto a intereses regionales y locales, a propsito de la pronta
conclusin de ciertos proyectos o a la expansin de determinados programas de
inversin."
En la fase subsecuente, corresponda a la Comisin certificar ante la Secretara de Hacienda que un monto especfico de fondos federales quedaba asignado
a cierto proyecto o programa. El certificado de aprobacin de un proyecto
dado, describa todas las etapas de este ltimo y defina claramente cules
deban emprenderse en un momento determinado. Su importancia, adems, era
tal que sin l no podan hacerse pagos a los organismos o a los contratistas
privados que trabajaran en alguna obra."
Finalmente, poda acontecer que las dependencias del sector pblico solicitaran modificaciones a la estructura o distribucin de sus programas o bien,
ampliaciones para acelerar el ritmo de obras autorizadas o iniciar nuevos proyectos. En estos casos, la Comisin estudiaba los cambios o ampliaciones planteados, evaluaba su importancia econmica y social, y presentaba al Jefe del
Ejecutivo su opinin para que l decidiera sobre el particular.
Para evaluar las distintas inversiones que realizaba el sector pblico, la
94
95
Wionczek, op. cit., p. 36.

Ibidem, p. 34.
387
Comisin estableci ciertos criterios bsicos que le permitan jerarquizar las

obras proyectadas. Dichos criterios fueron: a) productividad de la obra, o sea la
relacin entre el beneficio y el costo; b) grado de coordinacin con otros
proyectos; e) beneficio social; d) grado de avance en caso de tratarse de obras ya
iniciadas; e) proteccin de inversiones emprendidas, igualmente en los supuestos de obras en proceso; y f) volumen de ocupacin generado por la operacin
del proyecto.
Aun cuando una proporcin dominante de las inversiones pblicas en Mxico corresponda a obras cuyos beneficios eran susceptibles de cuantificarse en
trminos monetarios, constituyendo, por tanto, la evaluacin econmica y social de un proyecto un instrumento adecuado para precisar la importancia
relativa de una inversin, hubo tambin necesidad de considerar simultneamente otros criterios complementarios para evaluar algunos proyectos, respecto de los cuales no era posible determinar el valor econmico de los beneficios
derivados de la operacin de la obra.
Como ejemplos de proyectos que ofrecan serias limitaciones de evaluacin
suelen citarse los de carcter social como escuelas, hospitales y obras sanitarias.
Asimismo, algunos ferroviarios que cubran una vasta regin heterognea en
cuanto a sus caractersticas generales, y algunas carreteras cuya rea de servicio
era a veces imprecisa y, en consecuencia, los beneficios imputables a la inversin no podan estimarse fcilmente. Por ltimo, los proyectos de agua potable
y alcantarillado, pavimentos, electrificacin rural.
En estos casos, los criterios complementarios aplicados eran, entre otros, el
beneficio social; la necesidad de concluir ciertas obras, dada la magnitud de la
inversin y su grado de avance, aun cuando su relacin beneficios-costos
fuera bajo; la conveniencia de realizar inversiones en regiones econmica y
socialmente postergadas y el grado de coordinacin con otras obras.
En relacin a los estudios que realizaba la Comisin sobre las obras en
proceso de ejecucin, o proyectos nuevos, merecen destacarse las visitas que
efectuaban sus analistas a dichas obras o a las regiones en donde se proyectaba
emprender una nueva inversin, con el objeto de ampliar su conocimiento
acerca de la naturaleza misma de las obras, beneficios esperados, ritmo de
avance, problemas prcticos que planteaba su ejecucin, actitud de los habitantes de la regin respecto al proyecto, y obras complementarias que tendran que
efectuarse para obtener el mximo rendimiento de las inversiones. Mediante
estos recorridos peridicos, el personal tcnico de la Comisin estaba en posibilidad de comprobar la exactitud de la informacin recibida, y dispona de
mayores elementos de juicio para apreciar la bondad de los diversos proyectos.
Con la mira igualmente de complementar el conocimiento de las obras pblicas en proceso de ejecucin, mejorar el control y vigilancia de las mismas, y
contar con un auxiliar valioso para formular los programas de inversiones, el
organismo de referencia inici desde sus primeros das la formacin de un
inventario de esas obras, como localizacin del proyecto, fecha de inicio y fecha
probable de terminacin, costo total de la obra, cantidades invertidas, calendario de inversiones, origen de los fondos, beneficios esperados y otros datos de
semejante importancia.
388
Las funciones de la Comisin no se agotaban con la formulacin del programa anual de inversiones pblicas, ni con las dems actividades antes sealadas.
Si bien no se le confirieron facultades legales para supervisar y controlar la
realizacin global de las inversiones de las dependencias federales, los organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal, ejerca, de hecho,
un control importante al respecto, merced a que dispona de la informacin
financiera y tcnica necesaria sobre el avance de cualquier proyecto de inversin, y a que gozaba de alguna capacidad para aplicar ciertas "sanciones" a los
organismos cuya actividad fuese pobre en cuanto a la planeacin y ejecucin de
sus programas.
As, los retrasos indebidos en la ejecucin de proyectos como resultado de
mala planeacin o administracin, podan afectar la posicin del organismo
frente a la Comisin, cuando se tratara de pedir asignaciones de fondos para el
ao siguiente. De igual forma, era factible que el reiterado incumplimiento en la
ejecucin de las obras, del cual deba informarse a la Comisin, llegara a conocimiento del presidente de la Repblica, y que ste modificara la administracin
del organismo de que se tratara. La Comisin contaba, pues, con un medio
efectivo para dirigir a los organismos menos eficientes hacia un mejor funcionamiento."
No obstante lo anterior, el control del programa de inversiones estuvo encomendado primordialmente a las secretaras de Hacienda y Bienes Nacionales e
Inspeccin Administrativa. La primera, a travs de su Direccin de Egresos,
slo autorizaba las rdenes de pago para cubrir el importe de una inversin
cuando sta haba sido previamente aprobada por el Jefe del Ejecutivo, en
tanto que la segunda de dichas dependencias no visaba contratos, ni revisaba
las estimaciones de los trabajos realizados, ni intervena en la adquisicin de
bienes necesarios para efectuar obras pblicas si la ejecucin de stas no haba
sido estudida por la Comisin.
El papel desempeado por el organismo en comento ha sido objeto de crticas y elogios, pesando ms, a nuestro juicio, estos ltimos. Se le critic el no
haber insistido, desde el primer momento, en la necesidad de expedir una
regulacin que estableciera prioridades sectoriales para las inversiones pblicas, y que se hubiere conformado con la tarea de encuadrar los proyectos de
inversin que reciba. La base de la crtica era que la falta de tal regulacin
otorgaba una postura privilegiada a aquellos organismos cuya buena administracin y planeacin les permita presentar gran nmero de propuestas con
proyectos bien preparados, o a los funcionarios o administradores de empresas
estatales que tenan un acceso directo ms fcil al presidente de la Repblica,
por motivos de poltica interna, originndose as una sobreabundancia de proyectos con el calificativo de prioritarios, ante los cuales la Comisin enfrent a
menudo el dilema de determinar qu era lo ms importante."
En respuesta al punto de vista referido y a sus implicaciones, se ha dicho que
la Comisin comenz a actuar cuando estaba en marcha un programa de inver96
91
Wionczek, op. cit., p. 37.

Loe. cit.
389
siones no coordinado y que, por tanto, su funcin se limitaba en casi todos los
casos a impulsar o frenar algunos de los proyectos en proceso. En segundo
lugar, se ha desmentido que existiera sobreabundancia de proyectos nuevos
tcnicamente bien preparados y listos para iniciarse. Por ltimo, en lo concerniente a la distribucin sectorial de la inversin pblica, se ha expresado que
desde la poca del presidente Calles, los proyectos de desarrollo econmico
haban gozado de preferencia sobre las inversiones sociales y que tres campos haban disfrutado siempre de la ms alta prioridad: irrigacin, energa (electricidad y petrleo) y comunicaciones y transportes, por lo que las dependencias
que competan por los fondos federales saban lo que podran esperar de la
Secretara de Hacienda, y qu solicitudes se podran considerar poco razonables en la Comisin de Inversiones y en la Presidencia. 98
El reconocimiento a la labor de la Comisin no slo provino del propio
presidente Ruiz Cortines, quien ampli las funciones de ese organismo, sino
tambin de observadores del exterior. As, en el informe de las Naciones Unidas
sobre los organismos de programacin del desarrollo econmico, publicado
tres aosdespus de quedar establecida la Comisin, se deca que:
El enfoque de corto plazo que caracteriza al trabajo de la Comisin es consecuencia
tanto de su experiencia relativamente breve como de la necesidad de dar un aspecto
prctico y de utilidad inmediata a este inicio de la planeacin, particularmente para
convencer a cierta clase de funcionarios del gobierno no acostumbrados a limitaciones o condiciones en el desempeo relativamente independiente de sus cargos. Este
objetivo se ha logrado, aparte del hecho de que, en creciente medida, se han incorporado consideraciones econmicas de largo plazo en los objetivos trazados originalmente."
El xito de la Comisin en su cometido de encauzar la inversin pblica, debido

a su organizacin y al esfuerzo de su personal tcnico, as como a su colaboracin con el Banco de Mxico y la Secretara de Hacienda, fue destacado igualmente, ms o menos al mismo tiempo, por una misin del Banco Internacional
en los siguientes trminos:
Durante los ltimos tres aos, la Comisin ha podido formular programas y orientar
la inversin pblica con creciente efectividad. Este xito se debe a la nueva organizacin y al trabajo efectivo del cuerpo tcnico de la Comisin. Con todo, un prerrequisito de xito, radica en las cuidadosas polticas de carcter fiscal y monetario que
siguen la Secretara de Hacienda y el Banco de Mxico. Sin una poltica fiscal y
monetaria estricta, y sin una colaboracin estrecha entre la Comisin de Inversiones
por una parte, y el Banco de Mxico, y especialmente la Secretara de Hacienda, por
la otra, no hubiere sido posible controlar la magnitud global de la inversin pblica
de la manera tan satisfactoria en que se hizo en 1955-1956. 100
., Ibid., pp. 38-39 .
Enrique Tejera Paris, "Introduccin a la administracin pblica en la polticade desarrollo",
publicada por la ONU, Programa de Asistencia Tcnica, Nueva York, 12 de diciembre de 1957,
p. 11, citado por Wionczek en su obra referida, pp. 39-40.
100 "Mexico's Public Investment Program, 1957-1958" publicado por Internacional Bank for
Reconstruction and Development, Washington, D.C.,julio de 1957, p. 67, citado por Wionczek,
op. cit., p. 40.
390
Las funciones adicionales asignadas a la Comisin hacia 1956, de las que se

hizo referencia con anterioridad, versaron sobre la realizacin de estudios generales acerca de temas ligados a la inversin pblica, tales como el papel de esta
ltima en el desarrollo econmico, sus relaciones con la inversin privada, su
influencia sobre la balanza de pagos, previsiones a largo plazo de las necesidades de inversin por sectores principales, distribucin geogrfica de las inversiones correspondientes, as como de otros estudios de naturaleza semejante
que permitieron mejorar el conocimiento del gasto pblico en inversin y constituyeron valiosos instrumentos para la elaboracin de los programas en esa
materia. 101
La Comisin de Inversiones formul su primer plan de inversiones de dos
aos en 1956 (para 1957 y 1958), que sirvi como base de las negociaciones con
el Banco Internacional y con otros organismos financieros del exterior, en torno
a nuevos prstamos para irrigacin, desarrollo de la energa y comunicaciones y
transportes. Como un mrito ms de la Comisin, hay que sealar que la misin
del banco mencionado, invitado por el Gobierno mexicano en 1957, para evaluar dicho programa de inversiones, lo encontr apropiado en su conjunto,
coincidiendo en lo fundamental con su estimacin de los recursos financieros
disponibles para la inversin pblica.!"
De la Comisin se ha expresado tambin que fue, quizs, el intento mejor
logrado hasta entonces por alcanzar una mayor racionalizacin de las inversiones del sector pblico federal;'?' as como que sus aciertos fueron tales que se
decidi transformarla en Secretara de Estado.!"
La creciente importancia de la Comisin ha sido atribuida a cuatro hechos
principales: 1) el acceso continuo de sus funcionarios principales al presidente
de la Repblica, con la ventaja que esto implicaba en un pas como Mxico, en
donde el poder poltico se concentra en la persona del Jefe del Ejecutivo; 2) su
carcter de organismo tcnico, que la mantena alejada de la corriente de
conflictos polticos y personales; 3) ser depositaria y centro de ajuste de informaciones econmicas vitales, que slo parcialmente posean otras dependencias
del Gobierno; y 4) mediante contactos informales con todas las entidades que
participaban en las inversiones, poder influir sobre ellas e incluso compartir la
responsabilidad en la ejecucin prctica de los proyectos.
Con todo y que la Comisin no constituy una innovacin revolucionaria
-pues actu bajo muchas limitaciones-, ni una oficina nacional de planeacin o de programacin -dado que no era de su competencia fijar metas para
toda la economa, como tampoco estaba facultada para formular un plan
nacional de inversiones a ms largo plazo, o controlar el gasto pblico-, sus
cuatro aos de funcionamiento durante el gobierno del presidente Ruiz Cortines demostraron que ese organismo se adapt bien a la realidad poltica mexicana. Fue principalmente un intermediario entre la Secretara de Hacienda,
101
102
103
1Q.4
Wionczek, op. cit. p. 40. Vase tambin a Salinas Lozano, op. cit.. p. 331.
Wionczek, op. cit., pp. 4Q-41.
Carrillo Castro y Garca Ramrez, op. cit., p. 48.
Barqun Alvarez, op. cit. p. 35.
391
dependencia concentradora y distribuidora de los recursos financieros, y todas

las dems secretaras, organismos y empresas del Estado que demandaban
dichos recursos. Su papel de guardin del inters pblico estuvo restringido al
poder de veto sobre todos los programas de inversin en los trminos que ya
han quedado precisados. lOS
lOS
Ibdem. pp. 41-42.
IX. UN SISTEMA TRIANGULAR DE CONTROL:

SECRETAR AS DE HACIENDA, PRESIDENCIA
Y PATRIMONIO NACIONAL. 1959-1976
AIRIBUl"IONES DE LA SECRETARA DE HACIENDA
COMO ya se ha visto, la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado de 1946

priv a la Secretara de Hacienda de ciertas facultades en materia de control
para conferirlas a una nueva dependencia: la Secretara de Bienes Nacionales e
Inspeccin Administrativa, que oper hasta 1958. En este ao, la primera de las
dependencias mencionadas vio reducidas una vez ms sus atribuciones por
virtud de la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado de 23 de diciembre,
publicada en el Diario Oficial del 24 del mismo mes, que transform a la de
Bienes Nacionales en la del Patrimonio Nacional, y cre la de la Presidencia.
De acuerdo con la ley citada en ltimo trmino, la dependencia hacendaria
conserv las atribuciones para proyectar y calcular los ingresos y egresos y
hacer la glosa preventiva de los mismos, tanto de.Ia Federacin como del
Departamento del Distrito Federal; controlar y vigilar el ejercicio del Presupuesto; llevar la contabilidad de la Federacin y del Distrito Federal; mantener
las relaciones con la Contadura Mayor de Hacienda; autorizar los actos y
contratos de los que resultaran derechos y obligaciones para el Gobierno Federal y para el departamento citado, si bien se requera, adems, la intervencin
de las Secretaras de la Presidencia y del Patrimonio Nacional; dictar las medidas administrativas sobre responsabilidades; intervenir en todas las operaciones
en que se hiciera uso del Crdito Pblico; manejar la Deuda Pblica y, por
ltimo, ejercer las facultades que le sealaran las Leyes de Pensiones Civiles y
Militares, as como las de instituciones nacionales y privadas de crdito, seguros, fianzas y bancos. '
Vale la pena comentar que la Secretara de Hacienda estuvo a punto de
perder la facultad de preparar el Presupuesto, ya que segn confesin de Eduardo Bustarnante, por sugerencia suya dicha funcin estaba contemplada en
la iniciativa de Ley de Secretaras de 1958 como propia de la Secretara de la
Presidencia, pero que en un ltimo momento, minutos antes de ser enviada la
iniciativa aludida al Congreso de la Unin, sta fue modificada, privando a
la nueva dependencia de toda intervencin en la preparacin del Presupuesto. 1
Cabe agregar tambin que el hecho de que la Secretara de Hacienda hubiese
venido manejando, en forma exclusiva, ciertas facultades que a partir de 1958
comparti con las del Patrimonio Nacional y la Presidencia, origin problemas
de coordinacin, por lo que hubo necesidad de precisar en varias ocasiones sus
respectivos mbitos de actuacin, as como establecer diversas comisiones inI "La reforma administrativa para la planeacin", en Bases para la planeacin econmica y
social de Mxico. Siglo XXI Editores, Mxico, 1966, pp. 121-122.
392
UN SISTEMA TRIANGULAR DE CONTROL
393
tersecretariales y otros mecanismos con el fin de armonizar el ejercicio de las

funciones a ellas atribuidas, sobre todo porque las correspondientes a la Secretara de la Presidencia no haban quedado definidas con claridad en la citada
Ley de Secretaras del ao antes indicado.
Un ejemplo de lo afirmado lo constituye la creacin, en 1962, de la "Comisin intersecretarial para formular planes nacionales de desarrollo econmico y
social del pas, a corto plazo ",2 cuya tarea ms importante fue la elaboracin del "Plan de Accin Inmediata 1962-1964". Orientada a calcular el monto,'
la estructura y la forma de financiamiento del gasto y de la inversin nacional,
con el propsito de obtener una tasa de crecimiento satisfactoria que hiciera
factible la elevacin creciente de los niveles de vida de los grandes sectores
populares, la Comisin deba formular planes y programas que deban someterse a la consideracin del Jefe del Ejecutivo y a los secretarios de Hacienda y de
la Presidencia, en forma conjunta.
FACULTADES DE LA SECRETARA DE LA PRESIDENCIA
Inicialmente esta secretara se concibi como un Departamento de Planeacin e

Inversiones,' y despus, como una secretara que se encargara bsicamente de
las funciones de planeacin y del presupuesto, con un nombre que encerraba
estas ltimas. Sin embargo, esta denominacin le fue quitada cuando la iniciativa de Ley de Secretaras de 1958 estaba ya por ser enviada al Congreso, privndosele, adems, como se dijo anteriormente, de toda intervencin en la preparacin del Presupuesto. 4 De esta manera, la Secretara de la Presidencia, que en
un principio se ide como una supersecretara de planeacin y coordinacin del
gasto pblico, devino, a la postre, en una dependencia con funciones bastante
limitadas.
La competencia de la secretara en comento estaba integrada por las siguientes
atribuciones: reunir los datos necesarios para elaborar el plan general del gasto
pblico e inversiones del Poder Ejecutivo; planeacin de obras, sistemas y
aprovechamiento de los mismos y planeacin, coordinacin y vigilancia de las
inversiones de las autoridades federales, organismos descentralizados y empresas del Estado.' Puede decirse que la totalidad de las funciones de la Comisin
de Inversiones pasaron a la Secretara de la Presidencia.
An ms, la misma Comisin de Inversiones qued incorporada a la nueva
dependencia como una de sus cinco direcciones, con el nombre de Direccin de
Inversiones Pblicas, siendo las otras cuatro la de Planeacin, la de Vigilancia
de Inversiones y Subsidios, la de Legislacin y la de Asuntos Administrativos.
Se ha dicho que hay pruebas circunstanciales de que los funcionarios encargaAcuerdo de ID de marzo de 1962 (D.O. 2-11I-1962).
En el proyecto original para una nueva Ley de Secretaras y Departamentos elabosado en 1958
por Gabino Fraga. Esta referencia la dan Carrillo Cas!ro y Garca Ramrez, en La empresapblica
en Mxico. Grupo Editorial Miguel ngel Porra, Mxico, p. 48.

4 Eduardo Bustarnante. "La Reforma administrativa' para la planeacin", en Bases para la
formacin econmica y social de Mxico. Siglo XXI Editores, Mxico, 1966, pp. 121-122.
5 Art. 16 de la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado de 1958:"
2
394
dos de crear la Secretara de la Presidencia no tenan una idea muy clara de lo

que se proponan lograr (en trminos funcionales, no pol ticos) al asimilar a ella
la Comisin de Inversiones, y compensar esta decisin mediante el establecimiento de la Direccin de Planeacin, ya que se trataba de dos Direcciones
paralelas que se encargaban, aunque de manera independiente, de dos aspectos
de algo que en esencia formaba un todo: la planeacin nacional y la administracin de las inversiones del sector pblico."
Adems de la Ley de Secretaras y Departamentos de 1958, es necesario
referirnos a diversos Acuerdos Presidenciales que precisaron la rbita de atribuciones de la Secretara de la Presidencia. Uno de ellos fue el publicado el 29
de junio de 1959, en el que se dispuso que las secretaras, departamentos de
Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal deberan elaborar un programa de inversiones para el periodo 1960-1964. Dicho
acuerdo fue semejante en muchos aspectos al emitido seis aos antes por el
presidente Ruiz Cortines, en ocasin del establecimiento del Comit de Inversiones como parte de la Secretara de Hacienda, si bien la nueva disposicin
contena una serie de objetivos sociales y econmicos no contemplados en el
Decreto de 1953, tales como la redistribucin del ingreso, la atencin preferente
a las regiones menos desarrolladas del territorio nacional y la sustitucin de
importaciones.
En los trminos del Acuerdo de 1959, corresponda a la Secretara de la
Presidencia estudiar y aprobar los programas, procurar la coordinacin de los
proyectos y someter el plan coordinado de inversiones del sector pblico para
1960-1964,junto con un cuadro de prioridades y las fuentes de financiamiento,
a la consideracin del presidente de la Repblica. Se prohiba a la Secretara de
Hacienda, por otra parte, que proporcionara fondos federales para inversiones
no aprobadas expresamente por el presidente de la Repblica, y se adverta a
todas las dependencias que se abstuvieran de solicitar crditos, dentro y fuera
del pas, sin la aprobacin previa de la Presidencia. Se dieron, adems, facultades
a la Secretara de Hacienda para que ordenara al Banco Central, en el caso
de empleo de crdito para inversiones no aprobadas, que congelara los fondos depositados en sus arcas por cada dependencia federal, organismo o empresa
del Estado. Por ltimo, se orden al Banco Nacional de Comercio Exterior que
negara permisos de importacin a las entidades del sector pblico cuando no
existieran pruebas documentales de que los artculos que pretendan importar
se destinaban a inversiones aprobadas por la Presidencia.
Otro acuerdo, publicado en el Diario Oficial del 19 de noviembre del mismo
ao de 1959, estipul la obligacin de las entidades mencionadas de presentar
ante la Secretara de la Presidencia las modificaciones que introduciran en sus
programas de inversin al ao siguiente.
Al acuerdo anterior sigui el de 7 de julio de 1961, (D.O. 2-VIlI-196l), que
utiliz por vez primera el trmino "planeacin integral", trat de definir el
mbito de accin de la Direccin de Planeacin pero fracas en cuanto a
6 Miguel Wionczek, "Antecedentes e instrumentos de la planeaci6n en Mxico", Siglo XXI Editores, Mxico, 1966. pp. 43-44.
395
establecer la centralizacin de las actividades nacionales de planeacin dentro

de la Secretara de la Presidencia.' Este acuerdo slo prescriba la intensificacin de esfuerzos de las entidades del sector pblico para preparar planes
nacionales de desarrollo econmico y social que fijaran objetivos concretos en
beneficio de la comunidad y sealaran los medios para lograrlo. Tales objetivos, sin embargo, se describan en trminos muy generales: pormenorizar la
poltica econmica y social ms adecuada para acelerar el desarrollo del pas;
calcular la magnitud, estructura y financiamiento del gasto y la inversin nacional; formular planes especiales de desarrollo; planear el desarrollo integral de
regiones o localidades y promover la coordinacin de actividades de las dependencias federales, tanto entre s como con los gobiernos estatales y municipales
y la empresa privada.
Un ltimo punto del acuerdo en cuestin es el relativo a las facultades
otorgadas a la Secretara de la Presidencia para fijar los procedimientos que
normaran la accin conjunta de la Administracin Pblica Federal. Respecto a
la disposicin anotada, se ha dicho que no se tiene registrado ningn antecedente de que la citada secretara haya usado alguna vez dichas facultades de una
manera ordenada. 8
Un Acuerdo ms fue el de marzo de 1962, al que ya se ha hecho referencia,
por el que se constituy la Comisin Intersecretarial con el propsito de forrnular programas nacionales de desarrollo econmico y social a corto y a largo
plazo. Dicha comisin implicaba la responsabilidad conjunta de las Secretaras
de Hacienda y de la Presidencia y, como ya se dijo, su primer cometido consisti en la elaboracin del" Plan de Accin Inmediata 1962-1964", que tuvo lugar
a mediados del primero de los aos mencionados.
Los grandes cambios previstos, pero no cumplidos, en la distribucin de
la inversin pblica de 1962 a 1964, incluan: 1) dar mayor preferencia a las
inversiones sociales, que durante la dcada de los aos cincuenta slo haban
representado alrededor de la sexta parte del gasto de capital del Estado; 2) un
aumento considerable en la inversin agrcola, de 10 a 12% a mediados de la
dcada anterior, al 18% del total, segn el plan; 3) una disminucin relativa en
la importancia del gasto de capital del sector pblico, para la expansin y
modernizacin de los sistemas de transporte y comunicaciones. Esta orientacin en la distribucin del gasto pblico, segn un punto de vista, pudo ser el
resultado de la influencia de las prioridades establecidas para la ayuda a los
pases latinoamericanos conforme a la Alianza para el Progreso."
El plan, que nunca se llev a cabo, tuvo pocas posibilidades de ser puesto en
prctica por tres razones principales: 1) no haca intento alguno de justificar los
niveles de inversin acordes con un modelo macroeconmico coherente; 2) no
prevea ninguna reforma administrativa que permitiera su ejecucin, y 3) tampoco propona medidas concretas de poltica econmica tendientes a obtener
las metas en l delineadas. Por otra parte, se le critica que no slo fue elaborado
sin la participacin ni el conocimiento de los representantes de los organismos y
7
8
9
Ibidem. p. 46.
Loe. cit.
Ibidem, p. 54.
\.
\
\
396
grupos no gubernamentales, sino tambin sin que interviniera el sector pblico

propiamente dicho, si se exceptan las dos secretaras encargadas directamente
de su elaboracin. 10
COMPETENCIA DE LA SECRETARA DEL PATRIMONIO NACIONAL
La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado de 1958 transform a la de

Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa en la Secretara del Patrimonio
Nacional, encomendndole, entre otras funciones, las siguientes:
1) Poseer, vigilar, conservar o administrar los bienes de propiedad originaria,
los que constituyeran recursos naturales y los de dominio pblico y de uso

comn; as como los de propiedad federal, siempre que no estuvieran encomendados expresamente a otra dependencia.
2) Con la misma limitante sealada, proyectar, realizar y mantener al corriente
el inventario de los recursos renovables y no renovables, y determinar las
normas y procedimientos para los inventarios de bienes y recursos que deban
elevar otras secretaras o departamentos de Estado.
3) Mantener al corriente el avalo de los bienes nacionales.
4) Intervenir en la adquisicin, enajenacin, destino o afectacin de los bienes
inmuebles federales.
5) Llevar el registro de la propiedad federal, y elaborar y manejar el inventario
general de los bienes de la nacin.
6) Controlar y vigilar financiera y administrativamente la operacin de los
organismos descentralizados, instituciones, corporaciones y empresas que
manejaran, poseyeran o explotaran bienes y recursos naturales de la nacin,
o las sociedades e instituciones en que el Gobierno Federal poseyera acciones
o intereses patrimoniales, y que no estuvieran expresamente encomendados o
subordinados a otra secretara o departamento de Estado.
7) Intervenir en las adquisiciones de toda clase.
8) Realizar esa misma funcin en los actos o contratos relacionados con las obras
de construccin, instalacin y reparacin que se realizaran por cuenta del
Gobierno Federal, de los territorios federales y del Departamento del Distrito
Federal, as como vigilar la ejecucin de los mismos, conjuntamente con la
Secretara de la Presidencia.
9) En forma tambin conjunta con esta ltima dependencia, intervenir en la
inversin de los subsidios concedidos por la Federacin, con objeto de comprobar que se efectuara en los trminos establecidos.'!
El control administrativo de las entidades de la administracin paraestatal
-excepcin hecha de las instituciones de crdito, de seguros y organismos
auxiliares de crdito- qued fundamentalmente a cargo de la Secretara de la
10
11
Ibidem. pp. 57 Y 60.

Art. 7" de la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado de 1958.
397
Presidencia, con base en el Decreto de 13 de marzo de 1959,12 en el que se cre

para ese fin una Junta de Gobierno, a la que se confi la aplicacin de la
Ley para el Control de 1947.
De conformidad con el ordenamiento que la cre; la citada Junta de Gobierno estaba facultada para:
1) Establecer las normas de control de las entidades paraestatales y someterlas a
la consideracin del Ejecutivo por conducto de la Secretara del Patrimonio

Nacional.
2) Solicitar al presidente de la Repblica su aprobacin para la modificacin de
la estructura y bases de organizacin y operacin de las entidades referidas,
con excepcin de las instituciones de crdito y de seguros y organizaciones
auxiliares.
3) Sealar las cuotas bimestrales que los organismos y empresas sometidos a su
control y vigilancia deban pagar.
4) Opinar sobre los programas generales de actividades y sobre los aspectos
financieros de los mismos, as como sobre los presupuestos peridicos de gasto
y costos de operacin de los organismos y empresas del Estado.
5) Aprobar las reglas e instructivos generales y especiales que deberan observar
las oficinas tcnicas y administrativas dependientes de la Junta en el ejercicio
de las funciones de control y vigilancia que les correspondan.
6) Aprobar las reglas o instructivos para la presentacin de balances e informes
por parte de los auditores internos y externos de las entidades sujetas a su
control.
7) Ser rgano de consulta del Ejecutivo Federal en los asuntos que se relacionaran con sus funciones institucionales.
8) Proponer al Ejecutivo y con su autorizacin promover la supresin, disolucin o liquidacin de los organismos o empresas, el rescate de los recursos
o bienes patrimoniales que ellos manejaran o administraran, o el traspaso o
renta de las participaciones que dentro de su capital representara el Gobierno
Federal, en cualquiera de los supuestos sealados en el decreto de que se
trata.
La Junta, sin embargo, no funcion debido a que sus facultades eran demasiado amplias y tambin porque sus miembros nunca se reunieron, probable.
.
11
mente por su alta jerarquia y ocupaciones .':
LA COMISIN DE ADMINISTRACIN PBLICA
Esta Comisin fue establecida por la Secretara de la Presidencia en 1965, con

base en las facultades que la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado
otorgaba a esta ltima para estudiar las modificaciones qu a la Administracin
12
D.O. 31-I1I-1959.
Eugenio Arriaga Mays, "El control de los establecimientos pblicos en el derecho comparado", en Aportaciones al conocimiento de /a administraan federal. op. cit.. p. 398.
13
398
Pblica deban hacerse; 14 encomendndosele el anlisis y determinacin de las

reformas administrativas que se requeran para el cumplimiento del Plan de
Desarrollo que se intentaba elaborar en el sexenio 1964-1970.
La Comisin estuvo presidida originalmente por Jos Lpez Portillo, director
en ese entonces de la Oficina Jurdica de la Secretara de la Presidencia, fungiendo como secretario Carlos Vargas Galindo. Los dems miembros fueron
Emilio Mjica, Julio Rodolfo Moctezuma , Gustavo Martnez Cabaas y Fernando Solana Morales. El 20 de abril de 1965 se incorpor a la misma Jos
Enrique Gama Muoz; el 5 de octubre de ese ao lo hizo Leopoldo Ramrez
Limn; el21 de julio de 1966 qued incorporado Guillermo Velzquez Herrera
y el28 de septiembre de 1967 Pedro G. Zorril1a Martnez. El18 de enero de 1968
Alejandro Carrillo Castro ingres a la Comisin en calidad de secretario tcnico
y el21 de mayo del mismo ao lleg a formar parte de ella Carlos Tello Macias.
Se atribuye a su presidente, Jos Lpez Portillo, la determinacin de que la
Reforma Administrativa debera ser uno de los medios principales para garantizar el logro de los objetivos del proyectado Plan de Desarrollo. Igualmente se
afirma que tambin por instrucciones de su presidente y en virtud de la frustracin del nuevo intento de planeacin realizado en 1965, la Comisin de Administracin Pblica decidi que las tareas de reforma administrativa deban
encaminarse prioritariamente a buscar la institucionalizacin de sistemas y
mecanismos de programacin y planeacin de la Administracin Pblica Federal que permitieran al fin que la planeacin ya no fuese slo una quimera o un
esfuerzo permanentemente frustrado e inoperante."
La Comisin de Administracin, al rendir su informe final," que fue publicado en 1967, puntualiz que:
Del anlisis hecho se desprende que la Administracin Pblica en Mxico, se organiza y funciona:
a) Por ramos que tienen encomendada la planeacin y el despacho de los negocios en
la forma distribuida por la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, y
b) Por propsitos sealados eficientemente, en los casos de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. Aun cuando, como se ha observado,
existen sistemas que engloban de alguna manera aquellos ramos y propsitos en
cuanto se refiere a planeacin y vigilancia y no obstante que funcionan algunos
sistemas de coordinacin y comunicacin, se impone hacer concordantes las actividades de las entidades del sector pblico con los fines del plan de desarrollo
conforme a sus necesidades de instrumentacin, lo que se logra resolviendo problemas de organizacin administrativa que afectan simultneamente a diversas
entidades del sector pblico que cubren sectores de actividad bsica para el desarrollo econmico y social. Ello obliga a acciones conjuntas y sistematizadas en
diversos ramos, organismos y empresas, que de una u otra manera interconectan
sus actividades para lograr propsitos comunes.
Artculo 16. fraccin IV. de la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado de 1958.
Alejandro Carrillo Castro y Sergio Garca Ramrez, Las empresas pblicas en Mxico. op. cit..
p. 73.
16 Informe sobre la Reforma de la Administracin Pblica Mexicana. Comisin de Administracin
Pblica 1967, Presidencia de la Repblica, Coordinacin General de Estudios Administrativos.
Mxico, 1977, p. 63.
14
l'
399
Como los trabajos de la Comisin de Programacin del Sector Pblico agrupan los
programas de actividades en diversos sectores, se estima que, para lograr la mayor
coordinacin entre la Comisin de Administracin Pblica y la Comisin de Programacin, puede ser adoptado tal agrupamiento y su clasificacin en subsectores, con
el fin de completar el anlisis que se ha iniciado en materia de planeacin econmica
con el estudio de los instrumentos administrativos correspondientes para:
a) Agrupar y clasificar, por sectores de actividad nacional, a las Secretaras y Depar-
b)
e)
d)
e)
f)
tamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin

estatal, especialmente los que se consideran de mayor importancia para el desarrollo del pas, y determinar as el papel que les corresponde desempear en cada
sector, aunque algunas entidades deban ser consideradas en varios, segn las funciones que realicen.
Analizar, dentro de cada sector, las funciones que desempean las diversas entidades, y si stas se encuentran distribuidas adecuadamente; analizar sus sistemas de
proyeccin; sus procedimientos de ejecucin; sus interrelaciones; la clase de actos
que ejercen, etc.
Localizar los puntos estratgicos de la actividad administrativa en cada sector, y
analizar los impedimentos para el debido desarrollo de dicha actividad.
Complementar lo anterior con el anlisis de las comisiones intersecretariales y las
multidependencias, en pos de idnticos propsitos.
Proponer lo necesario con el fin de que la organizacin administrativa responda
con mayor precisin a las finalidades que se persiguen con la programacin, por
sectores, de la actividad del sector pblico.
Orientar los sistemas de coordinacin y comunicacin, capacitacin de personal y presupuesto-programas, en funcin de la integracin tambin por sectores.
Del contenido de este informe final, se pudo observar que la Comisin avizor, como necesidad primaria, mejorar substancialmente la capacidad de programacin de la Administracin Pblica Federal, lo cual exiga dotar al aparato
administrativo del Gobierno con una infraestructura adecuada y una tenaz
actitud que hicieran factibles las tareas de programacin."
LA
DIRECCIN GENERAL DE ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS
Conducir las actividades de la Administracin Pblica Federal en forma programada, con la mira de incrementar su eficiencia y eficacia, fue preocupacin
de la administracin de Luis Echeverra (1970-1976), Ypara ello se continuaron
realizando estudios tendientes a la consecucin de tal finalidad, mismos que se
encauzaron y canalizaron cuando, en 1971, la Secretara de la Presidencia cre
la Direccin General de Estudios Administrativos, en substitucin de la Comisin de Administracin Pblica. La elaboracin de las bases para el Programa
de Reforma Administrativa del Poder Ejecutivo Federal 1971-1976 fue la encomienda principal que tuvo a su cargo dicha Direccin General, plantendose en
-'
17
Carrillo Castro y Garca Ramrez, op. cit., p. 75.
400
el documento que las contena, entre otras, las conclusiones y recomendaciones

de relieve que se mencionan enseguida. 18
1) El crecimiento anrquico, coyuntural y no programado que tuvo el sector
2)
3)
4)
5)
pblico, en especial el del sector descentralizado, propici un desequilibrio

importante en aquellas Secretaras de Estado que tericamente deban actuar
como unidades normativas de sector.
Por lo general, los organismos descentralizados fueron creados para atender
nuevas funciones o servicios que el Estado se vea en la obligacin de prestar
en una forma ms gil a la que podra realizar una dependencia central. Sin
embargo surgieron desvinculados de sus unidades normativas sectoriales, lo
que propici disparidad en las polticas de las distintas instituciones que participaban en un mismo sector.
Los problemas mencionados no slo se originaban en la diversidad de instituciones que participan dentro de cada sector, sino de las distintas concepciones que tienen de los problemas que pretenden resolver. Esto da lugar a la
formulacin de programas repetitivos y, en ocasiones, contradictorios.
Los sectores de actividad econmica y social no existen como una realidad
administrativa, en virtud de que su concepto es bsicamente analtico. Sin
embargo, esta agrupacin convencional de actividades o productos sociales
es fundamental para la racionalizacin de la accin pblica en su conjunto.
Conviene concebir y programar todo este agregado en una forma coherente
e integral, a fin de obtener la mayor redituabilidad econmica y social en el
gasto pblico orientado a determinado sector. Sin embargo, el hecho de que
un sector est generalmente compuesto por ms de una institucin, impide
que la direccin y su manejo administrativo recaigan en una sola unidad
responsable. Por eso se ha dicho que, como acontece con los sistemas administrativos, los sectores de actividad, ms que administrables, son coordinables.
6) Para coordinar un sector se requiere una serie de condiciones que permitan

a su responsable contar con los instrumentos necesarios que lo capaciten
para dirigir la poltica sectorial hacia la obtencin de los objetivos fijados.
7) En consecuencia, una de las reformas estructurales de la Administracin Pblica ms urgente es aquella que coadyuve a neutralizar la descoordinacin y
en ocasiones la naturaleza antagnica de instituciones intrasectoriales, otorgando mayor coherencia a la poltica sectorial. Lo anterior puede lograrse a
travs de la clara definicin de una unidad normativa para cada sector que,
si bien no administre directamente las diversas instituciones, s las coordine
para evitar la duplicacin de funciones y el desperdicio de recursos.
Las conclusiones y recomendaciones precedentes sirvieron de antecedente y
base. para que el gobierno de Luis Echeverra pusiera en prctica diversas
medidas relevantes, entre las que deben destacarse la creacin de las Unidades
18 Secretara de la Presidencia. Direccin General de Estudios Administrativos, Mxico, 1973,
2a. ed., pp. 169-170.
401
de Programacin y de la Comisin de Coordinacin y de Control del Gasto

Pblico; la implantacin del presupuesto con orientacin programtica, por
programas y actividades, as como el establecimiento de una serie de comisiones
sectoriales y subsectoriales, siendo las ms importantes la Comisin Nacional
de la Industria Azucarera, la Comisin Coordinadora de la Industria Siderrgica, la Comisin Nacional de Energticos, la Comisin Coordinadora de Poltica Industrial del Sector Pblico y la Comisin Mixta de la Industria Textil del
Algodn."
LAS UNIDADES DE PROGRAMACIN
En el Diario Oficial de la Federacin de II de marzo de 1971 yen consideracin a que los trabajos de reforma administrativa deban orientarse fundamentalmente por la necesidad de adecuar las estructuras, sistemas y mtodos administrativos a los objetivos perseguidos por el Gobierno Federal en la etapa de
desarrollo y de las metas y programas especficos de cada dependencia, organismo descentralizado o empresa de participacin estatal, se expidi un acuerdo
ordenando la realizacin de los actos que legalmente procedieran para que las
secretaras y departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal establecieran unidades de programacin encargadas
de asesorar a los titulares en el sealamiento de objetivos, la formulacin de
planes y previsiones y la determinacin de los recursos necesarios para cumplir,
dentro de sus atribuciones y fines especficos, las tareas correspondientes a cada
entidad."
En esta disposicin, correspondiente al esfuerzo de reforma administrativa y
tendiente a acelerar el desarrollo integral del pas, incrementando as su independencia econmica mediante la elevacin de la productividad y la redistribucin equitativa del ingreso, se design a la Secretara de la Presidencia como
rgano central de asesora y de generacin de lineamientos para todas las
unidades ~ programacin de la Administracin Pblica Federal," instaurndose as un sistema de programacin que pretenda tener como caracterstica
ms destacada la de ser participativo y no autoritario.
Se estableci, de tal suerte y al menos formalmente, la infraestructura del
sistema de planeacin participativa para servir de apoyo, a partir de cada
institucin, a las labores de programacin de la Administracin Pblica Federal en su conjunto."
Analistas que participaron en la formulacin de los proyectos de acuerdo
relativos a estas unidades afirman que, aun cuando el sistema por ellas integrado no produjo desde luego los resultados previstos, hizo posible sin embargo
que el lenguaje, los mecanismos y los procesos de la programacin operativa y
presupuestaria resultaran accesibles para los funcionarios gubernamentales, danCarrillo Castro y Garca Ramrez, op. cit., pp. 76-83.
Artculo Primero del Acuerdo Presidencial de 27 de febrero de 1971 (D.G. 11-I11-1971).
2) Proyecto de acuerdo en cuya formulacin intervinieron los directores generales de Estudios
Econmicos, de Inversiones y de Estudios Administrativos de la Secretaria de la Presidencia.
22 Carrillo Castro y Garca Rarnrez, op. cit.. p. 77.
l'
20
402
do margen a la conformacin de un entendimiento sensible a la coordinacin y

a la planeacin y constituyendo, por ende, un antecedente importante en la
institucionalizacin del proceso de planeacin."
LA COMISIN DE COORDINACIN y CONTROL DEL GASTO PBLICO
Esta Comisin fue creada en 1971 por acuerdo verbal del presidente Echeverra
y, dentro de la reforma administrativa, vino a ser la pieza ms destacada del
sistema triangular de control, cuyas funciones Jos Lpez Portillo, miembro
integrante de la misma desde el inicio de sus actividades, defini de la siguiente
manera y precisamente en tal sentido:
Recientemente, se ha puesto en prctica un mecanismo adicional de singular importancia. Se trata de la Comisin de Control del Gasto Pblico, en la que participan las
Secretaras de Hacienda, de la Presidencia y del Patrimonio Nacional. Esta Comisin
viene a llenar una necesidad que no se poda desempear adecuadamente-hasta
ahora; se trata de un control ms estricto y permanente de las asignaciones del gasto
presupuestal para conocer su ritmo en el curso del ao y evaluar si los propsitos
perseguidos .en el presupuesto se estn cumpliendo. Tiene adems la importante
funcin de evaluar permanentemente los programas de gasto y presentar sugerencias
sobre el desenvolvimiento de los mismos.
Gracias a esta Comisin, se puede articular convencionalmente lo que en ocasiones
h~llao1ado et'~tringulo de la eficiencia" del Gobierno Federal. Entiendo p_()re*'
smil la concurrencia ordenada de las funciones de asignacin, control y evaluacin
que tienen asignadas cada una de las secretaras en los trminos de las leyes correspondientes. De este modo, se puede asegurar, por ejemplo, que las atribuciones de la
Secretara del Patrimonio Nacional en materia de precios unitarios y de concursos de
obras apoyan a las de la Secretaria de la Presidencia en la autorizacin de proyectos
especficos, y a las de la Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico en el ordenamiento
general del presupuesto y su vinculacin a la poltica econmica.
Un aspecto muy importante, al que se le dar creciente importancia, es la proyeccin -en el tiempo- de la complementariedad de los proyectos de gasto pblico a
fin de asegurar que las asignaciones de inversin vayan acompaadas, en su oportunidad, de los montos de gasto corriente necesarios para su eficaz funcionamiento. Se
trata de avanzar hacia la elaboracin de verdaderos presupuestos por programas que
permitan conocer y evaluar oportunamente el resultado de las decisiones de gasto
adoptadas previamente. Estamos convencidos de que el sistema de presupuesto por
programas es la solucin ptima a los distintos problemas de administracin del
gasto pblico y hacia su implantacin orientamos medidas paulatinas y probadas que
signifiquen slidos avances en materia de reforma administrativa. 24
Respecto a este sistema triangular de control, q1}e-fuita llamado ocasionalmente tringulo de la eficiencia, puede decirse que formalmente, desde un punto
Loe. cit.
Jos L6pez Portillo, "La Administracin del Gasto Pblico en Mxico", en Revista Internacional de Ciencias Administrativas. nm. 1, Instituto de Ciencias Administrativas, Mxico, 1974, p. 29.
2)
24
,,~
403
de vista macroadministrativo, qued encomendado a las tres dependencias del

Ejecutivo Federal ya mencionadas, Secretara de la Presidencia, de Hacienda y
Crdito Pblico y del Patrimonio Nacional. No obstante y a cada una de ellas,
para cuidar que la aplicacin de los recursos se efectuara con sujecin a los
lineamientos, normas, objetivos y metas de la poltica econmica y social del
Gobierno Federal, as como con apego a la legalidad, la Ley de Secretaras y
Departamentos de Estado; la Ley para el Control de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal y mltiples acuerdos presidenciales
les confirieron atribuciones concurrentes, que resultaban a veces superpuestas y
duplicatorias y que propiciaban en ocasiones el establecimiento de medidas y
procedimientos que no se aplicaban en armona, sino que eran privativos de
cada una de estas dependencias del Ejecutivo.
Esta situacin provoc naturalmente logros y desviaciones, avances y descalabros, mismos que constituyeron los ms destacados antecedentes de las reformas administrativas implantadas por el presidente Lpez Portillo al inicio de su
sexenio."
EL CONTROL DEL SECTOR PARA ESTATAL
Ya se ha mencionado la trascendencia que revisti la expedicin de la primera

Ley para el Control de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal de 1947, por constituir un paso firme hacia el establecimiento de
congruencia en las tareas de direccin, tutela y vigilancia del Estado sobre la
muy numerosa, variada y compleja administracin paraestatal, cuya inicial
etapa de desenvolvimiento, entre 1925 y 1946, se caracteriz por un crecimiento
coyuntural, por agregacin, aleatorio y asistemtico."
Su sealada importancia radic, y as ya fue descrito con detalle, en responder a los propsitos de normar las actividades de los entes paraestatales atendiendo a que su desarrollo, expansin y complejidad lleg a significar serios
problemas de coordinacin, vigilancia y control en la interrelacin de la administracin centralizada y la paraestatal, as como en la de las mismas entidades
entre sY
Se hizo notar, asimismo, que se design en la Ley a la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico como el rgano que habra de ejercer la supervisin presupuestaria y el control administrativo de las entidades paraestatales, con un
amplsimo poder derivado de sus funciones administrativas tendientes a la
realizacin de la poltica financiera y crediticia del Gobierno Federal; estructurndose as un modelo centralizado y casi omnmodo de vigilancia y control,
dentro del cual apenas se alcanzaron a reservar algunas facultades a la Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa en los captulos de obras
pblicas, adquisiciones y bienes nacionales.
La vigencia de esta ley perdur paradjicamente hasta que fue abrogada
Carrillo Castro y Garca Ramrez, op. cit.. pp. 62-63.
Miguel de la Madrid Hurtado, "Algunas cuestiones sobre la regulacin de la empresa pblica
en Mxico", en Anuario Jurdico VIII, UNAM, Mxico, 1981, p. 423.
27 Carrillo Castro y Garca Ramrez, op. cit., p. 75.
25
26
404
por la segunda Ley para el Control de los Organismos Descentralizados y

Empresas de Participacin Estatal, que fue tardamente expedida el 27 de diciembre de 1965 y publicada en el Diario Oficial de la Federacin de 4 de enero
de 1966.
Se piensa que fue paradjica la prolongacin de la vigencia de un ordenamiento y tarda la expedicin del otro, hasta 1966, debido a que ocho aos antes
haba sido promulgada la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado de
1958 que, segn antes se indic, transform a la Secretara de Bienes Nacionales
en Secretara del Patrimonio Nacional, confiriendo a esta ltima en forma
expresa y sobresaliente el control y vigilancia financiera y administrativa de la
operacin de los organismos descentralizados, instituciones, corporaciones y
empresas que manejaran, poseyeran o explotaran bienes y recursos naturales de
la Nacin; la intervencin en las adquisiciones de toda clase, as como la
intervencin en los actos o contratos relacionados con las obras de construccin, instalacin y reparacin que se realizaran por cuenta del Gobierno Federal y del Departamento del Distrito Federal. 28
Dado el paralelismo de la Ley para el Control de 1966 y de la Ley de
Secretaras de 1958, se piensa que la vigencia de ambas debi haber sido simultnea, toda vez que, hasta que no se expidi una, las eminentes funciones de
vigilancia y control confiadas por la otra a la Secretara del Patrimonio Nacional no pudieron cumplimentarse en el mbito paraestatal, pese a que hubo
formales intentos para lograrlo.
En efecto, vista la contradiccin que se puso de manifiesto entre las disposiciones de la citada Ley de Secretaras de 1958 y las de la primera Ley para el
Control de 1947, la Secretara del Patrimonio Nacional promovi y obtuvo la
expedicin de un Decreto Presidencial con fecha 13 de marzo de 1959,29 mediante el cual se cre la Junta de Gobierno de los Organismos y Empresas del Estado como rgano administrativo subordinado a la propia dependencia de!
Ejecutivo, encargado de asumir las funciones de control y vigilancia de los
organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, previstas en la
Ley para el Control de 30 de diciembre de 1947.
Se ha dicho que fueron dos las causas que convirtieron en nugatorias las
prevenciones del decreto en cuestin e inoperante a la Junta de Gobierno por
ste creada. La primera de dichas causas consisti en que las funciones de este
rgano fueron sumamente amplias, y la segunda en que sus miembros nunca se
reunieron, probablemente por su alta jerarqua y ocupaciones. JO
Nosotros discrepamos de estos supuestos, respetables desde luego, pues
creemos que el susodicho decreto adoleci un vicio de origen: el hecho de que,
tratndose de una disposicin de carcter administrativo emanada del presidente de la Repblica, tuvo no obstante la pretensin de modificar una ley, la del
control, formalmente decretada por el Congreso de la Unin.
28 Artculo 7., fracciones XII, XV YXVI de la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado
(D.O. 24-XII-58).
29 Diario Oficial de la Federacin de 31 de marzo de 1959.
JO Eugenio Arriaga Mays, "El control de los establecimientos pblicos en el derecho comparado". en Aportaciones al conocimiento de la administracin federal. op. cit.. p. 398.
405
Adems, la Junta de Gobierno se cre no como una comisin intersecretarial

sino como un rgano administrativo dependiente de la Secretara del Patrimonio Nacional, lo cual pudo haber dado margen a que el secretario de Hacienda,
uno de los cuatro miembros permanentes de ella, no asistiera nunca a sus
reuniones, desintegrando de manera definitiva el qurum y hacindose eco a
ultranza de la prevencin que determinaba, y determina hasta la fecha, igual
.rango para todas las secretaras de Estado y los departamentos administrativos
y ninguna preeminencia entre ellos."
Lo cierto es que hubo pugna en la formulacin del proyecto de Ley de
Secretaras de 1958, especialmente por 16 que hace a determinadas facultades
que se intentaba segregar del mbito de competencia de la Secretara de Hacienda, habiendo sta finalmente logrado conservar, de jure, la preparacin y manejo de los presupuestos de egresos y, de [acto, el control y vigilancia sobre los
organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal. Ambos
casos significaron contratiempo para uno de los principales partcipes en la
elaboracin del proyecto, Eduardo Bustamante, quien sin embargo fue visionario y a la postre pudo constatar el predominio de sus ideas, como ms adelante
se ver.
Segunda Ley para el Control de 1966

La segunda versin de este ordenamiento fue principalmente motivada por el
requerimiento apremiante de ajustar sus trminos a los de la Ley de Secretaras
de 1958, precisando al fin y cerca de ocho aos despus las facultades y mbito de
competencia de las Secretaras del Patrimonio Nacional, de la Presidencia y
de Hacienda y Crdito Pblico, respecto a la operacin y funcionamiento de los
organismos descentlalizados y las empresas de participacin estatal, mediante
una accin coordinada de las tres dependencias en la vigilancia y control triangular de dichas entidades de la Administracin Pblica paraestatal.
En realidad, el objeto y propsito de esta nueva ley consisti fundamentalmente en reivindicar para la Secretara del Patrimonio Nacional cuantas atribuciones en esta materia resultaban de su competencia conforme el ordenamiento
que la cre.
De esta forma, en la Exposicin de Motivos correspondiente se precisaron las
siguientes consideraciones:
. .. para asegurar el uso correcto y aprovechamiento econmico de los recursos
confiados a los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, es
preciso establecer normas que permitan a la Secretara del Patrimonio Nacional Promover ante el Ejecutivo Federal la reestructuracin de dichos organismos y empresas de participacin estatal, cuando ello sea necesario para su correcta operacin;
o su disolucin cuando no cumplan sus fines u objeto social y no sea y conveniente
su funcionamiento desde el punto de vista de la economia nacional o del inters
pblico;
JI Artculo 21 de la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado de 23 de diciembre de 1958y
artculo 10 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal (D.O. 29-XII-1976).
406
.. la Secretara del Patrimonio Nacional debe conocer con oportunidad las operaciones de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal a fin
de que intervenga, cuando lo juzgue necesario, con anterioridad, simultneamente o
con posterioridad a la ejecucin de los actos, de manera que las labores de vigilancia
y control encomendadas a la misma sean ms operantes, para lo cual es necesario que
tenga un representante en los rganos de gobierno de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal; y que conozca los presupuestos y las rdenes
de pago que le envie la Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico, as como los planes
y programas de inversin que le remita la Secretara de la Presidencia y los programas anuales de operacin que le presenten los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal;
.. con objeto de que la Secretaria del Patrimonio Nacional controle y vigile la
operacin de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal
simultneamente a la ejecucin de sus actos, en los casos y circunstancias que considere conveniente, debe estar facultada para que mediante auditoras permanentes e
inspecciones tcnicas, pueda apreciar la eficacia de la operacin, evaluar la productividad y revisar el funcionamiento administrativo de los organismos descentralizados
y empresas de participacin estatal;
.. tambin mediante las auditoras permanentes e inspecciones tcnicas, la Secretara del Patrimonio Nacional est facultada para conocer, revisar y analizar, y en
general, comprobar el cumplimiento de lo programado y autorizado a los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal;
.. mediante el ejercicio de las facultades y con los instrumentos de control y
vigilancia que se mencionan, la Secretara del Patrimonio Nacional estar en aptitud
de intervenir en la total operacin de los organismos descentralizados y empresas de
participacin estatal y dictar las disposiciones oportunas que juzgue necesarias para
asegurar su correcto funcionamiento y el cumplimiento de su objeto y fines ... 32
Los artculos 4,5,6,7,8, 10, 11, 13, 14, 15,16 Y18de este ordenamiento,
que fue promulgado el 27 de diciembre de 1965 y publicado en el Diario Oficial
de la Federacin el 4 de enero de 1966, se ocuparon de conferir todas estas
importantes atribuciones a la aludida dependencia del Ejecutivo Federal. Esto
es, ms de la mitad de sus 22 preceptos quedaron destinados a restablecer, en
este aspecto, el orden jurdico por el que haba pugnado Bustamante al intervenir en la redaccin del proyecto de Ley de Secretaras y Departamentos de
Estado de 1958. 33
Innovaciones de la Ley
De la primera de las innovaciones que se introdujeron en este ordenamiento

ya se habl en las lneas precedentes, o sea, el otorgamiento expreso de facultades para su aplicacin por parte del Ejecutivo Federal a travs de las Secretaras
del Patrimonio Nacional, de la Presidencia y de Hacienda y Crdito Pblico;
(artculo 1 , in fine) as como el deslinde de la esfera de competencia correspondiente a cada una. De tal suerte qued integrado el sistema triangular de
J2
JJ
Cmara de Senadores, 1965, Expediente 544, 2a. seccin.

Eduardo Bustamante Vasconcelos, secretario del Patrimonio Nacional 1959-1964.
407
control, llamado alguna vez "tringulo de la eficiencia", cuya deformacin, por

cierto, deterioraba la eficacia del desempeo de la Administracin Pblica en su
conjunto."
En realidad, la nica dependencia que cont con facultades amplias, propias
y exclusivas fue la del Patrimonio Nacional, sealndose conjuntamente con las
de sta las que habran de ejercer la de Hacienda y la de la Presidencia.
En otro aspecto novedoso, se relev de su cumplimiento, adems de las
instituciones docentes y culturales exceptuadas por la Ley de 1947, a las instituciones nacionales de crdito, las organizaciones nacionales auxiliares de crdito
y las instituciones nacionales de seguros y de fianzas, en atencin a que ya se
encontraban sujetas al control y vigilancia de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico, por conducto de las Comisiones Nacional Bancaria, de Seguros y Fianzas y de Valores. Tambin se excluy a las empresas en que las
instituciones antes mencionadas hubieren suscrito la mayora de su capital
social directamente o a travs de otras empresas en cuyo capital tuvieren participacin mayoritaria dichas instituciones; ocurriendo lo propio con los fideicomisos constituidos por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico como fideicomitente nico del Gobierno Federal (artculo l, fracciones 1, 11 y I1I).
Otra novedad signific la creacin del Registro de Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal, en el cual deban inscribirse dentro
de los treinta das siguientes a la fecha de su creacin o constitucin todos los
organismos y empresas de este tipo (artculo 8, fraccin 1).
"
Lo mismo, en va de innovacin y para los efectos de vigilancia y control, se
establecieron los nuevos y ms modernos procedimientos que se sealan al
mencionar seguidamente las facultades de los rganos de control.
Facultades y rganos de control
Como ya antes de indic, la mayor suma de facultades quedaron conferidas en

favor de la Secretara del Patrimonio Nacional, destacando las siguientes, que
incluyen nuevos y ms modernos procedimientos de vigilancia y control:
1) Controlar y vigilar la operacin de los organismos y empresas por medio
de la auditora permanente y la inspeccin tcnica, para informarse de su

marcha administrativa y procurar su eficiente funcionamiento econmico y
correcta operacin (artculo 5).
2) Revisar los sistemas de contabilidad, de control y de auditora interna, as
como los estados financieros mensuales y anuales y los dictmenes que
formula el auditor externo de cada organismo o empresa (articulo 7,
fracciones I y 11).
3) Fijar las normas conforme a las cuales habra de presentar el auditor externo los informes que se le requirieren (artculo 7, fraccin IV).
34 "La administracin del gasto pblico en Mxico", en Revista Internacional de Ciencias Admi
nistrativas, nm. 1, Mxico, 1974, p. 29.
408
4) Vigilar el cumplimiento de los presupuestos y programas anuales de operacin, revisar las instalaciones y servicios auxiliares e inspeccionar los
sistemas y procedimientos de trabajo y produccin de cada organismo
o empresa (artculo 7. fraccin IV).
5) Remover libremente al auditor externo y al personal tcnico requerido
para llevar a cabo las labores de vigilancia y de inspeccin tcnica de los
organismos y empresas (artculo 10).
6) Designar, en los casos en que no tuviese representacin permanente en
dichos cuerpos, un representante con voz, pero sin voto, para cada uno
de los organismos y empresas, a fin de que asistiera a todas las sesiones
de los consejos de administracin. juntas directivas u rgano equivalente,
y a las asambleas de socios o accionistas que celebraren (artculo 11).
7) Autorizar en forma previa a su publicacin los estados financieros de los
organismos o empresas, as como publicar peridicamente en el Diario
Oftcial de la Federacin una lista de los organismos y empresas sujetos
al control y vigilancia del Ejecutivo Federal (artculo 12).
8) Someter a la consideracin del presidente de la Repblica, oyendo el parecer de las dependencias del Ejecutivo cuyas funciones tuvieren relacin
con el objeto o fines del organismo o empresa correspondiente, la modificacin de la estructura y bases de organizacin y operacin de los organismos y empresas. requerido para el mejor desempeo de sus funciones,
la apropiada satisfaccin de sus finalidades o la ms eficaz coordinacin
de sus actividades (artculo (3).
1)) Someter a la consideracin del presidente de la Repblica, oyendo igual. mente el parecer de las dependencias del Ejecutivo cuyas funciones tuvieren
relacin en el objeto y fines del organismo o empresa correspondiente, la
iniciativa para disolver y liquidar aquellos que no cumplieren sus finalidades o la ms eficaz coordinacin de sus actividades (artculo 13).
lO) Someter a la consideracin del presidente de la Repblica, oyendo igualmente el parecer de [as dependencias del Ejecutivo cuyas funciones tuviesen
relacin con el objeto y fines del organismo o empresa correspondiente, la
iniciativa para disolver y liquidar aquellos que no cumpliesen sus fines
u objeto social, o su funcionamiento no fuese ya conveniente desde el punto
de vista de la economa nacional o del inters pblico (artculo 14).
11) Acordar con el presidente de la Repblica y con intervencin de la Secretara de Hacienda la autorizacin para enajenar a ttulo gratuito u oneroso
inmuebles, instalaciones, concesiones o derechos, lo cual llegase a afectar el
patrimonio de los organismos o empresas (artculo 15).
12) Acordar y autorizar previamente toda enajenacin o donacin de bienes
muebles que afectare el patrimonio de los organismos o empresas (artculo 16).
13) Autorizar, conjuntamente con la Secretara de Hacienda, la cancelacin
de adeudos a cargo de terceros y a favor de los organismos o empresas,
despus de que se hubiesen agotado las gestiones legales necesarias para
su cobro (artculo 17).
14) Determinar y revisar las normas y procedimientos para la formulacin
iN SSTEMA TRIANGUEAR DE CONTROL
409
de los inventarios de bienes muebles e inmuebles de cada organismo o

empresa (artculo Ih).
Respecto a todas estas facultades de vigilancia y control, en va de deslinde de
competencias, se precis y estableci que se ejerceran por la Secretara del
Patrimonio Nacional en forma independiente de las atribuciones que sobre
inversiones y presupuestos correspondieren, respectivamente y conforme a otras
leyes, a las Secretaras de la Presidencia y de Hacienda y Crdito Pblico
(artculo So, segundo prrafo).
Ya antes se hizo notar que a estas dos ltimas dependencias, la segunda Ley
para el control de 1966 las consider de manera extremadamente escueta
y mnima, precisando, al efecto, las facultades para una y otra que se mencionan enseguida:
Funciones de la Secretara de la Presidencia:
1) Dictar disposiciones de vigilancia en materia de inversiones que efectuaren
los organismos y empresas (artculo 5).
.
2) Enviar a la Secretara del Patrimonio Nacional, dentro de los treinta das
siguientes a su aprobacin, copias de los planes y programas de inversin
que hubieren de realizar los organismos y empresas (artculo 6).
Funciones de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico:
1) Sealar las normas para el ejercicio de los presupuestos de los organismos
y empresas (articulo 5).
2) Enviar a la Secretara del Patrimonio Nacional, dentro de los treinta das
siguientes a su aprobacin, los presupuestos y las modificaciones a los mismos que se hubieren autorizado a los organismos y empresas sometidos al
control y vigilancia de la propia Secretara del Patrimonio (artculo 6).
3) Dictar las disposiciones de acuerdo con las cuales los organismos y empresas
comprendidos dentro del Presupuesto -de Egresos de la Federacin habran
de concentrar en la Tesorera de la Federacin todos los ingresos que percibieren, cualquiera que fuere el concepto que los originase (artculo 6~ segundo prrafo).
4) Autorizar previamente la obtencin de los crditos que requirieren los organismos y empresas, as como la suscripcin de los ttulos de crdito u otros
documentos relativos a los mismos (artculo 6, tercer prrafo).
5) Dar aviso a la Secretara del Patrimonio Nacional, simultneamente a su
expedicin, de las rdenes de pago que autorizare a los organismos y empresas, en ejercicio de su presupuesto, conforme a las disposiciones de la Ley
Orgnica del Presupuesto de Egresos de la Federacin y su Reglamento.
Proporcionar los datos complementarios de sus rdenes de pago, que solicitare la propia secretara (artculo 6, prrafos cuarto y quinto).
6) Sealar, de comn acuerdo con la Secretara del Patrimonio Nacional, la
cuota relativa a los gastos de inspeccin y vigilancia que habran de pagar
cada ao los organismos y empresas (artculo 19).
Esta segunda Ley dio margen a la creacin, ya como unidad administrativa dependiente directa y exclusivamente de la Secretara del Patrimonio Nacional,
410
de la Direccin General de Control y Vigilancia de Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal, en sustitucin de la Junta de Gobierno creada por Decreto de 13 de marzo de 1959 y de la que ya se habl. Su
primer titular fue Horacio Flores de la Pea, quien posteriormente llegara a ser
secretario del Patrimonio Nacional."
La vigencia de la propia ley abarc prcticamente todo el sexenio de Gustavo
Daz Ordaz, siendo abrogada por una tercera versin mediante la cual se trat
de subsanar ciertas lagunas de que adoleca y que mermaban la eficiencia del
tringulo."
Tercera Ley para el Control de 1970

En los albores del gobierno del presidente Luis Echeverra se expidi un conjunto de importantes ordenamientos, tales como la Ley Federal del Patrimonio
Cultural de la Nacin, la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal,
la ley que cre el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, la ley que cre la
Comisin Nacional Coordinadora de Puertos y la ley que cre el Instituto
Mexicano de Comercio Exterior. Entre ellos y como una tercera versin de la
misma, fue promulgada, con fecha 29 de diciembre de 1970 (D.O. 31-XII-70), la
Ley para el Control por parte del Gobierno Federal de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal.
Las variantes entre este cuerpo legal y el anterior de igual denominacin que
vino a abrogar no fueron de gran significacin en lo fundamental, toda vez que
conserv la misma distribucin de facultades entre las tres dependencias del
Ejecutivo encargadas, respectivamente, del control de las inversiones, del control del presupuesto y de la vigilancia y control de las operaciones de los
organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, esto es, del
control triangular o tringulo de la eficiencia.'?
Indudablemente hubo gran similitud entre ambos instrumentos jurdicos, ya
que al comparar el articulado de uno y otro se observa que los numerales 2 a
14 resultaron prcticamente idnticos, registrando los dems, cambios de mnima trascendencia, excepcin hecha de aquellos a travs de los que se vino
a establecer, con el mayor rigor, una ampliacin en el mbito de control ejercido por el Estado y una vigilancia ms acuciosa y rgida en renglones como
los de los bienes, los de personal y los de financiamiento de las entidades paraestatales.
Sobre este particular, se ha sealado que la Ley de 1970 lleg a configurar un
control excesivo y por lo mismo utpico y nada efectivo, amn de contradictorio de la autonoma caracterstica por antonomasia de un sector paraestatal
realmente descentralizado y no simplemente desconcentrado; agregndose que
se oper, por virtud de sus dispositivos propiamente de coadministracin, una
verdadera centralizacin lesiva de la eficiencia y eficacia en el funcionamiento
JI
36
J7
Carrillo Castro y Garcia Ramrez, op. cit. p. 60.

Loe. cit.
411
interno y externo -autntica disfuncionalidad- de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. 38
Independientemente de ello, de significativa importancia result la incorporacin de dos nuevos captulos: el 11, relativo a los fideicomisos constituidos
por la Secretara de Hacienda como fideicomitente nico del Gobierno Federal,
y el IIl, concerniente a las empresas de participacin estatal minoritaria, que de
tal modo quedaron sujetas al rgimen de esta ley.
..
Nuevas disposiciones
Para apreciar las innovaciones que contuvo este tercer ordenamiento expedido
sobre la materia, conviene destacar las siguientes, que aparecieron consignadas
en la correspondiente Exposicin de Motivos de su iniciativa:
1) Introdujo y tipific el concepto de empresa estatal mayoritaria (artculo
3).
2) Incorpor al control las empresas en que las instituciones nacionales de
crdito hubiesen suscrito la mayora del capital social (artculo 4).
3) Supedit la enajenacin de inmuebles a ttulo oneroso a la solucin de
problemas de ndole habitacional ya la presentacin de programas de urbanizacin, de lotificacin y de financiamiento (artculo 15).
4) Condicion la enajenacin a ttulo gratuito de inmuebles a favor de organizaciones sindicales (artculo 15).
5) Sujet a dictamen valuatorio practicado por la Comisin de Avalos de
Bienes Nacionales la venta, la adquisicin y las permutas de bienes inmuebles (artculo 16).
6) Facult a la Secretara del Patrimonio Nacional para el registro y la revisin peridica de contratos de arrendamiento de bienes inmuebles, cuya
celebracin debera basarse invariablemente en dictamen practicado por la
Comisin de Avalos de Bienes Nacionales (artculo 17).
7) Facult a la propia secretara para que al autorizar la baja relativa de
bienes muebles, determinara su mejor aprovechamiento, enajenacin, destino final o destruccin; otorgndole asimismo atribuciones para contratar,
cuando lo juzgara pertinente, los servicios de un tercero para la emisin
de dictamen valuatorio de los bienes a enajenar (artculo 18).
8) Sujet sus prevenciones a los fideicomisos constituidos por la Secretara
de Hacienda como fideicomitente nico del Gobierno Federal, que tuvieren
por objeto la inversin, el manejo o administracin de bienes federales, la
ejecucin de obras pblicas, la prestacin de servicios o la produccin
de bienes para el mercado; determinando que su control y vigilancia se
ejercera por parte de un comisario designado por la Secretara del Patrimonio Nacional (captulo ll, artculo 25).
38 Manuel Barqun lvarez, "El control del Ejecutivo y la Administracin Pblica Federal sobre
el Sector Paraestatal", en Anuario Jurdico VIII, 1981, UNAM, p. 42.
412
9) Defini como empresas de participacin estatal minoritaria sujetas a su

rgimen a las sociedades en las que una o varias instituciones nacionales
de crdito, uno o ms organismos descentralizados y otra u otras empresas
de participacin estatal mayoritaria consideradas conjuntas o separadamente, poseyeran acciones o partes de capital que representaran menos
del 50% y hasta el 25% de aqul; determinando que la vigilancia de la participacin estatal en este tipo de empresas quedara a cargo de un comisario
designado por la Secretara del Patrimonio Nacional (captulo 1I1, artculos 27 y 28).
JO) Hizo extensiva a los fideicomisos y empresas de participacin estatal minoritaria la obligacin de inscribir en el Registro de Organismos Descentralizados y Empresas de participacin Estatal a cargo de la Secretara del
Patrimonio Nacional, no slo su creacin sino tambin las modificaciones
o reformas que afectaran su constitucin o estructura (captulo 1I, artculo
26 y captulo 111, artculo 29).39
Esta ley se mantuvo vigente hasta el 14 de mayo de 1986, cuando se public
en el Diario Oficial de la Federacin la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, que la abrog y restableci el equilibrio entre la verdadera autonoma de
gestin y el necesario control gubernamental, segn se enfatizar en su oportunidad. De todas maneras y ya aos atrs, desde la expedicin de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal: de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal y de la Ley General de Deuda Pblica en 1976, su
observancia merm considerablemente por encontrarse constreida a no contravenir las disposiciones de estos tres ordenamientos que fueron pilar de la
Reforma Administrativa implantada a partir de 1977.
De tal suerte descritas y analizadas las tres leyes para l control, de 1947,
1966 Y 1970, cabe reconocer que, pese a no haber sido nunca reglamentadas,
cubrieron la etapa que se ha llamado de "regulacin explcita" estableciendo
orden y concierto en el universo anrquico de las entidades paraestatales, yaun
cuando por el desequilibrio en ciertas cuotas de poder que provocaron discordancia y deformacin en el conjunto de la Administracin Pblica, el sistema
triangular de control que se integr bajo su amparo no fue precisamente equiltero, del avance y evolucin registrado merced a sus sucesivas regulaciones se
recogieron valiosas experiencias que propiciaron el advenimiento de la Reforma Administrativa con la cual inici su sexenio el presidente Lpez Portillo.
\', Cmara de Senadores, Expediente 233, 2a. seccin: Exposiciun de Motivos de la Ley para
el Control de 1Q70,
X. LA SECRETARA DE PROGRAMACIN
Y PRESUPUESTO COMO RGANO CENTRAL
DE LOS SISTEMAS
DE PLANEACIN y CONTROL. 1977-1982
MARCO NORMATIVO DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA
YA SE ha referido que la gestin del presidente Lpez Portillo se inici con la

implantacin de una reforma de fondo en la estructura de la Administracin
Pblica Federal, misma que correspondi a los reiterados planteamientos expuestos durante su campaa como candidato a la primera magistratura del pas.
El marco jurdico que sirvi de sustento inicial y sustancial a esta Reforma
Administrativa estuvo constituida por tres ordenamientos bsicos cuyas correspondientes iniciativas recibi el Poder Legislativo de la Unin simultneamente, "en paquete", durante el mismo primer mes de la administracin lopezportiJ1ista, habiendo sido promulgados enseguida. Tales ordenamientos fueron
la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, publicada en el Diario
Oficial de la Federacin el 29 de diciembre de 1976, as como las Leyes de
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal y General de Deuda Pblica, publicadas ambas en el Diario Oficial de la Federacin de 31 del propio
mes y ao.'
Uno d~ renglones ms caracterizados y trascendentes de esta transformacin orgmcalconstituy la creacin de la Secretara de Programacin y
Presupuesto, erigida en rgano central normativo de los sistemas de planeacin
y de control integral, y designada como dependencia por cuyo conducto el
Ejecutivo Federal habra de elaborar los planes nacionales de desarrollo econmico y social, as como programar su financiamiento -tanto en inversin
como en gasto corriente- y evaluar los resultados de su gestin.
Concebida as como eje y sustento de la Reforma Administrativa, dicha
secretara fue objeto de las siguientes reflexiones sobre su gnesis por el propio
Jos Lpez Portillo, en ese entonces presidente de la Repblica:
Las decisiones fundamentales en materia macroadministrativa estn tomadas en
cuanto al arranque; falta tan slo ya la operacin de un sistema que hemos significado como "el eje" de esta Reforma Administrativa, que para m est constituido por la
formacin de una Secretara de Programacin y Presupuesto, a la que le corresponde
el manejo global del proceso de planeacin econmico y social, desde su concepcin
hasta su evaluacin, para retroalimentar el ciclo. La decisin ms importante que se
tom para fundamentar esta reforma fue haber dividido a la Secretara de Hacienda
entre Ingresos y Egresos, y haber otorgado a un solo centro de responsabilidad, a
I Alejandro Carrillo Castro y Sergio Garca Ramrez, Las empresas pblicas en Mxico. Grupo
Editorial Miguel ngel POITa, Mxico, p. 88.
413
414
partir de la planeacin, lo que antes se otorgaba a otra Secretara a partir de la

poltica de ingresos. Hemos pues querido subrayar con este propsito algo que es
fundamental, concebrr -como origen y fin del desarrollo- el instrumento de planeacin y no el instrumento de captacin de recursos; amarrar las decisiones fundamentales al plan y no al ingreso constituye, en el fondo, el secreto de esta reforma
adrninistratjva?
La integracin en una misma secretara de las facultades de planeacin :programacin respecto a las actividades de la Administracin Pblica Federal
en su conjunto, y las relativas a la determinacin de los recursos presupuestarios requeridos para la instrumentacin de lo planeado y programado, fue una
idea que se alent en 1928 y estuvo a punto de cristalizar en 1958, como
atributo de la Secretara de la Presidencia, en la iniciativa de Ley de Secretaras
y Departamentos de Estado formulada en ese ao. Eduardo Bustamente, su
promotor, ha relatado la forma en que de ltima hora se modific la iniciativa
para que permanecieran en la Secretara de Hacienda las funciones referentes a
la preparacin y manejo de los presupuestos de egresos, retirndolas a la Secretara de la Presidencia, quien las tena asignadas en el proyecto. Sin embargo,
muy probable es que Bustamante compartiera sus inquietudes en este aspecto
con quien fuera su subalterno y colaborador (1959-1964) en la Secretara del
Patrimonio Nacional, Jos Lpez Portillo, ya que ste, inmediatamente despus, en 1965, ubicado en la Oficina Jurdica de la Secretara de la Presidencia,
prohij en el seno de la Comisin de Administracin Pblica y como presidente
de ella la determinacin de que la Reforma Administrativa deba ser el medio
ms idneo para el logro de los objetivos del desarrollo nacional y que la
planeacin de ste tendra que comprender y orientarse a los programas sustantivos del Gobierno, vinculados a los sistemas de elaboracin del presupuesto
federal.!
De tal suerte, no es extrao que en 1976. en la Exposicin de Motivos de la
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, piedra angular de la reforma administrativa, se justificara la creacin de la Secretara de Programacin y Presupuesto por parte del presidente Lpez Portillo con este incisivo
razonamiento:
La existencia de tres dependencias del Ejecutivo encargadas de la planeacin de las
actividades pblicas. de su financiamiento y de su control, respectivamente, impidi
muchas veces que estas funciones, que constituyen una tarea continua en lo administrativo, se llevaran a cabo de manera coherente y oportuna. La planeacin del gasto
pblico y de las inversiones a cargo de la Secretara de la Presidencia, la presupuestacin del gasto corriente en la Secretara de Hacienda y la programacin y el control
de las entidades paraestatales en la Secretara del Patrimonio Nacional obligaron a
ensayar diversos mecanismos intersecretariales, cuyos aciertos y dificultades llevan
finalmente a proponer la integracin de estas funciones bajo un solo responsable.
2 Base Legal y Lineamientos para el Funcionamiento Institucional y Sectorial de la Administracin
Pblica Federal. Coleccin Lineamientos. nm. 1, Presidencia de la Repblica, Coordinacin General de Estudios Administrativos, 1977, p. 23.
J "Diagnstico del Desarrollo Histrico de la Administracin Pblica Mexicana", en Memoria
Institucional de la Secretara de Programacin y Presupuesto, 1977, pp. 35-37.
SECRETARA DE PROGRAMACIN Y PRESUPUESTO
415
Surge as con tal proyeccin en el tiempo, casi veinte aos despus y animada
sin duda por la misma idea sustancial, la Secretara de Programacin y Presupuesto, a la que el artculo 32 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal, asign como principales atribuciones las que se mencionan enseguida:
1) Recabar los datos y elaborar los planes nacionales sectoriales y regionales
de desarrollo econmico y social y el plan general del gasto pblico de la
Administracin Pblica Federal;
2) Proyectar y calcular los egresos del Gobierno Federal y los ingresos yegresos de la Administracin Pblica paraestatal, y hacer la glosa preventiva de
los ingresos y egresos del propio Gobierno Federal y del Departamento del
Distrito Federal;
3) Formular el programa del gasto pblico federal y el proyecto del presupuesto de egresos de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal.
4) Planear, autorizar, coordinar, vigilar y evaluar los programas de inversin
pblica de las dependencias de la Administracin Pblica centralizada y la
de las entidades de la administracin paraestatal;
5) Llevar a cabo las tramitaciones y registros requeridos para el control y la
vigilancia del ejercicio del gasto pblico y de los presupuestos de egresos de
la Federacin y del Distrito Federal, de acuerdo con sus leyes respectivas;
6) Cuidar que sea llevada y consolidada la contabilidad de la Federacin y del
Departamento del Distrito Federal; elaborar la Cuenta Pblica y mantener
las relaciones con la Contadura Mayor de Hacienda;
7) Autorizar los actos y contratos de los que resulten derechos y obligaciones
para el Gobierno Federal y para el Departamento del Distrito Federal;
8) Controlar y vigilar financiera y administrativamente la operacin de los
organismos descentralizados, instituciones, corporaciones y empresas que
manejen, posean o exploten bienes y recursos naturales de la Nacin, o las
sociedades e instituciones en que la Administracin Pblica Federal posea
acciones o intereses patrimoniales;
9) Intervenir en la inversin de los subsidios que concede la Federacin a los
Gobiernos de los estados, municipios, instituciones o particulares, cualesquiera que sean los fines a que se destinen;
10) Intervenir en los actos o contratos relacionados con las obras de construccin, instalacin y reparacin que se realicen por cuenta de la Administracin Pblica Federal y vigilar la ejecucin de los mismos;
11) Dirigir y organizar estudios y exploraciones geogrficas y realizar estudios
cartogrficos de la Repblica, as como llevar y establecer los lineamientos
generales de la estadstica general del pas; y
12) Dictar las medidas administrativas sobre responsabilidades que afecten a la
Hacienda Pblica Federal y al Departamento del Distrito Federal.
Las funciones precedentes derivaron de un elaborado proceso de segregacin
e integracin, mediante el cual numerosas atribuciones que se encontraban
asignadas a diversas unidades administrativas de las Secretaras de Hacienda y
Crdito Pblico, del Patrimonio Nacional, de la Presidencia, de Industria y
416
Comercio y de la misma Presidencia de la Repblica se segregaron y conjuntaron para conformar la estructura orgnico-funcional de la naciente Secretara
de Programacin y Presupuesto.
Consecuentemente con ello y en cumplimiento de lo prevenido por el artculo
18 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, en cuanto a Ll
determinacin de las unidades administrativas que la integran y sus correspondientes atribuciones, se expidi el primer Reglamento Interior de la Secretara.
mismo que fue publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 23 de marzo de
1977. Conforme a este ordenamiento se definieron las unidades por cuyo conducto habra de ejercer sus funciones y despachar los asuntos de su competencia, tales como la Subsecretara de Programacin, integrada con las Direcciones
Generales de Poltica Econmica y Social; de Programacin, y de Promocin
y Operacin Regional. Para su formacin se dedujeron atribuciones correspondientes a la Secretara de la Presidencia y que estuvieron a cargo de la Direccin
General Coordinadora de la Programacin Econmica y Social y de la Direccin General de Desarrollo Regional y Urbano.
A la Subsecretara de Presupuesto se adscribieron las Direcciones Generales
de Inversiones Pblicas; de Egresos, incluyendo las funciones de contabilidad y
auditora gubernamental; de Pagos; de Normas sobre Adquisiciones, Almacenes y Obras Pblicas; as como la Contadura de la Federacin, con el fin de
elaborar la Cuenta Pblica de 1976 y depurar los saldos de la Hacienda Pblica
Federal de los aos anteriores a ste. Para su conformacin se asignaron atribuciones de la Secretara de la Presidencia que se ejercan por conducto de la
Direccin General de Inversiones Pblicas; de la Secretara de Hacienda, a
travs de las Direcciones Generales de Egresos y de Pagos, as como de la
Secretara del Patrimonio Nacional, por medio de las tambin Direcciones
Generales de Control y Vigilancia de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal: de Inspeccin de Adquisiciones y de Inspeccin
de Contratos y Obras Pblicas. A la Contadura de la Federacin le fueron
atribuidas las funciones relativas a la integracin, consolidacin y presentacin,
ante el Poder Legislativo y a nombre del Ejecutivo Federal, de la Cuenta
Pblica de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal.
La Subsecretara de Evaluacin qued integrada nicamente por la Direccin General de Anlisis para la Evaluacin. Debido a que por primera vez se
institucionaliz la funcin de evaluacin, fueron asignadas a esta rea las atribuciones que sobre la materia se ejercan por las Secretaras de la Presidencia y
de Hacienda y Crdito Pblico, as como de la Secretara del Patrimonio Ncional, a travs de su Direccin General de Operacin y Desarrollo de Organismos y Empresas del Sector Paraestatal.
La Coordinacin General del Sistema Nacional de Informacin, creada para
asumir las funciones globalizadoras relativas a la informacin, qued constituida por las Direcciones Generales de Estadstica; de Sistemas y Procesos
Electrnicos; de Diseo e Implantacin del Sistema Nacional de Informacin y
de Estudios del Territorio Nacional. Para su formacin se acudi a las atribuciones que correspondieron, en la Secretara de Industria y Comercio, a la Direccin de Estadstica; en la Secretara de Hacienda, a la Direccin General de
417
Procesos Electrnicos, y en la Secretara de la Presidencia, a la Direccin

General de Documentacin e Informe Presidencial y a la Comisin de Estudios
del Territorio Nacional.
Por su parte, a la Oficiala Mayor le fueron encargadas las tareas de apoyo
interno en general, utilizndose para ello los recursos y atribuciones de la
Oficiala Mayor de la Secretara de la Presidencia.
A partir de su creacin en diciembre de 1976, la Secretara de Programacin y
Presupuesto sufri modificaciones en su estructura que significaron una transformacin orgnica derivada de las experiencias que obtuvo en su carcter de
dependencia normativa, al desempear las funciones de compatibilizacin y
globalizacin de las acciones de la Administracin Pblica Federal. Las principales que experiment fueron, en primer trmino, las consignadas en el decreto
por el que se crearon las Direcciones Generales de Contabilidad Gubernamental; de Auditora Gubernamental; de Programacin Regional; de Coordinacin
Normativa para las Delegaciones; de Apoyo a la Operacin de las Delegaciones, y de Servicios Sociales y Coordinacin de Delegaciones (D.O. 10-VIII-1978).
A continuacin, se adapt a las modificaciones contenidas en el decreto que
adicion el artculo 34 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, para atribuir a la Secretara de Comercio la intervencin en las adquisiciones de toda clase que realizaran las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, y cuyo artculo.primero transitorio derog la fraccin XV
del artculo 32 de la propia ley, que asignaba esa responsabilidad a la Secretara
de Programacin y Presupuesto (D.O. 8-XU-1978).
Posteriormente tuvieron lugar las modificaciones sealadas en el acuerdo que
estableci las bases generales de Organizacin y Funcionamiento de las delegaciones regionales de esta ltima dependencia (D.O. 26-XII-78).
Ms amplias y trascendentes fueron las que con el propsito de lograr la
consolidacin institucional de la Secretara de Programacin y Presupuesto,
ordenando y racionalizando su estructura y dndole continuidad a las labores
de sus principales reas, se establecieron por su segundo Reglamento Interior
(D. O. 28-11-1980), y que consistieron en la creacin, en el mbito de programacin, de la Direccin General de Anlisis de Ramas Econmicas, y de la ubicacin de la Coordinacin de Franjas Fronterizas y Zonas Libres.
En el rea de presupuesto, la supresin de las tradicionales Direcciones Generales de Egresos y de Inversiones Pblicas, con el fin de unificar el anlisis del
gasto corriente y el de inversin, formndose para el efecto cinco nuevas Direcciones Generales relativas, respectivamente, a los sectores Agropecuario y de
Pesca; Energtico e Industrial; de Desarrollo Social; de Presupuesto, y de Administracin y Finanzas. Adems, se cre la importante Direccin General
de Poltica Presupuestal, que se habra de ocupar de dar integracin y normatividad a los presupuestos sectoriales; crendose, asimismo, como antecedente y
base primaria de un servicio civil mexicano, la Direccin General de Administracin de Personal del Gobierno Federal.
En el campo de la evaluacin hubo una delimitacin de estas funciones con
las del Sistema Nacional de Evaluacin, suprimindose la Direccin General de
Productividad para reestructurar, como instrumentos fundamentales de un sis-
418
tema de control y fiscalizacin de las acciones pblicas que habra de permitir la

evaluacin del desarrollo de los programas del Gobierno Federal, las Direcciones
Generales de Contabilidad Gubernamental, de Control y Auditora Gubernamental y de Control de Contratos y Obras Pblicas.
En otro aspecto, a la Coordinacin General del Sistema Nacional de Informacin se le cambi la denominacin por la de Servicios Nacionales de Estadstica, Geografia e Informtica, reorganizndola internamente con las Direcciones
Generales de Estadstica; de Geografa del Territorio Nacional; de Integracin
y Anlisis de la Informacin y de Poltica Informtica.
Con este esquema y adecuacin estructural y funcional, la Secretara de
Programacin y Presupuesto, durante los tres primeros aos de su existencia y
segn se hizo constar en los Antecedentes de su Manual de Organizacin General expedido en 1980, logr orientar sus tareas, en lo referente a materias
sustantivas, a integrar la estrategia global y las polticas especficas en funcin
de sus objetivos; a articular los procesos de programacin, presupuestacin,
evaluacin e informacin; a definir una metodologa depurada que relacionara
los planes sectoriales con el Plan Global de Desarrollo; a incorporar los sectores nacionales, vinculando la planeaci n regional con el nivel sectorial y global;
a disponer mecanismos de negociacin con las entidades, fortaleciendo la instancia sectorial; a unificar los criterios para la asignacin de recursos, a efecto
de que el gasto pblico tuviera un verdadero contenido programtico; a atender
a las entidades federativas con polticas y estrategias homogneas; a integrar el
gasto corriente y el de inversin, eliminando en las cuestiones presupuestales la
inercia tradicional, el detalle excesivo y los mtodos obsoletos y anacrnicos; a
dar vigencia al esquema de sectorizacin con la definicin de canales de comunicacin con los coordinadores sectoriales y evitar el centralismo, especficamente en lo relativo a presupuesto, y en suma, como vrtice de primordial
trascendencia, a depurar e intensificar las tareas de globalizacin mediante una
estrecha coordinacin y comunicacin con la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico.
A propsito de estas aseveraciones y particularmente respecto al ltimo punto de ellas, resulta interesante revisar algunas de las vicisitudes acaecidas durante el ejercicio de las actividades de esta nueva dependencia del Ejecutivo Federal, a la que fue encomendada la realizacin de los aspectos medulares de la
Reforma Administrativa, o sea, aquellos de radical trascendencia que consistieron en asumir responsabilidades en materia de planeacin y programacin a las
cuales deba vincularse y aun supeditarse la determinacin del gasto pblico,
cuyo establecimiento hasta entonces haba estado directa y exclusivamente implicado y reducido a la poltica de ingresos, a la material y estricta captacin de
los recursos fiscales.
Cabe as rememorar que el asumir Jos Lpez Portillo la Presidencia de la
Repblica, el 10 de diciembre de 1976, e integrar su primer gabinete de gobierno, design al licenciado en economa Carlos Tello Macas como transitorio
titular de la Secretara de la Presidencia, misma que habra de subsistir hasta
que ~.tr en vigor la Ley Orgnica de la Administracin PblicaFederal,el 1
de enero de 1977, quedando a partir de esa fecha formalmente creada la Secre-
419
tara de Programacin y Presupuesto y desaparecida la de la Presidencia. De tal

manera, el primer secretario de la naciente dependencia. aunque de efmera
gestin. fue Carlos Tello Macias, quien desempe el cargo poco menos de
un ao, hasta que renunci junto con el licenciado Julio Rodolfo Moctezuma Cid, que ocupaba la cartera de Hacienda y Crdito Pblico.
Mucho se dijo entonces que ambas renuncias tenan entre s estrecha vinculacin e igual causa aparente: inadmisible desconexin entre las dos dependencias cuya responsabilidad globalizadora les confiaba el carcter de eje en torno
al cual deba girar toda la Administracin Pblica. La -orientacin y' el apoyo global sufrieron ah un primer tropiezo. nunca esclarecido como deficiencia institucional o fal1a humana.
Posteriormente, durante el propio sexenio 1977-1982 hubo tres titulares ms
en la Secretara, que fueron Ricardo G~rca Sinz y Miguel de la Madrid Hurtado,
as como, para finalizar el periodo, Ramn Aguirre Velzquez. No pudo definirse
con certeza si tal inusitada movilizacin de secretarios de Estado para una
misma dependencia en un solo ejercicio gubernamental, haba obedecido a
iguales causas de disfuncionalidad administrativa o ms bien a razones polticas
de primer oden, ya que, excepto el inicial ocupante del puesto, los otros tres se
proyectaron a cargos pblicos del ms alto nivel.
De todas suertes suscit reflexiones e inquietudes la creacin de una Secretara "eje" de toda la Administracin pblica, que reformaba tan radical y profundamente al sistema y cuyos resultados en la prctica escapan aun a toda
ponderacin, ya que los estudiosos de la materia que pudieran emitir juicios
vlidos al respecto no lo han hecho seguramente porque sus nociones y conocimientos sobre el particular derivan de experiencias de carcter netamente
protagnico.
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal

En estricto sentido, la reforma administrativa, considerada como proceso evolutivo del aparato gubernamental, se ha registrado gradual y paulatinamente en
todas las pocas de la vida institucional del pas, a partir, puede decirse, de
1821, en que exista una Secretara del Despacho de Hacienda, una de Justicia y
Asuntos Eclesisticos, otra de Asuntos Exteriores e Interiores y una ms de
Guerra y Marina; estructura mnima en que, sin embargo, estaban radicadas todas las cuestiones sujetas a la atencin y resolucin del Estado que se
empezaba a formar."
. Comparados esos inicios con la dimensin alcanzada por la Administracin
Pblica Federal conforme a la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado
de 1958, a razn de 15 secretaras de Estado y 3 departamentos administrativos,
resulta apreciable el sustancial desenvolvimiento consumado a lo largo de casi
150 aos, en que corri parejo con el desarrollo nacional. No obstante o ms
Jos Lpez Portillo, Conferencia sustentada en la Escuela Superior de Comercio y Administracin delIPN, 23 de febrero de 1970, incluida en Aportaciones al conocimiento de la Administracin
Federal. Secretara de la Presidencia, Direccin General de Estudios Administrativos. pp. 641-646.
420
bien con base en ello, el presidente Daz Ordaz en 1965gir instrucciones precisas para la implantacin de la Reforma Administrativa, definindola en sus
alcances, con mesura y ponderacin, a travs de los siguientes conceptos:
La Reforma Administrativa es un proceso permanente, exige tiempo, ms an, es una
accin reiterada, constantemente renovada. La Reforma Administrativa es un proceso en marcha permanente que se retroalimenta, ms an, una reforma administrativa
para que tenga xito, debe suponer el establecimiento de un sistema de autorregeneracin que est en constante vigilancia, y as estamos tratando de impulsarla.'
La encomienda presidencial fue recibida por Jos Lpez Portillo, quien en

esas fechas ocupaba el cargo de jefe de la Oficina Jurdica de la Presidencia de
la Repblica y, al mismo tiempo, presida la Comisin de Administracin
Pblica." Este funcionario asumi las instrucciones del caso, de tal modo que en
su ejercicio, diez aos ms tarde, le resultara factible introducir dicha Reforma
Administrativa con pleno conocimiento de causa.
En efecto, al tomar posesin de la Presidencia de la Repblica, el l de
diciembre de 1976, pudo anunciar su implantacin con una fundamental base
jurdica -la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal-, mediante la
cual se daba comienzo a una transformacin radical y profunda en el aparato
gubernamental del Estado Mexicano", como un reclamo de la nacin, cuyas
actividades socioeconmicas resultaban considerablemente ms amplias y complejas que las existentes 18 aos antes, cuando tuvo lugar el anterior y ltimo
ajuste a su estructura orgnica y funcional.'
Al enviar a la Cmara de Senadores del Congreso de la Unin la correspondiente inciativa de ley, se hizo hincapi en que se trataba con ella de superar
las deficiencias de una estructura orgnica, la de 1958, carente ya de la eficacia
requerida para resolver los problemas que haba llegado a plantear el pas en
cuanto a sus exigencias socioeconmicas y su desarrollo poltico e institucional.
Se buscaba no precisamente revolucionar las estructuras existentes, sino generalizar aquellas soluciones que llegaron a acreditar en el tiempo y en determinados mbitos su eficaz funcionalidad. Se intentaba ms bien realizar los ajustes
necesarios que hicieran posible evitar duplicaciones, precisar responsabilidades
y simplificar estructuras, con la mira de dotar al Ejecutivo Federal de un
aparato administrativo que le permitiera organizarse previamente para organizar, a su vez, el esfuerzo nacional. Este propsito, deca textualmente la Exposicin de Motivos, "requiere la institucionalizacin de la programacin de las
acciones de la Administracin Pblica, el establecimiento de prioridades, objetivos y metas, que resulten comprensibles y por lo mismo viables, no slo para
los servidores pblicos sino para la poblacin en general"; agregando en un
aspecto de primordial trascendencia, que converta en integral a este ordenamiento, que "Los ltimos diez lustros han testimoniado el aumento constante
de la Administracin Pblica paraestatal". En nuestros das, se expuso, "ms
6
Ibdem. p. 636.
Loe. cit.
Carrillo Castro y Garca Ramrez, op. dI.. p. 88.
421
de la mitad del Presupuesto de Egresos de la Federacin se canaliza a travs de

este tipo de entidades cuyos mecanismos de coordinacin y control se encuentran dispersos en diferentes disposiciones legales. Su inclusin en una Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal permite llevar a sus ltimas
consecuencias el esfuerzo de reforma administrativa".
A este propsito y al incluir en un instrumento jurdico propiamente unitario
a las entidades paraestatales con personalidad jurdica y patrimonio propios, se
pretenda establecer los mecanismos por medio de los cuales habran de coordinar sus acciones con el resto de las dependencias del Ejecutivo, a fin de obtener
una mayor coherencia en sus actividades y evitar desperdicios y contradicciones, al quedar incorporado por primera vez en forma explcita el propsito de
programar las acciones del Estado y contar con prioridades y con un ritmo
adecuado del gasto pblico, a fin de dejar establecido el presupuesto por programas y la evaluacin de resultados.
Se propuso asimismo que las dependencias directas del Ejecutivo Federal se
constituyeran en unidades con responsabilidad sectorial y se encargaran de la
planeacin y conduccin de las polticas a seguir en cada sector de actividad,
quedando facultadas para coordinar los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal y los fideicomisos en el mbito sectorial que
habra de estar a su cargo; aclarndose que la integracin de sectores de la
Administracin Pblica bajo la coordinacin de las distintas dependencias centrales del Ejecutivo, en modo alguno implicaba la transformacin de estructuras, ni la modificacin de la personalidad o condicin jurdica, ni de su patrimonio, y menos afectaba las relaciones con sus trabajadores o con terceros. Se
trataba en sntesis y en concreto de sentar las bases para el establecimiento de
una poltica general de coordinacin y de programacin sectorial.
En cuanto a la Administracin Pblica centralizada y la reestructuracin de
sus dependencias, en primer trmino, se seal que la iniciativa contemplaba
conjuntar en una sola Secretara de Estado las atribuciones que tenan conferidas la Secretara de Agricultura y Ganadera por una parte y la Secretara de
Recursos Hidrulicos por la otra, debido ello a que la organizacin de la
produccin agropecuaria tradicionalmente se haba concebido en forma dispersa al dividirse la administracin de los insumos, el riego y la tenencia de la
tierra, lo que haca urgente integrar programticamente estos tres elementos
para estimular y optimizar la produccin agropecuaria y forestal.
Enseguida se puso nfasis en que los energticos haban constituido un punto
clave en el desarrollo nacional y que slo con una generacin y explotacin
racional de ellos se poda impulsar la planta de una industria bsica y estratgica requerida con apremio, lo cual exiga su encuadramiento dentro de las tareas
de la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial.
Ms adelante y en otro rengln, se hizo notar que la complejidad de las
actividades comerciales y su incidencia en todos los aspectos de la economa
nacional volvan indispensable la coordinacin de sus reas especificas, con el
fin de promover la accin unitaria que en este campo exiga el desarrollo del
pas. Por tal razn, se propona la creacin de una Secretara de Comercio que
se encargara de vincular integral y estructuralmente la actividad comercial con
422
la produccin, los procesos de distribucin y la orientacin a los consumidores;

reestructurando a fondo esta rea de la Administracin Pblica para promover
con eficiencia las actividades comerciales que, en lo interno, permitieran simplificar el pesado aparato de la intermediacin que encareca indebidamente los
productos y garantizar una accin ms vigorosa y competitiva de la exportacin de los mismos, y un ms cuidadoso manejo de las importaciones que se
realizaban en el pas.
Con la misma intencin, se dijo, y habida cuenta de que el mar patrimonial se
haba ensanchado, se propona la creacin de una unidad que se ocupara
particularmente de racionalizar la explotacin y el aprovechamiento de los
productos del mar, con el fin de estimular su consumo y equilibrar la dieta de
los mexicanos, pensndose para ello integrar en un departamento administrativo -el de Pesca-, todas aquellas funciones, hasta entonces dispersas en diferentes secretaras de Estado, que incidan en la materia y con las cuales se poda
establecer una poltica congruente y unitaria.
Tratndose de las comunicaciones y los transportes, se consider conveniente
su manejo integral y se sugiri incorporar a las atribuciones ya confiadas en este
ramo a la Secretara de Comunicaciones y Transportes, las correspondientes a
la marina mercante y en consecuencia las relativas al cuidado de su infraestructura, as como a la administracin de los puertos.
Se indic tambin que entre las preocupaciones de la poca figuraba el ordenamiento del territorio nacional y la distribucin planificada de la poblacin
del pas, cuya transformacin del aspecto rural al urbano alcanzaba un ritmo dos
veces mayor que el promedio mundial, propicindose con ello una marcada
disparidad entre las diferentes regiones del territorio nacional, con dispersin
demogrfica, gigantismo urbano y la existencia y presencia de asentamientos
humanos de marcada pobreza, al lado de otros de franco privilegio.
Por tales circunstancias, se seal la conveniencia y as se .sugiri, de adicionar a las funciones ya a cargo de la Secretara de Obras Pblicas aquellas que le
permitieran atender con eficacia e implantar las polticas de asentamientos
humanos y participar significativamente en la promocin del bienestar de los
ciudadanos en su entorno social.
Se plante adems, y por razones de congruencia, concentrar en la Secretara
de Gobernacin la regulacin del funcionamiento de los ms importantes medios de difusin e informacin, tales como radio y televisin, adems de la
cinematografia y las publicaciones impresas, a efecto de mantener su ejercicio
dentro de los lmites de respeto a la vida privada, a la paz y moral pblicas ya la
dignidad personal.
En otro campo, ms bien genrico, se habl de la incorporacin dentro de los
postulados de la Ley de la figura jurdica consistente en la desconcentracin
administrativa que el Ejecutivo Federal haba venido utilizando para el manejo
de las cuencas hidrolgicas, la construccin de escuelas y el gobierno de las delegaciones del Distrito Federal. Se precis que con esta modalidad de la delegacin de autoridad se sentaban las bases para el funcionamiento y control de este
tipo de rganos desconcentrados, partcipes de la personalidad juridica del
Estado y dotados de la flexibilidad requerida por las acciones que habran
423
de realizarse en los distintos mbitos del territorio nacional, proporcionando

una atencin ms eficaz y oportuna a los gobernados en su lugar de residencia,
sin que tuvieran que desplazarse hacia el centro o esperar las decisiones que
hasta ese entonces se tomaban desde la capital de la Repblica.
Finalmente, se mencion la creacin de la Secretara de Programacin y
Presupuesto, como eje de la Reforma Administrativa; tema sobre el cual ya se
.abund extensamente, al describir su organizacin, su funcionamiento y las
amplias atribuciones que se le confirieron para el cumplimiento de sus tareas de
orientacin y apoyo global, en calidad de rgano central de los sistemas de
planeacin y control.
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal
LaLey de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal que, como ya se

)'ladicho, forma parte de la triloga de ordenamientos jurdicos que fueron base
'fundamental para el arranque de la Reforma Administrativa de 1977, se promulg de manera prcticamente simultnea con sus homlogas, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y la Ley General de Deuda Pblica, y
se public, al igual que esta ltima, en el Diario Oficial de la Federacin de 31
de diciembre de 1976.
Con ella, como primordial propsito, se vino a actualizar la conceptual
caracterizacin del gasto pblico federal, cuyas bases se hallaban establecidas
desde la dcada de los aos treinta, o sea con una anterioridad de ms de
cuarenta aos, en que fue expedida la Ley Orgnica del Presupuesto de Egresos
de la Federacin de 1935 y sus tres reglamentos sucesivos de 1935, 1937 Y1938.
Consecuentemente con ello, y en consonancia directa con la medular esencia
de la reforma, vincul de manera definitiva la planeacin y programacin de las
grandes metas y objetivos del desarrollo nacional, con la preparacin, ejercicio
y control del presupuesto federal de egresos."
As la determinan con toda claridad sus artculos 1, 4, 5 Y 13 que, al
designar a la Secretara de Programacin y Presupuesto como el conducto por
el que el Ejecutivo Federal habra de aplicar sus disposiciones, confi a dicha
dependencia la programacin, presupuestacin, control y evaluacin del gasto
pblico, con base en directrices y planes nacionales de desarrollo econmico y
social; agregando que el gasto se basara en presupuestos formulados con apoyo en programas que sealaran objetivos, metas y unidades responsables de su
ejecucin.
Modernizar la administracin del gasto pblico federal constituy su ms
trascendente finalidad, quedando sta plasmada en la decisin de incluir en los
presupuestos las erogaciones por concepto de gasto corriente, inversin fsica y
financiera y pagos de pasivo o deuda pblica, tanto de los poderes, instituciones
y dependencias centralizadas, como de las entidades paraestatales, o sea, por
una parte, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, la Presidencia de la Repblica, las secretaras de Estado y departamentos administrativos, as como la
R
424
Procuradura General de la Repblica, y por la otra, los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal mayoritaria y los fideicomisos en
los que el fideicomitente fuera el Gobierno Federal, el Departamento del Distrito Federal o alguna de las entidades paraestatales antes mencionadas."
Precisa, al hablar de entidades, hacer hincapi en que se trata de entidades
paraestatales, debido a que, en esta ley y pese a que la Orgnica de la Administracin Pblica Federal estableci el claro distingo entre dependencias de la
administracin centralizada y entidades de la paraestatal, se determin que
genricamente se denominara "entidades" a todos los poderes, instituciones,
dependencias, organismos y fideicomisos de que se ocupa, ignorando la prctica y til diferenciacin introducida por un ordenamiento del que es coetnea y
dando margen a confusin o a redundantes aclaraciones.
Innovaciones relevantes de esta ley vinieron a ser, primeramente, aquella en
que por primera vez se estableci que por conducto de la Secretara de Programacin y Presupuesto el Ejecutivo Federal poda autorizar la participacin
estatal en empresas, sociedades o asociaciones civiles o mercantiles, bien sea
para su creacin o constitucin o para aumentar su capital o patrimonio, o bien
para adquirir todo o parte de ste. 10
Otra innovacin fue que dispuso que nicamente se podran constituir o
incrementar fideicomisos pblicos con autorizacin expresa del presidente de la
Repblica, emitida por conducto de la propia Secretara de Programacin y
Presupuesto; misma que qued facultada para proponer al Ejecutivo Federal su
modificacin o disolucin cuando as conviniera al inters pblico.!'
Una ms responsabiliz a las secretaras de Estado y departamentos administrativos para orientar y coordinar la planeacin, programacin, presupuestacin, control y evaluacin del gasto de las entidades -paraestatales desde
luego-, agrupadas en el sector bajo su coordinacin; sealndose que nicamente se podran concertar crditos para financiar programas de la Presidencia
de la Repblica, las Secretaras de Estado y departamentos administrativos, la
Procuradura General de la Repblica, el Departamento del Distrito Federal y
las entidades paraestatales, por conducto o con la autorizacin de la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico, siempre y cuando hubiesen sido previamente
aprobados por la de Programacin y Presupuesto Y
Igualmente hubo otra innovacin que previno que cada una de las entidades
a cuyo gasto se refiere la Ley habran de llevar su propia contabilidad, con
inclusin de las cuentas para registrar tanto los activos, pasivos, capital o
patrimonio, ingresos, costos y gastos, como las asignaciones, compromisos y
ejercicios correspondientes a los programas y partidas de su propio presupuesto; en la inteligencia de que los catlogos de cuentas que deberan utilizar el
Poder Legislativo, el Poder Judicial, la Presidencia de la Repblica, las Secretaras de Estado y departamentos administrativos, as como la Procuradura
General de la Repblica, seran emitidos por la Secretara de Programacin y
Art. 2.
Art. 8.
11 Art.90.
12 Art. 10.
10
425
Presupuesto, en tanto que los de las entidades paraestatales habran de ser

autorizados expresamente por la misma.':'
Finalmente, nuevas disposiciones previnieron que todos quienes efectuaran
gasto pblico quedaran sujetos a la obligacin de proporcionar a la propia
Secretara la informacin que les solicitara y a permitir a su personal la prctica
de visitas o auditoras para la comprobacin del cumplimiento de sus obligaciones legales; otras ms establecieron que las entidades paraesta tales se reportaran adems al coordinador de sector, proporcionndole datos presupuestales, contables financieros y de toda ndole que se les requiriera; otras, que
establecieron para dependencias y entidades sujetas a la Ley la obligacin de
contar con una unidad encargada de planear, programar, presupuestar, controlary-evaluar sus actividades respecto al gasto pblico;" y por ltimo, la que dispuso qu~ deberan establecer sus correspondientes rganos de auditora interna.
I Con este ordenamiento, que vino a modernizar la administracin del gasto
pblico y a responder cabalmente en la materia a la responsabilidad sectorial,
se dio sentido y contenido al llamado "secreto de la Reforma Administrativa",
consistente en "concebir -como origen y fin del desarrollo- el instrumento de
planeacin y no el instrumento de captacin de recursos; amarrar las decisiones
fundamentales al plan y no al ingreso" Y
Ley General de Deuda Pblica

Simultneamente a la promulgacin del ordenamiento conforme al cual la
Secretara de Programacin y Presupuesto habra de asumir las tareas consistentes en proyectar y calcular los egresos del Gobierno Federal y de la Administracin Pblica Paraestatal, as como formular el programa de gasto pblico
federal y los proyectos de Presupuesto de Egresos de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal, llevando a cabo las tramitaciones y registros
requeridos para su vigilancia y evaluacin, precisaba expedir el instrumento
jurdico que normara los aspectos referentes a la realizacin y autorizacin de
las operaciones en que se hiciera uso del crdito pblico al manejo de la deuda
pblica de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal, as como a la
direccin de la poltica monetaria y crediticia, funciones stas que siguieron
siendo de la competencia y responsabilidad de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico.
En efecto, esta ltima dependencia, precisamente porque a su cargo quedaron esos importantes aspectos del financiamiento constitutivo de la deuda pblica, deba considerarse tambin globalizadora y eje, juntamente con la de
Programacin y Presupuesto, en torno a la cual habra de girar toda la Administracin Pblica Federal.
Art. 39.
Art. 7.
15 Base Legal y Lineamientos para el Funcionamiento lnstitucional y Sectorial de la Administracin
Pblica Federal. Coleccin Lineamientos, nm. 1, Presidencia de la Repblica, Coordinacin General de Estudios Administrativos, 1977, p. 23.
13
14
426
Para ello, para darle ese carcter y la norma requerida para su ejercicio, se
concibi y expidi la Ley General de Deuda Pblica, publicada en el Diario
Oficial de la Federacin de 31 de diciembre de 1976 y vigente a partir del 10 de
enero de 1977.
Este ordenamiento vino a recoger en su articulado todas las disposiciones
vigentes hasta esa fecha en la materia, a fin de darle coherencia y unidad a las
bases conforme a las cuales el Ejecutivo Federal poda "concertar o autorizar
emprstitos y pagar la deuda pblica de la Federacin" .16
Su aplicacin, interpretacin en la esfera administrativa y expedicin de las
disposiciones necesarias para su cumplimiento se encomendaron a la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico, a la que se confiri, adems, la suma de facultades que se especifican enseguida y que cubren los diferentes perfiles del manejo de la deuda pblica.
1) Emitir valores y contratar emprstitos para fines de inversin productiva,
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
9)
16
17
para canje o refinanciamiento de obligaciones del erario federal o con

propsitos de regulacin monetaria.
Elaborar el programa financiero del sector pblico con base en el cual se
manejar la deuda pblica, incluyendo la previsin de divisas requeridas
para el manejo de la deuda externa.
Autorizar a las entidades para gestionar y contratar financiamientos fijando
los requisitos que debern observarse en cada caso.
Cuidar que los recursos procedentes de financiamientos constitutivos de la
deuda pblica se destinen a la realizacin de proyectos, actividades y empresas que apoyen los planes de desarrollo econmico y social; que generen
ingresos para su pago o que se utilicen para el mejoramiento de la estructura del endeudamiento pblico.
Contratar y manejar la deuda pblica del Gobierno Federal y otorgar la
garanta del mismo para la realizacin de operaciones crediticias que se celebren con organismos internacionales de los cuales Mxico sea miembro o
con las entidades pblicas o privadas nacionales o de pases extranjeros,
siempre que los crditos estn destinados a la realizacin de proyectos de
inversin o actividades productivas que estn acordes con las polticas de
desarrollo econmico y social aprobadas por el Ejecutivo y que generen los
recursos suficientes para el pago del crdito y tengan las garantas adecuadas.
Vigilar que la capacidad de pago de las entidades que contraten financiamientos sea suficiente para cubrir puntualmente los compromisos que contraigan. Para tal efecto deber supervisar en forma permanente el desarrollo
de los programas de financiamiento de las entidades acreditadas.
Vigilar que se hagan oportunamente los pagos de capital e intereses de los
crditos contratados por las entidades. t 7
Contratar directamente los financiamientos a cargo del Gobierno Federal.
Someter a la autorizacin del presidente de la Repblica las emisiones de
Carrillo Castro y Garea Ramrez, op. cit., p. 193.
Art.40.
SECRETARiA DE PROGRAMACiN Y PRESUPUESTO
427
bonos del Gobierno Federal que se coloquen dentro y fuera del pas, las
cuales podrn constar de una o varias series que se pondrn en circulacin
con la oportunidad en que el Ejecutivo Federal lo autorice. Estas emisiones
constituirn obligaciones generales directas e incondicionales de los Estados
Unidos Mexicanos, de acuerdo con los trminos fijados en las actas de
emisin o en los documentos contractuales respectivos. Sus dems caractersticas sern sealadas al suscribir la actas de emisin o los documentos
contractuales mencionados.
10) Tomar las medidas de carcter administrativo relativas al pago del principal, liquidacin de intereses, comisiones, gastos financieros, requisitos y
formalidades de las actas de emisin de los valores y documentos contractuales respectivos que se deriven de los emprstitos concertados, as como
///Tar~osicin de los valores que documenten obligaciones en moneda nacional y extranjera. Podr tambin convenir con los acreditantes en la constitucin de fondos de amortizacin para el pago de los valores que se
rediman.
11) Autorizar la contratacin de financiamientos a los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal mayoritaria, las instituciones
que prestan el servicio pblico de banca y crdito, las organizaciones auxiliares de crdito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los
fideicomisos.
12) Llevar el registro de la deuda del sector pblico federal. 18
13) Conferir autorizacin previa a las entidades del sector pblico federal para
efectuar negociaciones oficiales, gestiones informales o exploratorias sobre
la posibilidad de acudir al mercado externo de dinero y capitales. 19
14) Otorgar autorizacin previa y expresa a las entidades paraestatales que no
estn comprendidas dentro del Presupuesto de Egresos de la Federacin,
para la contratacin de toda clase de financiamientos."
15) Vigilar que se incluyan en los presupuestos de las entidades del sector pblico los montos necesarios para satisfacer puntualmente los compromisos
derivados de la contratacin de financiamientos."
16) Mantener el registro de las obligaciones financieras constitutivas de la
deuda pblica que asuman las entidades, con anotacin del monto, caractersticas y destino de los recursos captados en forma particular y global."
17) Publicar peridicamente los datos de la deuda pblica, consignando todos
aquellos que resulten significativos para su mejor comprensin."
A propsito de este ordenamiento, cabe hacer presente la misma observacin
que se formul respecto a la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico
Federal, en el sentido de que se califica como "entidades" a todas las dependen18
19
20
21
22
2)
Art. 5.
Art.60.
Art. 19.
Art.24.
Art.27.
Ibidem.
428
cias, instituciones, organizaciones y entidades paraestatales sujetas a su rgimen, haciendo caso omiso, pese a la estrecha vinculacin existente, de la diferenciacin clara y precisa establecida por la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal al llamar "dependencias" a las integrantes de la Administracin Pblica Centralizada y "entidades" a las integrantes de la Administracin Pblica Paraes ta tal.
Tratndose de la programacin de la deuda pblica, la Ley determin que el
Congreso de la Unin habra de autorizar los montos del endeudamiento directo neto, interno y externo, necesario para el financiamiento del Gobierno Federal y de las entidades del sector pblico federal incluidas en la Ley de Ingresos y
en el Presupuesto de Egresos de la Federacin, as como del Departamento del
Distrito Federal, tomando como base los montos del endeudamiento neto necesario para el financiamiento del presupuesto federal propuestos por el Ejecutivo
al someter a su consideracin las correspondientes iniciativas de Ley de Ingresos y Presupuestos de Egresos, proporcionando los elementos de juicio suficientes para fundamentar su propuesta.
Dichas necesidades financieras seran determinadas por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, al conocer por conducto de las secretaras de Estado
o departamentos administrativos encargados de la coordinacin del sector correspondiente los proyectos y programas de actividades, debidamente aprobados por la Secretara de Programacin y Presupuesto, que requieran financiamiento para su realizacin."
Qued claramente establecido que los montos de endeudamiento aprobados
por el Congreso de la Unin seran la base para la contratacin de los crditos
necesarios para el financiamiento del presupuesto federal."
En otro aspecto, la propia Ley instituy la Comisin Asesora de Financiamientos Externos, en calidad de rgano tcnico auxiliar de consulta de la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico en materia de crdito externo, integrada por un representante propietario y un suplente de: a) la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico, que la presidira; b) el Banco de Mxico; la
Nacional Financiera; el Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos; el Banco Nacional de Crdito Rural; el Banco Nacional de Comercio Exterior; la
Sociedad Mexicana de Crdito Industrial; la Financiera Nacional Azucarera,
as como de las entidades del sector pblico que la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico considerase conveniente."
La coordinacin de sus labores se encomend a un secretario tcnico, que
sera el Director General de Crdito de la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico."
A este rgano tcnico de consulta se le asignaron funciones especficas, consistentes en:
1) Evaluar las necesidades de financiamiento del sector pblico federal.
2) Asesorar en el diseo de la poltica que deba adoptarse en materia de endeu24
25
26
27
Art. 11.
Art. 12.
Art. 30.
Art.3!.
SECRETARiA DE PROGRAMACIN Y PRESUPUESTO
3)
4)
5)
6)
429
damiento externo o en moneda extranjera, para el sector pblico federal,

opinando sobre planes anuales con precisin de la estrategia de captacin
de recursos externos, de los montos susceptibles de obtenerse sobre esos
recursos y la fuente y aplicacin de los mismos, en coordinacin con las
medidas dictadas por el Ejecutivo Federal en materia financiera, para alcanzar los objetivos de la poltica econmica nacional.
Proponer las medidas de coordinacin de las entidades del sector pblico
federal en todo lo referente a captacin de recursos externos para las mismas, considerando lineamientos de negociacin sobre las condiciones generales de los crditos externos en vas de contratacin.
Estudiar los programas de financiamientos externos para las entidades del
sector pblico federal con criterios de oportunidad y de prelacin.
Conocer y opinar sobre los estudios que se refieran a la deuda externa del
sesYr pblico federal y recomendar polticas para mantenerla dentro de la
c~acidad de pago de dicho sector y del pas.
Asesorar a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico sobre el monto del
financiamiento externo que las entidades del sector pblico contraten anualmente."
Este rgano de consulta tcnica, segn lo expres el Ejecutivo Federal al

enviar a la Cmara de Senadores laniciativa correspondiente a esta Ley, fue
creado en atencin al especial cid'aodo que merece el manejo de la deuda
externa y a la exigencia de que exista uniformidad en la planeacin, diseo,
vigilancia y control de las polticas del endeudamiento pblico.
El crdito de la Nacin, dijo por otra parte el Ejecutivo al hablar en general de
los recursos crediticios del sector pblico federal, debe enfocarse a la produccin de bienes y servicios, a la realizacin de proyectos, actividades y empresas
que apoyen los planes de desarrollo econmico y social del pas y que generen
los ingresos necesarios para su pago o que se empleen para el mejoramiento de
la estructura del endeudamiento, con el fin de que el servicio de la deuda se
mantenga siempre dentro de la capacidad de pago del sector pblico y de la
nacin en general.
Con estos razonamientos y considerando adems la necesidad de establecer
una programacin financiera integral y eficiente, junto con instancias de control y coordinacin tendientes a limitar el crecimiento de la deuda pblica
dentro del concierto de las finanzas nacionales, se promovi la expedicin de
esta Ley que vino a ser, dentro de la Reforma Administrativa, un factor ms en
el intento de modernizar y racionalizar las acciones del Estado mexicano.
Ley sobre Adquisiciones, Arrendamientos y Almacenes
de la Administracin Pblica Federal
Este ordenamiento fue precedido por dos leyes de Inspeccin de Adquisiciones,

de 1965 la una y de 1972 la otra, en las cuales se advierte una inexperiencia en la
28
Art.32.
430
regulacin que establecieron e indefinicin incluso en la elemental conceptualizacin de "dependencias" de la Administracin Pblica centralizada y"entidades" de la Administracin paraestatal, todo lo cual vino a superarse con la
expedicin de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y de la de
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico, puntales del marco jurdico que
fue sustento y base fundamental de la Reforma Administrativa implantada a
partir de 1977.
Dos renglones de especial importancia por la magnitud de los recursos que se
les destinaban en el Presupuesto de Egresos de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal, ameritaban actualizacin y modernizacin en las respectivas regulaciones que les eran aplicables; se trata de los correspondientes a
las adquisiciones y a las obras pblicas, cuyos montos de inversin as como el
alto costo que representaban para la economa nacional exigan racionalidad en
su planeacin, programacin y presupuestacin.
En consonancia con este apremio y para satisfacerlo en cuanto al primero de
los aspectos citados, el Ejecutivo Federal, con fecha 17 de octubre de 1979, envi a la Cmara de Senadores la iniciativa de la Ley sobre Adquisiciones,
Arrendamientos y Almacenes de la Administracin Pblica Federal, indicando
que, de ser aprobada, permitira el establecimiento de un sistema integral de
administracin de los recursos materiales sujetos a adquisicin por parte de las
dependencias y entidades del sector pblico federal, acorde con la realidad y
la dinmica de la reforma administrativa que se haba impuesto."
Los motivos expuestos para justificarla, ilustrativos en cuanto a su esencia,
contenido y trminos, fueron del tenor siguiente:
En el marco de la reforma administrativa que, entre otros propsitos, persigue simplificar los procedimientos de la Administracin Pblica Federal para incrementar su
eficiencia y ajustarla al desarrollo econmico y social del pas, se hace necesario
establecer criterios unitarios respecto de las adquisiciones que efecten las dependencias y entidades del sector pblico, cuya influencia en la economa demanda racionalizar los recursos financieros, incluirlos en la programacin nacional y utilizarlos
para promover la actividad econmica en su conjunto.
A la tesis de que para organizar el esfuerzo nacional el gobierno debe organizarse
previamente, corresponde la necesidad de revisar estructuras y procedimientos para
actualizarlos o sustituirlos, ya que todo organismo o institucin requiere de una tarea
permanente de revisin que permita apreciar incongruencias, fallas o defectos, para
proponer frmulas de solucin que afiancen y alienten el contenido de cualquier
reforma.
Conscientes de lo anterior, propusimos en su oportunidad una iniciativa de ley
para adicionar el artculo 34 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y otorgar atribuciones a la Secretara de Comercio para intervenir en las adquisiciones de toda clase que realicen las dependencias y entidades de la Administracin
Pblica Federal, Centralizada y Paraestatal, as como para determinar normas y
procedimientos para el manejo de almacenes, control de inventarios, avalos y baja
de los bienes muebles. De esta manera, la responsabilidad de llevar el control de esta
actividad, que cada vez cobra mayor importancia como factor decisivo en la vida
29
Diario de los Debates de la Cmara de Senadores, 13 de noviembre de 1979, p. 3.
SECRETARA DE PROGRAMACiN Y PRESUPUESTO
431
econmica nacional, qued asignada en la dependencia del Ejecutivo federal que

conduce las polticas comerciales del pas.
El ordenamiento que ha venido regulando las adquisiciones del sector pblico es la
Ley de Inspeccin de Adquisiciones. La experiencia recogida en los siete aos de su
vigencia y las reformas administrativas que hemos puesto en marcha, permiten concluir que es necesaria una nueva legislacin sobre esta materia, que con toda precisin
fije las bases de un sistema de control moderno y actualizado que haga ms eficiente
el manejo de los recursos que el Estado destina a las adquisiciones. No es afn de
vigilancia autoritaria; se trata de adecuar con criterio unitario las polticas operativas
que deben llevar a cabo las dependencias y entidades con motivo de sus adquisiciones.
La Iniciativa que ahora someto a su consideracin es producto de las inquietudes a
que me he referido. Modifica el sistema de la Ley an vigente en cuanto a que se
suprime el previo registro de los contratos, a fin de agilizar las compras de las
dependencias y entidades del sector pblico. Se deja subsistente, sin embargo, por
considerarse conveniente, la regulacin relativa a que las adquisiciones deben reali~.ars~nforme a presupuestos autorizados, de proveedores debidamente registrados
/ y con Hase en contratos que deben reunir ciertos requisitos, as como respecto de
. bienes de procedencia extranjera cuya adquisicin requerir la previa autorizacin de
la Secretara de Comercio, por ser necesario para la proteccin de nuestra economa.
Se introducen, adems, algunas otras novedades que se explican brevemente. La
nueva Ley se aplicar a todas las dependencias y entidades que integran la Administracin Pblica Federal en los trminos que define la Ley Orgnica respectiva. Quedan, pues, obligados a su cumplimiento las Secretaras de Estado y Departamentos
Administrativos, los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal, las instituciones nacionales de crdito, las organizaciones auxiliares de crdito,
las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos. Tambin se
obliga a su observancia a las personas fisicas o morales registradas como proveedoras
del sector pblico.
La Iniciativa comprende las adquisiciones o sea las compras de mercancas, bienes
muebles y materias primas, y adems, por primera vez, el control de los arrendamientos de bienes muebles, la prestacin de los servicios relacionados con los mismos
bienes y el manejo de los almacenes de las dependencias y entidades. Asimismo,
define claramente la facultad de la autoridad para dictar normas de carcter general
o particular a las cuales debern sujetarse las dependencias y entidades. Tenemos la
certeza de que, mediante este procedimiento, se har ms gil la solucin de los
problemas especficos que se presentan en las compras, en el arrendamiento, en la
contratacin de servicios y en el control de almacenes, til ste para conocer las
disponibilidades reales del sector.
En la sesin de la Cmara de Senadores correspondiente al4 de diciembre de

1979 se dio cuenta a la Asamblea del Dictamen de Primera Lectura y proyecto
de Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Almacenes de la Administracin
Pblica Federal, formulado por las Comisiones Unidas de Comercio Interior y
de Estudios Legislativos, en el que se sealaban las siguientes propuestas de
modificacin: adicin a la fraccin IX de su artculo 4 y modificacin de la
parte final de su fraccin XII; nuevo texto para el artculo 12; modificacin al
artculo 13, primer prrafo; adicin a los artculos 19 y Tercero Transitorio;
quedando de primera lectura. JO
30
Ibidem, 4 de diciembre de 1979, pp. 17-27.
432
Posteriormente, el da 6 del mismo mes de dciembre de 1979 se dio cuenta a

la Asamblea de la propia Cmara del Dctamen de Segunda Lectura, mismo
que se puso a votacin nominal en lo general y en lo particular, habiendo sido
aprobado por unanimidad de 54 votos y pasando a la Cmara de Diputados
para los efectos constitucionales."
La Ley fue expedida finalmente con fecha 27 de diciembre de 1979 y publicada en el Diario Oficial de la Federacin de 31 del msmo mes y ao, con el
carcter de instrumento de orden pblico e inters social, destnado a regular
las operaciones de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica
Federal relativas a la adquisicin de mercancas, materias primas y bienes
muebles; al arrendamiento de bienes muebles; a la contratacin de servicios
relacionados con bienes muebles y al control y manejo de almacenes.
Su aplicacin se encomend a la Secretara de Comercio, con amplias facultades normativas en lo concerniente a las materias antes citadas; a la promocin
de la creacin de comits de las dependencias y entidades, as como a la consolidacin de las demandas de stas para el mejor aprovechamiento del poder de
compra del sector pblico federal. Tambin para promover el establecimiento
de una codificacin uniforme para las mercancas, materias primas y bienes
muebles susceptibles de adquisicin; para llevar el Padrn de Proveedores de la
Administracin Pblica Federal, as como el registro de los precios e importes
mximos de las mercancas, materias primas, bienes muebles, arrendamientos y
servicios; intervenir en los concursos que celebrasen las dependencias y entidades; revisar los pedidos y contratos de adquisicin, de arrendamiento de bienes
muebles y de prestacin de servicios y, en general, para realizar cuantas medidas y acciones de control fUeren necesarias para lograr el cumplimiento de la
Ley y de las disposiciones derivadas de la misma."
A las dependencias y entidades sujetas al rgimen de la Ley se les sealaron
obligaciones expresas, entre las que destacaban las consistentes en presentar a
la Secretara de Comercio sus proyectos de presupuestos y programas de adquisiciones, arrendamientos y servicios; celebrar contratos o pedidos sobre adquisiciones, arrendamiento de bienes muebles y prestacin de servicios, nicamente con proveedores registrados en el Padrn de stos; celebrar concursos para la
adjudicacin de pedidos de conformidad con las bases y normas generales
fijadas por la Secretara; comunicar a la misma de inmediato las irregularidades
que se presentaren en relacin con las operaciones reguladas por la Ley, as
como mantener actualizado el control de sus existencias e inventarios."
Tuvo el ordenamiento captulos especficos para las adquisiciones; el arrendamiento de bienes muebles y la prestacin de servicios relacionados con ellos;
los almacenes y el Padrn de Proveedores, en los que se estableci una regulacin precisa y suficiente para cada una de estas actividades, sujetndolas adems a un control y vigilancia racionales y efectivos, razn por la cual del
conjunto de su articulado pudo decirse con propiedad y justeza en el Senado de
JI
Ibidem. 6 de diciembre de 1979, pp. 7-11.
)2
Art.40.
Art. 8,
J.J
433
la Repblica que superaba y mejoraba a la anterior Ley de Inspeccin de

Adquisiciones, por cuanto estableca normas acordes con las necesidades y la
dinmica de la Administracin Pblica Federal, delimitando el campo de accin del sector gubernamental y los derechos de los particulares contratantes
con ste, al estructurar y organizar un proceso administrativo en el que, tanto
los particulares contratantes como la propia Administracin Pblica encontraban establecidos sus derechos, la condicin de sus obligaciones y las formas de
sus defensas."
Ley de Obras Pblicas
Implantada la Reforma Administrativa y expedidas la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal, la de Presupuesto, Contabilidad, y Gasto Pblico, la General de Deuda Pblica y la Ley sobre Adquisiciones, Arrendamientos y Almacenes de la Administracin Pblica Federal, se present la necesidad
de.prrrrrrever la modernizacin de otros instrumentos jurdicos que constituan
tambin el.marco legal de la funcin administrativa pblica, a fin de que el
ejercicio de sta resultara acorde con los requerimientos polticos, econmicos y
sociales del pas, para el logro de los objetivos, metas y propsitos del desarrollo nacional.
Esa necesidad se hizo presente en 1976, con la institucionalizacin del presupuesto por programas, y oblig a la revisin y ajuste de la Ley de Inspeccin de
Contratos y Obras Pblicas, con la finalidad de establecer principios de liberalizacin y corresponsabilidad del cuantioso gasto pblico destinado a ese
rengln, autorizando al Ejecutivo Federal para eximir a las entidades de los
requisitos y modalidades previos a la iniciacin de las obras y a la celebracin
de los contratos, reservndole sin embargo los medios de control que fueren
necesarios."
Debido a que tal revisin y pretendida actualizacin no alcanzaban a establecer esas metas de liberalizacin y corresponsabilidad de manera integral y consecuente con las prioridades del desarrollo nacional, el Ejecutivo Federal,
con fecha 10 de diciembre de 1980, envi a la Cmara de Diputados la iniciativa correspondiente a un ordenamiento, la Ley de Obras Pblicas, que en forma
cabal satisficiera dichos propsitos, con un rango similar al instrumento jurdico que, para regular las adquisiciones, haba sido igualmente preciso promulgar.
El primordial objetivo de este nuevo ordenamiento fue el logro del rendimiento ptimo de las inversiones en materia de obras pblicas y la ejecucin de
stas sujetas a una adecuada programacin, en beneficio de su calidad y, con
ella, de la satisfaccin plena de los fines para los que fueron proyectadas.
Como un factor ms del esquema jurdico de la Reforma Administrativa y de
la consiguiente transformacin de la Administracin Pblica, la Ley de Obras
Pblicas fue estructurada de acuerdo con los principios generales que orientaron el proceso de cambio del sector pblico federal, planteando una normativi34
B
Diario de Debates de la Cmara de Senadores. 4 de diciembre de 1979, p. 19.

434
dad que propiciara la uniformidad y congruencia entre las fases de planeacin,

programacin, presupuestacin, ejecucin, conservacin, mantenimiento, demolicin y control de la obra pblica y tendiera a lograr corresponsabilidad en
el ejercicio del gasto pblico que efectuaban las dependencias y entidades sujetas a su rgimen.
Fue propsito fundamental tambin la institucionalizacin de las polticas de
liberalizacin en el cumplimiento estricto de las modalidades y requisitos previos a la iniciacin de las obras y a la celebracin de los contratos, reducindolos en parte y eliminndolos en aquellos casos en que ya no se justificaran,
suprimiendo as trabas y barreras burocrticas, para dar flexibilidad a los procedimientos administrativos. Para tal efecto, se contemplaron en la Ley las
circunstancias y condiciones que deban mediar y las medidas de control y
vigilancia que sobre el particular habra de ejercer el Estado.
Se procur asimismo desarrollar la competencia e injerencia de los coordinadores de sector en la materia, para robustecer las tareas de planeacin, coordinacin y evaluacin de las actividades y operaciones de las entidades agrupadas
en su correspondiente sector.
Se cuid de designar en este cuerpo legal a la Secretara de Programacin y
Presupuesto como principal responsable de su aplicacin, encomendndole
funciones de naturaleza fundamentalmente normativa, de vigilancia, control y
apoyo global, con independencia de la intervencin que por razn de sus atribuciones concerna a otras dependencias, principalmente a la Secretara de
Asentamientos Humanos y Obras Pblicas.
Se atendi, con base en experiencias administrativas, la regulacin de las
particularidades propias de las obras de seguridad nacional de emergencia, de
monto menor, as como de los servicios relacionados con estas obras, con afn
de propiciar la oportunidad en su realizacin y la mayor eficacia y eficiencia en
los recursos aplicados a su desarrollo y ejecucin.
Tratndose de adquisiciones dedicadas a formar parte de las obras, se previ
que los bienes muebles destinados a incorporarse o adherirse a los inmuebles
constitutivos de las obras fueran considerados parte integrante de stas, en el
entendido de que su adquisicin deba regularse por la ley de la materia, en
coordinacin con la autoridad responsable de su observancia. Con ello se
permita que las compras que efectuaran las dependencias y entidades de insumos para la construccin, equipos de instalacin y dems bienes que significaran inversiones para la obra pblica pudieran cuantificarse dentro de los presupuestos respectivos, a fin de determinar las consecuencias econmicas de las
adquisiciones, por una parte, yel monto real del costo de las obras, por la otra.
Se regul igualmente la planeacin y programacin de los presupuestos de
las obras, fijando criterios para su ajuste a las polticas, prioridades y recursos
de los planes nacionales, sectoriales y regionales de desarrollo econmico y
social, en funcin de los requerimientos de reas y predios para su ejecucin, de
la disponibilidad de recursos y de la jerarquizacin de las construcciones principales y de las complementarias. Para ello, se dispuso que las dependencias y
entidades, en el ejercicio de la planeacin y de la programacin y presupuestacin de las obras, observaran normas generales y uniformes en cada una de las
435
etapas del proceso, considerando, previamente a su ejecucin, los elementos,

especificaciones y dems requisitos que habran de reunir, a fin de hacer posible
la racionalizacin de los recursos, mejorar su calidad y garantizar su ptimo
aprovechamiento.
Se determin que el Padrn de Contratistas de Obras Pblicas debera llevarse con apego a una clasificacin de los mismos conforme a su especialidad,
capacidad tcnica y econmica, as como ubicacin en el pas, permitiendo de
tal suerte que los contratos se otorgaran bajo las mejores condiciones de realizacin y con miras a contribuir al desarrollo a nivel regional. Se fijaron los
supuestos bajo los cuales podra suspenderse temporalmente o cancelarse el
registro de los contratistas, cuidando la garanta de seguridad jurdica de los
afectados, sin mengua, por otra parte, de la posibilidad de interposicin de
recursos impugnando las correspondientes resoluciones.
Con relacin al importante aspecto de los procedimientos de adjudicacin de
las obras y a efecto de reproducir los conceptos de legalidad, equidad, publicidad y transparencia postulados en el texto constitucional en que se fundamentaban, se dispuso que los contratos fueran adjudicados en subasta, mediante
convocatoria, para que se presentaran proposiciones en sobre cerrado, que se
abrira.en junta pblica, con lo que se cubriran los principios de propiedad e
igaldad de los contratistas, a que aluda el propio precepto constitucional.
Se procur que las modificaciones que se introdujeran, para ciertos casos
calificados, a dichos procedimientos, no fueran en contra de esos principios,
sino que conciliaran a stos con las situaciones que se plantearan en casos tales
como las obras pblicas relativas a la seguridad nacional o a las requeridas
para afrontar las emergencias creadas por los desastres naturales.
Se hizo un especial hincapi en establecer prohibiciones y limitaciones para la
celebracin de contratos en los casos en que se haca presente el conflicto de
inters, tratndose de personas en cuyas empresas participara el funcionario
que deba decidir sobre la adjudicacin de las obras, o su cnyuge o sus parientes consanguneos o por afinidad hasta el cuarto grado, bien fuera como accionistas, ejecutivos o apoderados, para evitar tajantemente la influencia de intereses particulares que produjeran agravio al inters general.
Debido a que los antecedentes y experiencias administrativas haban acreditado que la celebracin de contratos sobre la base de precios unitarios no
siempre era la ms adecuada, la Ley previ la posibilidad de contratacin a
precio alzado que, constituyendo en lo esencial el sustento del mismo mecanismo de precios unitarios, resultaba una figura de ms amplio conocimiento en el
sistema jurdico mexicano.
Como innovacin, se introdujo la posibilidad de que las dependencias y
entidades pudieran modificar por una sola vez los contratos cuando ello no
implicara alteraciones en ms de un 20% en el plazo o monto, ni variaciones
sustanciales al proyecto, cubriendo de tal suerte, con flexibilidad, la eventualidad de que las condiciones pactadas originalmente fueran afectadas por causas
supervenientes.
Tambin como innovacin, se estableci la potestad para las dependencias y
entidades de suspender por causa justificada o rescindir administrativamente'
436
los contratos por razones de inters general o por contravenir las disposiciones
de la Ley, las derivadas de ella, o los trminos del contrato, lo que permitira a
la Administracin Pblica actuar con mayor oportunidad y eficiencia en la
salvaguarda del inters pblico o evitar su detrimento o menoscabo.
Se puntualiz que los contratos que se celebraran con base en la Ley se
consideraran de derecho pblico, facultando asr a la Administracin para
pactar bajo trminos y condiciones propios de su naturaleza jurdica e incluir en
la contratacin estipulaciones exorbitantes del derecho privado, necesarias a las
finalidades de la funcin pblica e inherentes a su cabal ejercicio.
Especial relieve alcanzaron las prevenciones que responsabilizaron a las dependencias y entidades de participar en el control de las obras, debiendo para
ello elaborar normas, bases y procedimientos especficos. Sobre el particular, se
atribuy a la Secretara de Programacin y Presupuesto y a las dependencias
coordinadoras de sector la facultad de verificar que las obras y los servicios
relacionados con ellas se realizaran conforme a lo establecido en la Ley y en los
programas y presupuestos, con el propsito definido de que la responsabilidad
se compartiera en todos los niveles. Los procedimientos de control habran de
servir, adems, para determinar con mayor certidumbre la aplicacin de los
recursos presupuestados para el gasto federal en obras pblicas.
Se plante, como instrumento complementario de la corresponsabilidad caracterstica del esquema general establecido en la Ley y de la eficaz observancia
de sta, la posibilidad de adoptar medidas sancionadoras, sin perjuicio de fincar
responsabilidades de orden diferente. Para ello, se establecieron sanciones tanto
de carcter pecuniario como de naturaleza administrativa, a efecto de encauzar
los actos de vigilancia y aplicacin de la Ley dentro de principios de legalidad y
rectitud.
La iniciativa de esta Ley de Obras Pblicas, de cuya Exposicin de Motivos
se han desprendido en parte las observaciones, comentarios y puntualizaciones
que anteceden, fue sometida a un proceso legislativo en la Cmara de origen, que resulta de inters para complementar la imagen correspondiente a este
ordenamiento y que, por lo mismo, se inserta enseguida en la parte relativa
propiamente a los debates, y en los trminos en que lo recogi e hizo pblico la
Secretara de Programacin y Presupuesto:
... las Comisiones Unidas de Programacin, Presupuesto y Cuenta Pblica y de
Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, procedieron a formular el dictamen de la
Iniciativa de Ley de Obras Pblicas, proponiendo el Proyecto de Ley correspondiente.
El dictamen de referencia destaca los avances y beneficios que contiene la Iniciativa en relacin con la vigente Ley de Inspeccin de Contratos y Obras Pblicas, as
como las innovaciones que permitirn una mejor administracin del gasto para las
obras pblicas; amn de que propiciar mayor eficiencia, honestidad en la realizacin
de las mismas, tal y como se explica en la exposicin de motivos de la propia
Iniciativa.
Ya en la tribuna, el da 23 ltimo, en la discusin del proyecto de Ley presentado
por las Comisiones Unidas, se expusieron, principalmente, los siguientes conceptos
en torno al contenido del proyecto:
437
1) El Partido Socialista de los Trabajadores, aceptando que esta Ley mejora el

manejo operacional administrativo de la obra pblica y mejora y observa la necesidad de la realizacin de la obra por administracin, que combate de alguna manera el
contratismo, propuso la constitucin de una empresa pblica, encargada de la construccin de la "ms importante obra pblica en este pas", a fin de que no est sujeta
al capricho sexenal o a la decisin de funcionarios, reafirmando finalmente, que esta
Ley mejora el procedimiento administrativo y supera de alguna manera a la anterior Ley de Inspeccin de Contratos y Obras Pblicas, "pero se queda corta al no
contemplar el problema poltico de la obra pblica".
2) El Partido Popular Socialista, anticipando que el dictamen, aun cuando no
contempla las necesidades presentes y futuras para alcanzar el desarrollo econmico
de nuestro pas, reconoci el inters que el Ejecutivo ha puesto en su Iniciativa para
resolver las graves contradicciones en que han cado las distintas dependencias gubernamentales respecto al rengln de las obras pblicas.
Mencionaron especialmente que la Iniciativa contempla el problema de la contaminacin ambiental y el deterioro de las condiciones ecolgicas e insistieron, al igual
que el Partido Socialista de los Trabajadores, en la conveniencia de que el Estado
forme sus propias empresas para la construccin de obras.
3) El Partido Socialista de los Trabajadores opin que el proyecto de Ley, aun
cuando en su exposicin de motivos expresa que fortalece el federalismo, se trata de
una ley centralista, en donde una vez ms el gobierno del centro tiene todas las
facultades para llegar hasta el Municipio y decidir qu obras ejecutar.
.~~ 4) El Partido Revolucionario Institucional respondi a los anteriores argumentos
en los siguientes trminos:
\ Estamos en pro de la iniciativa porque precisamente recoge la preocupacin de los
i378 presidentes municipales del pas y defiende la dignidad del Municipio. El seor
Presidente de la Repblica ha tenido especial preocupacin porque en su periodo, la
planeacin sea la base de cualquier accin pblica: y aqu est, precisamente, suscribiendo esta Iniciativa, el que los planes locales y municipales se respeten, y que las
obras se realicen conforme a las disposiciones estatales y municipales. Esta Ley de
Obras Pblicas est vitalizando a nuestro federalismo.
5) El partido Comunista se pronunci en favor de la organizacin de una empresa
de carcter estatal que se encargue de la construccin de la obra pblica.
6) A continuacin, en un solo acto, se procedi a recoger la votacin nominal y, en
lo particular, de los artculos no impugnados, habindose emitido 211 votos en pro y
15 en contra, en lo general. La Asamblea se reserv diversos artculos para su
discusin en lo particular y las propias Comisiones reservaron para adiciones los
Artculos 31, fraccin IV, 66 y Tercero Transitorio.
7) De las discusiones de los artculos reservados, a continuacin se apuntan las
ms importantes:
a) El Partido Comunista seal que es muy conocido por todos nosotros cmo se
realizan infinidad de proyectos para obra pblica y que muchos de ellos no llegan a
ejercitarse en la prctica y que, a pesar de que en los archivos de las dependencias y
entidades existen multitud de proyectos, no vuelven a tomarse en cuenta cuando se
necesita la edificacin de alguna obra que ya ha sido previamente estudiada. Por ello,
sugiri la adicin del Artculo 26 para quedar en la forma siguiente:
"Artculo 26. Las dependencias o entidades que requieran contratar o realizar
estudios o proyectos, verificarn primero si en sus archivos o en los de otras dependencias o entidades existen estudios o proyectos sobre la materia.
"De resultar positiva la verificacin y de comprobarse que el estudio o proyecto
438
localizado satisface los requerimientos de la dependencia o entidad, no proceder la

contratacin. "
Las Comisiones aceptaron la adicin propuesta.
b) El Partido Revolucionario Institucional respondi a la proposicin de diversos
partidos en el sentido de crear una empresa del Estado con el objeto de construir
obras pblicas que" ... no es lgico que estemos pensando en la formacin de una
compaa constructora nacional. Y esto es por una simple y sencilla razn. El Gobierno no se puede' convertir en un constructor general en todo el pas; en este momento,
solamente en el sector federal existen 150000 contratos de otras tantas obras que se
pueden realizar".
e) Las Comisiones Unidas presentaron a continuacin los artculos reservados con
sus respectivas propuestas de adiciones:
La fraccin IV del Artculo 31, con el propsito de dejar bien claro que tiende a
reducir cualquier posibilidad de manipulacin respecto de la asignacin de los contratos, se modific en los siguientes trminos.
"Artculo 31 ...
"IV.... Ia fecha lmite para la inscripcin en el proceso de adjudicacin que
deber fijarse en un plazo no menor de 10 das hbiles contados a partir de la fecha de
la publicacin de la convocatoria."
Respecto del Artculo 66, prrafo IV, se aclara su redaccin, para quedar como
sigue: "A los funcionarios y empleados que infrinjan las disposiciones de esta ley, la
Secretara los amonestar por escrito; si la gravedad de la infraccin lo amerita, el
titular de la dependencia o entidad, segn el caso, con base en la informacin de la
Secretara, podr suspender o remover de su cargo al funcionario o empleado responsable."
El Artculo Tercero Transitorio se modific por la propia Comisin en el sentido
de que se estableciera un plazo perentorio para la elaboracin y expedicin del
Reglamento de la Ley, para quedar en los siguientes trminos:
"ARTCULO TERCERO. El Reglamento de la presente Ley se expedir a ms tardar
ciento ochenta das despus de la publicacin de sta. En tanto ... "
d) El Partido Accin Nacional se refiri a continuacin a los Artculos 33, 56, 57 Y
Quinto Transitorio, sealando que en dichas disposiciones, los principios postulados
en el Artculo 134 constitucional no estn aceptados plenamente porque este ltimo
no establece excepciones y que, por lo tanto, la ley secundaria no puede establecerlos.
Al respecto, el Partido Revolucionario Institucional argument que" ... el principio general consignado en el Artculo 134 precisa que todos los contratos, y que es la
norma que nosotros estamos reglamentando, establece las formas de adjudicacin en
subasta, pero no explica el 134 una nica forma de adjudicacin por subasta, sino
que da los elementos para que sea la normacin de la propia ley reglamentaria los
mecanismos de la subasta. Y la subasta, en este caso, puede ser mediante la publicacin abierta y genrica o mediante el concurso directo. Estamos en potestad, porque
esa es nuestra facultad constitucional, de establecer los mecanismos para la subasta
pblica [ ... ] Luego entonces, no existe inconstitucionalidad [ ... ) respecto de los
artculos mencionados. Por otro lado [ ... ] respecto del Quinto Transitorio [ ... ) no
son excepciones. Se est estableciendo el mecanismo para que se lance una convocatoria, para que se presente la subasta, para que se presenten las proposiciones, para
que haya una junta de proponentes y para que ah se abra el sobre y se determine si es
aceptable la participacin de los contratistas que, adems, no ser cualquier contratista, sino exclusivamente los que estn incorporados dentro del Padrn de Contratistas del Gobierno Federal".
439
e) El propio Partido Accin Nacional volvi a argumentar que: "

esta Ley,
desde su Artculo 30, empieza reproduciendo textualmente el Artculo 134 constitucional [ ... ] creo que en este artculo, seores diputados, no se establece ningn tipo
de excepcin [ ... ] pero, a mayor abundamiento, veamos cules son los supuestos
que encierra ese artculo. El primero de ellos es la subasta [ ... ] El segundo supuesto
es la convocatoria [ ... ] y el tercer supuesto jurdico que se encierra en este 134 es la
junta pblica [... ] En este orden de ideas y si analizamos el Artculo 33 literalmente
y gramaticalmente, descubrimos de inmediato que la primera excepcin que se pone
en pugna con el 134 constitucional es la parte en que dice que las convocatorias se
harn previa resolucin fundada que calificar las razones y circunstancias que
concurran en cada caso.
"Por otro lado, en el tercer inciso de este mismo Artculo 33, cuando se establece el
procedimiento de poder celebrar con una determinada persona el contrato de la obra
pblica, ah con ms claridad no pudo redactarse. Ah se vuelve a plantear otra
excepcin que entra en pugna abierta y clara con el 134.
"Pero donde esto salta todava ms en pugna [ ... ] es en el Artculo 57...
"Yo creo que estos tres artculos que estoy manejando, el 33, el 56 y 57, entran en
abierta pugna con lo que es el mandato constitucional. Se limitan en la interpretacin
que tratan de darle, limitan la accin de convocar y la limitan legislando."
A lo anterior, el Partido Revolucionario Institucional observ: " ... al parecer no
se ha ledo completo al Artculo 33 y me vaya permitir hacerlo [... ] pero lo
fundamental es el prrafo que sigue, que dice lo siguiente: 'En los casos a que se
refiere el prrafo anterior, las convocatorias no se regirn por lo dispuesto en el
Artculo 31; pero las personas convocadas' -s se convocan las personas- 'presentarn su proposicin en sobre cerrado que ser abierto en junta pblica'. El dispositivo pblico en el texto del Artculo 134 nicamente aparece al final del propio prrafo
nico que contiene ese artculo, para que lajunta s sea publicada y la convocatoria se
haga dirigida a aqullos que tienen la aptitud, la competencia, la especialidad e
inscritos en el Padrn de Contratistas."
"Con todo respeto, seor diputado, me niego definitivamente a considerar que
existe el ms leve indicio de inconstitucionalidad en estos dispositivos que propone la
iniciativa, porque la propuesta es en el sentido de que se d la posibilidad de que haya
dos tipos de procedimiento: uno, el normal que prevn los Artculos 29, 30 Y 31 yotro,
para casos de fuerza mayor, para casos fortuitos, como establece el Artculo 56 y el
caso del 57 en relacin con el Quinto Transitorio."
j) El Partido Accin Nacional insisti en su argumentacin, en general, en los
trminos ya apuntados, a lo que el Partido Revolucionario Institucional respondi:
" ... no hay tal inconstitucionalidad. Habamos dicho que sta es una materia nueva
de legislacin que parte del ao 66 y que ahora se trata de dar un paso considerable
en la planeacin, en la programacin, en la presupuestacin y en la ejecucin de la
obra pblica y que, al parecer, la resistencia que est oponiendo el seor diputado es
ms que todo de una visualizacin errnea, equivocada ...
"Por inadmisible, por carecer de toda base y fundamento, por carecer de todo
motivo que nos lleve a excluir dos presupuestos fundamentales de la iniciativa que
estamos estudiando, yo vuelvo a insistir que se deseche la propuesta del seor diputado por tratarse de un asunto de vital importancia para la integridad nacional, para la
vida de este pas, que es de todos."
g) El Partido Comunista propuso la adicin de un Artculo 38 bis, respecto a los
derechos de los trabajadores, que tiendan a evitar que los contratistas sigan cometiendo abusos y una adicin al Artculo 42, con objeto de imprimir mayor claridad a
440
la disposicin, para sealar que se notificar a la Secretaria de la suspensin temporal

de las obras para que sta, a su vez, informe, en la Cuenta Pblica, de las causas que
motivaron tales suspensiones.
Sobre el particular, el Partido Revolucionario Institucional seal que la adicin
de un Artculo 38 bis no sera materia de esta ley, en virtud de que regula exclusivamente la obra pblica y lo solicitado por e! Partido Comunista estara en contra de la
tcnica jurdica. Por lo que toca a la propuesta sobre el Artculo 42, las Comisiones
Unidas consideraron correcto el planteamiento, porque permitir enriquecer la informacin a esa representacin, a travs de la Cuenta Pblica.
h) El Partido Accin Nacional propuso una adicin al Artculo 40 para que, en
caso de mora por parte de la dependencia o entidad de no poner a disposicin del
contratista e! o los inmuebles en que deba llevarse a cabo la obra, no contar dicha
mora para el plazo de ejecucin pactado.
El Partido Revolucionario Institucional, en contra de esta proposicin, seal que
era innecesaria, porque se desprende de! propio artculo, ya que si por cualquier
circunstancia la dependencia o entidad no pone a disposicin del contratista los
inmuebles, esto no podr imputarse como incumplimiento del contratista, porque a
los imposibles nadie est obligado; esto es un principio de derecho.
A continuacin, se procedi a recoger la votacin nominal de los artculos reservados y se emitieron 190 votos en pro; no votos negativos a los Artculos 33, 36, 40,
fraccin 1, 56, 57 YQuinto Transitorio, 14 votos en contra; por la afirmativa, todos,
menos al Artculo 30, 4 votos; por lo que respecta a los Artculos 26 y 42, por la
afirmativa; yel resto de los artculos, votacin negativa, 6 votos y finalmente, 7 votos
en contra de todos los artculos. De donde se aprob en lo general y en lo particular
el proyecto de Ley de Obras Pblicas y se pas al Senado para sus efectos constitucionales.
La Cmara de Senadores aprob el Proyecto de Ley de Obras Pblicas por unanimidad el da 27 de diciembre de 1980 y se devolvi al Ejecutivo Federal para efectos
de su promulgacin.
La Ley de Obras Pblicas se public en el Diario Oficial de la Federacin el da 30
de diciembre de 1980 y entr en vigor el primero de enero de 1981. Con posterioridad, el da 23 del mismo mes de enero, se public en el Diario Oficial de la Federacin
la fe de erratas de los Artculos 26 y 31 de la Ley, concluyendo as el proceso
legislativo de este ordenamiento legal.
Ley General de Bienes Nacionales

Por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin de 15 de enero de
1980 se reform la Ley General de Bienes Nacionales, de manera consecuente
con las modificaciones introducidas, a su vez, en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal mediante Decreto de 28 de noviembre de 1978 (D. O.
8-XII-78), consistentes en atribuir a la Secretara de Comercio la capacidad de
intervenir en las adquisiciones de toda clase que realizaran las dependencias y
entidades de la Administracin Pblica Federal, centralizada y paraestatal, as
como para determinar normas y procedimientos aplicables al manejo de almacenes, control de inventarios, avalos y baja de bienes muebles.
Para que existiera congruencia entre ambos ordenamientos, en la citada Ley
de Bienes Nacionales, con la reforma antedicha, se dispuso que la Secretara de
441
Comercio fijara las normas a que se habra de sujetar la clasificacin de los bienes muebles del dominio privado de la Federacin, la organizacin de los
sistemas de inventario y estimacin de su depreciacin y el procedimiento que
deba seguirse en lo relativo al destino y afectacin de dichos bienes, con
facultades para practicar visitas de inspeccin a las distintas dependencias del
Gobierno Federal y verificar la existencia en almacenes de bienes muebles, as
como el destino y afectacin de los mismos.
Se encomend, igualmente, a la propia dependencia del Ejecu tivo la enajenacin de los bienes muebles de propiedad federal que por su uso, aprovechamiento o estado de conservacin no fueran ya adecuados para el servicio o
resultara inconveniente continuarlos utilizando en el mismo, por lo cual las
dependencias de los Poderes de la Unin quedaban obligadas a solicitar oportunamente la baja de los bienes muebles que se encontraran en tal situacin,
ponindolos a disposicin de la Secretara de Comercio a fin de que, en su caso,
autorizara la baja respectiva, determinando su mejor aprovechamiento, enajenacin en subasta pblica, destino final o destruccin.
A la propia secretara se facult para autorizar de manera expresa a las
Secretaras de Estado y departamentos administrativos para que, de los bienes
muebles de propiedad federal que figuraran en sus respectivos inventarios, hicieran donacin en favor de los Estados, municipios, instituciones de beneficencia,
educativas o culturales, beneficiarios de escasos recursos de algn servicio asistencial pblico, comunidades agrarias y ejidos, y a organismos pblicos paraestatales que los necesitaren para sus fines, siempre y cuando el avalo correspondiente no excediera de cien mil pesos.
Esta reforma a la Ley de Bienes Nacionales, en rigor, no puede considerarse,
co~o algunos autores lo han sealado, vinculada con la Reforma Administrativa, aun cuando haya sido coetnea, ya que tuvo un carcter propiamente
intrascendente e incluso otra visualizacin de la estructura administrativa integral que se haba creado, si se observa que haca referencia exclusiva a las
"dependencias" del Gobierno Federal o de los Poderes de la Unin, esto es, del
sector central, ignorando a las "entidades" de la Administracin Pblica paraestatal.
En realidad y al igual que en las otras cinco reas sobre las que ya se haba
legislado, precisaba regular el importante aspecto relativo a la estructura patrimonial de la Federacin con un nuevo instrumento que vendra a constituir la
sexta etapa de la Reforma Administrativa, y que establecera de manera acorde con los principios de modernizacin y racionalidad un sistema integral de
administracin, aprovechamiento y vigilancia tanto de la propiedad mueble
como inmueble de la Nacin, sobre la base de que todos los bienes que la
integraran, independientemente de la naturaleza jurdica de la entidad pblica
que los administrara o utilizara, deban tener un ptimo aprovechamiento y un
adecuado control. 36
De tal suerte, a fines de 1981 el Ejecutivo Federal envi al Congreso de la
Unin la iniciativa de esta reestructurada Ley General de Bienes Nacionales,
36
Carrillo Castro y Garca Ramrez, op. cit.. p. 194.
442
exponiendo como principales motivos para justificarla los razonamientos que

se transcriben a continuacin y que tienen relevancia por referirse tambin y de
manera general a la Reforma Administrativa en una especie de glosa de su
contenido, alcances y significacin.
El Gobierno de la Repblica, para cumplir con las responsabilidades constitucionales
a su cargo, debe desarrollar funciones, prestar servicios y producir bienes que demanda la colectividad, para lo cual requiere entre otros elementos, de la disponibilidad de
tierra e inmuebles que le permitan efectuar con eficiencia las actividades inherentes a
las funciones encomendadas.
El Constituyente de 1917 reafirm los derechos de propiedad originaria que sobre
las tierras y las aguas ejerce la Nacin dentro de los lmites del territorio Nacional, lo
que se traduce en la facultad que tiene el Estado para transmitir el dominio de ellas a
los particulares, constituyendo la propiedad privada y el derecho de imponer a la
misma las modalidades que dicte el inters pblico, configurndose as la funcin
social de la misma.
Si la propiedad privada debe cumplir una funcin social cuando el inters de la
colectividad as lo determina, con mayor razn la propiedad inmueble que controla el
Estado a travs de sus instituciones, debe ser adquirida y aprovechada con un criterio
consustancial de servicio pblico e inters general, para cuyo efecto la estructura
patrimonial inmueble de la Nacin debe sustentarse en normas jurdicas que subordinen y sometan su aprovechamiento comn de destino genrico, a satisfacer los fines
pblicos que tiene a su cargo para desarrollar econmica, social y culturalmente a la
sociedad que representa.
Atento lo anterior, nuestros legisladores de 1941 y 1968, en concordancia con los
artculos 27 y 132 constitucionales, estimaron conveniente la expedicin de una ley
general que definiera, clasificara, regulara y normara los aspectos comunes, genricos
y de defensa de los bienes de la Nacin, y leyes especiales que contemplaran aspectos
especficos, afines a cada materia. Por ello, la Ley General de Bienes Nacionales
constituye la ley fundamental de aplicacin a todo el universo de bienes que integran
el acervo patrimonial de la Nacin, y las leyes correlativas desarrollan con apego a
sta y a los principios constitucionales todas aquellas situaciones que les son comunes, tuteladoras y de normatividad.
La historia jurdico-administrativa de los bienes que forman el patrimonio de la
Nacin, es rica en antecedentes y experiencias, producto de la evolucin natural de
nuestras instituciones y leyes; las instituciones creadas en distintas pocas y las
normas dadas al efecto, han estado estrechamente vinculadas y han sido producto del
dinamismo que deben tener las instituciones pblicas que buscan perfeccionar su
funcionamiento para cumplir plena y cabalmente con sus atribuciones.
A pnncipios del siglo, se diferenci el rgimen jurdico aplicable a la propiedad
pblica del derecho comn; en 1917, se modific radicalmente la estructura jurdica
de la propiedad pblica y privada, para imprimirle un sentido preponderantemente social. En 1941, se expidi la primera Ley General de Bienes Nacionales cuya importancia
consiste en haber adecuado los principios de la Ley sobre Clasificacin y Rgimen de
los Bienes Inmuebles Federales de 1902, con los preceptos del nuevo marco constitucional de 1917; y en 1968 sc expidi la vigente Ley General de Bienes Nacionales a la
que se le incorporaron aquellos principios que se estimaron indispensables para
adecuarla a su tiempo.
Nuestro pas al igual que otras naciones se halla sujeto a cambios profundos y
dinmicos en el orden social, econmico y poltico, cuya atencin, regulacin y
44.\
encauzamiento exige la adecuacin y fortalecimiento del marco jurdico y administrativo que orienta el quehacer pblico hacia la satisfaccin de las necesidades colectivas y a la promocin e impulso del desarrollo socioeconmico.
A esa necesidad y propsitos obedece la reforma administrativa que lleva a cabo la
actual Administracin, la cual se sustenta en la revisin y mejoramiento de las
normas y procedimientos que enmarcan el quehacer administrativo y su reorientaci n hacia un nuevo modelo de operacin de la Administracin Pblica Federal,
sustentado en la planeacin, programacin, presupuestacin y evaluacin de las
acciones de las dependencias y entidades pblicas. Dentro de sta y como una sexta
etapa del proceso de reforma administrativa se encuentra en va de realizacin el
"Programa de Administracin Integral de los Recursos Materiales de la Administracin Pblica Federal", el cual est dirigido como continuacin de las cinco etapas de
la reforma administrativa que le han precedido, a fortalecer las bases, polticas y
mecanismos de coordinacin institucional, a fin de alcanzar una mayor eficacia en el
aprovechamiento de los recursos financieros y materiales de que dispone el Sector
Pblico Federal, para el cumplimiento de sus funciones y la ejecucin de planes y
programas de gobierno.
A las razones expuestas y fines sealados responde la presente Iniciativa de Ley
General de Bienes Nacionales, que por el digno conducto de ustedes someto a la
consideracin de esa Honorable Representacin Nacional, en los trminos y por los
motivos que enseguida se explican:
Desde 1969, fecha en que se public en el Diario Oficial de la Federacin la Ley
General de Bienes Nacionales, se han promulgado diversas normas constitucionales,
modificado otros ordenamientos y expedido leyes especiales, cuyos contenidos han
modificado directamente la ley vigente o se relacionan con las normas sustantivas de
sta. Dentro de stas, destaca la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal,
la cual entre otros propsitos, obedeci a la necesidad de precisar facultades y
r~istribuir atribuciones entre las dependencias de la Administracin Pblica Federal) lo que motiv que diversas facultades que tena la desaparecida Secretara del
Patrimonio Nacional en materia de bienes inmuebles y muebles, de recursos del
subsuelo, de obra pblica, de control de entidades paraestatales y de urbanismo,
entre otras, quedaran encomendadas a las Secretarias de Patrimonio y Fomento
Industrial, de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, de Programacin y Presupuesto y de Comercio. Con la expedicin de la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal y de acuerdo a los objetivos y polticas que para el desarrollo de las
actividades pblicas se definieron desde el principio de la actual administracin, se
inici un proceso de revisin, actualizacin y perfeccionamiento del marco jurdico y
administrativo que orienta y encauza el quehacer pblico, efectundose reformas y
adiciones a la Ley General de Bienes Nacionales en materia de bienes muebles.
Por lo anterior, resulta conveniente estructurar un sistema integral de control,
administracin, aprovechamiento y vigilancia de los bienes inmuebles de la Federacin, lo que conlleva a vigorizar los contenidos normativos y la estructura administrativa encargada de darle vigencia y efectividad a los principios jurdicos y a los
objetivos que se pretenden alcanzar con dicho sistema.
Dentro de este contexto, la presente Iniciativa recoge aquellas disposiciones que en
la prctica administrativa han demostrado tener efectividad y dar resultados positivos en la consecucin de los objetivos que en materia inmobiliaria se han tenido en
cuenta y se han consagrado en la ley; se aclaran y precisan aquellas otras que han
dado margen a interpretaciones contrarias al sentido y alcances que el legislador
pretendi consignar; para salvaguardar el inters patrimonial de la Nacin y de la
colectividad; y se proponen nuevas normas que se estiman necesarias para subsanar
444
lagunas o para dotar de instrumentos jurdicos ms slidos y eficientes tanto a las

dependencias responsables de la aplicacin de esta ley como a las instituciones pblicas requerientes y beneficiarias de los bienes inmuebles de la Nacin.
Para la aplicacin y debida observancia de este ordenamiento que, como ya

se ha visto, tuvo como finalidad primordial establecer un sistema integral tendiente a que el control, administracin, aprovechamiento y vigilancia de la
propiedad mueble e inmueble de la nacin, alcanzara un rendimiento ptimo
dentro de mrgenes adecuados de control, quedaron facultadas la Secretara de
Asentamientos Humanos y Obras Pblicas y la de Comercio, sin perjuicio de la
intervencin que, en casos determinados, correspondera a otras dependencias
de acuerdo con sus atribuciones y mbito competenca!.
Fueron ya delineadas las funciones cuyo desempeo competa a la Secretara
de Comercio, conforme la modificacin introducida a la Ley General de Bienes
Nacionales, vigente en ese entonces, por decreto publicado en el Diario Oficial
de la Federacin de 15 de enero de 1980, y mismas que, ntegras, se incorporaron a la nueva Ley de 1982 dentro del Captulo VI, destinado a los bienes
muebles de dominio privado de la Federacin.
Por otra parte, a la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas,
en esta regulacin unitaria aplicable a todos los bienes patrimoniales de la
Federacin y tanto a las dependencias del sector central como a las entidades de
la administracin paraestatal, se le sealaron atribuciones especficias que ejercera salvo lo que dispusieran otras leyes que rigieran materias especiales respecto del patrimonio federal, y que consistieron en:
1) Poseer, vigilar, conservar o administrar los inmuebles de propiedad federal
destinados o no a un servicio pblico, o a fines de inters social o general,
los que de hecho se utilicen para dichos fines y los equiparados a stos
conforme a la ley. as como las plazas, paseos y parques pblicos construidos en inmuebles federales.
2) Administrar en trminos de ley y ejercer la posesin de la Nacin sobre las
playas martimas la zona federal martimo-terrestre y los terrenos ganados
al mar o a cualquier depsito de aguas martimas y dems zonas federales
que no estn expresamente encomendadas a otras dependencias.
3) Otorgar y revocar concesiones o permisos para el uso, aprovechamiento o
explotacin de los inmuebles de dominio pblico.
4) Intervenir en la adquisicin, control, administracin, enajenacin, permuta, inspeccin y vigilancia de los inmuebles federales, yen su caso celebrar
los contratos relativos para el uso, aprovechamiento y explotacin de los
mismos; de acuerdo con las bases, criterios y lineamientos de poltica que
establezca.
5) Determinar las normas y establecer las directivas aplicables, para que conforme a los programas a que se refiere la Ley, intervenga en representacin
del Gobierno Federal, en las operaciones de compra-venta, donacin, gravamen, afectacin u otras por las que la Federacin adquiera o enajene la
propiedad, el dominio o cualquier derecho real sobre inmuebles. En los
6)
7)
8)
9)
10)
11)
12)
445
mismos trminos, autorizar los actos jurdicos que celebren las entidades
paraestatales de la Administracin Pblica Federal, por los que se adquiera
o transmita la propiedad sobre inmuebles.
Evaluar y revisar las operaciones inmobiliarias a que se refiere la Ley, que
realicen las entidades paraestatales.
Proponer al Titular del Ejecutivo Federal la participacin estatal en
empresas o asociaciones, o la constitucin de fideicomisos de cuyo objeto
social o fines se encuentre la realizacin de operaciones inmobiliarias.
Aprobar y registrar los contratos de arrendamiento que con el carcter de
arrendatarias celebren las entidades paraestatales, respecto de bienes inmuebles, y revisar peridicamente dichos contratos as como su cumplimiento.
Mantener al corriente el avalo de bienes inmuebles nacionales y reunir.
revisar y determinar las normas y procedimientos para realizarlos.
Solicitar de la Procuradura General de la Repblica el ejercicio de la
accin reivindicadora de los bienes de la Nacin.
Ejercer a nombre y representacin del Gobierno Federal la facultad o
derecho de reversin, respecto de la propiedad inmobiliaria federal, salvo
disposicin legal en contrario.
Ser conducto para que el Ejecutivo Federal determine la forma y trminos
en que se llevar a cabo el control y aprovechamiento de las propiedades de
la Nacin en el extranjero, cuya adquisicin, administracin y conservacin compete a la Secretara de Relaciones Exteriores.
Adems, el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, qued facultado para ejercer los actos de
adquisicin, control, administracin, transmisin de dominio, inspeccin y vigilancia de inmuebles, para lo cual las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, as como las personas que usaran o tuvieran a su
cuidado inmuebles federales, deban proporcionar los informes, datos, documentos y dems facilidades requeridas para el desempeo de esta atribucin.
La propia Secretara debera servir de conducto y refrendar los decretos del
Ejecutivo Federal mediante los cuales se decidiera el destino de inmuebles al
servicio de las distintas dependencias o entidades de la Administracin Pblica
Federal o de los Gobiernos Estatales o Municipales, y tambin de aqullos por
virtud de los cuales se autorizara la transmisin de dominio a ttulo gratuito u
oneroso de los bienes inmuebles propiedad del Gobierno Federal o de los que
integraran el patrimonio de los organismos descentralizados federales.
En cuanto a otras dependencias del sector central involucradas en la administracin de la estructura inmobiliaria del Estado, figura, primeramente, la Secretara de Relaciones Exteriores, a la que se facult para adquirir, administrar y
conservar las propiedades de la Nacin en el extranjero; desde luego la Secretara de Programacin y Presupuesto, que en trminos de las leyes de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico y de Obras Pblicas, debera intervenir en los
casos en que requiriera ejecutar obras de construccin, modificacin, adaptacin, conservacin y mantenimiento de inmuebles federales; a la fijacin del
446
regirnen de pago de las indemnizaciones correspondientes a inmuebles cuya

adquisicin se realizara por va de derecho pblico; en la aprobacin de los
programas de financiamiento en los casos de enajenacin de inmuebles propiedad del Gobierno Federal o pertenecientes al patrimonio de los organismos
descentralizados federales, as como en varias y diversas operaciones ms, en
las que de manera general se seal deba coordinar sus acciones, principalmente, con la Secretara de Asentamientos Humanos y la de Hacienda y Crdito.
Por otra parte, a la Secretara de Educacin Pblica, por conducto del Instituto Nacional de Antropologa e Historia y del Instituto Nacional de Bellas
Artes y Literatura, se le seal intervencin tratndose de obras de construccin que se realizaran en inmuebles federales que tuvieran el carcter de histricos, artsticos y arqueolgicos, y tambin cuando los trabajos se efectuaran en
templos y sus terrenos anexos que hubieran sido declarados monumentos y que
exigieran conservacin o proteccin de su valor artstico o histrico.
La Secretara de Comunicaciones y Transportes, asimismo, debera intervenir en la realizacin de obras mediante las cuales se tratara de ganar artificialmente terrenos al mar, y lo mismo cuando se construyeran canales y drsenas
para el desarrollo de marinas con las cuales se buscaba fomentar las actividades
tursticas en los litorales.
De igual manera y en forma general qued establecida la coordinacin y
participacin de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica
Federal, en todo cuanto les concerniera conforme a sus atribuciones, a fin de
lograr la efectiva aplicacin y observancia de la Ley, sobre bases de corresponsabilidad.
De tal suerte, este ordenamiento y los cinco que lo precedieron, Ley Orgnica
de la Administracin Pblica Federal, Ley de Presupuesto, Contabilidad y
Gasto Pblico, Ley General de Deuda Pblica, Ley sobre Adquisiciones, Arrendamientos y Almacenes de la Administracin Pblica Federal y Ley de Obras
Pblicas, constituyeron el marco normativo inicial y sustancial de la Reforma
Administrativa, a la cual calific su promotor, Jos Lpez Portillo, como un
plan nacional muy ambicioso, alrededor del cual se expediran otras disposiciones complementarias, al mismo tiempo que se instrumentaran actividades que
permitiran al Gobierno organizarse para coordinar el esfuerzo nacional."
MECANISMOS DE PLANEACIN, EVALUACiN

y CONTROL EN UN MODELO SECTORIAL
Desde la dcada de los aos sesenta y particularmente en el seno de la Comisin

de Administracin Pblica (1965) se haba llegado al convencimiento de que se
impona una reorganizacin de la estructura administrativa del Gobierno Federal, con base en los distintos sectores de actividad nacional y con la mira de
alcanzar una efectiva vinculacin de las acciones a cargo de las dependencias
37 Jos Lpez Portillo, Discurso pronunciado en la toma de posesin de la Presidencia de la
Repblica, IO-XII-1976.
447
del sector central y los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal y los fideicomisos pblicos.
Tales ideas y planteamientos vinieron a cobrar fuerza y visos de efectividad
desde la campaa que, como candidato a la Presidencia de la Repblica, realiz
Jos Lpez Portillo, y en la que reiteradamente anunci el propsito de llevar a
cabo una reforma sustancial en el aparato gubernamental que permitiera conducir todos los actos de la administracin dentro de un marco global de accin y
"adoptando la planeacin y la programacin como instrumento fundamental
de gobierno", con lo cual se alcanzara una conduccin ms racional de la
accin pblica para el incremento del desarrollo econmico y social del pas."
As lo repiti con nfasis y mediante sealamientos como el siguiente:
El sistema de planeacin en Mxico, como todos lo sabemos, tiene que respetar el
rgimen democrtico; es una planeacin que podemos llamar inducida, no compulsiva, dentro del marco de los derechos individuales y los derechos sociales, de acuerdo
con el rgimen de economa mixta, con el sistema de legalidad garantizado por la
Constitucin, en el que tenemos que funcionar con las obligaciones impuestas por la
Ley, y con las prohibiciones que de ella se derivan; los estmulos, alientos, desalientos, convenios y propsitos que puedan lograrse mediante la accin legalizada.
Los problemas de planeacin son fundamentalmente problemas de coordinacin.
La coordinacin supone un orden y orden slo se puede dar en el programa, en el
programa en que deben ordenarse en el tiempo yen el espacio las acciones de los
responsables y la aplicacin de los recursos pertinentes, en funcin de metas y estrategias.
No creo que se pueda seriamente afirmar que la planeacin sea panacea, ni creo
tampoco que en un sexenio podamos perfeccionar el aparato administrativo para
tomar decisiones, instrumentarlas y evaluarlas; pero creo que pueda avanzarse sustancialmente en estos propsitos que deben quedar claramente insertos dentro de
nuestra planeacin democrtica. Por lo menos, debemos hacer un esfuerzo para que
no queden a la arbitrariedad ... las lneas de poltica que, siendo en s sanas, sueltas
en el caos de la burocracia se convierten en el contraplano, en el desorden yen base
de inmoralidades frecuentes, como lo tenemos que reconocer. 39
Con estos principios, la institucionalizacin de un Sistema Nacional de Planeacin, como mecanismo de planeacin, programacin-presupuestacin, evaluacin y control de las acciones de la Administracin Pblica en su conjunto,
deba ser contemplada como un proceso y no como una accin, encauzada
sobre la base de cuatro modalidades o vertientes, que vendran a ser: la obligatoria, que se orientara a regular las acciones correspondientes a las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal; la de coordinacin,
como materia de promocin entre los gobiernos estatales y municipales, bsicamente a travs de los convenios nicos de coordinacin y de los Comits para la
Planeacin del Desarrollo Econmico de los Estados (COPLA DES); la de concertacin, proyectada al establecimiento de compromisos libremente pactados
" Carrillo Castro y Garca Ramre z, op. cit.. p. SiL
Jos Lpez Portillo. su pensamiento. Instituto de Estudios Polticos. Econmicos y Sociales.
Partido Revolucionario Institucional, tomo 1, p. 131.
39
448
entre el sector pblico y los sectores social y privado; y la inductiva, que

propiciara la utilizacin por parte del Estado de sus instrumentos de polticas
para estimular o restringir las acciones de los sectores social y privado;"
De igual modo, la implantacin de un sistema general de planeacin exiga
distribuir adecuadamente las funciones, dentro de los lineamientos de la Reforma Administrativa, que fueran destinadas a una o varias dependencias las de
orientacin y apoyo global, en tanto que las de coordinacin sectorial se encargaran al resto de las dependencias del Ejecutivo, cuya labor consistira en
articular las acciones de la diversas entidades paraestatales, agrupadas en los
diferentes sectores de actividad, precisamente para ese efecto."
Constitucin de los sectores administrativos

El artculo 5 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, en su
versin original, dispona que "El Presidente de la Repblica estar facultado
para determinar agrupamientos de entidades de la Administracin Pblica
Paraestatal, por sectores definidos, a efecto de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal, en cumplimiento de las disposiciones legales aplicables, se realicen a
travs de la Secretara de Estado o Departamento Administrativo que en cada
caso designe como coordinador del sector correspondiente".
Este mecanismo, que constituye una de las innovaciones de mayor significacin introducidas por la Ley, sirvi de base para la integracin del modelo de
planeacin y control desconcentrado o de responsabilidad compartida, en el
que se incluyeron acciones y decisiones a cargo de las dependencias globalizadoras, de las coordinadoras de sector y de las entidades paraestatales agrupadas
en su correspondiente sector.
El nuevo modelo sectorial tuvo la virtud de permitir que se mantuviera la
centralizacin de la normatividad y de la compatibilizacin global de los aspectos relacionados con la planeacin y la evaluacin, descentralizndose en cambio las funciones operativas, cuyo ejercicio atae tanto a las propias dependencias del Ejecutivo como a las distintas entidades paraestatales."
La agrupacin de las entidades paraestatales bajo la coordinacin de la
dependencia centralizada, con la que sus funciones resultaran de mayor afinidad
y semejanza, fue la que se defini en el Programa de Reforma Administrativa
(1976-1982) como "sector administrativo", de la siguiente manera:
Un sector administrativo es una convencin de anlisis programtico, que se emplea
para obtener consistencia en las acciones que realizan diversas dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal con objetivos comunes. Es un sistema de
trabajo por medio del cual se interrelaciona la actividad de las dependencias centralizadas con las de aquellas entidades paraestatales que concurren al cumplimiento de
los mismos objetivos para incrementar su eficiencia y eficacia globales. Es el Presidente de la Repblica quien, previo acuerdo, determina qu entidades quedan agru40
41
42
Carrillo Castro y Garca Ramrez, op. cit.. p. 87.

Ibdem. pp. 87-88.
Ibdem. p. 100.
SECRETARA DE PROGRAMACIN Y PRESUPUES ro
449
padas en cada sector especfico de actividad, para efectos del programa gubernamental. Dentro del modelo conceptual de la sectorizacin, las tareas de programacin,
presupuestacin, financiamiento, informacin, evaluacin y control de las actividades de la Administracin Pblica Federal se encomiendan, de manera secuencial,
concurrente y complementaria, tanto a las dependencias de orientacin y apoyo
global (la Secretara de Programacin y Presupuesto y la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico y en su caso la Coordinacin General de Estudios Administrativos)
como a las dependencias coordinadoras de sector y a las propias entidades paraestatales, en funcin y de acuerdo con la instancia operativa que les corresponda. El
agrupamiento de entidades paraestatales por sectores administrativos, bajo la coordinacin del titular de una secretara de Estado o un departamento administrativo,
constituye bsicamente una imputacin de responsabilidad, que debe interpretarse
con propsitos de coordinacin programtica, y de eficiencia administrativa y de
elevacin de la productividad, y no como pretexto para el "enfeudarniento" administrativo de dichos sectores. La imputacin sectorial no genera una relacin de dependencia jerrquica directa entre los coordinadores de sector y los titulares de las
entidades que los integran. 1mplica, por tanto, el pleno reconocimiento a la autonoma legal, patrimonial, tcnica y orgnica que caracterizan a la Administracin
Pblica Paraestatal, conforme a las diferentes modalidades de descentralizacin jurdico-administrativa que establece la ley: organismos descentralizados, empresas de
participacin estatal y fideicomisos.
La sectorizacin de tal suerte entendida entra la racionalizacin de la

Administracin Pblica Federal integralmente concebida, cuyos objetivos, segn el propio Programa de Reforma Administrativa, se hicieron consistir en:
1) Ordenar la vasta y compleja Administracin Pblica Federal en grupos
sectoriales que-permitan una mayor coordinacin y control de las entidades
que la integran.xa fin de elevar la eficiencia, eficacia y congruencia de este
mbito de la Administracin Pblica Federal, as como agilizar el proceso
de su depuracin, reestructuracin y, en su caso, fortalecimiento.
2) Convertir a las entidades paraestatales agrupadas en cada sector administrativo en coadyuvantes fundamentales de las polticas sustantivas a cargo
de la dependencia centralizada correspondiente.
3) Modalizar los programas de planeacin, prograrnacin-presupuestacin, informacin y evaluacin de la Administracin Pblica Federal con la nueva
instancia sectorial, a efecto de dar mayor precisin y coherencia al plan ya
los programas globales que permitan la compatibilizacin de los planes
y programas sectoriales e institucionales.
4) Dar unidad y direccionalidad al Gasto Pblico Federal en su conjunto.
A tribuciones del coordinador sectorial
En un primer Acuerdo de Sectorizacin, expedido el 13 de enero de 1977, se

definieron las responsabilidades del coordinador de sector, como mbito requerido de precisin por el nuevo modelo de estructura sectorial, hacindolas
consistir en:
450
1) Planear, coordinar y evaluar la operacin de las entidades.

2) Orientar y coordinar la planeacin, programacin-presupuestacin, control
y evaluacin de las entidades en su sector.
3) Presentar ante la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, debidamente
aprobados por la Secretara de Programacin y Presupuesto, los proyectos y
programas de actividades de las entidades de su sector que requieran de
financiamiento para su realizacin.
4) Vigilar la utilizacin de los recursos provenientes de financiamientos autorizados a las entidades del sector respectivo, con la intervencin que en su
caso corresponde a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico conforme a
las disposiciones de la Ley General de Deuda Pblica.
5) Vigilar el cumplimiento de los presupuestos y programas anuales de operacin, revisar las instalaciones y servicios auxiliares e inspeccionar los sistemas y procedimientos de trabajo y produccin de las entidades integradas
a su sector.
Para capacitar a los coordinadores de sector en el cumplimiento y atencin
de estas variadas funciones, se les otorgaron, a manera de instrumento, los
lineamientos que el Ejecutivo Federal dispuso se prepararan para guiar la
observancia de aqullas referentes a orientacin y apoyo global, delimitando la
posicin que deban adoptar las dependencias coordinadoras de sector y las
mismas entidades paraestatales agrupadas ya en su correspondiente sector. Con
ese fin especfico fue emitida por la Presidencia de la Repblica, con fecha 22 de
julio de 1977, la Base Legal y Lineamientos para el Funcionamiento Institucional y Sectorial de la Administracin Pblica Federal, que sirvi para explicitar
las disposiciones contenidas en las Leyes Orgnicas de la Administracin Pblica Federal, de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico y General de Deuda
Pblica, indicando con precisin y detalle la participacin que habran de tener
en los procesos fundamentales de planeacin, programacin-presupuestacin y
evaluacin de las acciones pblicas las dependencias de orientacin y apoyo
global -Hacienda y Programacin y Presupuesto-, las coordinadoras de sector y las propias entidades paraestatales.
Independientemente de ello y como importante instrumento operativo para
los coordinadores de sector, figur la posibilidad de presidir los rganos de
gobierno de las entidades agrupadas en su sector, o designar representante para
ello, habida cuenta de que dichos cuerpos colegiados, como instancia de decisin e informacin, permitan no slo tener cabal noticia de las actividades,
problemas especficos y operacionales de las entidades, sino participar activamente en las resoluciones y acuerdos que se dictaran, orientndolos hacia las
polticas, prioridades, restricciones, objetivos y metas correspondientes al sector administrativo bajo su gida."
43
Ibdem, p. lO.
451
El Sistema de Control y Seguimiento Fsico

Financiero del Gasto Pblico Federal (COSEFF)
El proceso de Reforma Administrativa revisti varios importantes aspectos,

habiendo sido uno de ellos el que consisti en la ampliacin, perfeccionamiento
y mejora de los mecanismos de evaluacin y control de las dependencias y
entidades de la Administracin Pblica Federal, fruto de las relevantes modificaciones introducidas a la estructura centralizada y a la operacin y funcionamiento sectorial de la propia administracin.
De estos mecanismos, los ms sobresalientes y caracterizados a los que es
menester hacer mencin, fueron el Sistema de Control y Seguimiento Fsico
Financiero del Gasto Pblico Federal (COSEFF); el control de los contratos y las
obras pblicas; el control y vigilancia de las adquisiciones yel control y vigilancia de la administracin de bienes muebles e inmuebles.
La corresponsabiJidad en el Gasto Pblico Federal y el apoyo al proceso de
programacin-presupuestacin, ejecucin, control y evaluacin, requirieron de
manera imprescindible el diseo de un sistema idneo que proporcionase informacin sobre el comportamiento del presupuesto.
Para el efecto, se integr el Sistema COSEFF, "como un instrumento para la
captacin, procesamiento y suministro de informacin a las diversas instancias
de decisin sobre la ejecucin de programas y proyectos autorizados en el
Presupuesto de Egresos de la Federacin, de tal forma que permitiera identificar desviaciones en lo programado y lo realizado, proporcionando elementos
de juicio para la toma de medidas correctivas pertinentes y oportunas" .44
Los propsitos y fines del sistema consistieron esencialmente en:
Captar y proporcionar informacin oportuna, relevante y confiable a las reas normativas responsables del control en la Secretara de Programacin y Presupuesto, en
las dependencias coordinadoras de sector yen las entidades, respecto del seguimiento, anlisis y evaluacin del gasto pblico.
Identificar los avances y, en su caso, las desviaciones que ocurran durante la
ejecucin del presupuesto, respecto de las metas programadas y los montos asignados.
Contar con elementos de juicio para reprogramar o suspender los programas y/o
proyectos cuyas metas previstas no puedan ser susceptibles de realizacin.
Proporcionar elementos para analizar intra e intersectorialmente el impacto econmico y social de la ejecucin del presupuesto.
Servir de apoyo a las dependencias coordinadoras de sector y a las entidades
coordinadas consolidando el manejo corresponsable del gasto pblico."
El control de los contratos y obras pblicas

Con anterioridad se ha puesto de relieve el impacto que en la estructura jurdica
y funcional de la Administracin Pblica Federal produjo la expedicin de su
Ley Orgnica, as como de las leyes de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
44
45
Ibidem, p. 131.
Diario Oficial de la Federacin de 31-XII-1976.
452
Pblico y General de Deuda Pblica, al grado de que fue preciso llevar a cabo
la modernizacin, actualizacin y racionalidad del cuadro de instrumentos
legales que regulaban las ms importantes reas de actividad, a fin de establecer
congruencia y consecuencia entre los nuevos ordenamientos que impulsaban a
fondo la Reforma Administrativa y las anacrnicas disposiciones normativas
de materias vitales para la economa del pas y, por ende, para el desarrollo
nacional.
Tal es el caso, ya sealado antes, de los contratos y las obras pblicas, de las
adquisiciones y de la administracin de bienes muebles e inmuebles, renglones
de primordial importancia, cuya respectiva regulacin, conforme los postulados de la Reforma Administrativa, resultaba imprescindible restructurar para rescatarla del rezago y la inoperabilidad.
En la materia referente a contratos y obras pblicas, para empezar y tal como
en su oportunidad se mencion, el Gobierno Federal, durante un largo periodo
que culmin en 1976, tuvo encomendada su vigilancia, control y evaluacin a
las tres secretaras de Estado que en su tiempo fueron llamadas "el tringulo de
la eficiencia", -Hacienda y Crdito Pblico, Presidencia y Patrimonio Nacional.
Con la redistribucin de atribuciones y la desaparicin de una dependencias
y la creacin de otras, que trajo aparejada la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, as como muy sealadamente con la institucionalizacin
del presupuesto por programas, se hizo imprescindible revisar la Ley de Inspeccin de Contratos y Obras Pblicas, aplicable a este rubro, con la mira de
ajustarla a las nuevas estructuras e introducir principios de liberalizacin y
corresponsabilidad del gasto pblico destinado a la ejecucin de los programas
de construccin del Gobierno Federal.
No obstante y como quiera que ese ajuste se efectu tratando de mantener los
aspectos del control que se consideraron positivos, e introduciendo modificaciones nicamente para mejorar hasta cierto punto el proceso y adecuarlo a los
cambios estructurales ocurridos, la revisin no dio los resultados apetecidos y
fue preciso expedir una Ley de Obras Pblicas que, en fondo y forma, planteara una normatividad propicia al control y vigilancia de dos propsitos fundamentales: el rendimiento ptimo de las inversiones en materia de obras pblicas
y la satisfaccin ntegra de los fines para los que stas fueron proyectadas.
Por otra parte y de manera acorde con el nuevo esquema estructural y
funcional establecido para las dependencias del sector pblico, correspondi a
la Secretara de Programacin y Presupuesto asumir las facultades que en
materia de vigilancia y control de los contratos y las obras pblicas venan
ejerciendo las desaparecidas secretaras de la Presidencia y del Patrimonio
Nacional, atribuyndosele de manera expresa la planeacin de las obras, de los
sitemas y su aprovechamiento, as como la intervencin en todos los actos y
contratos relacionados con las obras de construccin, instalacin y reparacin
que se realizaran por cuenta del Gobierno Federal, vigilando la ejecucin de los
mismos.
Se dispuso tambin y conforme principios de corresponsabilidad, que estas
facultades normativas, para su mejor y debido desempeo, fueran apoyadas
453
por otras dependencias, principalmente por la Secretara de Asentamientos

Humanos y Obras Pblicas, aportando asesora tcnica y tecnologa."
El control de las adquisiciones
En forma similar, con iguales caractersticas que las obras pblicas, se present
en el ramo de adquisiciones el mismo apremio de actualizar las normas vigentes
en la materia, a fin de establecer un sistema integral de administracin de los
recursos materiales sujetos a adquisicin por parte de las dependencias y entidades del sector pblico federal, que se compaginara con la dinmica impuesta por la Reforma Administrativa.
Las facultades de control y vigilancia en las adquisiciones de mercancas,
bienes muebles y materias primas, eran ejercidas por el Ejecutivo Federal a
travs de la Secretara del Patrimonio Nacional, con base en la Ley de Inspeccin de Adquisiciones y en uso de las atribuciones relativas al dictado de
normas tendientes a racionalizar los recursos que las dependencias y entidades
destinaban a sus adquisiciones; a la supervisin de los sistemas de compras y
almacenes, as como a la revisin, intervencin y registro de los contratos y
pedidos formulados al respecto.
Al expedirse la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y reasignarse funciones en nuevas dependencias, las atribuciones antes citadas pasaron
a ser de la competencia de la Secretara de Programacin y Presupuesto, adicionadas simultneamente por un decreto que autoriz al Ejecutivo Federal para
que, mediante disposiciones de carcter general, eximiera a las dependencias y
entidades de determinados requisitos y modalidades, sin perjuicio de los medios
de control que el propio Ejecutivo se reservara.
Ms adelante el Congreso de la Unin, por Decreto de 28 de noviembre de
1978 (D. O. 8-XII-1978), modificatorio de la Ley Orgnica, determin que fuera
la Secretara de Comercio la encargada de intervenir en las adquisiciones de
toda clase que realizaran las dependencias y entidades de la Administracin
Pblica, lo cual se decidi en atencin a que esta dependencia ya estaba facultada para la formulacin y conduccin de las polticas generales de comercio del
pas; la intervencin en la distribucin y consumo, cuando se afectara la economa nacional; el fomento del comercio exterior; el establecimiento de la poltica
de precios, vigilando su estricto cumplimiento; la orientacin y el estmulo de
los mecanismos de proteccin al consumidor, y el establecimiento y vigilancia
de las normas de calidad, pesas y medidas necesarias para la actividad comercial.
Las ventajas que se intentaron lograr con esta disposicin, segn algunos
autores, podan apreciarse desde dos puntos de vista. Por una parte, se trataba
de aprovechar la autoridad y facultades de que se encontraba investida la
Secretara de Comercio para obtener una mejor posicin como negociador
frente a los proveedores nacionales y extranjeros y, como resultado, conseguir
mejores precios y condiciones ms favorables en los contratos o pedidos que se
46
Ibidem. p. 134.
454
celebraran, pero sobre todo un control ms efectivo y estricto en las normas de

calidad de los productos y servicios adquiridos. Por otra parte, al conferirle a
esta dependencia la facultad de controlar las adquisiciones del Gobierno Federal, se fortaleca su autoridad y se le capacitaba para ejercer con mayor eficiencia y eficacia el control de los precios, la proteccin de los consumidores y el
fomento de las exportaciones."
Posteriormente y en atencin a que la antes mencionada Ley de Inspeccin
de Adquisiciones, despus de siete aos de vigencia regulando actividades de
capital importancia para la vida econmica del pas, acusaba franca obsolescencia, el Ejecutivo Federal, con fecha 17 de octubre de 1979, decidi enviar a la
Cmara de Senadores del Congreso de la Unin la iniciativa de un ordenamiento, la Ley sobre Adquisiciones, Arrendamientos y Almacenes de la Administracin Pblica Federal, que comprendiera las adquisiciones, o sea las compras de
mercancas, bienes muebles y materias primas y, adems, por primera vez, el
control de los arrendamientos de bienes muebles, la prestacin de los servicios
relacionados con stos, y el manejo de los almacenes, tanto en las dependencias centralizadas como de las entidades paraestatales.
Sobre el particular, resulta pertinente para el caso destacar que se busc,
como objetivo primordial de esta nueva legislacin, el de fijar con toda precisin las bases de un sistema de control moderno y actualizado, que hiciera ms
eficiente el manejo de los recursos que el Estado destina a las adquisiciones, no
con un afn de vigilancia autoritaria, sino con propsitos de adecuar con
criterio unitario las polticas operativas que orientaran a las dependencias y
entidades con motivo de sus compras o adquisiciones."
El control de la administracin de bienes de propiedad nacional

La materia relativa a la administracin de la estructura patrimonial de la
Federacin constituy la sexta etapa de la Reforma Administrativa, en cuya
regulacin operaban similares caractersticas que las observadas en cuanto a las
normas que regan en los aspectos ya referidos de las obras pblicas y las
adquisiciones.
Tambin en este caso y hasta 1976, el Gobierno Federal atenda la problemtica referente a los bienes muebles e inmuebles de la Nacin, por conducto de la
Secretara del Patrimonio Nacional, interviniendo en la adquisicin, enajenacin, permuta y baja de dichos bienes, fueran de las dependencias centralizadas
o de las entidades paraestatales, en forma tal que, al expedirse la Ley Orgnica
de la Administracin Pblica Federal, result, de inmediato y en ese aspecto,
inoperante por la reasignacin de atribuciones que con su vigencia se implantaron.
En efecto, las facultades en la materia fueron redistribuidas, confindose a la
Ibidem; p. 136.
"Exposicin de Motivos de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Almacenes de la
Administracin Pblica Federal". en Diario de los Debates de la Cmara de Senadores. noviembre
13 de 1979, p. 2.
47
48
455
recin creada Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas las concernientes a la posesin, vigilancia, conservacin y administracin de los inmuebles de propiedad federal; en tanto que las relativas a avalos de inventarios
y enajenacin de bienes muebles, aun cuando originalmente se asignaron a la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, por reformar a la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal, se transfirieron a la Secretara de: Comercio,
para quedar incorporadas a las funciones que ya tenan de determinar normas y
procedimientos para el manejo de almacenes, control de inventarios, avalos y
baja de los propios bienes.
Este nuevo esquema funcional propici la exigencia de sujetar a un sistema
integral de control, administracin, aprovechamiento y vigilancia a los bienes
de propiedad nacional, muebles e inmuebles, que constituan por s mismos una
riqueza en calidad de insumos bsicos requeridos por las instituciones integrantes del sector pblico, para su desenvolvimiento y el mejor desempeo de su
cometido.
Ello implicaba resolver dos problemas fundamentales que planteaban la realidad y las experiencias derivadas de su manejo, a saber, la sub utilizacin de
los bienes por ausencia de mecanismos y procedimientos giles e idneos, por
una parte, y la ausencia de programacin en los requerimientos globales de
predios y edificios para encauzar la accin pblica con previsin suficiente ante
el futuro inmediato, por la otra.
Lo anterior significaba, segn expresin del Ejecutivo en la Exposicin de
Motivos de. la Ley General de Bienes Nacionales de 1982, la adopcin de
medidas nqrmativas y de reorganizacin administrativa que permitieran evolucionar el control inmobiliario identificado tradicionalmente como mero registro administrativo, hacia un sistema de aprovechamiento dinmico que, proyectando al mximo la utilizacin de este recurso vital para la actividad pblica, tendiera, por un lado, a racionalizar la aplicacin de los recursos pblicos
para su adquisicin y, por otro, a optimizar el uso o aprovechamiento de los
mismos en fines pblicos o de inters social.
De tal manera, ante la necesidad de disear un sistema unitario de control,
administracin y vigilancia inmobiliaria, apoyado en el principio de que todos
los bienes de la nacin, independientemente del rgimen o de la naturaleza
jurdica de la institucin pblica que los detentara, deberan tener un efectivo y
ptimo aprovechamiento en fines pblicos o de beneficio social; con la nueva
Ley se introdujeron dispositivos con los que se busc integrar y precisar el
marco normativo y de regulacin de los bienes muebles e inmuebles que se
encontraran al servicio o dentro del patrimonio de las dependencias y entidades
de la Administracin Pblica Federal, partiendo de la base de que unas y otras
integraban total o parcialmente su patrimonio con recursos econmicos y
materiales de propiedad federal, motivo por el cual la racional aplicacin de los
recursos presupuestales y el ptimo aprovechamiento de sus bienes resultaban
de eminente inters pblico y requeran, por lo mismo, sujetarse a una vigilancia, control y evaluacin que asegurara la plena satisfaccin de ese inters y de
la funcin social que deba cumplimentar.
XI. EL CONTROL DE LAS RESPONSABILIDADES

DE LOS FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS
PBLICOS
LA CONSTITUCIN DE
1917
Ttulo Cuarto de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, vigente sta en lo general a partir del 10 de mayo de 1917, qued establecida la regulacin prevaleciente hasta 1982 y relativa a responsabilidades de los
funcionarios pblicos, considerndose como tales a los senadores y diputados
al Congreso de la Unin, a los magistrados de la Suprema Corte de Justicia de
la Nacin, a los secretarios de Despacho y al procurador general de la Repblica, a quienes se seal como responsables de los delitos comunes que cometieran durante el tiempo de su encargo, as como por los delitos, faltas u
omisiones en que incurrieran en el ejercicio de ese mismo encargo (delitos
oficiales). Asimismo, se determin como responsables a los gobernadores de los
Estados y a los diputados a las legislaturas locales por las violaciones a la
Constitucin y a las leyes federales; establecindose en tanto que el presidente
de la Repblica, durante el tiempo de su mandato, slo poda ser acusado por
traicin a la Patria y por delitos graves del orden comn.'
Respecto a todo lo anterior, se dispuso que la Cmara de Diputados, erigida
en Gran Jurado y tratndose de delitos comunes, declarara por mayora absoluta de votos del nmero total de sus miembros integrantes, si hubiere lugar o
no a proceder contra el acusado, en cuyo caso, siendo afirmativo, ste por ese
solo hecho quedara separado de su encargo y sujeto desde luego a la accin de
los tribunales comunes; excepcin hecha del presidente de la Repblica, a quin
nicamente habra lugar a acusarlo ante la Cmara de Senadores, como si se
tratara de un delito oficial.'
Para el caso negativo y razonando el precepto mismo sobre la ndole de su
mandamiento, dispuso que no habra lugar a ningn procedimiento ulterior;
pero que tal declaracin no sera obstculo para que la acusacin continuara su
curso, cuando el acusado hubiere dejado de tener fuero, pues la resolucin de la
cmara no prejuzgaba absolutamente los fundamentos de la acusacin, no
absolva ni condenaba, nicamente llevaba a cabo o no el acto indispensable
para que el inculpado quedara a merced de la potestad judicial comn.'
Respecto al fuero, se previno que no gozaban de ste los altos funcionarios de
la Federacin, por delitos oficiales o comunes, faltas u omisiones en que incurrieran en el desempeo de un empleo, cargo o comisin pblica que hubieran
aceptado durante el periodo en que conforme a la ley se disfrutara de fuero."
EN EL
Art. 108 del Ttulo Cuarto de la Constitucin General de la Repblica.

Art. 109.
3 Felipe Tena Ramrez, Derecho Constitucional Mexicano. p. 526.
Art. 110.
456
I
RESPONSABILIDADES DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS
457
La regulacin constitucional tocante a delitos oficiales variaba totalmente,

toda vez que en su conocimiento intervenan no una, sino las dos cmaras, la de
diputados como rgano de acusacin y la de senadores como rgano de instruccin y de sentencia; en la inteligencia que esta ltima no poda actuar sin la
previa acusacin del fiscal, que lo era la Cmara de Diputados. La Cmara de
Senadores iniciaba entonces un verdadero juicio, justificativo de la denominacin de Gran Jurado, debiendo practicar las diligencias que estimara convenientes y oyendo al acusado, para concluir con una declaracin que era autntica sentencia, ya fuera que absolviera o condenara, puesto que si condenaba
habra de aplicar como pena la privacin definitiva del puesto y si absolva
ningn otro tribunal se ocupara del caso, ejecutoriamente resuelto. La privacin del cargo resultaba sin perjuicio de que se impusiera al reo la pena consistente en no obtener otro empleo por el tiempo que determinase la ley. s
Adems, cuando el mismo hecho tuviera otra pena sealada en la ley, el
acusado habra de quedar a disposicin de las autoridades comunes, para ser
juzgado y castigado con arreglo a ella."
Por otra parte, se determin que las resoluciones del Gran Jurado en todos
los casos seran inatacables y se concedi accin popular para denunciar ante la
Cmara de Diputados los delitos comunes u oficiales de los altos funcionarios
de la Federacin.'
Otras prevenciones que se establecieron fueron consistentes en que pronunciada una sentencia de responsabilidad por delitos oficiales no cabra conceder
al reo la gracia del indulto; que la responsabilidad por delitos y faltas oficiales
slo podra exigirse durante el periodo en que el funcionario ejerciera su cargo y
dentro de un ao despus; as como que en demandas del orden civil no habra
fuero ni inmunidad para ningn funcionario. 8
De los siete artculos integrantes de este Ttulo Cuarto de la Constitucin,
uno de ellos, el-l-lI, fue objeto de tres reformas por decretos publicados respectivamente enel Diario Oficial de la Federacin el 20 de agosto de 1928, el21 de
septiembre de 1944 y el8 de octubre de 1974, pero como expresa certeramente
la Exposicin de Motivos de la iniciativa de reforma profunda al propio Ttulo
Cuarto, promovida en 1982, las modificaciones antes citadas fueron intrascendentes y vanas, toda vez que se contrajeron a "regular procedimientos de remota aplicacin.
LEY DE RESPONSABILIDADES DE LOS FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS
DE LA FEDERACIN, DEL DISTRITO Y TERRITORIOS FEDERALES Y DE LOS ALTOS
FUNCIONARIOS DE LOS ESTADOS. (D.O. 21-11-1940)
En el artculo 111 de la Constitucin General de la Repblica se dispuso que el

Congreso de la U nin habra de expedir a la mayor brevedad su respectiva Ley
Tena Ramrez, op. cit., pp. 528-529.
Art. 111.
) Ibidem.
8 Arts, 112, 113 Y 114.
1
458
Reglamentaria, aclarndose en el Artculo Decimosexto Transitorio que ello

debera llevarse a cabo por el Congreso Constitucional en el periodo ordinario
de sesiones que dara comienzo ello de septiembre de 1917.
No obstante lo cual, hubieron de transcurrir ms de veinte aos para que
dicho ordenamiento reglamentario fuera promulgado, con fecha 30 de diciembre de 1939 y bajo la denominacin de Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federacin, del Distrito y Territorios Federales y de
los Altos Funcionarios de los Estados. (D.G. 21-I1-1940).
Por virtud de su articulo 6 transitorio quedaron derogadas tcitamente, en
cuanto se le opusieran, todas las leyes y disposiciones de carcter general referentes a responsabilidades de funcionarios pblicos, debiendo estimarse que
quedaron insubsistentes, por va de abrogacin o derogacin, la Ley de 3 de
noviembre de 1870 sobre responsabilidades oficiales de los altos funcionarios
de la Federacin, y la de 6 de junio de 1896, sobre responsabilidades y fuero
constitucional de los al tos funcionarios federales; la una de la poca del presidente Benito Jurez y la otra del tiempo del presidente Porfirio Diaz.
En su Captulo nico de disposiciones preliminares se defini a los individuos sujetos a su rgimen, indicando que seran los funcionarios y empleados
de la Federacin y del Distrito y Territorios Federales, por los delitos y faltas
oficiales que cometieran en el desempeo de los cargos que tuvieran encomendados," conceptuando como altos funcionarios de la Federacin al presidente
de la Repblica, a los senadores y diputados al Congreso de la Unin, a los
ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, a los secretarios de
Estado, jefes de departamentos autnomos y al procurador general de la Repblica. Asimismo quedaban sujetos a su imperio los gobernadores de los Estados y
los diputados a su respectivas legislat uras locales. 10
Determin tambin que el presidente de la Repblica slo podra ser acusado
durante el tiempo de su encargo, por traicin a la patria y delitos graves del
orden comn;'! que ste, los diputados y senadores propietarios, los gobernadores de los Estados y los diputados a las legislaturas locales gozaban de fuero
constitucional desde el da de su eleccin; 12 en tanto que no lo disfrutaban los
altos funcionarios de la Federacin por los delitos comunes, delitos, faltas y
omisiones oficiales en que incurrieran."
Defini como delitos oficiales de los altos funcionarios de la Federcin, de
los gobernadores de los Estados y de los diputados a las legislaturas locales, el
ataque a las instituciones democrticas, a la forma de gobierno republicano,
representativo y federal ya la libertad de sufragio; la usurpacin de funciones;
la violacin de garantas individuales, as como cualquier infraccin u omisin
a la Constitucin o a las leyes federales, cuando causaran graves perjuicios a la
Federacin o a uno o varios Estados de la misma."
Como delitos y faltas oficiales de los dems funcionarios y empleados de la
9
10
I1
12
1)
14
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
1.
2.
3.
10.
11.
13.
RESPONSABILIDADES DE LOS FUNCIONARIOS P(BLICOS
459
Federacin y del Distrito y territorios federales, estableci una gran diversidad

de actos u omisiones con una prolijidad que abarc setenta y dos fracciones de
su Artculo 18.
Tocante a las sanciones, las hizo diferir conforme se tratase de delitos oficiales, faltas u omisiones, estableciendo para los primeros la destitucin del cargo
o privacin del honor correspondiente a su investidura y la inhabilitacin
parcial o total para obtener determinados empleos, cargos u honores; 15 en tanto
que para las segundas, la suspensin del cargo por un trmino no menor de un
mes, ni mayor de seis."
Destac por su importancia la determinacin de que, conforme lo dispuesto
por el Artculo 111 de la Constitucin, los delitos y faltas oficiales de los funcionarios y empleados de la Federacin y Distrito y territorios federales deban ser
juzgados por un jurado, para lo cual estableci, precisamente, un Jurado Federal y de Responsabilidades Oficiales de los Funcionarios y Empleados de la
Federacin, en cada uno de los lugares en que residieran juzgados de Distrito
con jurisdiccin en materia penal; e igualmente un Jurado de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados del Distrito y Territorios Federales, en
cada uno de los Partidos Judiciales en que residieran cortes penales o jueces de
primera instancia en materia penal; precisando para uno y otro su competencia,
procedimientos e integracin.
Consagr un captulo especial, reglamentario de la parte final del Artculo
111 constitucional, en el que se previno que independientemente del procedimiento penal correspondiente, contra los' ministros de la Suprema Corte de
Justicia, magistrados de circuito, jueces de distrito, magistrados del Tribunal
Superior de Justicia del Distrito Federal y de los territorios federales, el presidente de la Repblica, por conducto de la Secretara de Gobernacin, poda
solicitar ante la Cmara de Diputados su destitucin por mala conducta, fijndose los procedimintos que deban observarse respecto al caso.
Finalmente y como captulo de la mayor novedad, qued establecido el que
regulaba las investigaciones que deban practicarse yel procedimiento a seguir
cuando existiera denuncia sobre el enriquecimiento inexplicable de los funcionarios pblicos, para cuya mayor efectividad no deba atenderse slo al caso en
que pudiera probarse que el enriquecimiento indebido era fruto de un delito,
sino a todos aquellos en los que no fuera posible lograr la prueba del acto de
origen del enriquecimiento, bien por que no se hubiera dejado huella o porque
el enriquecimiento proviniera de otros medios que, aunque sin constituir delito,
no fueran los legtimamente idneos para adquirir.
LEY DE RESPONSABILlUADES DE LOS FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS DE LA FEDERACIN,
DEL DISTRITO FEDERAL Y DE LOS ALTOS FUNCIONARIOS DE LOS ESTADOS.
(D.O. 4-1-1980)
Dentro del conjunto de ordenamientos integrantes de la Reforma Administrativa introducida por el presidente Lpez Portillo a partir de 1977, qued conside15
16
Art. 15.
Art. 17.
460
rada la Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federacin, del Distrito Federal y de los Altos Funcionarios de los Estados,
promulgada con fecha 31 de diciembre de 1979 y publicada en el Diario Oficial
de la Federacin el 4 de enero de 1980, derogando por medio de su Artculo
Segundo Transitorio a la Ley de 1940.
En su Ttulo Primero determin como sujetos de responsabilidad a los funcionarios y empleados de la Federacin y del Distrito Federal -conceptuando
como tales a los senadores y diputados al Congreso de la Unin, a los ministros
de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, a los secretarios de Estado yal
procurador general de la Repblica-, por los delitos comunes y los delitos y
faltas oficiales que cometieran durante su encargo o con motivo del mismo.
Por otra parte, responsabiliz a los gobernadores de los Estados y a los
diputados a las legislaturas locales por las violaciones a la Constitucin y a las
leyes federales en que incurrieran y tambin por los delitos y faltas tipificados
en su articulado.
Al igual que en el ordenamiento anterior de 1940, se dispuso que el presidente
de la Repblica, durante el tiempo de su encargo, nicamente podra ser acusado por traicin a la patria y por delitos graves del orden comn, as como que
gozara de fuero desde el da de su eleccin, lo mismo que los diputados y
senadores propietarios, los gobernadores de los Estados y los diputados locales,
en tanto que los ministros de la Suprema Corte de Justicia a partir de su
designacn.
Se estableci un distingo en cuanto a delitos oficiales, que redundaran en
perjuicio de los intereses pblicos y del buen despacho, y las faltas oficiales, que
de manera leve los afectaran. Los primeros se enumeraron y definieron de la
siguiente forma: el ataque a las instituciones democrticas, a la forma de gobierno republicano, representativo federal ya la libertad de sufragio; la usurpacin de atribuciones; cualquier infraccin a la Constitucin o a las leyes federales, cuando causara perjuicios graves a la Federacin o a uno o varios de sus
Estados; y las omisiones y violaciones sistemticas a las garantas individuales o
sociales.
Se determin que de los delitos oficiales de los funcionarios que se encontraran en ejercicio de sus funciones conocera el Senado, erigido en Gran Jurado,
pero sin que pudiera abrirse la averiguacin correspondiente hasta que el fiscal
y la Cmara de Diputados formularan la respectiva acusacin, concedindose
accin popular para denunciar ante esta ltima los delitos comunes u oficiales
de los altos funcionarios de la Federacin.
Se previno que la sancin aplicable a los funcionarios o empleados por los
delitos oficiales que cometieran fuera la destitucin del cargo de que se encontraran investidos y la inhabilitacin por un trmino no menor de cinco aos ni
mayor de diez, sin perjuicio de la reparacin del dao y la exigencia de la
responsabilidad pecuniaria que hubiesen contrado.
Se estableci, adems, que en las demandas del orden civil no habra fuero ni
inmunidad para los funcionarios pblicos, y que pronunciada una declaracin
o sentencia de responsabilidad oficial no poda concederse al condenado la
gracia del indulto.
RESPONSABILIDADES DE LOS FUNCIONARIOS PlJBLlCOS
4l
En su Ttulo Segundo, relativo al procedimiento respecto de los funcionarios

que gozaran de fuero, el Captulo 1 se ocup de las secciones instructoras, el II
del procedimiento en los casos de delitos comunes, el III del jurado de acusacin y el IV del jurado de sentencia.
El Ttulo Tercero, correspondiente al procedimiento en los delitos y faltas
oficiales de los funcionarios y empleados que no gozaran de fuero, contuvo dos
captulos, uno de disposiciones generales y otro que regulaba la incoaccin del
procedimiento.
En el Ttulo Cuarto, referente al Jurado de Responsabilidades Oficiales de
los Funcionarios y Empleados Pblicos por Delitos y Faltas Oficiales, el Captulo I especific, al igual que el ordenamiento que precedi a la citada ley, que
habra un jurado para las responsabilidades oficiales de los funcionarios y
empleados de la Federacin por cada uno de los juzgados de Distrito con
jurisdiccin en materia penal, y un jurado para las responsabilidades de los
funcionarios y empleados del Distrito Federal por cada uno de los juzgados de
Primera Instancia en materia penal del Distrito Federal, regulndose detalladamente su integracin y los lmites de su respectiva competencia.
La remocin de los funcionarios judiciales recibi el mismo tratamiento
antes establecido, pudiendo el presidente de la Repblica, previa audiencia con
el interesado, solicitar de la Cmara de Diputados la destitucin, por mala
conducta, de cualquiera de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin, de los magistrados de Circuito, de los jueces de Distrito, de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal y de los jueces del
orden comn del propio Distrito.
Por ltimo, las investigaciones del enriquecimiento inexplicable de los funcionarios pblicos federales o del Distrito Federal fueron reguladas en forma
similar a la contemplada por la Ley de 1940, con la misma rigidez extremada y
extensiva a los bienes de la esposa, cualquiera que fuera el rgimen matrimonial, y a los de los hijos; con aseguramiento, por otra parte, de cualquier
depsito o inversin que el acusado hubiese hecho en el pas o en el extranjero,
previo veredicto adverso del Senado de la Repblica, cuando se tratara de altos
funcionarios de la Federacin.
MANIFESTACIN DE BIENES DE LOS FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS PBLICOS
En el Captulo ll, reformado por Decreto de 30 de diciembre de 1952 (D.G.

7-1-1953), del Ttulo Sexto de la Ley de Responsabilidades de 1940, y en el
Captulo 11 del Ttulo Quinto de la de 1980, se incluy un precepto de trminos
que variaron muy poco entre uno y otro ordenamiento, y en el que se dispuso que todo funcionario o empleado pblico, al tomar posesin de su cargo yal
dejarlo, deba bajo protesta de decir verdad hacer una manifestacin ante el
procurador general de la Repblica o el del Distrito Federal, segn correspondiera, de su bienes, tales como propiedades races, depsitos de numerario en
instituciones de crdito, acciones de sociedades, bonos u otros similares, a fin
de que las autoridades competentes estuvieran en aptitud de comparar el acervo
462
constitutivo de su patrimonio antes de haber tomado posesin y durante todo el

tiempo de su ejercicio, as como despus de haber dejado el desempeo del
cargo pblico.
Para el efecto, al comunicarse las designaciones correspondientes a los funcionarios o empleados sujetos al rgimen de la ley, se les hara saber que
disponan de un plazo de sesenta das para hacer la manifestacin de sus bienes,
en la inteligencia de que transcurrido el plazo sin cumplimentar dicho requisito
quedara sin efecto el respectivo nombramiento.
El propio plazo, al concluir el desempeo del cargo, se redujo a treinta das
para hacer la segunda manifestacin ante el procurador de Justicia correspondiente, transcurrido el cual y habiendo omisin, este funcionario dara instrucciones al Ministerio Pblico para que procediera a la investigacin del patrimonio del infractor y verificara la procedencia de los bienes y la legitimidad de
su adquisicin.
En cuanto a los funcionarios o empleados de las entidades paraestatales,
hubo variantes entre una y otra ley, ya que la de 1940 dispona que sus prevenciones en este aspecto seran aplicables a los funcionarios de los organismos
pblicos descentralizados cuando hubieran sido designados por el Ejecutivo
Federal o a propuesta suya; en tanto que la de 1980, de una manera ms precisa
y amplia, especific y pormenoriz que dichas prevenciones les seran aplicables a los directores, presidente, gerentes o funcionarios que hicieran sus veces;
miembros de los consejos de administracin, juntas directivas u rganos equivalentes y personal de vigilancia de los organismos paraestatales en general,
fueran organismos descentralizados, empresas de participacin estatal o fideicomisos, as como a los empleados que con sus resoluciones pudieran afectar los
intereses econmicos y el patrimonio de los mismos.
El conocimiento y registro de estas manifestaciones permita a las autoridades competentes el acopio de suficientes datos para establecer en un caso dado
la falta de probidad en la actuacin de los funcionarios y empleados pblicos,
mismos que de no justificar la legtima procedencia de los bienes que poseyeran
por s o por interpsita persona, quedaran sujetos a la consignacin del Ministerio Pblico ante el juez que correspondiera, para los efectos de que ste
abriera el proceso respectivo, que habra de culminar, de ser as justificado, con
la declaracin de que pasaran el dominio de la Nacin o al del Distrito Federal
los bienes objeto de la investigacin.
Quinta Parte
EL CONTROL UNITARIO Y SISTEMTICO
1983-1986
XII. LA SECRETARA DE LA CONTRALORA GENERAL

DE LA FEDERACIN, RGANO GLOBALlZADOR
DEL CONTROL UNITARIO Y SISTEMTICO
INTRODUCCiN
EL DESARROLLO, el mejoramiento de los servicios a cargo del Estado, la correcta

productividad de las empresas pblicas y la eficiencia y honestidad en el manejo
de los recursos nacionales no pueden concebirse sin una adecuada planeacin.
Dentro de sta, el control del ejercicio de la funcin administrativa tiene una
gran importancia, por lo cual resulta indispensable sistematizar sus actividades
y funciones, es decir, adecuarlas a los objetivos del mejoramiento de cada uno
de los sectores econmicos que conforman el sistema econmico total, orientando el control a los propsitos del desarrollo.
Tanto la organizacin de la Administracin Pblica como la de las empresas
e instituciones privadas tiene que basarse en la elaboracin de planes y programas para poder mejorar la efectividad de sus operaciones, lo que modernamente se ha llamado "desarrollo administrativo".
Estos conceptos pueden ubicar la filosofa del rgimen que inici su gestin
en 1982, al afirmar su titular, en su momento y en su oportunidad, que la
Administracin Pblica deba adecuarse para hacer frente a los retos que plantea la evolucin dinmica de un Estado moderno.
Con esa idea se sostuvo que la adecuacin, para ser cabal, haba de consistir
en perfeccionar los sistemas-de manejo de los recursos del Estado y en fortalecer
los mecanismos de control y vigilancia de los mismos, y que para cumplir con el
propsito de que el Gobierno de la Repblica se constituyera en patrn de
conducta, se precisaba la creacin de la Contralora General de la Federacin,
con rango de Secretara de Estado" para sistematizar y robustecer las diversas
facultades de fiscalizacin, control y evaluacin de la Administracin Pblica.
Congruentemente con esta filosofa se reform la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, aadindose el artculo 32 bis y creando dicha secretara, con facultades especficas, a partir del 1 de enero de 1983,
Dentro del rgimen del derecho mexicano, es fundamental la juridicidad de
los actos de los rganos del Estado, al grado que la competencia debe constar
expresamente en la ley, de manera tal que slo se pueda hacer aquello que la
norma expresamente autorice.
En tal virtud, para el correcto desarrollo administrativo del ejercicio del
control, ser indispensable la concurrencia de un marco jurdico para que la
sistematizacin de las prcticas y los procedimientos y modalidades de la operacin administrativa pblica se realicen en un mbito de plena legalidad.
La sistematizacin del control que corresponde en trminos generales a la
Secretara de la Contralora y sectorial e institucionalmente a las dependencias
y entidades, dentro de una planeacin adecuada, debe ejercerse en un marco
465
466
jurdico actualizado y moderno, complementndose con el diseo e instalacin

de nuevos sistemas de control aplicables en su conjunto a la Administracin
Pblica, tanto en el sector central como en el paraestatal.
Para un cabal entendimiento del marco legal y administrativo que al respecto
se ha instrumentado en el medio nacional, resulta pertinente, en primer trmino, abordar los conceptos relacionados con la funcin de control y formular
enseguida algunas reflexiones generales respecto al marco jurdico del control
administrativo, para terminar con un enlistado de las disposiciones legislativas
y administrativas que encuadran en el derecho positivo mexicano la funcin
especfica del control.
ASPECTOS CONCEPTUALES DEL CONTROL
La palabra control constituye un vocablo unvoco con el cual se alude a mltiples objetos, los que se diversifican cada vez ms segn el uso que se confiera a
la palabra.
Desde el punto de vista gramatical, aun cuando sea un vocablo recientemente
aceptado por la Real Academia Espaola, se le sigue considerando en unos
casos un galicismo, en otros un anglicismo y, en unos ms, hasta un barbarisrno.'
Sin embargo, su uso se encuentra generalizado en la lengua castellana, con
variantes en su significacin segn los diccionarios que se consulten, tanto los
ordinarios y los enciclopdicos como los especficos. Su sentido comprende
desde la marca de un punzn que se pone sobre obras de orfebrera, hasta los
significados de comprobacin, inspeccin, intervencin, registro, verificacin,
tutela y, ms an, dominio y supremaca.
Empero, en el campo del ejercicio de las funciones pblicas, este vocablo se
usa inveteradamente, y en las actividades de orden administrativo, sobre todo,
se considera en forma simultnea tanto medio como finalidad, y se concreta en
los ordenamientos jurdicos que lo establecen y regulan con marcadas diferencias segn las caractersticas y situacin del medio de que se trate.
El control forma parte de la estructura fundamental de los Estados modernos
y, con independencia de los orgenes etimolgicos y de las acepciones usuales de
la palabra, requiere de una precisin en el campo de lo jurdico, mxime si se
trata del desarrollo de los programas de gobierno de la administracin del
presidente De la Madrid, los cuales sostienen que no es posible desvincular el
control de la tesis fundamental sobre renovacin moral de la sociedad.
Acepciones
Cabanellas, en su Diccionario de derecho usual, sostiene que la palabra "control" no posee justificacin alguna en el espaol, y afirma que se cuenta con
I Diccionario manual e ilustrado de la lengua espaola. Real Academia de la Lengua Espaola,
Espasa Calpe, Madrid, 1980.
Criterios de clasificacin del control
a) Legislativo
l. De legislacin
2. Presupuesta]
3. Poltico
Verificacin
Vigilancia
Recomendaci n
Decisin
1. Clase de acto
Evaluacin
Correccin
Sancin
11. Objeto
Segn la
funcin
b) Administrativo
u rgano
del Estado
Preventivo, a priori
o ex ante.
Concurrente o permanente
Conclusivo, a posteriori
o ex post.
111. Tiempo
IV. Forma
V. rgano que
lo realiza
De oficio
2. A peticin
3. Obligatorio
1. Interno
2. Externo
1. Formal
VI. Efectos
2. Constitutivo
1. De constitucionalidad
c) Judicial o
Jurisdiccional
2. De legalidad
468
vocablos propios para traducirla y poderla matizar en grado envidiable, sosteniendo que lo adecuado es, segn el caso, emplear las expresiones comprobacin, fiscalizacin, registro, vigilancia, gobierno, predominio, supremaca, direccin, gua, freno y regulacin.'
No obstante, y sin dejar de concederle razn en cuanto a las propiedades
semnticas del lenguaje, lo cierto es que la palabra control guarda estrecha
relacin con el ejercicio de funciones fundamentales del Estado, y como se ha
sostenido ya por algunos analistas, aun cuando los trminos propuestos para su
sustitucin se encuentran estrechamente relacionados, ninguno en particular
coincide con el concepto universal que se ha venido admitiendo, principalmente
en lo que toca a la Administracin Pblica.
Independientemente de que pueda ser considerado como un doble registro o
como una verificacin administrativa, ms an como una vigilancia o fiscalizacin e inclusive como un medio represivo del Estado, se debe convenir en la
necesidad de encontrar una definicin que de alguna manera e incluso en
trminos convencionales ilustre lo que se pretende dar a entender cada vez que
en el uso oficial -tanto bajo el imperio de la legislacin como de las prcticas
administrativas- se haga una referencia al 'control'.
As, tal vez se pudiera afirmar, coincidiendo con algunos estudiosos de la
materia/ que en el campo de la funcin pblica debe entenderse por control el
acto contable o tcnico que realiza un poder, un rgano o un funcionario que
tiene atribuida por la ley la funcin de examinar la adecuacin a la legalidad de
un acto o una serie de actos y la obligacin de pronunciarse sobre ellos.
Diversos criterios de clasificacin
De conformidad con los conceptos que anteceden, se puede hablar de diferentes

aspectos del control que conducen a varios criterios de clasificacin, segn el
punto de vista desde el cual se enfoque la utilizacin del control.
Por considerarlo ampliamente explicativo al respecto, se incluye a continuacin un cuadro sinptico que ad libitum se ha formulado sobre su clasificacin,
mismo que demuestra en forma grfica los diversos conceptos del control en las
funciones pblicas, atendiendo al criterio o enfoque que pudiera adoptarse.
Esta clasificacin grfica, sin pretender que sea de exhaustivo rigor cientfico,
tiene el propsito de organizar de alguna manera la compleja materia del control, bajo un criterio ordenado para su inmediata inteligencia.
El cuadro que presentamos, sin ser indiscutible, permite presentar de forma
esquemtica y sencilla casi todos los aspectos y manifestaciones que el control
puede revestir en el derecho pblico mexicano.
A tal efecto, ordena de primera intencin al control en tres grandes rubros,
que coinciden con los rganos constitutivos del Estado dentro del principio
clsico de divisin de poderes, as como con las funciones de stos; pero al
1
J
Guillermo CabaneJlas, Diccionario de derecho usual, Edicin Viracocha, Buenos Aires, 1953.
Rafael Bielsa. Derecho administrativo, Sa. ed., Roque Depalma Editor. Buenos Aires, 1956.
LA CONTRALORA GENERAL DE LA FEDERACIN
469
hacerlo se tiene la conciencia de que las funciones no se desarrollan con pureza,

en forma exclusiva para cada uno de los poderes, ya que en la prctica constitucional alguno de ellos indistintamente, dentro del marco de las leyes, puede
ejercer no slo la funcin que por antonomasia se le encuentra encomendada
sino tambin alguna de las otras dos; o sea lo que los tratadistas distinguen
como temperancias constitucionales.
Consecuentemente y sin desconocer tales circunstancias, los controles del
Estado se clasifican, en principio, en razn de cada uno de los poderes y de sus
funciones propias, a saber: control legislativo, control administrativo y control
judicial o jurisdiccional.
a) El control legislativo, correspondiente al Congreso de la Unin, a su vez
puede presentar tres diversas manifestaciones: la primera, la instrumentacin
de medidas de control a travs de decretos o leyes que establecen una norrnatividad tendiente a regular especficamente los planes, el manejo de los recursos
econmicos, e inclusive la conducta de los servidores pblicos. La segunda, que
consiste en el control presupuestal, que abarca las dos grandes fases del presupuesto, es decir, la aprobacin inicial y la de lo ejercitado como ltima fase del
ejercicio financiero de los poderes; y una tercera, que se traduce en el control
poltico, mismo que se ejerce a travs de la facultad de exigir a los secretarios de
Estado y titulares de organismos y empresas de participacin estatal que comparezcan ante las cmaras a informar sobre sus ramos, e incluso a travs de la
facultad de constituir comisiones especiales para investigar las actividades, los
ejercicios presupuestales y el cumplimiento de programas por parte de las
entidades de la Administracin Pblica Federal.
Estos-campos de operacin del control legislativo encuentran su fundamento
en la Constitucin General de la Repblica, particularmente en sus Artculos 73,
74, 90 X 93, as como en las respectivas Leyes Orgnicas del Congreso de la
Unin yde la Contadura Mayor de Hacienda.
b) El control administrativo, correspondiente al Poder Ejecutivo Federal, tal
vez el ms amplio que se ejerce en las funciones pblicas, es constitutivo del
control de la Administracin Pblica Federal con amplia fundamentacin en el
propio texto de la Constitucin y en el vasto universo de las leyes administrativas, segn se expondr ms adelante. Esta variante del control puede ser clasificada desde seis puntos de vista o criterios diferentes.
El primero deriva del tipo de actos que se realicen para tratar de controlar la
Administracin Pblica, dentro de los que se pueden advertir tanto actos de
verificacin como de vigilancia, recomendacin, decisin (autorizaciones. permisos, licencias, etc.), evaluacin, correccin y hasta imposicin de sanciones.
El segundo criterio se apoya en el objeto que se persigue con el control, por lo
que puede clasificarse como control de legalidad, de fiscalizacin, de oportunidad y de gestin o eficiencia.
El tercer punto de vista radica en el momento o tiempo en que se efectan los
actos de control, lo que permite reconocer, en primer lugar, al control preventivo. tambin llamado a priori o ex ante. y que es el que tiene lugar antes de que
los actos propiamente administrativos se realicen, a travs de medidas tendientes a cuidar o prevenir que dichos actos se ejecuten, con sujecin a las leyes,
470
EL CONTROL UNITARIO Y SISTEM TICO
planes y programas. En segundo trmino, el concurrente o coincidente, que

puede realizarse durante todo el desarrollo de la gestin administrativa, y, por
ltimo, el conclusivo, tambin denominado a posteriori o ex post, que puede
efectuarse despus de realizados los actos administrativos que se tratan de
controlar, a modo de revisin o verificacin.
El cuarto criterio corresponde a la forma de actuacin de los rganos de
control, y as se tiene, por una parte, la actuacin oficiosa, en la que los rganos
controladores, discrecionalmente, pueden o no intervenir para constatar, verificar o vigilar las gestiones de los servidores pblicos o los actos administrativos
efectuados. En un segundo trmino, figuran los actos de control que solamente
pueden realizarse a peticin de la parte interesada, ya se trate de particulares o
de personas morales del sector pblico; y, en un tercer lugar, los actos que de
manera obligatoria, al tenor del mandato de la ley, deben efectuarse por los
rganos de control.
El quinto enfoque se presenta desde el ngulo del sujeto activo u rgano que
realiza el control y, en este aspecto, el control puede ser interno, cuando se
efecta por rganos o autoridades de la propia Administracin Pblica como
un auto control, o por instrucciones y designacin de los miembros de la misma,
como en el caso de las firmas de auditores que se contratan para el efecto.
Tambin puede ser externo, cuando el control, en el caso presupuestal, se
efecta por la Cmara de Diputados a travs de su rgano tcnico, la Contadura Mayor de Hacienda, o bien en otros casos de discusin de constitucionalidad o de incertidumbre o cuestionamiento de legalidad, cuando se realiza por el
Poder Judicial o por tribunales administrativos autnomos.
Por ltimo, el sexto criterio se fija en funcin de los efectos o resultados del
control administrativo, y as puede ser formal, cuando slo constata que las
acciones administrativas efectuadas se ajusten a la ley con efectos nicamente
declarativos; o constitutivo, cuando la intervencin de los rganos controladores genera derechos y obligaciones o constituye el fundamento y base para la
realizacin de acciones posteriores, ya fuere de correccin o inclusive de orden
sancionatorio.
e) Por lo que toca al control judicial o jurisdiccional, que corresponde al
Poder Judicial de la Federacin (Artculos 103 y 107 de la Constitucin General de la Repblica; Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, Ley de
Amparo y Cdigos Federales Civil, Penal y de Procedimientos Civiles y Penales), puede clasificarse como control de constitucionalidad, cuando se trata de
analizar si los actos de las autoridades se encuentran apegados a los imperativos
y garantas de la Carta Fundamental, o como control de legalidad, cuando
tratndose de dirimir controversias y en la funcin primordial de definir el
derecho, se imprime certeza jurdica a situaciones de conflicto que se suscitan
con los particulares entre s o con el Estado en cualquiera de sus diversas
manifestaciones, as como tambin en .planternientos que pudieren presentar
las personas de derecho pblico. En este caso, como tambin sucede en los de
los otros dos poderes y que resulta prolijo mencionar, se dan las excepciones al
control jurisdiccional cuando ste se efecta por medio de tribunales administrativos, o por la propia Administracin Pblica en el trmite y resolucin de
LA CONTRALOR1A GENERAL DE LA FEDERACIN
471
recursos administrativos o vas impugnativas, y an ms por el Poder Legislativo al resolver sobre responsabilidades polticas o de orden penal cuando se
trata del caso exclusivo del presidente de la Repblica.
EL CONTROL ADMINISTRATIVO
De los grandes controles del Estado, particularmente nos interesa el control

administrativo, es decir, aquel relacionado con el vasto campo de la Administracin Pblica y que en principio corresponde a un control interno, a un
autocontrol de la propia administracin.
Aun cuando tradicionalmente, desde la remota expresin del jurista Ulpiano,
"es peligroso definir en el campo de lo jurdico", ya que al hacerlo se dejar
fuera uno o varios de los elementos esenciales y podra as darse lugar a excepciones no deseables en la aplicacin de las normas legales, en funcin de un
principio de certeza jurdica y de seguridad, sin embargo, y ms an cuando se
trata de conceptos que por su ambigedad pueden dar lugar a diversas interpretaciones, resulta til y conveniente acudir a una definicin que no quede en el
solo mbito de la teora, sino que se recoja en un texto legal que le d irnperatividad, obligatoriedad y condicionamiento para su irrestricta aplicacin.
Esta definicin tendra, en el caso del control administrativo, una especial
significacin, particularmente por las diversas definiciones que se han venido
formulando por los estudiosos que se han dedicado al anlisis del control en la
esfera administrativa.
Por va de ejemplo, el reputado jurista argentino Manuel M. Diez sostiene
que "se entiende por control un nuevo examen de actos de una persona por otra
expresamente autorizada, con objeto de establecer la conformidad de tales
actos con determinadas normas o su correspondencia y proporcin con determinados \{(nes".4
Esta definicin, en realidad, resulta limitada, pues slo contempla los actos
posteriores del control pero no un considerable rengln de los mismos, tal vez
los de mayor relevancia, como son los preventivos, o sea, los que se dan con
anterioridad al desarrollo de las actividades gubernamentales, y aquellos que
conceptualmente son preventivos aunque especficamente deben considerarse
de "previsin", porque tienden sobre todo a evitar que se presenten actitudes
incorrectas tanto para la validez o eficacia de los actos administrativos como
por lo que atae a la responsabilidad de los funcionarios o servidores pblicos.
Por su parte, Fiorini dice que
La administracin no puede tener el grave privilegio de actuar arbitrariamente y sin
ningn ajuste jurdico. Todos los actos administrativos deben ser legitimos y eficaces.
Lo primero se cumple ajustando toda su gestin a las normas positivas de distinta
substancia jurdica que rigen la labor administrativa; lo segundo se cumple cuando se
cie el fin del acto a la satisfaccin mxima de los intereses pblicos.
La ejecucin de la gestin administrativa puede, por diversos motivos. manifestarse
Manuel Maria Diez, Derecho administrativo. Bibliogrfica Omeba, Buenos Aires, 1967.
472
FL CONTROL UNITARIO Y SISTEM rico
en forma anormal, ya sea en su legitimidad o en su eficacia. Es deber, entonces, de la

administracin arbitrar todos los medios para anular o rectificar la gestin ilegal o
ineficaz. Se ha dicho, con mucho fundamento, que este ajuste sobre la actividad
anormal es de la esencia de la administracin en el estado de derecho y que se realiza
aunque no existan disposiciones positivas que lo autoricen. Esta funcin realizada
por la administracin activa ha recibido el nombre extensivo de control administrativo. Es un control substancialmente administrativo porque se realiza por la actividad
administrativa y en la administracin activa. Este control realizado por y en la
administracin lo distingue del control jurisdiccional y del control poltico. El primero se efecta por rganos judiciales o por rganos especiales que. aunque dentro
de los cuadros de la administracin, realizan actividades exclusivamente jurisdiccionales; el segundo se realiza por los rganos del Poder legislador. Reafirmemos bien el
concepto del control administrativo, confundidos a veces con el control jurisdiccional, al establecer el divorcio absoluto entre actividad activa administrativa y actividad jurisdiccional en la administracin. La definicin que se centra, en forma dogmtica. al ubicarla
dentro de la actividad administrativa, excluye cualquier yerro al
,
respecto.
En este sentido, Fiorini se acerca ms a los propsitos y procedimientos del

control administrativo, examinando la legalidad de los actos de la administracin. la satisfaccin de los intereses pblicos y, en su caso, las medidas correctivas o sancionatorias.
Se puede afirmar sobre el particular que el control administrativo comprende
no slo la idea clsica de la prevencin o de la sancin legal en que el Poder se
ejerce, sino la idea moderna de la "previsin", en la que el Estado participa en la
satisfaccin de necesidades colectivas a travs de medios relevantes que el
programa social impulsa y desarrolla y que son los servicios pblicos. Estos
servicios no se realizan por la Administracin como una manera de complacer
deseos de sectores privilegiados, ni con el propsito de lograr ingresos excepcionales. El Estado realiza lo que no pueden hacer, lo que no quieren hacer y lo
que no deben hacer los particulares, pero siempre con un fin de justicia y de
orden o control. El Estado impide de esa manera que la satisfaccin de una
necesidad general del pblico pueda ser abandonada, o que se realice de una
manera defectuosa, negligente y parcial, o peor an, que se lleve a cabo a base
de explotacin, de malos manejos de los recursos del Estado o inclusive de
negocios lucrativos que daen precisamente el inters que se trata de preservar.
En tanto los servicios pblicos, las estructuras del Estado yel manejo de los
recursos econmicos o financieros del mismo cumplan con ese fin de justicia,
contribuirn a crear el control administrativo, que otros estudiosos han denominado "orden administrativo".
A la luz de estas ideas, se puede concebir una definicin del control que
abarque de manera integral, por una parte, los sujetos y sus acciones, as como
el objeto, los procedimientos y la finalidad, con aplicacin especial al campo de
la Administracin Pblica en el sector federal mexicano; de esta manera, se
comprende por qu "por control (administrativo) debern entenderse las acciones de naturaleza preventiva y de verificacin posterior que garanticen la co1
Bartolom Fiorini, Manual de derecho administrativo. Editorial La Luz, Buenos Aires, 1968.
LA CONTRALORA GENERAL DE LA FEDER\CN
rrecta administracin de recursos humanos, materiales y financieros, y la obtencin de resultados adecuados de gestin en la Administracin Pblica Federal, centralizada y paraestatal, as como la utilizacin congruente del gasto
pblico federal, transferido o coordinado con estados y municipios".
El ltimo aspecto de esta definicin que, sin pretender dogmatismos, abarca
los distintos aspectos del control, se refiere a una situacin hasta ahora no
mencionada, en la cual, por las circunstancias especiales de los apoyos otorgados por el gobierno de la Repblica al federalismo en el campo de la Administracin Pblica mexicana, al transferirse o coordinarse fondos federales a los
Estados y municipios como una saludable medida de apoyo econmico a estas
dos otras rbitas de poder se hace indispensable, en el orden administrativo
antes sealado, la existencia de medidas de control para que tales fondos se
manejen en funcin de los objetivos para los cuales fueron destinados, y en
forma congruente y adecuada se apliquen los programas y planes concertados y
establecidos entre la Federacin, los Estados y los municipios.
Sujetos
El primer elemento que confluye en los actos de control es el sujeto en su doble
acepcin, activa y pasiva.
El sujeto o sujetos activos se encuentran constituidos por el rgano controlador y los sujetos pasivos, es decir, por la persona, rgano o institucin controlados.
Sujetos Activos. El Sistema Nacional de Control

y Evaluacin Gubernamental
En el rgimen jurdico mexicano se ha instituido todo un sistema que se denomina "Sistema Nacional de Control y Evaluacin Gubermental", que comprende a los sujetos activos y en donde convergen las facultades de diversos rganos
del Estado para realizar la funcin del control. As se tiene, en primer lugar, el
control global, que corresponde a la Secretara de la Contralora General de la
Federacin en los trminos establecidos por el artculo 32 bis de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, tanto en su intervencin directa a
travs de su estructura reglamentaria como a travs de los rganos especiales
constituidos por los delegados de Contralora para el sector central y por los
comisarios pblicos para el sector paraestatal.
En segundo trmino, los controles sectoriales que se realizan por las dependencias como cabezas de sector, en funcin de lo prevenido en la propia Ley
Orgnica de la Administracin Pblica yen el Acuerdo Presidencial del 17 de
enero de 1977, por el cual se instituy el mecanismo requerido para que las
entidades paraestatales quedaran agrupadas en sectores, bajo la coordinacin
directa de las Secretaras de Estado correspondientes, a las que se invisti de
facultades para vigilar y controlar a las entidades integradas en el respectivo
sector.
474
En este importante aspecto del control sectorial, un acto legislativo de la

mayor trascendencia tuvo lugar y vigencia a partir del 14 de mayo de 1986, en
que se public en el Diario Oficial de la Federacin la Ley Federal de las
Entidades Paraestatales, reglamentaria en lo conducente del Artculo 90 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y concebida con el
objeto de regular la organizacin, funcionamiento y control de las entidades
que conforman el sector paraestatal de la Administracin Pblica Federal.
El gran avance y significacin que con la expedicin de tal ordenamiento se
ha alcanzado en este aspecto de la estructura orgnica gubernamental, tan
urgido de un orden jurdico unitario, puede apreciarse en su justa dimensin
mediante la Exposicin de Motivos de la correspondiente iniciativa enviada al
Congreso de la Unin por el presidente De la Madrid, cuyos ilustrativos trminos fueron los siguientes:
La participacin del Estado moderno en el desarrollo constituye en todos los pases,
cualesquiera que fueren su ideologa y estructura, un factor fundamental.
Para ser congruente con esta tendencia, el Estado mexicano ha creado y generado
entidades paracstatales que han venido a constitur en las ltimas dcadas uno de los
instrumentos ms importantes para la promocin del desarrollo econmico y social.
El crecimiento y la evolucin de las entidades paraestatales en Mxico revela
importantes etapas, fundamentalmente a partir de los aos veinte en que se consolidaron las instituciones pblicas nacionales. Su desarrollo corre paralelo al que experimenta el pas y sus caractersticas responden a las necesidades de la sociedad a
travs de su permanente evolucin.
A partir de 1947 con la expedicin de la Ley para el Control de los Organismos
Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal, se dio el primer paso para
tratar de definir legalmente lo que deba entenderse por organismos descentralizados
y empresas de participacin estatal, confirindose las facultades para su vigilancia a
la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Posteriormente, por acuerdos y decretos, se encomendaron a la Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa algunos aspectos sobre el control de algunas de las entidades. Con la Ley de
Secretaras de 1958 se crearon las Secretaras del Patrimonio Nacional y de la
Presidencia, y se dividieron las acciones en la expresada Secretara de la Presidencia,
en la del Patrimonio Nacional y en la de Hacienda y Crdito Pblico, fundamentalmente en la vigilancia y tutela traducidas en programacin, presupuestacin y control de las entidades pblicas.
La Ley para el Control de 1947, tuvo otras dos versiones, en 1965 y en 1970. La
primera confirm las funciones de coordinacin y control por medio de las tres
Secretaras de Estado aludidas. La segunda, consider como objeto de vigilancia y
control gubernamental no slo a las empresas de participacin estatal mayoritaria
sino tambin a las de participacin estatal minoritaria e inclusive a Jos fideicomisos
pblicos. En esta ltima Ley se adoptaron posiciones conceptuales respecto a la
supervisin y control y se confiri a la Secretara del Patrimonio Nacional una
intervencin marcada en los programas anuales de operacin para electos de coordinacin de actividades.
La ltima Secretara citada, intent con base en dicha Ley, definir y sancionar
previamente el propsito, funciones y objetivos concretos de las instituciones paraestatales; coordinar sus acciones para obtener el mejor aprovechamiento de los recursos; verificar el cumplimiento de los objetivos previstos y el ejercicio adecuado de los
47')
presupuestos, as como introducir mejoras en su eficiencia operativa, tcnica y adrninistrativa.

En 1976, mediante la expedicin de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal, se introdujeron normas que definieron de manera ms clara y categrica los
campos de actividad de las entidades paraestatales y se incorporaron al derecho
pblico los dos grandes sectores de la Administracin Pblica como se la entiende
actualmente; el sector central integrado por las dependencias del Ejecutivo Federal y
el Departamento del Distrito Federal, y el sector paraestatal compuesto de organismos descentralizados, empresas de participacin estatal mayoritaria y minoritaria y
los fideicomisos pblicos, entendiendo como tales aquellos en los que el Gobierno
Federal, directamente o a travs de otras entidades paraestatales, tenga el carcter de
fideicomitente.
Este rgimen jurdico se complement por los acuerdos de sectorizacin de las
entidades paraestatales del ao de 1977, y se fue adminiculando y robusteciendo con
la expedicin y aplicacin a las entidades paraestatales de otros ordenamientos como
las Leyes de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal; de Deuda Pblica;
de Bienes Nacionales; de Pla neacin; de Informacin, Geografia y Estadstica; de
Vigilancia de Fondos y Valores de la Federacin; de Obras Pblicas; de Adquisiciones y Arrendamiento de Bienes Muebles: as como sus reglamentos y otras reglas
contenidas en acuerdos, decretos, manuales e instructivos, hasta llegar a los acuerdos
de mayo de 1983.
Es indudable que todos estos dispositivos legales, sumados a los de la legislacin
del derecho privado aplicables a las empresas constituidas como sociedades mercantiles y civiles y a los fideicomisos pblicos, constituyen un esfuerzo notable para
fortalecer los medios de control del Estado sobre el sector paraestatal, mas no as por
lo que se refiere a su autonoma de gestin.
Estas circunstancias, destacadas en algunos de sus aspectos desde la consulta
popular que precedi al ejercicio administrativo del presente rgimen, han motivado
serias preocupaciones y esfuerzos para tratar de encontrar la frmula adecuada que
pueda responder-de manera certera al pretendido y necesario equilibrio entre los dos
elementos fundamentales en la conveniente existencia y desarrollo de las entidades
pblicas (correcto ejercicio de la autonoma de gestin y conveniente y oportuna
tutela del Estado para mantener bajo control al sector paraestatal).
Por ende, dentro de una necesaria evolucin del derecho, que como corolario o
postulado social debe corresponder a los reclamos de la sociedad, y ante la problemtica que presentan las entidades pblicas mexicanas, se hace indispensable actualizar
el sistema jurdico para regular las formas de gestin de la administracin paraestatal
tendientes a definir sus relaciones con el Gobierno Federal, a enmarcar adecuadamente sus aspectos corporativos internos y precisar su rgimen financiero yadministrativo.
Esta regulacin debe buscar como finalidades principales, la necesaria normatividad que perfile el marco de objetivos que deben alcanzarse; la existencia y simplificacin de las entidades pblicas; los controles adecuados que respondan a la tutela del
Estado sobre su intervencin en la economia descentralizada para su agilidad y
desarrollo; y lograr la significativa autonoma de gestin en pro del cumplimiento de
las polticas que el Gobierno Federal fije a dichas entidades o empresas pblicas.
Estos antecedentes y consideraciones motivan en lo fundamental la formulacin de
la presente iniciativa de "Ley Federal de las Entidades Paraestatales" que tratando de
recoger las experiencias y problemtica del caso, constituya la respuesta requerida
por exigencias ya impostergables en el orden jurdico econmico nacional.
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EL CONTROL UNITARIO Y SISTEM nco
El proyecto legislativo que se somete a la soberania de ese H. Congreso de la

Unio n, entraa modificaciones y cambios que resulta pertinente destacar tanto en sus
objetivos generales como en la regulacin especfica que persigue en lo particular.
Por razn de mtodo y para una mejor inteligencia de la filosofa y contenido del
cuerpo de la Ley, cabe referirse en primer trmino a los objetivos generales para,
despus, con la propiedad que corresponda a consideraciones adecuadas de su articulado, explicar los motivos, propsitos y aspectos principales de su regulacin.
As en lo general. la Ley propende a la simplificacin del manejo de las entidades
pblicas para su eficiencia y eficacia; pretende liberar el funcionamiento de las empresas del cumplimiento de requisitos previos que las agobian a travs de mltiples
ordenamientos; otorgar mayores ndices de confiabilidad a los servidores pblicos
que participan en su operacin directa, y enaltecer su responsabilidad administrativa
y poltica.
.
Trata de devolver a los rganos de gobierno de las entidades pblicas su plenitud
de responsabilidades. Para este propsito, radica en el rgano de Gobierno de cada
entidad las facultades de autorizaciones previas que por ahora se ejercen por mltiples dependencias y cuyos trmites e intervenciones desorbitan y obstaculizan las
facultades y eficacia de la direccin y manejo de las entidades. Consecuentemente
ubica en el rgano de Gobierno, como integrantes obligados, a los representantes
gubernamentales, a fin de que asuman adems del papel de consejeros la obligacin
de pronunciarse sobre los asuntos de su competencia en este rgano que as viene a
tener una injerencia fundamental en la adecuada operacin y efctividad de la entidad.
Consecuentemente se establecen con mayor claridad las relaciones de las entidades
paraestatales con el sector pblico central.
Se refuerza la autonoma de gestin mediante mecanismos que permitan establecer
metas guiando el desempeo de las entidades paraestatales en lo fundamental a
travs del control de sus resultados y su evaluacin permanente.
Se definen de manera amplia y categrica las responsabilidades del Director General de la entidad, comprometiendo su cometido con los grandes objetivos nacionales.
Se desregula a las entidades paraestatales, ubicando los controles previos a que se
contraen los numerosos dispositivos vigentes en el rgano de Gobierno. En este
sentido, al desregular en especial al sector paraestatal, no renuncia el Estado a los
controles que le corresponden en las entidades pblicas, pues en el rgano de Gobierno quedan representadas las dependencias del Ejecutivo Federal que de acuerdo
con la legislacin existente deben intervenir en el cont rol de la administracin paraestatal, \ o existe por tanto, al desregularse en la forma que se plantea, frmula alguna
de descontrol. Los controles siguen existiendo, pero de otra manera para que concurran al punto de equilibrio que no afecte la autonoma de gestin que debe corresponder a las entidades pblicas.
Desde este punto de vista se trata de lograr el proceso de congruencia que corresponde a la descentralizacin. Se pretenden regular, pero de otra manera ms efectiva,
las relaciones entre el Gobierno Federal y las entidades paraestatales con el objeto de
hacer patente la armona entre los dos elementos indispensables de aqullas, la
autonoma de gestin y el necesario control.
En tal virtud, el peso especfico del control de las entidades paraestatales se da en
una nueva frmula, acorde con el derecho pblico, de manera propia y especial,
permitiendo a las entidades paraestatales una autonoma razonable, que se desempeen de mejor manera, a fin de elevar su eficiencia y sus objetivos, robusteciendo sus
responsabilidades frente al Estado y a la sociedad.
Por otra parte, sin afectar ni entorpecer el funcionamiento gil y propio de cada
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entidad, se dan permanentemente los controles del Estado a travs del rgano de
Gobierno. Con esto, adems, se pretende romper con un viejo problema en la regulacin de las entidades pblicas; es decir, los riesgos que confronta una regulacin
nica y de carcter general que puede resultar apropiada para algunas empresas
pblicas y para otras no, tanto por las reas que constituyen su objeto, como por su
importancia, desarrollo econmico y objetivos especficos. As, cada rgano de gobierno, dentro de los grandes rubros sustantivos de la legislacin vigente, deber
emitir las reglas y normatividad propias para cada entidad. Lo anterior, vuelve a
destacarse que es de gran relevancia, pues significa una gran agilidad en el funcionamiento propio de cada entidad segn sus peculiares circunstancias.
Adems de la autonoma de gestin, se pretende fortalecer el papel tutelar de cada
coordinadora de sector, al integrarla a la presidencia de cada Organo de Gobierno;
propsito fundamental pues ser quien mejor podr sealar dentro de los grandes
objetivos nacionales, el desar~ollo de cada una de las entidades pblicas, dentro del
Plan Nacional de Desarrollo y de los programas sectoriales que se definan por el
Gobierno Federal.
A estos propsitos de orden genrico podemos adicionar uno de no menor importancia, que independientemente de los controles de los cuales se responsabiliza al rgano de Gobierno y al Director General, se establecen los grandes lineamientos para el
funcionamiento de los controles de cada entidad, y la intervencin, en los casos en
que corresponda, de las dependencias globalizadoras y coordinadoras de sector.
En resumen, la iniciativa de Ley que se somete a la consideracin, ponderacin y
en su caso aprobacin de esa H. Legislatura, constituye por ahora una respuesta
jurdica, moderna y congruente con la realidad, a los principales problemas que
enfrentan las entidades pblicas de nuestro pas, por una parte a las excesivas normas
jurdicas que las regulan, por otra a la dispersin y multiplicacin de instancias
burocrticas que ocurren en su operacin y por ltimo a su necesaria autonomia de
gestin.
Adems de la filosofa y objetivos generales mencionados que la Ley persigue, cabe
razonar de manera pormenorizada su contenido y articulado.
Es un proyecto legislativo de naturaleza compacta para facilitar su manejo y evitar
rigideces er cuanto a su contenido regulador. Consta de 68 artculos distribuidos en 6
captulos y de 8 artculos transitorios yen lo relativo a la explicitacin de algunos de
sus enunciados y de sus artculos se remite a su reglamento que oportunamente se expida por el Ejecutivo. El captulo primero, relativo a las disposiciones generales, contiene 13 preceptos. que como su denominacin indica, constituyen los principios generales que ordenan e ilustran los campos de regulacin que se contienen en el cuerpo
de la Ley
En estos preceptos se instituyen, de manera congruente con la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica vigente, las entidades paraestatales, reglamentando en su
parte correspondiente al Artculo 90 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, con el objeto de regular la constitucin, organizacin, funcionamiento, control, fusin, extincin, transformacin y disolucin de las entidades paraestatales de la Administracin Pblica Federal, as como sus relaciones con el
Ejecutivo Federal o con sus dependencias.
Debe ponerse de relieve que al regularse a las entidades paraestatales de manera
propia y especfica, no se aumenta el nmero de leyes, pues se abroga la Ley de
Control de Organismos y Empresas Descentralizadas de 1970.
Es un cuerpo legal que guarda congruencia con la rectora econmica que otorgan
al Estado las reformas a los Artculos 25 y 28 de la Constitucin, al regular de manera
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especfica la intervencin econmica del Estado dentro de la economa mixta, estableciendo de manera clara el manejo de las reas estratgcas que la Carta Fundamental reserva al Gobierno Federal y de las reas prioritarias en las que el Estado
puede concurrr con el capital privado o social.
Su regulacin implica un marcado proceso de moderacin y eficiencia en la toma
de decisiones del Gobierno Federal respecto de las inversones del Estado en eljuego
econmico de la produccn.
Establece mecanismos que tienden a ntroducir normas bsicas y objetivos tanto en
los organismos descentralizados como en las empresas de participacn estatal mayoritara. Excluye del campo de su regulacin a las Universidades y a las insttucones
de educacin superior con autonoma; en otro sentido, a aquellas socedades mercantiles matera de inversiones temporales por la banca, como ya se dispone de igual
manera en la Ley Reglamentaria de la Banca y Crdito, previniendo que cuando lo
considere el Ejecutivo Federal, aquellas sociedades se puedan incorporar al rgimen
de la ley.
De manera especfica, dada la naturaleza especial del organismo descentralizado
que constituye la Procuradura Federal del Consumidor, lo excluye del campo de
sujecin de la Ley y lo remite a su propia legislacin.
En trminos congruentes a la poltica seguida en las leyes expedidas respecto del
funcionamiento de la banca, sujeta al Banco de Mxico, a las instituciones nacionales
de seguros y fianzas y a las sociedades nacionales de crdito, en primer trmino, a sus
leyes especficas por cuanto a su constitucin, organizacin, funcionamiento, control
y vigilancia, y para liberarlos de los controles excesivos que existen en la numerosa
legislacin vigente, que obstaculizan de algn modo su agilidad y operacin yautonorna, los considera entidades paraestatales y los sujeta, en lo que no se oponga a sus
leyes especficas, a esta Ley Reglamentaria, logrando de esta manera un doble objetivo, la regulacin propia de la banca por una legislacin congruente a su existencia y
cometido, y por otra evitar la derogacin de gran parte del contenido de su legislacin reglamentaria.
Con el objeto de evitar en la administracin paraestatal por razones conyunturales
o de otra ndole la existencia de empresas ajenas a los fines del Estado, establece
lineamientos para determinar las reas prioritarias en que deban establecerse y funcionar las entidades pblicas; y se definen cules pueden ser los objetos de los
organismos descentralizados, y en un propsito de uniformidad de regulacin para
tan importantes entidades paraestatales, consigna las bases mnimas que puede contener el ordenamiento relativo a la creacin de cada organismo descentralizado.
As tambin, a fin de no generar conflictos en aquellos organismos descentralizados que respondan a estructuras propias de intervenciones bipartitas y tripartitas, en
la constitucin o creacin de los mismos, tanto de trabajadores como de patrones,
cualq uiera que sea su naturaleza, as como en aquellos organismos descentralizados
que adems de rganos de gobierno cuentan con patronatos, dada la importancia
social de algunos de stos, se previene que debern seguirse rigiendo, en cuanto a sus
estructuras orgnicas, por sus leyes especficas, pero en lo que respecta a su funcionamiento, operacin, desarrollo y control se les sujeta a los dispositivos de la presente
Ley.
Se robustece la intervencin de las Secretaras a quienes se ha asignado la coordinacin de sectores, instituyndose que sern obligadamente miembros de los rganos
de gobierno y en su caso de los comits tcnicos de las entidades paraestatales. Se
consigna de manera especfica que en las sesiones de los rganos de gobierno, dichas
Secretaras, las globalizadoras y las dems as como las entidades que deban formar
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parte del respectivo rgano de gobierno, debern pronunciarse sobre los asuntos de
la entidad o empresa relacionados con sus respectivas facultades legales, para lo cual
debern contar con la oportuna y adecuada informacin del caso. Con esto se
persigue fortalecer tanto la intervencin y decisiones del rgano de gobierno en la
operacin de las entidades como de las coordinadoras de sector y apoyar de manera
clara la autonoma de gestin. Por ltimo, en este captulo se consigna una obligacin que haba venido siendo necesaria para muchos aspectos vinculados con las
entidades pblicas, obligacin que se asigna a la Secretara de Programacin y Presupuesto y que consiste en publicar anualmente en el Diario Oficial de la Federacin,
una relacin de las entidades paraestatales del sector respectivo de la Administracin
Pblica Federal. Se pretende integrar as de manera oficial una informacin incuestionable sobre la sectorizacin de los entes paraestatales para conocimiento del
pblico y efectos legales.
En el Captulo Segundo se contienen las normas para la constitucin, organizacin, funcionamiento y registro pblico de los organismos descentralizados.
En la Seccin A de este captulo se contemplan, en primer trmino, dispositivos
que de una manera uniforme tiendan a definir los objetivos y las formalidades de
estos organismos, para el manejo de reas estratgicas del Estado, la prestacin de
servicios pblicos o sociales, la obtencin o aplicacin de recursos para fines de
asistencia o seguridad social y manejo en exclusiva de determinadas reas prioritarias.
Para tal efecto se contienen los elementos mnimos que debe contener toda Ley o
Decreto por el cual se establezca la creacin de un organismo descentralizado, as
como las obligaciones de fijar sus rganos, patrimonio, rgimen laboral e inscripcin
en un Registro Pblico.
Se sustentan las bases para su administracin y los seguimientos para poder ser
miembros de los rganos de gobierno o ser designados directores generales, principios que se orientan en razones de sana poltica y de idoneidad en el ejercicio de los
cargos/tanto en lo que respecta a condiciones subjetivas o personales como a capacidad y' experiencia.
Como una-norma necesaria se expresan las facultades legales de que deben estar
investidos los directores generales para representar a los organismos, cubriendo en
este sentido algunos aspectos no regulados hasta la fecha y que han motivado algunos cuestionamientos de orden jurdico. En cuanto al ejercicio de determinadas
facultades legales, como de dominio, intervencin en ttulos de crdito, suscripcin
de compromisos y otorgamiento de poderes, se establece que los directores generales
deban sujetarse a las bases generales que para cada organismo autorice su rgano de
Gobierno. A fin de evitar erogaciones innecesarias e intervencin de fedatarios pblicos, para acreditar la personalidad y facultades, segn el caso, de los miembros del
rgano de Gobierno, del Secretario o Prosecretario de ste, o del Director General y
de los apoderados generales, se previene que bastar exhibir una certificacin de la
inscripcin de su nombramiento o mandato en el Registro Pblico de Organismos
Descentralizados.
En la Seccin B de este captulo se previenen las bases para la creacin del Registro
Pblico de Organismos Descentralizados as como los documentos y actos que deban
inscribirse en el mismo, y facultades para dicho registro a fin de expedir certificaciones de su inscripcin, a las cuales se otorga fe pblica.
En cuanto a este registro, de ndole necesaria, pues viene a robustecer la existencia
legal de este orden de personas jurdicas del Estado, se remite en cuanto a su constitucin, funcionamiento, formalidades de inscripciones y anotaciones al Reglamento de
la Ley que se expida por el Ejecutivo Federal.
480
En el Captulo Tercero se regulan las empresas de participacin estatal mayoritaria, de manera congruente al texto de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal.
Se establece de manera categrica que en estas empresas deben cumplirse los supuestos y objetivos de las reas prioritarias que se definen en el propio texto de la
Ley. Se busca de este modo delimitar el campo de accin de esta intervencin del
Estado para procurar que las empresas pblicas bajo esta forma de organizacin,
correspondan de manera clara y congruente a la rectora econmica que la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos confiere al Estado en su articulado.
As, en trminos coincidentes con la Ley Reglamentaria del Servicio Pblico de la
Banca y Crdito, se excluyen de este tipo de empresas a las sociedades mercantiles
en las que el Estado a travs de la banca de desarrollo intervenga en operaciones de
fomento, con la salvedad de aquellos casos en que resulte conveniente para el inters
pblico y por cumplirse los supuestos de prioridad econmica, deban ser incorporadas dichas empresas al sector paraestatal mediante acuerdo expreso y en cada caso
del Titular del Ejecutivo Federal. Por otra parte se establece que, cuando algunas
empresas que formalmente se consideren de participacin estatal mayoritaria, no
cumplan con los propsitos de las reas prioritarias a que se refiere la Ley o no
resulte conveniente conservarlas como entidades paraestatales desde el punto de vista
de la economa nacional o del inters pblico, el Ejecutivo Federal proceder a la
enajenacin de la participacin estatal o en su caso a la disolucin o liquidacin de la
empresa de que se trate.
Se contienen asimismo normas relativas al ejercicio de las acciones o partes sociales del Estado, organizacin, administracin y vigilancia de este tipo de empresas,
consignndose de manera clara que adems de las facultades que en los trminos de
sus estatutos correspondan a los miembros de sus consejos de administracin o a
sus directores generales, tendrn de manera compatible las facultades que la Ley
establece para los rganos de gobierno y para dichos directores, con la nica salvedad de aquellas facultades propias de las Asambleas ordinarias o Extraordinarias
que se regularn, segn el caso, en la legislacin civil o mercantil y en los propios
estatutos.
En el Captulo Cuarto se consignan normas especficas sobre los fideicomisos
pblicos, delimitando como tales a aquellos establecidos por la Administracin Pblica Federal, organizados de manera similar a los organismos descentralizados y a
las empresas de participacin estatal mayoritaria, que tengan como propsito auxiliar al Ejecutivo mediante la realizacin de actividades prioritarias, y se excluyen los
que no cumplan los supuestos sealados.
En cuanto a la administracin de este tipo de fideicomisos, se contienen normas de
ajuste para que los comits tcnicos y directores generales se compatibilicen con las
normas de la Ley relativas al desarrollo y operacin de las entidades paraestatales.
En el Captulo Quinto se contemplan normas especficas sobre el desarrollo y
operacin de todas aquellas empresas que encuadren dentro de los supuestos de la
Ley para ser consideradas entidades paraestatales, y a tal efecto se les sujeta, de
primera instancia a la Ley de Planeacin, Plan Nacional de Desarrollo y programas
sectoriales e institucionales, y en cuanto a su autonoma de gestin a objetivos y
circunstancias concretas para su desarrollo y operacin, con normas bsicas para el
programa institucional, presupuestos de egresos, manejo de recursos por los propios
rganos de las entidades y programas financieros.
Como regla destacada para el efecto de una normatividad propia del sector paraestatal en cuanto al ejercicio de presupuestos, registro de operaciones, informes sobre
LA CONTRALORA GENERAL DE LA HDIRA( 'ION
4xl
estados financieros y cuenta pblica, sujeta a las entidades paraestatales, en primer

trmino a lo dispuesto por la Ley y su Reglamento y de manera supletoria a las
prevenciones establecidas en otras leyes y reglamentos.
Por lo que se refiere a la administracin, dispone que estar a cargo de un rgano o
Junta de Gobierno o equivalente, y un Director General, previniendo las formas de
integrar aqul, la integracin de comits especializados y el ejercicio de sus facultades
con sujecin a las politicas, lineamientos y prioridades que sobre el particular se
establezcan por el Ejecutivo Federal.
En el artculo 58, se instituyen como facultades de los rganos de gobierno, el
ejercicio de aquellas que por ahora se encuentran dispersas en numerosas dependeneras del Gobierno Federal, vinculadas a la programacin, presupuestacin, ejercicio
del presupuesto, direccin, operacin y otras ms que se identifican con la autonoma
de gestin, recogiendo as de toda la legislacin aplicable, slo el ejercicio de la
materia orgnica, quedando aplicables, en lo no previsto por la Ley, las partes
sustantiva y adjetiva de acuerdo con los ordenamientos respectivos.
Este precepto concilia, por una parte, la autonoma de gestin que se radica en el
rgano fundamental de la entidad y rgano de gobierno, con aquellos controles que
el Estado mexicano ha estado regulando en los diversos ordenamientos a que se ha
hecho referencia.
Se prescribe que el rgano de gobierno debe reunirse cuando menos 4 veces al ao,
lo cual se determinar en el estatuto orgnico de cada entidad, y la manera de tomar
las resoluciones en sus sesiones, tutelando de modo relevante los derechos del Gobierno Federal.
En estos apartados se consignan los compromisos y obligaciones de los directores
generales, como ejecutores de las decisiones del rgano de Gobierno, implicando de
manera pormenorizada y detallada sus compromisos que deben corresponder a la
autenticidad de servidores de la Nacin, consignando de manera particular que por
encima de lo que sealen otras leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y dems disposiciones administrativas, debern aplicar lo que establece esta Ley.
En el Captulo Sexto y ltimo, relativo a los controles y vigilancia de las entidades
paraestatales, en apoyo de la autonoma de gestin de las mismas se prevn diversas
normas correspondientes a los rganos internos de las propias empresas, a los comisarios pblicos, a las facultades directas de control de la Secretara de la Contralora
General de la Federacin, y se contienen normas que no dejan lugar a cuestionarnientos sobre los controles que corresponden al Estado, a modo de intervencin directa
del Ejecutivo Federal, cuando el rgano de Gobierno o el Director General no dieren
cumplimiento a sus respectivas obligaciones legales.
Esto ltimo estatuye, de manera que no permite dudas, la existencia de las facultades que el Estado se reserva para intervenir en las entidades pblicas, sin perjuicio de
la autonoma de gestin de las mismas, cuando sus acciones, operacin o funcionamiento no se ajusten a los imperativos que el Estado mexicano requiere para el
funcionamiento transparente de su intervencin econmica en los procesos de descentralizacin y en el mbito de la economa que por Ley o por prioridad le corresponden en el proceso y desarrollo de la sociedad mexicana.
En suma, la presente iniciativa de Ley, en atencin a los antecedentes, desarrollo,
razones y motivaciones expresados, propende a lograr en el mbito de las entidades
pblicas nacionales, los siguientes objetivos fundamentales:
A) Otorgar los controles previos gubernamentales a la nica instancia del rgano o
Junta de Gobierno de las entidades, en el cual se encuentren debidamente representadas las dependencias correspondientes del Ejecutivo Federal;
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B) Facultar a dicho rgano para normar en cada caso a la entidad o empresa de que
se trate dentro de la sustantividad del marco legislativo existente, tratando as de
evitar la indiscriminada aplicacin de normas muy generales que por razones prcticas no res ultan apropiadas para los diferentes tipos de entidades;
C) Constituir una plataforma jurdica adecuada, congruente con la realidad jurdico-poltica mexicana, para que a travs de una correcta aplicacin y de una respuesta adecuada de las dependencias del Ejecutivo Federal, se concilien en un marco
de armona, por una parte, la autonoma de gestin necesaria a toda empresa, y por
otra la indispensable tutela que corresponde al gobierno en las entidades pblicas que
definen su intervencin en la economa y en la sociedad.
D) Ser una instancia jurdica adecuada para otorgar plenitud de autonoma de
gestin a los intereses de las entidades paraestatales, permitiendo por otra parte el
ejercicio adecuado de los controles del Estado. Cuando hubiere omisiones o incumplimientos de las obligaciones que el ordenamiento seala a la Junta de Gobierno o al
Director General, el Ejecutivo Federal, a travs de las dependencias globalizadoras,
en los trminos que correspondan a cada una de ellas, segn sus atribuciones y
competencias respectivas suplir tales omisiones y fincar las responsabilidades procedentes; y
E) Establecer las bases para que se instrumenten los procedimientos y se tomen las
disposiciones y medidas que fueren necesarias, de manera paultina y conveniente,
para ajustar a las entidades pblicas a los trminos de esta iniciativa, con las excepciones que el Ejecutivo Federal determine de conformidad con lo establecido en esta
propia Ley y en su Reglamento."
Seguidamente yen tercer trmino figura el control institucional ejercido por

las dependencias y las entidades, de manera acorde con las funciones especficas
que en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica se asignan a cada Secretara de Estado, por una parte, y por la otra, respecto a cada entidad del sector
paraestatal, las que se consignan en las leyes, decretos, acuerdos u otros actos
relativos a su constitucin y funcionamiento. Debe tenerse presente que en la
exposicin de motivos de la reforma a la Ley Orgnica se enfatiz que la
creacin de la Secretara de la Contralora no . releva a las dependencias y.
entidades de sus facultades y obligaciones de controCn estos casos, los sujetos
controladores son rganos especficos que a travs de los reglamentos interiores
de las dependencias y entidades quedan integrados bajo la denominacin de
"Contraloras Internas", teniendo a su cargo las funciones de control, vigilancia
y evaluacin, mismas que deben ejercer conforme las normas y lineamientos
fijados por la Secretara de la Contralora General de la Federacin, esta ltima
como dependencia globalizadora, como rgano central de control, a la que en
otras latitudes se ha denominado "dependencia superior fiscalizadora".
Sujetos pasivos
Los sujetos pasivos del control son todas las dependencias y entidades que
constituyen la Administracin Pblica mexicana, tal como se desprende del
6 Miguel de la Madrid Hurtado, Exposicin de Motivos de la Iniciativa de la Ley Federal de las
Entidades Paraestatales, abril de 1986.
LA CONTRALRA GENERAL DE LA !'!:'OERAC()N
483
Artculo 90 de la Constitucin General de la Repblica y de la Ley Orgnica de

la Administracin Pblica Federal, la que en varios de sus preceptos va especificando la manera como se estructura dicha administracin a travs de sus dos
grandes vertientes: la central, integrada por las Secretaras de Estado, Departamento del Distrito Federal y Procuraduras General de la Repblica y General
de Justicia del Distrito Federal; y la paraestatal, conformada por el complejo
sector en que se agrupan los organismos descentralizados, las empresas de
participacin estatal mayoritaria y los fideicomisos pblicos.
Esta sujecin al control no debe colegirse solamente en lo que toca a los
rganos y personas pblicas del Estado, sino tambin y especficamente en
relacin con los servidores pblicos que tienen a su cargo el desarrollo material
y directo de las atribuciones y actividades de las dependencias y entidades a las
que pertenecen, funcin de control que encuentra su apoyo en los Artculos 108
a 114, 134 y otros de la Constitucin General de la Repblica y diversos de la
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos.
No obstante, resultara incompleta la enumeracin de los sujetos del control,
cuando menos en la parte pasiva, de los controlados, si no se hiciera mencin
tambin a los servidores pblicos de los Estados y municipios, as como a los de
las personas morales que constituyen propiamente las entidades federativas y
los ayuntamientos, quienes asimismo son sujetos del control administrativo en
la Administracin Pblica Federal, cuando manejan recursos federales que les
han sido transferidos o coordinados en cumplimiento del Plan Nacional de
Desarrollo y con sujecin a los Convenios nicos de Desarrollo que con apoyo
en la Ley de Planeacin hubieren celebrado con la Federacin.
Objeto
v/
El segundo elemento del control lo constituye el objeto, mismo que, segn ha

quedado establecido, puede ser de legalidad, fiscalizacin, oportunidad y gestin o eficiencia.
Traducido a otros trminos, el control de "legalidad" consiste en la intervencin del rgano controlador para verificar o constatar que los actos de la
administracin correspondan a la norrnatividad que les es propia.
Aun cuando sus alcances, dada la enorme variedad de disposiciones o normas que concurren en el campo de la administracin, son difciles de precisar en
un concepto uniforme, puede afirmarse, no obstante, que se desarrollan de
conformidad con una meta u objetivo cuando se acta con el propsito preestablecido de conocer o determinar cules son las regulaciones especficas que en
su caso se deben verificar.
As sucede, por ejemplo, con la fraccin V del artculo 32 bis de la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal, que establece que a la Secretara de la Contralora General de la Federacin le corresponde comprobar el
cumplimiento, por parte de las dependencias y entidades de la Administracin
Pblica Federal, de las obligaciones derivadas de las disposiciones que regulan
las materias de planeacin, presupuestacin, ingresos, financiamiento, inver-
484
EL CONTROL l'NIT/I.RIO y SISTEMATICO
sion, deuda, patrimonio y fondos y valores de la propiedad o al cuidado del

Gobierno Federal.
Dentro del control, el objeto de "fiscalizacin" se desentiende del trmino
tradicional del "fisco", para referirse a los actos de vigilancia e inspeccin que a
la postre pueden resultar en la conformidad o desacuerdo de los actos administrativos tanto con las normas como con los planes y programas establecidos.
Este objetivo se advierte con claridad en la fraccin VII del artculo 32 bis de
la citada Ley Orgnica, al prevenir que la Secretara de la Contralora podr
inspeccionar y vigilar, directamente o a travs de los rganos de control (contraloras internas, delegados de Contralora y comisarios pblicos), que las
dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal cumplan con
las normas y disposiciones en materia de sistemas de registro y contabilidad,
contratacin y pago de personal, contratacin de servicios, obra pblica, adquisiciones, arrendamientos, conservacin, uso, destino, afectacin, enajenacin y
baja de bienes muebles e inmuebles, almacenes y dems actividades relacionadas con los recursos materiales de la Administracin Pblica Federal.
Tambin se aprecia este objetivo en la fraccin XVII del precitado artculo 32
bis, el cual consigna igualmente como facultad de la Secretara de la Contralora conocer e investigar los actos, omisiones o conductas de los servidores
pblicos para constituir responsabilidades administrativas, aplicar las sanciones que correspondan en los trminos que las leyes sealen y, en su caso, las
denuncias respectivas ante el Ministerio Pblico, prestndole para tal efecto la
colaboracin que le fuere requerida.
El objeto de "oportunidad" en el control, como su denominacin lo indica,
radica en procurar con medidas administrativas de diversa ndole, tanto preventivas como de orden posterior, que los actos de la administracin en su muy
variada gama se aj usten a los tiempos y situaciones previstos a fin de cumplir
con los planes y programas establecidos.
La "gestin", como objeto de control, se aparta de la conceptualizacin del
trmino con que usualmente se maneja en el derecho (gestin de negocios,
gestin oficiosa, gestin pblica a diferencia de la privada, actos de gestin a
diferencia de los actos de gobierno propiamente dichos, etc.) y se le concibe
precisamente como accin y efecto de administrar; por ello, tambin se le
conoce en las ciencias administrativas como control de resultados o de eficiencia.
Este objetivo del control tiende a determinar que los actos de la Administracin Pblica guarden congruencia entre los resultados y los fines de la planeacin, as como que a la postre puedan medirse tales resultados y fines en eficacia
y eficiencia. Este objeto de control forma parte fundamental de la administracin moderna, al grado de sostenerse que la gestin es, con propiedad, el
gobierno de una empresa durante el periodo de su actividad.
En el campo de las empresas pblicas, constituye actualmente uno de los
controles relevantes que debe ser operado para el buen desempeo de los
factores de la produccin, en cuanto a sus proyecciones y resultados positivos.
Entre otros dispositivos, encuentra su apoyo en la fraccin VII del invocado
artculo 32 bis, el cual establece que corresponde a la Secretara de la Contralora realizar, por s o a solicitud de las Secretaras de Hacienda y Crdito
485
Publico, de Programacin y Presupuesto o de la Coordinadora del respectivo

Sector, auditoras y evaluaciones de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, con el objeto de promover la eficiencia en sus
operaciones y verificar el cumplimineto de los objetivos contenidos en sus
programas.
Por otra parte, el objeto de gestin en el control, en cuanto al desempeo de
los servidores pblicos, ocupa un lugar principal en los propsitos que se
persiguen en el orden administrativo para el logro y realizacin de uno de los
deberes bsicos en el servicio pblico, el que constitucional y legalmente se
define como "la eficiencia", concreta y respectivamente en el Artculo 109,
fraccin I1I, de la Constitucin General de la Repblica y en el 47 de la Ley
Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos.
Forma
Un tercer elemento del control consiste en la forma, esto es, las vas, medios,
sistemas o procedimientos que deben instrumentarse para un control eficiente.
En este campo resulta factible sustentar que los procedimientos o sistemas
pueden variar, desde la expedicin de normas a las que deben sujetarse las
dependencias y entidades de la Administracin Pblica; los mtodos o estructuras de organizacin interna de control; la prctica de auditoras gubernamentales. directas o externas; la solicitud de informes y la inspeccin de diversos
actos, llegando hasta la proposicin de medidas correctivas y an ms, a la
imposicin de sanciones, as como en su caso, al estar frente a conductas delictivas. a la denuncia de hechos ante el Ministerio Pblico.
Este elemento ocupa un lugar destacado en la instrumentacin del Sistema
Nacional de Control y Evaluacin Gubernamental, y tanto en lo administrativo
como en lo referente a su especfica norrnatividad ha requerido esfuerzos de la
administracin del presidente de la Madrid a fin de hacer realidad el propsito
indicado en la fraccin 1 del artculo 32 bis de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica, la cual confa a la Secretara de la Contralora General de la
Federacin planear, organizar y coordinar el aludido Sistema de Control y
Evaluacin Gubernamental.
El marco legal de este tipo de acciones de control es sumamente rico en
nuestra legislacin administrativa. bastando mencionar al respecto las disposiciones de la Constitucin relacionadas con el adecuado manejo de los recursos
de la federacin, tales como los Artculos 108 a 114 Y 134, al igual que, entre
otras. las Leyes Orgnica de la Administracin Pblica Federal, de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, de Obras Pblicas, de Adquisiciones,
Arrendamiento y Prestacin de Servicios relacionados con Bienes Muebles; de
Presupuesto, Contabilidad V Gasto Pblico; de Deuda Pblica, de Bienes NaCIonales, Federal de las Entidades Paraestatales, de Planeacin, Reglamentaria
del Servicio Pblico de Banca y Crdito, y sobre el Servicio de Vigilancia de
Fondos y Valores de la Federacin.
Empero, no est por dems hacer hincapi en la mltiple norrnatividad que
4H6
existe en la materia, tanto la expedida por las Secretaras de Programacin y

Presupuesto, de Hacienda y Crdito Pblico, de Comercio y Fomento Industrial, de Desarrollo Urbano y Ecologa, de Energa, Minas e Industria Paraestatal, como tambin en la actualidad y por las circunstancias que rigen, por la
Secretara de la Contralora General de la Federacin, lo cual viene a constituir
una fuente adicional normativa y por ende generadora de derechos y obligaciones que se agregan al ya crecido cuerpo de legislacin administrativa vigente en
el pas. Esto condiciona en forma imperativa su indispensable revisin, a fn de
simplificar los procedimientos internos y externos de la Administracin Pblica
Federal en pro de un ms gil y honesto ejercicio gubernamental, pues la
experiencia tanto propia como de otros pases ha revelado que la excesiva
regulacin propicia no pocas veces determinados cauces de corrupcin. Por tal
motivo se ha generado. como una de las preocupaciones fundamentales de la
ad minist racin 1982-1988, la simplificacin y desregulacin administrativa como uno de los caminos idneos para la instrumentacin de la renovacin moral
de la sociedad mexicana.
Finalidad
El ltimo y cuarto elemento del control es la finalidad que se persigue con el
'mismo. sta constituye el punto de equilibrio de la administracin; tiende a
obtener la correcta utilizacin de los recursos materiales, financieros y humanos
del Estado, con el fin de lograr el cumplimiento de los nobles objetivos que
tiene encomendados respecto al bienestar de la comunidad.
En este elemento ocupa destacado lugar la "evaluacin", que conduce obligadamente a la ratificacin de sistemas y procedimientos o al cambio de mtodos,
correccin de sistemas, adopcin de nuevas y congruentes medidas, instrumentacin operativa adecuada para los planes y programas o, como ltimo recurso,
la imposicin de sanciones en una instancia represiva de control que, independientemente de castigar las conductas indebidas de los servidores pblicos en lo
administrativo y! o en lo penal, propenda a desalentar por parte de los mismos
el incumplimiento de sus deberes genricos y especficos en la funcin pblica y,
a la inversa, a fomentar y estimular su cumplimiento en funcin de la legalidad,
honestidad, lealtad, imparcialidad y eficiencia que consignan en forma expresa
y terminante la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley
Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos.
MARCO .JURIDICO DEI. CON !"ROL. ADMINISTRATIVO
Reflexiones generales
Hablar del marco jurdico del control administrativo significa referirse al nutrido acervo de disposiciones tanto legales como reglamentarias y administrativas,
entendidas estas ltimas a nivel de decretos, acuerdos, circulares y, de confor-
LA CONTRALRA GENERAL DE LA FEDERACIN
487
midad con polticas recientes en el ejercicio gubernamental, las denominadas

"normas"; conjunto integral de ordenamientos que brindan apoyo, fundamento, certeza y seguridad a las actividades de la Administracin Pblica, a fin de
encuadrarlas dentro de un estado de derecho y, principalmente en funcin del
rgimen de juridicidad mexicanojcurnplimentar la garanta de legalidad consignada en el Artculo 16 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, conforme la cua! y segn se sabe, todo acto imperativo deber
provenir de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento.
Las acciones de control constituyen, en el campo administrativo, actividades
fundamentales del Estado para regular de manera adecuada el uso de los recursos de la Nacin y la conducta eficiente y debida de los servidores pblicos en el
ejercicio de sus cargos.
Consecuentemente, la idea del control administrativo en el Estado mexicano
tiene que ir vinculada de manera estrecha al cumplimiento de la ley, a! ejercicio
de facultades expresamente establecidas, al equilibrio y armona que fundamental y bsicamente se persiguen por el derecho en las fuerzas de la sociedad.
El mbito de lo legal en el control administrativo, como sucede en los aspectos tan complejos de la Administracin Pblica, es sumamente intrincado, pues
en su ejercicio se dan una multiplicidad de leyes, reglamentos y disposiciones
administrativas que resultan difciles de. conocer y ms an de manejar, con lo
que, por otra parte y como se ha apuntado con anterioridad, en no pocos casos
esta excesiva regulacin propicia y alimenta canales de corrupcin.
Por tal motivo, es en absoluto congruente con la renovacin moral emprendida por la administracin del presidente De la Madrid la simplificacin o
desregulacin en lo administrativo, ya que de lograrse, lo que seguramente
habr de ocurrir por la decidida vocacin poltica que se ha impuesto a este
plan, se contribuir de manera relevante a frenar socorridos caminos de desviacin, tanto en el manejo de recursos de la Nacin como en el ejercicio de la
funcin pblica.
Aun cuando, por ahora, no pueden examinarse en su autntica dimensin los
alcances de esta excesiva regulacin jurdica en el campo administrativo, s
resulta pertinente prima {acie destacar la abundancia de reglas que han venido
emitindose en forma concomitante con las leyes y reglamentos, complicando
todava ms el ya difcil por voluminoso marco jurdico de la administracin.
Esto es, las que se han dado en denominar bajo la simple expresin de "normas", aunque a algunas de ellas se les pretende desvincular de lo jurdico,
calificndolas como "normas tcnicas".
Este afn de norrnatividad que ha venido imperando en las ltimas etapas de
la Vida jurdico-poltica del pas, si no se trata de frenar o limitar con la seriedad
y decisin que corresponde al caso, adems de hacer ms lejano el orden y
consecuentemente el logro de un autntico control, puede conducir a la administracin a niveles que lindan con el caos administrativo.
Se ha pretendido sostener que estas "normas" no constituyen disposiciones
jurdicas, aduciendo que nicamente se trata de dispositivos-de carcter tcnico
tendientes a explicitar los imperativos contenidos en las leyes y reglamentos.
EL CONTROL t'NiTARIO y SISTfMAnco
La verdad es que ya su propia conceptualizacin de "normas" conduce a la

reflexin sobre cierta juridicidad, la que es tanto ms manifiesta si se advierte
que el incumplimiento de estas reglas puede motivar la imposicin de sanciones
y derivar responsabilidades que indistintamente pueden traducirse, en el mbito
de lo civil, con el pago de daos y perjuicios e inclusive en el campo de lo penal,
con la imposicin de penas especificas.
Lo anterior es tanto ms evidente si se advierte que en los trminos de la
fraccin XXI del artculo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Pblicos, constituye una infraccin especfica que puede ocasionar
la imposicin de las sanciones que se establecen por dicho ordenamiento, el
hecho de que algn servidor pblico incurra en cualquier acto u omisin que
pueda implicar incumplimiento de alguna disposicin jurdica relacionada con
el servicio pblico.
Esta misma circunstancia se puede derivar del anlisis de cualquiera de las
figuras delictivas establecidas en el Ttulo Dcimo del Cdigo Penal Federal,
particularmente las comprendidas en los artculos 214, 215, 217, 220 Y221, que
tipifican los delitos de ejercicio indebido del servicio publico, abuso de autoridad, uso indebido de atribuciones y facultades, ejercicio abusivo de funciones y
trfico de influencia,
Ms an, para el delito de peculado tienen una trascendencia especial estas
normas, toda vez que sealarn en su caso las condiciones tpicas para la
desviacin de los bienes o para la distraccin de los mismos.
Al respecto, resultara prolijo tratar de enumerar y menos an estudiar y
ponderar el considerable universo de "normas" que han sido emitidas tanto por
las Secretaras de Estado y el Departamento del Distrito Federal, como por los
mltiples organismos del sector paraestatal, unas de orden interno y otras de
carcter exterior. Con relacin a estas ltimas, la situacin se torna ms cuestionable debido a que muchas de ellas no han sido publicadas en el Diario
Oficial de la Federacin, como lo exigira su obligatoriedad.
Sobre este particular, cabe hacer hincapi en que desde el momento en que la
Administracin deba ajustar sus actos a una ley, un reglamento u otro precepto
(entre ellos habra que mencionar a las "normas") obra en ejercicio de sus
facultades regladas, y si con tales actos infringe dichas reglas, vulnerando un
derecho reconocido por las mismas, genera automticamente competencia para
los tribunales a fin de que se restablezca el orden jurdico alterado.
El jurista alemn Otto Mayer sostena que el derecho administrativo tiene
cuatro fuentes principales: la ley, las ordenanzas (en nuestro rgimen los reglamentos, decretos, acuerdos y circulares), los estatutos autnomos y la costumbre, agregando que el estatuto autnomo nace, se produce, dentro de la esfera
de una "administracin propia "; que esta "administracin propia" es la atribucin a una persona moral de derecho pblico sobre una porcin de la Administracin Pblica para actuar en su nombre, es decir, la Administracin Pblica
desprendida del Estado; que esas administraciones, aun cuando no han de
regirse siempre por las leyes del Estado, reciben de parte de la ley algunas veces
una autorizacin, dentro de ciertos lmites, para dictar sus particulares prescripciones; es decir, que la ley les concede una legislacin tambin "propia",
LA CONTRALORA GENERAL DE LA FEDERACiN
consistente en la facultad de formular en su nombre reglas obligatorias generales, de establecer precepto de derecho. A esos preceptos se les llama "reglas
autnomas de derecho".'
Siguiendo estas ideas, resulta factible calificar al considerable volumen de
normas que se han venido expidiendo como reglas autnomas, especialmente si
se advierte que las mismas se expiden por autorizacin de las propias leyes o
reglamentos respectivos pero, incumpliendo el mandato de la fraccin! del
Artculo 89 de la Constitucin General de la Repblica, no son emitidas por el
Titular del Poder Ejecutivo sino, en unos casos, bajo la firma de secretarios de
Estado, en otras de subsecretarios e inclusive de directores y, por lo que se
refiere al amplio sector paraestatal, por los titulares o sus subordinados de los
organismos o empresas de que se trate.
Esto es importante para el adecuado control de la Administracin Pblica, a
fin de que su ejercicio se realice en un estricto mbito de legalidad, ya que de
continuarse con esta prctica, cuestionada ya en numerosos casos ante los
tribunales administrativos y ante el Poder Judicial de la Federacin, se rompera la uniformidad que corresponde a todo Estado de derecho, dando lugar a
numerosas disposiciones legislativas, que losan desde el punto de vista material
aunque formalmente no se expidieran por el Congreso de la Unin, nico
rgano del Estado a quien toca en nuestro sistema poltico expedir las leyes
como mandatos unilaterales del pueblo. Dicho sea en otros trminos, los propios textos legales, al facultar a las autoridades administrativas para expedir
estas normas de que se viene haciendo mrito, delegan las funciones legislativas,
creadoras del derecho, en funcionarios o servidores pblicos a quienes no
corresponde tal funcin, afectando de origen el superior magisterio de la ley.
Lo anterior no sera de efectos tan negativos si no fuera porque las normas se
han venido expidiendo a nivel casi exclusivo de las instituciones, rganos o
empresas pblicas sin contemplar la uniformidad que legislativamente debe
corresponder, como ya antes se puntualiz, a todo Estado de derecho.
Son as difciles de computar en simple control numrico las variadsimas y
dispersas normas que existen en el campo de la Administracin Pblica, segn
la Secretara de Estado u organismo de que provengan. Este rengln es de suma
trascendencia, y para bien del pas debe ser contemplado como un aspecto de
primer orden en lo que respecta a su revisin por el programa puesto en marcha
para la simplificacin o desregulacin administrativa. Particularmente en lo
que respecta al control administrativo, son mltiples y dismbolas las normas
de referencia, dificultndose su manejo y consecuentemente obstaculizando el
ejercicio adecuado del control, tanto en su (ase preventiva como en su aspecto
conclusivo o posterior.
Principales ordenamientos
Los ordenamientos relacionados con el control, habida cuenta de que una de
las fases principales de ste es la de la legalidad, y considerando adems a la
7
atto Mayer , Derecho pblico del Imperio Alemn. Pars, 1904.
490
legislacin administrativa sumamente vasta (entendindose por sta no slo los

dispositivos legales en su sentido formal y material como las leyes, sino tambin
las disposiciones jurdicas que en el orden administrativo provienen de los
reglamentos, decretos, acuerdos, circulares y an ms de las "normas"), sera
casi imposible contemplarla en un enlistado que de primera intencin tuviese una
apreciacin e inteligencia adecuadas.
En tal virtud, se puede concluir que, en lo que respecta al control, su marco
jurdico se encuentra, por una parte, fincado en dispositivos jurdicos que en
forma directa se relacionan a l en cuanto a su objeto, sujetos, forma y finalidad;
y por otra, en todos aquellos preceptos y ordenamientos, prcticamente imposibles de precisar y definir, que de manera especfica y particular resultan involuerados de modo indirecto con el ejercicio del control administrativo segn la
dependencia o entidad de que se trate.
En consecuencia, y para considerar lo que con propiedad constituye el marco
jurdico y ad ministrativo del control en la Administracin Pblica Federal
mexicana, solamente resulta factible hacer referencia a los dispositivos legales
que, como antes se dijo, guardan un vnculo directo yen forma genrica con el
control, procediendo enseguida a mencionarlos en funcin de la jerarqua que
les corresponde y en relacin a la obligatoriedad de sus normas, atento el
principio de supremaca y rango legislativo que se consigna en el Artculo 133
de la Carta Magna; as como tambin, enunciativa y no limitativamente, en
cuanto a su trascendencia, toda vez que resultara prolijo en extremo incluirlas
en su totalidad.
Disp()slciones constitucionales
Artculos 16, 22, 25, 26, 27, fracciones XIX y XX: 28, 73, fracciones VI,
XXIX-D y -F; 74, fraccin V; 76, fraccin VII; 94, 97, 108 a 114, 127,133 Y 134.
L e.l'es
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal: artculos 1,2,3,12,14,

16, 18, 19,25,26,32,32 bis, 45,46,47,48,49 Y 50.
Ley de Planeacin.
Ley Federal de las Entidades Paraestatales.
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico.
Ley de Obras Pblicas.
Ley sobre Adquisiciones, Arrendamientos y Prestacin de Servicios relacionados con Bienes Muebles.
Ley sobre el Servicio de Vigilancia de Fondos y Valores de la Federacin.
Ley General de Bienes Nacionales.
Ley Reglamentaria del Servicio Pblico de Banca y Crdito.
Ley Federal de Derechos: artculo 191.
491
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado: artculos 125, 149, 171, 173, 191 Y 192.
Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de 1987.
Presupuesto de Egresos del Departamento del Distrito Federal para el Ejercicio
Fiscal de 1987.
Cdigo Civil Federal: artculos 292 a 300, 1916, 1916 bis y 21 16.
Cdigo Penal Federal: artculos 24 inciso 18, 30 fraccin I1I, 52 inciso 4, 85
prrafo segundo, 90 fraccin I inciso e y 212 a 224.
Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda.
Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin: artculo 74 fracciones I a
XVII.
Reglamentos
Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal.
Reglamento de la Ley de Obras Pblicas.
Reglamento de la Ley sobre el Servicio de Vigilancia de Fondos y Valores de la
Federacin.
Reglamento Interior de la Secretara de la Contra lo ra General de la Federacin.
Decretos
Decreto por el que se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988.
Decreto por el que las dependencias y entidades procedern a elaborar un
Programa de Descentralizacn Administrativa que asegure el avance de dicho proceso.
Acuerdos
1) Acuerdos Presidenciales
Acuerdo por el que se crea con carcter permanente la Comisin lntersecretarial de Gasto-Financiamiento para el despacho de asuntos en materia de
gasto pblico y su financiamiento, as como los programas correspondientes
de la competencia de las Secretaras de Pro~ramacin y Presupuesto y de
Hacienda y Crdito Pblico.
Acuerdo que establece las bases administrativas generales respecto de las disposiciones legales que regulan la asignacin y uso de los bienes y servicios
que se pongan a la disposicin de los funcionarios y empleados de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal.
Acuerdo por el que las entidades de la Administracin Pblica Paraestatal se
agruparn por sectores a efecto de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal
492
EL CONTROl UNITARIO Y SISTEMTICO
se realicen a travs de las Secretaras de Estado o Departamento Administrativo.

Acuerdo por el que se dispone se supnman los nombres del presidente de la
Repblica, de los funcionarios pblicos, as como el de sus cnyuges o parientes hasta el segundo grado en las placas inaugurales de las obras pblicas
llevadas a cabo con recursos federales.
Acuerdo que establece los criterios que las dependencias y entidades federales
debern observar respecto de los pedidos y contratos sobre los trabajos
de impresin. encuadernacin y de artes grficas en general, instruyendo
formas continuas.
Acuerdo por el que las Secretaras de Programacin y Presupuesto, Contralora General de la Federacin y Desarrollo U rbano y Ecologa, en la esfera
de sus atribuciones establecern las bases y procedimientos generales a efecto de fomentar el desarrollo de los sistemas de agua potable, drenaje y
alcanrarillado en [os centros de poblacin.
Acuerdo por el que se crea la Comisin Intersecretarial del Servicio Civil
como un in~trumento de coordinacin y asesora del Ejecutivo Federal para
la instauracin e1el servicio civil de carrera de la Administracin Pblica
Federal.
Acuerdo por el q LIt' se constituyen los Comits Mixtos de Promocin Econmica de la Comisin lntersecretarial para el Desarrollo de Franjas Fronterizas y Zonas Libres.
Acuerdo por el que se crea la Comisin Intersecretarial de Precios y Tarifas
de los Bienes y Servicios de la Administracin Pblica Federal.
Acuerdo que crea la Comisin Mixta Asesora de Poltica de Comercio Exterior.
Acuerdo que dispone las acciones concretas que las dependencias y entidades
de la Administracin Pblica Federal debern instrumentar para la simplificacin administrativa a fin de reducir, agilizar y dar transparencia a los
procedimientos y trmites que se realizan ante ellas.
Acuerdos de Coordinacin celebrados por el Ejecutivo Federal a travs de las
Secretaras de Programacin y Presupuesto y de la Contralora General
de la Federacin. con los Ejecutivos de las Entidades Federativas para la realizacin de un Programa Sectorial concertado con cada Estado, denominado
"Promocin y Gestin para el Establecimiento del Sistema Estatal de
Control".
Acuerdo sobre el funcionamiento de las entidades de la Administracin Pblica
paraestatal y sus relaciones con el Ejecutivo Federal.
Acuerdo que ordena a las entidades de la Administracin Pblica paraestatal
elaborar los programas que se indican. en materia econmica.
2) A cuerdos del secretario de la Contraloria
Por el cual se adscriben orgnicamente las unidades administrativas de la Secretara de la Contralora General de la Federacin.
LA CONTRALORA GFNERAL DE LA FEDFRACION
Por el que se autoriza transitoriamente la utilizacin de formatos para las

declaraciones de situacin patrimonial por los servidores p blicos.
Por el que se establecen normas para la presentacin de la declaracin de situacin patrimonial de los servidores pblicos que determina la ley.
Por el que se fijan criterios para la aplicacin de la Ley Federal de Responsabilidades en lo referente a familiares de los servidores pblicos.
Por el que se establece una unidad especfica denominada "Oficina de Quejas y
Denuncias".
Por el que se delegan en los Ce. Subsecretario "A" y Director General de
Responsabilidades y Situacin Patrimonial determinadas facultades.
Por el que los titulares de las dependencias, coordinadoras de Sector y de las
propias entidades de la Administracin Pblica Federal se abstendrn de
proponer empleo, cargo o comisin en el Servicio Pblico o de designar, en
su caso, a representantes de eleccin popular.
Por el que se crea el Comit de Compras de la Secretara de la Contralora
General de la Federacin.
Por el que se establace el procedimiento para la recepcin y disposicin de los
obsequios, donativos o beneficios en general que reciban los servidores pblicos.
Por el 9ue se delegan las facultades de representacin de la Secretara en los
juicios que se promuevan ante el Tribunal Fiscal de la Federacin.
Por el que se delega en sus trminos en los servidores pblicos que se mencionan.ila facultad de autorizar la formulacin, firma y presentacin de
denuncias y querellas.
Que fija las normas de funcionamiento e integracin del Registro de Servidores
Pblicos sancionados en la Administracin Pblica Federal y se delegan
facultades que en el mismo se consignan.
Por el que se delegan en el Subsecretario "A" y el Director General de Responsabilidades y Situacin Patrimonial la facultad para emitir la declaratoria
que se indica en el artculo 90 de la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Pblicos.
Circulares
Circular relativa a la creacin de Sectores y Divisiones de Vigilancia de Fondos
y Valores de la Federacin que en la misma se enumeran.
Circular en que se crean Delegaciones de Vigilancia de Fondos y Valores de la
Federacin en la Repblica y se dan instrucciones a las autoridades auxiliares.
Normas
Acuerdo que establece normas que debern observarse en la ejecucin de obras
pblicas.
495
1982 Y vigentes a partir del 10 de enero de 1983, se cre la Secretara de la

Contralora General de la Federacin a la que, con fines de reestructurar las
instancias de control para el manejo eficaz y honesto de los recursos de la
Nacin, se le otorgaron facultades y atribuciones en el orden del control, de
carcter normativo, de vigilancia y fiscalizacin, de evaluacin y de ndole
disciplinaria en 10 relativo a las responsabilidades de los servidores pblicos.
Concretamente en el artculo 32 bis, adicionado a la propia Ley en la forma
antedicha, se le confiri, a travs de dieciocho fracciones, el despacho de los
asuntos concernientes a las funciones mencionadas, mismas que ms adelante
sern objeto de desglose y clasificacin.
Esta secretara, al surgir a la vida pblica del pas con criterio de control,
recogi las experiencias del funcionamiento unitario y sistemtico que se haba
pretendido baj o el Departamento de Contralora que fungi de 1917 a diciembre de 1932, y aun cuando en sus funciones se otorga gran relevancia al control
preventivo, no obstante se tomaron las medidas pertinentes para no incurrir en
los defectos del control previo excesivo que pudieran constituir de algn modo
un obstculo para el desarrollo normal de la Administracin Pblica, tal y como
se adujo en 1932 al decretarse la desaparicin del Departamento de Contralora
de la Federacin.
Su creacin forma parte, en lo administrativo, de la instrumentacin de
acciones del Gobierno Federal respecto a la tesis de la renovacin moral de la
sociedad, y su existencia se encuentra estrechamente vinculada con el nuevo
orden de responsabilidades de los servidores pblicos federales, para cuyo
efecto se le otorgaron amplias facultades en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, reglamentaria del Ttulo Cuarto de la Carta
Magna.
Tal como se destac en la exposicin de motivos de la Iniciativa de reformas
a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, la creacin de esta
secretara no releva a las dependencias y entidades de su responsabilidad en
cuanto al control y supervisin de sus propias reas que manejan recursos
econmicos del Estado, ya que sta contina plenamente en vigor, y lo que se
encuentra a cargo de la Secretara de la Contralora es establecer una regulacin que asegure el funcionamiento de los sistemas globales, sectoriales e institucionales de control, para que sobre bases uniformes se cubra con una perspectiva completa de legalidad, exactitud y oportunidad, la responsabilidad en el
manejo de los recursos patrimoniales de la Administracin Pblica Federal. 8
La Secretara de la Contralora General de la Federacin, que constituye el
rgano central del control en la Administracin Pblica, qued en esa virtud
instituida como dependencia globalizadora de los sistemas de control interno
del ejercicio gubernamental y, a fin de tener un concepto de lo que significa el
control administrativo en el sector pblico mexicano, resulta pertinente a modo
de semblanza de este rgano del Estado hacer hincapi respecto a las motiva8 Miguel de la Madrid Hurtado. Exposicin de Motivos de la Iniciativa del Decreto por el que se
reforma y adiciona la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, Mxico, diciembre
de 1982.
494
EL CONTROL UNITARIO
y SISTEM rico
Normas generales para la adquisicin de mercancas, materias primas y bienes

muebles que realicen las dependencias y entidades de la Administracin
Pblica Federal (Secretara de Programacin y Presupuesto).
Normas generales para la administracin de los almacenes de las dependencias
y entidades de la Administracin Pblica Federal (Secretara de Programacin y Presupuesto).
Manual de Almacenes de la Administracin Pblica Federal (Secretara de
Comercio y Fomento Industrial).
Manual de Normas y Procedimientos en Informtica (Secretara de Programacin y Presupuesto).
Manual de Normas Editoriales (Secretara de Programacin y Presupuesto).
Norma de concursos para la adquisicin de mercancas, materias primas y bienes muebles (Secretara de Comercio).
Reglas Generales numeradas de la 5.1 a la 5.8 de la Seccin 5 denominada
Lineamientos para la Integracin de Precios Unitarios y del Procedimiento
para el Ajuste de los mismos, relativos a la contratacin y ejecucin de obras
pblicas y de servicios relacionados con las mismas para las dependencias
y entidades de la Administracin Pblica Federal (Secretara de Programacin y Presupuesto).
Inciso 3.4 del Contrato de Obra Pblica a Precio Alzado (Secretara de Asen- .
tamientos Humanos y Obras Pblicas, hoy Secretara de Desarrollo Urbano
y Ecologa).
Inciso 3.5 del Contrato de Servicio relacionado con la Obra Pblica y su anexo
(Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, hoy Secretara
de Desarrollo Urbano y Ecologa).
Marco de actuacin de las Contraloras Internas de las dependencias de la
Administracin Pblica Federal (Secretara de la Contralora General de
la Federacin).
Marco de actuacin de las Contraloras Internas de las entidades de la Administracin Pblica Federal (Secretara de la Contralora General de la Federacin).
Lineamientos y guas para los programas bsicos de control y auditora que
normen los programas anuales de las dependencias de la Administracin Pblica Federal (Secretara de la Contralora General de la Federacin).
Normatividad sobre licencias, consumo y permisos (Secretara de la Contralora General de la Federacin).
Normatividad sobre asignacin de vehculos de servicios generales, as como
baja, reaprovechamiento y enajenacin de unidades de transporte (Secretara
de Programacin y Presupuesto y Secretara de la Contralora General de la
Federacin).
LA SECRETARIA DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA
FEDERACIN
Por reformas y adiciones a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica

Federal, publicadas en el Diario Oficial de la Federacin el 29 de diciembre de
496
ei, CONTROL UNITARIO Y SISTEMTICO
ciones que influyeron para su creacin, a sus objetivos fundamentales y tambin a sus principales funciones.
Motivaciones para su creacin

l ) En la intensa consulta popular desarrollada durante la campaa presidencial de 1982, se recogi como un claro reclamo popular la necesidad de instrumentar medios adecuados para el eficiente y honesto manejo de los recursos de
la Nacin. Dicha solicitud dio vida y cuerpo a la tesis de la renovacin moral
de la sociedad, la que precisaba de un instrumento operativo que instituyera
y ejercitara modernos sistemas de control en la Administracin Pblica Federal.
2) A pesar de los avances experimentados en la modernizacin de la propia
Administracin Pblica, aun se presentaban deficiencias, carencias y desajustes, tanto en el marco conceptual como en el desempeo prctico de la funcin
del control, atribuibles fundamentalmente a la dispersin de los distintos rganos responsables de su desempeo, lo que a su vez originaba falta de uniformidad y coherencia en las labores emprendidas.
Tal extremo haca indispensable la adopcin de bases tcnicas que, dentro de
un sistema unitario, modernizaran con propsitos de mayor eficiencia el control administrativo.
3) La renovacin moral, como compromiso participativo de la sociedad en su
conjunto, deba entenderse vinculada ntimamente con las funciones de evaluacin y control, lo que slo podra lograrse mediante la creacin de una entidad
que, dependiendo directamente del Ejecutivo Federal, a la par que normara y
vigilara el funcionamiento y operacin de las unidades de control existentes,
globalizara las acciones de control en un autntico sistema de vigilancia y
evaluacin, en el que sin pretender centralizar todas las tareas en este sentido en
una sola dependencia del Ejecutivo, se definieran y coordinaran con precisin
los mbitos del control correspondientes a cada una de las dependencias y
entidades de la Administracin Pblica.
4) Del mismo modo, dentro de una lnea de uniformidad y en atencin a
normas que deban cumplirse indiscriminadamente en todos los mbitos de la
administracin, se requera dar seguridad al funcionamiento de los sistemas de
control, tanto de los existentes como de los que se instituyeran sobre el particular en el futuro.
5) Como una consecuenca de la necesaria renovacin moral, haba que
esforzarse para dar legalidad, exactitud y oportunidad al manejo de los recursos patrimoniales del Estado.
6) En virtud de las constantes desviaciones tanto en el cumplimiento de los
deberes y servicios como en el manejo de los bienes y recursos de la Nacin, se
haca imperativa la creacin ordenada y sistemtica de la fiscalizacin interna
en las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal.
7) Las reponsabilidades en el ejercicio de las comisiones y mandatos de la
funcin pblica, por la propia dignificacin del servicio pblico, requeran la
LA CONTRALORA GENERAL DI' LA FEDERACIN
497
normatividad y las acciones conducentes para una transparencia en el ejercicio de tales responsabilidades; y
8) Por ltimo, haba que tomar las medidas de rigor para que un rgano en lo
particular, como instrumento del rgimen disciplinario del Estado, pudiera
norrnar y ejercer el control jerrquico, imponer las sanciones a los servidores
pblicos en el desvo de sus deberes genricos y especficos y, en su caso,
denunciar oportuna y eficazmente las irregularidades que fueren delictuosas
ante el Ministerio Pblico.
Objetivos
A los razonamientos anteriores, que motivaron la creacin de la Secretara de
la Contralora, cabe adicionar los siguientes objetivos, consistentes en:
1) Dotar al Ejecutivo Federal de un instrumento eficaz que vigilara yevaluara los ingresos, gastos, recursos y obli~cione~ del Estado, con objeto de que su
administracin se efectuara eon estrictoapego a las leyes y dentro de los
parmetros de economa, eficiencia, eficacia y honradez.
2) Lograr que los recursos destinados a dicha funcin se optimizaran mediante su integracin en un solo instrumento del Ejecutivo Federal, bajo polticas,
normas y directrices comunes.
3) Permitir que mediante el control ms eficiente de la Administracin Pblica Federal se coadyuvara a combatir el proceso inflacionario que erosiona la
economa nacional.
4) Promover que la vigilancia, supervisin, evaluacin y control que se desarrollara, se constituyera en medio preventivo para evitar la corrupcin dentro
de la Administracin Pblica, llevando as a la prctica los conceptos de renovacin moral requeridos por el pas.
5) Obtener que se reforzara el Sistema Nacional de Planeacin con la introduccin de una instancia correcta de control; y
6) Velar porque a travs de los ms modernos conceptos sobre el control
administrativo se abandonaran caducos sistemas de vigilancia y control tan
parciales como superfluos, orientndose de una mejor manera al cuidado de
programas prioritarios, de proyectos estratgicos y de sectores vitales, en detrimento de la atencin que en esencia corresponde a toda la funcin pblica.
Funciones
Para corresponder a las razones de su motivacin y a los objetivos antes sealados, la Secretara de la Contralora fue investida de una amplia gama de funciones, susceptibles de ser clasificadas en normativas, de vigilancia y fiscalizacin,
de evaluacin, y de control de responsabilidades de los servidores pblicos.
De-normatividad
J) Planear, organizar y coordinar el Sistema Nacional de Control y Evaluacin Gubernamental.
498
2) Expedir normas de control para la Administracin Pblica Federa!.

3) Opinar, previamente a su expedicin, sobre los proyectos de normas de
contabilidad y de control en materia de programacin, presupuestacin, administracin de recursos humanos, materiales y financieros que emita la Secretara de Programacin y Presupuesto, as como sobre los proyectos de normas en
materia de contratacin de deuda, manejo de fondos y valores que formula la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; adems de sugerir normas a la
Comisin Nacional Bancaria y de Seguros en relacin con el control y fiscalizacin de las entidades bancarias.
4) Expedir normas para la cooperacin tcnica de informes y datos entre las
secretaras de Estado y los departamentos administrativos.
5) Establecer las bases generales y los lineamientos para la prctica de auditoras internas y externas.
6) Expedir las normas necesarias para el funcionamento y atencin de las
oficinas de quejas del pblico sobre la conducta de los servidores pblicos e
irregularidades en el ejercicio de la funcin pblica; y
7) Expedir normas para el cumplimiento por parte de los servidores pblicos
de la presentacin oportuna y cabal de sus declaraciones sobre situacin patrimonial.
De vigilancia y fiscalizacin
/) Inspeccionar el ejercicio del gasto pblico federal y su congruencia presupuesta!.
2) Practicar auditoras financieras, legales, de operacin, de control de gestin, y de fondos y valores.
3) Revisar, inspeccionar e intervenir respecto al cumplimiento de las leyes y
normas en cuanto a obras pblicas y adquisiciones.
4) Designar a los auditores externos en las entidades de la Administracin
Pblica Federal y regular y controlar su actuacin.
5) Designar y proponer a los comisarios pblicos, as como coordinar sus
funciones preventivas y en su caso correctivas en el sector paraestata!.
6) Aprobar la designacin de los titulares en las contraloras internas de las
dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal y vigilar su
funcionamiento, al igual que la adecuacin a las normas de control interno que
hubiere previamente establecido; y
7) Verificar y controlar las manifestaciones de bienes de los servidores pblicos.
De evaluacin
1) Realizar evaluaciones en las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federa!.
2) Evaluar el manejo y aplicacin de recursos federales, transferidos o coordinados, en las entidades federativas y municipios.
LA CONTRALORlA GENERAL DE LA FEDERACiN
499
3) Investigar los resultados de los programas yacciones del Gobierno Federal;
y
4) Vigilar y evaluar la eficiencia de los servidores pblicos.
De control de las responsabilidades de los servidores pblicos

1) Revisar y tramitar las quejas y denuncias que se presenten sobre actuacin
de los servidores pblicos y en su caso turnarlas a las dependencias a las
que corresponda.
2) Instruir los procedimientos de sanciones por irregularidades cometidas en
el servicio pblico.
3) Sancionar a los servidores pblicos en los casos que legalmente le competan, y en su eventualidad turnar los expedientes a las contraloras internas de
las dependencias respectivas, para la aplicacin de sanciones.
4) Denunciar ante el Ministerio Pblico los delitos por conductas en el
manejo de los recursos de la Nacin yen el funcionamiento de los servicios pblicos.
5) Fincar las responsabilidades 'administrativas que correspondan, en los
trminos de ley, a los servidores pblicos Yen su caso a terceros, tanto de orden
administrativo como de tipo sancionatorio, resarcitorio o indemnizatorio.
6) Declarar que no se ha cumplido con la obligacin de presentar declaraciones de bienes, para los efectos de la separacin del cargo del servidor pblico
incumplido, y
7) Previa la investigacin yen su eventualidad prctica de las auditoras que
correspondan, denunciar ante el Ministerio Pblico el delito de enriquecimiento ilcito en los casos de servidores pblicos que revelen una exorbitada e
incongruente desproporcin entre sus ingresos y sus gastos y bienes.
Estructura orgnica
La Secretara de la Contralora General de la Federacin, como dependencia
del Ejecutivo Federal, inici propiamente su vida institucional a travs de la
expedicin de su Reglamento Interior, el cual fue publicado en el Diario Oficial
de la Federacin el J 9 de enero de 1983, con vigencia a partir del da siguiente,
quedando estructurada con un titular del ramo, las Subsecretaras "A" Y"B", la
Coordinacin General de Comisarios y Delegados en el Sector Pblico, la
Oficiala Mayor, la Contralora Interna, las Direcciones Generales de Comunicacin Social, de Planeacin, Jurdica, de Responsabilidades y Situacin Patrimonial, de Operacin Regional, de Control, de Auditoras Externas, de Auditora Gubernamental, de Apoyo Tcnico a Comisarios y Delegados de Contralora,
de Anlisis y Evaluacin, de Servicios Administrativos, y de Programacin,
Organizacin y Presupuesto, as como las unidades subalternas y las delegaciones regionales o estatales que se establecieran por acuerdo del titular de la
Secretara.
La adscripcin orgnica de estas unidades administrativas tuvo lugar por
500
virtud de un Acuerdo expedido por el Secretario de la Contralora con fecha 25

de enero de 1983 y publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 28 del
mismo mes y ao, quedando distribuidas de la siguiente manera:
SECRETARiA DEl. RAMO
Contralora Interna
Direccin General de Comunicacin Social
Direccin General de Planeacin
SUBSECRETARiA
HA ~
Direccin General Jurdica

Direccin General de Responsabilidades y Situacin Patrimonial
Direccin General de Operacin Regional
Sl:BSECRETARIA
"B"
Direccin General de Control

Direccin General de Auditoras Externas
Direccin General de Auditora Gubernamental
COORDI'<ACl6:-.i GE:-.iERAl. DE COMISARIOS Y DElEGADOS DE CONTRALORIA EN EL SECTOR PBLICO
Direccin General de Apoyo Tcnico o Comisarios y Delegados de Contralora

Direccin General de Anlisis y Evaluacin
OFlCIAJ.iA MAYOR
Direccin General de Servicios Administrativos

Direccin General de Programacin, Organizacin y Presupuesto
Posteriormente, con fecha 30 de julio de 1985 se public en el Diario Oficial de
la Federacin el Decreto de reformas al Reglamento Interior, por cuya virtud
se derogaron sus artculos i 5, 22 Y 25, quedando de tal suerte suprimidas las
Direcciones Generales de Planeacin, de Apoyo Tcnico a Comisarios y Delegados de Contralora, y de Programacin, Organizacin y Presupuesto.
En cumplimiento de lo prevenido por el artculo 19 de la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal, se expidi en el ao de 1983, a raz de la
creacin de la Secretara, un primer Manual de Organizacin General que
contempl la estructura orgnica y funciones de las unidades administrativas
hasta el niver jerrquico de jefe de departamento, los mbitos de competencia y
las relaciones de coordinacin entre las mismas.
En el ao de 1986 y en cumplimiento del mandato de mantenerlo permanentemente actualizado contenido en el mismo precepto de la Ley Orgnica, se
expidi un segundo Manual General de Organizacin en el que se recogieron
las modificaciones realizadas durante el periodo 84-85, con el propsito, se
dijo, de conformar una fuente actualizada de referencia y consulta que facili-
"01
tara el ejercicio de las funciones y coadyuvara a una mejor coordinacin y

cohesin entre las diversas unidades administrativas integrantes de la institucin.
La estructura orgnica de la Secretara de la Contralora, conforme las
.lispcsiciones de este Manual General de 1986, se encuentra configurada en los
trminos que se pormenorizan enseguida. (Vase tambin en forma de organigrama entre las pp. 512-513.)
~;fCRE I\RIO DE LA CONTRALOR!A GENERAL DE LA FEDERACIN
Direccin General de Comunicacin Social

Direccin de Informacin
Departamento de Apoyo a la Informacin
Departamento de Material Grfico
Subdireccin de Radio y Televisin
Departamento de Informacin Nacional
Departamento de lnforrnacia a Provincia
DIreccin de Relaciones Institucionales y Publicaciones
Subdireccin de Promocin !
Departamento de Relaciones Institucionales
Departamento de Publicaciones
Direccin de Sntesis y Anlisis
Subdireccin de Sntesis
Departamento de Redaccin
Departamento de Edicin
Subdireccin de Anlisis
Departamento de Procesamiento Electrnico de la Inforrnaciu
SCBSHRUARIO
Direccin General Jurdica

Direccin Consultiva
Subdireccin de Asuntos Legislativos
Departamento de Compilacin y Estudios Legislativos
Subdireccin de Consulta
Departamento de Estudios Especiales
Departamento de Revisin de Sanciones
Departamento de Dictmenes
Direccin Contenciosa
Subdireccin de Amparos
Departamento de Amparos contra Leyes y Reglamentos
Departamento de Amparos contra Resoluciones
Subdireccin de lo Contencioso Administrativo
Departamento de Juicios de Nulidad, Sector Central
Departamento de Juicios de Nulidad, Sector Paraestatal
Departamento de Recursos Administrativos
Direccin de Asuntos Penales
Subdireccin de Procesos
502
Departamento
Departamento
Subdireccin de
Departamento
Departamento
Departamento
de Procesos
de Compilacin y Anlisis Jurisprudencial
Denuncias y Verificacin
de Denuncias
de Verificacin
de Anlisis de Procedencia de Recursos e Incidentes

Direccin de Inconformidades
Departamento de Asesora y Control
Subdireccin de Bienes Muebles
Departamento de Bienes Muebles
Subdireccin de Bienes Inmuebles
Departamento de Bienes Inmuebles
Direccin de Responsabilidades
Subdireccin de Investigaciones
Departamento de Instruccin del Procedimiento
Subdireccin de Sanciones
Departamento de Sanciones
Departamento de Anlisis de Pliegos de Responsabilidades, Anteriores a la
Nueva Ley
Direccin de Registro Patrimonial
Subdireccin de Registro
Departamento de Registro y Archivo
Subdireccin de Verificacin
Departamento de Padrn de Servidores Pblicos
Direccin de Verificacin
Unidad de Control
Subdireccin A
Departamento de Verificacin y Documentacin
Subdireccin B
Departamento de Verificacin
Departamento de Comprobacin Patrimonial
Departamento de Seguimiento de Compromisos Presidenciales en los Estados
Direccin de Evaluacin de Programas
Subdireccin de Evaluacin Programtica
Departamento Regional
Departamento Sectorial
Subdireccin de Evaluacin de Resultados
Departamento de Evaluacin de Resultados Regionales
Departamento de Evaluacin de Resultados Sectoriales
Direccin de Operacin y Control
Subdireccin de Fiscalizacin y Control
Departamento de Control de Programas
Departamento de Fiscalizacin del Gasto
Departamento de Registro de Informacin
Departamento de Seguimiento de Procedimientos Internos
LA CONTRALaRA GENERAL DE LA FEDERACIN
Departamento
Subdireccin de
Departamento
Departamento
Departamento
Departamento
SURSFCRET"RIO
de Control de Proyectos Prioritarios

Sistemas Estatales de Control
de Inventario de Obra Pblica
de Promocin y Gestin
de Anlisis de Sistemas Estatales de Control
de Seguimiento y Apoyo Tcnico
Direccin General de Control

Subdireccin de Evaluacin
Direccin de Normatividad e Investigacin
Departamento de Anlisis y Emisin de Opinin
Departamento de Registro de Informacin
Subdireccin de Anlisis e Investigacin
Departamento A
Departamento B
Subdireccin de Estudios y Proyectos
Departamento A
Departamento B
Departamento C
Subdireccin de Normatividad a rganos Internos de Control
Departamento A
Departamento B
Departamento C
Direccin de Asistencia y Desarrollo Tcnico
Subdireccin de Coordinacin y Asistencia Tcnica
Departamento de Asistencia Tcnica
Departamento de Difusin Tcnica
Departamento de Investigacin, Informacin y Apoyo Tcnico
Subdireccin de Capacitacin y Desarrollo
Departamento de Capacitacin A
Departamento de Capacitacin B
Departamento de Capacitacin C
Direccin de Supervisin y Evaluacin
Departamento de Control y Seguimiento
Subdireccin I de Supervisin y Evaluacin
Departamento A
Departamento B
Subdireccin 11 de Supervisin y Evaluacin
Departamento A
Departamento B
Subdireccin 111 de Supervisin y Evaluacin
Departamento A
Departamento B
Subdireccin IV de Supervisin y Evaluacin
Departamento A
Departamento B
503
504
EL CONTROL UNITARIO Y SISTEMATICO
Subdireccin V de Supervisin y Evaluacin

Departamento A
Departamento B
Subdireccin de Apoyo Tcnico
Departamento de Proyectos Especiales
Departamento de Actualizacin y Desarrollo
Subdireccin de Normatividad
Departamento de Normatividad
Departamento de Control de Gestin
Direccin de Anlisis y Diagnstico de Entidades ParaestataIes
Subdireccin de Anlisis y Diagnstico Financiero
Departamento de Entidades de Cuenta Pblica
Departamento de Entidades Prioritarias y otras
Departamento de Entidades Financieras
Departamento de Consolidacin
Subdireccin de Planeacin Financiera
Departamento de Revisin de Informes
Departamento de Estudios Financieros
Direccin de Promocin de Servicios Profesionales
Subdireccin de Revisin de Informes de Auditora
Departamento A de Revisin de Informes de Auditores Externos
Departamento B de Revisin de Informes de Auditores Externos
Departamento C de Revisin de Informes de Auditores Externos
Subdirector de Normas de Auditoras Externas
Oepartamento de Estudios Especiales
Departamento de Normatividad
Departamento de Evaluacin de Actuacin de Auditores Externos
Direccin de Control de Designaciones
Subdireccin de Coordinacin de Contrataciones
Departamento de Control de Entidades y Contratos
Departamento de Control de Despachos Designados
Subdireccin de Control de Reportes y Sistemas de Informacin
Departamento de Recepcin y Custodia de Informes de Auditora
Departamento de Sistemas de Informacin
Direccin de Auditoras Directas
Su bdirecn A
Subdireccin B
Subdireccin e
Su bdireccin de Auditoras de Servicios Personales
Direccin de
Subdireccin
Subdireccin
Subdireccin
Diagnstico
A
B
C
505
Direccin dc Auditora de Obras y Adquis.ciones

Departamento de Programacin y Control
Subdireccin de Auditora de Obras
Departamento de Concursos, Recepcin de Obra e Ingeniera de Costos
Departamento de Auditora Contable
Subdireccin de Auditora de Adquisiciones A
Subdireccin de Auditora de Adquisiciones B
Direccin de Auditora de Fondos y Valores

Departamento de Planeacin y Control
Departamento de Procedimientos
Departamento de Consolidacin y Seguimiento
Subdireccin A
Subdireccin B
Direccin de Evaluacin de Auditoras
Departamento de Evaluacin de Auditoras Directas
Departamento de Evaluacin de Auditoras de Obras y Adquisiciones
Departamento de Evaluacin de Auditoras de Fondos y Valores
Departamento de Control de Gestin
Subdireccin de Normatividad y Capacitacin
Departamento de Normatividad de Auditora Directa
Departamento de Auditora de Obras y Adquisiciones
Departamento de Auditora de Fondos y Valores
Departamento de Capacitacin
C()ORlJl~AOOR GEr-;ERAl DE COMISARIOS y DELEGADOS DE CO~TRALOR.A E~ El SECTOR PlllllICO
Direccin General de Anlisis y Evaluacin

Direccin de Normatividad y Control de Gestin
Subdireccin de Registro y Normatividad
Departamento de Registro
Subdireccin de Control de Gestin
Departamento de Integracin y Seguimiento de Programas
Unidad de Apoyo Jurdico a Comisarios y Delegados
Direccin de Sistemas de Informacin
Subdireccin de Anlisis y Sistemas
Departamento de Anlisis y Diseo
Departamento de Operacin
Subdireccin de Programacin
Departamento de Programacin
Departamento de Investigacin y Desarrollo
Subdireccin Tcnica
Departamento dc Indicadores de Gestin
Departamento de Estudios Tcnicos
Subdireccin de Informacin
Departamento de Integracin de Informacin
Direccin de Anlisis e Integracin de Informes A
Subdireccin de Sectores Agropecuario, Pesca y Abasto
506
EL CONTROL UNITARIO y SISTEMTICO
Departamento de Sector Agropecuario

Departamento de Sectores Pesca y Abasto
Unidades de Coordinacin y Enlace de Informacin de Comisarios adscritos al
FIC Agropecuario, Pesca y Abasto
Subdireccin de Sector Energa y Minas
Departamento de Subsector Energa
Departamento de Subsector Minas
FIC Energa y Minas
Subdireccin de Sector Industria y Comercio Exterior
Departamento de Subsectores Bienes de Capital y Siderurgia
Departamento de Subsectores, Equipo de Transporte, Bienes de Consumo,
Qumica y Comercio Exterior
Direccin de Anlisis e Integracin de Informes B
Subdireccin de Sector Financiero
Departamento de Subsector Banca Comercial
FIC Financiero
Subdireccin de Sectores Educacin y Comunicacin Social
Departamento de Sector Educacin
Departamento de Sector Comunicacin Social
Unidades de Coordmacin y Enlace de Informacin de Comisarios adscritos al
FIC Educacin y Comunicacin Social
Subdireccin de Sector de lnfraestructuras y Servicios
Departamento de Subsector Infraestructura y Servicios
Departamento de Subsector Infraestructura
Departamento de Subsector Servicios
Unidades de Coordinacion y Enlace de Informacin de Comisarios adscritos FIC
Infraestructura y Servicios
OFICIAl. MAYOR
Unidad de Organizacin y Sistemas

Subdireccin de Organizacin
Departamento de Desarrollo de la Organizacin
Departamento de Sistemas de Trabajo
Subdireccin de Sistemas
Departamento de Anlisis de Sistemas
Departamento de Frogramacin
Subdireccin de Operacin
Departamento de Cmputo y Teleproceso
Departamento de Captura de Datos
Subdireccin de Servicios Perifricos de Informtica
Departamento de Coordinacin
Departamento de Difusin e Implantacin de Sistemas
Unidad de Servicios Sociales y Culturales
Subdireccin de Orientacin y Promocin Social
Departamento de Actividades Culturales y Recreativas
Departamento de Atencin y Orientacin al Pblico
Direccin General de Administracin

Superintendencia
Departamento de Operacin de Equipos
Departamento de Seguridad
Direccin de Programacin y Presupuesto
Subdireccin de Programacin y Evaluacin Presupuestal
Departamento de Programacin y Evaluacin
Subdireccin de Presupuesto
Departamento de Control Presupuestal
Departamento de Recursos Financieros
Departamento de Trmite y Control de Compromisos
Subdireccin de Contabilidad
Departamento de Contabilidad
Departamento de Informacin Financiera
Direccin de Personal
Subdireccin de Polticas y Sistemas
Departamento de Relaciones Laborales
Departamento de Desarrollo de Sistemas
Subdireccin de Empleo y CapacitacinDepartamento de Capacitacin
Departamento de Empleo y Estudios de la Fuerza de Trabajo
Subdireccin de Control y Servicios al Personal
Departamento de Recepcin y Dictamen
Departamento de Informacin Presupuestal
Departamento de Informacin sobre el Pago
Departamento de Servicios y Certificaciones
Subdireccin de Remuneraciones
Departamento de Trmite y Liquidacin de Pago
Departamento de Operacin del Sistema de Remuneraciones
Direccin de Recursos Materiales
Subdireccin de Adquisiciones e Inventarios
Departamento de Compras y Concursos
Departamento de Suministros y Almacenes
Departamento de Registro y Control de Inventarios
Departamento de Programacin de Adquisiciones y Normas
Subdireccin de Contratacin y Supervisin de Servicios
Departamento de Mantenimiento y Conservacin
Departamento de Adaptacin y Reparaciones
Departamento de Supervisin
Departamento de Arrendamientos y Contratos
Subdireccin de Servicios Generales
Departamento de Intendencia
Departamento de Oficiala de Partes y Mensajera
Departamento de Transportes
Departamento de Impresiones y Reproducciones
507
EL CONTROL U;\JITARIO y SISTEMATICO

CO:\TRA10R hlER:\O
Departamento de Quejas y Denuncias

Direccin de Auditora Interna
Subdireccin de Auditora
Direccin de
Subdireccin
Direccin de
Subdireccin
Control Interno
de Evaluacin de Procedimientos
Programacin y Evaluacin
de Anlisis
Direccin de
Subdireccin
Subdireccin
Su bdireccin
Subdireccin
Coordinacin
de Estudios Especiales
de Evaluacin
de Integracin
de Coordinacin y Anlisis
Direccin de Apoyo Tcnico

Subdireccin de Informacin
Departamento de Estud ios Tcnicos
Actividades bsicas de los comisarios pblicos

Con anterioridad, al hacer referencia al control administrativo, verdadero
autocontrol aplicado al extenso campo de la Administracin Pblica Federal,
se hizo alusin a los sujetos activos del mismo como uno de los principales
elementos que lo constituyen. Se hizo hincapi en que al instituirse el Sistema
Nacional de Control y Evaluacin Gubernamental, quedaron integrados a ste
los diversos rganos del Estado en calidad de sujetos activos encargados de la
funcin de control. a cuyo frente yen los trminos del artculo 32 bs de la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal se encuentra la Secretara de la
Contralora General de la Federacin, tanto en ejercicio directo a travs de su
estructura reglamentaria como con los rganos especiales, que estn representados por los Delegados de Contralora, en el sector central, y los Comisarios
Pblicos, en el paraestatal.
Estas figuras - comisarios y delegados--, fueron creadas especialmente para
realizar una de las labores fundamentales de la Secretara de la Contralora,
consistente en la evaluacin de la gestin pblica, con la que se analiza y valora
tanto el efecto como la repercusin de las acciones ejecutadas por la Administracin Pblica en la consecucin de las prioridades, objetivos y metas fijados
en el Plan Nacional de Desarrollo yen los programas y subprogramas sectoriales.
En el informe de labores correspondiente al periodo comprendido del 1 de
septiembre de 1984 al 31 de agosto de 1985 que, en cumplimiento de lo dispuesto por el Artculo 93 constitucional, fue rendido al Congreso de la Unin por el
titular de la Secretara de la Contralor a, se puntualiza que "la actuacin de los
509
comisarios pblicos en las entidades paraestatales ha trascendido a las funciones tradicionales asignadas en el derecho privado, dado que su actividad no
slo se refiere a la vigilancia de la legalidad y el cumplimiento de planes y
programas, sino que se han convertido en elementos de apoyo para evaluar y
mejorar la gestin de las empresas pblicas"."
Se ha dicho asimismo y en va de precisin que a los comisarios y delegados
de Contralora, cuyas actividades se sustentan en normas de derecho privado y
de derecho pblico, les corresponde desarrollar las tareas de control preventivo, conforme a los principios y bases de funcionamiento del Sistema Nacional
de Control y Evaluacin Gubernamental, representando al titular de la Secretara de la Contralora ante el ms alto nivel de las dependencias y entidades.
A fin de justipreciar en su verdadero relieve y dimensin no slo la importancia de la creacin de estos rganos de vigilancia, sino tambin los resultados
y logros de su accin en el relativamente breve lapso transcurrido desde su
institucin, resulta de inters reproducir el captulo concerniente a la "Evaluacin de la Gestin Pblica" del mencionado informe de labores, cuyos trrni.,
10
nos son de I tenor siguiente:
"\
La Secretara de la Contralora tiene entre sus-atribuciones desarrollar un esquema

de control y supervisin de la administracin pblica federal, en el cual confluyen
diversos instrumentos y acciones que en forma conjunta coadyuvan a la correcta
aplicacin de los recursos pblicos.
Parte fundamental de estas atribuciones es la evaluacin de la gestin pblica, que
busca valorar el impacto de las acciones ejecutadas por la administracin pblica
federal en el logro de las prioridades, objetivos y metas establecidos en el Plan
Nacional de Desarrollo y en los programas sectoriales. Valora tambin la eficacia y
eficiencia en la utilizacin de los recursos asignados y el uso de instrumentos de
poltica alternativos.
Su objetivo principal consiste en aportar elementos de juicio para el control y
seguimiento del cumplimiento de los objetivos y polticas gubernamentales, as como
inducir de manera permanente mejoras y apoyos a la gestin pblica.
Los resultados de la evaluacin se han traducido en efectos relativos a:
Un mejor desempeo de las entidades de la administracin pblica, en trminos
de resultados y de recursos utilizados;
La agilizacin y simplificacin de las relaciones de la administracin pblica con
la poblacin en general y entre diversas instancias internas;
Una mejor seleccin de los instrumentos utilizados por el gobierno para el logro
de sus fines, y
En trminos generales, un desempeo transparente, eficaz y eficiente de los disti ntos niveles de la admi nistracin pblica.
Para realizar estas funciones de control y evaluacin, la Secretara de la Contralora ha creado las figuras de los Comisarios y Delegados, como los instrumentos que
se aboquen a estas tareas.
El Comisario de la Secretara de la Contralora signific desde su implantacin.
9 Informe de Labores al H. Congreso de la Unin 1985. Secretara de la Contralora General
de la Federacin. Talleres Grficos de la Nacin. Mxico, octubre de 1985, p. 31.
\0 Ibidem.
pp. 74-78.
510
una relativa novedad en el sector pblico. Su actuacin en las entidades paraestatales

trasciende a las previstas en el derecho privado.
Los comisarios fundamentan sus acciones en diversas disposiciones del derecho
pblico y privado. Por un lado, la legislacin mercantil les establece una funcin de
vigilancia sobre el uso y administracin del patrimonio de las entidades, en este caso,
patrimonio del Estado, por el otro, las disposiciones del sector pblico fortalecen su
labor de vigilancia, aadiendo las funciones de evaluacin de los diferentes aspectos
de la gestin de las paraestatales y de las polticas sectoriales.
El Comisario es un servidor pblico que norma y gua su actuacin de acuerdo con
los fines y polticas del Estado y con los lineamientos del Sistema de Control y
Evaluacin Gubernamental. Por definicin legal, los comisarios actan fundamentalmente ante los rganos de gobierno de las entidades, estableciendo relaciones de
coordinacin con los diferentes niveles administrativos de las empresas y con los
sectores a que stas se encuentran adscritas.
Estas figuras de control que ha diseado y puesto en operacin la Contralora
General de la Federacin, estn presentes en los consejos de administracin, juntas
de gobierno, comits tcnicos, juntas directivas o cualquier otra denominacin con
que se identifique al rgano de gobierno de las empresas, fideicomisos, organismos
descentralizados u rganos desconcentrados.
En el contexto del Sistema de Control y Evaluacin Gubernamental, los comisarios cumplen una funcin fundamentalmente preventiva, que se refiere a la gestin
paraestatal interna y a sus relaciones con la Secretaras de Estado coordinadoras de
sector y las globalizadoras.
Los aportes que ofrecen surgen y se realizan en el mbito de la operacin cotidiana
de las diferentes instancias de las entidades; operacin que involucra la organizacin
administrativa y la productiva, la coordinacin con las instancias superiores que las
norman, as como el cumplimiento de las polticas y prioridades nacionales y sectoriales a que est n sujetas, promoviendo en todos estos aspectos mejores niveles de
eficiencia.
La accin de estos instrumentos de control en los niveles estratgicos de decisin,
se complementa con la de los contralores internos y auditores externos. Sin embargo,
a diferencia de stos, el nfasis de su accin es la evaluacin, y por el nivel en que se
ubican su norma central de actuacin es la selectividad, debido a que atienden los
aspectos fundamentales de la gestin que escapan a la fiscalizacin y control de los
aspectos cuantitativos.
La conformacin del grupo de comisarios ha sido diseada para el cumplimiento
de los siguientes objetivos:
Que toda entidad paraestatal cuente con un Comisario.
Que se aseguren las visiones de conjunto de las entidades con objetivos afines.
Que los comisarios estudien y propongan soluciones que mejoren la gestin de la
administracin pblica federal. Bajo estos principios, hasta 1984 la Secretara de la
Cont raloria haba designado a 68 comisarios agrupados en tomo a 19 conjuntos
paraestatales afines.
Al frente de cada uno de ellos se encontraban un comisario propietario y uno o
va rios comisarios suplentes, segn el nmero e importancia de las paraestatales. En
los dos primeros aos este grupo de comisarios cubri un total de 858 entidades
paruestatales, de las que 707 operaban, 80 estaban en proceso de liquidacin y 71 en
suspensin de actividades.
La actuacin de los comisarios dio un nuevo impulso a los rganos de gobierno
que cumplan sus funciones y tambin permiti romper inercias y revitalizar el
funcionamiento de los que atendan insuficientemente su responsabilidad.
LA CNTRALRA GENERAL DE LA FEDERACiN
5 II
En el curso de los dos primeros aos, los comisarios han participado en 4 mil 687
sesiones de rganos de gobierno, asambleas y comits o subcomits tcnicos especializados que de ellos emanan. La labor desarrollada en esas reuniones yen las sesiones
de trabajo con los titulares y dems responsables de las entidades, se complement
con 2 mil 158 visitas tcnicas.
Del total de rganos de gobierno en funcionamiento, 179 sesionaban en forma
bimestral, 343 con regularidad aceptable, de acuerdo con las disposiciones de las
coordinadoras de sector, 109 lo hacan con algunas irregularidades; asimismo hasta
agosto de 1984, 76 de ellos no haban podido regularizar su integracin y funcionamiento.
Entre las responsabilidades asignadas a la Secretara de la Contralora en materia
de empresa pblica, se definieron acciones de los comisarios para promover el cumplimiento de los acuerdos presidenciales que regulan las relaciones del sector paraestatal con el central y establecen lineamientos en materia econmica para esas entidades.
La tarea del Comisario va ms all de la estricta revisin cuantitativa de los
presupuestos o del logro de las metas. Los resultados que se han alcanzado muestran
elementos de ndole cualitativa que no siempre es fcil obtener del control y evaluacion presupuestales.
Las evaluaciones que se realizaron fueron bsicamente proposiciones que confirmaron el carcter preventivo de este instrumento y tuvieron como fin la formulacin
de recomendaciones y alternativas para apoyar la gestin de los responsables directos de las instituciones.
'
Durante el curso de 1983 se efectuaron 198 evaluaciones y para el ao de 1984
stas se elevaron a 719. En conjunto, esta labor ha permitido generar l 569 recomendaciones y propuestas, referentes a acciones o medidas convenientes para mejorar la
actividad paraestatal.
Los aspectos y temas a que se refieren tales propuestas van desde la definicin de
los programas y estrategias sobre aspectos legales y de resectorizacin administrativa
hasta la venta, liquidacin, fusin y reestructuracin de entidades y dependencias, as
como a la integracin y funcionamiento de los rganos de gobierno.
Con el apoyo de este instrumento de la Secretara se han logrado mejoras en la
utilizacin de los recursos pblicos y en las decisiones sobre proyectos a mediano y
largo plazo, as como el establecimiento de grupos de trabajo para el anlisis de
asuntos especficos y la integracin de comits o subcomits especializados.
Entre las recomendaciones y propuestas formuladas por los comisarios destacan
las que, en el marco de los acuerdos de empresa pblica y del Plan Nacional de
Desarrollo, tienen un particular significado para la operacin del sector paraestatal.
El apoyo que reciben de los dems instrumentos del Sistema de Control y Evaluacin
Gubernamental, su presencia en foros interinstitucionales y el enfoque integral de su
actuacin, permiten a los comisarios una visin de conjunto acerca de los diferentes
aspectos sealados, correspondientes a la gestin de la empresa pblica.
Queda de tal suerte establecido que, como instrumento del Sistema de Control y Evaluacin Gubernamental, los comisarios cumplen una funcin fundamental o primordialmente preventiva sin perjuicio de que sus labores de evaluacin abarquen las tres facetas o tiempos del control: preventivo, en la formulacin de las polticas, programas y acciones; concurrente o permanente,
en forma paralela a la ejecucin de las mismas, y conclusivo, ex post, de
manera posterior a su realizacin.
Para el efecto, la Coordinacin General de Comisarios y Delegados de
512
Contralora en el Sector Pblico, que es la unidad administrativa de la Secretara de la Contralora encargada de apoyar tcnicamente la labor de los comisarios y delegados, as como de participar en la integracin de elementos para la
realizacin de la evaluacin global de la gestin pblica, estableci oportunamente las atribuciones de estos rganos de vigilancia, delineando por una parte
y segn se especifica enseguida, las genricas, que corresponden por igual a
Delegados y Comisarios, y por la otra las especficas que son propias de estos
JI
ltimos.
Atribuciones genricas para comisarios y delegados

1) Representar a la Secretara de la Contralora General de la Federacin al
ms alto nivel de la dependencia o entidad ante la cual hayan sido designados.
2) Vigilar el cumplimiento de la planeacin, organizacin y coordinacin del
Sistema de Control y Evaluacin Gubernamental por parte de las dependencias y entidades.
3) Vigilar el cumplimiento de las disposiciones reglamentarias, normativas y
de poltica global y sectorial que emitan las Secretaras de Hacienda
y Crdito Pblico, de Programacin y Presupuesto y de la Contralora General de la Federacin, as como el coordinador sectorial respectivo.
4) Vigilar la coordinacin, implantacin y funcionamiento de los sistemas de
programacin de las entidades paraestatales sectorizadas.
5) Vigilar que las Secretaras de Estado y departamentos administrativos organicen a las entidades paraestatales bajo su coordinacin, agrupndolas en
subsectores cuando convenga, atendiendo a la naturaleza de sus actividades.
6) Vigilar el desarrollo del esquema y los lineamientos de corresponsabilidad
sectorial.
7) Vigilar y promover el establecimiento por parte de las dependencias y entidades de indicadores bsicos para el Sistema de Control y Evaluacin
Gubernamental, que le sean requeridos por la Secretara de la Contralora
General de la Federacin.
8) Vigilar la creacin de los comits mixtos de productividad y de los comits
tcnicos especializados.
9) Evaluar el desempeo operativo, productivo, financiero y econmico-social
de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal,
cuando el cumplimiento de sus objetivos as los exija.
10) Evaluar aspectos especficos y puntos crticos.
11) Evaluar entidades paraestatales seleccionadas del sector.
12) Informar peridicamente a la Secretara de la Contralora General de la
11 Prontuario de Atribuciones y Base Lega! de Comisario,\ y Delegudos de Comratoria. Coordinacin General de Comisarios y Delegados de Contralora en el Sector Pblico, Secretara de la
Contralora General de la Federacin (documento interno). Mxico, julio de 1983.
Secretario
Comisarios y
Delegados
Subsecretario
Subsecretario
Direccin General
de Comunicacin
Social
Direccin General
lurldica
Coordinacin de
Normatividad
Coordinador General
de Comisarios y
Delegados de
Contralora en el
Sector Pblico
Contralor
Interno
0ficW Mayor
Direccin General
de Responsabilidades
y Situacin
Patrimonial
Direccin General
de Operacin
Regional
Direccin General
de Control
Direccin General
de Auditoras
Externas
Direccin General
de Auditora
Gubernamental
Direccin General
de Anlisis
y Evaluacin
Direccin de
Normatividad e
Investigacin
Direccin de
Anlisis y
Diagnstico
de Entidades
Paraestatales
Direccin de
Auditoras
Directas
Direccin de
Normatividad
y Control de
Gestin
Unidad de
Organizacin
y Sistemas
Direccin de
Programacin
y Presupuesto
Direccin de
Auditorla
Interna
Direccin de
Asistencia
y Desarrollo
Tcnico
Direccin de
Promocin de
Servicios
Profesionales
Direccin de
Diagnstico
Direccin de
Sistemas de
Informacin
Unidad de
Servicios Sociales
y Culturales
Direccin de
Personal
Direccin de
Control
Interno
Direccin de
Supervisin
y Evaluacin
Direccin de
Control de
Designaciones
Direccin de
Auditora de
Obras y
Adquisiciones
Direccin de
Anlisis e
Integracin de
Informes A
Centro de
Informacin y
Documentacin
Direccin de
Recursos
Materiales
Direccin de
Programacin
y Evaluacin
Direccin de
Auditarla
de Fondos y
Valores
Direccin de
Anlisis e
Integracin de
Informes 8
Direccin de
Informacin
Direccin
Consultiva
Direccin de
Inconformidades
Di reccin de
Evaluacin de
Programas de
Inversin
Di reccin de
Relaciones
Institucionales
y Publicaciones
Direccin
Contenciosa
Direccin de
Responsabilidades
Direccin de
Operacin y
Control
Direccin de
Sntesis y Anlisis
Direccin de
Asuntos Penales
Di reccin de
Registro
Patrimonial
Direccir de
Verificacin
Direccin de
Evaluacin
de Auditarlas
Direccin General
de Administracin
Direccin de
Coordinacin
Direccin
General de
Comunicacin
Social
Direccin de
Informacin
Direccin de
Relaciones
Instilucionales
y publicaciones
Direccin de
Sntesis y
Anlisis
Subdireccin de
Radio y T.V.
Subdireccin de
Promocin
Subdireccin de
Sntesis
Subdireccin de
Anlisis
Departamenlo de
Redaccin
Departamento de
Procesamiento
Electrnico de
la Informacin
Departamento de
Inormacin
Nacional
Departamento de
Apoyo a la
Informacin
Departamento de
Relaciones
Institucionales
Departamento de
Informacin
a Provincia
Departamento de
Material Grfico
Departamento de
Publicaciones
I
Departamento de
Edicin
Direccin
General
Jurdica
Direccin
Consultiva
Subdireccin de
Asuntos
legislativos
Direccin
Contenciosa
Direccin de
Asuntos
Penales
Subdireccin de
Consulta
Subdireccin de
Amparos
Subdireccin de
lo Contencioso
Administrativo
Subdireccion de
Procesos
Subdireccin de
Denuncias y
Verificacin
Departamento de
Estudios
Especiales
Departamento de
Amparos contra
leyes y
Reglamentos
Departamento de
Juicios de
Nulidad Sector
Central
Departamento de
Procesos
Departamento de
Denuncias
Departamento de
Revisin de
Sanciones
Departamento de
Amparos contra
Resoluciones
Departamento de
Juicios de
Nulidad Sector
Paraestatal
Departamento de
Compilacin y
Anlisis
Jurisprudencial
Departamento de
Verificacin
I
Departamento de
Compilacin y
Estudios
legislativos
Departamento de
Dictmenes
Departamento de
Recursos
Administrativos
Departamento de
Anlisis de
Procedencia de
Recursos e
Incidentes
Direccin
General de
Responsabilidades y
Situacin
Patrimonial
II
Dreccin de
Registro
Patrimonial
Direccin de
Responsabilidades
Direccin de
Inconformidades
Departamento de
Asesora y
Control
Subdireccin de
Bienes Muebles
Subdireccin de
Bienes Inmuebles
Subdireccin de
Investigaciones
Departamento de
Bienes Mu,'bles
Departamento de
Bienes Inmuebles
Departamento de
Instruccin del
Procedimiento
Subdireccin de
Sanciones
Departamento de
Sanciones
Departamento de
Anlisis de Pliegos
Anteriores a la
Nueva Ley
Direccin de
Verificacin
Subdireccin de
Registro
Subdireccin de
Verificacin
Departamento de
Registro y
Archivo
Departamento de
Padrn de
Servidores
Pblicos
Subdireccin
Subdireccin
--.J
Unidad de
Control
Departamento de
Clasificacin
y Seguimiento
Departamento de
Verificacin
Normativa
Departamento de
Verificacin y
Documentacin
Departamento de
Comprobacin
Patrimonial
Direccin
General de
Operacin
Regional
Direccin de
Evaluacin cie
Programas de
Inversin
Departamento de
Seguimiento de
Compromisos
Presidenciales en
los Estados
Direccin de
Operacin y
Control
Subdireccin de
Evaluacin
Programtica
Subdireccin de
Evaluacin de
Resultados
Subdireccin de
Fiscalizacin
y Control
Subdireccin de
Sistemas
Estatales de
Control
Departamento
Regional
Departamento de
Evaluacin de
Resultados
Regionales
Departamento de
Control de
Programas
Departamento de
Inventario
de Obra Pblica
Departamento
Sectorial
Departamento de
Evaluacin de
Resultados
Sectoriales
Departamento de
Fiscalizacin
del Gasto
Departamento de
Promocin y
Gestin
Departamento de
Registro de
Informacin
Departamento de
Anlisis de
Sistemas
Estatales de
Control
Departamento de
Seguimiento de
Procedimientos
Internos
Departamento de
Seguimiento y
Apoyo Tcnico
Departamento de
Control de
Proyectos
Prioritarios
rDireccin
I
Direccin de
Asistencia y
Desarrollo
Tcnico
Direccin de
Normatividad
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Subdireccin de
Anlisis e
I nvestigacin
Subdireccin de
Estudios y
Proyectos
Subdireccin de
Subdireccin de
Normatividad a
Coordinacin y
Organos Internos
de Control
Asistencia
Departamento A
Departamento A
Direccin de
Supervisin y
Evaluacin
Subdireccin de
Capacitacin y
Desarrollo
Subdrreccin 1
de Supervisin
y
Evaluacin
Tcnica
Departamento de
Departamento A
General de
Control
Anlisb y
Emisin de
Opinin
Departamento de
Asistencia
Tcnica
Departamento de
Capacitacin A
Departamento A
Subdireccin 11
de Supervisin
y Evaluacin
Subdireccin 111
de Supervisin
y Evaluacin
Subdireccin IV
de Supervisin
Y Evaluacin
Departamento A
Departamento A
Departamento A
I
I
Subdireccin V
de Supervisin
y Evaluacin
Subdireccin de
Evaluacin
Departamento de
Control y
Seguimiento
Departamento i\
,
Departamento B
Departamento B
Departamento
Departamento B
Departamento
Departamento de
Registro e
Informacin
Departamento de
Difusin Tcnica
Departamento de
Capacitacin B
Departamento de
Investigacin,
Informacin y
Apoyo Tcnico
Departamento de
Capacitacin
Departamento B
Departamento R
Departamento B
Departamento
Departamento
Direccin
General de
Auditoras
Externas
Direccin de
Anlisis y
Diagnstico de
Entidades
Paraestatales
Subdireccin de
Anlisis y
Diagnstico
Financiero
Departamento de
Entidades de
Cuenta Pblica
Departamento de
Entidades
Prioritarias
y Otras
Departamento de
Entidades
Financieras
Departamento de
Consolidacin
Subdireccin de
Planeacin
Financiera
Departamento
de Revisin
de Informes
Departamento de
Estudios
Financieros
Direccin de
Promocin de
Servicios
Profesionales
Subdireccin de
Revisin de
Informes de
Auditora
Direccin de
Control de
Designaciones
Subdireccin de
Normas de
Auditoras
Externas
Subdireccin de
Coordinacin de
Contrataciones
Departamento A
de Revisin de
Informes de
Auditores Externos
Departamento de
Estudios
Especiales
Departamento de
Control de
Entidades y
Contratos
Departamento B
de Revisin de
Informes de
Auditores Externos
Departamento de
Nermatividad
Departamento de
Control de
Despachos
Designados
Departamento C
de Revisin de
Informes de
Auditores Externos
Departamento de
Evaluacin de
Actuacin de
Auditores Externos
Subdireccin de
Control de
Subdireccin de
Apoyo Tcnico
Subdireccin de
Normatividad
Departamento de
Recepcin y
Custodia de
Informes de Auditora
Departamento de
Proyectos
Especiales
Departamento
de Normatividad
Departamento de
Sistemas de
Informacin
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Control de
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General de
Auditora
IGubernamental
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Direccin de
Direccin de
Auditoras
Directas
Subdireccin A
Subdireccin
Subdireccin B
Subdireccin A
Subdireccin de
Auditoras de
Servicios
Personales
Subdireccin
Subdireccin B
Direccin de
Auditora de
Fondos y
Valores
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Obras y
Adquisiciones
Direccin de
Diagnstico
Subdireccin de
Auditoras de
Adquisiciones
Subdireccin de
Auditora de
Adquisiciones
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Direccin de
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Auditoria
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Departamento de
Normatividad de
Auditorias
Directas
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Departamento de
Consolidacin 7'
Seguimiento
Normatividad de
Auditoras de
Fondos y Valores
Departamento de
Obras y
Adquisiciones
Normatividad de
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Departamento de
Capacitacin
Departamento de
Evaluacin de
Auditoras
Directas
Departamento de
Evaluacin de
Auditortas de
Fondos y Valores
Departamento de
Evaluacin de
Auditoras de
Obras y
Adquistctones
Departamento de
Control de
Gestin
Coordinador
General de
Comisarios y
Delesados
I
Direccin
General de
Anlisis y
Evaluacin
Direccin de
NonnatiYidad y
Control de
Gestin
Subdireccin de
Registro y
Normatividad
Subdireccin de
Control de
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Departamento de
Registro
Departamento de
Integracin y
Seguimiento de
Programas
Direccin de
Anlisis e
Integracin de
Informes A
Oireccin de
Sistemas de
Informacin
Unidad de
Apoyo Jurdico
a Comisarios y
Delegados
Subdireccin de
Anlisis y
Sistemas
Subdireccin de
Subdireccin de
Programacin
Subdireccin
Tcnica
Subdireccin de
ectores. Agropecuari
Pesca y Abasto
Subdireccin de
Informacin
Sector Energa
y Minas
1
Departamento de
Anlisis y
Diseo
Departamento de
Programacin
Departamento de
Indicadores de
Gestin
Departamento de
Departamento de
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Sector
Informacin
Agropecuario
Di_cin de
Anlisis"
InIeIracin de
Informes B
Departamento de
Operacin
y Desarrollo
Departamento de
Estudios
Tcnicos
Departamento de
Sectores Pesca
y Abasto
-.,
Financiero
Comercio
Exterior
Departamento
de Subsector
Banca de
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Subsectores
Bienes de
Capital y
Siderurgia
II
L_..,
Minas
Unidades de
Coordinacin y
Enlace
Enlace
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Subsectores. Equipo
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Coordinacin y
Enlace
I
I
I
I
Departamento de
Subsector Banca
Comercial
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Unidades de
Coordinacin y
Enlace
Subdireccin de
Sector
Infraestructura y
Servicios
Depart.amento de
Subsector
InfraestNetura
Departamento de
Sector Educacin
,
Departamento de
Subsector
Coordinacin y
Unidades de
Subdireccin de
Sectores
Educacin y
Comunicacin
Social
Subdireccin de
Sector
Departamento de
Departamento de
Subsector
Energa
Departamento de
Investigacin
Subdireccin de
Sector
Industria y
1
I
Departamento de
Sector
Comunicacin Social
L.:
--,
Unidades de
Coondinacin y
Enlace
I
I
I
I
Departamento de
Subsector
Servicios
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Ceneral de
Administracin
Unidad de
Servicios
Sociales y
Culturales
Unidad de
Organizacin
y Sistemas
Centro de
Informacin
y Documentacin
Subdireccin de
Organizacin
II
Subdireccin de
Sistemas
Subdireccin de
Operacin
"'=~r---J
Subdireccin de
Servicios
Perifricos de
Informafica
Subdireccin de
Orientacin
y Promocin
Social
Subdireccin de
Prestaciones
Sociales y
Promocin
Deportiva
Comedor
Intitucional
Subdireccin de
Documentacin
Departamento de
Desarrollo de
la Organizacin
Departamento de
Anlisis de
Sistemas
Departamento de
Cmputo y
Teleproceso
Departamento de
Coordinacin
Departamento de
Actividades
Culturales y
Recreativas
Departamento de
Prestaciones
Sociales
Servicio de
Cocina
Departamento de
Sistemas de
Trabajo
Departamento de
Programacin
Departamento de
Captu ra de Datos
Departamento de
Difusin e
Implantacin de
Sistemas
Departamento de
Atencin y
Orientacin al
Pblico
Departamento
de Actividades
Deportivas
Servicio a
Comensales
Departamento de
Tramitacin y
Enlace
Departamento de
Informacin
Documental
Departamento de
Archivo
Departamento de
Biblioteca
Direccin
General de
Administracin
Direccin de
Programacin y
Presupuesto
Subdireccin de
Programacin y
Evaluacin
Presupuesta I
Direccin de
Recursos
Materiales
Direccin de
Personal
Subdireccion de
Presupuesto
Subdireccin de
Contabilidad
Subdireccin de
Polticas y
Sistemas
Subdireccin de
Empleo y
Capacitacin
Subdireccin de
Control y
Servicios al
Personal
Subdireccin de
Remuneraciones
Subdireccin de
Adquisiciones e
Inventarios
Subdireccin de
Contratacin y
Supervisin de
Servicios
Subdireccin de
Servicios
Generales
Departamento de
Control
Presupuestal
Departamento de
Contabilidad
Departamento de
Relaciones
Laborales
Departamento de
Capacitacin
Departamento de
Recepcin v
Dictamen
Departamento de
Tramite y
liquidacin
del Pago
Departamento
de Compras y
Concursos
Departamento de
Mantenimiento y
Conservacin
Departamento de
Intendencia
Departamento de
Operacin de
Equipos
Departamento de
Seguridad
Superintendencia
I
Departamento de
Programacin y
Evaluacin
Departamento de
Recursos
Financieros
Departamento
de Trmite y
Control de
Compromisos
Departamento de
Informacin
Financiera
Departamento de
Desarrollo de
Sistemas
Departamento de
Empleo y
Estudios de
la Fuerza
de Trabajo
Departamento de
Informacin
Presupuestal
Departamento de
Operacin de
Sistema de
Remuneraciones
Departamento de
Suministros y
Almacenes
Departamento de
Adaptaciones y
Reparaciones
Departamento de
Oficialfa de
Partes y
Mensajerla
Departamento de
Informacin
Sobre el Pago
Departamento de
Control del
Sistema de
Rernu neraciones
Departamento de
Registro y
Control de
Inventarios
Departamento de
Supervisin
Departamento de
Transportes
Departamento de
Programacin de
Adquisiciones y
Normas
Departamento de
Arrendamientos y
Contratos
Departamento de
Impresiones y
Reproducciones
Departamento de
Servicios y
Certificaciones
Contralor
Interno
Di reccin de
Auditora
Interna
Direccin de
Control
Interno
Direccin de
Programacin y
Evaluacin
Subdireccin de
Auditorfa
Subdireccin de
Evaluacin de
Procedimientos
Subdireccin de
Anlisis
Direccin de
Coordinacin
Direccin de
Apoyo Tcnico
Subdireccin de
Estudios
Especiales
Subdireccin de
Evaluacin
Subdireccin de
Integracin
Subdireccin de
Coordinacin
y Anlisis
Subdireccin de
Informacin
Departamento de
Estudios Tcnicos
Departamento de
Quejas y
Denuncias
LA CONTRALORA GENERAL DE LA FEDERACI6N
513
Federacin sobre los resultados obtenidos en su actuacin, as como de

las evaluaciones y anlisis realizados a las dependencias y entidades de la
Administracin Pblica Federal, ante las cuales haya sido designado.
Informar sobre los niveles de las relaciones de coordinacin intersectonales, as como de la celebracin de convenios anuales de coordinacin ntersectorial.
14) Proponer programas de mejoramiento de la gestin pblica al titular de la
Secretara de la Contralora General de la Federacin.
5) Proponer elementos de juicio para el control y seguimiento de los objetivos
y prioridades del Plan Nacional de Desarrollo y de los programas sectoriales.
In
A Ir ibuciones especficas para comisarios

1) Vigilar la debida integracin y programacin de actividades y el funciona-
miento de los rganos de gobierno.

2) Vigilar el establecimiento y ejecucin del programa institucional.
3) Vigilar la congruencia del programa institucional con el programa sectorial

respectivo.
4) Vigilar que las entidades del sector que coordinan las dependencias de la
Ad ministracin Pblica Federal conduzcan sus actividades conforme al Plan
Nacional de Desarrollo y al programa sectorial correspondiente y cumplan
con lo previsto en el programa institucional.
.5) Vigilar que las entidades de la Administracin Pblica Paraestatal proporcionen a las dems entidades del sector donde se encuentren agrupadas la
informacin y datos que les soliciten.
6) Informar a la Secretara de la Contralora General de la Federacin sobre
la fusin, liquidacin, venta o cesin de las entidades y en general sobre
cualquier cambio a su estructura, naturaleza y objetivos.
7) Cumplir, exclusivamente en el caso de las entidades constituidas como sociedades annimas, con las funciones que para los comisarios seala la Ley
General de Sociedades Mercantiles.
Hasta antes del 15 de mayo de 1986, fecha de vigencia de la Ley Federal de las
Entidades Paraestatales, las atribuciones de los comisarios se fundamentaban
de manera principal en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal,
la Ley de Planeacin, el Decreto aprobatorio del Plan Nacional de Desarrollo
y los Acuerdos Presidenciales de empresa pblica de mayo de 1983; el primero
referente al funcionamiento de las entidades de la administracin pblica paraestatal y sus relaciones con el Ejecutivo Federal, y el segundo, que orden a las
propias entidades elaborar programas en materia econmica. Asimismo, en la
Ley General de Sociedades Mercantiles, para el caso exclusivo de los comisarios designados en las entidades que adoptan la forma de sociedades annimas,
esto es, en las empresas de participacin estatal.
La Ley Federal de las Entidades Paraestatales, mediante disposicin expresa,
514
EL CONTROL UNlTARIO y SISTEMTICO
institucionaliz la figura del comisario, en su carcter pblico, como instrumento del Sistema Nacional de Control y Evaluacin Gubernamental, designado -y no simplemente propuesto -- precisamente por la Secretara de la
Contralora en pro de su idoneidad.
La propia Ley, como hace hincapi la exposicin de motivos de su Iniciativa,
tiene como uno de sus propsitos relevantes dotar a las entidades paraestatales
de autonoma de gestin, sin mengua, detrimento o menoscabo del necesario
control de la tutela vigilante del Estado, en dualidad equilibrada y compatible.
Mantener ese equilibrio, evaluando y sujetando a permanente control el
desempeo general y por funciones de la entidad, con mrgenes de agilidad y
dinamismo en su ejercicio, constituye seguramente la tarea primordial del comisario idneo, selectivamente designado por la Contralora, a fuer de dependencia globalizadora del control unitario y sistemtico.
Marco legal de la dependencia

Principales disposiciones
En realidad, todo el vasto conjunto de disposiciones legales y administrativas
a que se hizo referencia al hablar del marco jurdico del control administrativo es
aplicable a las funciones que desempea la Secretara de la Contralora, que
cubren las acciones fundamentales del Estado en esta materia, o sea, por una
parte, la vigilancia del uso adecuado de los recursos de la Nacin, y por la otra,
la conducta eficiente y debida de los servidores pblicos en el ejercicio de sus
cargos.
Los principales ordenamientos integrantes de esta extensa regulacin, aquellos que constituyeron la substancia y mdula de la reforma administrativa
introducida por el presidente Lpez Portillo a partir de 1976, ya fueron en su
oportunidad objeto de anlisis en cuanto a los diversos dispositivos que se
ligan y relacionan estrechamente con el control administrativo y, por ende, con
las dependencias gubernamentales a quienes se otorga competencia en este
rengln, incluida la Secretara de la Contralora.
Tales fueron: la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, la Ley
de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico, la Ley de Deuda Pblica, la
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Almacenes de la Administracin
Pblica Federal -abrogada por la vigente Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestacin de Servicios relacionados con Bienes M uebles-i-, la Ley
de Obras Pblicas y la Ley General de Bienes Nacionales.
Toca ahora hacer mencin a varios de los importantes actos legislativos que
con la finalidad de adecuar el rgimen normativo del pas a las exigencias y
requerimientos surgidos en el proceso de consulta popular, tuvieron lugar en el
inicio de la administracin del presidente De la Madrid, y que consistieron en
distintas reformas y adiciones al Ttulo Cuarto y a diversos preceptos de la
Constitucin General de la Repblica; en reformas y adiciones a los Cdigos
Federales Civil y Penal, as como en la expedicin de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos.
515
Aun cuando estas modificaciones o reestructuracin legal responden al establecimieruo de un nuevo rgimen de responsabilidades de los servidores pblicos ... inicio de la integracin del derecho disciplinario del Estado->, que no es
precisamente materia directamente concerniente a la historia del control interno
o de la e ontralora en Mxico, cabe abordarlas por cuanto a que, dentro de las
encomiendas de la Secretara de la Contralora, figuran las que se contraen al
conocimiento e investigacin de los actos, omisiones o conductas de los servidores pblicos para constituir responsabilidades administrativas, aplicando las
sanciones que correspondan en los trminos que las leyes sealan, y formulando en su caso las correspondientes denuncias ante el Ministerio Pblico.
Sobre este particular, la accin legislativa se aboc a las siguientes cuatro
etapas, mencionadas en orden de importancia:
l) Modificaciones, reformas y adiciones a la Constitucin Poltica de los Esta-
dos Unidos Mexicanos (Diario Oficial de 28 de diciembre de 1982).

En esta fase, cabe indicar que se reform totalmente el Ttulo Cuarto, que
hoy se denomina "De las Responsabilidades de los Servidores Pblicos", y
adems se introdujeron reformas a varios preceptos de la Constitucin,
entre otros al 134, relativo al manejo de los recursos econmicos del Estado,
para adecuarlos a los trminos actuales de este Ttulo.
2) Expedicin de una nueva Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos (Diario Oficial de 31 de diciembre de 1982).
J) Reformas al Cdigo Penal para el Distrito Federal en materia comn y para
toda la Repblica en materia federal (Diario Oficial de 5 de enero de 1983).
En este punto, cabe mencionar tambin que el Ttulo Dcimo del Cdigo,
que actualmente se denomina "Delitos cometidos por servidores pblicos",
se reform totalmente.
4) Reformas a los artculos 1916 y 2116, Y adicin de un artculo 1916 bis, al
Cdigo Civil para el Distrito Federal en materia comn y para toda la Repblica en materia federal (Diario Oficial de 31 de diciembre de 1982).
El Ttulo Cuarto de la Constitucin, como queda dicho, fue objeto de una
reforma integral, tanto ms requerida cuanto que de 1917 a 1982, a ms de
sesenta aos de vigencia, en un pas en pleno y creciente desarrollo, slo haba
sido objeto de modificacin uno de sus preceptos, y ello de manera intrascendente, para la regulacin de procedimientos de muy remota aplicacin.
Al denominarse "De las Responsabilidades de los Servidores Pblicos",
comienza por definir a stos determinando que, para efecto de las responsabilidades que establece, lo sern todos quienes desempeen un empleo, cargo o
comisin en los tres poderes de la Unin, cualquiera que sea su rango, jerarqua, origen o lugar de adscripcin, dando por terminado as con el injustificado distingo entre empleados y funcionarios, para sujetar a unos y otros a un
principio general de responsabilidad constitucional.
Por otra parte, establece para los servidores pblicos los tres siguientes tipos
de responsabilidad:
a) La poltica, que opera para los secretarios de Estado y los directores
516
generales o equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participacin estatal y fideicomisos, cuando en el ejercicio de sus cargos se incurra
en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen despacho, A este respecto, aclara que esta responsabilidad es inoperante por la mera expresin de las ideas,
Se tramita mediante el juicio poltico y sus sanciones consisten en inhabilitacin para ejercer cargos, empleos o comisiones pblicas, y en la destitucin.
b) La penal, que opera para cualquier servidor p blico. y se define, persigue
y sanciona conforme la legislacin penal; consistiendo sus sanciones en penas
de prisin, multa y destitucin e inhabilitacin.
e) La administrativa, que opera tambin para cualquier servidor pblico por
actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y
eficiencia que deben observarse en el desempeo del servicio pblico.
De este Ttulo. el ordenamiento reglamentario es la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, cuyo objeto, al explicitar los principios
generales establecidos por la Constitucin, puntualiza los aspectos referentes a:
1) Los sujetos que pueden incurrir en responsabilidad.
2) Las obligaciones en el servicio pblico.
3) Las responsabilidades y sanciones administrativas, as como las que deben
resolverse mediante juicio poltico.
4) Las autoridades competentes y los proced imientos a seguirse para aplicar las
sanciones polticas y administrativas.
5) Las autoridades competentes y los procedimientos para declarar la procedencia del proceso penal de los servidores pblicos que gozan de fuero.
6) El registro patrimonial de los servidores pblicos.
Tocante a las conductas por las que puede proceder el juicio poltico, la Ley
detalla los actos u omisiones que redundan en perjuicio de los intereses pblicos esenciales, tales como el ataque a las instituciones democrticas; el ataque a
la forma de gobierno republicano, representativo y federal; las violaciones
graves y sistemticas a las garantas individuales o sociales; el ataque a la
libertad de sufragio; la usurpacin de atribuciones; cualquier infraccin a la
Constitucin o a las leyes federales cuando cause perjuicios graves a la Federacin, a una o varias entidades federativas de la misma o a la sociedad, o motive
algn trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones, y las violaciones sistemticas o graves a los planes, programas y presupuestos de la
Administracin Pblica Federal o del Distrito Federal, as como a las leyes que
determinan el manejo de los recursos econmicos federales y del Distrito Federal.
Respecto al procedimiento aplicable al juicio poltico, la Ley determina que
la Cmara de Diputados acte como rgano de acusacin, en tanto que la de
Senadores funja como jurado de sentencia, resolviendo y aplicando la correspondiente sancin.
Las denuncias ante la Cmara de Diputados pueden ser planteadas por
cualquier ciudadano bajo su responsabilidad, por escrito y presentando ele-
LA CONTRALORA GENERAL DE LA FFDER'\C!r..;
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mentos de prueba, en la inteligencia de que no producen efecto alguno la,

denuncias annimas.
Una vez recibida la denuncia, la Cmara de Diputados practica todas la,
diligencias requeridas para comprobar la conducta, caractersticas y circunstancias de la misma, procediendo a informar al denunciado para que se defienda
por escrito o personalmente, con aportacin de las pruebas que estime pertinentes y la formulacin de los alegatos que convengan a su inters.
Con los elementos que anteceden, pasa el caso a discusin en la Cmara de
Diputados, a efecto de que se determine si procede o no la acusacin. En el
primer evento, si se resuelve que no ha procedido acusar al servidor pblico,
ste contina en el ejercicio de su cargo, pero en caso contrario se pone al
acusado a disposicin de la Cmara de Senadores, donde podr volver l alegar
lo que a su derecho convenga.
En el Senado se llevan a cabo las votaciones, y el Presidente del mismo, en su
oportunidad, formula la declaratoria que corresponda, en el entendido de que
las sanciones aplicables en el caso de declararse culpable al servidor pblico
consisten en la destitucin y la inhabilitacin para el desempeo de funciones,
empleos o cargos pblicos de cualquier naturaleza.
En cuanto a la responsabilidad administrativa la Ley establece, en un verdadero cdigo de conducta, las obligaciones de los servidores pblicos por cuya
vulneracin procede su exigencia, mismas que pueden subdividirse en obligaciones de cumplimiento y obligaciones de abstencin.
Obligaciones de cumplimiento
1) Cumplir con la mxima diligencia el servicio que le sea encomendado.
2) Formular y ejecutar legalmente, en su caso, los planes, programas y presupuestos correspondientes a su competencia.
3) Cumplir las leyes y otras normas que determinen el manejo de recursos
econmicos pblicos.
4) Utilizar los recursos que tengan asignados para el desempeo de su empleo,
cargo o comisin, las facultades que les sean a tribuidas o la informacin
reservada a que tengan acceso por su funcin, exclusivamente para los fines
a que estn afectos.
5) Custodiar y cuidar la documentacin e informacin que por su empleo,
cargo, o comisin, conserven bajo su cuidado, o a la cual tengan acceso,
impidiendo o evitando el uso, la sustraccin, destruccin, ocultamiento o
inutilizacin indebidos.
6) Observar buena conducta en su empleo, cargo o comisin, tratando con
respeto, diligencia, imparcialidad y rectitud a las personas con las que
tengan relacin con motivo del mismo.
7) Observar en la direccin de sus inferiores jerrquicos las debidas reglas del
trato.
8) Observar respeto y subordinacin legtimos con respecto a sus superiores
jerrquicos inmediatos o mediatos, cumpliendo las disposiciones que stos
dicten en el ejercicio de sus atribuciones.
518
9) Excusarse de intervenir en cualquier forma en la atencin, tramitacin o

resolucin de asuntos en los que tenga inters personal, familiar o de negocios, incluyendo aquellos de los que puede resultar algn beneficio para l,
su cnyuge o parientes consanguneos hasta el cuarto grado, por afinidad o
civiles, o para terceros con los que tenga relaciones profesionales, laborales
o de negocios, para socios o sociedades de las que el servidor pblico o las
personas antes referidas formen o hayan formado parte.
/0) Desempear su empleo, cargo o comisin sin obtener o pretender obtener
beneficios adicionales a las contraprestaciones comprobables que el Estado
le otorga por el desempeo de su funcin, sean para l o para las personas a
que se hizo mencin con anterioridad.
/1) Presentar con oportunidad y veracidad la declaracin de situacin patrimonial ante la Secretara de la Contralora General de la Federacin, en los
trminos sealados por la Ley.
/2) Atender con diligencia las instrucciones, requerimientos y resoluciones que
reciba de la Secretara de la Contralora, conforme a la competencia de sta.
/3) Informar al superior jerrquico de todo acto u omisin de los servidores
pblicos sujetos a su direccin, que pueda implicar inobservancia de las
obligaciones que anteceden.
Obligaciones de abstencin
1) Abstenerse de cualquier acto u omisin que cause la suspensin o deficiencia
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
del servicio pblico o implique abuso o ejercicio indebido de un empleo,

cargo o comisin.
Abstenerse de incurrir en agravio, desviacin o abuso de autoridad.
Abstenerse de ejercer las funciones de su empleo, cargo o comisin despus
de concluido el periodo para el cual se le design o de haber cesado por
cualquier otra causa en el ejercicio de su funcin.
Abstenerse de disponer o autorizar a un subordinado a no asistir sin causa
justificada a sus labores por ms de quince das continuos o treinta discontinuos en un ao.
Abstenerse de otorgar con goce total o parcial de sueldo y otras percepciones, licencias, permisos o comisiones, cuando las necesidades del servicio
pblico no lo exijan.
Abstenerse de desempear algn otro empleo, cargo o comisin oficial que
la ley le prohiba.
Abstenerse de autorizar la seleccin, contratacin, nombramiento o designacin de quien se encuentre inhabilitado por resolucin firme de autoridad
competente para ocupar un empleo, cargo o comisin en el servicio pblico.
Abstenerse, durante el ejercicio de sus funciones, de solicitar, aceptar o
recibir por s o por interpsita persona, dinero u objetos mediante enajenacin
a su favor en precio notoriamente inferior al que se trate y que tenga en el
mercado ordinario, o cualquier donacin, empleo, cargo o comisin para s
o para las personas a que se hizo mencin antes, y que procedan de cualquier
persona fsica o moral cuyas actividades profesionales, comerciales o indus-
LA CONTRA LO RA GENERAL DE LA FEDERACIN
519
triales se encuentren directamente vinculadas, reguladas o supervisadas por

el servidor pblico de que se trate en el desempeo de su empleo, cargo o
comisin y que implique intereses en conflicto.
9) Abstenerse de cualquier acto u omisin que implique incumplimiento de
cualquier disposicin jurdica relacionada con el servicio pblico.
10) Por ltimo, abstenerse de intervenir o participar indebidamente en la seleccin, nombramiento, designacin, contratacin, promocin, suspensin,
remocin, cese o sancin de cualquier servidor pblico, cuando tenga inters personal, familiar o de negocios en el caso, o pueda derivar alguna
ventaja o beneficio para l o para las personas a las que antes se ha hecho
referencia.
A propsito de esta ltima y debida abstencin, que propugna por la imparcialidad en el servicio pblico y el combate en ste del vicio social del nepotismo, resulta de inters referir que, a fin de explicitar sus trminos, alcances y
repercusiones, el titular de la Secretara de la Contralora expidi, a raz de la
creacin de la dependencia, un Acuerdo por el que se fijaron los criterios para la
aplicacin de la Ley Federal de Responsabilidades en lo referente a familiares
de los servidores pblicos, comprendidos dentro del cuarto grado de parentesco, ya fuere por consanguinidad, afinidad o civil.
As se estableci, de conformidad con lo preceptuado por los artculos 292 a
300 del Cdigo Civil vigente en materia federal, que los familiares incluidos en
la restriccin son los siguientes:
Parentesco por consanguinidad: padres, abuelos, bisabuelos, tatarabuelos, hijos,
nietos, bisnietos, tataranietos, hermanos, medios hermanos, tos y sobrinos
carnales, primos hermanos, y tos y sobrinos segundos carnales.
Parentesco por afinidad: suegros, padrastros, padres de los suegros, abuelos de
los suegros, bisabuelos de los suegros, yernos o nueras, hijastros o entenados,
cuados y hermanastros, sobrinos carnales del cnyuge, tos segundos, primos
hermanos y sobrinos segundos del cnyuge.
Debe observarse que el parentesco por afinidad solamente existe entre el
varn y los consanguneos de la esposa y viceversa, por lo que no existe
parentesco de afines a afines, y por otra parte, que si se diere el caso de
anulacin o disolucin por divorcio del vnculo matrimonial, por razn de
lgica jurdica, los lazos de parentesco que por afinidad se haban adquirido
con dicho vnculo, dejan de surtir efectos en trminos de ley. Esta circunstancia
no se da en los casos de muerte del cnyuge, pues en esta eventualidad continuar vigente la relacin de parentesco.
Parentesco civil: conforme a lo dispuesto por el artculo 295 del expresado
Cdigo Civil, el parentesco civil surge nicamente por adopcin, entre adoptantes y adoptados, por lo que no se tiene vinculacin alguna de orden jurdico
con los consanguneos o los afines tanto del adoptante como del adoptado.
El propio Acuerdo fija tambin los criterios relativos a la restriccin legal
520
que existe para que los servidores pblicos puedan designar o promover a sus
familiares para ocupar cargos dentro de su rea de influencia, sealando al
efecto, de manera enunciat iva y no limitativa, los dos casos concretos siguientes:
a) Cuando al ingresar el servidor pblico a la funcin para la cual haya sido
designado, ya se encontrare en el servicio pblico el familiar comprendido
dentro de la restriccin, el impedimento existe solamente para efectos de que en
todo lo relacionado con los asuntos derivados del ejercicio pblico de la funcin del familiar, el funcionario debe excusarse de intervenir en cualquier
forma respecto del mismo; y
b) Cuando el servidor pblico, antes de la vigencia dc la actual Ley de
Responsabilidades hubiere intervenido, directamente, en la designacin o
promocin del familiar, dentro del 'rea de su influencia, y dicha situacin
continuare indefinidamente, en cuyo caso, aun cuando no existira propiamente impedimento legal, en razn del principio de no retroactividad de las
leyes, s se estara contraviniendo permanentemente el espritu de imparcialidad y los objetivos de combate al nepotismo que persigue la legislacin de
referencia.
En otro campo yen cuanto al procedimiento para exigir la responsabilidad
administrativa, ste se inicia al citar la Secretara de la Contralora o el superior
jerrquico al presunto responsable a una audiencia, hacindole saber la responsabilidad o responsabilidades que se le imputan; el lugar, da y hora en que
tendr verificativo la audiencia y su derecho a ofrecer pruebas y alegar en la
misma lo que a su derecho convenga, por s o por medio de un defensor.
Al concluir la audiencia o dentro de los tres das hbiles siguientes, la Secretara o el superior jerrquico debe resolver sobre la existencia de la responsabilidad e imponer al infractor las sanciones administrativas correspondientes y
notificar la resolucin al interesado, a su jefe inmediato, al representante designado por la dependencia yo, en su caso, al superior jerrquico.
Si en el curso de la audiencia la Secretara o el superior jerrquico encontrara
que no cuenta con elementos suficientes para resolver o advirtiere elementos
que impliquen nueva responsabilidad administrativa a cargo del presupuesto
responsable o de otras personas, podr disponer la prctica de investigaciones
y citar para otra u otras audiencias.
En cualquier momento, previa o posteriormente al citatorio a que se hace
referencia, la Secretara podr determinar la suspensin temporal de los presuntos responsables, de sus cargos, empleos o comisiones, si a su juicio as
conviene para la conduccin o continuacin de las investigaciones. La suspensin temporal no prejuzga sobre la responsabilidad que se impute, debiendo la
determinacin hacer constar expresamente esta salvedad.
Las sanciones, en la responsabilidad administrativa, consisten en:
a) Apercibimiento privado o pblico;
b) Amonestacin privada o pblica;
e) Suspensin del empleo, cargo o comisin, por determinado tiempo;
d) Destitucin del puesto;
e) Sancin econmica, e
j) Inhabilitacin temporal para el desempeo de cargos pblicos.
LA CONTRALRA GFNERAI DE LA FIDERACION
La aplicacin de las sanciones, excepto las econmicas. superiores a Cien

veces al salario mnimo diario para el Distrito Federal, sern impuestas por la
Contralora Interna de cada dependencia, previo acuerdo de su titular. En caso
de rebasar el monto indicado, ser la Secretara de la Contralora quien imponga
la sancin, as como la suspensin del cargo cuando exceda de tres meses.
Asimismo, corresponde al titular de la dependencia de que se trate ejercer
por las vas judciales correspondentes los procedimientos para obtener la
inhabilitacin o la destitucin de servidores, y slo en el caso de que no lo
haga, lo llevar a cabo en su defecto la Secretara de la Contralora.
En otro aspecto, el concerniente a la responsabilidad penal, cuando se presenta denuncia o querella por particulares o requerimiento del Ministerio Pblico
para proceder penalmente contra algn servidor pblico investido de fuero
constitucional, se instrumenta en la Cmara de Diputados un procedimiento
similar al previsto en materia de juicio poltico, pero es la propia Cmara y no
el Senado, erigida en Jurado de Procedencia, quien resuelve y declara que ha
lugar a proceder contra el inculpado, quedando ste inmediatamente separado
de su empleo, cargo o comisin y sujeto a la jurisdiccin de los tribunales
competentes.
La responsabilidad penal de un servidor pbl ico que no goce de fuero se
exige por las vas normales sin necesidad de procedimiento previo.
Como complemento imperativo de la reestructuracin legal de que se viene
haciendo mrito, se introdujeron reformas substanciales al Ttulo Dcimo del
Cdigo Penal para el Distrito Federal en materia comn y para toda la Repblica en materia federal, a fin de tipificar como delito las conductas pblicas
ilcitas de los servidores, creando tipos penales nuevos y adecuando tres de los
ya existentes, a fin de que quedaran contemplados once, que pueden describirse
genricamente en los siguientes trminos:
1) Ejercicio indebido del servicio pblico, que se comete cuando el servidor
pblico ejerce las funciones de su empleo, cargo o comisin sin haber
tomado posesin legtima, o sin satisfacer todos los requisitos legales: o
bien si contina ejerciendo las funciones despus de saber que se ha revocado su nombramiento o que se le ha suspendido o destituido.
Tambin cuando, teniendo conocimiento por razn de su empleo, cargo
o comisin de que pueden resultar gravemente afectados el patrimonio o
los intereses de alguna dependencia o entidad, no informa por escrito a
su superior jerrquico o lo evita si est dentro de sus facultades: y lo mismo
cuando por s o por interpsita persona sustrae, destruye, oculta, utiliza o
inutiliza ilcitamente informacin o documentacin que se encuente bajo su
custodia o a la cual tenga acceso, o de la que tenga conocimiento.
2) Abuso de autoridad, que tiene lugar cuando los servidores pblicos, para
impedir la ejecucin de una ley, decreto o reglamento o el cumplimiento de
una resolucin judicial, piden auxilio a la fuerza pblica o la emplean con
ese objeto: o bien cuando ejerciendo sus funciones o con motivo de ellas
hacen violencia a una persona sin causa legtima, o la vejan o insultan.
Asimismo, cuando indebidamente retardan o niegan a los particulares la
522
3)
4)
5)
6)
7)
EL CONTROL UNITARIO Y SfSTEMTICO
proteccin o servicio que tengan obligacin de proporcionarles, o impiden

la presentacin o el curso de una solicitud.
Igualmente, en las siguientes eventualidades:
a) Cuando hagan que se les entreguen fondos, valores u otra cosa que no se
les haya confiado y se lo apropien o dispongan de ellos inabidamente.
b ) Cuando, con cualquier pretexto, obtengan de un subalterno parte de los
sueldos de ste, ddivas u otro servicio.
e) Cuando en el ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas otorguen
empleo, cargo o comisin pblica, o contratos de prestacin de servicios
profesionales o mercantiles, que sean remunerados, a sabiendas que no
se prestar el servicio para el que se les nombr, o no se cumplir el
contrato otorgado.
d) Cuando se autorice o contrate a quien se encuentre inhabilitado.
e) Cuando otorguen cualquier identificacin en que se acredite como servidor pblico a persona o personas que realmente no desempeen el
empleo, cargo o comisin.
Coalicin de servidores pblicos, en que incurren stos cuando se coaligan
para tomar medidas contrarias a una ley o un reglamento, impedir su
ejecucin, o para hacer omisin de sus puestos con el fin de impedir o suspender la Administracin Pblica en cualquiera de sus ramas.
Uso indebido de atribuciones y facultades que comete el servidor pblico
que indebidamente otorgue concesiones, permisos, licencias o autorizaciones de contenido econmico, franquicias, exenciones, deducciones o subsidios sobre impuestos, derechos, productos, aprovechamientos o aportaciones, cuotas de seguridad social, y confiera, realice o contrate obras pblicas,
deuda, adquisiciones, arrendamientos, enajenaciones de bienes o servicios,
o colocacin de fondos y valores con recursos econmicos pblicos.
Tambin cuando, teniendo a su cargo fondos pblicos, les d a sabiendas
una aplicacin distinta de aquella a que estuvieren destinados.
Concusin, en la que incurre el servidor pblico que con el carcter de tal
y a ttulo de impuesto o contribucin, recargo, renta, rdito, salario o emolumento exija, por s o por medio de otro, dinero, valores, servicios o cualquier otra cosa que sepa no ser debida, o en mayor cantidad que la sealada
por la ley.
Intimidacin, que tiene lugar cuando el servidor pblico, por s o por
interpsita persona, utilizando la violencia fsica o moral, inhibe o intimida
a, cualquier persona para evitar que sta o un tercero denuncie, formule
querella o aporte informacin relativa a la presunta comisin de una conducta sancionada por la legislacin penal o por la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos. Igualmente, cuando con motivo de la
aludida querella, denuncia o informacin, realice una conducta ilcita u
omita una lcita debida, que lesione los intereses de las personas que las
presenten o aporten, o de algn tercero con quien dichas personas guarden
algn vnculo familiar, de negocios o afectivo.
Ejercicio indebido de funciones, que comete el servidor pblico que en el
desempeo de su empleo, cargo o comisin, indebidamente otorgue, por
8)
9)
10)
11)
523
s o por interpsita persona, contratos, concesiones, franquicias, exenciones; efecte compras o ventas o realice cualquier acto jurdico que produzca beneficios econmicos al propio servidor pblico, a su cnyuge,
descendiente o ascendientes, parientes o a cualquier tercero con quien tenga
vnculos afectivos, econmicos o de dependencia administrativa directa.
Tambin, cuando valindose de la informacin que posea por razn
de su empleo, cargo o comisin, sea o no materia de sus funciones y que no
sea del dominio o conocimiento pblico, haga por s o por interpsita
persona inversiones, enajenaciones o adquisiciones, o cualquier otro acto
que le produzca algn beneficio econmico.
Trfico de influencia, en que recae el servidor pblico que por s o por
interpsita persona promueva o gestione la tramitacin o resolucin ilcita
de negocios pblicos ajenos a las responsabilidades inherentes a su empleo,
cargo o comisin, y lo mismo cuando por s o por interpsita persona
indebidamente solicita o promueve cualquier resolucin o la realizacin de
algn acto materia de empleo, cargo o comisin de otro servidor pblico,
que le produzca beneficio econmico.
Cohecho, que comete el servidor pblico que por s o por interpsita persona solicita o recibe indebidamente para s o para otro, dinero o cualquier
otra ddiva, o acepta una promesa para hacer o dejar de hacer algo justo o
injusto relacionado con sus funciones.
Peculado, en que incurre todo servidor pblico que para usos propios o
ajenos distrae de su objeto dinero, valores, fincas o cualquier otro bien
perteneciente al Estado.
Asimismo, cuando indebidamente utiliza fondos pblicos u otorga concesiones o exenciones con el objeto de promover la imagen poltica o social
de su persona.
Enriquecimiento inexplicable, que tiene lugar cuando el servidor pblico
no puede acreditar el legtimo incremento de su patrimonio o la legtima
procedencia de los bienes a su nombre o de aqullos respecto a los cuales se
conduzca como dueo.
Por ltimo, y en rengln separado, aparece la responsabilidad civil que aun

cuando no se encuentra expresamente contemplada en la Constitucin General
de la Repblica, tambin fue requerida por los postulados de una efectiva y
vlida renovacin moral, propiciando la adecuacin de las normas del derecho
civil relativas a la responsabilidad que produce el dao moral, por ser imprescindible la existencia de una va accesible y expedita para resarcir los derechos
cuando hayan sido ilcitamente vulnerados.
Para ello, se introdujeron reformas a los artculos 1916 y 2116, Yse adicion
un artculo 1916 bis del Cdigo Civil para el Distrito Federal en materia comn
y para toda la Repblica en materia federal, aducindose en la correspondiente
Iniciativa presentada a la Cmara de Diputados por el Ejecutivo Federal que
"Bajo la denominacin de derechos de la personalidad se viene designando en
la doctrina civilista contempornea y en algunas leyes modernas, una amplia
gama de prerrogativas y poderes que garantizan a la persona el goce de sus
524
facultades y el respeto al desenvolvimiento de su personalidad fsica y moral.

La persona posee atributos inherentes a su condicin que son cualidades o
bienes de la personalidad y que el derecho positivo debe reconocer y tutelar
adecuadamente mediante la concesin de un mbito de poder, y el deber general de respeto que se impone a los terceros, el cual, dentro del derecho civil,
deber traducirse en la concesin de un derecho subjetivo para obtener la
reparacin cn caso de transgresin".
Con las reformas al Cdigo queda definido el dao moral, hacindolo
consistir en la afectacin que una persona sufre en sus sentimientos, afectos,
creencias, decoro, honor, reputacin, vida privada, configuracin y aspectos
fsicos, o bien en la consideracin que de l mismo tienen los dems. Para el
efecto, se establece que cuando un acto u omisin ilcitos. producen un dao
moral, el responsable del mismo tiene la obligacin de repararlo mediante una
indemnizacin en dinero, con independencia de que se haya causado dao
material, tanto en responsabilidad contractual como extracontractual; con la
expresa salvedad de que no estar obligado a ello quien ejerza sus derechos de
opinin, crtica, expresin de ideas e informacin, en los trminos y con las
limitaciones prevenidas por los Articulas 6 y 7 de la Constitucin General de
la Repblica.
XIII. LA SECRETARA DE LA CONTRALORA GENERAL

DE LA FEDERACIN Y LA CONTADURA MAYOR
DE HACIENDA. ESTUDIO ANALTICO Y COMPARATIVO
DE AMBOS RGANOS
ANTECEDENTES HISTRICOS DE LA CONTADURA MAYOR DE HACIENDA
SE HA consignado por destacados estudiosos del Derecho Constitucional que en

el ao de 1824 no slo tuvo lugar el nacimiento de la Repblica Federal, sino
que paralelamente surgi una de sus instituciones fundamentales: la Contadura Mayor de Hacienda.'
El surgimiento de la Contadura Mayor, en su calidad de rgano de control
con sus especficas funciones actuales, puede ser objeto de un rastreo histrico
que facilite el conocimiento de su aparicin a travs del sealamiento de fechas
relacionadas con el acto o actos que fueron haciendo posible su dimensin
verificadora, aunado a una informacin referente a cada etapa del proceso
general, que brinde una idea de cmo fue posible su arribo al rango de rgano
auxiliar legislativo del Congreso General. 2
Precisamente, en una retrospectiva de las distintas pocas de la historia de
nuestro pas, y particularmente del surgimiento, integracin y desenvolvimiento
de los distintos rganos que han tenido a su cargo la importante funcin del
Estado referente al control, resulta factible precisar, en tiempo y esencia, el
derrotero evolutivo, desde su inicio hasta la fecha, de esta institucin fiscalizadora y verificadora del gasto pblico.
As, se encuentra su antecedente primario en el Tribunal Mayor de Cuentas,
constituido por las Cortes espaolas en el ao de 1453, como rgano con
funciones de inspeccin de las cuentas de la hacienda real.
Las facultades de este tribunal fueron objeto de reformas en el ao de 1470,
quedando ampliadas en cuanto a su competencia de fiscalizacin de la Hacienda
Pblica hispana; atribuciones con las que continu hasta 1510, en que una
disposicin de la administracin real lo suprimi, asignando sus funciones al
Consejo de Hacienda, mismo que asumi las tareas de fiscalizacin de las
cuentas de la hacienda ibrica.
Aos ms tarde, en 1524, y con la mira de mantener una vigilancia constante
sobre los gastos del conquistador Hernn Corts, pero especialmente sobre los
ingresos que vena percibiendo, los reyes espaoles tomaron la decisin de
crear en la Nueva Espaa un Tribunal Mayor de Cuentas con facultades especficas y estrictas en tal sentido, en sus comienzos.
Por otra parte, en 1726, una nueva disposicin jurdica restableci en la
! Migue! ngel Granados Chapa. Presentacin de la obra La Contaduria Mavor de Hacienda.
de Alvaro Cepeda Ncr i.
, lvaro Cepeda Neri, Lo Comaduria Mayor de Hacienda. Talleres de Tesis Guadalajara. Mxico.
1974
525
526
pennsula al Tribunal Mayor de Cuentas con ciertas modificaciones y limitantes en sus antiguas funciones fiscalizadoras de la Hacienda Pblica, hasta que
en 1812, en Cdiz, se promulg la Constitucin espaola, que instituy el
principio poltico de la divisin de poderes rescatando al mismo tiempo al
propio Tribunal con sus plenas funciones de control fiscal, relevanternente
mod ificadas.
En nuestro pas, aquel Tribunal de Cuentas establecido inicialmente para
fiscalizar gastos e ingresos de Hernn Corts, en el devenir de la Colonia a la
Independencia, mantuvo durante tres siglos las funciones de fiscalizacin y
vigilancia de la Hacienda Pblica, hasta poco antes de la Constitucin federalista de 1824, misma que vino a facultar al Congreso para "fijar los gastos
generales, establecer las contribuciones necesarias para cubrirlos, arreglar su
recaudacin, determinar su inversin, y tomar anualmente cuentas al gobierno".
De manera acorde con este mandato constitucional, el gobierno de la federacin expidi un decreto "Sobre el Arreglo de la Administracin de la Hacienda
Pblica", por el que se determin suprimir al Tribunal Mayor de Cuentas,
crendose la Contadura Mayor de Hacienda como dependencia de la Cmara
de Diputados y cuyas funciones consistan en practicar el examen y la glosa de
las cuentas que anualmente deba presentar el Secretario del Departamento de
Hacienda y Crdito Pblico.
La Contadura se encontraba dividida en dos secciones, de Hacienda la una
y de Crdito Pblico la otra, mismas que respectivamente deban formular la
memoria correspondiente a su ramo, conteniendo la primera extractos puntuales, claros, sencillos y bien comprobados de las cuentas de la Tesorera General,
comisaras y administraciones de rentas; en tanto que la segunda, con la misma
exactitud, claridad y comprobacin, el estado de la deuda nacional, las sumas
amortizadas y los intereses satisfechos.'
En el propio ao de 1824 se expidi un decreto que cre, como unidad
administrativa de la Secretara de Hacienda, un Departamento de Cuenta y
Razn, encargado de la contabilidad general, de la formacin de los presupuestos y de la Cuenta Anual que deba presentarse al Congreso General.
Ms adelante, por ley expedida en 1829, se introdujeron reformas a las
funciones de la Contadura Mayor de Hacienda, facultndola para autorizar
los cortes de caja mensuales de la Tesorera General de la Federacin, as como
de los libros de registro de sta. Otro ordenamiento del mismo ao ampli en
mayor grado las funciones de examen de la Contadura Mayor, autorizndola
para tomar la cuenta y razn de las relaciones de todos los contadores, comisarios y subcomisarios encargados de recaudar fondos, as como del registro y la
firma de los nombramientos de todos los empleados civiles y militares.
Las llamadas "Siete Leyes", promulgadas en 1836, abrogaron la Constitucin de 1824 y pese a su marcada ideologa absolutista preservaron con sus
mismas funciones a la Contadura Mayor de Hacienda dentro de la reorganizacin poltica y administrativa del pas.
, Jos Mara Dubln y Lozano. Legislacin Mexicana o Coleccion completa de las Disposiciones Legislativas expedidas desde la Independencia de la Repblica. Mxico, 1876.
ESTUDIO ANALTICO DE LA CONTRALORA y LA CONTADURA
527
Por su parte, las "Bases Orgnicas", erigidas en norma constitucional en

1843, fijaron facultades precisas al Congreso para vigilar los gastos pblicos y,
con fundamento en ellas, se expidi el decreto de 16 de diciembre de 1853 con
cuyas disposiciones se pretendi implantar, en la vida pblica de la Nacin, la
funcin de vigilancia sobre la hacienda gubernamental, ya constituir, prcticamente restablecindolo, el Tribunal Mayor de Cuentas, con determinacin de
que la Contadura Mayor de Hacienda quedara como rgano adscrito a su
jurisdiccin.
El retorno a los postulados democrticos dio margen a la expedicin de la
Constitucin de 1857, que consign dentro de las facultades del Congreso la de
aprobar el presupuesto de gastos de la Federacin que anualmente deba someter a su consideracin el Ejecutivo, imponiendo las contribuciones necesarias
para cubrirlo. Con esta base y fundamento, se expidi un decreto que abrogaba
el que devolvi vigencia al Tribunal Mayor de Cuentas, restablecindose la
Contadura Mayor con sus mismas funciones de control y vigilancia sobre la
Hacienda Pblica del pas.
Empero, una dcada de luchas civiles hizo nugatoria la accin de la Contad ura, no siendo sino hasta 1867cuando reinicia sus actividades, ampliadas por
el ordenamiento referente a la "Presentacin de los Proyectos del Presupuesto",
que la facultaron para glosar la cuenta de la Tesorera y, dentro de ella, la de
todas las oficinas, empleados o agentes que manejaran caudales federales.
Al promulgarse en 1904 la Ley Orgnica de la propia Contadura, se puso
nfasis en que, como rgano dependiente de la Cmara de Diputados por
disposicin constitucional, tena a su cargo la revisin y la glosa de las cuentas
anuales del erario federal, para verificar si los cobros y gastos se haban efectuado con la autorizacin necesaria, si unos y otros se hallaban debidamente
comprobados y, finalmente, si haba exactitud en las operaciones aritmticas y
de contabilidad.
En 1937 se expide una nueva Ley Orgnica de la Contadura, abrogando la
anterior y determinando en su artculo 10 que sus facultades consistiran en el
examen de la cuenta anual que deba presentar el Poder Ejecutivo al Congreso
de la Unin y la glosa de dicha cuenta de acuerdo con las facultades otorgadas
por la fraccin XXVIII del Artculo 73 de la Carta Magna.
Por ltimo, con fecha 18 de diciembre de 1978, se expidi la vigente Ley
Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda, publicada en el Diario Oficial
de la Federacin el 29 del mismo mes y ao, cuyo artculo Cuarto Transitorio
abrog la Ley anterior, y todas las disposiciones que se le opusieran, en tanto
que su artculo 10 define a la institucin como el rgano tcnico de la Cmara
de Diputados que tiene a su cargo la revisin de la Cuenta Pblica del Gobierno
Federal y la del Departamento del Distrito Federal, determinando que en el
desempeo de sus funciones estar bajo el control de la Comisin de Vigilancia
no.nbr ads por la propia Cmara.
La Iniciativa de esta nueva Ley fue presentada a la Cmara de Diputados
por la diputacin del Estado de Tabasco electa a la Quincuagsima Legislatura
del Congreso de la Unin, resultando de especial inters conocer sus trminos.
propsitos y alcances, as como los de la "Necesidad y Justificacin de la Ley
528
Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda", concebidos por la representacin popular de una entidad federativa."
El Presidente l.pez Portillo ha puesto en marcha los procesos de Reformas Administrativa y Poltica.
La Administrativa, por medio de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal, la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal y las Reformas y Adiciones de 1976 a la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda.
Con esta Reforma se pretende lograr mayor productividad en el trabajo burocrtico, disminuir el tiempo de trmite en los negocios pblicos y acelerar el cumplimiento de los programas de desarrollo econmico. social y cultural del pas, mediante
la desconcentracin y la descentralizacin de las funciones, facultades y atribuciones
de las entidades y de sus titulares, el apoyo de las labores gubernamentales en nuevos
sistemas administrativos y el uso de modernas tcnicas contables y de control.
La Poltica, a travs de la Reforma Constitucional de los artculos 6 , 41, 51, 52,
53.54,55,60,61,65,70,73,74,76,93,97 Y 115, Yla promulgacin de la Ley Federal
de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales.
Esta Reforma busca el perfeccionamiento de nuestra democracia propiciando la
participacin de las tendencias y las corrientes polticas, por medio de sus asociaciones y partidos, en las lides electorales para la eleccin de los diputados federales.
Ahora bien, si la responsabilidad de la Administracin Pblica Federal corresponde al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos como titular del Poder Ejecutivo y al Congreso de la Unin, mxima expresin del Poder Legislativo, entre otras,
la facultad de aprobar las L.eyes de Ingresos, y a la Cmara de Diputados, de manera
exclusiva, la de examinar, discutir y aprobar anualmente los Presupuestos de Egresos, as como examinar y revisar por medio de la Contadura Mayor de Hacienda, la
Cuenta Pblica del Gobierno Federal y la del Departamento del Distrito Federal,
para conocer de los resultados de la gestin financiera, comprobar si se ajustaron a
las Leyes de Ingresos y a los Presupuestos de Egresos y si se cumplieron los objetivos
de los programas y subprogramas.
En el cumplimiento de esa facultad, se funda la Iniciativa de Ley Orgnica de la
Contadura Mayor de Hacienda, a fin de que la estructura y el funcionamiento de su
rgano tcnico se adecue a los requerimientos de las Reformas Administrativa y
Poltica, sta en proceso de implantacin, as como en el principio democrtico de
que el pueblo. a travs de su representacin nacional, sea informado, tanto de la
legalidad de los ingresos -impuestos, derechos, productos y aprovechamientoscomo de la honrada y eficiente aplicacin de los egresos a los programas de desarrollo del pas y a la prestacin de los servicios pblicos.
En la Iniciativa de Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda confluyen
ambas Reformas.
La Administrativa, porque establece el vnculo entre los Poderes Ejecutivo y
Legislativo, para los efectos de la presentacin y el examen y revisin de la Cuenta
Pblica, a travs de la Secretara de Programacin y Presupuesto y la Contadura
Mayor de Hacienda. Y la Poltica, debido a que despus de la Reforma Constitucional a 17 artculos y la promulgacin de la Ley Federal de Organizaciones Polticas y
Procesos Electorales, ambas Iniciativas del Ejecutivo Federal, corresponde ahora al
Poder Legislativo, especficamente a la Cmara de Diputados, asumir su responsabilidad histrica e iniciar las Leyes Orgnicas del Congreso de la U nin, por 1niciativa
" Diario de los Debates de la Cmara de Diputados, Ao-IIJ, t. 111, nm. 14.26 de sept. de 1978.
529
de la Diputacin del Estado de Veracruz y de la Contadura Mayor de Hacienda

como lo hace la Diputacin del Estado de Tabasco.
Esta Iniciativa, inserta en ambos procesos de Reformas Administrativa y Poltica.
responde a una preocupacin de races profundas: dotar al Poder Legislativo, particularmente a la Cmara de Diputados ya la Contadura Mayor de Hacienda, de un
nuevo Ordenamiento legal de su rgano tcnico que posibilite el examen y revisin
de los ingresos y de los egresos pblicos y la fiscalizacin de quienes en ellos intervienen, de manera tcnicamente adecuada y polticamente al margen de los cambios
trianuales de la Cmara de Diputados.
No escap a nuestro anlisis la posibilidad de proponer la reforma de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en sus.artculos 73, fraccin XXIV, y
74, fracciones 11 y IV, para sustituir los nombres de Contadura Mayor de Hacienda
que respectivamente son usados en ambas disposiciones, por el de Contralora General de los Estados Unidos Mexicanos o el de Auditora General del Poder Legislativo, ms apropiados para designar al rgano tcnico encargado de examinar y
revisar la Cuenta Pblica, por cuanto la palabra Contadura sugiere la idea de la
contabilidad de un negocio, es decir, lleva cuenta y razn de entrada y salida de los
caudales, en tanto que el trmino Contralora, a ms de comprender a la actividad
contable, denota control estricto de la recaudacin de los ingresos y del ejercicio de
los egresos, y establece juicios y criterios para determinar su origen y su aplicacin,
conocer su empleo eficiente y saber si se satisficieron necesidades y se cumplieron
programas, y el de Auditora alude a la actividad fundamental en el examen y
revisin de los ingresos y de los egresos pblicos.
No obstante las razones manifestadas, optamos por conservar la denominacin
Contadura Mayor de Hacienda, con ello evitamos la reforma constitucional, nos
ajustamos a nuestra tradicin histrica, pero tcnicamente la dotamos del contenido
de contralora general.
Por otra parte, teniendo en consideracin lo preceptuado por el artculo 74, fraccin 11, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, que alude a la
facultad privativa de la Cmara de Diputados para "vigilar por medio de una Comisin de su seno, el exacto desempeo de las funciones de la Contadura Mayor",
estimamos conveniente que, en respeto del texto constitucional se otorgue a la Cornisin mencionada el nombre de "Comisin de Vigilancia de la Contadura Mayor de
Hacienda", en vez de "Comisin Inspectora de la Contadura Mayor de Hacienda",
con el que ha venido figurando en la vigente Ley Orgnica de la Contadura Mayor
de Hacienda y en el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de
los Estados Unidos Mexicanos.
La iniciativa alude con frecuencia de manera genrica a las entidades, debiendo
entenderse por tales a los poderes, instituciones, dependencias, organismos, empresas
ji fideicomisos a que se refiere el artculo 2 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y
Gasto Pblico Federal.
La corrupcin pblica y privada es uno de los males que afectan gravemente a
Mxico.
Se propone el fortalecimiento y ampliacin de las facultades y atribuciones de la
Contadura Mayor de Hacienda, de tal manera que de las visitas, inspecciones y
auditoras practicadas, se derive para el Contador Mayor de Hacienda el derecho y la
obligacin de fincar responsabilidades civiles, administrativas o penales, a los funcionarios o empleados pblicos transgresores de la Ley y a las personas fsicas o morales
que con ellos se hayan coludido en la comisin de delitos patrimoniales en contra de
la hacienda pblica federal y de la del Departamento del Distrito Federal.
530
EL CONTROL UNITARIO
y SISTEM neo
Mediante el ejercicio de las facultades, atribuciones, derechos y obligaciones que se

confieren a la Contadura Mayor de Hacienda y a su titular. se examinar y revisar
no slo si el ingreso y el gasto pblico estn de acuerdo con las Leyes de Ingresos y
los Presupuestos de Egresos aprobados, sino si su recaudacin y aplicacin responde
al cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas y subprogramas y,
adems, es eficiente.
En resumen, la Iniciativa pretende reforzar la fe y la confianza del pueblo en las
instituciones republicanas.
Interesa pues, conservar y fortalecer la estabilidad poltica. valor prioritario en la
vida de Mxico, como qued demostrado recientemente al resistir las instituciones el
impacto de la doble prdida de la paridad cambiaria y de la estabilidad econmica.
La Contadura Mayor de Hacienda, queremos subrayarlo. debe ser un rgano
tcnico y. por lo mismo, estar al margen de los acontecimientos trianuales de la
poltica militante, con objeto de garantizar su realizacin de las altas finalidades que
le corresponden en nuestro rgimen democrtico. Por ello, aunque dependencia del
Poder Legislativo. bajo el control directo de la Cmara de Diputados. a travs de la
Comisin de Vigilancia, conviene sealar que debe ser independiente en la ejecucin
de sus programas de trabajo.
La designacin del Contador Mayor de Hacienda por la Cmara de Diputados. de
terna propuesta por la Comisin de Vigilancia, y los requisitos que ste debe cumplir,
entre otros, ser un tcnico en la materia y poseer una moral irreprochable, garantizan
su independencia. Su inamovilidad durante 8 aos, por otra parte, lo mantendr al
margen de los cambios trianuales de la Cmara de Diputados y le permitir programar trabajos de mayor envergadura tcnica y temporal.
La concepcin del Estado como rector de la economa, ha dotado al Poder Ejecutivo de facultades para intervenir en el desarrollo socioeconmico, con el fin de elevar
los niveles de vida de la colectividad, creando empresas. instituciones, organismos y
fideicomisos, cuyos ingresos y egresos de gran cuanta requieren ser contabilizados y
auditados.
Como las actividades de contabilidad, auditora y archivo contable son muy
dinmicas, conviene la permanente revisin de sus normas, procedimientos, mtodos
y sistemas, por la Secretara de Programacin y Presupuesto. que formula la Cuenta
Pblica y realiza la auditora interna de la Administracin Pblica Federal, y la
Contadura Mayor de Hacienda, que examina y revisa dicha Cuenta Pblica mediante la prctica de auditoras externas, debiendo dictar, para tal efecto, sus propias
normas de fiscalizacin.
Por ello, la Secretara de Programacin y Presupuesto y la Contadura Mayor de
Hacienda, deben coordinarse para uniformar sus criterios en materia de contabilidad
y auditora gubernamentales y archivo contable, a fin de lograr una Cuenta Pblica y
un examen y revisin eficientes.
Hasta hoy el examen y revisin de la Cuenta Pblica se ha realizado poniendo
glosas, marcas o seales en las cuentas, lo que no conduce a una fiscalizacin autntica.
Si la Cuenta Pblica de 1976 se integr por alrededor de 141 515 volmenes o
tomos y en ese ao la desaparecida Contadura de la Federacin recibi 60 millones
de documentos, y pensamos que al normal desarrollo y crecimiento del sector pblico
se agregar el incremento de los ingresos y de los gastos pblicos, debemos concluir
que la glosa de la Cuenta Pblica tiene que ser sustituida por la auditarla. la que se
realizar por muestreo selectivo en virtud de no ser posible auditarla en su totalidad.
Por esta imposibilidad, en la Iniciativa se suprime la expedicin de finiquitos. por
ESTUD10 ANALTICO DE LA CONTRALORj\ y LA COf>.TADUR A
531
considerar que moralmente no conviene deciarar revisada una cuenta y exentos de

responsabilidad a quienes en ella intervinieron. cuando no ha sido examinada en su
totalidad.
Un mal generalizado que afecta el desarrollo de la Nacin, es la ineficiencia pblica
y privada.
Se imputa a la Ad rninistracin Pblica desperdicio de los recursos humanos,
materiales y financieros, que el pueblo le entrega por medio de sus impuestos.
Con el fin de obtener el mejor de los resultados con el menor de los costos,
reduciendo a su expresin mnima el desperdicio, es conveniente que las auditoras
que practique la Contadura Mayor de Hacienda tengan, entre otras finalidades,
comprobar la eficiencia en la recaudacin de los ingresos y en las inversiones y gastos
autorizados a las entidades, a que aluden las Leyes de Ingresos y los Presupuestos de
Egresos de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal.
La Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda vigente, no seala trmino
para que las entidades acreedoras a la formulacin de pliegos de observaciones
derivados del examen y revisin de la Cuenta Pblica, respondan informando sobre
d trmite que les hayan otorgado.
Esta laguna en la Ley de la materia ha propiciado el desahogo tardo de los pliegos
de observaciones.
Para su correccin, la Iniciativa establece que las entidades a las que se dirijan
pliegos de observaciones, debern responder en un plazo improrrogable de 45 das,
contando a partir de la fecha de su recepcin, sancionndose a los empleados y
funcionarios responsables de incumplimiento en la forma prevista por la Ley de
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal.
La Ley en vigor dispone que la Contadura Mayor de Hacienda debe revisar y
glosar la Cuenta Pblica en el trmino de un ao, el que puede prorrogarse hasta por
otro ms, sin establecer la obligacin de informar a la Cmara de Di putados sobre el
resultado.
Ahora bien, como la ltima reforma constitucional al artculo 74, fraccin IV,
determina que la Cuenta Pblica debe ser presentada a la Comisin Permanente del
Congreso de la Unin dentro de los 10 primeros das del mes de junio, la Iniciativa
dispone que la Contadura Mayor de Hacienda goza de un plazo de 15 meses para
practicar el examen y revisin y rendir su informe a la Cmara de Diputados. Si el
plazo fuere insuficiente, a su peticin fundada y motivada, podr otorgrsele a la
Contadura Mayor de Hacienda una prrroga mxima por .3 meses.
En esta forma, el informe se presenta a la Cmara de Diputados y no a la Comisin
Permanente del Congreso de la Unin, que carece de facultades para conocer de la
Cuenta Pblica. Por otra parte, una prrroga no mayor de .3 meses acorta el plazo
que para el examen y glosa dispone la Ley vigente.
Lo importante de la disposicin que se analiza es la obligacin de rendir, por la
Contadura Mayor de Hacienda, un informe a la Cmara de Diputados sobre el
resultado del examen y revisin que practique a la Cuenta Pblica.
Es oportuno destacar la necesaria reforma del artculo 4 de la Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federacin y del Distrito Federal y de
los Altos Funcionarios de los Estados, para concordada con la Ley Orgnica de la
Contadura Mayor de Hacienda, a fin de que la responsabilidad por delitos o faltas
oficiales se exija no slo durante el periodo en que el funcionario o empleado ejerza
su encargo y un ao despus, sino dentro de los 4 aos siguientes, tomando en
cuenta que el examen y revisin de la Cuenta Pblica queda terminado por la Contadura Mayor de Hacienda en 15 meses, sin contar la prrroga posible de 3 meses.
532
La Ley de la materia ordena que la Contadura Mayor de Hacienda debe prcscntar, por conducto de la Comisin Inspectora a la Comisin de Presupuestos y Cuenta, dentro de los 10 primeros das del mes de noviembre de cada ao, un informe
sobre la Cuenta Pblica del ao anterior, el que contendr las evaluaciones tcnicas
sobre la misma.
Evaluar tcnicamente la Cuenta Pblica es sealar si est presentada o no de
acuerdo con los principios de contabilidad generalmente aceptados.
Como la Iniciativa precepta la coordinacin entre la Secretara de Programacin
y Presupuesto y la Contadura Mayor de Hacienda, a fin de unificar sus criterios
sobre la contabilidad, la auditora y el archivo contable gubernamentales, dictando
cada una sus propias normas, procedimientos, mtodos y sistemas, consideramos que
deben suprimirse las evaluaciones tcnicas por innecesarias, pues es mejor la coordinacin previa y la preservacin de los mbitos de competencia.
ESTRUCTlIRA DE LA
LEY
ORGNICA DE LA CONTADUR[A
MAYOR DE HACIENDA
La Iniciativa considera a la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda como

un todo normativo cuyas partes, relacionadas entre s sustantiva y sistemticamente,
e insertados y apoyados unos en otros sus captulos y sus correspondientes artculos,
garantizan y promueven el funcionamiento eficaz del rgano tcnico responsable del
examen y revisin de la Cuenta Pblica.
Su estructura responde a una organizacin lgica, tratada de acuerdo con la
tcnica jurdica propia a todo acto legislativo; su contenido conceptual lleva implcitas motivaciones y aspiraciones de moral pblica, que imperiosamente deben traducirse en una positiva aplicacin prctica.
Por su naturaleza, la Ley est compuesta de 3 partes, a saber: La Orgnica,
integrada por los 3 primeros captulos, que definen y conforman a los rganos que
tienen injerencia en el examen y revisin de la Cuenta Pblica, asignndoles sus
respectivas funciones y competencias: la Funcional, que consta de los 2 siguientes
captulos, define a la Cuenta Pblica y establece la operacin los medios y los elementos de que se vale el rgano tcnico para ejecutar sus funciones; y la parte final que se
refiere a las Responsabilidades, constituida por un captulo, y la Prescripcin, integrada por el ltimo captulo. A continuacin vienen los artculos transitorios.
En su conjunto la Ley se estructura de la manera siguiente: Captulo Primero, De
la Contadura Mayor de Hacienda: Captulo Segundo, De la Comisin de Vigilancia
de la Contadura Mayor de Hacienda: Captulo Tercero, De la Contabilidad .1'
Auditora gubernamentales y Archivo Contable: Captulo Cuarto, De la Cuenta
Pblica del Gobierno Federal y de la del Departamento del Distrito Federal: Captulo Quinto, Del Examen y Revisin de la Cuenta Pblica del Gobierno Federal y de la
del Departamento del Distrito Federal: Captulo Sexto, De las Responsabilidades. y
Captulo Sptimo, De la Prescripcin.
Las Reformas Administrativas, y particularmente de la Poltica del Presidente
Lpez Portillo, convirtieron a la Quincuagsima Legislatura en la frontera o el enlace
entre un estilo parlamentario que muere y otro que nace en la Cmara de Diputados.
Para auspiciar el acontecimiento, la Presidencia de la Gran Comisin de la H.
Cmara de Diputados, a partir del Segundo Periodo Ordinario de Sesiones, empe
sus esfuerzos en la Contadura Mayor de Hacienda en dos direcciones: Dotarla de
instalaciones y elementos materiales para el eficaz cumplimiento de sus funciones
fiscalizadoras de los ingresos y de los egresos pblicos, y prohijar una Iniciativa de
ESTUDIO ANALTICO DE LA CONTRALORA y LA CONTADUR\/\
5}~
Ley Orgnica que por su viabilidad, idoneidad, claridad y actualizacin tcnica,

responda a la evolucin de la democracia en Mxico y a exigencias populares dc
moral pblica.
A eso, empeos quiere responder la Iniciativa de la Diputacin electa en el Estado
de Tabasco.
LH ORGNICA DE I.A CONTADURA MAYOR DE HACIENDA

y ARre\' 1.0 :\2 BIS DE LA LEY ORGNICA DE I.A ADMINit.TRACIN
Pi) BI.ICA
FEDERAL
La Contadura Mayor de Hacienda y la Secretara de la Contralora General de

la Federacin, ambos rganos superiores de control, con sus similitudes y
diferencias, son instituciones creadas por ley; concretamente, por leyes orgnicas cuyos dispositivos establecen para una y otra funciones sustantivas que
anieritan un anlisis comparativo mediante el cual pueda llegarse a definir su
correlatividad.
a) Ya se mencion con anterioridad que conforme su ordenamiento orgnico y
en calidad de rgano Tcnico de la Cmara de Diputados, la Contadura
Mayor de Hacienda tiene encomendada la revisin de la Cuenta Pblica del
Gobierno Federal y la del Departamento del Distrito Federal, para lo cual, ejerciendo funciones de contralora, debe --en relacin a las entidades comprendidas en el artculo 2 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico,
esto es, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, la Presidencia de la Repblica,
el Departamento del Distrito Federal y, siempre que se encuentren comprendidos en el Presupuesto de Egresos, tambin los organismos descentralizados, las
empresas de participacin estatal mayoritaria y determinados fideicomisos-verificar si realizaron sus funciones, en lo general y en lo particular, con apego a
las Leyes de Ingresos de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal,
y si cumplieron adems con las disposiciones correspondientes de las Leyes de
Deuda Pblica, de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico, Orgnica de la
Administracin Pblica Federal y dems ordenamientos aplicables en la especie.
Por otra parte, tambin debe supervisar si ejercieron correcta y estrictamente
sus presupuestos conforme los programas y subprogramas aprobados; si ajustaron y ejecutaron los programas de inversin en los trminos y montos autorizados, de acuerdo con sus partidas y, en adicin, si aplicaron los recursos provenientes de financiamientos con la periodicidad y forma establecida por la ley.
Tales labores de verificacin exigen que la Contadura fiscalice los subsidios
concedidos por el Gobierno Federal a los Estados, al Departamento del Distrito Federal, a los organismos de la Administracin Pblica paraestatal, a los
municipios y a las instituciones privadas, o a los particulares, cualesquiera que
sean los fines de su destino, as como constate su aplicacin al objeto autorizado.
Debe tambin comprobar si la recaudacin de los ingresos se ha realizado
con sujecin a las leyes aplicables en la materia, y si se ha hecho eficientemente:
si las inversiones y gastos autorizados a las dependencias y entidades se han
aplicado estrictamente al logro de los objetivos y metas de los programas y
534
subprogramas aprobados, contando al efecto con amplias facultades para revisar toda clase de libros, instrumentos, documentos y objetos, practicar visitas,
inspecciones y auditoras y, en general, para recabar los elementos de informacin necesarios para el cumplimiento de sus funciones, sin perjuicio de acudir a
cualquier medio lcito que conduzca al esclarecimiento de los hechos y de
aplicar, en su caso, tcnicas y procedimientos de auditora.
A propsito de las auditoras que en uso de las facultades de que se encuentra
investida, practica la Contadura, su Ley Orgnica previene que, enunciativamente, pueden destinarse a verificar si las operaciones se efectuaron correctamente y si los estados financieros se presentaron con oportunidad, en forma
veraz y trminos accesibles, de acuerdo con los principios de contabilidad
aplicables al sector gubernamental; a determinar si las dependencias y entidades
auditadas cumplieron en la recaudacin de los ingresos y en el ejercicio de sus
presupuestos con las Leyes de Ingresos y los Presupuestos de Egresos de la
Federacin y del Departamento del Distrito Federal, as como con las leyes
fiscales y sus correspondientes reglamentos que rigen la materia, y por ltimo, a
revisar si las dependencias y entidades alcanzaron con eficiencia los objetivos y
metas fijados en los programas y subprogramas, en relacin con los recursos
humanos, materiales y financieros aplicados conforme a los Presupuestos de
Egresos de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal.
En pro del orden y seriedad que debe revestir este tipo de vigilancia y fiscalizacin, se determina respecto a las visitas, inspecciones y auditoras ordenadas
por la Contadura Mayor de Hacienda, que stas habrn de efectuarse por
auditor y personal expresamente comisionado para el efecto, en la inteligencia
de que el auditor tendr el carcter de representante del Contador Mayor de
Hacienda en todo lo concerniente a la comisin conferida.
Sobre el particular, la Ley Orgnica de la Contadura previene asimismo que
si de la revisin de la Cuenta Pblica del Gobierno Federal y de la del Departamento del Distrito Federal, se determinan responsabilidades, el contador mayor de Hacienda se ocupar de promover el ejercicio de las acciones que correspondan, formulando directamente a las dependencias y entidades los respectivos
pliegos de observaciones, as como los relacionados con las empresas privadas o
con los particulares que hayan coparticipado en el ingreso o en el gasto pblico.
b) Correlativamente con esta amplia y diversa gama de funciones sustantivas
de la Contadura, el artculo 32 bis de la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal encomienda a la Secretara de la Contralora General de la
Federacin atribuciones genricas para realizar, por s o a solicitud de las
Secretaras de Hacienda y Crdito Pblico, de Programacin y Presupuesto o
de la respectiva coordinadora del sector correspondiente, auditoras y evaluaciones a las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal,
con el objeto de promover la eficiencia en sus operaciones y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en sus programas.
Para ello, especficamente, habr de inspeccionar y vigilar, directamente o a
travs de los rganos de control, que las propias dependencias y entidades
cumplan con las normas y disposiciones aplicables sobre sistemas de registro y
contabilidad, contratacin y pago de personal, contratacin de servicios, obra
ESTUDIO ANALTICO DE LA CONTRALORA y LA CONTADURIA
535
pblica, adquisiciones, arrendamientos, conservacin, uso, destino, afectacin,

enajenacin y baja de bienes muebles e inmuebles, almacenes y dems activos y
recursos materiales de la Administracin Pblica Federal
Tambin deber comprobar el cumplimiento, por parte de las dependencias y
entidades, de las obligaciones derivadas de las disposiciones en los renglones de
pla neacin, presupuestacin, ingresos, financiamiento, inversin, deuda, patrimonio y Iond os y valores de propiedad o al cuidado del Gobierno Federal.
En su carcter de dependencia globalizadora, le incumbe designar a los auditores externos de las entidades de la Administracin Pblica paraestatal, lo
cual realiza selectivamente, e igualmente le concierne opinar sobre el nombramiento y en su caso solicitar la remocin de los titulares de las reas de control
de las dependencias y entidades.
Conforme a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, le corresponda proponer la designacin de comisarios o sus equivalentes en los rganos
de vigilancia, en los consejos o juntas de gobierno y administracin de las
entidades paraestatales; pero a partir de la vigencia de la Ley Federal de las
Entidades Paraestatales y por disposicin expresa de sta, sus facultades al
respecto no se limitan a proponer, sino a designar a los comisarios pblicos ya
sealarles discretamente facultades especficas adicionales a las atribuciones
genricas fijadas por la propia Ley.
Todas las facultades y funciones que anteceden quedan englobadas en la
tarea fundamental de planear, organizar y coordinar el Sistema Nacional de
Control y Evaluacin Gubernamental, que se canaliza bsicamente en la inspeccin y vigilancia del ejercicio del gasto pblico federal y en su congruencia
con los presupuestos de egresos, tanto de la Federacin como del Departamento del Distrito Federal.
e) En otro captulo importante, relativo a la norrnatividad, su Ley Orgnica confiere a la Contadura Mayor de Hacienda atribuciones para establecer las normas, procedimientos, mtodos y sistemas de auditora, as como promover la
elaboracin de los manuales requeridos para su aplicacin interna; en tanto
que, correlativamente, la Secretara de la Contralora se encuentra facultada
para expedir las normas que regulen el funcionamiento de los instrumentos y
procedimientos de control de la Administracin Pblica Federal, con potestad
para requerir, discrecionalmente, de las dependencias y entidades competentes
la instrumentacin de normas complementarias para el ejercicio de facultades
que aseguren el control; estableciendo, por otra parte, bases generales para la
prctica de auditoras.
Le compete, adems. sugerir normas a la Comisin Nacional Bancaria y de
Seguros en relacin con el control y fiscalizacin de las entidades bancarias y de
otro tipo que formen parte de la Administracin Pblica, as como opinar,
previamente a su expedicin, sobre los proyectos de normas de contabilidad y
de control en aspectos de programacin. presupuestacin, administracin de
recursos humanos, materiales y financieros que elabore la Secretara de Programacin y Presupuesto; y tambin sobre los proyectos de normas en renglones
de contratacin de deuda y de manejo de fondos y valores que formule la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
536
d) En otras rama de relieve, la de informacin, la Contadura Mayor de Hacienda se encuentra obligada a elaborar y rendir a la Comisin de Presupuesto y
Cuenta de la Cmara de Diputados, por conducto de la Comisin de Vigilancia, un informe previo, dentro de los diez primeros das del mes de noviembre
siguiente a la presentacin de la Cuenta Pblica del Gobierno Federal y la del
Departamento del Distrito Federal, documento que debe contener, enunciativamente, comentarios generales sobre:
1) Si la Cuenta Pblica est presentada de acuerdo con los principios de la
contabilidad aplicables al sector gubernamental.

2) Los resultados de la gestin financiera.
3) La comprobacin de si las entidades sujetas a su vigilancia se ajustaron a los
criterios sealados en las Leyes de Ingresos y en las dems leyes fiscales y
reglamentos aplicables en la materia, as como en los Presupuestos de Egresos de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal.
4) El cumplimiento de los objetivos y metas de los principales programas y
subprogramas aprobados.
5) El anlisis de los subsidios, las transferencias, apoyos para operacin e
inversin, las erogaciones adicionales y otras erogaciones y conceptos similares.
6) El anlisis de las desviaciones presupuestales.
Igualmente debe rendir a la Cmara de Diputados el informe sobre los
resultados de la revisin de la Cuenta Pblica del Gobierno Federal y de la del
Departamento del Distrito Federal, mismo que tiene que remitir por conducto
de la Comisin de Vigilancia en los diez primeros das del mes de septiembre
del ao siguiente al de su recepcin, con sealamiento expreso de las irregularidades que haya advertido en la realizacin de las actividades objeto de la
revisin.
Para la presentacin de este informe goza de un plazo que vence el 10 de
septiembre del ao siguiente a la recepcin de la Cuenta Pblica, en la inteligencia de que si por cualquier causa el plazo no le fuese suficiente, lo har del
conocimiento de la Cmara de Diputados, por el mismo conducto de la Comisin de Vigilancia, solicitando prrroga para concluir la revisin y expresando
las razones que fundan y motivan su peticin, prrroga que en ningn caso
puede exceder de tres meses.
Por su parte, las entidades en general sujetas a fiscalizacin por parte de la
Contadura Mayor de Hacienda, dentro de un plazo improrrogable de 45 das
hbiles contados a partir de la fecha de recibo de los pliegos de observaciones,
deben informar a la propia Contadura y a la Secretara de la Contralora
General de la Federacin sobre su trmite y las medidas dictadas para hacer
efectivo el cobro de las cantidades no percibidas por la Hacienda Pblica Federal o la del Departamento del Distrito Federal, el resarcimiento de los daos y
perjuicios causados y el fincamiento de las responsabilidades en que hayan
incurrido sus empleados o funcionarios, as como los organismos y entidades
paraestatales y sus funcionarios o empleados, las empresas privadas o los
ESTUDIO ANALTICO DE LA CONTRALORA y LA CONT;DURA
537
particulares que hubieren intervenido en el ingreso o en el gasto pblico; dando

noticia, en su caso, de las penas impuestas, de su monto cuando sean de
carcter pecuniario y del nombre de los sancionados.
Las propias entidades, a solicitud expresa de la Contadura Mayor de Hacienda, deben informarle sobre los actos, convenios o contratos de los que les
resulten derechos u obligaciones, con objeto de verificar si de sus trminos y
condiciones pudieren derivarse daos en contra de la Hacienda Pblica Federal, que afecten a la Cuenta Pblica o impliquen incumplimiento de alguna ley,
reglamento u otra disposicin relacionada con el ramo.
La Secretara de la Contralora General de la Federacin, en este aspecto de
rendicin de informes, se encuentra obligada a hacerlo nicamente ante el
Titular del Ejecutivo Federal, a quien debe dar cuenta anualmente sobre el
resultado de la evaluacin de las dependencias del sector central y de las
entidades de la paraestatal que hayan sido objeto de fiscalizacin en cuanto
concierne al ejercicio del gasto pblico en sus diversas derivaciones o vertientes; ello sin perjuicio del informe que como dependencia de la Administracin
Pblica Federal y en los trminos del primer prrafo del Artculo 93 constitucional, debe rendir tambin anualmente al Congreso de la Unin.
Tambin, a requerimiento expreso, rinde informe a las autoridades competentes sobre el resultado de su intervencin en actividades especficas de vigilancia y control.
e) Tocante a funciones de coordinacin, la Contadura Mayor de Hacienda, en
los trminos y con las modalidades que indica su Ley Orgnica, debe mantenerse en coordinacin con la Secretara de Programacin y Presupuesto, a fin
de uniformar las normas, procedimientos, mtodos y sistemas de contabilidad,
as como las de archivo contable de los libros y documentos justificativos y
comprobatorios del ingreso y del gasto pblico. Respecto a las normas de
auditora gubernamental, la coordinacin debe establecerse actualmente con la
Secretara de la Contralora General de la Federacin.
Ambas instituciones habrn de determinar de comn acuerdo los documentos justificativos y comprobatorios de la Cuenta Pblica y los ttulos y cupones
amortizados o cancelados de la Deuda Pblica Federal, que deben conservarse,
microfilmarse o destruirse; en la inteligencia de que la Contadura Mayor de
Hacienda debe conservar indefinidamente las Leyes de Ingresos y los Presupuestos de Egresos de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal,
al igual que los informes previo y sobre el resultado de la revisin de la Cuenta
Pblica y asimismo los pliegos de observaciones que formule y las responsabilidades que finque.
La Secretara de la Contralora, independientemente de su funcin de asesora y apoyo a los rganos de control interno de las dependencias y entidades de
la Administracin Pblica, tiene encomendado en este rubro, de manera expresa
y directa, coordinarse precisamente con la Contadura Mayor de Hacienda
para el establecimiento de los procedimientos requeridos por ambos rganos
para el cumplimiento y eficaz desempeo de sus respectivas responsabilidades.
Por separado y por tratarse de una actividad privativa de la Secretara de la
Contraloria, precisa destacar aquella funcin que se contrae a la aplicabilidad
538
del rgimen de responsabilidades de los servidores pblicos, y que se materializa y hace consistir en el conocimiento e investigacin de los actos, omisiones o
conductas de los servidores pblicos para constituir responsabilidades administrativas, aplicar las sanciones que correspondan en los trminos que las leyes
sealan y, en su caso, formular las respectivas denuncias ante el Ministerio
Pblico, prestndole para el efecto la colaboracin que le sea requerida.
f) De tal manera y una vez establecida, respecto a las principales funciones
sustantivas de ambas instituciones fiscalizadoras del gasto pblico, la correlatividad existente entre ellas, su similitud, paralelismo y divergencias, es conveniente, para contar con una referencia de su ejercicio a travs de las unidades
administrativas integrantes de la estructura de uno y otro rgano, llevar a cabo
una revisin comparativa de las disposiciones adjetivas de su respectivo Reglamento Interior, que resulte ilustrativa sobre el particular.
I. De tal suerte, cabe precisar, a propsito de la Contadura Mayor de Hacienda, que su Reglamento Interior confiere al funcionario de ms alto rango de la
Institucin, o sea, al contador mayor de Hacienda, el desempeo de las siguientes atribuciones:
1) Fijar las normas tcnicas y los procedimientos a que deben sujetarse las
visitas, inspecciones y auditoras que se ordenen, mismas que se actualizarn
de acuerdo con los avances cientficos y tcnicos que en la materia se produzcan.
2) Formular los pliegos de observaciones que procedan.
3) Promover ante las autoridades competentes:
a) El fincamiento de las responsabilidades;
b) El cobro de las cantidades no recibidas por la Hacienda Pblica Federal;
e) El pago de los recargos, daos y perjuicios causados a la Hacienda
Pblica Federal, y
d) La ejecucin de los actos, convenios y contratos que afecten a los programas, subprogramas y partidas presupuestales.
A la Direccin General de Auditora, atribuye:
1) Proponer y elaborar para su aprobacin superior la poltica y los pro-
gramas mnimos a que debern sujetarse la auditora y verificacin que se

practique a las entidades sujetas a vigilancia por parte de la Contadura,
ejerciendo funciones de contralora.
2) Proponer y establecer, previa aprobacin superior, los sistemas y procedimientos a que debern sujetarse la fiscalizacin de los subsidios y la revisin
documental justificativa y comprobatoria de las operaciones que afecten el
ingreso y el gasto pblico.
4) Elaborar para su aprobacin superior. los informes previo y sobre el resultado de la revisin de la Cuenta Pblica del Gobierno Federal y de la del
Departamento del Distrito Federal, que deber rendirse en los trminos y
plazos de ley.
539
5) Programar las visitas, inspecciones, auditoras, solicitud de informes, revisin de libros y documentos tendientes a comprobar si la recaudacin de
los ingresos se ha realizado conforme a las leyes aplicables en la materia
y, adems, eficientemente.
6) Programar las visitas, auditoras, solicitud de informes, revisin de libros y
documentos y la inspeccin de obras, para comprobar si las inversiones
gastos autorizados a las entidades se han aplicado eficientemente al logro
de los objetivos y metas de los programas y subprogramas aprobados.
7) Proponer al contador mayor se soliciten las copias de los informes o
dictmenes de las auditoras practicadas por los auditores internos de las
entidades, as como las aclaraciones que resulten pertinentes.
8) Establecer coordinacin con la Secretara de la Contralora General de la
Federacin a fin de uniformar las normas, procedimientos, mtodos y sistemas de contabilidad, y las normas de auditora gubernamental y de archivo
contable de los libros y documentos justificativos y comprobatorios del
\
ingreso y del gasto pblicos.
9) Someter al acuerdo del contador mayor las normas, proeedimintos, mtodos y sistemas internos para la revisin de la Cuenta Pblica del Gobierno Federal y la del Departamento del Distrito Federal.
/0) Recabar, reunir y presentar al contador mayor la documentacin necesaria para promover ante las autoridades competentes el fincamiento de responsabilidades.
l l ) Someter al acuerdo del contador mayor las recomendaciones que antes se
hacan a la Secretara de Programacin y Presupuesto y que actualmente
corresponde hacer a la Secretara de la Contralora, tendientes a uniformar
los criterios en materia de contabilidad gubernamental y archivo contable.
12) Elaborar los pliegos de observaciones procedentes, derivados de la revisin
documental justificativa y comprobatoria de las operaciones que afecten el
ingreso y el gasto pblico.
A la Direccin General Jurdica y Consultiva encomienda:

l ) Elaborar los informes previos y justificados que deben rendir el contador
mayor, cuando proceda, y los dems funcionarios que sean sealados como
autoridades responsables; o intervenir cuando la Contadura tenga el carcter de tercero perjudicado en los juicios de amparo, as como formular, en
general, todas las promociones que a dichos juicios se refieren.
2) Denunciar al Ministerio Pblico Federal los hechos que puedan constituir
delitos oficiales cometidos por quienes prestan sus servicios en la Contadura o en las entidades sujetas a vigilancia de sta, allegndose los elementos
probatorios del caso, as como denunciar ante el propio Ministerio Pblico
los hechos delictuosos de que tenga conocimiento dicha Contadura.
Il. Por su parte, el Reglamento Interior de la Secretara de la Contralora

General de la Federacin, comienza por atribuir a su titular el desempeo de
las funciones concernientes a:
540
1) Informar anualmente al presidente de la Repblica sobre el resultado de la

evaluacin de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica
Federal que hubieren sido objeto de fiscalizacin.
2) Fijar las bases y trminos en que deber efectuarse la coordinacin de la
Secretara de la Contralora con la Contadura Mayor de Hacienda, para los
efectos de establecer los procedimientos requeridos por ambos rganos para
el cumplimiento de sus respectivas responsabilidades.
A la Direccin General Jurdica faculta para:
1) Representar legalmente al Secretario de la Contralora en los casos en que se
requiera su intervencin judicialmente.
2) Formular y revisar los proyectos de leyes, reglamentos, decretos y acuerdos
de la competencia de la Secretara de la Contraloria.
3) Asesorar jurdicamente a la Secretara de la Contralora, actuar como rgano de consulta y fijar, sistematizar y difundir los criterios de interpretacin y de aplicacin de las disposiciones jurdicas que normen el funcionamiento de la misma.
4) Instruir los recursos administrativos que le corresponde resolver a la Secretara de la Contralora de acuerdo con la Ley Federal de Responsabilidades
de los Servicios Pblicos y otros ordenamientos vigentes.
5) Proponer la declaratoria que corresponde hacer a la Secretara de la Contralora en los trminos del artculo 90 de la Ley Federal de Responsabilidades
de los Servidores Pblicos, y presentar, previo acuerdo del funcionario que
determine el Secretario, las denuncias o querellas que deban hacerse al Ministerio Pblico Federal, al Congreso de la Unin o a las dependencias respectivas de la Administracin Pblica Federal, a propsito de los hechos delictuosos en que la Nacin resulte ofendida en juicios penales y polticos, as
como en los correspondientes procedimientos administrativos.
6) Instrumentar los informes en los juicios de amparo e interponer toda clase
de recursos o medios impugnativos, as como actuar en los juicios en que la
Secretara de la Contralora fuese parte e intervenir en el cumplimiento de
las resoluciones respectivas.
7) Llevar la coordinacin que fuere necesaria con la Procuradura General de la
Repblica para la investigacin de los delitos de orden federal que se detectaren en las acciones operativas de la Secretara de la Contralora, coadyuvando en representacin de la misma en los procedimientos penales, polticos
y administrativos correspondientes.
A la Direccin General de Control confiere las siguientes facultades:
1) Comprobar la observancia de las normas, polticas, procedimientos y programas que regulen el funcionamiento de los rganos internos de control y
auditora de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica
Federal expedidos por la Secretara de la Contralora. Inspeccionar y vigilar
que los rganos de control de las dependencias y entidades de la Adminis-
54!
tracin Pblica Federal cumplan con las normas y disposiciones legales en

materia de planeacin, presupuestacin, ingresos, financiamiento, inversin,
deuda, patrimonio y fondos y valores de la propiedad o al cuidado del
Gobierno Federal.
2) Turnar los expedientes relativos a las investigaciones y auditoras que hubiere practicado, si de las mismas se detectaran presuntas responsabilidades de
los servidores pblicos, a las Contraloras Internas efe las dependencias de la
Administracin Pblica Federal y al Coordinador Sectorial de las entidades
respectivas en los casos de su competencia, o a la Direccin General de Responsabilidades y Situacin Patrimonial, cuando competa a la Secretara de
la Contralora, para la imposicin de sanciones o denuncias que correspondan en los trminos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Pblicos y dems disposiciones legales aplicables.
La Direccin General de Auditoras Externas, por su parte, cuenta con las
siguientes atribuciones:
1) Analizar el contenido de los informes derivados de las auditoras externas a
las entidades de la Administracin Pblica paraestatal y, de acuerdo con los

resultados, proponer a la autoridad a quien corresponda las acciones y
medidas correctivas que sean pertinentes.
2) Turnar los expedientes relativos a las investigaciones y auditoras externas a
las entidades de la Administracin Pblica paraestatal y, de acuerdo con los
resultados, proponer a la autoridad a quien corresponda las acciones y
medidas correctivas que sean pertinentes.
3) Turnar los expedientes relativos a las investigaciones y auditoras que hubiere practicado, si de las mismas se detectaren presuntas responsabilidades a
los servidores pblicos, a las Contraloras Internas de las dependencias de la
respectivas en los casos de su competencia, o a la Direccin General de Responsabilidades y Situacin Patrimonial, cuando competa a la Secretara de
la Contralora, para la imposicin de las sanciones o las denuncias que correspondan en los trminos de la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Pblicos y dems disposiciones legales aplicables.
La Direccin General de Auditora Gubernamental tiene facultades para:
1) Comprobar, mediante revisiones o inspecciones, directas y selectivas, el cum-
plimiento por parte de las dependencias y entidades de la Administracin

Pblica Federal, de las disposiciones legales en materia de planeacin, presupuestacin, ingresos, financiamiento, inversin, deuda, patrimonio y fondos
y valores de la propiedad o al cuidado del Gobierno Federal.
2) Turnar los expedientes relativos a las investigaciones y auditoras que hubiere
practicado, si de las mismas se detectaren presuntas responsabilidades de los
servidores pblicos, a las Contraloras Internas de las de-pendencias de la
respectivas en los casos de su competencia, o a la Direccin General de
542
Responsabilidades y Situacin Patrimonial, cuando competa a la Secretara

de la Contralora, para la imposicin de las sanciones que correspondan en
los trminos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos y dems disposiciones legales aplicables.
3) Efecturar revisiones directas y selectivas tendientes a:
a) Verificar que las dependencias y entidades de la Administracin Pblica
Federal ajusten sus actos a las disposiciones legales aplicables en el despacho de los asuntos de sus respectivas competencias;
b) Comprobar la razonabilidad de la informacin financiera de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal;
e) Proponer las acciones que fueren recesarias para el mejoramiento de la
eficiencia y logro de sus objetivos en las operaciones de las propias dependencias y entidades, y
d) Verificar que las operaciones de las mismas dependencias y entidades,
sean congruentes con los procesos aprobados, de planeacin, programacin y presupuestacin.
En va de corolario a la revisin comparativa de los dispositivos que regulan
funcionalmente a los dos rganos de control de cuyo anlisis se viene haciendo
mrito, resulta factible formular comentarios mediante los cuales, y a reserva de
ahondar en el tema, se establecen rasgos distintivos caractersticos de una y otra
institucin:
1. La Contadura Mayor de Hacienda y la Secretara de la Contralora General de la Federacin, conforme las atribuciones que tienen conferidas, efectan
paralelamente auditoras y evaluaciones, la primera, a las entidades enumeradas en el artculo 2 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico, y
la segunda a las dependencias y entidades que segn su Ley Orgnica conforman a la Administracin Pblica Federal; pero con la marcada salvedad de que
la Contadura revisa a posteriori la Cuenta Pblica del ejercicio anterior al
ao corriente, en tanto que la Contralora ejerce primordialmente un control
preventivo, a priori o ex ante, con la mira de impedir o corregir las acciones irregulares antes de su consumacin.
11. Ambos rganos han sido creados por su respectiva ley, dependiendo la
Contadura del Poder Legislativo y la Contralora del Poder Ejecutivo de la
Unin; con obligacin de rendir informacin anualmente, la una a la Cmara
de Diputados por conducto de la Comisin de Vigilancia, y la otra directamente al Titular del Ejecutivo, as como al Congreso de la Unin/en cumplimiento
de lo prevenido por el primer prrafo del Artculo 93 constitucional.
III. Cabe destacar que la Contadura Mayor de Hacienda cuenta con facultades para revisar y evaluar las operaciones de la Secretara de la Contralora,
no as sta las de la Contadura.
IV. La coordinacin de las dos instituciones es mutua y recproca, prevista
como tal por la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, para el
establecimiento de los procedimientos necesarios que permitan a ambos rganos el cumplimiento de sus respectivas responsabilidades.
543
V. En cuanto al fincamiento de responsabilidades, la Contadura nicamente establece observaciones derivadas de los resultados de la auditora y que, a su
juicio, no estn debidamente soportadas o justificadas, turnando tales irregularidades a las autoridades competentes para la aplicacin de las sanciones que
procedan. Por su parte, la Contralora constituye directamente las responsabilidades administrativas resultantes de las revisiones y evaluaciones efectuadas,
aplicando las sanciones que correspondan y, en su caso, formulando las denuncias ante el Ministerio Pblico.
VI. Facultad exclusiva de la Contralo ra es el control directo de las responsabilidades de los servidores pblicos, atribucin no contemplada en absoluto
para la Contadura.
DIFERENCIAS ENTRE
AMBd~ RG~OS
Al ser instituida la Secretara de la Contralora General de la Federacin,

surgieron diversas expectativas en el medio jurdico nacional, por una parte
pretendiendo sostener que constitua una instancia ms de control, que vena a
aumentar el aparato pblico, y por otra parte aseverando que duplicaba las
funciones de control a cargo de la Contadura Mayor de Hacienda.
Ante esta dubitacin y con afn de despejarla, resulta conveniente destacar
las principales diferencias, tanto genricas como especficas, que distinguen a
una y otra institucin.
Diferencias genricas
Sobre este particular, las principales diferencias genricas existentes entre la
Contadura Mayor de Hacienda y la Secretara de la Contralora General de la
Federacin, radican en la naturaleza jurdica, formal y material de ambos
rganos, y de sus actos.
Conforme a su Ley Orgnica, ya analizada, la Contadura es el rgano tcnico
de la Cmara de Diputados que tiene a su cargo la revisin de la Cuenta Pblica
del Gobierno Federal y de la del Departamento del Distrito Federal. Es decir,
que se trata de una institucin auxiliar de la Cmara de Diputados en sus
funciones de revisin y glosa de la cuenta anual del Erario para el ejercicio del
control legislativo.'
Constituye un rgano que formalmente pertenece al Poder Legislativo si
bien, materialmente, realiza funciones de carcter administrativo, consistentes
en actividades y operaciones de revisin y glosa.
La Contadura Mayor de Hacienda es, en suma, una entidad fiscalizadora\
superior que cumple una accin desde el exterior de la Administracin Pblica, \
en contraposicin con la verificacin y evaluacin que se lleva a cabo desde el
interior de la propia administracin."
Se trata, en realidad, del rgano de la Cmara de Diputados destinado a
~
6
Gabino Fraga, Derecho administrativo. lOa. ed., Editorial Porra, Mxico, 1963.
Jacinto Faya Viesca, Finanzas Pblicas. Editorial Porra.
544
realizar una funcin de control legislativo de las finanzas pblicas que es correlativa de la de aprobar el Presupuesto de Egresos, que a su vez es correlativa de
la de imponer los tributos necesarios para sufragarlo y de comprometer mediante emprstitos el crdito de la Nacin. Todas las cuales funciones derivan,
en ltima instancia, del carcter de representacin popular que es propio de la
Cmara de Diputados.
A este respecto, se ha puntualizado que "el voto del Presupuesto sera intil y
hasta irrisorio si los representantes populares permitieran que el Ejecutivo, y con
especialidad los rganos encargados de manejar los fondos pblicos, dejaran de
cumplir aquella importante resolucin ya sea por omisin o por exceso". 7
Por otra parte, el control financiero que la Cmara de Diputados ejerce a
travs de la Contadura, como rgano tcnico subordinado, es esencialmente
poltico, alcanzando la mxima jerarqua de fiscalizacin por derivarse del
cumplimiento de una obligacin que establece la Constitucin General de la
Repblica en sus Artculos 73 fraccin XXIV y 74 fracciones 11 y IV. La
justificacin plena de esta facultad reside en que en un orden jurdico de legalidad, a la obligacin de contribuir a los gastos pblicos corresponde el derecho a
ser informados sobre el destino y utilizacin de los recursos pblicos."
En cuanto a la naturaleza jurdica del acto mismo de la revisin de la Cuenta
Pblica, que se realiza a posteriori o ex post, los tratadistas coinciden en aceptar
que si bien formalmente es legislativa, pues se perfecciona mediante un decreto
de la Cmara de Diputados, materialmente constituye un acto poltico. Esta
opinin ha sido convalidada por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en
la siguiente tesis contenida en el informe que el presidente de dicho Tribunal
rindi el17 de noviembre de 1970: "La revisin de la Cuenta Pblica del Poder
Ejecutivo de la Unin, por el Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos, no tiene las caractersticas de un acto legislativo en sentido material, o sea
no constituye una Ley, por no estarse ante una situacin jurdica general,
impersonal y permanente, sino ante un decreto cuyo contenido se individualiza
en la confrontacin y determinacin del uso legal que haya hecho el Ejecutivo
Federal de los ingresos obtenidos por la Nacin, durante cada ao fiscal, mediante el examen de la exactitud y justificacin de los gastos realizados por la
Administracin Pblica y que la aprobacin de la Cuenta Pblica del Ejecutivo
de la Unin, por el Poder Legislativo, es un acto esencialmente poltico. realizado
mediante un decreto que no rene las caractersticas materiales de una Ley."
Este decreto, que contiene I~ autorizacin de la Cmara de Diputados al
revisar la Cuenta Pblica, no slo significa el cierre del ciclo presupuestario,
sino que adems consolida jurdica y polticamente al Estado en la administracin del ejercicio presupuestal.?
Por lo que toca a la Secretara de la Contralora General de la Federacin, ya
en su oportunidad se puso nfasis en la autntica naturaleza de este relativamente nuevo rgano del Estado mexicano, cuyo objeto principal segn se pun7
8
9
Luis Snchez Pontn, La Nueva Ley Orgnica del Departamento de Contraloria, junio de 1525.
Jacinto Faya Viesca, op. cit.
Op. cit.
545
tualiz6 radica en la sistematizaci6n y en el fortalecimiento de las facultades de

control interno de la Administracin Pblica.
Cabe reiterar, a este respecto, que la sistematizaci6n de la funci6n de control
se debe entender no de un modo aislado, sino como elemento integrante de un
programa cabal de desarrollo administrativo de las dependencias y entidades
que conforman la Administracin Pblica del Estado, dentro de un marco
jurdico que responda a la legalidad de los actos de autoridad, y particularmente a la luz de los objetivos y metas de la planificaci6n global del desarrollo.
De tal suerte, no puede ni debe conceptuarse a la acci6n de la Secretara de la
Contralora como una instancia adicional de control, desentendindose de que
se trata en realidad de la globalizaci6n del control, misma que anteriormente se
encontraba disperso en diversas dependencias del Ejecutiv~ Federal y que ahora se halla dotado de autonoma de funciones de control interno del Poder
Ejecutivo, diferenciadas del control externo que por disposicin constitucional
corresponde a la Cmara de Diputados y que ejerce a travs de su 6gano
tcnico, la Contadura Mayor de Hacienda.
La circunstancia misma de que se trate de una dependencia de la Administracin Pblica Federal y de que su creacin se llevara a cabo por virtud de la
adicin de un artculo, el 32 bis, a la Ley Orgnica de sta, determina sin lugar a
dudas su naturaleza jurdica formal y materialmente administrativa.
A diferencia entonces del control legislativo ejercido por la Cmara de Diputados con el auxilio tcnico de la Contadura Mayor de Hacienda, la Secretara
de la Contralora realiza funciones de control administrativo relacionadas con
el vasto campo de la administracin pblica y que en esencia corresponden a un
control interno, verdadero autocontrol, de la propia administracin.
Su creacin obedeci al establecimiento de un rgano de control que asumiera cuantas funciones en la materia se encontraban dispersas o disgregadas, y
cuya actuacin tuviera lugar al interior de la Administracin Pblica, rescatando el antecedente de un organismo de fiscalizacin provisto de autoridad e
independencia, como lo fue el Departamento de Contralora instituido por la
Ley de 25 de diciembre de 1917.
As lo precisa la exposici6n de motivos del Decreto de adiciones y reformas a
la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, promovidas en diciembre de 1982, y que como ya antes se expres, puntualiza que "Para armonizar el
sistema de control de la Administracin Pblica Federal, se requiere integrar
una Secretara de Estado [ ... ] facultada para normar y vigilar el funcionamiento y operacin de las diversas unidades de control con que cuenta la administracin pblica centralizada y paraestatal".
En suma, constituye una dependencia globalizadora u rgano globalizador
del control unitario y sistemtico.
De tal suerte y de conformidad con el conjunto de reflexiones y razonamientos que anteceden, puede intentarse un resumen de las diferencias genricas
existentes entre ambas instituciones, en los siguientes trminos:
I. Lo Contaduria Mayor de Hacienda es un rgano tcnico de la Cmara de

Diputados, encargado de llevar a cabo funciones de contro/legislativo, que se
S46
materializan en la revisin y glosa de la Cuenta Pblica anual del Gobierno

Federal y de la del Departamento del Distrito Federal, lo cual constituye, materialmente, un acto poltico que se perfecciona mediante un acto formalmente
legislativo, o sea, un decreto de la Cmara de Diputados. Entraan sus funciones
un control externo de la Administracin Pblica llevado a cabo por un rgano
fiscalizador que no depende de ella y que a posteriori o ex post verifica la legalidad del ejercicio presupuestal que ya ha concluido, as como el cumplimiento de
los programas y subprogramas, con la particularidad de que sus acciones se extienden ms all de la Administracin Pblica en tanto que trascienden tambin
a los Poderes Legislativo y Judicial.
11. La Secretara de la Contralora General de la Federacin es, en cambio,
una dependencia del Ejecutivo Federal, es decir, un rgano.administrativo, que
lleva a cabo funciones de control administrativo de la gestin pblica que se
materializan en un continuo de actos formal y materialmente administrativos.
Constituye un control interno de la administracin ejercido por un rgano de la
misma y que se realiza durante el ejercicio del presupuesto, esto es, previamente,
a priori o ex ante, con el propsito de prevenir las gestiones ilegales o antieconmicas. Su mbito de competencia en materia de control, fiscalizacin y evaluacin se encuentra directa y exclusivamente constreido a la Administracin Pblica Federal, centralizada y paraestatal.
Diferencias especficas
Este tipo de diferencias que caracterizan, respectivamente, a la Contadura

Mayor de Hacienda y a la Secretara de la Contralora General de la Federacin, se vinculan y derivan directamente de las de orden genrico de que se ha
hecho mencin, razn por la cual, para obviar reiteraciones y redundancias, se
presentan sinpticamente a continuacin, lo que permite una apreciacin grfica y de conjunto de las divergencias existentes entre ambos rganos titulares de
un control y fiscalizacin que, lejos de duplicarse, se complementa e identifica
en lo fundamental.
SIPNOSIS DE
DIFERENCIAS ESPECiFICAS
Secretario de la Contraloria Generalde

la Federacin
Contadur{a Mayor de Hacienda

I.
DE DENOMINACION
Su denominacin no slo proviene de su

Ley Orgwca (Dlrio OficlI del 29 de
diciembre de 1978) sino que la encontramos tamb~n en las fracciones XXIV del
Artlculo 73 y 11 del articulo 74 de la
Su nombre, surgido en la iniciativa de

reformas a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y que podemos
igualmente advertir en la Ley Federal de
Responsabilidades d,e los Servidores P-
Constitucin General de la Repblica. El

nombre mismo implica la regulacin contable de la Hacienda Federal que se rea[iza por este rgano tcnico Que depende de [a Cmara de Diputados y que tiene
un antiguo origen histrico en nuestro
pas, pues desde [os inicios de nuestra
independencia poltica vino a substituir
al Tribunal de Cuentas de la poca colonial. Su actuacin siempre es a posteriori,
ya que examina la cuenta pblica del ao
anterior, y aunque constituye un control
gubernamental, se da despus de los actos realizados, circunscrito a la verificacin presupuestal y al cumplimiento de
[os programas sealados en el presupuesto
aprobado por la propia Cmara de Diputados. Aun cuando es cierto que se mencion el nombre de "Contraloria" como
posible denominacin de este rgano en
la exposicin de motivos de [a iniciativa
de su ley vigente de 1978, tambin lo es
que se rechaz por no ser el que propiamente le corresponda y por el peso histrico de sus tradicionales denominacin
y funciones especficas.
547
blicos, aunque con algunas variantes, no es

nuevo en nuestro derecho patrio, pues en
1917 se origin como Departamento de
Contralora General de la Nacin y confirmado en su Ley Orgnica de 1918, para
posteriormente, durante la administracin
del General Plutarco Elas Calles, instituirse en'~l Departamento de Contraloria de la
Federacin (Ley Orgnica de 1926). Este
Departamento fue suprimido en la Ley de
Secretarasde Estado desde 1933. De suyo,
las funciones que sugiere su denominacin, son distintas a las de la Contadura
Mayor de Hacienda, pues abarca los controles internos del Estado al controlar y vigilar en lo administrativo las actuaciones
del Poder Ejecutivo. Es decir, al hablar de
control o de contralora no slo debe pensarse en el presupuestal y programtico que
corresponden aunque a posteriori a la
Contadura Mayor de Hacienda, sino tambin a los controles administrativos, de
eficiencia. de evaluacin, de legalidad y
otros ms que se van definiendo en sus
respectivas atribuciones en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
Adems, debe decirse, como se recalca en
la exposicin de motivos de la iniciativa de
reformas a dicha Ley Orgnica, que se trata
de una dependencia globalizadora del
control de la Administracin Pblica Federal que viene a conjuntar una serie de
atribuciones que se encontraban dispersas
en otras dependencias del Ejecutivo, aunque vigorizadas en sus campos de accin y
objetivos. No puede afirmarse que se trate
de funciones nuevas, pues desde el siglo
pasado, a la par que las que ya realizaba la
Contadura Mayor de Hacienda. se efectuaban otros controles por el Gobierno,
principalmente por la Secretara de Hacienda. los que desde un punto de vista
terico y de derecho positivo, tienen un
carcter preventivo en tanto que los de la
citada Contadura. son el ltimo paso del
proceso presupuestal, razones por las que
de ningn modo pueden estimarse duplicadas las funciones de ambos rganos
sino complementarias.
548
II.
DE OBJETIVOS
La Contadura Mayor de Hacienda tiene

como objeto fundamental la revisin de
la cuenta pblica del Gobierno Federal y
del Departamento del Distrito Federal,
estando bajo el control de la Comisin
de Vigilancia nombrada por la Cmara
de Diputados (artculo la de la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda). Su funcin es fiscalizadora y de
discusin de la cuenta pblica, para verificar si las operaciones se realizaron con
apego a las leyes de ingresos y a los presupuestos de egresos de la Federacin y
del Departamento del Distrito Federal,
de las leyes generales de Deuda Pblica,
del Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Pblico, de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y otros ordenamientos, as como si se ejercieron correcta y estrictamente los presupuestos
conforme a los programas y subprogramas aprobados, si se ajustaron yejecutaron los programas de inversin en los
trminos y montos aprobados y de conformidad con las partidas, para conocer
los recursos provenientes del financiamiento con la periodicidad y formas establecidas por la Ley.
La Secretara de la Contralora General

de la Federacin tiene como objeto esencial, segn se desprende del artculo 32
bis de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y de las mltiples
facultades que se le asignan en la Ley
Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, no especficamente intervenir en la formulacin de la cuenta
pblica, cuya funcin sigue correspondiendo a la Secretara de Programacin y Presupuesto, sino como se destaca en la exposicin de motivos, ser un instrumento
de la renovacin moral de la sociedad
mexicana, que tenga a su cargo normar y
vigilar el funcionamiento y operacin de
las diversas unidades de control con que
cuenta la Administracin Pblica, centralizada y paraestatal, y sancionar y en su
caso denunciar las irregularidades en que
incurran los servidores pblicos ante el
Ministerio Pblico; establecer la regulacin que asegure el funcionamiento de
los sistemas de control y que sobre bases
uniformes se cubra con una perspectiva
completa de legalidad, exactitud y oportunidad con la responsabilidad en el manejo de los recursos patrimoniales de la
Administracin Pblica Federal; recoger
las facultades y experiencias que en materia de manejo de fondos y valores de la
Federacin y de fiscalizacin del gasto
pblico federal han tenido las Secretaras
de Hacienda y de Programacin y Presupuesto, utilizando los recursos humanos, financieros y materiales existentes,
por lo que su creacin no recarga el aparato burocrtico; y conjuntar, en resumen,
las acciones que en materia de control
interno, preventivo o simplemente adrmnistrativo, han venido realizando las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal. Es decir, no puede
pretenderse que se dupliquen funciones
con respecto a la Contadura Mayor de
Hacienda, si cuando se trat de aprobar
la Ley Orgnica'de la Contadura Mayor
de Hacienda no se consider en modo
ESTUDIO ANALITICO DE LA CONTRALORA y LA CONTADURA
549
alguno que se duplicaran con aquellas

que ejercan, entre otras dependencias,
las Secretaras de Hacienda, de Prograruacin y Presupuesto, de Comercio, de
Programacin y Fomento Industrial, etc.,
as corno los rganos internos de control
dC;. las dependencias y entidades. Debe
insistirse que slo se globalizan ahora tales acciones de control en un solo rgano, para una mayor uniformidad en el
cumplimiento de sus objetivos. Al respecto, puede mencionarse que algunas dependencias contaban con contraloras como
la otrora Secretara de Recursos Hidrulicos y el Departamento del Distrito Federal, as como determinadas empresas
paraestatales y no por ello poda afirmarse que se duplicaran las funciones, ya
que stas se conjuntaban y uniformaban
en normas y procedimientos de vigilancia interna o de autocontrol para una mejor eficiencia en el manejo del patrimonio del Estado y de ias responsabilidades
y cumplimiento de obligaciones de los
servidores pblicos.
111.
DE FUNCIONES
A) El articulo 3 de la Ley Orgnica de
A) La Fraccin I del Articulo 32 bis de la
la Contadura Mayor de Hacienda, establece que revisar la cuenta pblica del

Gobierno Federal ejerciendo funciones de
contralora. No por esta afirmacin aislada, puede sostenerse que la Contadura
Mayor de Hacienda sea en si una contralora, sino en todo caso que ejerce un
aspecto de control, posterior al ejercicio
del presupuesto, segn se deriva especificamente de lo dispuesto en los articulos
14 al 26 de la propia ley. Debe insistirse
en que una cosa es ejercer ciertos aspectos
de control y otra muy distinta la existencia de una contralora, la que no debe
entenderse como un solo control especifico sino todos aquellos que correspondan al funcionamiento y recursos de un
ente o persona de derecho pblico. para
el caso la Administracin Pblica Federal, Si se pretendiera lo contrario, tam-
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, faculta a la Contralorla para

planear, organizar y coordinar el sistema
de control y evaluacin gubernamental,
y para inspeccionar el ejercicio del gasto
pblico federal y su congruencia con los
presupuestos de egresos. Se trata desde
luego de una funcin de control diferente
de la que realiza la Contadurla Mayor de
Hacienda, no slo en su oportunidad sino
tambin en su amplitud. que puede y debe
desempeftarse permanentemente, con carcter preventivo y sin esperar hasta que
culmine el ejercicio del presupuesto. La
Contadura Mayor de Hacienda no debe
intervenir en sus actos de revisin durante el ejercicio presupuestal por el Poder
Ejecutivo, pues ello, de acuerdo con el
orden constitucional mexicano, lesionarla
el principio de divisin de poderes. Tra-
550
bin podramos afirmar que el Poder Judicial Federal, en cuanto a que ejerce los
controles de legalidad y de constitucionalidad en los juicios de amparo, tambin podra llamarse una contralora.
tndose de un rgano del Poder Legislativo slo realiza en esta materia un control poltico de materia financiera. Si se
entendiera de otra manera sera tanto
como subvertir el orden constitucional
del pas.
B) Para la revisin de la cuenta pblica,
B) En las fracciones 11, 111, IV, V y otras
la Fraccin I del artculo 3 de la Ley

Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda establece que deber verificarse
si las entidades a que se refiere el artculo
2 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico, realizaron sus operaciones de acuerdo a las leyes, ejercieron correctamente sus presupuestos, se
ajustaron a los programas de inversin y
aplicaron los recursos de financiamiento
con perodicidad y legalidad. Sobre el particular, el artculo 2 de la ley citada menciona como tales entidades al Poder Legislativo, Poder Judicial, Presidencia de
la Repblica, Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos, Procuradura General de la Repblica, Departamento del Distrito Federal, organismos
descentralizados, empresas de participacin estatal mayoritaria y fideicomisos.
del artculo 32 bis de la Ley Orgnica

de la Administracin Pblica Federal, se
habla de mecanismos de control y vigilancia de la Administracin Pblica Federal. Esto es, el control se concreta nicamente a la administracin centralizada
y paraestatal, pero en un respeto al principio de divisin de poderes consignado
en la Constitucin, tratndose de una dependencia del Poder Ejecutivo no ejerce
actos de control sobre el Poder Legislativo
ni el Judicial. Por otra parte, se dispone
la facultad de emitir normas de control
para el funcionamiento y asesoramiento
as como para practicar auditoras sin que
se desprenda que tales atribuciones correspondan en los mismos trminos a la
Contadura Mayor de Hacienda. As tambin (Fraccin 11) tiene facultades la Contralora para sugerir normas a la Comisin Nacional Bancaria y de Seguros en
relacin con el control y fiscalizacin de
las entidades bancarias y de otro tipo que
formen parte de la Administracin Pblica Federal, que igualmente no son atribuibles a la Contadura Mayor de Hacienda.
C) En la propia Fraccin I del artculo 3

de la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda, se pretende, siempre a
posteriori, la verificacin del cumplimiento exclusivo de obligaciones presupuestales y financieras as como de programas
de inversin.
C) La Secretara de la Contralora General de la Federacin, diversamente, tiene

facultades para ejercerlas en todo tiempo,
en funcin del control preventivo que le
corresponde (fraccin V del artculo 32
bis de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal) para comprobar el
cumplimiento por parte de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal de las obligaciones derivadas de las disposiciones legales en materia
de planeacin, presupuestacin, ingresos,
financiamiento, inversin, deuda, patrimonio y fondos y valores de la propiedad
o al cuidado del Gobierno Federal.
SSI
D) En la fraccin 11 del artculo 30 de la

Ley Orgnica de la Contadura Mayor
de Hacienda, se faculta a la Contadura
para rendir informes previo y definitivo,
siempre sobre la cuenta pblica, a la Cmara de Diputados, con las observaciones y comentarios correspondientes.
D) La Secretara de la Contralorla General de la Federacin debe informar

anualmente al presidente de la Repblica
sobre el resultado de la evaluacin de las
dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal que hayan sido
.... objeto de fiscalizacin, y as tambin, en
forma diferente a las obligaciones en este
sentido de la Contadurla Mayor de Hacienda, informar a las autoridades competentes, si fuera preciso, sobre el resultado de sus mencionadas intervenciones.
E) La Contadura Mayor de Hacienda

puede practicar visitas, inspecciones, auditoras, solicitar informes, revisar libros
y documentos, en sus actos de revisin
de la cuenta pblica, para comprobar las
recaudaciones de ingresos y los gastos e
inversiones realizados (fracciones IV y V
del artculo )0 de la Ley Orgnica de la
Contadura Mayor de Hacienda).
E) La Secretara de la Contralora Ge-
neral de la Federacin puede establecer

las bases generales de auditorla en las
dependencias y entidades as como realizar las auditarlas que requieran las mismas. Dicha facultad la puede ejercer, no
slo para comprobar ingresos y egresos
sino para verificar el cumplimiento de todas las obligaciones legales al respecto.
Este control de legalidad no le corresponde ejercerlo en tales condiciones a la Contadura Mayor de Hacienda y menos en
todo tiempo ni de carcter preventivo, ya
que su revisin slo es posterior al ejercicio presupuestal (fracciones IV y VIII del
articulo 32 bis de la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal).
F) La Contadura Mayor de Hacienda
F) La Secretara de la Contralorla Gene-
puede solicitar a los auditores externos

de las entidades copias de los informes
o dictmenes de las auditoras por ellos
practicadas, y las aclaraciones que en su
caso se estimen pertinentes (fraccin VI
del artculo 30 de la Ley Orgnica de la
Contadura Mayor de Hacienda).
ral de la Federacin est facultada inclusive para designar a los auditores externos de las entidades y no slo ello, sino
tambin para normar y controlar su actividad, pudiendo incluso designar a los
Comisarios en los rganos de vigilancia
en los consejos o juntas de gobierno y
administracin de las entidades de la Administracin Pblica Paraestatal, y opinar y solicitar la remocin de los titulares de las reas de control de las propias
dependencias y entidades (fracciones X,
XI Y XII del articulo 32 bis de la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica
Federal).
G) La Contadura Mayor de Hacienda

puede establecer coordinacin con la se-
G) La Secretarla de la Contralorla Ocneral de la Federacin est facultada para
552
cretara de Programacin y Presupuesto

(actualmente con la Secretara de la
Contralora) a fin de uniformar normas,
procedimientos, mtodos y sistemas de
contabilidad, normas de auditora gubernamental y de archivo contable de los
libros y documentos justificativos y comprobantes del ingreso y gasto pblico
(fraccin VII del artculo 3 de la Ley
Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda.)
opinar. previamente a su expedicin, sobre los proyectos de normas de contabilidad y de control en materia de programacin, presupuestacin, administracin
de recursos humanos, materiales y financieros que elabore la Secretara de Programacin y Presupuesto as como sobre
los proyectos de normas en materia de
contratacin de deuda y de manejo de fondos y valores que formule la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico. Tambin
est facultada para coordinarse con la
Contadura Mayor de Hacienda para el
establecimiento de los procedimientos necesarios que permitan a ambos rganos
el cumplimiento de sus respectivas responsabilidades. (Fracciones IX y XII del
artculo 32 bis de la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal).
H) La Contadura Mayor de Hacienda
H) La Secretara de la Contralora Ge-
puede promover ante las autordades competentes el finca miento de responsabilidades (fraccin IX del artculo 3 de la
Ley Orgnica de la Contadura Mayor
de Hacienda). Dichas responsabilidades
s610 sern por dados o perjuicios causados intencional o imprudentemente a la
Hacienda Pblica Federal o al Departamento del Distrito Federal (artculo 27)
y sern sin perjuicio de las que procedan
por otras leyes (artculo 20).
neral de la Federacin est facultada para

constituir o fincar responsabilidades administrativas, cuando proceda, a los servidores pblicos federales; aplicar las sanciones que les correspondan y constituir
o fincar responsabilidades a su propio
personal; aplicar sanciones econmicas a
los servidores pblicos cuando aqullas
fueren superiores a cien veces el salario
mnimo; aplicar sanciones a los contralores internos de las dependencias; determinar la suspensin temporal en sus cargos de los servidores pblicos en casos de
.procedimientos de investigacin, y declarar que quedan sin efectos los nombramientos de los servidores pblicos cuando stos no presten sus declaraciones o
manifestaciones de registro patrimonial
(artculo 32 bis de la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal, fracciones XVII y XVIII Y 52, 53, 54, 56 fraccin VI, 58, 64 fracciones 11 y IV y 81
fraccin III de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos).
IV.
553
DE OTRAS FUNCl0I"ES DISTINTAS y QUE SLO CORRESPONDEN A LA SECRETARIA

DE LA <PONTRALORIA GENERAL
nr
LA FEDERACiN
As tambin pueden mencionarse otras funciones o atribuciones distintas a las mencionadas que no corresponden ni legal ni materialmente a la Contadura Mayor de Haciend,a y que constituyen otros aspectos de indudable control interno que corresponde
ejercer a la Secretara de la Contralora General de la Federacin, a saber:
I) Realizar, por s o a solicitud de las Secretaras de Hacienda y Crdito Pblico, de
Programacin y Presupuesto o de la Coordinadora del Sector correspondiente,

auditoras y evaluaciones a las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal con el objeto de promover la eficiencia en sus operaciones y verificar el
cumplimiento de los objetivos contenidos en sus programas, (Fraccin VII del Artculo 32 bis de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal).
2) Recibir y registrar las declaraciones patrimoniales que deban presentar los servidores de la Administracin Pblica Federal y verificar y practicar las investigaciones
que fueren pertinentes de acuerdo con las leyes y reglamentos. (Fraccin XV del
Artculo 32 bis de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal).
3) Atender las quejas que presenten los particulares con motivo de acuerdos, convenios
o contratos que celebren con las dependencias y entidades de la Administracin
Pblica Federal, de acuerdo con las normas que se emitan (Fraccin XVI del
Artculo 32 bis de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal).
4) Expedir normas para que se proporcionen informes, datos y cooperacin tcnica
entre las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos (Artculo 25 de
la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal).
5) Establecer bases e instrucciones sobre el comportamiento y obligaciones de los
servidores pblicos (Artculo 47 fraccin XIX de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos).
6) Establecer normas y procedimientos para la atencin de quejas y denuncias del
pblico sobre el incumplimiento de obligaciones de los servidores pblicos (Artculo
49 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos).
7) Expedir normas y formatos, manuales e instructivos para las declaraciones patrimoniales que deban presentar los servidores pblicos (Artculo 82 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos).
8) Investigar los actos, omisiones o conductas indebidas de los servidores pblicos
federales (Artculo 32 bis fraccin XVII de la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal).
9) Llevar registros sobre inhabilitacin de servidores pblicos federales y expedir las
constancias relativas (Artculo 69 de la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Pblicos).
JO) Utilizar medidas de apremio para hacer cumplir sus funciones y atribuciones (Artculo 77 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos).
/1) Solicitar de las autoridades judiciales, cuando proceda, la autorizacin de inspecciones o auditoras (Artculo 84 de la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Pblicos).
/2) Tramitar y resolver las inconformidades que se hagan valer por os servidores
pblicos contra los actos de auditora o investigaciones que se les practiquen (Artculo 85 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos).
13) Impugnar las resoluciones dietadas por el Tribunal Fiscal de la Federacin en los
juicios de nulidad que se hubieren intentado por los servidores pblicos contra
554
14)
15)
16)
17)
18)
19)
20)
21)
sanciones o responsabilidades administrativas (Artculo 74 de la Ley Federal de

Responsabilidades de los Servidores Pblicos).
Instruir y resolver los recursos de revocacin que se interpongan por los servidores
pblicos contra resoluciones de la Secretara que impongan sanciones o responsabilidades (Artculos 71, n y 73 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos).
Establecer conjuntamente con las Secretaras de Programacin y Presupuesto y de
Hacienda y Crdito Pblico las bases de informacin que se requieran de las dependencias y entidades paraestatales (Artculo 10 de la Ley Federal de las Entidades
Paraestatales).
Integrar los rganos de vigilancia de las entidades paraestatales designando a los comisarios pblicos propietarios y suplentes (Artculo 60 de. la Ley Federal de las
Entidades Paraestatales).
Expedir los lineamientos que deben observar los rganos internos de control del
sector paraestatal (Artculo 62 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales).
Realizar visitas y auditoras a las entidades paraestatales para supervisar el funcionamiento de sus sistemas de control, el cumplimiento de las responsabilidades de
sus rganos de control interno, y promover la correccin de deficiencias u omisiones
(Artculo 65 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales).
Vigilar la correcta enajenacin de ttulos representativos del capital social del Gobierno Federal en las empresas paraestatales (Artculo 68 de la Ley Federal de las
Entidades Paraestatales).
Intervenir en la verificacin y calificacin de los concursos que se celebren por
dependencias y entidades tanto para obras pblicas como para adquisiciones, arrendamientos y servicios relacionados con bienes muebles (Artculos 61 al65 de la Ley
de Obras Pblicas y 50 al 56 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestacin de Servicios Relacionados con Bienes Muebles).
Resolver los recursos de inconformidad que hagan valer los proveedores respecto de
los concursos celebrados por dependencias o entidades en materia de adquisiciones,
arrendamientos y prestacin de servicios relacionados con bienes muebles (Artculo 46 de la citada Ley de Adquisiciones).
Resumen
Por cuantas diferencias especficas que las caracterizan y otras ms que resultara prolijo mencionar, adminiculadas con las divergencias de orden general que
han quedado reseadas por separado, cabe afirmar categ6ricamente que ni te6rica ni jurdica ni pragmticamente puede sustentarse duplicidad de objetivos o
de funciones entre la Contadura Mayor de Hacienda y la Secretara de la Contralora General de la Federaci6n, toda vez que se trata de 6rganos formal y
materialmente diversos, que realizan un control gubernamental desde distintos
ngulos y motivaciones -uno externo y otro interno, uno a posteriori y otro
a priori, uno posterior al ejercicio presupuestal y el otro preventivo y permanente- y que, no obstante, a la postre vienen a compementarse en lo que tcnicamente y con propiedad puede considerarse como un ciclo total del control
gubernamental, a fin de lograr que los actos del Estado que por antonomasia
tienen encomendados se ajusten a los altos fines de beneficio colectivo, sin des':
viaciones de ninguna especie y con estricta sujeci6n a la ley.
Sexta Parte
AJUSTES A LOS SISTEMAS DE CONTROL

ENTRE 1986 Y 1993
XVI. GENERALIDADES
TODA administracin presupone ideas de cambio. De esta manera, puede calificarse de antonomsico en lo administrativo un proceso dinmico de modificaciones y cambios. Esto es lo que se advierte en la historia del mbito administrativo en Mxico desde la Independencia formal de nuestro pas hasta la poca
actual, como puede comprobarse en las cinco partes precedentes de esta obra. Lo
anterior se manifiesta a todo lo largo del presente libro, el cual aborda la administracin pblica desde el punto de vista del control, ya que los cambios y modificaciones han sido abundantes tanto en las estructuras como en los procedimientos y,
desde luego, en los marcos legales de conformidad con los que se ha ejercido el
control en el pas, particularmente desde los albores de nuestra Independencia
hasta mayo de 1986, en que se expidi y entr en vigor la ltima fuente legislativa consultada, o sea la Ley Federal de Entidades Paraestatales.
En esta sexta parte se analizan y se pretende actualizar los numerosos cambios
que se han dado en la administracin, particularmente en el mbito del control,
desde mayo de 1986 hasta el 31 de julio de 1993. Esta ltima fecha se menciona
por razones obvias, pues aun cuando se sigan dando procesos de cambio dinmicos, stos tienen que limitarse a una fecha determinada.
Esta sexta parte del libro tambin trata de abarcar los cambios naturales y
reales suscitados en el ejercicio y en las facultades de control del Gobierno Federal sobre sus dos mbitos -material y legal- de desarrollo: por una parte el sector central, y por la otra el paraestatal.
Son tan importantes y numerosas las circunstancias de cambio, que excedera
los propsitos de esta parte de la obra pretender comprender todas sus manifestaciones; por lo tanto, se desarrollarn las que se consideren de mayor trascendencia
para cumplir con la actualizacin del libro en lo que toca a los procesos del control interno y a los rganos encargados de ejercerlo, pues si, como antes se afirm, los procesos de cambio se encuentran implcitos en la propia idea de la
administracin, asimismo han aumentado, pues corresponden indistintamente,
aunque de manera parcial, a dos regmenes administrativos de la historia jurdicopoltica mexicana. En efecto, se trata de siete aos de la historia administrativa de
Mxico, de los que ms de dos corresponden al mandato del presidente Miguel de
la Madrid Hurtado -que concluy el30 de noviembre de 1988-, y cinco al del
presidente Carlos Salinas de Gortari, que se inici el 1!! de diciembre de 1988.
Esta circunstancia prueba la magnitud de las modificaciones, pues si resulta
incuestionable que la administracin implica cambios, stos se multiplican cuando las administraciones corresponden a diferentes periodos presidenciales y se
identifican con un sello distintivo en cada mandato.
As pues, a fin de dar un cabal entendimiento sobre los principales cambios y
modificaciones de los sistemas de control en la Administracin Pblica, se ha
considerado conveniente dividir esta seccin en seis apartados, que de una manera u otra ilustrarn al lector sobre las modificaciones trascendentes y los pro-
557
558
AJUSTES A LOS SISTEMAS DE CONTROL ENTRE 1986 Y 1993
gramas correspondientes, partes que se resumen en lo siguiente: 1) se explica su

relacin con los cambios efectuados en el marco normativo, entendido ste no
slo desde el punto de vista jurdico sino tambin desde el de otras normas legales
de inferior jerarqua, pero que trascienden sobre la materia; 2) se subraya la im'portante variacin que ha recibido el control en virtud de la desaparicin de la
Secretara de Programacin y Presupuesto (al fusionarse sta con la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico), lo que ha significado que de un sistema triangular,
como se vena practicando, se devino en un sistema binario en cuanto a su globalizacin, control y evaluacin; 3) se explican las reformas fundamentales en lo
tocante al rgimen de responsabilidades de los servidores pblicos, tanto en el
control de las declaraciones patrimoniales como en los requisitos del juicio poltico y el sistema disciplinario que, por lo que se refiere a los servidores pblicos
de los otros dos poderes -el judicial y el legislativo- se establece ahora de
acuerdo con los rganos y sistemas que stos instrumenten pero dentro del marco
de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos; 4) se clarifica
el dinmico proceso de reduccin del sector paraestatal que se ha desarrollado en
ambas administraciones presidenciales, lo cual constituye un autntico redimensionamiento de la paraestatalidad, todo lo cual est enfocado tanto a los cambios
constitucionales y legales como a los procedimientos y normas que han venido a
minimizar de manera patente y considerable el universo de la paraestatalidad hasta ahora existente en el sector pblico; 5) se abunda en la prctica, con fundamentos legales, propsitos y objetivos, de un instrumento moderno en el rea del control que legal, reglamentaria y operativamente se ha instituido para auxiliar, de
manera moderna y vigorosa, a los sistemas de control pblico, instrumento que se
ha denominado con propiedad Contralora Social; y, 6) se dan a conocer las modificaciones que se han hecho, en el aspecto orgnico y en el marco de sus funciones, dentro de la Secretara de la Contralora General de la Federacin, rgano
directo encargado del control interno de la Administracin Pblica, con base en
las experiencias de su ejercicio desde el ao de 1983, y en busca de una mayor
eficacia y actualizacin.
CAMBIOS EN EL MARCO NORMATIVO
Segn el mandato supremo de la Constitucin General de la Repblica, en un sistema como el mexicano debe imperar la legalidad de acuerdo con los principios
instituidos en sus artculos 14 y 16. No deben existir programas ni acciones
gubernamentales que no obedezcan a un rgimen de derecho, particularmente en
los actos de control y vigilancia, pues stos, de manera obligada, deben quedar
enmarcados en la legalidad. Los rganos a los que corresponde el ejercicio del
control deben ajustar sus actos a los mandatos de las normas jurdicas, lo que se
justifica de manera incuestionable, pues el ulterior objetivo del ejercicio de dicho
control es el cumplimiento de las normas legales, por lo que no puede pretenderse
un correcto control si las autoridades que lo ejercen no fundamentan y motivan
sus actos en los imperativos establecidos en el orden legal. Las auditoras legales,
como parte de las actividades del control, seran contradictorias si no estuvieran
GENERALIDADES
559
regidas por el mandato de la ley y el correcto desempeo de las actividades y

atribuciones establecidas en los cuerpos normativos del orden jurdico vigente.
En conformidad con estos razonamientos, los cambios que se han producido,
dentro del periodo tratado, en los sistemas. procedimientos, programas y rganos
del control interno, han requerido constantes y numerosas reformas legales que
han conformado su marco normativo de control.
La relacin de estas modificaciones legales se har, en general, por riguroso
orden cronolgico, excepto cuando se trate de modificaciones a un mismo ordenamiento, en cuyo caso, para su mayor comprensin, la modificacin de que se
trate, independientemente de su fecha, ir seguida de la primera modificacin del
ordenamiento en cuestin.
En congruencia con lo desarrollado en la quinta parte de esta obra, en la cual se
describieron las normas relativas al control, se mencionarn por el orden jerrquico de las normas, empezando por las constitucionales, para concluir con las
especficas que obedezcan a acuerdos de orden administrativo, pero provistas
tambin de generalidad, nota consustancial a todo acto legislativo desde el punto
de vista material, aun cuando no coincida con el formal por corresponder a disposiciones expedidas no por el Poder Legislativo sino por el Poder Ejecutivo.
En cuanto a las normas constitucionales, se ir haciendo mencin de las reformas relativas de acuerdo con el orden numrico de los artculos del texto constitucional, a fin de que se tenga un mejor entendimiento de su contenido y de los
objetivos que animaron tales modificaciones.
Debe quedar establecido que las reformas o cambios en el aspecto legal a que
se har referencia, no son todas las reformas legales que se han suscitado en los
siete aos a que se contrae esta actualizacin, sino slo aquellas que de manera
directa o indirecta se relacionan con el control, sus rganos y su ejercicio.
Disposiciones constitucionales
Artculo 27. Tercer Prrafo.

Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin de 10 de agosto de 1987, en la
que se incluy la previsin normativa para preservar y restaurar el equilibrio ecolgico.
Reforma publicada en el Diario Oficial de 6 de enero de 1992, relativa al desarrollo de
la pequea propiedad rural, fomento de la agricultura, de la ganadera, de la silvicultura
y de las dems actividades econmicas en el medio rural, as como para evitar la
destruccin de los elementos naturales y los daos que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.
Artculo 27. Fraccin VI.

Reforma publicada en el Diario Oficial de 6 de enero de 1992, que suprimi las limitaciones que existan para que algunas corporaciones civiles pudieran tener propiedades o
administrar por s bienes races o capitales impuestos sobre ellos.
Artculo 27. Fraccin XIV.

Reforma publicada en el Diario Oficial de 6 de enero de 1992, por la cual se derog
560
dicha fraccin que limitaba la procedencia del juicio de amparo en materia agraria a los
dueos o poseedores de predios agrcolas o ganaderos, pero slo a los que se les hubiere
expedido certificado de inafectabilidad. No est de ms destacar que con esta reforma,
prcticamente, se volvi al sistema original establecido por la Constitucin a partir de
su vigencia en 1917.
Artculo 27. Fraccin XIX.
Reforma publicada en el Diario Oficial de 6 de enero de 1992, en la que, entre O\(OS

/
aspectos, para la administracin de justicia agraria, se dispuso que la ley instituira trl-::"
bunales agrarios dotados de autonoma y plena jurisdiccin, integrados por magistrados
propuestos por el Ejecutivo Federal y designados por la Cmara de Senadores, o, en los
recesos de sta, por la Comisin Permanente.
Artculo 28.
Reforma publicada en el Diario Oficial de 27 de junio de 1990, que suprimi el quinto
prrafo de este precepto que se refera al ejercicio de la banca y crdito con exclusividad para el Estado a travs de sociedades nacionales de crdito. Con esta reforma se
retorn al ejercicio privado de la banca y se establecieron las bases constitucionales
para los procesos de privatizacin de las empresas del Estado que a partir de 1982
venan ejerciendo este tipo de actividades.
Artculo 41. Del sptimo prrafo en adelante.

Reforma publicada en el Diario Oficial de 6 de abril de 1990. En cuanto a lo que se
relaciona con los procesos de control, por la que se cre un organismo pblico con
personalidad jurdica y patrimonio propios, para el control y vigilancia de los procesos
electorales, el Instituto Federal Electoral (FE), y por cuanto a que estableci las bases
para un Tribunal Federal autnomo en la misma materia.

Reforma publicada en el Diario Oficial de 10 de agosto de 1987, en cuanto a que estableci las bases para la existencia y funcionamiento de la Asamblea de Representantes
del Distrito Federal, rgano deliberativo y con atribuciones especficas reglamentarias
para el Distrito Federal, asamblea u rgano especfico y singular, de nueva composicin
en las estructuras jurdico-polticas nacionales.
Artculo 73. Fraccin XXIX-G.

Reforma publicada en el Diario Oficial de 10 de agosto de 1987, por la que se adicion
dicha fraccin relativa a las facultades del Congreso de la Unin para expedir leyes que
establecieran la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de los estados y de
los municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, en materia de proteccin
al ambiente y de preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico.
Artculo 73. Fraccin XXIX-H.

Reforma publicada en el Diario Oficial de 10 de agosto de 1987, por la cual se estableci la facultad del Congreso de la Unin para expedir leyes que instituyeran tribunales
de lo contencioso-administrativo, dotados de plena autonoma, para dictar sus fallos,
que tuvieran a su cargo dirimir las controversias que se suscitaran entre la Administracin Pblica Federal o del Distrito Federal y los particulares.
GENERALIDADES
561
Artculo 74. Fraccin IV

Reforma publicada en el Diario Oficial de 17 de marzo de 1987, por la cual se estableci que la cuenta pblica debera ser presentada no a la Comisin Permanente del Congreso de la Unin, como antes se prevea, sino a la Cmara de Diputados dentro de los
10 primeros das del mes de junio.

Reforma publicada en el Diario Oficial de 10 de agosto de 1987, por la cual se derog
esta fraccin, que antes otorgaba la facultad a la Cmara de Diputados para aprobar los
nombramientos de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, facultad que pas a ser de la competencia de la Asamblea de Representantes del
Distrito Federal en los trminos de la fracci6n VI del artculo 73.
Artculo 89. Fraccin 11.

Reformada publicada en el Diario Oficial de 10 de agosto de 1987, por la que se cambi
la redaccin para suprimir las expresiones de Gobernador del Distrito y de Procurador
General de Justicia del Distrito Federal, en cuanto a la facultad de su nombramiento y
remoci6n por parte del Presidente de la Repblica, sustituyndola por la expresin de titular del rgano u rganos por los que se ejerza el gobierno en el Distrito Federal.
Artculo 94.
Reforma publicada en el Diario Oficial de 10 de agosto de 1987, por la cual se restructur todo este precepto, a fin de conferir, en lo que interesa a este estudio, facultades al
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, para determinar el nmero, divisin
en circuitos y jurisdiccin territorial de los Tribunales Colegiados, Unitarios y Juzgados
de Distrito, as como para emitir acuerdos generales a fin de lograr, mediante una adecuada distribuci6n entre las Salas de los asuntos que competa conocer a la Suprema
Corte de Justicia, una mayor prontitud en su despacho.
Artculo 97.
Reforma publicada en el Diario Oficial de 10 de agosto de 1987, en cuanto a que facult a la Suprema Corte para practicar investigaciones sobre hechos que constituyeran la
violacin del voto pblico, en los casos en que pudiera ponerse en duda la legalidad de
todo el proceso de eleccin de alguno de los poderes de la Unin.
Artculo ioi.
Reforma publicada en el Diario Oficial de 10 de agosto de 1987, por la que se clarific
la prohibicin a los ministros de la Suprema Corte de Justicia, Magistrados de Circuito,
Jueces de Distrito y Secretarios, para no poder aceptar o desempear empleos o encargos de la Federacin, estados o particulares, con la nica salvedad de aquellos cargos no
remunerados en asociaciones cientficas, docentes, literarias o de beneficencia.
Artculo 102.
Reforma publicada en el Diario Oficial de 28 de enero de 1992, por la cual se agreg un
apartado B, para establecer el nivel constitucional de los organismos para la protecci6n
de los derechos humanos.
Artculo 104. Fraccin I-D.

Reforma publicada en el Diario Oficial de 10 de agosto de 1987, por la cual se estable-
562
ci la procedencia de los recursos de revisin ante los Tribunales Colegiados de Circuito respecto de las resoluciones definitivas de los tribunales de lo contencioso-administrativo.
Artculo 110.
/
Reforma publicada en el Diario Oficial de 10 de agosto de 1987. por la que se estableci, adicionalmente, que pueden ser sujetos de juicio poltico los representantes de la>"
Asamblea del Distrito Federal, as como el ttular del rgano u rganos de gobierno del
Distrito Federal.
Artculo 111.
Reforma publicada en el Diario Oficial de 10 de agosto de 1987. por la que se estableci proteccin constitucional a los representantes de la Asamblea del Distrito Federal y
al titular del rgano de gobierno del distrito Federal.
Artculo 123. Apartado A, Fraccin XXXI, inciso 22.
Reforma publicada en el Diario Oficial de 27 de junio de 1990, por la cual se estableci
la competencia de los Tribunales Laborales Federales para conocer de los asuntos relativos a los servicios de banca y crdito.
Artculo 123. Apartado B, Fraccin XIII-Bis.
Reforma publicada en el Diario Oficial de 27 de junio de 1990, por la cual se suprimi
la regulacin por el apartado B de los trabajadores de la banca y crdito, y se dej como
nica regulacin a los trabajadores de las entidades de la Administracin Pblica Federal que formen parte del sistema bancario mexicano.
Artculo 127.
Reforma publicada en el Diario Oficial de 10 de agosto de 1987, por la que se incluy,
entre los servidores pblicos cuya remuneracin debe estar determinada en los presupuestos de egresos del Distrito Federal, a los representantes de la Asamblea del Distrito Federal.
Leyes
Ley General de Bienes Nacionales.
Reforma publicada en el Diario Oficial de 25 de mayo de 1987, por la cual se disponen
algunas variaciones respecto de los bienes de propiedad de la nacin y del dominio
pblico, as como de su utilizacin, arrendamiento y explotacin, disponiendo algunas
medidas respecto de los rganos del ejecutivo que deben intervenir sobre el particular.
Especficamente, esta reforma tiene cierta trascendencia en lo que toca al artculo 34,
por lo que hace a los inmuebles que forman parte del patrimonio de los organismos
descentralizados, en cuanto a la precisin de los casos en que se consideran como
dominio pblico, a fin de contener normas legislativas que permitan dilucidar cuestionamientos respecto del impuesto predial que corresponde a los municipios en los trminos del artculo 115 de la Constitucin segn fue reformado a partir de 1983.
Reforma publicada en el Diario Oficial de 7 de enero de 1988, relacionada con el artculo
82 de esta ley, en lo que se refiere a las facultades de los rganos de gobierno de las entidades paraestatales para la trasmisin del dominio, baja y destino de sus bienes muebles.
GENERALIDADES
563
Ley de Obras Pblicas.

Reforma publicada en el Diario Oficial de 7 de enero de 1988, en cuanto a su amplia
normatividad, actualizacin, relativa a los contratos de obra pblica celebrados por dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal.
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestacin de Servicios Relacionados

con Bienes Muebles.
Reforma publicada en el Diario Oficial de 7 de enero de 1988, relacionada con la actualizacin de la normatividad en cuanto a los procedimientos y diversas circunstancias
que deben observarse para la adquisicin, arrendamientos y servicios de los bienes muebles de las dependencias y entidades.
Ley General de Deuda Pblica

Reforma publicada en el Diario Oficial de 7 de enero de 1988, por cuanto a que establece reglas especficas para la autorizacin de los financiamientos internos y externos de las entidades paraestatales.
Cdigo Penal para el Distrito Federal en Materia de Fuero Comn y para toda la
Repblica en materia de Fuero Federal.
Reforma publicada en el Diario Oficial de 3 de enero de 1989, por cuanto a que se
hacen diversas precisiones, en lo que toca al control, respecto de los delitos cometidos
por servidores pblicos.
Ley del Mercado de Valores.

Reforma publicada en el Diario Oficial de 4 de enero de 1990, por cuanto a que se establecen normas precisas para el manejo de los valores, particularmente los correspondientes a entidades paraestatales.
Reforma publicada en el Diario Oficial de 23 de julio de 1993.
Ley de Instituciones de Crdito.

Esta nueva ley fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin de 18 de julio de
1990, accin muy trascendente porque abrogaba la Ley Reglamentaria del Servicio
Pblico de Banca y Crdito que fuera publicada en el Diario Oficial del 14 de enero de
1985.
Reforma a esta ley publicada en el Diario Oficial de 23 de julio de 1993.
Cdigo Federal de-Instituciones y Procedimientos Electorales
(COFIPE).
Este Cdigo fue publicado en el Diario Oficial de la Federacin de 15 de agosto de

1990, y se relaciona con el control, en cuanto a que, por una parte, en su libro tercero,
del artculo 68 al artculo 134, establece la regulacin del Instituto Federal Electoral, y
en cuanto a que, en su libro sexto consigna la regulacin del Tribunal Federal Electoral,
del artculo 264 al artculo 285.
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.

Reforma publicada en el Diario Oficial de 21 de febrero de 1992. En esta reforma, de
manera trascendente para los sistemas de control, desaparece la Secretara de Programacin y Presupuesto, por su fusin con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
con algunas otras incidencias en cuanto a las facultades que quedaron adscritas a otras
secretaras de Estado.
564
Reforma publicada en el Diario Oficial de 25 de mayo de 1992, por la que se hacen

diversos ajustes a la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos y a otras dependencias, y en lo principal se transforma la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa
en la Secretara de Desarrollo Social, esta ltima con facultades especficas respecto a la
intervencin del Estado en apoyo de los pueblos indgenas y al fomento de las actividades de los sectores marginados, cubriendo un marco legal respecto al Programa de
Solidaridad del Gobierno Federal.
Reforma publicada en el Diario Oficial de 1I de enero de 1991, por la cual se modific
el artculo 47 al agregarle la fraccin XXI, para establecer la obligacin de los servidores pblicos de proporcionar en forma oportuna y veraz toda la informacin y datos
solicitados por la institucin a la que legalmente le competa la v.igilancia y defensa de
los derechos humanos, a efecto de que aqulla pueda cumplir con las facultades y
atribuciones que le correspondan.
Reforma publicada en el Diario Oficial de 21 de julio de 1992, por cuanto a que se
estableci la existencia de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal como
autoridad para aplicar la ley; se hicieron algunas precisiones sobre el juicio poltico,
modificndose especficamente los procedimientos del artculo 12, se determin lo relativo a los rganos y sistemas en materia de responsabilidades que deban instrumentar el
Poder Legislativo y el Poder Judicial, y se dieron algunas normas de ajuste en cuanto a
las resoluciones administrativas que determinaran responsabilidades, as como en lo
concerniente a las declaraciones patrimoniales.
Ley Agraria publicada en el Diario Oficial de 23 de febrero de 1992.
Ley Orgnica de los Tribunales Agrarios publicada en el Diario Oficial de la Federacin de 23 de febrero de 1992.
Ley de la Comisin Nacional de Derechos Humanos, publicada en el Diario Oficial de 29 de junio de 1992, por la que se regulan su integracin, funcionamiento
y atribuciones.
Ley de Seguridad Pblica del Distrito Federal, publicada en el Diario Oficial de
19 de julio de 1993.
Ley General de Asentamientos Humanos.
Esta Ley fue publicada en el Diario Oficial de 21 de julio de 1993, abrogando la ley del
mismo nombre que haba sido publicada en el Diario Oficial de 26 de mayo de 1976.
Leyes de Ingresos de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal,
as como los Presupuestos de Egresos de ambas dependencias, para los aos de
1987, 1988, 1989, 1990,1991,1992, Y 1993, publicados en el Diario Oficial correspondiente a tajes ejercicios fiscales.
GENERALIDADES
565
Reglamentos
Reglamento de la Ley de Obras Pblicas.
Reforma publicada en el Diario Oficial de 9 de enero de 1990, respecto a diversas precisiones que deben respetar los rganos de gobierno de las entidades paraestatales para
la realizacin de obras pblicas, as como normas relativas a los anticipos, amortizaciones, ofertas, y otras circunstancias tendientes a la clarificacin de las obras tanto por
administracin como por la va directa
Reglamento de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.

Este reglamento, de nueva creacin, fue publicado en el Diario Oficial de 26 de enero
de 1990, con el objetivo fundamental de explicar el cumplimiento de las normas establecidas en la ley relativa, para la existencia, organizacin, funcionamiento, control y
extincin de las entidades paraestatales.
Reglamento Interior de la Secretara de la Contralora General de la Federacin.

Nuevo reglamento publicado en el Diario Oficial de 16 de enero de 1989, que abrog el
reglamento respectivo del 19 de enero de 1983, modificando las estructuras y los
rganos de esta secretara.
Reforma publicada en el Diario Oficial de 26 de febrero de 1991, en cuanto agreg
dicho cuerpo normativo para crear en su artculo 17 Bis la Direccin General de Contralora Social y conferirle sus atribuciones.
Reforma publicada en el Diario Oficial de 27 de julio de 1993, por la que, entre otras
modificaciones, se suprimi la Unidad de Comisarios y se introdujeron variantes respecto a las atribuciones de las direcciones generales de Responsabilidades y Situacin
Patrimonial, de Operacin Regional, de Control y Evaluacin de la Gestin Pblica y de
Auditora Gubernamental.
Reglamento interno de la Comisin Nacional de Derechos Humanos, publicado

en el Diario Oficial de 12 de noviembre de 1992.
Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Este nuevo
reglamento fue publicado en el Diario Oficial de 25 de enero de 1993
Decretos
Decreto presidencial del 30 de mayo de 1989, publicado en el Diario Oficial de 31
de mayo de 1989, por el cual se aprob el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994.
Decreto presidencial del 5 de junio de 1990, publicado en el Diario Oficial de
6 de junio de 1990, por el que se cre la Comisin Nacional de Derechos
Humanos como un rgano desconcentrado de la Secretara de Gobernacin.
Acuerdos
Acuerdo del Secretario de Programacin y Presupuesto y del Titular de la Contralora. General de la Federacin, publicado en el Diario Oficial de 5 de septiem-
566
bre de 1988, mediante el cual se establecieron las disposiciones que deban aplicarse en la entrega y recepcin del despacho de los asuntos a cargo de los titulares
de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal y de los
servidores pblicos hasta el nivel de director general en el sector centralizado y
gerente o sus equivalentes en el sector paraestatal.
Acuerdo de la Comisin Intersecretarial Consultiva de la Obra Pblica, que fue
publicado en el Diario Oficial de 14 de septiembre de 1988, mediante el cual se
cre el grupo de trabajo que deba conocer sobre los procesos de adjudicacin,
contratacin y ejecucin de los contratos de servicios relacionados con la obra a
que se refiere el captulo III de la Ley de Obras Pblicas.
Acuerdo de la Titular de la Secretara de la Contralora General de la Federacin,
publicado en el Diario Oficial de 23 de enero de 1989, por el cual se adscribieron
orgnicamente las unidades administrativas de dicha secretara.
Acuerdo del Presidente de la Repblica, publicado en el Diario Oficial de 9 de
febrero de 1989, por el cual se establecieron las bases para la ejecucin, coordinacin y evaluacin del Programa General de Simplificacin de la Administracin Pblica Federal.
publicado en el Diario Oficial de 13 de febrero de 1989, por el que se delegaron,
indistintamente, en el Subsecretario A y en el Director General de Responsabilidades y Situacin Patrimonial las facultades relativas a emitir una declaratoria
legal en lo que toca al enriquecimiento ilcito de los servidores pblicos.
publicado en el Diario Oficial de 13 de febrero de 1989, por el que se deleg,
indistintamente, en los subsecretarios A y B, la facultad de autorizar al Titular de
la Direccin General Jurdica para la presentacin de denuncias y querellas en los
trminos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos y
otros cuerpos legales, as como tambin para los casos de ausencia de dichos subsecretarios, en favor del Oficial Mayor.
Acuerdo del Presidente de la Repblica, publicado en el Diario Oficial de 19 de
abril de 1989, para el efecto de que las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal adopten las medidas que permitan el aprovechamiento
integral y ptimo de los recursos de que disponen.
Acuerdo de los Titulares de la Secretara de Programacin y Presupuesto y de la
Secretara de la Contralora General de la Federacin, publicado en el Diario Oficial de 20 de abril de 1989, que establece las normas y lineamientos que deben
adoptar las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, con el
propsito de adecuar su organizacin, funcionamiento y objetivos o criterios de
disciplina presupuestal respecto de la autorizacin, asignacin y ratificacin de
GENERALIDADES
567
los recursos de que dispongan los servidores pblicos, para un desempeo eficiente de las funciones encomendadas.
Acuerdo del Pleno dela H. Suprema Corte de Justicia de la Nacin, del 5 de septiembre de 1989, publicado en el Diario Oficial de 24 de noviembre de 1989, que
establece los rganos del Poder Judicial para determinar las responsabilidades de
sus servidores pblicos, as como los procedimientos que deben observarse para
instruir su existencia y la aplicacin de las sanciones correspondientes.
Acuerdo de Pleno de la H. Suprema Corte de Justicia de la Nacin, del 11 de septiembre de 1992, publicado en el Diario Oficial de 18 de septiembre de 1992, por
el que se determinaron los rganos, sistemas, registros, formatos y dems circunstancias relacionadas con la situacin patrimonial de los servidores pblicos del
Poder Judicial de la Federacin.
Manuales
Manual de Organizacin General de la Secretara de la Contralora General de la
Federacin, publicado en el Diario Oficial de 23 de enero de 1990.
DE UN SISTEMA TRIANGULAR A UN SISTEMA BINARIO

DE GLOBALIZACIN ADMINISTRA TIVA
Antecedentes
Para una mejor comprensin de la importancia del cambio a que se refiere este
apartado se estima apropiado citar los siguientes antecedentes:
Las funciones globalizadoras en el rea administrativa, identificadas en numerosos estudios y tratados sobre la ciencia de la administracin como las "siete funciones cardinales administrativas", consistentes en la planeacin, programacin,
presupuestacin, administraci6n del personal, estuvieron adscritas, en el mbito
nacional o federal, a la Secretara de Hacienda durante un lapso muy prolongado
de nuestra historia, entre 1821 y 1947 (con la sola excepci6n de los 15 aos en
que existi el Departamento de Contralora entre 1917 y 1932), segn ha quedado
demostrado y precisado en la segunda, tercera y cuarta partes de esta obra.
Fue a partir de la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, expedida en
diciembre de 1946 y puesta en vigor en 1947, durante el rgimen del presidente
Miguel Alemn Valds, cuando se inici el desgajamiento de esta exclusividad o
sistema unitario de la Secretara de Hacienda para que empezara a compartir algunas de sus funciones con la, en ese entonces, Secretara de Bienes Nacionales e
Inspecci6n Administrativa, sistema dual que funcion hasta el ao de 1958.
La siguiente Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, de diciembre de
1958, con vigencia a partir de enero de 1959, expedida bajo la administracin del
568
presidente Adolfo Lpez Mateos, modific este sistema para convertirlo en uno
triangular con la intervencin, en las siete funciones especficas, de las Secretaras de Hacienda, de la Presidencia y del Patrimonio Nacional, tringulo que de
algn modo y en cierto momento fuera calificado como "el tringulo de la eficiencia administrativa", el cual estuvo vigente hasta diciembre de 1976.
Al tomar posesin como presidente de la Repblica el 1Q de diciembre de 1976,
Jos Lpez Portillo plante, dentro de su programa bsico de reforma administrativa, la modificacin de las estructuras de la administracin pblica, e impuls
como iniciativas al Congreso de la Unin, la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal, la Ley General de Deuda Pblica, leyes por las que, una vez
aprobadas, se mantuvo el sistema triangular de globalizacin pero se sustituy a
la Secretara de la Presidencia por la de nueva creacin, la Secretara de Programacin y Presupuesto, como rgano central de los sistemas de planeacin y control, dependencia que inici sus funciones formalmente en marzo de 1977, al
expedirse su primer reglamento interior con muy amplias facultades, pues abarc
importantes funciones que tradicionalmente haba venido desempeando la Secretara de Hacienda, tales como las de planeacin, programacin y presupuestacin,
administracin del personal, control y evaluacin.
Este nuevo tringulo globalizador, integrado por las Secretaras de Programacin y Presupuesto, de Hacienda y Crdito Pblico y del Patrimonio y Fomento Industrial, se desempe hasta diciembre de 1982, cuando se modific bajo el rgimen del presidente Miguel de la Madrid Hurtado, quien sostuvo la
triangulacin de las funciones, pero las redistribuy mediante las reformas que
propuso a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. Asimismo, al
crear la Secretara de la Contralora de la Federacin le asign importantes funciones de control y evaluacin, como rgano unitario de control interno que concentr no slo los controles que se encontraban adscritos a la Secretara de Programacin y Presupuesto, sino tambin los que estaban dispersos en otros rganos
del Estado. De esa manera quedaron repartidas las funciones globalizadoras de
mrito entre las Secretaras de Programacin y Presupuesto, de Hacienda y Crdito Pblico y de la Contralora General de la Federacin. Diez aos despus, en
febrero de 1992, bajo la administracin del presidente Carlos Salinas de Gortari,
se volvi a modificar el sistema, pues, por reformas a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, desapareci la Secretara de Programacin y Presupuesto, cuyo desempeo haba sido activo y trascendente durante 15 aos, y la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico reasumi la casi totalidad de las funciones. Con ello, el sistema globalizador administrativo cambi de triangular a
binario, quedando integrado ahora por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y la Secretara de la Contralora General de la Federacin, sobre la primera
recayeron las funciones principales de planeacin, programacin, presupuesto,
administracin de personal y financiamiento y fiscalizacin, y sobre la segunda,
el control y la evaluacin.
stos son los antecedentes del importante cambio que motiva nuestro estudio
en un apretado resumen de las modificaciones del sistema administrativo. Primero
fue unitario, despus dual, ms tarde triangular y, en la actualidad, de triangular
ha pasado a ser binario.
GENERALIDADES
569
Las razones y motivos de los cambios anteriores se han reseado con amplitud
en las partes precedentes de nuestro libro, por lo que ahora en esta actualizacin
slo nos corresponde hacer comentarios pertinentes sobre la ltima modificacin
relativa a la desaparicin de la Secretara de Programacin y Presupuesto y la
fusin de sus funciones con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Como
siempre, y como debe ser ortodoxamente en el comportamiento de las funciones y
estructuras del Estado, slo ha desaparecido el rgano y se ha modificado el sistema administrativo, pero las funciones permanecen a cargo de otra dependencia.
La Secretara de Programacin y Presupuesto: su existencia y desaparicin
La Secretara de Programacin y Presupuesto, cuyos antecedentes remotos y

directos se advierten en el Comit y en la Comisin de Inversiones de los aos
cincuenta, as como en la Secretara de la Presidencia, establecida en 1959, fue
creada y previstas sus funciones por la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, que se public en el Diario Oficial de la Federacin de 29 de diciembre de 1976, con facultades importantes y especficas contenidas en las leyes de
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal y General de Deuda Pblica,
que aparecieron en el Diario Oficial de la Federacin de 31 del propio mes y ao.
En la introduccin del captulo X de este libro, al comentarse lo relativo a este
rgano del Estado mexicano, se destac lo siguiente:
Uno de los renglones ms caractersticos y trascendentes de esta transformacin orgnica lo constituy la creacin de la Secretara de Programacin y Presupuesto, erigida en
rgano central normativo de los sistemas de planeacin y de control integral, y designada como dependencia por cuyo conducto el Ejecutivo Federal habra de elaborar los
planes nacionales de desarrollo econmico y social, as como programar su financiamiento -tanto en inversin como en gasto corriente- y evaluar los resultados de su
gestin.
Resulta pertinente recordar en este apartado las razones oficiales que se expresaron para la creacin de esta Secretara, transcribiendo al respecto los motivos
que sobre el particular manifest su impulsor, el presidente Lpez Portillo, cuando dijera:
Las decisiones fundamentales en materia macroadministrativa estn tomadas en cuanto
al arranque; falta tan slo ya la operacin de un sistema que hemos significado como "el
eje" de esta reforma administrativa, que para m est constituido por la formacin de
una Secretara de Programacin y Presupuesto, a la que le corresponde el manejo global
del proceso de planeacin econmica y social, desde su concepcin hasta su evaluacin,
para retroalimentar el ciclo. La decisin ms importante que se tom para fundamentar
esta reforma fue haber dividido a la Secretara de Hacienda entre ingresos y egresos, y
haber otorgado a un solo centro de responsabilidad, a partir de la planeacin, lo que
antes se otorgaba a otra Secretara a partir de la poltica de ingresos. Hemos pues querido subrayar con este propsito algo que es fundamental -como origen y fin del desa-
570
rrollo-, el instrumento de planeacin y no el instrumento de captacin de recursos;

amarrar las decisiones fundamentales al plan y no al ingreso constituye, en el fondo, el
secreto de esta reforma administrativa ... la existencia de tres dependencias del Ejecutivo encargadas de la planeacin de las actividades pblicas, de su financiamiento y de sq
control, respectivamente, impidi muchas veces que estas funciones, que constituyen
una tarea continua en lo administrativo, se llevaran a cabo de manera coherente y oportuna. La planeacin del gasto pblico y de las inversiones a cargo de la Secretara de
la Presidencia, la presupuestacin del gasto corriente en la Secretara de Hacienda y la
programacin y el control de las entidades paraestatales en la Secretara del Patrimonio
Nacional, obligaron a ensayar diversos mecanismos intersecretariales, cuyos aciertos y
dificultades llevan generalmente a proponer la integracin de estas funciones bajo un
slo responsable ...
Con base en estas razones, y aprobadas las reformas legislativas respectivas, se

inici el funcionamiento de esta importante Secretara, con facultades separadas
de las entonces Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, del Patrimonio Nacional, de la Presidencia, de Industria y Comercio y de la misma Presidencia de la
Repblica, facultades que fueron ampliadas por las leyes antes citadas, y posteriormente robustecidas con la Ley de Planeacin de 1983.
Desde un punto de vista terico resultaban impecables tales argumentos para
justificar la existencia de esta dependencia, aunque en la prctica administrativa y
la poltica no dej de acusar algunos inconvenientes, principalmente en divergencias entre los titulares de esta Secretara y la de Hacienda y Crdito Pblico, como
lo demuestran los acontecimientos pues, entre 1976 y 1982, la flamante Secretara
de Programacin y Presupuesto tuvo cuatro titulares: de inicio Carlos Tello
Macas, posteriormente Ricardo Garca Sinz, despus Miguel de la Madrid Hurtado y, por ltimo, Ramn Aguirre Velzquez; en la administracin de 1982 a
1988 tuvo como titular a Carlos Salinas de Gortari, actual presidente de la Repblica, quien fuera sustituido por Pedro Aspe Armella.
Ya hemos sealado que en la creacin de esta Secretara, como eje de toda la
administracin pblica y con la que se reformaba tan radical y profundamente al
sistema, sus posibles resultados escapaban, como an sucede a la fecha, a toda
ponderacin, pues los estudiosos sobre la materia administrativa podran emitir
juicios y calificaciones ms que nada sujetas a un carcter protagnico.
Ahora, despus de 15 aos, por reforma a la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal, decretada por el Congreso de la Unin a iniciativa del presidente
de la Repblica, Carlos Salinas de Gortari, y publicada en el Diario Oficial de la
Federacin de 21 de febrero de 1992, se extingui dicha Secretara y sus funciones, casi en su totalidad, se sumaron, en un proceso histrico de retorno, a la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Aparte de otras razones, que deben quedar a juicio de los estudiosos de la ciencia administrativa en nuestro pas, deben destacarse las razones oficiales expresadas, por el Presidente de la Repblica para determinar la desaparicin de esta
dependencia y fusionar sus funciones y elementos, por una parte fundamental,
con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y, por otra menor, con la Secretara de Educacin Pblica.
En la exposicin de motivos de la iniciativa respectiva, el Presidente de la
GENERALIDADES
57l
Repblica se permiti destacar, por una parte, los logros obtenidos durante los 15
aos de ejercicio de la Secretara de Programacin y Presupuesto, y por otra, el
desempeo de la Comisin Intersecretarial de Gasto-Financiamiento.
Al respecto, en el texto de esta iniciativa fechada ellO de febrero de 1992, el
titular del Poder Ejecutivo manifest 10 siguiente al Congreso de la Unin:
A la vuelta de estos quince aos podemos observar que:
- El ejercicio de la planeacin del desarrollo se institucionaliz en nuestro pas. As se
cre y consolid el Sistema Nacional de Planeacin Democrtica; desde 1983 existe
el marco constitucional respectivo en el artculo 26. La Ley de Planeacin, expedida
en 1983, fija las bases para encauzar la planeacin y para promover y garantizar la
participacin democrtica de los diversos grupos sociales.
- Se han formulado los planes: Global de Desarrollo 1980-1982 y los Nacionales de
Desarrollo 1980-1988 y 1989-1994.
- La Administracin Pblica Federal centralizada y paraestatal han ejercido sus atribuciones y funciones siguiendo el rumbo que le fijan los planes y programas de desarrollo.
- La tcnica de la programacin-presupuestacin ha cobrado arraigo como principio de
orden y como mtodo para encauzar el quehacer cotidiano de las dependencias y
entidades de la Administracin Pblica Federal.
- Los programas de mediano plazo, los anuales y los regionales, constituyen el marco
para la coordinacin de responsabilidades con los gobiernos locales y de concertacin de objetivos con los sectores social y privado, as como para la induccin de
acciones de estos ltimos.
- La consolidacin de los Sistemas Nacionales Estadstico y de Informacin Geogrfica, base para la planeacin del desarrollo, son hoy una realidad, as como la funcin
de normar los servicios de informtica de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal.
- La instancia de la Comisin Gasto-Financiamiento ha logrado el equilibrio deseado
en las decisiones que comprometen la aplicacin de los recursos pblicos.
- La configuracin y dimensiones del sector paraestatal han variado substancialmente.
Por un lado, el nmero de entidades que lo conforman es considerablemente menor. Por otro, a partir de la expedicin de la ley de Entidades Paraestatales, se fortaleci la autonoma de gestin de las mismas; decisin que tuvo como complemento, con
la misma orientacin, las reformas a la ley de Obras Pblicas y a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestacin de Servicios Relacionados con Bienes Muebles.
Por otra parte, como razones especficas para determinar la desaparicin de

dicha Secretara, el presidente Salinas manifest concretamente lo siguiente:
En Mxico, particularmente en la ltima dcada, se han registrado profundas modificaciones del aparato administrativo y ellas han trado consigo avances de indudable importancia. La organizacin administrativa existente ha permitido en diferentes momentos hacer frente a los retos que nos plantea el desarrollo nacional. Hoy, sin embargo,
consideramos necesario realizar ajustes que tienen que ver con la estructura y funciones
de las dependencias del Ejecutivo Federal principalmente responsables de la poltica
econmica; poltica cuya cabal ejecucin constituye el instrumento fundamental para
conducir el desarrollo econmico del pas y cumplir con el objetivo prioritario del Gobierno de la Repblica de procurar, cada vez ms, el bienestar de las mayoras. En este
contexto, la presente iniciativa propone ubicar en una Secretara de Estado las atribu-
572
ciones fiscal, financiera, crediticia y de gasto del Poder Ejecutivo Federal, adems de
las relativas a la planeacin y a la informacin que le sirve de base a sta, con el
propsito de fortalecer la cohesin de la poltica econmica y, con ello, contribuir a la
consolidacin, tanto de la recuperacin econmica como de la estabilizacin f del
financiamiento del desarrollo, Esto tendra lugar mediante la fusin de las actualrs se-.
cretaras de Programacin y Presupuesto y de Hacienda y Crdito Pblico. La pro~a
se basa en la experiencia obtenida a 15 aos de haber sido creada la Secretara de Pr-" gramacin y Presupuesto; esto es. por cuanto hace a los resultados de su gestin, en funcin de los motivos que la originaron. En efecto, con la expedicin de la Ley Orgnica
de la Administracin Pblica Federal, en 1977, nace la Secretara de Programacin y
Presupuesto, responsabilizndola de la planeacin global, con el propsito de institucionalizar la programacin de las acciones de la administracin pblica federal. Esta
dependencia -seal la exposicin de motivos de la propia Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal- sera principalmente normativa y de integracin, para dar
congruencia a las acciones de planeacin que realizaran los sectores, y verificara el
avance en la consecucin de los objetivos nacionales. La creacin de esta Secretara
respondi asimismo a que la existencia -hasta entonces- de tres dependencias del
Ejecutivo encargadas de la planeacin de las actividades pblicas, de su financiamiento
y de sus control, respectivamente, impidi muchas veces que estas funciones se llevaran
de manera coherente y oportuna. La planeacin del gasto pblico y de las inversiones a
cargo de la Secretara de la Presidencia, la presupuestacin del gasto corriente en la
Secretara de Hacienda y la programacin y el control de las entidades paraestatales en
la Secretara del Patrimonio Nacional obligaron a ensayar diversos mecanismos intersecretariales, cuyos aciertos y dificultades llevaron finalmente a que se propusiera la
integracin de estas funciones bajo un slo responsable. En este esquema, la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico mantuvo una funcin de alcance global al proyectar los
ingresos pblicos, considerando las necesidades del gasto y la sanidad financiera del
erario federal. Las responsabilidades asignadas hoya las Secretaras de Programacin y
Presupuesto y de Hacienda y Crdito Pblico se encuentran estrechamente vinculadas;
razn por la cual se hizo necesario, en su oportunidad, instrumentar mecanismos que
hicieran compatibles las funciones a cargo de estas dependencias, de tal manera que la
formulacin de los programas financiero y de gasto pblico del Gobierno Federal
guardaran la debida congruencia. Fue en ese contexto que se cre la Comisin Intersecretarial de Gasto-Financiamiento, lo que permiti tanto contar con una instancia adecuada
para adoptar las medidas como alcanzar el equilibrio entre el gasto del sector pblico y
los recursos financieros, al garantizar este cuerpo colegiado la coordinacin de acciones
de las dependencias competentes ... puede afirmarse, por una parte, que los propsitos
que animaron la conformacin de la Secretara de Programacin y Presupuesto, en el
sentido de institucionalizar y fortalecer funciones bsicas del sector pblico, se han
cumplido. Por otra, la evolucin que ha tenido el pas y particularmente la observada en
la Administracin Pblica Federal, ya no requieren que las funciones que tiene asignadas la Secretara de Programacin y Presupuesto se lleven a cabo de manera independiente de las que estn estrechamente vinculadas con ellas y que son las que corresponden a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Esto es, la planeacin; el
financiamiento; la programacin y presupuestacin, y proteccin de la informacin,
pueden sumarse ahora bajo un slo mando para expresarse en tareas que forman parte
de un todo, que es la formulacin y ejecucin de la poltica econmica y social, instrumento bsico para el desarrollo del pas. Las atribuciones que hoy tiene asignadas la
Secretara de Programacin y Presupuesto en materia de ciencia y tecnologa por virtud
de la Ley para Coordinar y promover el Desarrollo Cientfico y Tecnolgico, expedida
GENERALIDADES
573
en enero de 1985, se considera que deben vincularse a las del sector educativo nacional
con el objeto de lograr el ptimo rendimiento de los recursos de toda ndole que se destinen a estos fines. En consecuencia, se propone que dichas atribuciones se confieran,
en lo sucesivo, a la Secretara de Educacin Pblica, la cual deber promover su vinculacin con el desarrollo del aparato productivo del pas. Por lo que hace a la denominacin de la nueva dependencia y dado que se trata en realidad de una fusin, aqulla
podra incorporar los conceptos connotativos de las dos actuales; esto es, programacin,
hacienda, presupuesto y crdito pblico. Sin embargo, se estima conveniente mantener
la de "Hacienda y Crdito Pblico" por tratarse de una institucin que naci, prcticamente, con el Mxico independiente, ya que en 1821, el8 de noviembre, con la expedicin del Reglamento Provisional para el Gobierno Interior y Exterior de las Secretaras
de Estado y del Despacho Universal se cre la Secretara de Estado y del Despacho de
Hacienda y el 25 de octubre del mismo ao se haba establecido la Junta de Crdito
Pblico, y a partir del decreto de 12 de mayo de 1853 se le atribuye formalmente la
denominacin de Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. El Ejecutivo a mi cargo
considera que, de merecer la presente iniciativa la aprobacin de ese H. Congreso de la
Unin, se avanzar en el logro de un mayor equilibrio en la relacin entre el ingreso y
gasto pblico; en la modernizacin de la administracin pblica; en una mayor definicin de sus responsabilidades; en una reduccin del tamao de la rama administrativa
del Estado, sin detrimento de su funcin rectora, y en la simplificacin de estructuras e
instancias administrativas.
Las razones expresadas en dicha iniciativa presidencial fueron debidamente

ponderadas en el Congreso de la Unin al aprobarse la reforma propuesta a la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal, debiendo destacarse que al discutirse el dictamen relativo en la sesin plenaria de la Cmara de Diputados, celebrada durante periodo extraordinario el 17 de febrero de 1992, hubo diversas
objeciones por parte de diputados integrantes de varios partidos, objeciones que,
en lo fundamental, fueron de orden poltico, pero no se impugn desde el punto
de vista administrativo, con razones y argumentos de peso, ninguno de los razonamientos expresados por el Presidente de la Repblica para la fusin de ambas
secretaras de Estado.
Por su importancia, as como por su trascendencia, se estima oportuno transcribir los argumentos expresados por la Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales de la Cmara de Diputados, en el dictamen que someti a discusin
entre los integrantes de la LV Legislatura, en cuyo seno se sostuvo lo siguiente:
En la actualidad los sistemas jurdicos se componen de normas que jerrquicamente
estn ordenadas. La expedicin de normas inferiores implica un desarrollo de las superiores, con el objeto de regular el comportamiento de los habitantes o bien, la organizacin de los poderes pblicos.
En el caso de la minuta que nos ocupa, en nuestro sistema mexicano la Ley Orgnica
de la Administracin Pblica Federal constituye, organiza y determina objetivos y competencias de dependencias y entidades pblicas, conforme a lo sealado por el artculo
90 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, mismo que seala la
distribucin de los negocios de la Administracin Pblica Federal, centralizada y
paraestatal, que estarn a cargo de las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos, correspondiendo al Congreso de la Unin expedir esta ley, as como realizar
sus reformas, definiendo las bases generales para el establecimiento de entidades
574
paraestatales y la intervencin del Ejecutivo Federal en su operacin. La iniciativa de

reformas a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal es parte de la estrategia de modernizacin propuesta por el Titular del Ejecutivo de la Unin a la sociedad
mexicana en el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994. La modernizacin conlleva la
reforma del Estado para responder a las necesidades actuales del pas, atender cn eficacia los reclamos de la sociedad y lograr una mejor insercin en los procesos d~io
que se viven en el mundo.
La adecuacin de la administracin pblica es un paso necesario para avanzar en una
mayor coordinacin y eficiencia de la accin gubernamental en consonancia con la
transformacin social en marcha. La organizacin gubernamental que requiere la realidad actual del pas debe permitir enfrentar con oportunidad y certeza las cambiantes
condiciones del presente, fortalecer las funciones rectoras del Estado en el dilogo y la
concertacin permanentes con la sociedad, y consolidar los mecanismos de coordinacin de los diferentes rdenes de gobierno de nuestro sistema federal.
Las dependencias y entidades de la administracin pblica estn obligadas a contribuir con eficacia y eficiencia en las tareas que el actual momento histrico plantea a
los mexicanos.
En las consideraciones de la minuta aprobada por el Senado de la Repblica se sealan los importantes avances que en los ltimos aos se han logrado en la organizacin
de las dependencias del Ejecutivo para hacer frente a los retos del desarrollo nacional,
particularmente las responsables de disear e instrumentar la poltica econmica del
Gobierno Federal; poltica que se considera el medio fundamental para orientar el desarrollo econmico del pas y cumplir el propsito prioritario del Gobierno de procurar el
bienestar de los mexicanos.
Se plantea la necesidad de ubicar en una Secretara de Estado las atribuciones fiscales, financieras, crediticias y de gasto del Poder Ejecutivo Federal, incluyendo las relativas a la planeacin y a la informacin que le sirven de base a sta.
Se trata de fortalecer la cohesin de la poltica econmica para contribuir a la recuperacin y a la estabilidad de la economa nacional, mediante la fusin de las Secre-'
taras de Programacin y Presupuesto y de Hacienda y Crdito Pblico.
Por otra parte, aun cuando en el anlisis, tanto por el Senado como por la
Cmara de Diputados, se hicieron algunas modificaciones a la iniciativa sobre el
texto de la reforma en cuestin para un cabal entendimiento de los trminos
especficos de la reforma de que se trata, se considera ilustrativo transcribir las
importantes modificaciones a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal en el tema que nos ocupa.
As, la Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales de la Cmara de
Diputados consider en particular lo siguiente:
De conformidad con el proyecto de Decreto propuesto por el Titular del Poder Ejecutivo de la Unin y en coincidencia con el anlisis contenido en la minuta enviada por el
Senado de la Repblica, se deroga el actual artculo 32 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, relativo a la Secretara de Programacin y Presupuesto, y se
reforma el artculo 31 del mismo ordenamiento. referente a las facultades de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, para fusionarse en este ltimo precepto las disposiciones que sealan la competencia administrativa de la Secretara de Programacin y
Presupuesto.
De las diversas atribuciones sustantivas que tiene asignada la Secretara de Hacienda
GENERALIDADES
575
y Crdito Pblico en el artculo 31 en vigor, subsisten ntegramente las referidas en las

fracciones 1, II, V, VI, VII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV YXV.
En cuanto a las atribuciones que hoy se sealan para la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico en la fraccin IV del artculo 31, se establece un nuevo texto para anunciar la facultad de determinar los criterios y montos globales de los estmulos fiscales.
Las atribuciones que hoy tiene sealadas en el artculo en cuestin la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico por conducto de sus fracciones III y VIII, no forman parte
del nuevo texto propuesto. En coincidencia con el dictamen enviado por la Colegisladora, esta modificacin se estima oportuna porque en el caso de la primera de las fracciones mencionadas, se trata de la facultad de "cobrar los derechos, impuestos, productos y aprovechamientos del Distrito Federal, en los trminos de la Ley de Ingresos del
Departamento del Distrito Federal y las Leyes Fiscales correspondientes". Este sealamiento de captacin que hasta hoy ha figurado a cargo de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico en el texto de la ley que nos ocupa, debe apreciarse al tenor de lo sealado por la fraccin 1 del artculo 44 de la propia Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal, en el sentido de que corresponde al Departamento del Distrito Federal
"entender lo relacionado con el gobierno de dicha entidad en los trminos de su Ley
Orgnica". En efecto, en dicho ordenamiento, que se public en el Diario Oficial de la
Federacin el 29 de diciembre de 1988, es decir, con posterioridad a la publicacin y
entrada en vigor de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, se seala en
la fraccin IV de su artculo 19 que, en materia de hacienda, corresponde al Departamento del Distrito Federal "recaudar, custodiar y administrar los impuestos, derechos,
productos, aprovechamientos, participaciones y otros arbitrios, sealados en la Ley de
Ingresos y en las dems leyes y disposiciones fiscales de la hacienda pblica del Departamento del Distrito Federal, as como aplicar los mencionados ordenamientos". En lo
relativo a la actual fraccin VIII del artculo 31 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, sobre la competencia de la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico para "practicar inspecciones y reconocimientos de existencias en almacenes,
con objeto de asegurar el cumplimiento de las disposiciones fiscales", debe sealarse
tambin la pertinencia de su supresin en el nuevo texto propuesto para el artculo 31 del ordenamiento que se comenta, toda vez que en la fraccin XI de dicho texto se
conserva la atribucin genrica de "asegurar el cumplimiento de las disposiciones fiscales", y que en el artculo 42 del Cdigo Fiscal de la Federacin se establece la facultad de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico para "practicar visitas a los contribuyentes ... o practicar u ordenar se practique avalo o verificacin fsica de toda
clase de bienes, incluso durante su transporte".
En lo que respecta a las actuales competencias que para la Secretara de Programacin y Presupuesto se sealan en el artculo 32 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, se propone incorporar ntegramente al nuevo texto del artculo 31 las que actualmente figuran en las fracciones V, VI, VII, VIII, XI, XVI y XVII.
En el caso de las atribuciones que actualmente confieren a la Secretara de Programacin y Presupuesto las fracciones Il, III, Y IV relativas a proyectar y coordinar la
planeacin nacional, regional y las acciones que el Ejecutivo Federal convenga con los
gobiernos locales para el desarrollo integral de las diversas regiones del pas, aparecen
integradas en el nuevo proyecto a la redaccin propuesta para las fracciones 1 (coordinar
la planeacin nacional del desarrollo) y XXIV (proyectar la planeacin regional y coordinar las acciones que al efecto convenga al Ejecutivo Federal),
Como lo especifica la minuta del Senado, las atribuciones que tendr la nueva dependencia producto de la fusin propuesta en materia de planeacin, se encuentran descritas con detalle en el artculo 14 de la Ley de Planeacin, particularmente en su frac-
576
cin III, que seala la atribucin de "proyectar y coordinar la planeacin regional, con
la participacin que corresponde a los gobiernos estatales y municipales y elaborar los
programas especiales que le seale el Presidente de la Repblica".
En lo relativo a las atribuciones que hoy tiene la Secretara de Programacin y Presupuesto en materia de administracin,y desarrollo de personal, de obras pbli~a"s y de
adquisiciones de bienes muebles (fracciones X, XII YXVIII), se proponen en un~_.
ciacin global como texto de la fraccin XXI.
Por lo que respecta a las facultades hoy contenidas en las fracciones XIII y XV del
artculo 32 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, en materia de contabilidad gubernamental y de modificaciones a la estructura orgnica bsica de las
dependencias y entidades de la administracin pblica federal, se proponen en el nuevo
texto del artculo 31 como fracciones XVIII y XXII, con enunciaciones de carcter
global.
Asimismo, por las modificaciones puntualizadas por ambas Cmaras, se aprobaron reformas a los artculos 26, 31, 32, 34, 38, 40, 42, 47 Y 50 de la ley en
cuestin, suprimindose el 32 bis que pas a ser 32, segn decreto del Congreso
de la Unin del 17 de febrero de 1992, publicado en el Diario Oficial de 21 del
mismo mes y ao.
Cabe comentar, aunque de manera breve, el contenido de dichas reformas.
En el artculo 26 se suprimi de la relacin de dependencias del Poder Ejecutivo Federal a la Secretara de Programacin y Presupuesto, por lo que quedaron
17 secretaras y el Departamento del Distrito Federal.
En el artculo 31 se incluyeron como facultades de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico, de acuerdo con la explicacin contenida en la transcripcin que
antecede de la Comisin relativa de la Cmara de Diputados, la mayor parte de
las facultades que tena asignadas la Secretara de Programacin y Presupuesto.
En el artculo 32, antes 32 bis, se modificaron algunas de las facultades de la
Secretara de la Contralora General de la Federacin, para coordinarlas exclusivamente con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Tambin se ajustaron los artculos 34, 38, 40 Y42 en lo relativo a las facultades
de las Secretaras de Comercio y Fomento Industrial, de Educacin Pblica, del
Trabajo y Previsin Social y de Turismo.
En el artculo 47 se estableci que en vez de la desaparecida Secretara de Programacin y Presupuesto, en los fideicomisos constituidos por el Gobierno Federal, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico fungir como fideicomitente nico de la Administracin Pblica Centralizada.
Por ltimo, en el artculo 50, que consigna de manera especfica el sistema binario de globalizacin administrativa, se suprimi del texto a la Secretara de Programacin y Presupuesto, y se estableci que las relaciones entre el Ejecutivo
Federal y las entidades paraestatales, para fines de congruencia global de la
Administracin Pblica Paraestatal con el Sistema Nacional de Planeacin y con
los lineamientos generales en materia de gasto, financiamiento, control y evaluacin, deban llevarse a cabo en la forma y trminos que dispusieran las leyes, por
conducto de las Secretaras de Hacienda y Crdito Pblico y de la Contralora
General de la Federacin, sin perjuicio de las atribuciones que correspondieran a
las coordinadoras del sector.
GENERALIDADES
577
Es importante comentar, asimismo, el contenido de los artculos transitorios

del decreto citado.
Al respecto, en el segundo artculo se estableci que los recursos humanos de
las Secretaras de Programacin y Presupuesto y de Hacienda y Crdito Pblico
deban conformar en lo sucesivo el personal de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, sin que en ninguna forma resultara afectado en los derechos que hubiese adquirido en virtud de su relacin laboral.
En el artculo tercero se previno que los recursos materiales financieros, mobiliario, vehculos, instrumentos, aparatos, maquinaria, archivos y, en general, el
equipo de ambas secretaras, deba destinarse a las funciones asignadas a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
En el cuarto artculo se dispuso que los asuntos a cargo de ambas secretaras,
que se encontraran pendientes de resolucin al momento de entrar en vigor el
decreto, seran despachados por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico en
conformidad a sus nuevas atribuciones, y
Finalmente, en el quinto artculo se estableci que las atribuciones otorgadas
en otras leyes y reglamentos a las secretaras de Programacin y Presupuesto y de
Hacienda y Crdito Pblico se tendran por conferidas a esta ltima, la que deba
ejercerlas con base en lo dispuesto en la reforma, con excepcin de las relativas a
la coordinacin y promocin del desarrollo cientfico y tecnolgico, que en lo
sucesivo deban atribuirse a la Secretara de Educacin Pblica.
Fusin de la Secretaria de Programacin y Presupuesto
con la Secretada de Hacienda y Crdito Pblico
Al desaparecer la Secretara de Programacin y Presupuesto, sus funciones quedaron atribuidas -excepto las ya sealadas, que se confirieron a la Secretara de
Educacin Pblica-, a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, en los trminos de la reforma al artculo 31 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal, vigente a partir del 22 de febrero de 1992.
En este sentido, dicho artculo dice lo siguiente:
A la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
I. Proyectar y coordinar la planeacin nacional del desarrollo y elaborar, con la participacin de los grupos sociales interesados, el Plan Nacional correspondiente;
11. Proyectar y calcular los ingresos de la Federacin, del Departamento del Distrito
Federal y de las entidades paraestatales, considerando las necesidades del gasto pblico
federal, la utilizacin razonable del crdito pblico y la sanidad financiera de la administracin pblica federal;
III. Estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones fiscales y de las leyes
de ingresos de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal;
IV. Dirigir la poltica monetaria y crediticia;
V. Manejar la deuda pblica de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal;
VI. Realizar o autorizar todas las operaciones en que se haga uso del crdito pblico;
VII. Planear, coordinar, evaluar y vigilar el sistema bancario del pas que comprende
578
al Banco Central, a la Banca Nacional de Desarrollo y las dems instituciones encargadas de prestar el servicio de banca y crdito;
VIII. A Ejercer las atribuciones que le sealen las leyes en materia de seguro~, fianzas, valores y de organizaciones auxiliares de crdito;
(
IX. Determinar los criterios y montos globales de los estmulos fiscales, escu&ando
para ello a las dependencias responsables de los sectores correspondientes y adminfstrar _
su aplicacin en los casos en que no competa a otra Secretara;
X. Establecer y revisar los precios y tarifas de los bienes y servicios de la administracin pblica federal, o bien, las bases para fijarlos, escuchando a la Secretara de Comercio y Fomento Industrial y con la participacin de las dependencias que corresponda;
XI. Cobrar los impuestos, contribuciones de mejoras, derechos, productos y aprovechamientos federales en los trminos de las leyes aplicables y vigilar y asegurar el
cumplimiento de las disposiciones fiscales;
XII. Dirigir los servicios aduanales de inspeccin y a la polica fiscal de la Federacin;
XIII. Representar el inters de la Federacin en controversias fiscales;
XIV Proyectar y calcular los egresos del Gobierno Federal y de la administracin
pblica paraestatal, hacindolos compatibles con la disponibilidad de recursos y en
atencin a las necesidades y polticas del desarrollo nacional;
XV. Formular el programa del gasto pblico federal y el proyecto del presupuesto de
Egresos de la Federacin y presentarlos, junto con el del Departamento del Distrito Federal, a la consideracin del Presidente de la Repblica;
XVI. Evaluar y autorizar los programas de inversin pblica de las dependencias y
entidades de la administracin pblica federal;
XVII. Llevar a cabo las tramitaciones y registros que requiera la vigilancia y evaluacin del ejercicio del gasto pblico federal y de los presupuestos de egresos;
XVIII. Formular la cuenta anual de la Hacienda Pblica Federal;
XIX. Coordinar y desarrollar los servicios nacionales de estadstica y de informacin
geogrfica; establecer las normas y procedimientos para la organizacin, funcionamiento y coordinacin de los sistemas nacionales estadsticos y de informacin geogrfica,
as como normar y coordinar los servicios de informtica de las dependencias y entidades de la administracin pblica federal;
XX. Fijar los lineamientos que se deben seguir en la elaboracin de la documentacin necesaria para la formulacin del Informe Presidencial e integrar dicha documentacin;
XXI. Establecer normas y lineamientos en materia de administracin de personal,
obras pblicas y adquisiciones de bienes muebles de la administracin pblica federal;
XXII. Dictaminar las modificaciones a la estructura orgnica bsica de las dependencias y entidades de la administracin pblica federal;
XXIII. Vigilar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las disposiciones en
materia de planeacin nacional, as como de programacin, presupuestacin, contabilidad y evaluacin;
XXIV. Proyectar la planeacin regional y coordinar las acciones que al efecto convenga el Ejecutivo Federal, y
XXV. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
No est de ms mencionar que la citada ley orgnica fue reformada de nueva

cuenta, segn decreto del Congreso de la Unin publicado en el Diario Oficial de
25 de mayo de 1992, por el cual se restructur, se ampliaron sus funciones y se
cambi la denominacin de la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa a Se-
GENERALIDADES
579
cretara de Desarrollo Social, y del artculo 37, que fue derogado, se traslad su
regulacin al artculo 32, quedando nuevamente como 32 bis el artculo relativo a
las facultades de la Secretara de la Contralora General de la Federacin.
En este nuevo decreto se ampliaron algunas facultades de las secretaras de
Agricultura, de Comunicaciones y Transportes y de Pesca, derogndose dos fracciones del artculo 38 relativas a las facultades de la Secretara de Educacin
Pblica, particularmente las XXV y XXVI, concernientes a las etnias, cuya regulacin, expresada de manera diferente, se traslad a las atribuciones de la Secretara de Desarrollo Social.
En lo que atae a este estudio, a la Secretara de Desarrollo Social se adscribieron determinadas facultades que derivaban en especial de la Ley de Planeacin
para la Secretara de Programacin y Presupuesto y que por el decreto de febrero
de 1992 se haban reubicado en la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Dichas facultades se encuentran comprendidas en las fracciones 11 a VI y en la
fraccin VIII del artculo 32 nuevamente reformado, fracciones que textualmente
dicen lo siguiente:
11. Proyectar y coordinar, con la participacin que corresponda a los gobiernos
estatales y municipales, la planeacin regional;
1II. Coordinar las acciones que el Ejecutivo Federal convenga con los gobiernos
locales para el desarrollo integral de las diversas regiones del pas;
IV. Elaborar los programas regionales y especiales que le seale el Ejecutivo Federal, tomando en cuenta las propuestas que para el efecto realicen las dependencias y
entidades de la Administracin Pblica Federal y los gobiernos locales, as como autorizar las acciones e inversiones convenidas en el marco de lo dispuesto en las fracciones
11 y 1II que anteceden, en coordinacin con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico;
V. Evaluar la aplicacin de las transferencias de fondos en favor de estados y
municipios, y de los sectores social y privado que se deriven de las acciones e inversiones convenidas en los trminos de las fracciones anteriores;
VI. Coordinar, concertar y ejecutar programas especiales para la atencin de los sectores sociales ms desprotegidos, en especial de los grupos indgenas y de los pobladores de las zonas ridas de las reas rurales, as como de los colonos de las reas
urbanas, para elevar el nivel de vida de la poblacin con la intervencin de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal correspondientes y de los
gobiernos estatales y municipales, y con la participacin de los sectores social y privado;
VIII. Coordinar y ejecutar la poltica nacional para crear y apoyar empresas que
agrupen a campesinos y grupos populares en reas urbanas, a travs de las acciones de
planeacin, programacin, concertacin, coordinacin, evaluacin; de aplicacin, recuperacin y revolvencia de recursos para ser destinados a los mismos fines; as como de
asistencia tcnica y de otros medios que se requieran para ese propsito, con la intervencin de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal correspondiente y de los gobiernos estatales y municipales, y con la participacin de los sectores social y privado.
En congruencia con los propsitos de este apartado, se considera pertinente

puntualizar cmo es que algunas de estas facultades, por estar relacionadas directamente con la planeacin y sus objetivos, podran constituir una excepcin parcial al sistema binario de globalizacin administrativa, ya que en este nico as-
580
"
<,
pecto podran calificar al sistema administrativo vigente como triangular y'nQ

simplemente como binario, ya que al respecto intervendr tambin en la globalizacin, aunque fuere para estos aspectos, una tercera secretara, en este caso la
de Desarrollo Social.
Adems, en los artculos transitorios del ltimo decreto mencionado existen
algunas previsiones importantes que vale la pena destacar.
En el tercer artculo se estableci que, a partir de la entrada en vigor del decreto, se suprima la referencia a la Secretara de Programacin y Presupuesto y se
sustitua la relativa a la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa por la Secretara de Desarrollo Social, en los artculos 152 y 165 de la Ley del Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, y que la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico tendra dos representantes, tanto en la Junta Directiva como en la Comisin Ejecutiva del Fondo de la Vivienda.
En el artculo cuarto se previno que, a partir de la vigencia del decreto, el Consejo Directivo del Instituto Nacional Indigenista sera presidido por el Secretario
de Desarrollo Social, y
En los transitorios quinto, sptimo y octavo se estableci que los recursos
financieros y materiales, incluidos mobiliario, vehculos, instrumentos, aparatos,
maquinaria, servicios y, en general, el equipo que tena asignado la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico para el ejercicio de las facultades a que ahora se contraen las fracciones 11 a VI y VIII del artculo 32 modificado, pasaran a la Secretara de Desarrollo Social. Que los asuntos a cargo de la propia Secretara de
Hacienda, que tena asignados en el mismo tenor, y que se hallaban pendientes de
resolucin a la vigencia del decreto, deberan ser despachados por la Secretara de
Desarrollo Social y, finalmente, que las atribucions que en otras leyes y
reglamentos, con anterioridad a la vigencia del propio ~ecreto, se entendan conferidas a la citada Secretara de Hacienda, en las materias mencionadas en las
fracciones II a VI y VIII del ahora artculo 32, en elfuturo deban considerarse
asignadas a la Secretara de Desarrollo Social.
REFORMAS AL RGIMEN DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PBLICOS
Las modificaciones al Ttulo Cuarto de la Constitucin Poltica de los Estados

Unidos Mexicanos de diciembre de 1982 y la expedicin de su ley reglamentaria
o Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, vigente al 12 de
enero de 1983, vinieron a institucionalizar el rgimen jurdico de las responsabilidades de los servidores pblicos federales y, al clarificar confusos sistemas anteriores respecto a las faltas en que pueden incurrir los servidores del Estado, precisaron las de orden pblico y administrativo, remitiendo para el caso y definicin
de las responsabilidades civiles y penales a las correspondientes legislaciones de
ambas materias. En cuanto a las violaciones administrativas, se estableci un
amplio sistema de regulacin para conformar, en nuestro orden jurdico, una estructura moderna sobre derecho disciplinario, como ya se conoce a esta disciplina
desde hace algn tiempo en otras latitudes. principalmente en ciertos pases
europeos y en algunos americanos.
GENERALIDADES
581
La constante aplicacin de este sistema durante ms de 10 aos fue motivando

y justificando algunos cambios que se hacan necesarios para adecuar dicho
rgimen a la realidad dinmica del quehacer cotidiano en la prestacin de los servicios pblicos, cambios siempre orientados a la reafirmacin de los deberes fundamentales que deben concurrir en todo servidor pblico y que quedaron consignados en tal legislacin, como son la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad
y eficiencia que deben observarse en el desempeo de todo empleo, cargo o
comisin.
Entre los aos de 1986 y 1993 se dieron cambios significativos que fueron
requeridos por la prctica de la aplicacin legal en la vigilancia de las responsabilidades de los servidores pblicos, la cual, huelga mencionar, ocupa un lugar
importante entre los controles internos y externos del Estado. De ah su obligada
inclusin en estos estudios sobre el anlisis de su actualizacin de los sistemas en
el amplio espectro del control administrativo, como ha quedado de manifiesto
tambin en otras pocas en el desarrollo y comentarios que se han hecho al respecto en las diversas etapas histricas que comprende esta obra, desde los antiguos aztecas hasta la fecha.
Sin pretender sustentar clasificaciones arbitrarias sobre el particular, en un
intento por ordenar las modificaciones que se han suscitado en este rengln y con
el propsito de transmitir con mayor claridad su contenido, podramos mencionar,
en primera instancia, las de orden legal, con reformas relativas al Ttulo Cuarto y
a los artculos 94, 97, 101 Y 102 de la Constitucin General de la Repblica;
reformas a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos; la
expedicin de la Ley Orgnica de la Comisin Nacional de Derechos Humanos y
de su Reglamento, y la emisin de acuerdos especficos en los mbitos administrativo y jurisdiccional.
Tambin se debe resaltar la creacin y funcionamiento del ombudsman mexicano o Comisin Nacional de Derechos Humanos; el objeto y contenido de las
reformas legales, en cuanto a la inclusin de nuevos sujetos, rganos y procedimientos en las responsabilidades polticas; la precisin y ajustes a diversas obligaciones respecto a las responsabilidades administrativas derivadas de las modificaciones a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos; la
normatividad, sujetos, rganos y procedimientos respecto a las responsabilidades
de los servidores pblicos del Poder Judicial de la Federacin, y la diversificacin
del registro y control de las declaraciones patrimoniales de los servidores pblicos, tomando en cuenta a aquellos servidores que pertenecen a cada uno de los
tres poderes federales.
La Comisin Nacional de Derechos Humanos
La importancia de esta comisin, como medio gubernamental para controlar las

responsabilidades de los servidores pblicos, deriva de su objetivo toral en la
defensa de los derechos individuales, principalmente en los medios de la procuracin de justicia y en las administraciones penitenciarias. Dicha comisin se ha
significado en la comunidad nacional, con presencia cada vez ms vigorosa y
582

1,
aceptada entre los instrumentos del Estado para la defensa de los derechos\~viles
y el combate a la impunidad, la corrupcin y el abuso del poder.
Sus antecedentes legales son los siguientes: por decreto del presidente Carlos
Salinas de Gortari del 5 de junio de 1990, publicado en el Diario Oficial del da 6
del mismo mes y ao, se cre como organismo desconcentrado de la Secretara de
Gobernacin, la Comisin Nacional de Derechos Humanos. sta se instal el
da 7 del citado mes de junio bajo la presidencia del doctor Jorge Carpizo MacGregor. En el decreto de su creacin se establecieron su estructura y facultades, y
qued integrada por un presidente, un consejo, un visitador general y las organizaciones administrativas de apoyo necesarias.
Ms adelante, dado su desempeo y aceptacin pblica, el Presidente de la
Repblica envi una iniciativa al Congreso de la Unin para r-eformar el artculo 102 de la Constitucin General de la Repblica, la que fue aprobada, segn
decreto publicado en el Diario Oficial de 28 de enero de 1992, y por la cual se
agreg a dicho artculo un apartado B para establecer el rango constitucional de
los organismos de proteccin de los derechos humanos. Dicha reforma dice textualmente:
El Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados, en el mbito de sus respectivas competencias, establecern organismos de proteccin de los derechos humanos que
otorga el orden jurdico mexicano, los que conocern de quejas en contra de actos u
omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor
pblico, con excepcin de los del Poder Judicial de la Federacin, que violen estos
derechos. Fonnularn recomendaciones pblicas y quejas ante las autoridades respectivas. Estos organismos no sern competentes tratndose de asuntos electorales, laborales
y jurisdiccionales, el organismo que establezca el Congreso de la Unin conocer de las
inconfonnidades que se presenten en relacin con las recomendaciones, acuerdos u
omisiones de los organismos equivalentes de los estados.
Dicha institucin se reglament despus, segn la Ley de la Comisin Nacional de Derechos Humanos, publicada en el Diario Oficial de 29 de junio de
1992, y la misma Comisin expidi su Reglamento Int~rno que se public en el
r
propio Diario Oficial de 12 de noviembre de 1992.
A guisa de comentario especfico sobre la naturaleza, objetivos y marco normativo de la Comisin Nacional de Derechos Humanos, se considera conveniente
citar lo expresado por su actual presidente, Jorge Madrazo Cullar, en una obra
plural de reciente publicacin: I
La Comisin Nacional de Derechos Humanos es un organismo pblico con personalidad jurdica y patrimonios propios, que se caracteriza por la atencin directa, pronta y
desburocratizada de las quejas que conoce en materia de derechos humanos en el mbito
federal. En la atencin, sustanciacin y resolucin de las quejas de referencia, la CNDH
se rige por los principios de inmediatez, concentracin y rapidez. Y de esta forma, el
J Jorge Madraza Cullar, en "Los Nuevos Mecanismos de Defensa Civil en la Administracin Pblica Mexicana", estudio plural incluido en la obra La Administracin Pblica Contempornea en
Mixico, coedicin de la Secretara de la Contralorfa General de la Federacin y el Fondo de Cultura
Econmica, Mxico, 1993, pp. 190-192.
GENERALIDADES
583
Estado mexicano busca resolver con eficiencia los conflictos generados entre la ciudadana y el gobierno federal en materia de derechos humanos, atendiendo los justos
reclamos de los sectores sociales representativos, a travs de una administracin pblica
con elevado espritu de servicio, probidad y profesionalismo.
La CNDH tiene como objetivos primordiales la proteccin, observancia, promocin,
estudio y divulgacin de los derechos humanos en el mbito federal, con excepcin del
Poder Judicial Federal. La CNDH puede conocer, asimismo, de violaciones a los derechos pblicos federales, estatales y municipales, surtindose la competencia en favor de
la Comisin. De igual manera, la CNDH est facultada para atraer quejas estatales que,
por omisin, inactividad o por la importancia del asunto, requieran de una solucin,
continuando con la tramitacin de la misma para que ese organismo emita, en su caso,
la recomendacin correspondiente. Por otra parte, la CNDH no puede conocer de asuntos
electorales, laborales, jurisdiccionales de fondo, ni tampoco sobre consultas formuladas
por autoridades, particulares u otras entidades, acerca de la interpretacin de las disposiciones constitucionales y legales. En el mbito judicial, salvo en el federal, la Comisin
podr conocer de quejas cuando los actos u omisiones tengan carcter administrativo,
pero de ninguna manera podr ocuparse de asuntos jurisdiccionales de fondo, como ya
se mencion...
... El 22 de enero de 1992 se modific el artculo 102 de la Constitucin Federal, adicionando el Apartado "B", con el objeto de facultar al Congreso de la Unin y a las
Legislaturas locales para que, dentro de sus respectivas jurisdicciones, establezcan
organismos para la proteccin de los derechos humanos consagrados en la legislacin
mexicana. Para ello podrn atender quejas contra cualquier servidor pblico, excepto
los del Poder Judicial Federal. Por otra parte, el Apartado "B" constitucional prev que
las recomendaciones emitidas por las Comisiones Nacional y Estatales deben ser
autnomas y pblicas, como tambin las quejas y denuncias que las sustenten. Adems,
la reforma dispone que las comisiones no sern competentes en materia electoral, laboralo jurisdiccional de fondo y se faculta expresamente a la CNDH para conocer de inconformidades contra recomendaciones y acuerdos de las Comisiones Estatales de Derechos Humanos.
La Ley de la Comisin Nacional de Derechos Humanos fue promulgada por el H.
Congreso de la Unin el 23 de junio de 1992 y publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 29 de junio del mismo ao. Las diferencias ms importantes entre el decreto
de creacin de la CNOH (Diario Oficial, 6 de junio de 1990) y la Ley de la Comisin son:
a) la Ley asigna a la CNDH naturaleza de organismo descentralizado, con personalidad
jurdica y patrimonio propios; en tanto que el decreto estableca la dependencia total de
la Comisin con respecto a la Secretara de Gobernacin; b) la designacin del Presidente de la Comisin, la hace ahora no slo el Ejecutivo, sino adems la Cmara de
Senadores; e) se robustece la estructura del organismo con la ley; por ejemplo, al incrementar el nmero de visitadores generales a cinco. adems de visitadores adjuntos; ti)
los procedimientos para la atencin y sustanciacin de las quejas son ms precisos y
detallados; e) la Ley incluye un ttulo completo para regular las obligaciones y responsabilidades de las autoridades que deben apoyar a la CNOH en sus investigaciones entre
otros avances importantes.
El Reglamento Interno de la Comisin Nacional fue publicado en el Diario Oficial
de la Federacin el 12 de noviembre de 1992, y regula la estructura, facultades y funcionamiento de la CNOH.
Cabe destacar al respecto los ttulos inherentes a las funciones (atribuciones y competencias); rganos y estructura (Presidencia, Consejo, Visitadores Generales, Secretara Ejecutiva y Secretara Tcnica del Consejo); procedimiento (presentacin, califica-
584
cin y tramitacin de la queja; conciliacin; conclusin de asuntos; recomendaciones;

documentos de no responsabilidad) e inconformidades (recurso de queja, impugnacin
y otras disposiciones).
(
El 21 de julio de 1992, aparecen en el Diario Oficial de la Federacin diversas adiciones y reformas a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores.Pblicos;
entre stas se adiciona la fraccin XXI del artculo 47 de dicho precepto, estableciendo
la obligacin de todo servidor pblico de proporcionar, oportuna y verazmente, toda la
informacin y datos solicitados a la institucin competente para conocer asuntos relativos a la violacin de los derechos humanos.
Finalmente, cabe destacar que la CNDH representa un gran esfuerzo del Estado y de la
sociedad mexicanos; siendo de reciente creacin, enfrenta una realidad compleja y conflictiva ...
Nuevas reglas para el juicio poltico
El juicio poltico, cuyo antecedente remoto lo encontramos en el impeachment

ingls y norteamericano, y no en el juicio de residencia de la poca colonial.s
como han pretendido algunos autores, ha existido en nuestro medio jurdico desde
el siglo pasado a partir de la Constitucin de 1857, al grado que las primeras leyes
de responsabilidades, la de 1870 de la poca del presidente Jurez y la de 1896
durante el porfiriato, se concretaron casi en exclusiva a regularlo y explicitarlo
En la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos de 1982, en
los captulos 1, 11 YIV de su Ttulo Segundo, se establecieron los supuestos jurdicos de su procedencia, los sujetos del mismo, los procedimientos relativos y las
sanciones. Como puede advertirse a partir de dicho contenido legal, adminiculado
con el texto de algunos artculos de la Ley Orgnica vigente del Congreso de la
Unin, se trata de una funcin jurisdiccional, de control disciplinario de determinados funcionarios del servicio pblico federal y estatal, pero dentro de un procedimiento propiamente parlamentario.
Sin embargo, en el mismo ttulo citado, la Ley de Responsabilidades tambin
regula en el captulo III otro procedimiento parlamentario, al que le son aplicables
las mismas reglas procedimentales del juicio poltico contenidas en el captulo IV.
Nos referimos a lo que la propia Ley denomina "Declaracin de Procedencia", lo
que comnmente se conoce como "desafuero" y como "licencia para arrestar",
segn se le denomina en otras latitudes, particularmente en la legislacin espaola.
Esta circunstancia, aunada a que algunas publicaciones oficiales de esta ley,
comenzando con su publicacin inicial en el Diario Oficial, se hicieron sin incluir
el ttulo del captulo 111, denominado "Procedimiento para la declaracin de procedencia" -lo que slo fue aclarado en la fe de erratas publicada en el Diario Oficial de lO de marzo de 1983, es decir, ms de dos meses despus de la aparicin
de aqulla, que se realiz el31 de diciembre de 1982- han provocado numerosas
confusiones en los medios de informacin y de no pocos juristas y funcionarios
que han interpretado incorrectamente la naturaleza, objetivos, rganos y finali2 Vase en la primera parte de esta obra el captulo "El juicio de residencia de Indias", en el que se
describen el concepto, sujetos, juicios, procedimientos y otros aspectos que lo definieron y caracteri-
zaron.
GENERALIDADES
585
dades de ambos procedimientos, llamando indistintamente a estos ltimos como

"juicio poltico", sin tomar en cuenta que se trata de dos instituciones muy diversas: una, el juicio poltico, y otra, el procedimiento del retiro de inmunidad relativa o proteccin constitucional de que disfruta un limitado nmero de servidores
pblicos, en la institucin llamada legalmente declaracin de procedencia.
Por estas razones, al reformarse la Ley de Responsabilidades, lo pertinente
hubiera sido excluir la "declaracin de procedencia" del ttulo relativo al juicio
poltico y contenerla en un ttulo especfico, mxime que sus procedimientos y
tiempos son distintos y no deben ser comunes ni concurrentes, como se observ
prcticamente en el ao de 1983, en que se tropez con dificultades de interpretacin respecto del proceso parlamentario de desafuero que se instruy en la
Cmara de Diputados en relacin con un senador en ejercicio, por actos que realiz durante su gestin anterior como titular de un importante organismo descentralizado.
Por lo mismo, y aun cuando no estamos inmersos propiamente en un estudio y
anlisis sistemticos de las responsabilidades en el servicio pblico, se estima
prudente y oportuno, a modo de puntualizacin, hacer algunos comentarios que
permitan distinguir entre ambos procedimientos parlamentarios.
El juicio poltico es un proceso que, cuando menos tericamente, debe llevarse
en ambas cmaras del Congreso de la Unin: en la de Diputados como rgano de
instruccin y acusacin, y en la de Senadores como rgano de sentencia. En dicho
proceso se enjuicia propiamente, se inculpa y, de ser procedente, se sanciona con
la expulsin o destitucin del servidor pblico y con su inhabilitacin para desempear otro cargo o comisin pblica entre uno y 20 aos. Sus sujetos estn determinados en el artculo 111 de la Constitucin. Slo son causa de su procedencia
las enumeradas en el artculo 72 de la Ley, que corresponden propiamente a las
faltas de responsabilidad poltica, con la nica excepcin de los sujetos descritos
en el artculo 51! de la ley, o sea, los gobernadores de los estados, diputados de las
Legislaturas locales y magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia de
las entidades federativas, los que slo podrn ser sujetos de juicio poltico por
violaciones graves a la Constitucin General de la Repblica, a las leyes federales
que de ella emanen o por el manejo indebido de fondos y recursos federales.
Por su parte, aunque la "declaracin de procedencia" o "desafuero" tambin es
un proceso parlamentario, se lleva exclusivamente a la Cmara de Diputados del
Congreso Federal. En l, ni se juzga ni se prejuzga; ni se inculpa ni se sanciona.
De ser procedente, slo se retira al servidor pblico en cuestin la inmunidad relativa o proteccin constitucional de que disfruta, a fin de que pueda ser procesado penalmente por algn delito, sin que la declaracin de la Cmara de Diputados
predisponga a los tribunales competentes sobre la posible responsabilidad del
servidor pblico. Sus sujetos estn determinados en el artculo 111 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y constituyen un universo menor
al de juicio poltico, ya que no quedan comprendidos dentro de la proteccin constitucional ni pueden ser sujetos del retiro de un fuero del cual carecen. En esta
situacin se encuentran los magistrados de Circuito, los jueces de Distrito, los
magistrados y jueces del Fuero Comn y del Distrito Federal y los directores generales o sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de partici-
586
pacin estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a stas y fi_

deicomisos pblicos.
Como puede advertirse fcilmente, se trata de dos procedimientos-parlamentarios muy diversos.
Slo constituye un proceso disciplinario, particularmente hablando, el juicio
poltico, en el que puede sancionarse a un servidor pblico con medidas correctivas, lo que constituye la esencia de la materia disciplinaria.
Hecha la necesaria digresin precedente, veamos ahora los cambios que se han
dado en el juicio poltico en el periodo de nuestra actualizacin.
En cuanto a los sujetos de este procedimiento, por decreto publicado en el
Diario Oficial de 10 de agosto de 1987, se agreg el artculo 11O de la Constitucin General de la Repblica, para incluir como sujetos del juicio poltico a los
representantes de la Asamblea del Distrito Federal. En honor a la verdad, pero sin
olvidar las aclaraciones hechas anteriormente sobre las diferencias entre este
juicio y el desafuero, en el mismo decreto se reform tambin el artculo 111 de
la Constitucin, lo que alimenta nuevamente la confusin ya apuntada, pues se
otorga proteccin constitucional a los mismos representantes de la Asamblea al
considerarlos igualmente sujetos del procedimiento de desafuero.
Por lo que hace a las reglas de procedencia, trmites y rganos que deben intervenir ahora en el juicio poltico, en 1992 se efectuaron modificaciones sustanciales motivadas por los acontecimientos de la realidad sobre numerosos intentos
de aplicacin de esta institucin jurdica,
En efecto, tal y como entr en vigencia la Ley de Responsabilidades en enero
de 1983, estableci, para lo que interesa a nuestro estudio, del artculo 9 al 12 inclusive, ciertas reglas para la tramitacin y dictamen de las denuncias respectivas
con peticin de juicio poltico, reglas que los hechos demostraron en la prctica
que adems de ser ambiguas, resultaban imprecisas y afectaban a principios de
seguridad jurdica, propiciando problemas en el funcionamiento normal de la
Cmara de Diputados, desnaturalizando los objetivos del juicio poltico y alimentando numerosas acusaciones que sin ningn apoyo ni pruebas provocaron
tropiezos en el desempeo de importantes comisiones legislativas, amn de escndalos polticos en detrimento del buen nombre y fama de las personas denunciadas,
Estos artculos no sujetaban de manera expresa la calificacin de las denuncias
por parte de un rgano previo determinado, Requeran siempre la intervencin
conjunta de las Comisiones de Gobernacin y Puntos Constitucionales, as como
la de Justicia en la Cmara de Diputados, las que deban dictaminar si la conducta
atribuida en la denuncia corresponda a las enumeradas en los artculos 52 Y72 ya
comentados de la Ley, si el inculpado estaba comprendido entre los servidores
pblicos referidos por el artculo 22 , as como si la denuncia era procedente y
ameritaba por tanto la incoacin del procedimiento, en cuyo caso la denuncia
deba turnarse a la Seccin Instructora de la propia Cmara de Diputados, para
que se continuara con el trmite legal. No contena regla alguna sobre si las pruebas podan ser o no apreciadas por las comisiones unidas, o si slo podan y
deban ser analizadas y valoradas por la Seccin Instructora y despus por la
Asamblea Plenaria de la Cmara de Diputados.
GENERALIDADES
587
Esta imprecisin y competencia nica de dos importantes y numerosas comisiones de la Cmara de Diputados motiv infinidad de problemas, que se acentuaron entre 1988 y 1992 durante el desempeo de la Cmara de Diputados de la
LIV Legislatura del Congreso de la Unin, los que continuaron en los aos de
1991 y 1992 durante el ejercicio de la actual LV Legislatura. Tan slo en los tres
primeros aos citados se presentaron ms de 20 denuncias con peticin de juicio
poltico, las ms de ellas sin ningn fundamento ni pruebas, y en las que por
razones evidentes de ndole poltica, impregnadas de intenciones subjetivas, lo
mismo se vieron implicados en dichos procedimientos un ex presidente de la Repblica, secretarios y ex secretarios de Estado, ministros de la Suprema Corte de
Justicia, gobernadores, directores de paraestatales y magistrados de tribunales
locales, llegndose al extremo de desnaturalizar el juicio poltico, institucin seria
y respetable que slo debe aplicarse por excepcin, como un simple camino de
desahogos personales, de polticas subjetivas y hasta de nuevos recursos que utilizaron algunos litigantes, como una instancia adicional para tratar de dirimir controversias ya resueltas con anterioridad con fuerza de cosa juzgada por los tribunales. Debe recalcarse que en el seno de las comisiones unidas de referencia, al
discutirse los asuntos y proyectos de dictmenes, el artculo que provoc mayores divergencias de interpretacin fue el 12, pues los legisladores que por diversas
razones apoyaban las denuncias pretendan, invariablemente, contra el criterio
mayoritario de los miembros de las comisiones, que no era necesario probar los
hechos denunciados sino que bastaba que se tratara de la enunciacin de hechos
comprendidos en las causas legales del juicio poltico, as como que los servidores pblicos denunciados eran sujetos que la Ley estableca dentro de los supuestos de responsabilidad poltica.
Todo lo anterior motiv serias reflexiones sobre la necesidad de modificar la
ley y precisar los supuestos legales de procedencia de este juicio, lo que a la postre se plasm en reformas a la ley en cuestin en 1992.
Por ser ilustrativa de las razones de esta reforma, se menciona la Exposicin de
Motivos de la iniciativa que ante la Cmara de Diputados presentaron al respecto
dos diputados de la LV Legislatura del Congreso de la Unin, miembros de las
comisiones de Gobernacin y Puntos Constitucionales y de Justicia, respectivamente, Csar Augusto Santiago (PRI) y Fernando Gmez Mont (PAN), la que en lo
conducente dice:
En la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos vigente, concretamente en los artculos 7, 9 y 12, se norma el procedimiento para la substanciacin del
juicio poltico, definido en el artculo 108 de la Constitucin Federal.
Desde la entrada en vigor de la Ley, en varias ocasiones el juicio poltico ha sido
tramitado en la Cmara, con la sola presentacin de la denuncia y la ratificacin correspondiente.
Un estudio exhaustivo de los procedimientos substanciados en la Cmara, obliga a la
conclusin de que los juicios intentados tienen distintas naturalezas, estn dirigidos a un
rango muy amplio de servidores pblicos y de diversa ndole.
Fundamentalmente, debe decirse que la inmensa mayora han sido desechados por
cuanto a que, o bien las razones expuestas en los juicios no alcanzaban las exigencias de
la normatividad constitucional, o en muchos otros casos, por cuanto que era evidente
588
que la denuncia de juicio poltico responda a cuestiones subjetivas que no deban merecer atencin.
Sin embargo, en todos los casos, por exigencia de la norma, ha sigo-menester que
dos comisiones de la mayor importancia para la Cmara de Diputado,s tengan que reunirse en pleno para conocer de una denuncia, por el solo hecho de que sta haya sido
ratificada. No hay posibilidad de que las comisiones puedan, de manera gil, conocer
plenamente el alcance y naturaleza de la denuncia, o bien, los elementos que componen
el hecho denunciado, para que, como consecuencia de este conocimiento inicial, puedan
destinar un espacio importante de su trabajo cotidiano al anlisis de la denuncia de que
se trate.
Por otro lado, la certeza de que cualquiera que sea la denuncia por el solo hecho de
su ratificacin, se obliga a la reunin plenaria de dos comisiones de la mayor importancia de la Cmara, es un aliciente para que, por razones triviales, o aun sin ella, cualquier
individuo pueda someter una denuncia por hechos reales o ficticios, en contra de un
servidor pblico, de los que define la Constitucin e iniciar un procedimiento, aun cuando l suponga que al final la resolucin sea negativa.
Consecuentemente, un denunciante, conocedor de esta circunstancia, consigue un
objetivo al presentar y ratificar su denuncia, aun cuando l mismo est convencido de
que no sea razn para realizar la denuncia en primer trmino.
Esto, sin duda, resta seriedad a la tramitacin de un procedimiento que debe ser
sumamente delicado y excepcional. Es decir, que por la naturaleza misma del juicio
poltico deba salvaguardarse como un procedimiento de tal seriedad y gravedad, al que
slo se pueda recurrir cuando hay razn suficiente para ello.
En reunin de Comisiones Unidas de Gobernacin y Puntos Constitucionales y de
Justicia, del 19 de marzo, se resolvieron varias denuncias de juicio poltico, con dictmenes que conocen en la mayora de los casos la falta de razones para haber iniciado
el procedimiento. Como consecuencia, se propuso la creacin de un grupo que examinara el asunto y produjera el proyecto de iniciativa.
Se ha realizado un intenso intercambio en tomo al procedimiento que deber llevarse
a efecto para la tramitacin de los juicios polticos en el futuro; y ahora concluimos con
que es sensato presentar esta iniciativa al pleno de la Cmara, para que al turnarse a las
Comisiones Unidas de Gobernacin y Puntos Constitucionales y de Justicia se pueda
profundizar y modificar la Ley de manera ms conveniente.
Esta iniciativa slo propone modificar el procedimiento, clarificarlo y precisar, de
manera pormenorizada, los pasos que habra que darse para la substanciacin del juicio
de manera adecuada.
Por supuesto que se mantiene la competencia final de las Comisiones Unidas de
Gobernacin y Puntos Constitucionales y de Justicia, y se propone un mecanismo que
allegar elementos de juicio y razones a las Comisiones, para que puedan tomar la
decisin correspondiente. Se trata de un procedimiento novedoso que pone de mejor
manera las disposiciones propias de la substanciacin del juicio poltico, garantizado,
en primer lugar y de manera irrestricta, el derecho de los ciudadanos de interponer el
juicio, salvaguardando la competencia de esta Honorable Cmara, que se ve fortalecida
en cuanto se proponen mecanismos que eficienten su trabajo en esta materia; se salvaguarda el derecho de las minoras representadas en la Cmara al abrirles instancias para
la manifestacin de su peculiar punto de vista en el juicio poltico de que se trate.
Sobre todo, se garantiza la seriedad y la objetividad indispensables en la tramitacin
de asuntos de esta naturaleza.
Ambas Cmaras del Congreso de la Unin aprobaron la reforma en cuestin,
GENERALIDADES
589
segn decreto del 13 de julio de 1992, publicado en el Diario Oficial de 21 del

mismo mes y ao, con vigencia al da siguiente, por el que se modificaron en lo
que corresponde a nuestro anlisis los artculos 9, 10 Y 12 de la Ley de Responsabilidades.
En estas modificaciones se introdujeron reglas precisas en cuanto a los requisitos para la presentacin de denuncias con viabilidad de trmite; para la creacin
de un rgano de calificacin previa que liberara a las comisiones de Gobernacin
y Puntos Constitucionales y de Justicia de la obligada intervencin, desde un
principio, en la elaboracin de todos los dictmenes que procedieran. De gran relevancia son las reglas respecto al trmite que deba darse a las denuncias, a la
valoracin de pruebas, a fin de evitar discusiones estriles, y en cuanto a la formulacin de los dictmenes, tanto en los casos de que sea o no procedente la
denuncia respectiva.
As, en el artculo 9!! se dispuso que toda denuncia deba estar apoyada en pruebas documentales o elementos probatorios suficientes para establecer la existencia de la infraccin y estar en condiciones de presumir la responsabilidad del
denunciado; y que en el caso de que el denunciante no pudiera aportar dichas
pruebas por encontrarse stas en posesin de una autoridad, la subcomisin de
Examen Previo, ante el sealamiento del denunciante, podra solicitarlas para los
efectos conducentes.
En el artculo lOse previno que deba crearse en toda legislatura, en la Cmara
de Diputados, una Subcomisin de Examen Previo, integrada por 14 miembros,
esto es, por el presidente y un secretario de cada comisin, de las de Gobernacin
y Puntos Constitucionales y de Justicia, as como por cinco diputados miembros
de cada una de ellas. Esta Subcomisin deba crearse a partir de la instalacin de
las comisiones citadas, con competencia especfica para intervenir en el examen y
dictamen previo de las denuncias de juicio poltico.
Resulta importante destacar, a fin de evitar posibles confusiones, que en virtud
de haberse dejado vigente en sus trminos el artculo 11 de la citada Ley, deber
existir tambin, tanto en la Cmara de Diputados como en la de Senadores, una
Seccin Instructora, la que la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos denomina como Seccin Jurisdiccional, con la competencia
que le corresponde en los procedimientos a los que se viene haciendo referencia
en los textos de ambos ordenamientos.
Por ltimo, el artculo 12 contiene reglas precisas respecto al trmite de las denuncias, las intervenciones de la Subcomisin de Examen Previo, de las comisiones de Gobernacin y Puntos Constitucionales y de Justicia, y de la Seccin
Instructora, sobre valoracin de pruebas y emisin de dictmenes, reglas que por
ser claras no ameritan mayores comentarios, bastando su reproduccin para su
comprensin cabal.
Dicho precepto dice al respecto:
Art. 12. La determinacin del juicio poltico se sujetar al siguiente procedimiento:
a) El escrito de denuncia se deber presentar ante la Oficiala Mayor de la Cmara de
Diputados y ratificarse ante ella dentro de los tres das naturales siguientes a su presentacin;
590
b) Una vez ratificado el escrito, la Oficiala Mayor de la Cmara de Diputados lo

turnar a la subcomisin de Examen Previo de las Comisiones Unidas de Gobernacin y
Puntos Constitucionales y de Justicia. para la tramitacin correspondiente. La Oficiala
Mayor deber dar cuenta de dicho turno a cada una de las coordinaciones de los grupos
partidistas representados en la Cmara de Diputados.
e) La subcomisin de Examen Previo proceder. en un plazo no/~ a 3D das
hbiles. a determinar si el denunciado se encuentra entre los servidores pblicos a que
se refiere el artculo 22 de esta Ley. as como si la denuncia contiene elementos de prueba que justifiquen que la conducta atribuida corresponde a las enumeradas en el artculo
72 de la propia Ley. y si los propios elementos de prueba permiten presumir la existencia de la infraccin y la probable responsabilidad del denunciado y. por tanto. ameritan
la incoacin del procedimiento. En caso contrario la Subcomisin desechar de plano la
denuncia presentada.
En caso de la presentacin de pruebas supervinientes, la Subcomisin de Examen
Previo podr volver a analizar la denuncia que ya hubiese desechado por insuficiencia
de pruebas;
ti) La resolucin que dicte la Subcomisin de Examen Previo. desechando una
denuncia. podr revisarse por el Pleno de las Comisiones Unidas a peticin de cualquiera de los Presidentes de las Comisiones o a solicitud de cuando menos el 10 por
ciento de los diputados integrantes de ambas Comisiones. y
e) La resolucin que dicte la Subcomisin de Examen Previo declarando procedente
la denuncia. ser remitida al pleno de las Comisiones Unidas de Gobernacin y Puntos
Constitucionales y de Justicia para efecto de formular la resolucin correspondiente y
ordenar se turne a la Seccin Instructora de la Cmara.
Los resultados positivos de esta reforma han quedado de relieve a corto plazo.
pues a partir de su vigencia, julio de 1992 a la fecha, se ha reducido de manera
notable la larga cadena de denuncias infundadas que haban surgido en los aos
anteriores, devolviendo as a la institucin del juicio poltico la seriedad y excepcin que constitucional y legalmente le corresponden.
Ajustes legales al sistema de las responsabilidades administrativas
En la propia reforma a la Ley Federal de Responsabilidades de julio de 1992 se

hicieron diversos ajustes relacionados con el sistema de las responsabilidades
administrativas, los que fueron motivados por problemas originados por su aplicacin cotidiana por parte de la Secretara de la Contralora General de la Federacin y por las contraloras internas de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal.
Las motivaciones especficas de tales cambios se precisaron en la iniciativa
presidencial correspondiente dictaminada por la Cmara de Diputados de manera
conjunta con la iniciativa de reformas de los diputados referente al juicio poltico,
precisada en el captulo anterior.
En lo conducente, el Presidente de la Repblica expres como objetivos fundamentales de dicha reforma:
Perfeccionar y fortalecer el rgimen disciplinario en la funcin pblica, pues estamos
GENERALIDADES
591
conscientes de que el servidor pblico debe ser ejemplo para la sociedad en el desempeo de su empleo, cargo o comisin, as como incorporar las adecuaciones complementarias indispensables a efecto de propiciar mayor claridad en el texto de la ley.
Destacan en este propsito los ajustes relativos a las obligaciones que deben observar
cabalmente los servidores pblicos en el desempeo de sus funciones; a la imposicin
de las sanciones de inhabilitacin y econmicas aplicables por el incumplimiento de
dichas obligaciones; y al mejoramiento de los procedimientos administrativos y de los
medios de impugnacin establecidos.
El decreto relativo reform en este aspecto los artculos 31?, 41?, 47,53, 56, 60,
64, 70, 71, 73, 77 Y78, los que para su mejor comprensin se comentarn agrupados, en razn de los cuatro objetivos fundamentales de la modificacin precisados
en su Exposicin de Motivos por el Presidente de la Repblica:
a) En cuanto a las obligaciones de los servidores pblicos, los ajustes a los
artculos 31?, 41? Y47.
En el primero de dichos preceptos se agreg la Asamblea de Representantes
del Distrito Federal como autoridad para aplicar la Ley y, consecuentemente,
imponer sanciones administrativas.
En el artculo 4 2 se clarific la procedencia de la aplicacin de diversas sanciones cuando incurran los servidores pblicos en los diversos supuestos de responsabilidades, ya que en el sistema constitucional aplicable de un mismo hecho
u omisin pueden derivar todas las responsabilidades, y no slo una de ellas, con
la salvedad expresa de que lo que no puede darse es la imposicin de la misma
sancin, aunque se trate de diversos procedimientos y responsabilidades, como
puede ser la responsabilidad poltica, administrativa, penal o civil. En este sentido, la reforma explica el contenido del artculo 109 constitucional con el objeto
de evitar ambigedades en cuanto a su interpretacin y aplicacin.
En el ltimo de los preceptos, el artculo 47, se corrigi un error en la redaccin de la introduccin, el cual se vena arrastrando desde que entr en vigencia la
Ley, pues se haba omitido incluir "as como de las normas especficas" antes de
la expresin "del servicio de las fuerzas armadas", lo que haca confusa la regulacin e impeda que se captaran con claridad los dos propsitos de la norma, consistentes, por una parte , en que los deberes administrativos de los servidores
pblicos eran sin perjuicio de sus derechos laborales; y por otra, que en lo concerniente a los miembros del Ejrcito y la Armada, lo eran sin perjuicio de las normas especficas que rigen en el servicio de ambos cuerpos.
En el propio numeral se clarificaron las obligaciones derivadas de las fracciones VIII y XX respecto de la obligacin especfica de los servidores pblicos
de denunciar los hechos que constaran a su superior jerrquico o a la Contralora
Interna relativa; se modific la fraccin XVII para suprimir la mencin a la Secretara de la Contralora General de la Federacin, pues de acuerdo con las reformas
a la misma ley, que se comentarn ms adelante, esta Secretara ya no ser el nico rgano encargado de la recepcin, registro y control de las declaraciones patrimoniales, por lo que la falta prevista deber ser consecuencia para el servidor
pblico de no presentar con oportunidad y veracidad las declaraciones de situaciones patrimoniales ante el rgano competente. Por ltimo, se aadi una frac-
592
cin, que viene a ser la XXIII, con lo que la antes identificada con este nmero
pas a ser la XXIV. En esta fraccin se consign como obligacin de los servidores pblicos abstenerse de celebrar o de autorizar la celebracin de pedidos o contratos relacionados con adquisiciones, arrendamientos y enajenacin de todo tipo
de bienes, prestacin de servicios de cualquier naturaleza y la contratacin de
obra pblica, con quien desempea un empleo, cargo o comisin-en-e] servicio pblico, o en las sociedades de las que dichas personas formen parte.isin la autorizacin previa y especfica de la Secretara de la Contraloral General de la Federacin, a propuesta recibida, conforme a las disposiciones legales aplicables, del
titular de la dependencia o entidad de que se trate. Todo esto con el propsito de
prevenir que, en su caso, tales personas en provecho propio y en detrimento de la
imparcialidad que debe ser observada en la adjudicacin de pedidos o contratos,
utilicen los conocimientos, informacin o relaciones a que hubieren tenido acceso
en el desempeo de sus actividades, lo que podra representarles algunas ventajas
respecto de los particulares que pretendieran participar en las adjudicaciones realizadas por el Gobierno Federal. Por otra parte, y con el objeto de dar mayor efectividad a la sancin de inhabilitacin, se establece la obligacin de los servidores
pblicos de abstenerse de celebrar contrato o pedido alguno con quien se encuentre inhabilitado para desempear un empleo, cargo o comisin en el servicio
pblico.
b) En cuanto a las sanciones de inhabilitacin y econmicas, as como a las
normas de prescripcin, los ajustes a los artculos 53, 56, 60, 77 Y78.
En el artculo 53 se modific el ltimo prrafo, relativo a los plazos de la sancin de inhabilitacin, aumentndola de seis meses a tres aos si el monto de los
daos o el perjuicio no excediere de 100 veces el salario mnimo mensual en el
Distrito Federal y de tres a 10 aos si excediere de dicho lmite; al sistema de un
ao hasta 10 aos si el monto aludido no excediere de 200 veces el salario mnimo vigente en el Distrito Federal y de 10 a 20 aos si excediere de dicho lmite;
agregndose que el ltimo plazo de inhabilitacin tambin ser aplicable en los
casos de conductas graves de los servidores pblicos. Para esta modificacin se
tom en cuenta que, si bien es cierto que se entre las sanciones aplicables por responsabilidad en el servicio pblico, la de inhabilitacin resulta ser la ms severa,
tambin lo es que deben ampliarse los plazos de duracin de la misma, de tal
suerte que la temporalidad de la medida disciplinaria que se imponga observe plena congruencia con la gravedad de los actos u omisiones que cometa el infractor.
Asimismo se aadieron otros dos prrafos que establecen que cuando una persona hubiese sido inhabilitada por un plazo mayor de 10 aos, para poder volver a
desempear un empleo, cargo o comisin en el servicio pblico, una vez transcurrido el plazo de la inhabilitacin impuesta, se requerir que el titular de la dependencia o entidad a la que pretende ingresar avise a la Secretara de la Contralora
en forma razonada y justificada de tal circunstancia, con la consiguiente responsabilidad administrativa para quien no acatara tales prevenciones y la nulidad del
nombramiento o contrato de trabajo que en su caso se hubiere realizado.
Por otra parte, y siempre en relacin con la inhabilitacin, se modific la fraccin V del artculo 56, que originalmente estableca: "La inhabilitacin para desempear un empleo. cargo o comisin en el servicio pblico ser aplicable por
GENERALIDADES
593
resolucin jurisdiccional que dictar el rgano que corresponda segn las leyes
aplicables."
Esta previsin provoc en la prctica no pocos problemas de interpretacin,
algunos de los cuales se llevaron al conocimiento de los tribunales federales por
la va constitucional del juicio de amparo, pues se pretendi sostener que, dado el
texto del precepto, la sancin en cuestin slo poda ser aplicada por los tribunales competentes, en virtud de la expresin usada en el artculo de "resolucin
jurisdiccional".
En consecuencia, la reforma del precepto, para clarificar esta sancin as como
las dudas y ambigedades respecto de su interpretacin, y disponer que la inhabilitacin pueda imponerse por autoridad administrativa competente, suprimi la
expresin citada, y consign solamente que la inhabilitacin puede ser aplicada
"por resolucin que dicte la autoridad competente", entendindose desde luego
por sta, aquella autoridad administrativa que, en los trminos de la Ley Federal
de Responsabilidades de los Servidores Pblicos y ordenamientos correlacionados, pueda y deba intervenir en los procedimientos respecto a las responsabilidades administrativas y se encuentre facultada legalmente para imponer las sanciones correspondientes. Lo mismo deber entenderse para aquellos rganos
jurisdiccionales que se encuentren formalmente estructurados de acuerdo con
dicha funcin, pero a los cuales competa en los trminos de las disposiciones
legales relativas el poder sancionar en lo administrativo a sus servidores pblicos.
En lo tocante a las sanciones econmicas se hicieron modificaciones a la fraccin VI del citado artculo 56 y al artculo 60. En la primera slo se agreg que
las sanciones econmicas sern aplicadas por el superior jerrquico del servidor
publico nada ms cuando el monto del lucro obtenido o del dao o perjuicio causado no exceda de 100 veces el salario mnimo mensual vigente en el Distrito
Federal, pues cuando sean superiores a dicho monto debern ser impuestas por la
Secretara de la Contralora. En relacin con el segundo se aument el monto que
era de 100 veces el salario mnimo, como lo estableca la ley anterior, a 200 veces,
quedando el precepto en los mismos trminos, con el nico agregado de que las
contraloras internas podrn imponer las sanciones, inclusive las econmicas, por
acuerdo del superior jerrquico. El anlisis de las reformas a ambos artculos lleva a una posible contradiccin, pues en tanto que la fraccin VI del artculo 56
autoriza al superior jerrquico a sancionar con hasta 100 veces el salario mnimo,
el artculo 60 autoriza a las contraloras internas, por acuerdo del superior jerrquico, a sanciones de hasta 200 veces el salario mnimo. Es indudable que esta
contradiccin debe ser clarificada en una reforma posterior de la ley. para evitar
los problemas que pueda suscitar su aplicacin, dejando en este sentido sin realizacin el objetivo prctico que se plante al reformar el precepto, es decir, liberar
a la Secretara de la Contralora de numerosos casos que por su cuanta pueden y
deben ser resueltos por las contraloras internas de las dependencias y entidades
Por lo que hace a las normas de prescripcin, la modificacin al artculo 78
aument el plazo de tres meses a un afio, suprimiendo de la fraccin I el supuesto
relativo a las faltas cuya responsabilidad no fuere estimable en dinero, tomando
en cuenta que si bien tales infracciones pudieren no representar beneficio econmico para su autor, s podran llegar a ser constitutivas de un acto o una om-
594
sin que atentare de manera grave contra los deberes fundamentales del servidor
pblico en el desempeo de su empleo, cargo o comisin.
Tambin se reform el artculo 77 a fin de establecer que el superior jerrquico
estar asimismo facultado para emplear los medios de apremio que la Ley autoriza a la Secretara de la Contralora, tomando en consideracin que esta previsin
resulta necesaria para agiliz~ ~os procedi~~ento.sy trmi.tes q~one la Ley.
e) Por cuanto a los procedimientos administrativos, el ajustejal artculo 64.
La nica modificacin que acusa este precepto se da en la fraccin 11, donde se
amplan de tres a 30 das los plazos demasiado breves que anteriormente se establecan, para emitir la resolucin sobre la existencia o inexistencia de responsabilidades e imposicin de las sanciones correspondientes, as como de 24 a 72 horas para la notificacin de dicha resolucin a las partes relativas.
d) Por cuanto a los medios de impugnacin, los ajustes a los artculos 70, 71
Y 73.
En este particular se pretendi mejorar los medios de impugnacin de que disponen los servidores pblicos, establecindose a quin debe corresponder restituir
al servidor pblico en el goce de sus derechos, como resultado de haberse anulado
una resolucin sancionadora en el correspondiente juicio de nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federacin; y en los recursos de revocacin, donde el plazo de
resolucin se ampli de tres a 30 das, especificndose un trmino de 72 horas
como mximo para que la autoridad d a conocer al interesado el sentido y
alcance de la resolucin emitida. Tambin se clarifica en el artculo 73 que el
recurso de revocacin ser optativo no slo en los casos de resoluciones de la Secretara de la Contralora, sino tambin para cualquier resolucin administrativa
de otras autoridades que se hubiera emitido sobre la materia.
Para concluir los comentarios sobre esta parte de la reforma es procedente
citar las modificaciones que se hicieron al contenido del artculo 51 y comentar el
texto del artculo tercero transitorio del decreto de la reforma.
El citado artculo 51, a partir de la versin inicial de la Ley de Responsabilidades, estableci que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y el Tribunal
Superior de Justicia del Distrito Federal deban instituir los rganos y sistemas
para identificar, investigar y determinar las responsabilidades derivadas del cumplimiento de las obligaciones de sus servidores pblicos, as como para aplicar las
sanciones administrativas establecidas en la propia Ley, en los trminos de las leyes orgnicas correspondientes de ambos poderes judiciales, y que lo propio
haran, conforme a la legislacin respectiva y en relacin con su competencia, las
Cmaras de Senadores y Diputados del Congreso de la Unin.
Ahora se reforma dicho numeral para prevenir que igual obligacin deben atender la Asamblea de Representantes del Distrito Federal y las autoridades jurisdiccionales a que se refieren las fracciones VII a IX del artculo tercero, o sea, el Tribunal Fiscal de la Federacin, los tribunales del trabajo y los dems rganos
jurisdiccionales que determinen las leyes, entre los que debe citarse en la actualidad a los tribunales agrarios, el Tribunal Contencioso-Administrativo del Distrito
Federal y el Tribunal Federal Electoral.
En el artculo tercero transitorio se dispuso que la Asamblea de Representantes
del Distrito Federal y los rganos jurisdiccionales ya mencionados deban estable-
GENERALIDADES
595
cer los sistemas y rganos previstos en el artculo 51, en un plazo que no deba
exceder de 60 das naturales contados a partir de la entrada en vigor del decreto, o
sea, a partir del 22 de julio de 1992, realizando las adecuaciones procedentes en
sus reglamentos internos y manuales de organizacin.
Lo cierto es que a pesar de tales previsiones y mandatos legales, con excepcin
de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, como se ver ms adelante, no se
tiene conocimiento, cuando menos por medio de publicaciones oficiales o el Diario Oficial, que a la fecha, a pesar del tiempo transcurrido, los rganos citados
hayan creado o establecido los sistemas y rganos para el control de las responsabilidades administrativas de sus servidores pblicos.
6rganos y sistemas de control de las responsabilidades de los servidores pblicos del poder Judicial de la Federacin
El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en sesin privada del 5 de

septiembre de 1989, aprob el acuerdo 7/89, publicado en el Diario Oficial de 24
de noviembre del mismo ao, por el que en conformidad con el artculo 51 de la
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos y disposiciones
aplicables de la Ley Orgnica del Poder Judicial Federal, estableci los rganos y
sistemas para identificar, investigar y determinar las responsabilidades administrativas de los servidores del Poder Judicial Federal, as como para aplicar las sanciones correspondientes.
Entre otros argumentos que le sirvieron de base, en la parte considerativa de
dicho acuerdo se especific en el Considerando Quinto que para determinar cul
deba ser el rgano competente para identificar, investigar y determinar las responsabilidades administrativas de los servidores pblicos del Poder Judicial y, en
su caso, para imponer las sanciones correspondientes, deba atender a la gravedad
de la falta, a la naturaleza de la sancin, a la organizacin jerrquica y a las facultades para expedir los nombramientos de dichos servidores pblicos.
Dicho acuerdo se dividi formalmente en dos secciones, esto es, la relativa a
los rganos y la correspondiente a los procedimientos.
En cuanto a los rganos, las previsiones se encuentran en los artculos del III al
711, Ylos procedimientos del 811 al 1811
En el artculo 111 se establece:
Son rganos competentes del Poder Judicial de la Federacin para identificar,
investigar y determinar las responsabilidades derivadas del incumplimiento de las obligaciones establecidas en el artculo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Pblicos, as como para aplicar las sanciones correspondientes:
1. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin;
11. El Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin;
III. Las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin;
N. La Comisin de Gobierno y Administracin;
V. Los Tribunales Colegiados de Circuito;
VI. Los Magisttados de los Tribunales Unitarios de Circuito;
VII. Los jueces de Distrito; y
PRIMERO.
596
VIII. El superior jerrquico del servidor pblico a quien se le atribuya responsabilidad.
Sin embargo, como la estructura e integracin del Poder Judicial Federal presenta caractersticas singulares, distintas de las que predominan ~ Administracin Pblica Federal, resulta conveniente, para la cabal comprensirr.del sistema establecido en el acuerdo, hacer algunas explicaciones someras sobre las
jerarquas y las facultades de nombramiento de sus servidores pblicos, mxime
que las responsabilidades administrativas requieren, como condicin esencial de
lo disciplinario, la concurrencia de los principios de mando y de subordinacin.
Cabe sealar, primeramente y en trminos generales, que la estructura del
Poder Judicial Federal debe entenderse como concebida por tres niveles o jerarquas. El primero lo constituye la Suprema Corte de Justicia dela Nacin con sus
rganos respectivos, tales como el Pleno integrado por los 21 ministros numerarios; el presidente de la Suprema Corte; las cinco Salas, esto es, las cuatro de nmero y la auxiliar, integradas por cinco ministros cada una; la Comisin de Gobierno y Administracin, y las estructuras y direcciones de apoyo administrativo.
El segundo nivel lo constituyen los tribunales de circuito, tanto los colegiados
como los unitarios, integrados los primeros por tres magistrados cada uno, y los
segundos por un solo magistrado. El tercer nivel lo constituyen los juzgados de
distrito, con un juez como titular de cada uno. Estos tres niveles, considerados
de manera general, constituyen la unidad del Poder Judicial Federal; sin embargo,
son a su vez distintas unidades burocrticas, con plena autonoma de jurisdiccin
una de otra, y con diversidad de facultades de designacin, destitucin e imposicin de sanciones respecto a sus servidores pblicos.
Trataremos de explicar en lo principal este sistema orgnico, ya que el acuerdo
que motiva nuestro comentario slo remite sobre el particular a la Ley Orgnica
del Poder Judicial de la Federacin (LOPJF).
Los ministros de la Suprema Corte, como integrantes de la cpula del Poder
Judicial Federal, no son sujetos de responsabilidad administrativa, pues no pueden autodisciplinarse. Su nombramiento corresponde al Presidente de la Repblica, con ratificacin del Senado o de la Comisin Permanente del Congreso de la
Unin, en los trminos del artculo 96 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos y s610 pueden ser destituidos mediante juicio poltico de
acuerdo con el Ttulo Cuarto de la propia Constituci6n.
El presidente de la Suprema Corte es electo anualmente por los ministros que
integran el Pleno, puede ser reelecto sin lmites, y en lo tocante a su intervencin
en las responsabilidades administrativas est facultado, cuando las faltas fueren
leves, para dictar las providencias oportunas para su correccin o remedio inmediato (artculo 13, fraccin VI, LOPJE).
Los miembros de la Comisi6n de Gobierno y Administraci6n son designados
cada ao, debiendo quedar siempre en ella el presidente de la Suprema Corte y
otros dos ministros electos por el Pleno de la Suprema Corte.
Esta comisin cuenta con atribuciones para nombrar, a propuesta del presidente de la Suprema Corte, a los servidores pblicos superiores y empleados
administrativos, personal de las oficinas de correspondencia comn, adminis-
GENERALIDADES
597
tradores forneos y pagadores de los Tribunales de Circuito y Juzgados de Distri-to, as como para resolver sobre sus renuncias, para removerlos por causa justificada o suspenderlos cuando lo juzgue conveniente para el buen servicio o por va
de correccin disciplinaria (artculo 30, fraccin 111, LOPJF).
Cabe mencionar que, de acuerdo con el artculo 62 de la citada Ley Orgnica, la
Suprema Corte de Justicia cuenta con servidores pblicos superiores de carcter
judicial y de carcter administrativo. Los servidores pblicos superiores judiciales
son el Secretario General de Acuerdos, los Subsecretarios de Acuerdos, los Secretarios de Acuerdos de las Salas, el Jefe de Defensores de Oficio y los Secretarios
de Estudio y Cuenta.
Por su parte, los servidores pblicos superiores administrativos son el Coordinador General Administrativo, el Oficial Mayor, el Contralor, el Tesorero, el Coordinador General de Compilacin y Sistematizacin de Tesis y los directores
generales (de Contabilidad, de Recursos Humanos, de Programacin y Presupuesto, del Semanario Judicial de la Federacin, de Inmuebles y Mantenimiento,
de Comunicacin Social, de Informtica y de la Defensora de Oficio Federal),
disponindose que tales servidores pblicos superiores podrn contar con directores de rea, subdirectores, subtesorero, defensores de Oficio, actuarios, secretarios Tcnicos del Semanario Judiciai de la Federacin, secretarios auxiliares de
Acuerdos y los dems funcionarios o empleados que fueren necesarios y que
determine el presupuesto.
Como se ha visto, slo los servidores pblicos superiores de carcter administrativo, y el personal a ellos subordinado, son designados por la Comisin de
Gobierno y Administracin, que tiene la potestad disciplinaria sobre los mismos.
Los servidores pblicos superiores de carcter judicial son nombrados por el
Pleno de la Suprema Corte de Justicia, rgano facultado para destituirlos, suspenderlos y sancionarlos, de conformidad con la fraccin XV del artculo 12 de la
Ley Orgnica del Poder Judicial Federal.
Cada Sala de la Suprema Corte (penal, administrativa, civil, laboral y auxiliar)
integrada por cinco ministros, cuenta con secretarios de Estudio y Cuenta, un secretario de Acuerdos, un subsecretario de Acuerdos, secretarios auxiliares de
Acuerdos, actuarios y el personal subalterno que fuere necesario en los trminos
del presupuesto, servidores pblicos que son designados por la Sala, la que est
facultada para resolver sobre sus renuncias, removerlos o destituirlos (artculo 18
de la LOPJF).
Los magistrados de Circuito (colegiados y unitarios) y los jueces de Distrito
son designados por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, sobre la que recaen
las facultades para sancionarlos, removerlos, suspenderlos o destituirlos (artculo 97 de la Constitucin Federal de la Repblica y artculo 12, fraccin XXXV de
la LOPJF). La situacin jurdica de estos funcionarios presenta algunas caractersticas que vale la pena mencionar. Cuando son reelectos o ratificados despus de
seis aos de ejercicio, slo pueden ser privados de sus puestos en los trminos del
Ttulo Cuarto de la Constitucin (juicio poltico) de acuerdo con el artculo 97 invocado de dicha Constitucin y el artculo 98 de la LOPJF. Empero, aunque dichos
magistrados o jueces no gozan de fuero o proteccin constitucional, s estn investidos de un fuero judicial, pues s610 pueden ser aprehendidos o enjuiciados
598
penal mente previa autorizacin y suspensin que decrete el Pleno de la Suprema

Corte en una resolucin que al determinarlo disponga el sueldo que deber disfrutar el funcionario suspendido, en tanto se tramite y resuelva el proceso correspondiente, sueldo que no podr exceder del 50 por ciento asignado al cargo que
_
desempea (artculo 12, fraccin XXXIII, LOPJF).
El personal de los Tribunales Colegiados, de los Tribunales Unitarios-y de 108
Juzgados de Distrito, compuestos por los secretarios, actuarios y empleados que
fueren necesarios y que determine el presupuesto, es nombrado conjuntamente
por los magistrados que integran los tribunales colegiados, por los magistrados
titulares de los tribunales unitarios y por los jueces de Distrito, tribunales y funcionarios que se encuentran facultados para sancionarlos, removerlos, suspenderlos o destituirlos de acuerdo con el artculo 99 de la LOPJF.
En este parntesis explicativo slo resta mencionar a los ministros inspectores,
toda vez que el acuerdo en cuestin hace referencia a los mismos en diversos
artculos relacionados con los procedimientos encaminados a la instruccin de los
expedientes administrativos ante la posible existencia de ciertas faltas o infracciones por parte de los magistrados de Circuito y jueces de Distrito.
En conformidad con el artculo 97 constitucional, los tribunales de Circuito y
los juzgados de Distrito se distribuyen entre los ministros de la Suprema Corte,
para que stos los visiten peridicamente, vigilen la conducta de los magistrados
y jueces que desempean los cargos, reciban las quejas que hubiera en su contra y
ejerzan las dems atribuciones que seale la Ley, as como para practicar las
investigaciones pertinentes, de lo que debern informar al Pleno y al presidente
de la Suprema Corte de Justicia. Dichas facultades las ejercen en los trminos de
un acuerdo general del Pleno, por el cual se adscriben los ministros a sus respectivos tribunales durante un periodo de tres aos. Una vez transcurrido dicho plazo, las adscripciones se modifican por roles y sorteos, todo ello con fundamento
en los artculos 12, fracciones XIII y XXXIV, 13, fraccin X y 90 de la Ley
Orgnica del Poder Judicial de la Federacin y el Reglamento Especfico de Visitas e Inspeccin, expedido por el Pleno de la Suprema Corte.
Hecha esta necesaria e ilustrativa digresin, retomamos el anlisis del Acuerdo
del Pleno de la Suprema Corte sobre los rganos y sistemas de control de las
responsabilidades administrativas de los servidores pblicos del Poder Judicial
Federal, de noviembre de 1989, actualmente vigente.
En el artculo segundo establece que la inhabilitacin debe ser aplicada por la
autoridad jurisdiccional que corresponda. Esta previsin resulta congruente con el
artculo 56, fraccin V de la Ley Federal de Responsabilidades, tal y como se encontraba dicha ley en el momento en que fue expedido el acuerdo del Pleno de la
Suprema Corte, pero de conformidad con su reforma, que ya comentamos, de julio de 1992; debe entenderse que tal facultad slo corresponde a la autoridad del
Poder Judicial Federal que en lo administrativo se encuentre autorizada para
imponer dicha sancin a su personal.
. En el artculo tercero se dispone que corresponder al Pleno de la Suprema
Corte imponer sanciones administrativas a los magistrados de Circuito, a los jueces de Distrito y al personal administrativo que designe el propio Pleno, pero precisando que, tratndose de dicho personal, el rgano citado debe intervenir
GENERALIDADES
599
necesariamente cuando la falta amerite una suspensin, destitucin o sancin

econmica, y con mayor razn una inhabilitacin, pudiendo en otros casos
imponer la sancin correspondiente el superior jerrquico respectivo.
En el artculo quinto se confirma la situacin prevista en la Ley Orgnica del
Poder Judicial, en el sentido de que sern los rganos que tengan la facultad de
nombramiento los que intervendrn en la identificacin, investigacin, determinacin de responsabilidades administrativas e imposicin de sanciones al resto de
los servidores pblicos del Poder Judicial Federal, situacin que se encuentra
complementada en los artculos sexto y sptimo, con medidas aclaratorias cuando
en los mismos hechos u omisiones intervengan varios servidores pblicos, cuyos
nombramientos correspondan a distintos funcionarios u rganos del Poder Judicial o cuando se trate de conductas atribuidas a servidores pblicos distintos de
dicho Poder, que acten en auxilio de la justicia federal.
En los artculos octavo, noveno y dcimo de la seccin de procedimientos se
establecen los requisitos para las quejas o denuncias, la forma en que deben presentarse y la autoridad ante quien deben hacerse.
En los artculos decimoprimero al decimotercero se regula la intervencin de
los ministros inspectores respecto de los magistrados de Circuito y jueces de Distrito, y de la Comisin de Gobierno y Administracin en lo tocante al personal
superior de orden judicial, con facultades para dictaminar si procede la instruccin de la queja administrativa y, en su caso, la prctica de la investigacin relativa, para que una vez realizada se formule un dictamen que debe someterse a la
decisin final del Pleno.
En el artculo decimocuarto se establece que el Pleno de la Suprema Corte ordenar archivar el expediente si estimare que no se acredit la responsabilidad
administrativa del investigado, pero que impondr las sanciones que procedan si
resuelve que se comprob su responsabilidad, notificndolo a los interesados y a
los rganos correspondientes.
Resulta de importancia, en relacin con tales procedimientos, el contenido del
artculo decimoquinto, en el que se establece el cabal respeto a la garanta de audiencia de los afectados.
Dicho precepto dispone textualmente, en lo conducente, lo que sigue:
I. En la cita del presunto responsable a la audiencia se le har saber la responsabilidad o
responsabilidades que se le imputen, el lugar, da y hora en que tendr verificativo dicha
audiencia y su derecho a ofrecer pruebas y alegar en la misma lo que a su derecho convenga, por s o por medio del representante que al efecto designe.
Entre la fecha de la citacin y la de la audiencia deber mediar un plazo no menor de
cinco ni mayor de quince das hbiles.
n. Al concluir los alegatos o dentro de los tres das hbiles siguientes, el titular u
rgano competente resolver si existi o no responsabilidad. En caso afirmativo impondr al infractor, en su caso, las sanciones administrativas correspondientes y dar los
avisos a los rganos competentes. En todo caso, notificar la resolucin al interesado
dentro de las veinticuatro horas siguientes.
IlI. La audiencia podr diferirse si lo solicita el interesado con causa justificada a
juicio del titular u rgano respectivo; asimismo, si stos encuentran que no hay datos
suficientes para resolver, o advierten elementos que impliquen nueva responsabilidad
600
administrativa a cargo del presunto responsable o de otras personas, podrn disponer la

prctica de mayores investigaciones y citar para otra u otras audiencias, o bien, turnar el
asunto al rgano o titular que resulte competente.
En el artculo decimosexto se prev que al incio de la investigacin o en cualquier momento de sta, el presidente de la Suprema Corte, las Salas, la Comisin
de Gobierno y Administracin, los Tribunales Colegiados, los Magistrados Unitarios o los Jueces de Distrito podrn decretar la suspensin de los presuntos responsables en sus cargos, empleos o comisiones, mientras se resuelve su situacin,
si a su juicio conviene tal medida para la conduccin o continuacin de las investigaciones, establecindose que dicha suspensin ser netamente procesal sin prejuzgar sobre la responsabilidad del suspendido y fijndose el sueldo que podr
disfrutar, que no podr exceder del 50 por ciento del que tenga asignado, medida
suspensiva que podr ser levantada por el rgano que la hubiere dictado, cuando
lo estime pertinente, pero que no podr prolongarse ms all de la conclusin del
procedimiento de responsabilidad administrativa. Se dispone, asimismo, que si
los servidores suspendidos temporalmente no resultaren responsables de las faltas
que se les imputaren, sern restituidos en el goce de sus derechos y se les cubrir
el remanente de las percepciones que debieron obtener durante el tiempo que permanecieron suspendidos.
Por ltimo, en el artculo decimosptimo se establece que en las faltas administrativas que slo ameriten apercibimiento o amonestacin, las sanciones pueden
ser aplicadas por el superior jerrquico del servidor pblico presuntamente responsable, en cuyos casos el procedimiento podr ser oral y podrn reducirse los plazos que se previenen en el artculo decimoquinto para la audiencia del afectado.
Como comentario final a este sistema disciplinario de los servidores pblicos
del Poder Judicial de la Federacin resulta pertinente puntualizar que en los trminos del artculo 51 de la Ley Federal de Responsabilidades, en los procedimientos que se instruyan, no son aplicables los dems procedimientos y medios
de impugnacin que se consignan en dicho ordenamiento, as como tampoco
pueden ni deben ser legalmente aplicables los medios impugnativos, toda vez que
las resoluciones del Poder Judicial de la Federacin no pueden ser cuestionadas ni
impugnadas sino slo en los trminos de sus leyes respectivas, y no por otros tribunales de otra naturaleza, como de manera invariable lo ha sustentado en
jurisprudencia firme la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
Modificaciones al registro y control de las declaraciones patrimoniales
A partir de 1983, ao en que entr en vigor la Ley Federal de Responsabilidades

de los Servidores Pblicos y se institucionaliz, de manera amplia y rigurosamente regulada, la obligacin de los servidores pblicos relacionados expresamente en dicho cuerpo legal de presentar sus declaraciones de situacin patrimonial (la del ingreso a un cargo o comisin, la de conclusin del encargo y la anual
sobre los cambios patrimoniales sucedidos durante el periodo respectivo), teniendo en cuenta que dicha ley consignaba esa obligacin, indistintamente y de man-
GENERALIDADES
601
era exclusiva, ante la Secretara de la Contralora General de la Federacin, dependencia del Ejecutivo Federal, tanto para los servidores de la Administracin
Pblica como para los de los otros dos Poderes Federales, Congreso de la Unin y
Poder Judicial de la Federacin, as como del Poder Judicial del Distrito Federal,
se originaron inconformidades y protestas de los servidores pblicos de estos
rganos, con planteamientos en diversos foros y medios sobre la posible invasin
sobre el particular del principio de divisin de poderes que consagra nuestro sistema constitucional.
Aun cuando en una tcnica jurdica ortodoxa no podra afirmarse que se pudiera infringir tal principio de divisin de poderes por el cumplimiento de una obligacin personal de los servidores pblicos, pues en el orden jurdico nacional
existen numerosas obligaciones para los servidores pblicos, en su carcter de
ciudadanos, tales como las fiscales, del registro civil, etc., sin que pueda sostenerse que por ello se viola el principio de referencia, sin embargo, la circunstancia apuntada entorpeci de alguna manera el correcto registro y control de las
declaraciones patrimoniales en el universo de servidores previsto en la le, motivando diferentes negociaciones y gestiones entre los representantes de los
poderes, a fin de que se diera cabal cumplimiento a esta obligacin especfica,
siendo sta la principal razn por la que en el decreto del Congreso de la Unin
que reform la citada Ley de Responsabilidades en julio de 1992, se modificara el
sistema y se estableciera que cada uno de los poderes federales debera llevar
el registro y control de las declaraciones de situacin patrimonial de sus servidores, que tuvieran tal obligacin y les correspondiera hacerlo, as como facultndolos para la imposicin de las sanciones correspondientes por el incumplimiento
de tal obligacin.
El Presidente de la Repblica, en la iniciativa que envi al respecto a la Cmara de Diputados, motiv la modificacin mencionada, en lo conducente, con los
siguientes argumentos:
Debe sealarse que el Ejecutivo Federal comparte la opinin de que el registro patrimonial de los servidores pblicos de la Federacin, debe operarlo cada uno de los Poderes
de la Unin respecto de sus correspondientes servidores pblicos.
Lo anterior es congruente con el principio de divisin de Poderes consagrado en la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y contribuye a fortalecer la potestad disciplinaria tanto del Poder Legislativo como del Judicial de la Federacin. De
merecer su aprobacin la presente iniciativa, cada uno de los Poderes llevar el control
sobre la evolucin del patrimonio de los servidores pblicos que les estn adscritos,
imponiendo en su caso, las sanciones administrativas a que hubiere lugar.
Con tal propsito, se reformara el primer prrafo del artculo 79 de la Ley, con objeto de establecer que la Secretara de la Contralora General de la Federacin lleve el
registro patrimonial nicamente por lo que toca a servidores pblicos de las dependencias, entidades y rganos jurisdiccionales a que se refiere el propio ordenamiento, adicionado un segundo prrafo al precepto en cuestin, que atribuya tanto a la suprema
Corte de Justicia de la Nacin y al Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, as
como a las Cmaras de Senadores y Diputados del Congreso de la Unin y a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, en el mbito de sus respectivas competencias, las facultades que en materia de registro patrimonial establece el Ttulo Cuarto de
la Ley.
602
Relacionado con lo anterior se propone reformar, por un lado, el primer prrafo del
artculo 80, el cual se refiere a los servidores pblicos que estn obligados a presentar la
declaracin de situacin patrimonial, con el fin de establecer que la obligacin en
comentario, deber cumplirse ante la autoridad que resulte competente de acuerdo con
el artculo 79 propuesto, y por el otro, la fraccin XVIII del artculo 47, la que se hace
congruente con el objetivo establecido, aludiendo en ella, de manera genrica, a la obligacin que tienen los servidores pblicos de manifestar su situacin patrimonial en los
trminos que la Ley determine.
En este punto igualmente es de mencionar que, como consecuencia de la reforma a la
base tercera de la fraccin VI del artculo 73 constitucional, que cre la Asamblea de
Representantes del Distrito Federal como un rgano de representacin ciudadana y a
cuyos miembros les es aplicable. en materia de responsabilidades, lo dispuesto por el
Ttulo Cuarto del ordenamiento constitucional y su Ley Reglamentaria, se estima necesario adicionar la fraccin I Bis del artculo 32 de la Ley, para incluir dicho rgano
como autoridad facultada para aplicar la misma en el mbito de su competencia.
La adecuacin que de la Ley Reglamentaria con el texto constitucional se sugiere,
tiene como propsito que la Asamblea de Representantes establezca los rganos y sistemas necesarios para identificar, investigar y determinar las responsabilidades administrativas, y aplicar las sanciones correspondientes, as como que la misma lleve el control
de la situacin patrimonial de sus servidores pblicos, para lo cual se pretende reformar,
adems, el segundo prrafo del artculo 51, y adicionar la fraccin I Bis al numeral 80.
La reforma de la ley en cuestin, que se reitera, fue publicada en el Diario Oficial de 21 de julio de 1992. y entr en vigor al da siguiente. Se hicieron ajustes a
los artculos 79. 80 Y 81 Y se emitieron algunas disposiciones en el artculo 42
transitorio, que fundamentan nuestro comentario.
El artculo 79 que escuetamente estableca que la Secretara de la Contralora
llevara el registro de la situacin patrimonial de los servidores pblicos. sin distincin de ninguna especie, fue totalmente modificado para consignar en su
primer prrafo que dicha Secretara debe llevar el registro y seguimiento de la
evolucin de la situacin patrimonial, pero de los servidores pblicos de las
dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, as como de
los rganos jurisdiccionales a que se refieren las fracciones VII a IX del artculo 32 (Tribunal Fiscal de la Federacin, tribunales del trabajo y los otros rganos
jurisdiccionales que determinen las leyes -Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, tribunales agrarios y Tribunal Federal Electoral-).
Por otro lado. en su prrafo segundo establece que dichas atribuciones quedan
conferidas, en el mbito de sus respectivas competencias, a la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin, al Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal. a las
Cmaras de Senadores y Diputados del Congreso de la Unin y a la Asamblea de
Representantes del Distrito Federal. disponiendo en el prrafo tercero que estas
autoridades, conforme a la legislacin respectiva, deben determinar los rganos
encargados de ejercer dichas atribuciones, as como los sistemas que se requieran
para tal propsito.
El artculo 80 fue modificado en su introduccin para suprimir la Secretara de
la Contralora como autoridad nica ante la que se tena la obligacin de presentar
la declaracin patrimonial anual, y en vez de ello establecer que dicha obligacin
GENERALIDADES
603
debe cumplirse presentando las declaraciones patrimoniales (no slo la anual

como nicamente se concretaba en el precepto reformado) ante la autoridad competente, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 79. Se reform igualmente
para adicionarle la fraccin I-Bis, a fin de consignar que tienen la obligacin de
presentar declaraciones en la Asamblea de Representantes del Distrito Federal,
los Representantes, el Oficial Mayor, el Tesorero y los Directores de la misma.
Tambin se modific la fraccin VIII para establecer que en el Tribunal Fiscal de
la Federacin, tribunales de trabajo y dems rganos jurisdiccionales, dicha obligacin debera ser no slo para los Magistrados, miembros de Juntas y Secretarios, sino tambin para sus equivalentes. Se reform, asimismo, el ltimo prrafo
del precepto para quedar ahora en dos prrafos, con la redaccin siguiente:
El servidor pblico que en su declaracin de situacin patrimonial faltare a la verdad en
relacin con lo que es obligatorio manifestar en trminos de esta Ley, ser suspendido,
y cuando por su importancia lo amerite, destituido e inhabilitado de tres meses a tres
aos. Asimismo, debern presentar las declaraciones a que se refiere este artculo, los
dems servidores pblicos de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal y de los rganos jurisdiccionales a que se refieren las fracciones VII a IX del
artculo tercero, que determine el Secretario de la Contralora General de la Federacin,
mediante disposiciones generales debidamente motivadas y fundadas.
Al artculo 81 se agreg un ltimo prrafo para prever la sancin aplicable por

no presentar la declaracin correspondiente al trmino del cargo, con la inhabilitacin del infractor hasta por un ao, reforma con la cual se corrigi una laguna
de la ley, pues si bien se estableca la obligacin de presentar tal declaracin, no
se consignaba consecuencia o sancin alguna por su incumplimiento, lo que converta a la disposicin relativa en una norma imperfecta.
En el artculo 4 2 transitorio del decreto de la reforma se estableci que la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin y el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, as como las Cmaras de Senadores y Diputados del Congreso de la
Unin y la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, deban establecer los
rganos, sistemas, registros, formatos y dems circunstancias pertinentes que se
requieran para ejercer las atribuciones sobre el registro y control de las declaraciones patrimoniales de sus servidores pblicos, en un plazo que no deba exceder
de 60 das naturales, computado a partir de la entrada en vigor del decreto (22 de
julio de 1992); y que al efecto la Secretara de la Contralora General de la Federacin debera entregar a la autoridad que resultare competente las declaraciones de situacin patrimonial que en su oportunidad hubiere recibido, disponindose que para los fines de la presentacin de las declaraciones ante las
autoridades citadas, stas deban determinar los rganos que de manera provisional habran de recibirlas, y custodiarlas, en tanto se establecieran los rganos
definitivos correspondientes, y que para la presentacin de tales declaraciones se
podran utilizar los formatos emitidos por la propia Secretara.
El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, por Acuerdo 3/1992 del
11 de septiembre de 1992, publicado en el Diario Oficial de 18 del mismo mes y
ao, en cumplimiento de las previsiones ordenadas en el decreto de reformas a la
604
Ley de Responsabilidades de referencia, con fundamento en el artculo 79 de

dicha ley y en el artculo 12, fraccin XXXVIII de la Ley Orgnica del Poder
Judicial Federal, determin los rganos, sistemas, registros, formatos y dems circunstancias relacionadas con la situacin patrimonial de los servidores pblicos
del Poder Judicial Federal.
En este acuerdo se estableci que los rganos que deben intervenir sobre el
particular son: La Comisin de Gobierno y Administracin, y la Contralora de la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin, asignando a cada uno de ellos diversas
facultades y atribuciones.
A la Comisin de Gobierno y Administracin se le atribuy que:
l. Ejercer, en relacin con los servidores pblicos del Poder Judicial de la Federacin,
las facultades conferidas en los artculos 82, 84, 85 Y90 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, en lo que sean aplicables;
II. Podr ordenar la prctica de investigaciones y auditoras cuando del anlisis de
las declaraciones de situacin patrimonial de los servidores pblicos del poder Judicial
de la Federacin, aparezca causa justificada para ello;
III. Comunicar, para los efectos conducentes, los resultados de las investigaciones y
auditoras que haya ordenado, con un dictamen que elabore sobre el particular, a los
rganos encargados de aplicar las sanciones en trminos del Acuerdo Plenario 7/89;
IV. Comunicar, para los efectos sealados en el ltimo prrafo del artculo 81 de la
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, a los rganos encargados
de aplicar las sanciones, en trminos del Acuerdo Plenario 7/89, qu servidores pblicos
omitieron presentar su declaracin sobre situacin patrimonial, para que decidan lo que
proceda legalmente.
A la Contralora General de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin se le

atribuy que:
1. Llevar, de conformidad con la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Pblicos, el registro de la situacin patrimonial de los servidores pblicos del Poder
Judicial de la Federacin;
11. Recibir las declaraciones de situacin patrimonial de los servidores pblicos del
Poder Judicial de la Federacin;
111. Analizar, en los trminos de la ley, las declaraciones que presenten los servidores pblicos del Poder ludicial de la Federacin;
IV. Rendir, durante la primera quincena de julio de cada ao, a la Comisin de Gobierno y Administracin el resultado del anlisis de las declaraciones recibidas, anexando, adems, la lista de los servidores que hayan omitido presentarla;
V. Practicar, en trminos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Pblicos, las investigaciones y auditoras que le sean ordenadas por la Comisin de
Gobierno y Administracin;
VI. Comunicar a la Comisin de Gobierno y Administracin los resultados de las
investigaciones y auditoras practicadas;
VII. Llevar el registro de los bienes a que se refiere el artculo 89 de la Ley Federal
de Responsabilidades de los Servidores Pblicos;
VIII. Formular las reglas relativas a los sistemas, registros, formatos y dems circunstancias pertinentes que se requieran para ejercer las facultades establecidas en los
artculos del 79 al 90 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pbli-
GENERALIDADES
605
cos, a fin de que, una vez aprobadas por la Comisin de Gobierno y Administracin,
puedan aplicarse.
Se consign que adems de los servidores pblicos del Poder Judicial de la

Federacin que, en los trminos de la fraccin VI del artculo 80 de la Ley Federal de Responsabilidades, tienen obligacin de presentar declaraciones sobre su
situacin patrimonial, estarn obligados igualmente los secretarios de Estudio y
Cuenta, los defensores de Oficio y sus jefes, los funcionarios empleados administrativos hasta el nivel de directores de rea inclusive, los pagadores y los integrantes de la Comisin Substanciadora (esta ltima es la encargada de instruir los
procedimientos relativos a las reclamaciones laborales de los trabajadores del
Poder Judicial de la Federacin, que concluyen con el dictamen o laudo que se
somete a la consideracin y decisin del Pleno de la Suprema Corte).
Se dispuso que las declaraciones deban presentarse, dentro de los plazos
establecidos por la Ley, en la Contralora General de la Suprema Corte, y que las
de los servidores pblicos que no radiquen en el Distrito Federal podran ser enviadas a dicha Contralora, dentro de los mismos plazos, por correo certificado
con acuse de recibo.
Se previno que el presidente de la Suprema Corte podra recibir en cualquier
tiempo, quejas o denuncias relacionadas con la situacin patrimonial de los servidores del Poder Judicial Federal, las que deba turnar a la Comisin de Gobierno
y Administracin, para que, si lo estimare procedente, ejerciera las facultades de
investigacin y la prctica de auditoras que se le atribuyen en el propio Acuerdo.
Por ltimo, en lo relativo a la imposicin de sanciones y a la declaratoria de
enriquecimiento ilcito a que se contrae la Ley Federal de Responsabilidades, se
remiti al Acuerdo 7/89 de dicha Suprema Corte, comentado ya en el captulo que
antecede, sobre la competencia de los diversos rganos del Poder Judicial Federal
a los que puede corresponder tal facultad segn les competa el nombramiento y
correccin disciplinaria de los servidores pblicos de que se trata, establecindose
adems la procedencia de un recurso de revisin que pueden intentar aquellos
servidores que fueren sancionados en contra de las resoluciones por las que se les
impongan sanciones, con excepcin de aquellas resoluciones que emita el pleno
de la Suprema Corte, respecto de las cuales no proceder recurso alguno. En
relacin con este medio impugnativo se previno que era competente para recibirlo
y resolverlo al superior jerrquico relativo, con un plazo de 10 das hbiles para
promoverlo, debiendo ser intentado por escrito en el que se hagan valer los argumentos del interesado y se acompaen las pruebas documentales pertinentes,
recurso que, previa vista al rgano o autoridad que impuso la sancin, debe resolverse de pleno.
REDIMENSIONAMIENTO DEL SECTOR PARAESTATAL
La paraestatalidad surgi en forma desordenada, a travs de diversos tipos de

instituciones, en el seno de la administracin pblica a partir de los aos veinte,
creciendo cada vez con mayor intensidad y obedeciendo a mltiples necesidades
606
administrativas, tanto para producir bienes como para cubrir diferentes servicios
pblicos.
Segn se sostuvo en otra parte de esta obra, en parfrasis de algunos estudiosos
de la materia, su crecimiento fue coyuntural, al darse fenmenos de agregacin
aleatorios y asistemticos.
Aun cuando el universo del sector de las paraestatales motiv la regulacin de
diversas leyes en 1947, 1965 Y 1970, la institucionalidad de su regulacin, control, existencia, organizacin y operacin propiamente se dio hasta 1986 con la Ley
Federal de Entidades Paraestatales, la cual vino a reglamentar el artculo 90 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, precepto que a travs de
su reforma del ao de 1981 concedi estatuto constitucional a este tipo de empresas como parte fundamental de la Administracin Pblica Federal.
Ha sido causa de preocupacin y de constantes acciones y decisiones, por parte
del Gobierno Federal, la existencia y funcionamiento de este sector, por lo que en
los Planes Nacionales de Desarrollo de 1983-1988, expedido durante el mandato
del presidente Miguel de la Madrid Hurtado, y de 1989-1994, emitido durante la
gestin del actual presidente Carlos Salinas de Gortari, se dictaron bases y lineamientos a fin de acometer con xito la ordenacin y, en su caso, reduccin de esta
expresin del aparato gubernamental.
En el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, aprobado por decreto presidencia y publicado en el Diario Oficial de 31 de mayo de 1983, se sostuvo en lo particular 10 siguiente:
La participacindirecta del Estado en la actividad econmica se orientar a promoverla
integracin y el fortalecimiento de la industria nacional. La poltica industrial paraestatal se revisar con base en dos criterios: en primer lugar, consolidar y fortalecer las
industrias estratgicas que la Constitucin le asigna en forma exclusiva al Estado; en
segundo, se reorientar el sector paraestatal fortaleciendo las reas prioritarias, eliminando aquellas empresas donde no se justifica, en funcin de la estrategia del Plan, la
participacin del Estado. La inversin paraestatal se revisar con criterios de apoyo a
cadenas de transformacin integradas y se programar con oportunidad para que su
demanda apoye la integracin y el desarrollo de la industria de bienes de capital e intermedios, dando tiempo a la industria para satisfacer las necesidades de la empresa
pblica.
En otra parte del mismo Plan se consign lo siguiente:
El desarrollo de la empresa pblica tendr que basarse en consolidar su intervencin en
las reas donde sta se requiere, ms que en el crecimiento indiscriminadode sus actividades. La inversin en obras en proceso o en proyectosestratgicos se realizar al ritmo
que marquen las metas del desarrollo sectorial. Para ello en el futuro inmediatotendrn
que seguirse criterios de selectividad y ajuste estricto a las prioridades sociales y a los
recursos financieros disponibles, preservando los servicios pblicos indispensables, y al
mismo tiempo concediendo la atencin necesaria y programas de operacin e inversin
primaria. Para lograr una administracin pblica paraestatal eficiente se pondrn en
prcticas lineamientos y criterios que determinen la creacin, adquisicin, fusin, liquidacin o venta de empresas pblicas... La reordenacin de las empresas pblicas
requerir un significativo esfuerzo en materia jurdica, a fin de normar los aspectos de
GENERALIDADES
607
su organizacin y funcionamiento que no estn suficientemente contemplados en la legislacin vigente, dando respuesta, en el marco del derecho, a las transformaciones
recientes que ha tenido la empresa pblica en nuestro pas.
Con estos lineamientos se inici un proceso dinmico de revisin del sector

paraestatal que, entre los aos de 1982 y 1986, acus un marcado proceso de
desincorporacin por medio de diversas figuras jurdicas, dando como resultado
que de 1155 empresas que existan en 1982, entre organismos descentralizados,
empresas de participacin estatal mayoritaria, fideicomisos pblicos y empresas
de participacin minoritaria. se pasara a 941 en total a principios de 1986.3
Posteriormente, entre 1986 y noviembre de 1988. en que concluy el mandato
del presidente Miguel de la Madrid. el campo de la paraestatalidad se encontraba
representado tan slo por 412 entidades paraestatales. Sin ninguna empresa de
participacin estatal minoritaria, haba slo 89 organismos descentralizados. 252
empresas de participacin estatal mayoritaria y 71 fideicomisos pblicos.'
Estas acciones han tenido en la actual administracin una continuidad manifiesta, reflejada de manera evidente en el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994.
Este Plan. aprobado por decreto del presidente Salinas de Gortari de 30 de
mayo de 1989. marc lineamientos precisos sobre la revisin permanente del sector paraestatal, en un claro proceso de modernizacin de las estructuras del Estado
mexicano.
En este Plan podemos y debemos advertir el nfasis que se dio en este tipo de
acciones gubernamentales.
Al efecto se dijo, en lo conducente, lo siguiente:
La modernizacin econmica sera inconcebible sin la modernizacin de la empresa
pblica. ya que sta juega un papel esencial en la promocin del desarrollo. Para atender con eficacia a sus funciones, la empresa pblica se sujetar a un profundo proceso
de modernizacin estructural y se concentrar en las reas estratgicas y prioritarias
para el desarrollo de su actividad.
En otro apartado especfico del plan se sostuvo:

Las empresas pblicas han sido y son uno de los instrumentos ms efectivos con los que
ha contado el Estado mexicano para lograr el cumplimiento de sus objetivos econmicos y sociales. Si se ponderan aciertos y errores, el balance de su actividad es, sin duda,
positivo para el desarrollo del pas. Para que este balance se mantenga y acreciente, las
entidades que no renan las caractersticas, prioritarias o de ambas, sern desincorporadas bajo los siguientes criterios:
- Se liquidarn o extinguirn entidades que ya cumplieron con sus objetivos, que carecen de viabilidad econmica, o cuyas actividades conviene realizar, por razones de
mayor eficacia, en otras entidades paraestatales o dependencias del gobierno;
- Se fusionarn entidades para mejorar el uso de los recursos con la integracin o com3 Fuente: Iacques Rogozinski y Francisco Iavier Casas, "El proceso de desincorporacin en Mxico", artculo contenido en LA Administracin Pblica Contempornea en Mxico, libro coeditado
por la Secretaria de la Contralora General de la Federacin y el Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1993, p. 30.
4 Fuente: ibidem. p. 30.
608
plementacin de procesos productivos, de comercializacin y de gestin administrativa;

- Se transferirn a gobiernos de los estados empresas prioritarias de importancia regional o local vinculadas con sus programas de desarrollo; y
- Se vendern empresas que no son prioritarias ni estratgicas y que por sus condiciones de viabilidad econmica son susceptibles de ser adquiridas por los sectores
social y privado.
La desincorporacin y redimensionamiento de entidades, adems de dar un mayor
espacio de participacin a los sectores social y privado, permite la liberacin de recursos pblicos para una mayor y mejor atencin a lo estratgico y prioritario. La desincorporacin no significa ni repliegue del Estado ni cesin de espacios que le corresponden;
por ello un Estado fuerte no tiene por qu ser complejo; la modernidad de una nacin se
mide por la fluidez con que marchan los asuntos pblicos y privados ... Se impulsar y
fortalecer el sector paraestatal de tal forma que todas las empresas pblicas se conviertan en modelos de eficiencia, cumplan los objetivos para los que fueron creadas y se
apeguen a las normas que las rigen. El administrador pblico tiene un compromiso muy
claro en ese sentido con la sociedad, propietaria de los recursos que administra. Se perfeccionar el marco normativo de la empresa pblica, a efecto de hacer coincidir sus
fines de servicios, concebidos en el derecho pblico, con la eficiencia, eficacia y productividad que su modernizacin reclama; a este propsito coadyuvar la promulgacin
del Reglamento de la Ley de Entidades Paraestatales.
En cumplimiento con lo ordenado en dicho Plan Nacional de Desarrollo se

expidi el Reglamento de la Ley Federal de Entidades Paraestatales, publicado en
el Diario Oficial de 26 de enero de 1990, y se aprob, asimismo, el 11 de abril del
propio ao, el programa sectorial de mediano plazo denominado Programa
Nacional para la Modernizacin de la Empresa Pblica 1990-1994.
Con estos lineamientos se increment, indistintamente, el proceso de desincorporacin de las entidades paraestatales, por acciones de liquidacin, extincin,
fusin, transferencia o venta, y entre diciembre de 1988 y el 31 de julio de 1993
se redimension el sector paraestatal para concretarse en esta ltima fecha en un
nmero de 260 empresas pblicas entre organismos descentralizados, empresas
de participacin estatal mayoritaria y fideicomisos pblicos, de las que 211 se
consideran vigentes y 49 se encuentran en proceso de desincorporacin.t
Marco legal de la desincorporacin
El proceso de desincorporacin se ha efectuado dentro de un marco rgido de la
legislacin vigente. a fin de darle transparencia y legitimidad a la reduccin del
aparato paraestatal.
Los fundamentos de esta accin del Estado mexicano se hallan enmarcados en
el texto de los artculos 89. 90 y 134 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos.
5 Fuente: Avanee de la Desincorporaci6n de Entidades Paraestatales del 3 I de diciembre de 1988 al
3 I de julio de 1993. Documento interno formulado por la Subsecretara "B" de la Secretara de la
Contralora General de la Federacin.
GENERALIDADES
609
El procedimiento, segn se ver ms adelante, se ha ceido a lineamientos

claros y precisos, orientados en el Plan Nacional de Desarrollo, y bajo acuerdos
especficos de la Comisin Intersecretarial de Gasto-Financiamiento creada por
decreto presidencial publicado en el Diario Oficial de 29 de agosto de 1979, y
modificada por acuerdo presidencial publicado en el Diario Oficial de 26 de
enero de 1983.
Ha tenido su apoyo directo en la Ley Federal de Entidades Paraestatales, publicada en el Diario Oficial de 14 de mayo de 1986 y en su Reglamento del 26 de
enero de 1990.
Por otra parte, toda vez que las entidades desincorporadas obedecen a distintas
estructuras jurdicas, los procesos de desincorporacin se han fundamentado, tambin en lo conducente, en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal,
en la Ley General de Sociedades Mercantiles y en la Ley General de Bienes
Nacionales.
Procedimientos de desincorporacin
Los procedimientos, fundamentalmente en lo que toca a la presente administracin, se han ajustado a los lineamientos aprobados por la Comisin Intersecretarial Gasto-Financiamiento, en su reunin nmero 32, de agosto de 1989, en
cuyo contenido se establecen las bases y rganos que deben intervenir en cada
una de las etapas del proceso respectivo, ya se trate de la venta de acciones de la
titularidad del gobierno federal, de la liquidacin o disolucin de organismos, de
la venta de bienes muebles e inmuebles, y de la extincin, fusin o transferencia
de entidades.
Por su importancia se citan a continuacin dichos procedimientos, con la
advertencia al lector de que en ellos, por la fecha en que fueron aprobados, se
hace referencia a la Secretara de Programacin y Presupuesto y a la Secretara de
Desarrollo Urbano y Ecologa, por lo que debe entenderse que a partir de las
reformas a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal de febrero y
mayo de 1992, cuando se menciona tales secretaras debe interpretarse que las
facultades e intervenciones correspondientes se aplican a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y a la Secretara de Desarrollo Social, respectivamente; por
otra parte, cuando se hace alusin a las sociedades nacionales de crdito, en funcin de la reforma constitucional y legal de 1990, debe entenderse que se trata de
instituciones de crdito o bancos privatizados.
Dichos procedimientos aprobados por la CIGE son los siguientes:
PROCEDIMIENTOS PARA LA DESINCORPORACIN
DE ENTIDADES PARAESTATALES
I. ENAJENACIN DE LA PARTICIPACIN ACCIONARlA DEL GOBIERNO
FEDERAL
l. La Secretara de Programacin y Presupuesto, a propuesta de la Coordinadora de
Sector correspondiente, obtendr el Acuerdo Presidencial para proceder a la enajenacin de la participacin estatal de referencia, comunicndolo a la propia Coordinadora de Sector, a la Secretara de la Contraloa General de la Federacin, y a la Secre-
610
tara de Hacienda y Crdito Pblico, solicitando a esta ltima designar la Sociedad Nacional de Crdito que fungir como agente encargado de la enajenacin.
2. Para efecto de lo anterior, las propuestas que en ejercicio de sus atribuciones
legales formule la Secretara de Programacin y Presupuesto para disolver, liquidar,
extinguir, transferir a los estados y municipios, enajenar la participacin estatal y fusionar entidades paraestatales, se basarn en dictmenes que al efecto deber emitir la
Comisin Intersecretarial Gasto Financiamiento.
El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara de Programacin y Presupuesto,
informar a la H. Cmara de Diputados de las razones y criterios especficos que fundamenten el ejercicio de estas atribuciones.
3. La Secretara de la Contralora General de la Federacin verificar en el seno de la
Comisi6n Intersecretarial Gasto Financiamiento, que la propuesta de la Coordinadora de
Sector relativa a la venta de la empresa paraestatal de que se trate, se justifica plenamente en funcin de las polticas y criterios establecidos en la materia por el Ejecutivo
Federal. Adicionalmente a lo anterior, la citada Secretara constatar que en dicha propuesta se cumpla con los requerimientos de informacin contemplados en los formatos
que para el efecto emita la propia Comisin Intersecretarial Gasto Financiamiento.
4. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico mantendr, a partir de este punto y a
lo largo de todo el proceso, la facultad de coordinar, supervisar y ejecutar la venta de
las empresas propuestas para tal efecto, siendo la responsable nica del desarrollo del
mismo.
S. Esta responsabilidad y facultad nica de la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico ser ejercida por el seor Secretario de Hacienda y Crdito Pblico o por el
Funcionario de esta Dependencia que dicho Secretario designe como representante para
el efecto.
6. La Secretara de la Contralora General de la Federacin ejercer, desde el inicio
hasta su conclusin, la vigilancia y seguimiento del proceso de desincorporaci6n a fin
de verificar que se ajuste a los trminos y formalidades previstas en las leyes y disposiciones aplicables. Para efecto de lo anterior, la Sociedad Nacional de Crdito designada,
informar peridicamente a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, turnando copia
a la Secretara de la Contralora General de la Federacin sobre el estado que guarda el
proceso, trmites que se hayan realizado o se estn realizando para concretar la venta,
obstculos o problemas que incidan en retrasar su conclusin y cualquier otro aspecto
que sea necesario para conocer el desarrollo del proceso.
7. La Coordinadora de Sector una vez conocida la decisin de venta proporcionar a
la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y a la Secretara de la ContraIora General
de la Federacin un perfil de la entidad, as como los criterios de venta que de acuerdo a
las polticas sectoriales procedan y designar a la instancia que fungir como enlace
para dar agilidad a estos procesos.
8. Cuando las acciones motivo de enajenacin sean propiedad de alguna entidad del
Sector Pblico, es responsabilidad de la Coordinaci6n Sectorial el provocar las reuniones de Consejo o de Asamblea que correspondan para que en dichos rganos se
tome el Acuerdo de Enajenacin de dicha participacin especficamente en los trminos
y condiciones que resuelva la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
9. La Sociedad Nacional de Crdito designada promover, por conducto de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y del enlace correspondiente a la Coordinadora de
Sector, una reunin con los niveles directivos de la empresa sujeta a enajenacin para
exponer las caractersticas del proceso y definir los requerimientos de informacin
necesarios.
10. En el caso de entidades sujetas a este proceso bajo la coordinacin de la Secre-
GENERALIDADES
611
tarta de Energa, Minas e Industria Paraestatal, a juicio de la Secretara de Hacienda y

Crdito Pblico podr ejercerse el Acuerdo Interinstitucional suscrito en Agosto 25 de
1986 para ei establecimiento de un Mandato Fiduciario que permita apoyar el proceso
de enajenacin correspondiente, y al amparo del mismo la designacin, en su caso, de
un Consejero Delegado Ejecutivo para los fines consiguientes.
11. La Sociedad Nacional de Crdito, contando con la informacin de la empresa,
proceder a la evaluacin tcnico-financiera de la misma, con objeto de definir la estrategia ms adecuada a seguir para su enajenacin a fin de que el Estado obtenga las
mejores condiciones posibles en este proceso. Esta estrategia deber considerar, entre
otros aspectos, los siguientes:
a) La factibilidad de venta y las adecuaciones o ajustes que ser necesario realizar
para la misma.
b) Los mecanismos de propalacin ms adecuados.
e) En funcin de las caractersticas tcnicas, econmicas, financieras, tecnolgicas y
de mercado, de la entidad, la Sociedad Nacional de Crdito establecer un precio mnimo que refleje el valor de la empresa de acuerdo a las condiciones antes citadas.
ti) Fecha lmite para la recepcin de ofertas y el prospecto de venta a distribuir entre
los posibles interesados. El prospecto deber contener informacin que permita evaluar
el proyecto a los interesados, sin que represente una desventaja para su participacin de
mercado o descubra informacin estrictamente confidencia a la operacin de la empresa.
12. La Sociedad Nacional de Crdito presentar para su aprobacin a la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico, y para el debido conocimiento de la Secretara de la Contralora General de la Federacin, la estrategia de venta considerada como la ms adecuada y los resultados de la evaluacin tcnico-financiera.Cuando la evaluacin realizada por la Sociedad Nacional de Crdito indique que los criterios de venta establecidos
para la operacin la dificultan, imposibilitan o bien van en detrimento de la conveniencia de la misma, expondr el caso a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico para
que sta a su vez lo someta a la consideracin de la Comisin Intersecretarial Gasto
Financiamiento.
13. En los casos en que existan socios de los sectores Social o Privado en la empresa
y de que en los estatutos de la misma se establezcan derechos al tanto o de preferencia,
los mismos debern respetarse antes de considerar una oferta pblica. Una vez agotada
esta posibilidad, se podr considerar una oferta pblica y, una vez cubierta esta ltima,
se podr considerar la propalacin a otros posibles interesados.
14. Deber considerarse tambin en este proceso el derecho de preferencia que de
acuerdo con el Artculo 32 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales tienen los trabajadores organizados de la empresa en igualdad de condiciones y respetando los trminos
de las Leyes y Estatutos correspondientes.
15. Una vez propalada la venta y recibidas las ofertas de compra, la Sociedad Nacional de Crdito proceder a su homologacin para hacerlas comprobables y las contrastar en su caso, con los criterios de venta.
16. Con excepcin del ejercimiento de derechos de preferencia de socios actuales de
la empresa o de ofertas pblicas realizadas a travs del mercado de valores y de conformidad a los lineamientos y normas establecidas por la Ley correspondiente, en el
resto de los casos debern recibirse por lo menos dos o ms ofertas de posibles adquirentes para el anlisis de las mismas, de acuerdo a lo establecido en el punto anterior.
Cuando existan circunstancias especiales que limiten lo establecido en este punto, la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico someter el caso a la Comisin Intersecretarial Gasto Financiamiento para que se acuerden las excepciones o procedimientos que
correspondan.
612
17. La Sociedad Nacional de Crdito presentar ante la Secretara de Hacienda y

Crdito Pblico, su recomendacin sobre las condiciones en que pudiera llevarse a cabo
la operacin, definiendo posible adquirente, precio y dems condiciones de la misma.
18. Cuando las ofertas recibidas se ubiquen por encima del precio mnimo definido
por la Sociedad Nacional de Crdito y una vez conocidas las recomendaciones de esta
ltima sobre la venta, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico tomar la decisin de
enajenar la entidad, comunicando a la Sociedad Nacional de Crdito su autorizacin y
las condiciones en que deber proceder a formalizar la operacin, informando a la Secretara de la Contralora General de la Federacin y dems instancias participantes en
el proceso.
19. Cuando las ofertas recibidas se ubiquen por debajo del precio mnimo definido
por la Sociedad Nacional de Crdito, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico presentar el caso a la Comisin Intersecretarial Gasto Financiamiento para la definicin
del curso de accin a seguir.
11. DISOLUCIN Y LIQUIDACIN

l. Secretara de Programacin y Presupuesto. Propone al Ejecutivo Federal la disolucin y liquidacin, atendiendo la opinin de la Coordinadora del Sector (artculo 32 de
la LEFEP).
2. Secretara de la Contralora General de la Federacin. Verifica en el seno de la
Comisin Intersecretarial Gasto Financiamiento que la propuesta de la Coordinadora de
Sector relativa a la disolucin y liquidacin de la empresa paraestatal de que se trate, se
justifica plenamente en funcin de las polticas y criterios establecidos en la materia por
el Ejecutivo Federal. Adicionalmente a lo anterior, la citada Secretara constatar que en
dicha propuesta se cumpla con los requerimientos de informacin contemplados en los
formatos que para el efecto emita la propia Comisin Intersecretarial Gasto Financiamiento.
3. Secretara de la Contralora General de la Federacin. Vigila que el proceso de
desincorporacin se ajuste a los trminos y formalidades previstas en las leyes y dems
disposiciones que para el efecto emita el Ejecutivo Federal.
4. Titular del Ejecutivo Federal. Emite la autorizacin respectiva (artculo 32 de la
LEFEP).
5. Asamblea General Extraordinaria de Accionistas. Acuerda la disolucin y liquidacin, designa liquidadores si no est previsto en los estatutos, en un plazo que no
exceda los quince das hbiles contados a partir de la fecha de publicacin del Decreto o
resolucin respectivo, y dicta las estipulaciones a que se sujetar la liquidacin si no
estn previstas en los estatutos; a falta de stas sern aplicables las disposiciones legales
correspondientes (artculos 182, 232, 234, 235, 236, 247 Y248 de la LGSM).
6. Consejo de Administracin o persona asignada por la Asamblea. Formaliza el acta
de la Asamblea a travs de su protocolizacin ante Notario Pblico y su inscripcin en
el Registro Pblico de Comercio (artculo 194 prrafo tercero de la LGSM).
7. Liquidador. Comunica por escrito a la Coordinadora Sectorial correspondiente, en
un plazo no mayor a 15 das calendario, girando copia a la Secretara de la Contralora
General de la Federacin y al C. Coordinador General de los Procesos de Liquidacin,
sobre la aceptacin o negativa en su caso, del nombramiento que sea otorgado a su
favor.
8. Consejo de Administracin. Entrega a los liquidadores los bienes, libros y documentos de la Sociedad, levantndose un inventario del activo y pasivo sociales. Balance
inicial de la liquidacin (artculo 241 de la LGSM).
9. Coordinador Sectorial. Promueve y se asegura que los rganos de Gobierno o
GENERALIDADES
613
equivalentes de las entidades en proceso de disolucin y liquidacin, realicen la entrega

a los liquidadores, dentro de los 30 das siguientes a la fecha en que estos ltimos
hubieren comunicado la aceptacin de su encargo, de los bienes, libros y documentos de
la Sociedad.
10. Coordinador Sectorial. Formaliza la comunicacin de los trmites seguidos anteriormente, turna a la Secretara de Programacin y Presupuesto, a la Secretara de la
Contralora General de la Federacin, y al C. Coordinador General de los Procesos de
Liquidacin, los datos que consignan la fecha de inicio del proceso, nombre del liquidador designado y fecha en que ste acept el cargo, fecha en que le fueron entregados a este funcionario los documentos y bienes a que se hace referencia en el prrafo
anterior y trminos del contrato de servicios si lo hubiera celebrado con el liquidador, el
cual deber estipular invariablemente la obligacin de este ltimo, de informar a la Secretara de la Contralora General de la Federacin y dems dependencias e instancias
involucradas, sobre el estado que guarda el proceso bajo su encomienda.
11. SPP. Establece normas para la disolucin (artculo 39 de la LEFEP).
12. Coordinador Sectorial. Interviene a fin de sealar la forma y trminos en que
debe efectuarse la disolucin, en lo que no se oponga a su regulacin especfica y de
conformidad a las normas establecidas por la Secretara de Programacin y Presupuesto, debiendo cuidar en todo tiempo la adecuada proteccin de los intereses del
pblico, de los accionistas y los derechos laborales de los servidores pblicos de la
empresa (artculo 39 de la LEFEP).
13. Liquidador. Realiza la liquidacin:
- Realiza sus funciones de conformidad con los lineamientos generales que expida la
Secretara de Programacin y Presupuesto y, en su caso, los especficos que emita al
efecto la Comisin Intersecretarial Gasto Financiamiento. Turna a las Secretaras de
Hacienda y Crdito Pblico, Programacin y Presupuesto, de la Contralora General
de la Federacin, Coordinadora Sectorial y dems instancias participantes, un
informe inicial sobre la situacin que guarda la entidad a la fecha de autorizarse su
liquidacin y programa calendario de actividades a realizar desde el inicio hasta la
conclusin del proceso.
- Concluye las operaciones sociales que hubieren quedado pendientes al tiempo de la
disolucin.
- Cobra lo que se deba a la sociedad y paga lo que ella deba.
- Vende los bienes de la sociedad.
- Practica el balance final de la liquidacin.
- Publica el balance final en el peridico oficial de la localidad.
- Somete al dictamen del auditor designado por la Secretara de la Contralora General
de la Federacin, los estados financieros inicial y final de liquidacin, y, cuando proceda, los anuales intermedios.
- Pone a disposicin de los accionistas el balance, papeles y libros de la sociedad a
partir de la primera publicacin, establecindose un plazo de 15 das a partir de la
ltima publicacin para presentar reclamaciones a los liquidadores.
- Convoca y preside una Asamblea General de Accionistas para la aprobacin definitiva del balance final.
- Deposita el balance en el Registro Pblico de Comercio.
- Paga a los accionistas contra la entrega de los Ttulos de las acciones.
- Obtiene del Registro Pblico de Comercio la cancelacin de la inscripcin del Contrato Social (artculos 242, 247 Y248 de la LGSM).
- Durante todo el tiempo que dure el proceso remite a las mismas dependencias sealadas en el primer prrafo del lineamiento 13. informes financieros mensuales con
614
corte al da ltimo de cada mes, as como reportes mensuales relativos a los avances
alcanzados en el proceso, problemas que en su caso estn entorpeciendo su desarrollo y conclusiones y recomendaciones para superarlos.
14. Coordinador Sectorial. Interviene en el proceso en los trminos del artculo 39 de
la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.
15. Coordinador Sectorial. Solicita la cancelacin en la relacin de entidades paraestatales a que se refiere el artculo 12 de la LEFEP.
16 Liquidador. Concluida la totalidad de los trmites inherentes al proceso de disolucin y liquidacin, elabora y remite al Coordinador General de los Procesos de Liquidacin, y a las Dependencias Globalizadoras mencionadas en el primer prrafo del
lineamiento 13, un informe que contemple el balance final de liquidacin, as como
todos aquellos elementos que resulten indispensables para determinar las condiciones
en que se finiquit el proceso.
VENTA DE BIENES MUEBLES DE SOCIEDADES EN LIQUIDACiN
1. Liquidador. Determina los bienes muebles que estn al servicio o formen parte del
activo fijo de la empresa, cuya enajenacin se pretende realizar (artculo 242 fraccin
III de la LOSM).
2. Liquidador. Fija el valor de los bienes determinados para su enajenacin, conforme a lo siguiente:
- Bienes cuyo valor ha sido fijado por la SPP. ste ser el precio mnimo de venta.
- Bienes cuyo valor no hubiere fijado la SPP Con base en el avalo practicado por una
institucin de Banca y Crdito u otros terceros autorizados para ello (artculo 79 prrafo sexto de la LOBN y dcimo sexta de las Normas de SPP de 29-V-85).
3. Liquidador. Procede a la enajenacin de los bienes muebles en los trminos siguientes:
- Licitacin pblica. En los casos de bienes muebles cuyo precio mnimo de avalo
sea igualo superior al equivalente a 500 das de salario mnimo general vigente en el
D.F.
- Sin licitacin pblica. En los casos de excepcin (artculo 79 de la LOBN).
4. Liquidador. Procede a la cancelacin de registros en inventarios y da aviso a la SPP
de la baja respectiva, en los trminos por sta establecidos en las Normas y Procedimientos Generales para la Afectacin, Baja y Destino Final de Bienes Muebles, publicado en el DO del 29-V-85. (artculo 79 de la LGBN).
VENT A DE BIENES INMUEBLES DE SOCIEDADES EN LIQUIDACiN
l. Liquidador. Solicita a la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa la autorizacin para la venta de los inmuebles (artculo 242 fraccin III de la LGSM, 82 fraccin
V y 92 prrafo 11 de la LOBN.
2. Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa. Expide el acuerdo correspondiente
que autoriza la enajenacin a ttulo oneroso y ordena su publicacin en el Diario Oficial
(artculo 37 fraccin XII de la LOAF y 64 de la LOBN).
3. Comisin de Avalos de Bienes Nacionales. Lleva a cabo el avalo de los inmuebles objeto de la venta (artculo 63 fraccin I de la LOBN).
4. Liquidador. Realiza la venta dentro o fuera de subasta pblica, segn la autorizacin, ante Notario Pblico (artculo 242 fraccin III de la LGSM, 72 y 73 de LOBN).
GENERALIDADES
615
5. Notario del Patrimonio Inmueble Federal. Realiza las gestiones para l1evara cabo
las inscripciones y cancelaciones en el Registro Pblico de la Propiedad Federal y Registro Pblico de la Propiedad Local (artculo 85 prrafo segundo, de la lOBN).
1I1. EXTINCIN
1. Secretara de Programaci6n y Presupuesto. Propone al Ejecutivo Federal la extincin de organismos creados por l o de fideicomisos pblicos, atendiendo la opinin de
la Coordinadora de Sector en el caso de los primeros, debiendo informar en ambos, a la
Secretara de la Contralora General de la Federaci6n (artculos 16 de la LEFEP y 92 de
la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal).
2. Titular del Ejecutivo Federal o Congreso de la Uni6n, en el caso de organismos
creados por ley. Expedicin de la autorizacin que ordena la extincin de la entidad
(artculos 15 prrafo ltimo de la LEFEP y 9!! de la L de Pe y Gp).
3. La Ley o Decreto respectivo fijar la forma y trminos de la extincin de organismos descentralizados (artculo 15 de la LEFEP).
4. Delegado Fiduciario General. Prepara convenio de extinci6n para los fideicomisos
(artculo 43 de la LEFEP).
5. Persona u rgano que determine la Ley o Decreto de extincin. Integra la documentacin legal, contable financiera y tcnica operacional del organismo e informa a las
Secretaras de Programacin y Presupuesto, de la Contralora General de la Federacin,
al C. Coordinador General de los Procesos de Extincin y a la Coordinadora Sectorial
respectiva, sobre el estado que guarda el organismo o fideicomiso en dichos aspectos
(artculo 15 prrafo ltimo de la LEFEP).
6. Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa, a travs de la Comisin de Avalos
de Bienes Nacionales. Emite el avalo del o de los inmuebles de la entidad (artculo 63
fraccin I de la lOBN).
7. Secretara de Programacin y Presupuesto o Sociedad Nacional de Crdito. Emite
el avalo de los bienes muebles de la entidad (artculo 79 de la LOBN).
8. Fideicomitente, Fideicomisario y Fiduciario. Formalizan el convenio de extincin.
9. Coordinador Sectorial o Secretara de Programacin y Presupuesto. Tramita cancelacin en la relacin de las entidades paraestatales y, en su caso, en el Registro Pblico de Organismos Descentralizados (artculos 12,25 Y 27 de la LEFEP).
IV. FUSIN
l. rgano de Gobierno. Propone al Titular del Ejecutivo Federal a travs de la SPP la
fusin de la entidad.
2. Secretara de Programacin y Presupuesto. Propone al Ejecutivo Federal la fusin
de los organismos descentralizados, atendiendo la opinin de la Coordinadora de Sector
(artculo 16 de la LEFEP).
3. Titular del Ejecutivo Federal o Secretara de Programacin y Presupuesto. Expide
el ordenamiento que ordene la fusin (artculos 16 y 58, fraccin IX, de la LEFEP).
4. Secretara de Programacin y Presupuesto. Establece normas para la fusin de
Empresas de Participacin Estatal Mayoritaria (artculo 39 de la LEFEP).
5. Coordinador Sectorial. Interviene para sealar la forma y trminos en que deba
efectuarse la fusin de Empresas de Participacin Estatal Mayoritaria. en lo que no se
oponga a su regulacin especfica y de acuerdo con las normas de spp (articulo 39 de la
LEFEP).
6. SPP
o Coordinador Sectorial dependiendo de lo que establezca la Ley o Decreto

que ordene el proceso. Establece las bases para la fusin de organismos descentralizados (articulo 25, fraccin V de la LEFEP).
616
7. Asamblea de Accionistas. Aprobacin de la fusin (artculo 182 fraccin III de la

LGSM).
8. rgano de Gobierno o persona designada. Publica el acuerdo de fusin y lo

inscribe en el Registro Pblico de Comercio, en su caso (artculo 223 de la LGSM).
9. Titular de la entidad. Integra la documentacin legal, contable-financiera y tcnica-operacional.
10. La entidad por fusionar. Levanta el inventario de sus bienes y somete al dictamen
del auditor designado al efecto por la Secretara de la Contralora General de la Federacin, los estados financieros finales.
11. Asambleas de Accionistas y rganos de Gobierno respectivos. Aprueban la documentacin contable y financiera final y formalizan el acuerdo de fusin.
-Cabe sealar que en el caso de sociedades debern transcurrir tres meses sin que
nadie se oponga a la fusin. (artculos 182, fraccin VII y 224 de la LGSM).
12. La entidad fusionante y la por fusionar. Informan mensualmente a las Secretaras
de Hacienda y Crdito Pblico, de Programacin y Presupuesto, de la Contralora General de la Federacin y al C. Coordinador General de los Procesos de Fusin, as como
a la Coordinadora Sectorial, sobre los avances y el estado que guarde el proceso.
13. Coordinador Sectorial. Solicita cancelacin en la relacin de entidades paraestatales yen el Registro Pblico de Organismos Descentralizados, en su caso (artculo 12
y 25 fraccin V de la LEFEP).
V. TRANSFERENCIA
l. Secretara de Programacin y Presupuesto. Propone al Ejecutivo Federal la transferencia de entidades a los Estados y Municipios (artculo 50 del Presupuesto de Egresos de la Federacin para 1986).
2. Ejecutivo Federal. Autoriza la realizacin de la transferencia (artculo 50 del Presupuesto de Egresos de la Federacin para 1986).
3. Coordinador Sectorial. Instrumenta y ejecuta los actos necesarios para la transferencia verificando:
-Se levante el inventario de los bienes propiedad de la entidad;
-Se sometan al dictamen del auditor designado al efecto por la Secretara de la Contralora General de la Federacin, los estados financieros finales de la entidad, y
-Se suscriba el acta de entrega-recepcin de los bienes y recursos de la entidad.
4. Coordinador Sectorial. Informa mensualmente desde el inicio hasta su conclusin,
a la Secretara de la Contralora General de la Federacin y al C. Coordinador General
de los Procesos de Transferencia, sobre el estado que guarda el proceso, los problemas
que en su caso estn retrasando la conclusin y medidas instrumentadas para superarlas.
5. Secretara de Programacin y Presupuesto. Elabora y formaliza con los gobiernos
de los Estados los Acuerdos de Coordinacin que prevean la transferencia (artculos 22
y 32, fraccin IV, de la LOAP).
6. Secretara de la Contralora General de la Federacin. Vigila y da seguimiento,
desde el inicio hasta su conclusin, al proceso de transferencia a fin de que se ajuste a
los trminos, condiciones y plazos previstos en la resolucin o Decreto respectivo y
dems legislacin aplicable.
La Ley Federal de Entidades Paraestatales no prev nada sobre transferencia de entidades y debe tomarse en consideracin que. jurdicamente, se trata de una enajenacin
de acciones.
GBNERALIDADES
617
Estos procedimientos, particularmente en lo que toca a la privatizacin o venta

de empresas de participacin estatal mayoritaria, fueron modificados y precisados
posteriormente de conformidad con los lineamientos siguientes:
PROCEDIMIENTO DE VENTA DE EMPRESAS DE PARTICIPACIN ESTATAL
MAYORITARIA6
1. Inicio del Proceso.
Il. Propuesta de la Dependencia Coordinadora.
1Il. Obtencin del Acuerdo Presidencial: SHCP obtendr el Acuerdo Presidencial para
la enajenacin de las Acciones propiedad del Gobierno Federal o de alguna entidad
paraestatal que tengan en empresas de participacin estatal mayoritaria. comunicndolo
a la propia dependencia y, al mismo tiempo, designar al banco que fungir como agente encargado de la enajenacin.
IV. Dictamen de la CIGF: los dictmenes que al efecto deber emitir la CIGF, servirn
de base para la resolucin sobre la enajenacin de la participacin estatal en las empresas pblicas.
V. Lineamientos de Venta: A partir de este punto y a todo lo largo del proceso, la
SHCP coordinar, supervisar y ejecutar la venta de la participacin estatal en las empresas propuestas, siendo la responsable del desarrollo del mismo, de conformidad con
lo establecido en el artculo 68 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.
Esta responsabilidad y facultad de la SHCP, ser ejercida por el C. Secretario del
Ramo, a travs de la Unidad de Desincorporaci6n.
VI. Perfil Bsico de la Empresa: la dependencia coordinadora de sector, una vez
conocida la decisin de venta, proporcionar a la SHCP un perfil de la entidad, recomendaciones que fueren pertinentes para la venta y la informaci6n que se le solicite, y designar a la instancia que fungir como enlace para dar agilidad a este proceso.
Cuando las acciones por enajenar sean propiedad de alguna entidad del sector pblico, ser responsabilidad de la dependencia coordinadora de sector, promover que el
rgano de gobierno sesione y tome, en su caso, el acuerdo para proceder a la enajenacin.
VII. Resectorizacin de la empresa a desincorporar: una vez autorizado el proceso de
venta, la SHCP, previa opinin del Coordinador Sectorial, obtendr el Acuerdo Presidencial para resectorizar la empresa a la SHCP y simultneamente se modificar su rgano
de gobierno, a fin de que el C. Secretario de la SHCP lo presida. o bien, la persona que
ste designe, y tendr la atribuci6n de ratificar o designar al Director General de la
empresa.
VIII. Designacin del Auditor Externo: la SECOGEF, con fundamento en el artfculo 12
del Reglamento de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, designar al auditor
que dictaminar los estados financieros de la empresa y definir, en coordinacin con la
SHCP, la fecha del dictamen.
IX. Evaluacin tcnico-financiera: el banco agente, una vez que cuente con la informacin de la empresa y con los estados financieros dictaminados, proceder a la evaluacin tcnico-financiera, con objeto de definir la estrategia ms adecuada a seguir
para la enajenacin de la participacin estatal, a fin de que el Estado obtenga el mayor
beneficio y las mejores condiciones posibles derivadas del proceso.
X. Elaboraci6n de la estrategia de venta: se debern contemplar los siguientes
aspectos:
6 Acuerdo de la Comisin Interseeretarial de Gasto y Financiamiento (CIGF) del 12 de septiembre
de 1990.
618

a) Factibilidad de venta, sus adecuaciones o ajustes necesarios;
b) Elaboracin de un perfil de la empresa y determinacin del precio mnimo de ven-
ta en funcin de las caractersticas .tcnicas, econmicas, financieras, tecnolgicas y de

mercado de la empresa;
e) Definicin de los mecanismos de propalacin ms adecuados, y
d) Desarrollo del prospecto de venta a distribuir entre los posibles interesados,
cuidando que la informacin sea la bsica para poder evaluar al prospecto, sin que ello
represente una desventaja para la participacin de la empresa en el mercado o descubra
informacin estrictamente confidencial. As tambin, se definirn las bases de licitacin, estableciendo la fecha lmite para la recepcin de ofertas.
XI. Aprobacin de la estrategia de venta y de la evaluacin tcnico-financiera: el
banco agente presentar para su aprobacin a la sacr.Ia estrategia de venta considerada
como la ms adecuada y la evaluacin tcnico-financiera.
Cualquier observacin por parte del banco agente que indique que los criterios de
venta establecidos para la operacin la dificulten, imposibiliten o vayan en detrimento
de la misma, se expondr el caso a la SHCP, para que sta a su vez, la someta a la consideracin de la CIGF.
XII. Recepcin y homologacin de ofertas: una vez propalada la venta y recibidas las
ofertas de compra, el banco agente proceder a su homologacin, a fin de hacerlas comparables y las contrastar, en su caso, con los criterios de venta.
XIII. Autorizacin y resolucin de venta: el banco agente presentar ante la SHCP su
recomendacin sobre las condiciones en que pudiera llevarse a cabo la operacin,
definiendo el posible adquirente, el precio y las dems condiciones de la misma; las
acciones de la empresa objeto de la enajenacin podrn constituirse como garanta nica que otorguen los adquirentes, cuando el pago en efectivo represente al menos el 50%
del precio de venta.
XIV. Formalizacin de la compra-venta: el banco agente deber especificar, en el
contrato de compra-venta, las garantas, condiciones y los mrgenes razonables que
habr en la auditora de compra que lleve a cabo el comprador, inmediatamente despus
de que tome posesin de la empresa, adicionalmente, deber elaborar un protocolo en el
que se plasmen las bases para evitar que las empresas que se vendan se reviertan al sector pblico.
XV. Desincorporacin: una vez formalizada la operacin y descontados los gastos
incurridos autorizados por la SHCP y la comisin convenida con esa dependencia, el banco agente enterar los recursos producto de la venta a la Tesorera de la Federacin, de
conformidad con lo que establece la Ley del Servicio de la Tesorera de la Federacin y
su Reglamento.
XVI. Integracin del libro blanco: la SHCP integrar la informacin del finiquito, as
como toda la documentacin que sustente la operacin.
XVII. Envo y recepcin del libro blanco: la SHCP enviar los libros blancos a la
SECOGEF y a la Contadura Mayor de Hacienda de la H. Cmara de Diputados.
Consideraciones Adicionales sobre los Procesos de Venta:
a) En los casos en que existan socios de los sectores social o privado en la empresa y
de que en los estatutos de la misma se establezcan derechos al tanto o de preferencia,
los mismos debern respetarse en la licitacin pblica. Una vez agotada esta posibilidad, se podr continuar con el proceso de adjudicacin de las acciones, de acuerdo a los
resultados de la licitacin;
b) Deber considerarse tambin en este proceso el derecho de preferencia, que con
fundamento en el artculo 32 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, tienen los
GENERALIDADES
619
trabajadores organizados de la empresa, en igualdad de condiciones y respetando

los trminos de las leyes y estatutos correspondientes;
e) El banco agente no podr adquirir por s mismo o a travs de las empresas filiales
que tengan constituidas, capital accionario de empresas bajo su responsabilidad de venta, salvo que sea autorizado por la SHCP;
d) Como criterio general, el pago de las acciones de una empresa deber ser de contado, entendiendo por ste un plazo no mayor de 180 das y con pagos de intereses
despus de los primeros 30 das a razn de la tasa mensual de CETES.
Slo en casos especiales ser a crdito, como mximo, por el 50% del importe de la
venta y a un ao de plazo, otorgando garantas reales.
La SHCP, en base a las facultades que le confiere el artculo 68 de la Ley Federal de
Entidades Paraestatales y el artculo 12 de su Reglamento, podr definir los casos especiales y variar la proporcin y las condiciones de venta a crdito. Se deber de informar
mensualmente a la Comisin;
e) Con excepcin del ejercicio de los derechos de preferencia de los socios actuales o
de las ofertas pblicas realizadas a travs del mercado de valores, en el resto de los
casos debern reabrirse, por lo menos 2 o ms ofertas de posibles adquirentes para el
anlisis de los mismos.
Sin embargo, cuando el proceso de licitacin d por resultado una sola oferta, la SHCP
podr decidir aceptarla, negociarla o rechazarla;
j) La SHCP informar a la CIGF mensualmente sobre las decisiones que haya tomado
en aquellos casos en los que el precio de venta de las acciones de la empresa haya sido
inferior al precio mnimo definido, o en el caso de que haya habido una sola oferta, y
g) En aquellos casos que a juicio de la SHCP se presenten circunstancias no previstas
en los presentes lineamientos y que afecten sustancialmente al procedimiento de venta,
los pondr a consideracin de la CIGS.
Balance de la restructuracin del sector paraestatal
Debe subrayarse que el programa realizado por el Gobierno Federal durante ms

de 10 aos continuos, cuyo propsito ha sido redimensionar la estructura de las
entidades paraestatales, no ha obedecido a criterios unilaterales, arbitrarios o
caprichosos.
Desde la reforma constitucional de febrero de 1983 a los artculos 25 y 26 de la
carta fundamental de la Repblica, se fijaron y precisaron los criterios normativos
de que se valdra el Estado para intervenir, en la economa nacional, mediante una
correcta planeacin, determinndose que las empresas pblicas deben orientarse a
la explotacin de las reas estratgicas, en las que debe participar de manera
exclusiva, y en las reas prioritarias su intervencin debe darse con los sectores
privado y social.
Las reas estratgicas se determinaron concretamente en la reforma al cuarto
prrafo del artculo 28 constitucional, a efecto de que el Estado intervenga en la
acuacin de moneda, correos, telgrafos, radiotelegrafa y la comunicacin va
satlite, emisin de billetes, petrleo y dems hidrocarburos, petroqumica bsica,
minerales radiactivos y generacin de energa nuclear, electricidad, ferrocarriles,
y en aquellas otras reas que de manera expresa se sealaren como estratgicas
por las leyes que se expidan por el Congreso de la Unin.
620
Estos criterios fueron ampliados y precisados en la Ley Federal de las Entidades Paraestatales de 1986 y en su Reglamento, este ltimo con vigencia a partir
de enero de 1990.
Con este enfoque de tipo constitucional y legal, segn se ha comentado anteriormente, y con apoyo en la Ley de Planeacin, se aprobaron los Planes Nacionales de Desarrollo 19831988 Y 1989-1994, en cuyos documentos se propusieron
las bases para el ajuste de las estructuras paraestatales a fin de racionalizar el correcto uso de los recursos pblicos y la adecuada planeacin de la rectora econmica del Estado, ya que ciertos usos y prcticas administrativas anteriores,
respecto a la creacin y subsistencia de numerosas empresas pblicas, se haban
venido reflejando, en muchos casos injustificadamente, en acciones empresariales que no correspondan concretamente a las reas prioritarias ni a las estratgicas, que en nuestro sistema de economa mixta le competen al Estado.
Con base en tales criterios y orientaciones se desarroll un amplio programa
operativo que fue reduciendo de manera notable el universo de las paraestatales,
pues de 1155 diferentes empresas, que existan en diciembre de 1982, para julio
de 1993 se haban reducido a 260, es decir, la paraestatalidad se redujo en 895
empresas pblicas, reduccin equivalente a un 75.8 por ciento.
Las experiencias obtenidas se recogieron en el Programa Nacional para la
Modernizacin de la Empresa Pblica de 1990-1994, el cual estableci con claridad el procedimiento a seguir por parte del Estado en las estructuras paraestatales,
consignando expresamente que, de manera exclusiva, debe mantener su participacin en las reas estratgicas, en los trminos del artculo 28 de la Constitucin,
y que intervendr slo en reas prioritarias, en las que se estableceran acciones
que estaran sujetas a los lineamientos de la planeacin democrtica, en los trminos del artculo 26 de la propia Constitucin, particularmente las tendientes a la
satisfaccin de los intereses nacionales y necesidades populares, disponindose
adems que en su calidad de promotor el Estado podr participar, temporalmente,
en actividades industriales, a fin de fomentar nuevas inversiones necesarias para
el desarrollo, pero que una vez consolidadas deber retirarse y reorientar los
recursos utilizados hacia la promocin de nuevos proyectos.
Por otra parte, en debida respuesta a algunos cuestionamientos sobre la imprecisin o indefinicin de las reas prioritarias, lo que pudiera ensanchar de nueva
cuenta las causas anrquicas de crecimiento de las entidades paraestatales, el propio programa estableci que la participacin del Estado en dichas reas se debe
fundamentar en las directrices globales y especficas que, segn el inters nacional, emita el Ejecutivo Federal, bajo los siguientes criterios:
reas en las que, por naturaleza o caractersticas especficas del mercado o de la produccin correspondiente, exista el riesgo de propiciar prcticas monopolticas que lesionen un ambiente de sana competencia, as como el equilibrio de los precios y el fortalecimiento del proceso productivo. La intervencin del Estado se har cuando no
existan medios ms eficientes para prevenirlas, como modificaciones regulatorias o
cambios a las polticas comerciales. En todo caso, el Estado deber reglamentar aquellas inversiones que impliquen ventajas monopolticas, ya sea que otorgue concesin a
los sectores social y privado o que las asuma l mismo.
GENERALIDADES
621
reas o actividades en las que no exista capacidad o voluntad de invertir por parte de
los sectores privado o social, y cuya permanencia resulte indispensable para el logro
de objetivos de poltica econmica y desarrollo social.
No se considerarn entidades paraestatales de la Administracin Pblica Federal las
sociedades mercantiles en las que, por necesidades de fomento, participen de manera
temporal las sociedades nacionales de crdito.
Actividades tendientes a generar insumos y productos bsicos que son indispensables
para apoyar a la poblacin que ms lo requiere y un desarrollo poltico participativo
dentro de cauces legales establecidos.
Actividades tendientes a apoyar el desarrollo econmico.
Actividades productivas bsicas para lograr el cambio estructural del sector industrial nacional.
Actividades de comercializacin para alcanzar una mejor distribucin de los ingresos
a los productores.
Las actividades mencionadas en los tres ltimos prrafos, podrn ser desarrolladas
por el Estado nicamente cuando los sectores social y privado no estn en condiciones
de realizarlas eficazmente.
A modo de conclusin cabe agregar que la restructuracin de la paraestatalidad, que desde sus orgenes haba existido sin planeacin y funcionando de manera anrquica, se ha realizado con principios de orden y criterios rectores, tanto
constitucionales como legales y econmicos, en un proceso transparente de racionalizacin, tratndose de uno de los dos grandes sectores de la administracin
pblica.
Por ltimo, las 260 empresas pblicas, que como vimos constituyen el sector
paraestatal, en los tres tipos que nuestro rgimen jurdico permite: organismos
descentralizados, empresas de participacin estatal mayoritaria y fideicomisos
pblicos, en la actualidad algunas se encuentran inmersas en procesos de desincorporacin, iniciados stos de acuerdo con los procedimientos que han quedado
descritos en el apartado precedente, por lo que es de estimarse que su nmero se
ver reducido antes de que concluya la presente administracin presidencial, en el
mes de noviembre de 1994, y que habr 49 entidades menos," por lo que al final
del citado Programa de Modernizacin de Empresa Pblica y en ejercicio del Plan
Nacional de Desarrollo 1989-1994, el sector paraestatal quedar redimensionado
entre los tres tipos aludidos de figuras jurdicas de la empresa pblica mexicana,
cuando mucho a 211 entidades paraestatales, y en una simple operacin matemtica, a travs del procedimiento racional, ordenado y congruente que se ha
venido efectuando, en un 81.7% del universo paraestatal que exista en 1982.
Todas estas medidas han sido aplicadas de manera abierta y con el consenso de
la comunidad nacional, en una autntica recuperacin de la funcin pblica.
7 Fuente: Avance de los Procesos de Desincorporacin de Entidades Paraestatales del 31 de diciembre de 1988 al 31 de julio de 1993, documento interno formulado por la Subsecretara "O" de la Secretara de la Contralora General de la Federacin.
622

LA CONTRALRA SOCIAL
Durante la administracin del presidente Salinas de Gortari, el Gobierno Federal

ha establecido, a partir del ao de 1989, diversos mecanismos e instituciones de
defensa civil, entre los que cabe destacar a la Comisin Nacional de Derechos
Humanos y a la Contralora Social.
Estos instrumentos estn de acuerdo con las previsiones del Plan Nacional de
Desarrollo 1989-1994, y tienen el propsito de fortalecer los medios de comunicacin entre el gobierno y la sociedad civil.
Resulta claro que en lo que toca a la Contralora Social, instrumento moderno
de vinculacin con los medios de control de que dispone el Estado, se pretende
corresponsabilizar a la ciudadana, a fin de estimular su iniciativa y capacidad
para intervenir de manera activa en lo que ms convenga a su bienestar y desarrollo.
Dentro de los sistemas establecidos a partir de las reformas al Rgimen de
Responsabilidades en el ao de 1983, particularmente en lo dispuesto en la Ley
Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos que en su artculo 49
estableca la obligacin de las dependencias y entidades de la administracin
pblica de establecer unidades especficas, a las que el pblico tuviera fcil acceso, para que cualquier interesado pudiera presentar quejas y denuncias por
incumplimiento de las obligaciones de los servidores pblicos, con la obligacin
especfica de la Secretara de la Contralora de establecer las normas y procedimientos para que las instancias del pblico fueran atendidas y resueltas con
eficiencia, se advierte el antecedente inmediato de esta nueva institucin de la
Contralora Social, previniendo un canal adecuado de comunicacin entre la ciudadana y el gobierno como un medio concreto y especfico de control y vigilancia.
Igualmente, se consignaron y previnieron de manera concreta, tanto en la propia Ley de Responsabilidades como en las leyes de Obra Pblica y de Adquisiciones, la regulacin pormenorizada de la tramitacin de inconformidades por
posibles irregularidades en la celebracin y asignacin de acuerdos, convenios o
contratos en materia de obra pblica, adquisiciones y enajenacin de bienes muebles e inmuebles.
Dentro de la estructura inicial de la Secretara de la Contralora se adscribi
esta responsabilidad a la Direccin General de Responsabilidades y Situacin Patrimonial, la que se hizo cargo de la clasificacin y seguimiento de las denuncias
e inconformidades de la sociedad civil, con lo que se gener, a partir de 1984, una
coordinacin especfica, y se dio un sistema nacional de quejas, denuncias e
inconformidades.
Posteriormente la propia Secretara qued inscrita en los programas de mejoramiento de los servicios federales en los aeropuertos y fronteras, en los que se
instalaron, a partir de 1986, diversas instancias de representacin de dicha Secretara en el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de Mxico, as como en las
poblaciones de Tapachula, Chiapas y Chetumal, Quintana Roo, con el objeto de
prestar atencin directa e inmediata a los problemas o consultas presentados por
los usuarios del transporte areo y de los servicios migratorios.
GENERALIDADES
623
Con estos antecedentes, bajo las previsiones del Plan Nacional de Desarrollo,
como una parte de la modernizacin de la administracin pblica, a partir de 1989
se instrumentaron acciones para estrechar la comunicacin con los sectores
sociales, a fin de hacer activa su presencia en los sistemas de control, disendose
lo que ahora se denomina de manera institucional la Contralora Social, que hizo
posible, en el ao de 1991, la reforma al Reglamento Interior de la Secretara de
la Contralora General de la Federacin, para crear la Direccin General de Contraiora Social, con facultades especficas en este importante rengln de la modernidad, a fin de fortalecer la actuacin de la sociedad civil en la vigilancia y
control de las responsabilidades de los servidores pblicos federales.
Concepto
La Contralora Social, de nuevo cuo en los mecanismos e instituciones de orden
administrativo, ha venido conformndose para acentuar la presencia y participacin de los ciudadanos en las responsabilidades comunes del Estado y la
sociedad civil, ciudadanos que en un desempeo democrtico pueden y deben
intervenir en el quehacer gubernamental.
Como sucede con todas las nuevas instituciones, cuyos perfiles se van conociendo, a la Contralora se le ha pretendido definir de diferentes modos, tratando
de expresar de una cierta manera sus elementos esenciales.
Se cita la siguiente conceptualizacin de este mecanismo:
La Contralora Social es un instrumento de control moderno, con un enfoque eminentemente preventivo que ha sido establecido e impulsado por el gobierno federal a travs
de la Secretara de la Contralora General de la Federacin. Tiene como finalidad promover y alentar la participacin social en las tareas de vigilancia del quehacer pblico,
de tal forma que mediante la accin organizada de la ciudadana y de sus organismos de
representacin se promueva la adecuada aplicacin de los recursos pblicos y el debido
cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades de los servidores pblicos. La
esencia de esta nueva expresin de control social es congruente con la poltica establecida por el Plan Nacional de Desarrollo, que establece la necesidad de alentar
mecanismos para que la sociedad se exprese y se manifieste respecto de la actuacin
de los funcionarios, disponindose as de los medios efectivos para garantizar que los
actos pblicos cumplan con los propsitos que la sociedad ha establecido ... La Contralora Social es una instancia y un canal de comunicacin y vinculacin corresponsable con los sectores de la poblacin, que privilegian su intervencin con una forma de
coadyuvar con la autoridad a la fiscalizacin del desempeo gubernamental. El ciudadano asume as el papel de verdadero auditor social, en defensa de sus legtimos
intereses y de los del grupo social o comunidad al que pertenece, frente a los actos de
goberno.t
8 Luis Ignacio Vzquez Cano, Subsecretario "A" de la Secretara de la Contralora General de la

Federacin, "La Contralora Social", artculo contenido en la obra La Administracin Pblica Contempornea en Mxico, coedidin de la Secretara de la Contralora General de la Federacin y el
Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1993, pp. 193 Y194.
624
En el actuar cotidiano de la Contralora Social, a partir de su establecimiento e

institucionalidad, podemos advertir dos circunstancias fundamentales, por una
parte, el inters de la sociedad por .participar activamente en la defensa de sus derechos fundamentales y, por otra, la decisin gubernamental de estrechar sus relaciones con la sociedad, para enfrentar de manera conjunta y compartida los retos
nacionales.
Su estructura, organizacin y actuaciones constituyen no slo cambios de forma, sino tambin y de manera importante, la presencia directa de los ciudadanos
en las gestiones gubernamentales.
Bases legales
La Contralora Social, al constituir un sistema de vigilancia y de control en el que

intervienen los ciudadanos y el Gobierno, la fundamentacin de sus acciones,
segn la denuncia, inconformidad o queja, y segn la naturaleza de los actos de
que se trate, resulta de una gran complejidad legislativa, reglamentaria y normativa, en la que aplica, en trminos generales, el voluminoso marco legal que corresponde a la Secretara de la Contralora General de la Federacin, en el mbito
especfico del control y vigilancia de los servidores pblicos y los recursos federales.
Sin embargo, de manera especial, dada la intervencin de la ciudadana y la expectativa de inmediata respuesta a sus gestiones, podemos ubicar sus bases
legales, primeramente, en la garanta del derecho de peticin que se consigna en
el artculo octavo de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos;
en segundo lugar, en las disposiciones de la Ley Federal de Responsabilidades de
los Servidores Pblicos, particularmente en el cdigo de tica, contenido en el artculo 47 y preceptos correlativos a denuncias y quejas, a que se contrae el artculo 49 del propio ordenamiento; y por lo que hace a la parte orgnica, estructura y
facultades de la dependencia que tiene la principal responsabilidad de manejar
este mecanismo de defensa civil, en el Reglamento Interior de la Secretara de la
Contralora General de la Federacin.
En lo que se refiere a este reglamento, por reforma publicada en el Diario Oficial de 26 de febrero de 1991, se adicion el artculo 17 Bis, por el cual se cre la
Direccin General de Contralora Social, a la que se le otorgaron las siguientes
atribuciones:
1. Promover la participacin de la ciudadana en el Sistema de Control y Evaluacin
Gubernamental, para que con ella se propicie que la actuacin de los servidores pblicos, el manejo de los recursos y la gestin pblica, se lleven a cabo dentro de un marco
de legalidad, eficiencia y honradez;
11. Expedir en el mbito de competencia de la Secretara, la normatividad que regule
el funcionamiento de los instrumentos y procedimientos para la recepcin y atencin de
las consultas, sugerencias, quejas y denuncias relacionadas con el desempeo de los
servidores pblicos de la Administracin Pblica Federal;
III. Recibir las sugerencias, quejas y denuncias que se formulen por incumplimiento
de las obligaciones de los servidores pblicos, tumndolas para su atencin a la autori-
GENERALIDADES
625
dad competente, realizando el seguimiento del procedimiento disciplinario respectivo,

hasta su resolucin;
IV. Coordinar y operar las oficinas o los mdulos de orientacin y recepcin de quejas que establezca la Secretara, a efecto de facilitar a la ciudadana, la presentacin de
sugerencias, quejas y denuncias a que se refiere la fraccin anterior;
V. Coordinar las acciones de atencin y orientacin telefnica a la ciudadana para
que las consultas, sugerencias y quejas que se capten por este medio relacionadas con la
actuacin de los servidores pblicos y con la agilizacin de trmites y servicios gubernamentales, sean debidamente desahogadas;
VI. Prestar la asesora que le sea requerida en las materias de su competencia, y
VII. Las dems que le seale el titular de la Secretara.
Esta dependencia, al 31 de julio de 1993, se encuentra estructurada y operando

con cuatro direcciones de rea, denominadas: Direccin de Evaluacin de Informacin, Direccin Aeroportuaria, Direccin de Operacin de Mdulos y Direccin de Quejas y Denuncias, esta ltima sustrada de la Direccin General de
Responsabilidades y Situacin Patrimonial, y que interviene especficamente en
el seguimiento de las quejas y denuncias, en su dictamen, en su anlisis y seguimiento y en el control de la especfica comunicacin telefnica con la ciudadana.
Operacin y funcionamiento
Los mecanismos operativos de la Contralora Social, instrumentados por la estructura orgnica de la Direccin General respectiva de la Secretara de la Contralora, se han traducido en la creacin y funcionamiento de diversos sistemas
que conviene precisar:
a) Sistema Nacional de Quejas. Denuncias y Atencin a la Ciudadania; que
permite a la sociedad civil exponer, libremente, quejas, denuncias, consultas, sugerencias y reconocimientos sobre la gestin gubernamental, as como respecto al
desempeo de los servidores pblicos y utilizacin correcta de los recursos presupuestales. Este sistema opera a travs de diversos canales, entre ellos, las Contraloras Internas de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica
Federal.
b) Sistema de Atencin y Resolucin de Inconformidades, referido especficamente a los proveedores de bienes y servicios del Gobierno Federal, contratistas
de obra pblica y adquirentes de inmuebles, para captar las inconformidades en
relacin con los procesos de licitacin o adjudicacin en materia de adquisiciones
y obra pblica.
e) Sistema Nacional de Atencin Telefnica a la Ciudadania (SACTEL), en marcha desde 1989, que permite a la ciudadana, por va telefnica y desde cualquier
punto de la Repblica, establecer comunicacin, gratuitamente, con la Secretara
de la Contralora, para atender y resolver consultas sobre trmites, quejas y
denuncias, as como sugerencias de mejoramiento en la gestin pblica.
Este sistema va acompaado de un seguimiento ante las autoridades a las que
corresponda intervenir, a fin de permitir la realizacin de acciones preventivas y
correctivas inmediatas.
626
d) Sistema de Mdulos de Orientacin y Quejas de Apoyo a los Programas

Paisano-Amigo y Vecino-Centroamericano. Este programa se cre, por acuerdo
presidencial publicado en el Diario Oficial, en abril de 1989, para agilizar los
trmites de internacin de personas y mercancas en la frontera norte y centro del
pas, siendo operado por una Comisin Intersecretarial, coordinada por la Secretara de Gobernacin, con la intervencin de las secretaras de Hacienda y Crdito
Pblico, de Relaciones Exteriores, de Turismo, de Comunicaciones y Transportes,
de Agricultura y Recursos Hidrulicos, de la Procuradura General de la Repblica, y con la intervencin especial de la Secretara de la Contralora, la que en
1990 instal 77 mdulos "Paisano" de orientacin y quejas en las 24 ciudades de
mayor afluencia migratoria de la frontera norte y centro del pas, as como en los
principales puentes y cruces internacionales, centrales camioneras, estaciones de
ferrocarril, aeropuertos y garitas fronterizas, los que fueron incrementados, pues
para el mes de julio de 1993, cuenta con 88 mdulos establecidos en 36 localidades. Dentro de este mismo orden de acciones, se ampli el programa para vecinos de Centroamrica, habiendo instalado dicha Secretara 12 mdulos de orientacin y quejas que cubren las siete ciudades de mayor flujo migratorio de la
frontera sur.
e) Diversos programas en coordinacin con distintas dependencias del Gobierno Federal. En estas dependencias se han instalado oficinas de quejas y denuncias contra abusos de polica, bajo la responsabilidad de la Contralora General
del Departamento del Distrito Federal, con la asesora y apoyo de la Secretara de
la Contralora; tambin mdulos de participacin ciudadana para atender a usuarios de servicios sanitarios, en coordinacin con la Secretara de Salud; y un programa de verificacin de vehculos de transporte pblico con combustin de gas,
en coordinacin con el Departamento del Distrito Federal y la Secretara de Comercio y Fomento Industrial.
f) Accin Coordinada de Contraloria Social con el Programa Nacional de Solidaridad. Este programa, constituido por el presidente Salinas de Gortari desde el
5 de diciembre de 1988, actualmente atribuido en su operacin a la Secretara de
Desarrollo Social, desde mayo de 1992, representa una accin prioritaria del Gobierno Federal para combatir la pobreza social.
Su especial naturaleza radica en que se trata de un programa realizado con la
intervencin directa de la ciudadana, sumando los recursos pblicos con las voluntades y participacin de la poblacin.
Desde su instalacin, se halla regido por cuatro principios fundamentales, para
enfrentar otras formas de resolver problemas ingentes. Dichos principios son:
-Respecto a las decisiones y formas de organizacin de la poblacin, pues

cada accin que se emprenda debe partir de la iniciativa de las comunidades.
-Participacin organizada mediante la cual los resultados de las acciones son
frutos de su intervencin social permanente.
-Corresponsabilidad entre sociedad civil y gobierno, y
-Transparencia, honestidad y eficiencia en los actos y manejo de los recursos.
Por cada accin de este programa se crea un Comit de Solidaridad, dirigido por
GENERALIDADES
627
los propios ciudadanos, comit que constituye el canal de comunicacin entre las
autoridades federales, estatales, municipales y la comunidad civil de que se trate.
Los recursos de la Federacin que se destinan a este programa se canalizan a
travs de un esquema descentralizado constituido por programas y fondos, en el
cual participan los ayuntamientos y los Comits de Solidaridad, en los que se
evalan y deciden las acciones y pequeas obras a fin de dotar de servicios e
infraestructura a las comunidades o poblaciones del pas, y en los que, adems de
las aportaciones federales y estatales, concurren las provenientes de la propia
comunidad civil, consistentes en materiales, instrumentos, mano de obra y en
ciertos casos financiamientos directos.
En virtud de los alcances de los recursos destinados a este programa, denominado PRONASOL, se ha requerido su permanente vigilancia y control, por lo que el
presidente de la Repblica, el 5 de febrero de 1991, en la ciudad de Quertaro,
puso en marcha el Programa de Contralora Social en Solidaridad, con el objetivo
fundamental de fortalecer y ampliar los alcances del control gubernamental en
este tipo de acciones, por lo que dispuso el apoyo directo de las comunidades,
dada su presencia directa en el lugar de los hechos.
As, dentro de la operacin de la Contralora Social en el PRONASOL, tiene gran
importancia la existencia, en cada Comit de Solidaridad, de un Vocal de Control
y Vigilancia, que los propios comits eligen entre los miembros de su comunidad,
con desempeo honorario, y con el ejercicio de funciones delegadas por parte de
la Secretara de la Contralora General de la Federacin.
Para tal efecto, la Secretara de la Contralora ha instrumentado un amplio programa de capacitacin en toda la Repblica, tanto de vocales de control y vigilancia como de miembros de los Comits de Solidaridad.
El Vocal de Control y Vigilancia, de funciones preventivas, propende a orientar e informar a los ciudadanos acerca de la aplicacin y utilizacin de los recursos. Interviene en las obras y proyectos de cada Comit desde su planeacin hasta
su conclusin. Se ocupa especficamente de vigilar la correcta actuacin de los
servidores pblicos, as como para evitar que se cometan irregularidades o incumplimientos a la normatividad federal en materia de obra y gasto pblico.
Dentro de las normas establecidas por la Secretara de la Contralora, se capacita a los vocales de Control y Vigilancia de los Comits de Solidaridad, a fin
de que puedan desarrollar sus funciones, las que consisten en:
-Garantizar informacin constante entre las autoridades y el Comit y entre
ste y la comunidad civil, en cuanto a la asignacin y aplicacin de los recursos, as como de los trmites, requisitos y compromisos que deben cumplirse por la comunidad y por la autoridad.
-Promover en cada Comit la aplicacin de bases de control y vigilancia
sobre la calidad de las obras y materiales, as como de la actuacin de los
servidores pblicos respectivos.
-Recibir, atender y canalizar las consultas, quejas y denuncias en el propio
Comit y, de no poder ser resueltas en el mismo, turnarlas a la Presidencia
Municipal de que se trate, a la Contralora del Estado respectiva o a la Secretara de la Contralora General de la Federacin.
628
Este Programa Nacional de Solidaridad, con la intervencin directa de las

acciones de la Contralorfa Social, para el mes de julio de 1993, funciona en todo
el territorio nacional, en programas adicionales, tales como Mujeres en Solidaridad, IMSs-Solidaridad, Fondos Regionales de Solidaridad (rNI), Hospital Digno,
Escuela Digna, Empresas de Solidaridad, Cocinas Populares (DIF), Abasto Comunitario (DICONSA) y Programas de Fomento y Desarrollo Agropecuario y Forestal
(SARH).
MODIFICACIONES ORGNICAS Y OPERATIVAS EN LA
SECRETARfA DE LA CONTRALORfA GENERAL DE LA FEDERACIN
La Secretara de la Contralora General de la Federacin, creada por reformas a la
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, de diciembre de 1982, al adicionrsele el artculo 32 Bis, ha venido experimentando transformaciones en su
composicin orgnica y operativa, determinadas por orientaciones generales y
especficas para atender diversas necesidades administrativas. Dichas transformaciones han mantenido congruencias con las atribuciones que desde un principio se
le confirieron.
No ha registrado variaciones sustanciales en el plano legislativo ni en sus competencias originarias, pues las sucesivas reformas a la citada Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal, publicadas en el Diario Oficial de 21 de febrero
y 25 de mayo de 1992, no tuvieron el propsito de otorgarle facultades adicionales ni suprimirle las que ya tena.
Empero, en su regulacin interna, las modificaciones orgnicas y operativas de
esta dependencia han reflejado la necesidad de hacerlas compatibles con los
requerimientos de actualizacin que plantea una actividad administrativa de control en proceso de permanentes modificaciones.
Cambios reglamentarios
En el primer Reglamento Interior de la Secretara de la Contralora, de enero de
1983, en lo tocante al aspecto orgnico y en sus respectivas atribuciones, se estableci la siguiente estructura: Secretario. Subsecretarios A y B, Coordinacin
General de Comisarios y Delegados de Contralora en el Sector Pblico, Oficiala
Mayor, Contralora Interna, y las direcciones generales: de Comunicacin Social,
de Planeacin, Jurdica, de Responsabilidades y Situacin Patrimonial, de Operacin Regional. de Control, de Auditoras Externas, de Auditora Gubernamental,
de Apoyo Tcnico a Comisarios y Delegados de Contralora, de Anlisis y Evaluacin, de Servicios Administrativos, y de Programacin, Organizacin y Presupuesto.
Por reformas a dicho reglamento. publicadas en el Diario Oficial de 30 de julio
de 1985, se consign prcticamente la misma estructura. con la sola supresin de
ls direcciones generales de Planeacin, de Apoyo Tcnico a Comisarios y Delegados de Contralorfa, y de Programacin, Organizacin y Presupuesto, redistribuyndose las facultades que se encontraban atribuidas a tales direcciones. por
GENERALIDADES
629
una parte en la Direccin General de Anlisis y Evaluacin, y por otra en la

Direccin General de Administracin.
Al inicio de la administracin del presidente Salinas de Gortari se expidi un
nuevo Reglamento Interior de dicha Secretara, publicado en el Diario Oficial de
16 de enero de 1989, que abrog el anterior de 1983, por el que se cambiaron las
estructuras y consecuentemente sus atribuciones, para que orgnicamente la
dependencia quedara integrada de la siguiente manera: Secretario del Ramo, Subsecretarios A y B, Unidad de Comisarios (esta Unidad sustituy a la Coordinacin
General de Comisarios y Delegados de Contralora en el Sector Pblico), Oficiala Mayor, Contralora Interna, Unidad de Comunicacin Social (esta Unidad
sustituy a la Direccin General de Comunicacin Social), y las siguientes direcciones generales: Jurdica, de Responsabilidades y Situacin Patrimonial, de
Operacin Regional, de Simplificacin Administrativa (esta Direccin de nueva
creacin), de Control y Evaluacin de la Gestin Pblica (esta Direccin General
subsumi en denominacin y facultades a las Direcciones Generales de Control,
por una parte, y de Anlisis y Evaluacin, por otra), de Auditoras Externas, de
Auditora Gubernamental y de Administracin.
Posteriormente, por decreto publicado en el Diario Oficial de 26 de febrero de
1991, se reform el citado Reglamento Interior de la Secretara de la Contralora,
adicionando a su estructura la Direccin General de Contralora Social, con atribuciones a la Direccin General de Contralora Social, con atribuciones especficas contenidas en el artculo 17 Bis.
Por ltimo, por reformas al propio reglamento, publicadas en el Diario Oficial
de 27 de julio de 1993, se modific nuevamente la estructura orgnica de la dependencia, suprimiendo la Unidad de Comisarios, y establecindose que las facultades que se encontraban atribuidas a dicha unidad, quedaran adscritas a la Direccin General de Control y Evaluacin de la Gestin Pblica.
Un examen objetivo de las modificaciones realizadas en las estructuras orgnicas de la Secretara revela que las tendencias de organizacin de dicha dependencia, relacionadas con su mbito operativo, se han orientado fundamentalmente: a)
a mantener una estructura bsica originaria; b) a reducir cuantitativamente las
unidades orgnicas, con el objetivo de eliminar la duplicacin de atribuciones o
concurrencias competenciales innecesarias, mediante el otorgamiento a un menor
nmero de rganos, de mayores atribuciones similares, recurriendo para ello a la
accin de fusionar unidades afines, y e) a intervenir, conforme a la normatividad
aplicable, en el cumplimiento ms efectivo de determinados programas especficos que por su ndole prioritaria implican el ejercicio de la actividad de control,
como son: la participacin ciudadana en la vigilancia del cumplimiento de acciones pblicas y de las responsabilidades de los servidores pblicos en lo que a la
postre se denomina la Contralora Social; los procesos de simplificacin administrativa en todos los mbitos de la gestin pblica federal, y las acciones y procedimientos relacionados con la reestructuracin de las entidades paraestatales del
sector pblico.
630
Anlisis de las modificaciones orgnicas. operativas y de funcionamiento
Debe quedar establecido, primeramente, que de conformidad con los reglamentos

interiores que han regido la vida institucional de la Secretara de la Contralora, lo
que ahora se encuentra previsto especficamente en el artculo 23 del Reglamento
vigente, la Secretara, para la mejor atencin y eficiente despacho de sus asuntos,
puede contar con las unidades subalternas que sean necesarias, mismas que son
creadas y a las que se les atribuyen sus facultades por el Titular de la Secretara,
quien a la postre deber expedir los acuerdos relativos que deben publicarse en el
Diario Oficial y contenerse y sealarse en el Manual de Organizacin de la propia
Secretara.
Al 31 de julio de 1993, de conformidad con dicho Reglamento Interior, con el
Manual de Organizacin publicado en el Diario Oficial de 23 de enero de 1990 y
sus respectivas modificaciones congruentes con los acuerdos respectivos emitidos
sobre el particular por la titular de la Secretara de la Contralora, esta dependencia cuenta con las siguientes estructuras, al nivel de direcciones de rea, subdirecciones de rea y departamentos de Apoyo:
SECRETARA DE LA CONTRALORfA GENERAL DE LA FEDERACIN

CONTRALORfA INTERNA
Direccin de Auditora y Control Interno

Subdireccin de Quejas y Denuncias
Subdireccin de Auditora
Departamento de Auditora Interna
Direccin de Control de Gestin
Subdireccin de Control de Gestin "A"
Subdireccin de Control de Gestin "B"
Direccin de Informacin y Anlisis
Subdireccin de Anlisis Institucional
UNIDAD DE COMUNICACiN SOCIAL
Direccin General Jurldica

Direccin Consultiva
Subdireccin de Estudios Especiales
Departamento de Investigacin Jurdica
Subdireccin de Asuntos Legislativos
Departamento de Proyectos Legislativos
Departamento de Compilacin Legislativa
GENERALIDADES
631
Subdireccin de Consulta
Departamento de Anlisis Jurdico
Departamento de Dictmenes
Direccin Contenciosa
Subdireccin de Recursos Administrativos y Asuntos Laborales
Departamento de Recursos de Revocacin y Procedimientos Laborales
Subdireccin de Amparos
Departamento de Amparos contra leyes y reglamentos
Departamento de Amparos contra resoluciones
Subdireccin de lo Contencioso-Administrativo
Departamento de juicios de nulidad
Direccin de Asuntos Penales
Subdireccin de Procesos
Departamento de Procesos
Departamento de Anlisis y Evaluacin de Pruebas
Subdireccin de Denuncias y Verificacin
Departamento de Denuncias
Subdireccin de Control de Actuaciones
Departamento de Recursos e Incidentes
SUBSECRETARfA
"A"
Direccin de Inconformidades
Subdireccin de Bienes Muebles, de Servicios y Energa Industrial
Departamento de Bienes Muebles de los Sectores de Servicios
Departamento de Bienes Muebles del Sector Energtico
Departamento de Bienes Muebles del Sector Industrial
Subdireccin de Bienes Muebles de Infraestructura. Desarrollo Urbano, Agropecuario y
Pesquero
Departamento de los Sectores de Infraestructura y Desarrollo Urbano
Departamento de los Sectores de Desarrollo Agropecuario y Pesquero
Departamento de Recursos Federales en los Estados
Subdireccin de Obra Pblica
Departamento del Sector Central
Departamento del Sector Paraestatal
Departamento de Recursos Federales en los Estados
Subdireccin de Bienes Muebles de los Sectores Salud, Educacin, Trabajo y Bienes
Informticos
Departamento de los Sectores Salud, Secretara de Educacin Pblica y Trabajo
Departamento de Entidades No Sectorizadas
Departamento de Bienes Informticos
632
Direccin de Responsabilidades
Subdireccin de Procedimientos
Departamento de Instruccin del Procedimiento
Departamento de Revisin Tcnica de Expedientes
Subdireccin de Sanciones
Departamento de Sanciones
Departamento de Anlisis de Pliegos de Responsabilidades
Subdireccin de Control y Registro
Departamento de Servidores Pblicos Sancionados
Departamento de Enlace con Gobiernos Estatales
Direccin de Registro Patrimonial
Subdireccin de Procedimientos
Departamento de Procedimientos
Departamento de Evolucin Patrimonial
Departamento de Obsequios
Subdireccin de Registro
Departamento de Archivo
Departamento de Padrones
Direccin de Verificacin
Subdireccin de Verificacin
Departamento de Actuaciones
Departamento de Verificacin del Uso y Asignacin de Bienes
Subdireccin de Investigacin Patrimonial, Adquisiciones y Obra Pblica
Departamento de Investigacin Patrimonial
Departamento de Investigacin de Adquisiciones y Obra Pblica
Direccin de Informacin y Control
Subdireccin de Informacin y Control
Direccin de Apoyo Tcnico

Departamento de Apoyo Tcnico
Subdireccin de Apoyo a la Capacitacin
Departamento de Apoyo a la Capacitacin
Subdireccin de Apoyo a Programas Coordinados Zona Noreste
Departamento de Capacitacin Zona Noreste
Subdireccin de Apoyo a Programas Coordinados Zona Suroeste
Departamento de Capacitacin Zona Suroeste
Subdireccin de Apoyo a Programas Coordinados Zona Noroeste
Departamento de Capacitacin Zona Noroeste
GENERALIDADES
Subdireccin de Apoyo a Programas Coordinados Zona Sureste

Departamento de Capacitacin Zona Sureste
Direccin de Verificacin y Aplicacin de Recursos Federales
Subdireccin de Verificacin de Recursos Federales
Departamento de Evaluacin
Subdireccin de Aplicacin de Recursos Federales
Departamento de Aplicacin
Departamento de Seguimiento
Direccin de Auditoras de Crdito de Banco Mundial
Subdireccin de Auditoras de Crdito de Banco Mundial
Departamento de Auditora de Crdito de Banco Mundial
Direccin de Seguimiento de Compromisos Presidenciales e Informes
Subdireccin de Informtica
Departamento de Anlisis
Departamento de Integracin de la Informacin
Subdireccin de Informes y Control de Compromisos Presidenciales
Departamento de Integracin de Compromisos Presidenciales
Subdireccin de Procedimientos Internos
Departamento de Control Educativo
Direccin General de Simplificacin Administrativa
Direccin de Dependencias Globalizadoras
Subdireccin de Dependencias Globalizadoras
Direccin de Sector Fomento Econmico
Subdireccin de Sector Fomento Econmico
Direccin de Sector Bienestar Social y Desarrollo de la Comunidad
Subdireccin de Sector Bienestar Social y Desarrollo de la Comunidad
Direccin de Procuracin de Justicia
Subdireccin de Procuracin de Justicia
Direccin de los Sectores Departamento del Distrito Federal y Paraestatal
Subdireccin de los Sectores Departamento del Distrito Federal y Paraestatal
633
634
Direccin General de Contralora Social
Direccin de Evaluacin de Informacin

Subdireccin de Informtica
Departamento de Operacin
Direccin Aeroportuaria
Subdireccin de Supervisin Operativa
Departamento de Fiscalizacin de Tumo
Matutino
Vespertino
Nocturno
Especial
Subdireccin de Control Operativo

Direccin de Operacin de Mdulos
Subdireccin de Supervisin
Departamento de Operacin Regional Mdulo "Paisano" y "Vecino"
Direccin de Quejas y Denuncias
Subdireccin de Reportes y Seguimiento de Quejas y Denuncias
Departamento de Registro y Seguimiento Sectorial
Departamento de Registro y Seguimiento Sectorial
Subdireccin de Quejas y Denuncias
Departamento de Integracin de Quejas y Denuncias
Departamento de SACTEL
Subdireccin de Dictamen Jurdco de Quejas
Departamento de Anlisis Sectorial
Departamento de Anlisis Sectorial
SUBSECRETARIA "B"
Direccin de Lineamientos Internos
Departamento de Anlisis e Interpretacin
Departamento de Proyectos
Subdireccin de Acuerdos
Subdireccin de Control de Programas
Direccin General de Control y Evaluacin de la Gestin Pblica
Direccin de Normatividad y Evaluacin

Subdireccin de Anlisis e Instrumentacin
Departamento de Instrumentacin
Departamento de Anlisis
Subdireccin de Evaluacin I
Departamento de Evaluacin de Dependencias I
Departamento de Evaluacin de Dependencias II
Departamento de Evaluacin de rganos Desconcentrados
GENERALIDADES
635
Subdireccin de Evaluacin II
Departamento del Sector Agropecuario
Departamento del Sector Servicios
Departamento del Sector Infraestructura y Comercio
Subdireccin de Normatividad
Departamento de Sistemas de Control
Direccin de Capacitacin
Departamento de Organizacin
Departamento de Diseo
Subdireccin de Capacitacin
Departamento de Desarrollo
Direccin de Control
Subdireccin de Control I
Departamento del Sector Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
Departamento del Sector Secretara de Comunicaciones y Transportes y Secretara
de Pesca
Subdireccin de Control 11
Departamento de los Sectores Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos, Secretara del Trabajo y Previsin Social, Secretara de la Reforma Agraria, Secretara de Energa, Minas e Industria Paraestatal y Secretara de DesarrolIo Social
Subdireccin de ControlIlI
Departamento de los Sectores Secretara de Marina, Secretara de la Defensa Nacional y Secretara de Educacin Pblica
Departamento de los Sectores Procuradura General de la Repblica, Procuradura
General de Justicia del Distrito Federal, Departamento del Distrito Federal y Secretara de Turismo
Subdireccin de Control IV
Departamento de los Sectores Secretara de Gobernacin, Secretara de Comercio y
Fomento Industrial, Secretara de Salud y Secretara de Relaciones Exteriores
Direccin de Supervisin
Subdireccin de Supervisin
Departamento I de Revisiones Directas
Departamento 11 de Revisiones Directas
Departamento III de Revisiones Directas
Departamento IV de Revisiones Directas
Departamento de Supervisin de Crditos de Banco Mundial
Departamento de Apoyo Tcnico a los Sectores Agropecuario, Reforma Agraria y al
Subsector de Fertilizantes
Departamento de Apoyo Tcnico a los Sectores de Pesca y Comercio
Departamento de Apoyo Tcnico al Sector de Desarrollo Urbano, Vivienda y Ecologa
Departamento de Apoyo Tcnico a los Subsectores de Banca Comercial y Desarrollo
636
Departamento de Apoyo Tcnico al Sector de Comunicaciones y Transportes

Departamento de Apoyo Tcnico a los Subsectores de Minera, Siderrgico y Bienes
de Capital
Departamento de Apoyo Tcnico a los Subsectores Energtico y Petroqumico
Departamento de Apoyo Tcnico a los Sectores Trabajo y Gobernacin
Departamento de Apoyo Tcnico al Sector Educacin y al Subsector de Seguridad
Social
Departamento de Apoyo Tcnico al Sector del Departamento del Distrito Federal
Direccin de Anlisis, Coordinacin y Supervisin de Auditoras "A"

Subdireccin de los Sectores Comercio, Secretara de Desarrollo Social y Entidades No
Coordinadas
Departamento de Equipo de Transporte y Bienes de Consumo
Departamento de Comunicaciones, Transportes y Desarrollo Urbano
Departamento de Anlisis de Importaciones
Subdireccin de los Sectores Educacin, Departamento del Distrito Federal y Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico
Departamento de Banca Comercial
Departamento de Gobernacin y Turismo
Departamento de Verificacin y Seguimiento de Importaciones
Direccin de Anlisis, Coordinacin y Supervisin de Auditoras "B"
Subdireccin de los Sectores Salud, Banca Comercial, Comunicaciones, Pesca y Trabajo y Previsin Social
Departamento Agropecuario y Forestal
Departamento de Comercio y Pesca
Subdireccin de los Sectores de Energa, Minas e Industria Paraesraral, Comunicaciones
y Transportes y Banca de Desarrollo
Departamento de Banca de Desarrollo
Departamento de Comunicaciones y Transportes
Direccin de Anlisis, Coordinacin y Supervisin de Auditoras "C"
Subdireccin de los Sectores Agropecuario y Forestal, Gobernacin, Agricultura y
Recursos Hidrulicos
Departamento Petroqumico, Agropecuario, Forestal, Fertilizantes y Reforma Agraria
Departamento de Educacin
Subdireccin de los Sectores Educacin, Gobernacin, Turismo y Energa, Minas e
Industria Paraestatal
Departamento Siderrgico
Departamento del Distrito Federal y Minera
Direccin de Normatividad y Control de Designaciones
Subdireccin de Verificacin y Cumplimiento
GENERALIDADES

Departamento de Actualizacin y Desarrollo
Subdireccin de Normatividad y Control de Designaciones
Direccin de Auditoras Generales

Subdireccin de Auditoras a Gastos Restringidos
Subdireccin de Ejercicio Presupuestal
Departamento de Control de Fondos Revolventes
Departamento de Control del Presupuesto
Subdireccin de Auditoras de Control Financiero a Obras Pblicas
Departamento de Diagnsticos de Obras Pblicas
Departamento de Auditoras a Obras Pblicas a Dependencias
Departamento de Auditoras a Obras Pblicas a Entidades
Subdireccin de Auditoras Diversas
Departamento de Normatividad Jurdica
Departamento de Auditoras de Sistemas y Procedimientos de Personal
Subdireccin de Auditoras a Remuneraciones a Personal
Departamento de Verificacin Organizacional
Departamento de Auditoras de Verificacin de Normatividad
Departamento de Auditoras a Remuneraciones a Personal
Direccin de Auditoras a Obras Pblicas
Subdireccin de Auditoras a Obras Pblicas a Dependencias
Departamento de Auditoras y Programas al Cumplimiento de Metas
Departamento de Actos de Fiscalizacin a Obras Pblicas
Departamento de Auditora Contable a Obras Pblicas
Subdireccin de Auditoras a Obras Pblicas a Entidades
Departamento de Concursos a Obra Pblica
Departamento de Ingeniera Econmica y de Costos
Departamento de Seguimiento y Apoyo Administrativo
Direccin de Auditoras a Adquisiciones
Subdireccin de Auditoras
Departamento de Auditoras a Dependencias
Departamento de Auditoras a Entidades
Subdireccin de Fiscalizacin
Departamento de Anlisis a Concursos y Subastas
Departamento de Anlisis de Adjudicaciones Directas
Direccin de Auditora a Fondos y Valores
Subdireccin de Actos Coordinados de Vigilancia de Fondos y Valores
Departamento de Inspeccin de Actos Coordinados
Departamento de Verificacin de Actos Coordinados
Departamento de Control del Ejercicio Presupuestal
637
638
Subdireccin de Control Presupuestal

Departamento de Control de Disponibilidad Financiera
Departamento de Auditora Financiera
Direccin de Evaluacin, Informacin y Apoyo Tcnico
Subdireccin de Sistemas de Informacin
Departamento de Planeacin Operativa
Subdireccin de Actualizacin Tcnica
Departamento de Integracin y Anlisis de Informacin
Departamento de Seguimiento a Asuntos Relevantes
Departamento de Actualizacin y Difusin Normativa
Subdireccin de Verificacin Organizacional y de Procedimientos
Subdireccin de Servicios de Normatividad de Servicios Personales
Departamento de Auditora a Servicios Restringidos
Departamento de Auditoras a Operaciones Diversas
OFICIALA MAYOR
Unidad de Servicios Culturales. Deportivos y Documentales

Subdireccin de Prestaciones Sociales y Promocin Deportiva
Departamento de Fomento Deportivo
Subdireccin de Atencin y Servicios Institucionales de Comedor
Subdireccin de Informacin y Documentacin
Departamento de Biblioteca
Departamento de Archivo
Subdireccin de Promocin Social
Unidad de Organizacin y Sistemas

Departamento de Desarrollo de la Organizacin
Departamento de Sistema nico de Manuales
Subdireccin de Sistemas
Departamento de Desarrollo de Sistemas
Departamento de Mantenimiento de Sistemas
Departamento de Implantacin de Sistemas
Subdireccin de Operacin
Departamento de Produccin
Departamento de Soporte Tcnico a Usuarios
Departamento de Operacin de Sistemas Administrativos
GENERALIDADES
639
Direccin General de Administracin

Direccin de Personal
Subdireccin de Desarrollo de Personal
Departamento de Reclutamiento, Seleccin y Capacitacin
Departamento de Desarrollo de Programas Institucionales
Subdireccin de Incidencias y Servicios
Departamento de Control de Designaciones e Incidencias
Departamento de Certificaciones y Servicios
Subdireccin de Remuneraciones
Departamento de Control y Distribucin del Pago
Direccin de Recursos Financieros
Subdireccin de Finanzas
Departamento de Presupuesto
Departamento de Control de Compromisos
Departamento de Finanzas
Subdireccin de Contabilidad
Departamento de Sistemas de Informacin Financiera
Departamento de Evaluacin
Direccin de Recursos Materiales
Subdireccin de Adquisiciones y Contratos
Departamento de Adquisiciones
Departamento de Contratos
Subdireccin de Servicios Generales
Departamento de Suministros y Almacn
Departamento de Oficiala de Partes
Departamento de Diseo Grfico
Subdireccin de Mantenimiento y Seguridad
Departamento de Mantenimiento
Departamento de Operacin Electromecnica
Departamento de Seguridad
Departamento de Transportes
Departamento de Inventarios
Esta estructura y organizacin puede ser consultada tambin en forma de organigramas dictaminados por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico en uso de
las facultades que le otorga la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. (Vanse desplegados entre pp. 640-641.)
Por lo que se refiere al anlisis de las facultades de operacin y funcionamiento
de los distintos rganos que integran la Secretara de la Contralora, lo hacemos
no en funcin de todas y cada una de las facultades que originariamente se otorgaron a dicha Secretara por el artculo 32 Bis de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y sus sucesivas reformas, sino particularmente de aquellas
que a partir del nuevo Reglamento Interior de enero de 1989, y de sus reformas de
640
1991 Y 1993, se han adscrito indistintamente a diversas estructuras de la mencionada Secretara, de manera especial respecto de aquellas que han provocado cambios orgnicos, fusin de funciones o cambios de adscripcin.
A) Facultades de planeacin, organizacin y coordinacin del sistema de control y
evaluacin gubernamental.
Estas facultades, que se encontraban adscritas a la Direccin General de Planeacin, que desapareci en las reformas de 1985, y posteriormente a la Direc-
cin General de Anlisis y Evaluacin, que desapareci en el nuevo Reglamento

de enero de 1989, quedaron asignadas, por una parte, a la Direccin General de
Control y Evaluacin de la Gestin Pblica y, por otra, aunque en menor escala, a
la Direccin General de Contralora Social que se cre con motivo de las reformas al Reglamento Interior de 1991.
B) Facultades normativas para regular el funcionamiento de control.
Estas facultades se encuentran adscritas actualmente a la Direccin General de

Control y Evaluacin de la Gestin Pblica, a causa de las reformas sucesivas,
que suprimieron, por una parte, a la Direccin General de Apoyo Tcnico a Comisarios y Delegados, a la Direccin General de Anlisis y Evaluacin, a la Coordinacin General de Comisarios y Delegados de Contralora en el Sector Pblico
ya la Unidad de Comisarios.
C) Facultad para asesorar y apoyar a los rganos de control interno.
Por razones semejantes a lo expresado en el apartado anterior, estas facultades
se encuentran adscritas actualmente a la Direccin General de Control y Evaluacin de la Gestin Pblica.
D) Facultad de establecer bases generales para la prctica de auditoras en dependencias y entidades.
Estas atribuciones se encuentran repartidas actualmente entre las Direcciones
Generales de Auditoras Externas y de Auditora Gubernamental, pero tambin de
manera coordinada con la Direccin General de Control y Evaluacin de la Gestin Pblica.
E) Facultad de designacin de Comisarios o sus equivalentes.
Con motivo de las reformas indicadas, al desaparecer las Direcciones de Apoyo Tcnico a Comisarios y Delegados, de Anlisis y Evaluacin, Coordinacin
General de Comisarios y Delegados, y Unidad de Comisarios, en la actualidad
tales atribuciones corresponden a la Direccin General de Control y Evaluacin
de la Gestin Pblica.
F) Facultad de atender quejas con motivo de acuerdos, contratos y convenios
sobre obras pblicas y adquisiciones.
Secretario
Subsecretaria. "A"
Subsec:retarfa "B"
OfIciaIfa
Mayor
- Direccin General
Direccin General
de Simplificacin
Administrativa
Direccin General
de Control y
Evaluacin de la
Gestin Pblica
Direccin General
de Responsabilif- dades y Situacin
Patrimonial
Direccin General
de Auditorlas
Extemas
Direccin General
- de Auditorla Gubernamental
Jurfdica
Unidad de
Comunicacin
Social
Direccin General
de Operacin
Regional
Direccin General
de Contralorla
Social
Contralorfa
Intema
Direccin General
de Administracin
la presente estructura qued registrada en esta Secretarfa y

ha sido enviada a la SecretarIa de la Contralorfa General
de la Federacin para la vigilancia de su estricta aplicacin.
Direccin
General
Jurfdica
Direccin
Consuhiva
Direcllin
Contenciosa
Direccin de
Asuntos Penales
Subdireccin de
Estudios
Especiales
Subdireccin de
Asuntos
legislativos
Subdireccin de
Consulta
Subdireccin de
Recursos
Administrativos y
Recursos laborales
Departamento de
Investigacin Iurdica
Departamento de
Proyectos
legislativos
Departamento de
Anlisis lurfdico
Departamento de
Recursos de
Revocacin y
Procedimientos
laborales
Departamento de
Compilacin
legislativa
Departamento de
Dictmenes

ha sido enviada a la Secretaria de la Contralora General
Subd ireccin de
Amparos
Subdireccin de
lo Contencioso
Administrativo
Subdireccin de
Procesos
Subdireccin de
Denuncias y
Verificacin
Subdireccin de
Control de
Actuaciones
Departamento de
Amparos contra
leyes y Reglamentos
Departamento de
Juicios de Nulidad
Departamento de
Procesos
f-
Departamento de
Denuncias
Departamento de
Recursos de
Incidentes
Departamento de
Anlisis y Evaluacin
de Pruebas
"-
Departamento de
Verificacin
Departamento de
Amparo contra
Resoluciones
Contralora
Interna
I
Direccinde
Auditorla y Control
Intemo
Direccin de
Informacin y
Direccin de
Control de Gestin
"'''''isis
Subdireccin de
Quejas y Denuncias
Subdireccin de
Auditora
Subdireccin de
Control de
Gestin "A"
Subdireccin de
Control de
Gestin "S"
Subdireccin de
Anlsis
Institucional
I
.....
Departamento de
Auditorla
Interna

ha sido enviada a la Secretara de la Contralorfa General
Direccin
General de
Responsabilidades y
Situacin Patrimonial
!
I
I
I
Subdireccin de
Bienes Muebles
de Servicios y
Energfa Industrial
Subdireccin de
Bienes Muebles
de Infraestructura,
Desarrollo Urbano
Agropecuario y
Pesquero
Subdireccin de
Obra Pblica
Subdireccin de
Bienes Muebles
de los Sectores
Salud, Educacin
y Bienes
Informticos
Subdireccin de
Procedimientos
Departamento de
Bienes Muebles
de los Sectores
de Servicios
Departamento de
de los
Sectores de
Infraestructura y
Desarrollo
Urbano
Departamento
del Sector
Central
Departamento de
Bienes Muebles
del Sector
Energtico
Departamento de
de los Sectores
de Desarrollo
Agropecuario y
Pesquero
Departamento
del Sector
Paraestatal
Departamento de
Bienes Muebles
...
del Sector
Industrial
Departamento de
de Recursos
... Federales en los
Estados
L..
Direccin de
Registro
Patrimonial
Direccin de
Responsabilidades
Direccin de
Inconformidades
Departamento de
Recursos
Federales en los
Estados

ha sido enviada a la Secretarfa de la Contralorfa General
Direccin de
Informacin
y Control
Direccin de
Verificacin
Subdireccin de
Sanciones
Subdireccin de
Control y
Registro
Subdireccin de
Procedimientos
Subdireccin de
Registro
Subdireccin de
Verificacin
Subdireccin de
Investigacin
Patrimonial,
Adquisiciones y
Obra Pblica
Departamento de
los Sectores
Salud, SEP
y Trabajo
Departamento de
Instruccin del
Procedimiento
Departamento de
Sanciones
Departamento de
Servicios
Pblicos
Sancionados
Departamento de
Procedimientos
Departamento de
Registro
_ Departamento de
Verificacin
Departamento de
Investigacin
Patrimonial
Departamento de
Entidades no
Sectorizadas
Departamento de
_ Revisin Tcnica
de Expedientes
Departamento de
Anlisis de
Pliegos
Departamento de
Evolucin
Patrimonial
Departamento de
Archivo
Departamento de
Actuaciones
Departamento de
Investigacin,
Adquisiciones y
Obra Pblica
Departamento de
Obsequios
Departamento de
Padrones
Departamento de
Verificacin del
Uso y Asignacin
de Bienes
Departamento de
Bienes
Informticos
...
Departamento de
Enlace con
Gobiernos
Estatales
I
Subdireccin de
Informacin y
Control
Direcci6n
General de
Operacin
Regional
Direi6n de
Dlrec:d6nde
AudItorfas
decrHltode
Direcd6nde
SepionIenlo de
Banco MwIdiaI
.......... elnlor.
Verific:ad6n y
DI_dnde
Aplicae:i6n de
Recu...,.
Federales
Apoyo Tcnko
Subdireccin de
Apoyo Tcnico
Subdireccin de
Apoyo a la
Capacitacin
Subdireccin de
Apoyo a
Programas
Coordinados
Zona Noreste
Subdireccin de
Apoyo a
Programas
Coordinados
Zona Suroeste
Subdireccin de
Apoyo a
Coordinados
Zona Noroeste
Subdireccin de
Apoyo a
Programas
Coordinados
Zona Sureste
Departamento de
Apoyo Tcnico
Departamento de
Apoyo a la
Capacitacin
Departamento de
Capacitacin
Zona Noreste
Depatamento de
Capacitacin
Zona Suroeste
Departamento de
Capacitacin
Zona Noroeste
Programas
Lo
e..........
Subdireccin de
Auditorlas de
Crdito de Banco
Mundial
Subdireccin de
Auditorlas de
Crdito de Banco
Mundial
Subdireccin de
Auditarlas de
Crdito de Banco
Mundial
Departamento de
Auditorlade
Crdito de Banco
Mundial
Departamento de
Auditorla de
Crdito de Banco
Mundial
Departamento de
Auditora de
Crdito de Banco
Mundial
Subdireccin de
Verificacin de
Recursos
Federales
Subdireccin de
Aplicacin de
Recursos
Federales
Subdireccin de
Auditorlas de
Crdito de Banco
Mundial
Departamento de
Capacitacin
Zona Sureste
Departamento de
Verificacin
Departamento de
Aplicacin
Departamento de
Auditoria de
Crdito de Banco
Mundial
r-
I
Subdireccin de
Infor. y CtrI. de
Compromisos
Presidenciales
Subdireccin de
Procedimientos
Internos
Departamento de
Anlisis
Depanamento de
InI. de
Compromisos
Presidenciales
Departa_de
Conlrol
Educativo
Subdireccin de
Inform~tica
Departamento de
Evaluacin
la presente estructura qued registrada en esta Secretaria y

ha sido enviada a la Secretaria de la Contralora General
Departamento de
Seguimiento
Departamento de
Integracin de la
Informacin
Direccin
General de
Simplificacin
Administrativa
I
OI_cl6nde
Oependencl
GloNIizilldoras
Oi_cin de Sector
Fomento Econmico
Subdireccin de
Dependencias
Globalizadoras
I
Oi_cin de Sector
Bienestlr Social y
Desarrollo_la
Comunidad
Subdireccin de SeclDr
Fomento Econmico
I
Subdireccin de Sector
Bienestar Social y
Desarrollo de la
Comunidad
La presente estructura qued registrada en esta SecretarIa y
ha sido enviada a la SecretarIa de la Contralara General

..
OI_ci6nde
ProaIrKin de
Justicia
Dlrecci6n de Sector
OOfyl'araestatlll
Subdireccin
Procuracin de Justicia
Subdireccin Sector
OO' y Paraeslatll
Direccin
General de
Contraloria
Social
r
DIrecdoln de
Ewluad6nde
Direcd6nde
Operad6nde
M6duIoo
Dincd6n
Aeroportuaria
hIfDnnad6n
r
Subdireccin de
Supeovisin
Opefativa
Subdireccin de
Inform.ilica
I
DepaJlamento de
Operacin
Dlrecd6n de Quejas
YDenundao
1
Subdireccin de
ControlOperativo
Subdireccin de
Reportes Y
Seguimiento de
Quejas y Denuncias
Subdireccin de
Supervi.in
Departamento de
Fiscalizacin de
Turno Matutino
...
Departamento de
Fiscalizacin de
Turno Vespertino
Departamento de
Fiscalizacin de
Turno Nocturno
Lo-
Departamento de
Fiscalizacin de
Tumo &pecial
Subdireccin de
Quejas y Denuncia.
Subdireccin de
Dictamen jurfdico de
Que;as
Departamento de
Operacin Regional
Mdulo Paisano y
Vecino
I
,...
Departamento de
Registro Y
Seguimiento
Sectorial
....
Lo-
Departamento de
Registro Y
Seguimiento
Sectorial
Lo-
Departamento de
Integracin de
Quejas y Denuncias
Departamento de
....
La pn!5enre estructura qued registrada en esta Secretara y

ha sido enviada' a la Secretaria de la Contralorla General
de la federacin para la vi 'Iancia de su estricta apIicacln,
SAClIl
Departamento de
An;ilisis Sectorial
Departamento de
An;ilisis Sectorial
Subsecretarfa "Bw
Dlrec:cl6n de
lineamientos Intemos
Subdireccin de
Subdireccin de Control
de Programas
Acuerdos
Departamento de
Anlisis e
Inlerpn!lacin
Departamento de
La presenleestructura qued registrada en esta Secretarfa y

ha sido enviada a la Secretarfa de la Contralara General
Proyectos
Direccin
de
Control y
Ev~lu~cin de la
Gestin Pblica
Gener~1
I
Direccin
de
paciblcin
Direccicln de
Nonnatividad
Y Evalwocicln
Direccicln
Dlreccicln de
de
de
SupervloIn
Conlnll
Subdireccin de
Anlisis e
Instrumentacin
Subdireccin de
Evaluacin 1
Subdireccin de
Evaluacin 11
Subdireccin de
Normatividad
Subdireccin
de
Organizacin
Subdireccin
de
Capacitacin
Subdireccin
de
Control
Subdireccin
de
Control 11
Subdireccin
Subdireccin
de
Coorrol rv
SubdreccJn
Control 111
Departamento
de
Instrumentacin
Departamento de
Evaluacin de
Dependencias I
Departamento del
Sector
Agropecuario
Departamento de
Sistemas de
Control
Departamento de
Apoyo
Tcnico
Departamento
de
Capacitacin
Departamento
del
Sector SHCP
Departamento del
Sector SARH, STPS,
SRA, SfMlP Y 5HJES
Departamento del
Sector SlMAR.
Departamento del
Sector 'H;(lI.
"COfI. Salud y SRI
Departamento I
~TknlCo.1os
Revis-iones
Directas
Socto<os "'8""""'..
Reforma Allrilria y al
SubsectorFertiliz..-
Departamento
Departamento de
Evaluacin de
Dependencias 11
Departamento del
Sector
Servicios
Departamento
de
Organizacin
Departamento
de
Desarrollo
Departamento del
Sector SCT Y
Departamento del
Sector 1'Ql.1'G"".
"PlSCA
00f Y SKTUR
Departamento 11
Revisiones
Di_
Departamento de
Apoyo Tcnico a
los Sectort!l Peou Y
Comercio
de
de
Supervisin
Oeprwnonto de
de
Anoilisis
Departamento de
Evaluacin de
rganos
Desconcentrados
Departamento del
Sector
tntraestructura
y Comercio
Departamento del
Sector
Industrial
la prt!'<!f1l1! estructura qued registrada en esta Secretaria y

ha sido enviada a la Secretara de la Contralorfa Genet'al
Departamento
de
Diseoo
SI:()(NA
Y S;P
Departamento 111
Reovisiones
Di_
Departa_IV
Revisiones
Di_
Departa..-o de
Supervisin de
<nditosdel
8ancoMundial
Departamento de
Apoyo Tcnico al
Sector Desanollo
Urbano. Vivienda y
Ecolotlfa
Depana_de
Apoyo Tcnico a
los Sub!ecton!1
Minerla. Siderrgico
y B _ de Capital
Departamento de
Apoyo Tcnlco a
IosSu~
E~icoy
Pl!troqulmlco
Departa_de
Apoyo Tcnico al
Sector Turlsmo y
GoIJemin
Departamento de
Apoyo Tcnico a
los Subtecton!s
Banca Comercial y
Desarrollo
Departamento de
Apoyo Tcnico al
Sector Educacin Y
al Subsector
Seguri<bd Social
~ode
Departamento de
Apoyo Tcnico al
Sector
Departamento del
DiSlrilo Federal
Apoyo Tcnico al
Sector
Comunlaciones Y
Transpo<le5
Direccin
General de
Auditorlas
Externas
I
I
Direccin de Anlisis,
Coordinacin Y
Supervisin de
Auditorial l lA"
I
Subdireccin de los
Sectores Comercio,
Entidades no
Coordinadas
"DESD,
Bienes de Consumo
1-
L...
L...
1-
Departamento de
Comunicaciones,
Transportes y
Desarrollo Urbano
....
Departamento de
Anlisis de
Importaciones
'-
Departamento de
Apoyo Tcnico
Auclitorfas "B
Subdireccin de los
sectores Educacin,
Subdireccin de los
Sec. Salud, Banca
Comercial,
Departamento de
Banca Comercial
Departamento de
Gobemacin y
Turismo
1-
L...
Direcci6n de
NonnatMdad y
Control de
Asipaciones
Subdireccjcn de los
Sectores Agropecuario
y Forestal, Gob.,
Agricultura y Recursos
Hidrulicos
Subdireccin de los
SectoresEducacin,
Gobernacin, Turismo
y Energa, Minas e
Industria Paraestatal
Subdireccin de
Verificacin y
Pesca y Trabo y Prev.

Social
Subdireccin de los
Sec. Energa, Minas e
IOOus. Paraestatal,
Como y Transportes y
Banca de Desarrollo
Cumplimiento
Subdireccin de
Apoyo Tcnico
Comunicaciones,
Departamento de
Coordinacin y
Supervisin de
Audilorlas C
Supenisin de
DDF y SHCP
I
1- Equipo de Transporte y
Coordinacin y
Departamento
Agropecuario y
Forestal
1-
Departamento de
Comercio y Pesca
.....
Departamento de
Banca de Desarrollo
Departamento de
Comunicaciones y
Transportes
Departamento
Petroqulmico,
1- Agropecuario, Forestal,
1-
Fertilizantes y Reforma
Agraria
.....
Departamento de
Educacin
Departamento de
Verificacin y
Seguimiento de
Importaciones

ha sido enviada a la Secretaria de la Contralorla General
.....
Departamento
Siderrgico
Departamento Distrito
Federal y Minerla
L...
Departamento de
Verificacin
.....
Departamento de
Actualizacin y
Desarrollo
I
Subdireccin de
Normatividad y
Control de
Designaciones
Direccin
General de
Auditora
Gubernamental
r
Direccin de
Auditori...
Obras Pblicas
Direccicln de
Audilorfas
Generales
I
Subdireccin de
Audilorfas a
Gastos
Restringidos
I
I
Ejercicio
Subdireccin de
Audilorla de
Control
Presupuestal
Financieroa
Subdireccin de
I
Subdireccin de
Audilorlas
Diversas
Obras Pblicas
,..-J
..=:J.
....----J
Departamento
de Control de
Fondos
Revolventes
Departamento
de Diagnsticos
de Obras
Pblicas
Departamento
de Normatividad
)urfdica
Departamento
de Control del
Presupuesto
Departamento
de Audilorfas a
Obras Pblicas a
Dependencias
Departamento
de Auditorras de
Sistemas y
Procedimientos
de Personal
Departamento
de Audilorlas a
Obras Pblicas a
Entidades
La presen1e eslruCtUra qued resistrada en esta Secretarfa y

ha sido enviada a la Secretarfa de la Contralorla General
de la Federacin para la vigilancia de su esIrida aplicacin.
I
Subdireccin de
Auditorfas a
Remuneraciones
a Personal
,..-J
r
Subdireccin de
Auditorlas a
Obras Pblicas a
Dependencias
,...--J
1
Subdireccin de
Auditorlas a
Obras Pblicas a
Entidades
.....--l
r
Subdireccin de
Auditorlas
Departamento
de Auditorlas a
Dependencias
Verificacin de
Normatividad
Departamento
de Actos de
Fiscalizacin a
Obras Pblicas
Departamento
de Ingenierra
Econmica y de
Costos
de Auditorras a
Departamento
de Auditorras a
Remuneraciones
a Personal
Departamento
de Audi.orla
Contable a
Obras Pblicas
Departamento
de Seguimiento
y Apoyo
Administrativo
Departamento
de Auditorlas de
Subdireccin de
Fiscalizacin
...=:=J
Departamento
de Concursosa
Obra Pblica
Organizacional
I
Subdireccin de
Actos
Coordinados de
Vigi lancia de
Fondos y
Valores
Departamento
de Auditorfas y
Programas al
Cumplimiento
de Melas
Departamento
de Verificacin
Departamento
Entidades
Direccin de
Evaluacin,
Informacin y
Apoyo Ttnico
Direccin de
Auditor,"
Fondos Y
Valores
Direccin de
Auditoriasa
Adquisiciones
.----J
Departamento
de Anlisis a
Concursos y
Subastas
Departamento
de Anlisis de
Audiciones
Directas
Subdireccin de
Control
Presupuestal
....----J
Departamento
de Inspeccin
de Actos
Coordinados
Departamento
de Control de
Disponibilidad
Financiera
Departamento
Departamento
de Auditorfa
Financiera
de Verificacin
de Actos
Coordinados
Departamento
de Con'ro/ del
Ejercicio
presupuestal
I
I
Subdireccin de
Sistemas de
Subdireccin de
Actualizacin
Informacin
Tcnica
....----J
Departamento
de Planeacin
operativa
Anlisis de
Informacin
Subdireccin de
Verificacin
Subdireccin de
vericacn de
Normatividad de
Servicios
Personales
Organizacional
de
Procedimientos
.----J
....----J
Departamento
de Integracin y
Departamento
de Capacitacin
Departamento
de Auditora a
Servicios
Restringid<><
Departamento
Departamento
de Seguimiento
de Auditorfa. a
Operacio",,"
Diversas
y Asuntos
Relevantes
Departamento
de Actualizacin
YDifusin
Normativa
OfICiala
Mayor
Unidad de Servs.
Culturales,
r:>eportiws y
DocumenIaIes
Subdireccin de
Prestaciones
Sociales y
Promocin Deport.
Subdireccin de
Atencin y Servs.
Institucionales de
Comedor
Subdirecc in de
Informacin y
Documentacin
Subdireccin de
Promocin Social
Departamento de
Fomento Deportivo
Departamento de
Biblioteca
Departamento de
Archivo
presente estructura qued registrada
en esta Secretaria y
ha sido enviada a la Secretarfa de la Contraloria General

Unidad de
Organizacin y
Sisistemas
I
I
Subdireccinde
OrpniZlCin
Subdireccin de
Sistemas
Subdireccin de
Operacin
Departamento de
Desarrollo de la
Organizacin
Departamento de
Desarrollo de Sistemas
Departamento de
Produccin
"-
Departamento de
Sistema Unico de
Manuales
f-
Departamento de
Mantenimiento de
Sistemas
Departamento de
Soporte Tcnico a
Usuarios
Departamento de
Implantacin de
Sistemas
la presente estructura qued "'IIiolrada en esta Secretarfa y

ha sido enviada a la Secretaria de la Conlralor!a General
de la federacin para la vigilancia de su estricta aplicacin.
Departamento de
Operac In de Sistemas
Administr~tivos.
Direccin
General de
Administracin
r
Direccin de
Direccin de
Personal
RecunosFinancieros
Direccin de
Recu"os Materiales
-1
I
Subdireccin de
Remuneraciones
Subdireccin de
Subdireccin de
Personal
Subdireccin de
Incidencias Y
Servicios
Finanzas
Contabilidad
r
Subdireccin de
Desarrollo de
Departamento de
Reclutamiento,
Seleccin Y
,.....
Desarrollo de
programas
Institucionales
Designaciones e
Lo-
Incidencias
Capacitacin
Departamento de
1--
Departamento de
Control de
"-
Departamento de
Certificaciones Y
Servicios
Departamento de
Control y
Distribucindel
....
Pago
....
"-
Departamento de
Presupuesto
Departamento de
Control de
Compromisos
Departamentode
Finanzas
....
....
"-
Departamento de
Registro
I
Subdireccin de
Adquisiciones y
Contratos
Sistemas de
Departamento de
Evaluacin
Subdireccin de
Subdireccin de
Mantenimiento y
Seguridad
Departamentode
Adquisiciones y
....
"-
Departamento de
....
"-
Contratos
Servicios Generales
Departamento de
Informacin
Financiera
1
1
Departamento de
....
Departamento de
Oficia Ha de Partes
....
Departamento de
Operacin
Departamento de
Diseo Grfico
....
Departamento de
Seguridad
Suministros y
Almacn
Departamento de
1La presente estructura qued registrada en estaSecretara y

ha sido enviada a la Secretara de la Contraorfa ~en~ral
de la Federacin para la vigilanciade suestricta aplfcacin.
Lo-
Mantenimiento
Electromecnica
Departamento de
Transportes
Departamento de
Inventarios
GENERALIDADES
641
Esta facultad, que en exclusiva corresponda a la Direccin General de Responsabilidades y Situacin Patrimonial, a la fecha, con motivo de la reforma reglamentaria de 1991 que cre la Direccin General de Contralora Social, corresponde, por una parte, a la primera de las direcciones citadas, en lo que toca a las
quejas y denuncias que son competencia de la Secretara, y a la segunda, en lo
que toca a la promocin y seguimiento de las denuncias en lo que corresponde
intervenir a otras autoridades de acuerdo con sus respectivas competencias
legales.
G) Facultad de conocer e investigar conductas ilcitas de servidores pblicos.
Conforme a las reformas de 1989 y 1991, en este orden de atribuciones deben
intervenir tanto la Direccin General de Responsabilidades y Situacin Patrimonial, como la Direccin General Jurdica y la Direccin General de Contralora
Social.
H) Otras facultades legales.
Cabe especificar las atribuciones en materia de coordinacin de acciones para

simplificar los procedimientos y trmites en la administracin pblica federal,
que de acuerdo con el Reglamento de 1989 se atribuyeron a la Direccin General
de Simplificacin Administrativa, y las facultades que en materia de proteccin
civil se otorgaron a la Oficiala Mayor y a la Direccin General de Administracin, al tenor de las reformas hechas al Reglamento Interior de febrero de
1991.
RELACIN DE FUENTES LEGISLATIVAS y REGLAMENTARIAS

Y DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS DE CARCTER GENERAL
Real Ordenanza para el Establecimiento e Instruccin de Intendentes de Ejrcito y
Provincia en el Reino de la Nueva Espaa de 1786.
Decreto de las Cortes de Cdiz sobre responsabilidad del Ejecutivo e inviolabilidad de
los Diputados, de 24 de septiembre de 1810.
Reglamento Provisional del Poder Ejecutivo, de 16 de enero de 1811.
Nuevo Reglamento de la Regencia del Reino de 26 de enero de 1812.
Constitucin Politica de la Monarqua Espaola promulgada en Cdiz el 19de marzo
de 1812.
Decreto que contiene reglas para hacer efectiva la responsabilidad de los empleados
pblicos, de 24 de marzo de 1813.
Nuevo Reglamento de la Regencia del Reino, de 8 de abril de 1813.
Orden de la Soberana Junta Provisional Gubernativa de 2 de febrero de 1822, para que
por las intendencas del imperio se remita razn de los egresos de las tesoreras desde
que se jur la independencia y un estado de ingresos y egresos de los ltimos quince
dfas desde el 24 de diciembre retroprximo.
Decreto del Soberano Congreso Constituyente de 1I de marzo de 1822, que prohibe a
los que manejan caudales de la nacin disponer de ellos; manda remitir mensualmente al Ministerio de Hacienda estados de todas las tesoreras; que las particulares
de la capital enteren sus sobrantes en la general, y suprime la Tesorera y Contadura
de Ejrcito.
Orden del Soberano Congreso Constituyente de 11 de marzo de 1822, que exige a los
intendentes ciertas noticias en el trmino y bajo la pena que se expresa.
Decreto del Soberano Congreso General Constituyente de 21 de septiembre de 1824,
que contempla la creacin de Comisarios en los Estados y Territorios.
Decreto del Soberano Congreso General Constituyente sobre arreglo de la administracin de la Hacienda Pblica, de 16 de noviembre de 1824.
Ley sobre la Memoria del Ministro de Hacienda, de 8 de mayo de 1826.
Ley sobre arreglo de la Tesorerfa General de la Repblica, de 26 de octubre de 1830.
Ley de 26 de enero de 1831, que establece una Direccin General de Rentas.
Ley sobre arreglo de las Comisaras, de 21 de mayo de 1831.
Esta relacin, que corresponde a las fuentes normativas consultadas, se encuentraformulada
en riguroso ordencronolgico. La mayor partede los ordenamientos, de manera general y en su
caso, cuentancomofecha la de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin.
643
644
RELACIN DE FUENTES LEGISLATIVAS
Reglamento Provisional para la Direccin General de Rentas, de 7 de julio de 1831.

Ley de 3 de octubre de 1835, sobre gobernadores de los Estados, jueces, tribunales y
empleados de ellos, cesacin de sus legislaturas y establecimiento de juntas departamentales.
Reglamento de 3 de octubre de 1835, correspondiente a la ley de la misma fecha.
Ley que concede facultades al Gobierno General con respecto a las rentas de los Departamentos, de 9 de enero de 1836.
Reglamento para la formacin y presentacin de cuentas de productos y gastos de la
Repblica, de 2 de mayo de 1836.
Ley que autoriza al Gobierno para el arreglo del sistema general de Hacienda, de 20 de
septiembre de 1836.
Decreto del Supremo Gobierno de 17 de abril de 1837, relativo a rentas que continan
formando el erario nacional:sobre su direccin, administracin y distribucin; establecimiento de Jefes Superiores de Hacienda y de oficinas de recaudacin y distribucin.
Ley de 7 de diciembre de 1837, referente a las facultades de los Excmos. Sres. gobernadores en el ramo de Hacienda, entre tanto se revisa el Decreto de 17 de abril ltimo.
Ley de 14 de marzo de 1838, que establece un Tribunal de Revisin de cuentas.
Ley de 17 de abril de 1838, relativa a la cesacin de los aos econmicos establecidos
por la de 8 de mayo de 1826 y a la memoria del Ministro de Hacienda.
Circular de 13 de mayo de 1839, acerca de del juramento que debe exigirse a los empleados al tomar posesin de su destino, de las circunstancias que deben atenderse en las
propuestas y de la pena de suspensin a los desafectos a las actuales instituciones.
Ley de 26 de febrero de 1840, que determina el modo con que las oficinas recaudadoras
debern presentar sus cuentas, y establece penas a los contraventores.
Ley sobre organizacin de la Tesorera General, de 15 de junio de 1840.
Circular de 25 de noviembre de 1840, referente a que en los puertos habilitados se
nombren comisionados que vigilen sobre contrabando, abuso de empleados y otras
faltas.
Ley sobre atribuciones del contador de la seccin de contribuciones directas, de 28 de
julio de 1841.
Decreto del Gobierno de 1 de noviembre de 1841, que dispone que cese la contrata del
tabaco, y que ste se administre por la Hacienda Pblica.
Decreto del Gobierno que extingue las Jefaturas Superiores de Hacienda, de 16 de
diciembre de 1841.
Decreto del Gobierno de 17 de octubre de 1842, que establece que la Direccin de
Rentas lo sea tambin de alcabalas y contribuciones.
Decreto del Gobierno de 2S de octubre de 1842, sobre que la Direccin del Tabaco se
llamar en lo sucesivo "Direccin General del Tabaco y dems rentas estancadas",
RELACiN DE FUENTES LEGISLATIVAS
645
Decreto del Gobierno de 25 de octubre de 1842, que restablece la Comisara General de

Guerra y Marina creada por el Reglamento de 19 de junio de 1817.
Comunicacin del Ministerio de Hacienda sobre medidas para evitar abusos de los
empleados, de 30 de abril de 1843.
Circular del Ministerio de Hacienda de 23 de septiembre de 1843, acerca de las circunstancias que han de concurrir en los individuos que se propongan para empleos de
Hacienda.
Circular del Ministerio de Hacienda de 18de marzo de 1845, que ordena se hagan cortes
de caja cada mes en las oficinas que manejan caudales de la Hacienda Pblica.
Decreto del Congreso General que suprime las Comisaras, de febrero 12 de 1851.
Decreto del Gobierno que establece una Comisara de Guerra, de 24 de febrero de 1851.
Decreto del Gobierno de 28 de febrero de 1851,que establece quince distritos de Hacienda para la contabilidad civil.
Orden del Ministerio de Hacienda de 10 de junio de 1851, que establece una Junta
Consultiva de Hacienda.
Reglamento de la Junta Consultiva de Hacienda, de 24 de junio de 1851.
Reglamento y Planta de la Tesorera General de la Nacin, de 26 de junio de 1852.
Reglamento y Planta de la Administracin General de Contribuciones Directas, de 14de
julio de 1852.
Orden del Ministerio de Hacienda de 3 de noviembre de 1852, sobre reglas que deben
observarse para la distribucin de caudales.
Decreto del Gobierno de l1 de mayo de 1853, relativo a facultades de los gobernadores
de los Estados.
Decreto del Gobierno sobre centralizacin de las rentas pblicas, de 14 de mayo de
1853.
Decreto que declara los ramos que forman la Hacienda Pblica, de 29 de mayo de 1853.
Decreto del Gobierno sobre arreglo de la Comisara de Ejrcito y Marina. de l de junio
de 1853.
Decreto del Gobierno acerca de la Planta de la seccin de contribuciones directas, de 20
de junio de 1853.
Decreto del Gobierno referente a la Planta de la Seccin de contribuciones indirectas,
de 20 de junio de 1853.
Decreto del Gobierno que establece el Tribunal de Cuentas. de 26 de noviembre de
1853.
Decreto del Gobierno que establece una Direccin de Impuestos. de 6 de diciembre de
1853.
Reglamento para la Direccin General de Impuestos, de 7 de diciembre de 1853.
Reglamento para el Ministerio de Hacienda, de 9 de diciembre de 1853.
646
Decreto del Gobierno sobre bases para el arreglo de la Hacienda Pblica, de 11 de

febrero de 1854.
Decreto del Gobierno que prohbe en las oficinas el sistema de partida doble, de 16 de
febrero de 1854.
Decreto del Gobierno que extingue a la Direccin General y la Contadura de Correos,
de 9 de octubre de 1855.
Decreto del Gobierno que extingue a la Direccin General de Impuestos, de 9 de
octubre de 1855.
Decreto del Gobierno que extingue la Direccin General de Contribuciones Directas, de
9 de octubre de 1855.
Decreto del Gobierno de 10 de octubre de 1855, que deroga el de 26 de noviembre de
1853 que erigi en Tribunal de Cuentas la Contadura Mayor.
Decreto del Gobierno que suprime los fondos especiales, de 10 de octubre de 1855.
Decreto del Gobierno de 10 de octubre de 1855. que extingue las Jefaturas de Hacienda
y la Tesoreras Departamentales.
Ley de Presupuestos Generales de la Repblica, de 31 de diciembre de 1855.
Ley para la Deuda Pblica y la Administracin de las Aduanas Martimas y Fronterizas, de 10 de enero de 1856.
Decreto del Gobierno sobre atribuciones de los Jefes de Hacienda, de 10 de febrero de
1856.
Decreto del Gobierno sobre atribuciones de la Junta de Crdito Pblico, de 8 de junio

de 1856.
Decreto del Gobierno que restablece la Contadura Mayor de Hacienda, de 10 de
febrero de 1857.
Decreto del Gobierno que extingue a la Junta de Crdito Pblico, de 26 de enero de
1861.
Decreto del Gobierno de 31 de enero de 1861, que contiene prevenciones acerca de la
cuenta general de la Nacin, suprime varas pagaduras, establece una en la capital
y seala la Planta de la Tesorera General.
Ley sobre arreglo de la Hacienda Pblica, de 17 de julio de 1861.
Reglamento sobre la Direccin del Tesorero Federal, oficinas que le quedan subordinadas y reglas que ha de observar la Tesoreria General, de 16 de agosto de 1861.
Decreto del Gobierno que suprime a la Junta Superior de Hacienda, de 13 de abril
de 1862.
Decreto del Gobierno que reforma las plantas del Ministerio de Hacienda y de la Tesorera General, de 6 de agosto de 1867.
Decreto del Gobierno que ordena cesar las facultades extraordinarias concedidas en el
ramo de Hacienda, de 17 de agosto de 1867.
647
Decreto del Gobierno que establece en el Ministerio de Hacienda una seccin directiva
de contabilidad, de 10 de diciembre de 1867.
Decreto sobre presentacin de los Proyectos de Presupuesto, de 30 de mayo de 1881.
Decreto del Gobierno que establece una seccin liquidataqa, de 27 de junio de 1881.
Decreto del Gobierno sobre plantas y sueldos de la Tesoreria General, de 27 de junio
de 1881.
Reglamento para la Seccin Liquidataria, de 27 de junio de 1881.
Reglamento para la Tesoreria General, de 29 de junio de 1881.
Ley de Bienes Inmuebles de la Nacin, de 18 de diciembre de 1902.

Decreto sobre reorganizacin de la Tesoreria y creacin de la Direccin de Contabilidad
y Glosa, de 23 de mayo de 1910.
Reglamento de la Tesoreria de la Federacin, de 16 de junio de 1910.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917. Titulo Cuarto.
Ley Orgnica de las Secretarias de Estado, de 25 de diciembre de 1917.
Ley Orgnica del Departamento de Contralora, de 19 de enero de 1918.
Acuerdo de 16 de enero de 1925, que autoriza al Departamento de Contraloria para que
estudie las Leyes de 19 de enero de 1918 y 23 de mayo de 1910, Orgnica del propio
Departamento y de la Tesorera de la Federacin, y proponga las que deban sustituirlas.
Acuerdo nm. 376, de 2 de marzo de 1925, que inicia la implantacin del Servicio Civil.
Reglamento Interior del Archivo General del Departamento de Contraloria, de 15
de abril de 1925.
Reglamento para los exmenes de empleados del Departamento de Contraloria, de 4 de
junio de 1925.
Circular nm. 16, de 10 de junio de 1925, sobre las fechas en que deben rendir sus cuentas las Pagaduras.
Ley de Pensiones Civiles de Retiro, de 19 de agosto de 1925.
Reglamento Instructivo para los Inspectores de la Contraloria General de la Nacin,
de 31 de agosto de 1925.
Reglamento de rdenes de Pago, en vigor a partir del 10 de enero de 1926.
Decreto de 13 de enero de 1926, que autoriza al Ejecutivo Federal para adicionar el articulo 13 de la Ley de 25 de diciembre de 1917, y para expedir la Ley OrJnica de
Contralorla y la Ley Reorganizadora de la Tesorerla de la Federacin.
Acuerdo nm. 77, de 15 de enero de 1926,que crea las Comisiones Especiales de EfICiencia.
648
Decreto de 10 de febrero de 1926, que adiciona el artculo 13 de la Ley de 25 de diciembre de 1917, en lo relativo al funcionamiento del Departamento de Contralora.
Ley Orgnica del Departamento de Contralora de la Federacin, de 10 de febrero
de 1926.
Ley Orgnica de la Tesorera de la Federacin, de 10 de febrero de 1926.
Acuerdo de 1 de marzo de 1926, sobre la formacin del Inventario Perpetuo de los
Bienes Muebles e Inmuebles de la Nacin.
Circular nm. 299, de 10 de marzo de 1926, sobre el Inventario de Bienes Muebles
de la Hacienda Pblica.
Acuerdo nm. 599, de 10 de mayo de 1926, sobre el tiempo en que deben tramitarse y
resolverse los asuntos oficiales.
Reglamento que establece la intervencin de la Contralora en materia de contratos y
compras, en vigor a partir del 15 julio de 1926.
Ley sobre Garanta del Manejo de Funcionarios y Empleados Federales, de 30 de agosto
de 1926.
Circular nm. 310, de 1 de septiembre de 1966, sobre instrucciones para la formacin
del Registro General de Funcionarios y Empleados de la Federacin.
Instrucciones a las Oficinas Federales sobre la formulacin de inventarios de los bienes
muebles e inmuebles de la Nacin, de 1926.
Reglamento de la Ley Orgnica del Departamento de Contralora de la Federacin,
de 20 de noviembre de 1926.
Decreto de 3 de agosto de 1927, que adiciona la Ley sobre Garanta del Manejo de Funcionarios y Empleados Federales, de 30 de agosto de 1926.
Reglamento de la Ley sobre Garanta del Manejo de Funcionarios y Empleados Federales, de 3 de agosto de 1927.
Apndice nm. 1 del Reglamento de la Ley Orgnica de la Contralora de la Federacin.
Reglamento de Exmenes para el Personal del Departamento de Contralora, de 6 de
diciembre de 1927.
Reglamento para el Registro del Personal Federal, de 27 de noviembre de 1930.
Decreto de 23 de mayo de 1932, que reforma diversos artculos del Reglamento de la Ley
Orgnica de la Contralora de la Federacin, de 20 rle noviembre de 1926.
I\cuerdo nm. 794, de 24 de mayo de 1932, que ordena a las Dependencias Federales
que soliciten previamente el parecer de Contralora antes de iniciar cualquier operacin que afecte los bienes nacionales o aqullos que se encuentren bajo la guarda del
Gobierno.
649

Iniciativa de Ley, de 19 de octubre de 1932, que propone la supresin del Departamento
de Contralora y la asignacin de la nueva competencia de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico.
Apndice nm. 2, del Reglamento de la Ley Orgnica de la Contralora de la Federacin.
Dictamen de 14 de noviembre de 1932, sobre la iniciativa del Ejecutivo que propone
la supresin del Departamento de Contralora de la Federacin.
Apndice nm 6, del Reglamento de la Ley Orgnica de la Contralora de la Federacin.
Decreto de 22 de diciembre de 1932, que suprime al Departamento de Contralora
de la Federacin y establece la competencia de la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico.
Ley Orgnica de la Tesorera de la Federacin, de 29 de diciembre de 1932.
Reglamento para la autorizacin de crditos en contra de la Federacin y de los contratos en que la Federacin sea parte, de 23 de enero de 1933.
Reglamento para el Registro de Personal Federal, de 6 de junio de 1933.
Reglamento para la autorizacin de egresos con cargo al Presupuesto, de 10 de enero
de 1934.
Ley de Secretaras de Estado, Departamentos Administrativos y dems dependencias
del Poder Ejecutivo Federal, de 22 de marzo de 1934.
Ley Orgnica de la Contadura de la Federacin, de 10 de enero de 1935.
Circular nm. 54-5-215 de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, de 17 de diciembre de 1935.
Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, de 31 de diciembre de 1935.
Ley Orgnica del Presupuesto de Egresos de la Federacin, de 31 de diciembre de 1935.
Reglamento de la Ley Orgnica del Presupuesto de Egresos de la Federacin, de 31
Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, de 10 de enero de 1936.
Ley del Servicio de Inspeccin Fiscal, de 13 de abril de 1936.
Reglamento de la Ley del Servicio de Inspeccin Fiscal, de 4 de septiembre de 1936.
Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federacin, del Distrito y Territorios Federales y de los Altos Funcionarios de los Estados, de 21 de
febrero de 1940.
Ley General de Bienes Nacionales, de 31 de julio de 1942.
Decreto que reglamenta las compras para las Dependencias del Ejecutivo Federal, de 2
de febrero de 1944.
650
Instructivo nm. 7 para Actos de Inspeccin Fiscal en las compras que hagan las dependencias del Ejecutivo Federal, de 30 de marzo de 1944.
Reglamento Interior de la Comisin Coordinadora de Compras. de 24 de abril de 1944.
Decreto que reforma la Ley Orgnica del Presupuesto de Egresos de la Federacin y la
Ley del Servicio de Inspeccin Fiscal y sus reglamentos, de 31 de diciembre de 1946.
Reglamento de la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, de 21de enero de 1947.
Acuerdo por el cual se ordena que la enajenacin de bienes inmuebles de propiedad
nacional, fuera de remate, slo ser autorizada en el caso de que su valor no exceda de
cinco mil pesos y tratndose de bienes muebles. de un mil pesos, de 12 de febrero de
1947.
Reglamento del Control de Adquisiciones destinadas a los servicios del Gobierno Federal, incluyendo los Territorios y el Departamento del Distrito Federal, de 4 de junio
de 1947.
Ley de Pensiones Civiles, de 31 de diciembre de 1947.
Ley para el Control por parte del Gobierno Federal de los organismos descentralizados
y empresas de participacin estatal, de 31 de diciembre de 1947.
Reglamento de la Ley Orgnica del Presupuesto de Egresos de la Federacin. de 16
de enero de 1948.
Decreto que crea la Comisin. Nacional de Inversiones. de 31 de enero de 1948.
Reglamento de las Subastas a que se refiere la Ley General de Bienes Nacionales. de 4 de
marzo de 1949.
Decreto de reforma los artculos 41 y 56 de la Ley General de Bienes Nacionales. de 17
Decreto que dispone que la Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa
ejerza funciones de control y vigilancia en lo relativo a los Ferrocarriles Nacionales
de Mxico. de 21 de diciembre de 1949.
Decreto que dispone que la Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa
substituya a la Comisin Nacional de Inversiones como organismo encargado del
control administrativo de la Comisin Federal de Electricidad. de 7 de septiembre
de 1951.
Decreto que dispone se establezca una delegacin ante la Comisin Federal de Electricidad, que tendr como funcin especfica intervenir en el control administrativo
de dicho organismo, de 21 de febrero de 1952.
Acuerdo que dispone que los bienes inmuebles que forman parte del patrimonio nacional slo podrn enajenarse en casos excepcionales, de 5 de noviembre de 1953.
Acuerdo que dispone que la Secretara de Estado, Departamento del Distrito Federal.
organismos descentralizados y empresas de participacin estatal proporcionarn la
informacin y documentos necesarios para elaborar un programa coordinado de
inversiones relativas al sexenio 1953-1958, de 8 de marzo de 1954.
651
Acuerdo que dispone que la Comisin de Inversiones depender directamente del Presidente de la Repblica, de 29 de octubre de 1954.
Acuerdo que crea un Comit de Importaciones del Sector Pblico, de 29 de enero de
1959.
Reglamento sobre intervencin oficial de los financiamientos con fondos del Erario,
de 4 de marzo de 1959.
Decreto por el que se crea la Junta de Gobierno de los organismos y empresas del Estado, como rgano administrativo dependiente de la Secretara del Patrimonio Nacional, de 31 de marzo de 1959.
Ley sobre el Servicio de Vigilancia de Fondos y Valores de la Federacin, de 31 de diciembre de 1959.
Acuerdo por el que se constituye una comisin intersecretarial integrada por representantes de las Secretaras de la Presidencia y de Hacienda y Crdito Pblico, con el fin
de que proceda de inmediato a formular planes nacionales para el desarrollo econmico y social del pas, a corto y largo plazo, de 2 de marzo de 1962.
y empresas de participacin estatal, de 4 de enero de 1966.
Ley de Inspeccin de Contratos y Obras Pblicas, de 4 de enero de 1966.
Reglamento de la Ley sobre Servicios de Vigilancia de Fondos y Valores de la Federacin, de 26 de junio de 1968.
y empresas de participacin estatal, de 31 de diciembre de 1970.
Acuerdo por el que se ordena el establecimiento de unidades de programacin en cada
una de las Secretaras, Departamentos de Estado, Organismos Descentralizados y
Empresas de Participacin Estatal, de II de marzo de 1971.
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, de 29 de diciembre de 1976.
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico, de 31 de diciembre de 1976.
Ley General de Deuda Pblica, de 31 de diciembre de 1976.
Primer Acuerdo de Sectorizacin en el que se establecieron los Sectores Administrativos
y se fijaron las principales reglas para el funcionamiento de un nuevo esquema sectorial, de 17 de enero de 1977.
Decreto que adiciona la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, de 8 de
diciembre de 1978.
Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda, de 29 de diciembre de 1978.
Ley sobre Adquisiciones, Arrendamientos y Almacenes de la Administracin Pblica
Federal, de 31 de diciembre de 1979.
Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, de 29de mayo de
1979.
652
Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federacin, del Distrito Federal y de los Altos Funcionarios de los Estados, de 4 de enero de 1980.
Reglamento de la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda, de 14de mayo de
1980.
Normas de concursos para la adquisicin de mercancas, materias primas y bienes muebles, de 15 de octubre de 1980.
Ley de Obras Pblicas, de 30 de diciembre de 1980.
Ley de Informacin Estadstica y Geogrfica, de 30 de diciembre de 1980.
Reglamento de la Ley de Obras Pblicas, de 11 de septiembre de 1981.
Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal, de 18 de
noviembre de 1981.
Decreto de reformas a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, de 4
de enero de 1982.
Ley General de Bienes Nacionales, de 8 de enero de 1982.
Inciso 3.5 del contrato de servicios relacionados con la obra pblica y su anexo, de 15
de febrero de 1982.
Inciso 3.4 del contrato de obra pblica a precio alzado, de 14 de junio de 1982.
Normas generales para la administracin de los almacenes de las dependencias yentidades de la Administracin Pblica Federal, de 26 de noviembre de 1982.
Normas generales para la adquisicin de mercancas, materias primas y bienes muebles
que realicen las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, de 29
de noviembre de 1982.
Acuerdo que establece las bases administrativas generales respecto de las disposiciones
legales que regulan la asignacin y uso de los bienes y servicios que se pongan a la
disposicin de los funcionarios y empleados de las dependencias y entidades de la
Administracin Pblica Federal, del 14 de diciembre de 1982.
Reformas y adiciones a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, de 28
Reformas y adiciones a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, de 29
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, de 31 de diciembre de 1982.
Ley Reglamentaria del Servicio Pblico de Banca y Crdito, de 31 de diciembre de 1982.
Reformas y adiciones a la Ley Federal de Derechos, de 31 de diciembre de 1982.
Reformas al Cdigo Civil para el Distrito Federal en Materia Comn y para toda la
Repblica en Materia Federal, de 31 de diciembre de 1982.
Ley de Planeacin, de 5 de enero de 1983.
Reformas al Cdigo Penal para el Distrito Federal en Materia de Fuero Comn y para
toda la Repblica en Materia de Fuero Federal, de S de enero de 1983.
653
Reglamento Interior de la Secretara de la Contralora General de la Federacin, de 19

de enero de 1983.
Acuerdo por el que se crea con carcter permanente la Comisin Intersecretarial de
Gasto-Financiamiento para el despacho de asuntos en materia de gasto pblico y su
financiamiento, as como de los programas correspondientes de la competencia de las
Secretaras de Programacin y Presupuesto y de Hacienda y Crdito Pblico, de 26de
enero de 1983.
Acuerdo por el que se adscriben orgnicamente las unidades administrativas de la Secretara de la Contralora General de la Federacin, de 28 de enero de 1983.
Reformas a la Constitucin Poltica de los Estados U nidos Mexicanos, de 3 de febrero
de 1983.
Acuerdo por el que se establecen normas para la presentacin de la declaracin de situacin patrimonial de los servidores pblicos, de 9 de febrero de 1983.
Acuerdo por el que se fijan criterios para la aplicacin de la Ley Federal de Responsabilidades en lo referente a familiares de los servidores pblicos, de II de febrero de
1983.
Reformas a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, de 21 de febrero

de 1983.
Acuerdo por el que se dispone se supriman los nombres del Presidente de la Repblica,
de los funcionarios pblicos, as como el de sus conyuges o parientes hasta el segundo
grado en las placas inaugurales de las obras pblicas llevadas a cabo con recursos
federales, de 5 de abril de 1983.
Acuerdo que establece los criterios que las dependencias y entidades federales debern
observar respecto de los pedidos y contratos sobre los trabajos de impresin, encuadernacin y de artes grficas en general, instruyendo formas continuas, de 18 de mayo
de 1983.
Acuerdo sobre el funcionamiento de las entidades de la Administracin Pblica Paraestatal y sus relaciones con el Ejecutivo Federal, de 19 de mayo de 1983.
Acuerdo que ordena a las entidades de la Administracin Pblica Paraestatal elaborar
los programas que se indican en materia econmica, de 19 de mayo de 1983.
Decreto por el que se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, del 31 de mayo
de 1983.
Acuerdo por el que las Secretaras de Programacin y Presupuesto, Contralora General
de la Federacin y Desarrollo Urbano y Ecologa, en la esfera de sus atribuciones,
establecern las bases y procedimientos generales, a efecto de fomentar el desarrollo
de los sistemas de agua potable, drenaje y alcantarillado en los centros de poblacin,
de 21 de junio de 1983.
Acuerdo por el que se crea la Comisin Intersecretarial del Servicio Civil como un instrumento de coordinacin y asesora del Ejecutivo Federal para la instauracin del
servicio civil de carrera de la Administracin Pblica Federal, de 29 de junio de 1983.
Acuerdo por el que se establece una unidad especifica denominada Oficina de Quejas
y Denuncias, de 30 de junio de 1983.
654
Reglas generales numeradas de la 5.1 a la 5.8 de la seccin 5 denominada: Lineamientos

para la integracin de precios unitarios y del procedimiento para el ajuste de los
mismos, relativos a la contratacin y ejecucin de obras pblicas y de servicios relacionados con las mismas para las dependencias y entidades de la Administracin
Pblica Federal, de 6 de julio de 1983.
Acuerdo por el que los titulares de las dependencias, coordinadoras de sector y de las
propias entidades de la Administracin Pblica Federal, se abstendrn de proponer
empleo, cargo o comisin en el servicio pblico o de designar en su caso, a representantes de eleccin popular, de 31 de octubre de 1983.
Acuerdo por el que se constituyen los comits mixtos de promocin econmica de la
Comisin Intersecretarial para el desarrollo de franjas fronterizas y zonas libres, de 1
de noviembre de 1983.
Acuerdo que crea la Comisin Intersecretarial de precios y tarifas de los bienes y servicios de la Administracin Pblica Federal, de 9 de diciembre de 1983.
Acuerdo que crea la Comisin Mixta Asesora de Poltica de Comercio Exterior, de 9 de
diciembre de 1983.
Reformas a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado, de 27 de diciembre de 1983.
Reformas a la Ley de Obras Pblicas, de 28 de diciembre de 1983.
Reformas a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, de 30 de diciembre
de 1983.
Acuerdo por el que se establece el procedimiento para la recepcin y disposicin de los
obsequios, donativos o beneficios en general que reciban los servidores pblicos, de 25
de enero de 1984.
Acuerdo que establece normas que debern observarse en la ejecucin de obras pblicas,
de 30 de enero de 1984.
Acuerdo que fija las normas y funcionamientos e integracin del registro de servidores
pblicos sancionados en la Administracin Pblica Federal y se delegan facultades que
en el mismo se consignan, de 24 de febrero de 1984.
Decreto por el que las dependencias y entidades procedern a elaborar un programa
de descentralizacin administrativa que asegure el avance en dicho proceso, de 18
de junio de 1984.
Acuerdo que dispone las acciones concretas que las dependencias y entidades de la
Administracin Pblica Federal debern instrumentar para la simplificacin administrativa a fin de reducir, agilizar y dar transparencia a los procedimientos y trmites
que se realizan ante ellas, de 8 de agosto de 1984.
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestacin de Servicios Relacionados con
Bienes Muebles, de 8 de febrero de 1985.

Normas administrativas aplicables a las adquisiciones que por la va de la importacin
directa efecten las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal,
de 2 de mayo de 1985.
655
Acuerdo que fija el procedimiento para que las dependencias y entidades de la Administracin Pblica obtemgan la autorizacin previa para la adquisicin de bienes de procedencia extranjera, de 20 de enero de 1986.
Manual General de Organizacin de la Secretara de la Contralora General de la Federacin, de marzo de 1986.
Reformas y adiciones a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, de 14 de
mayo de 1986.
Ley Federal de Entidades Paraestatales, de 14 de mayo de 1986.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Reformar a los artculos 27 tercer
prrafo, fraccin VI, fraccin XIV y fraccin XIX; artculo 28; artculo 41; artculo 73,
fracciones VI, XXIX-G y XXIX-H; artculo 74, fracciones IV y VI; artculo 89, fraccin 11; artculo 94; artculo 97; artculo 101, artculo 102, artculo 104, fraccin I-D;
artculo 111, artculo 123, Apartado A, fraccin XXXI inciso 22, y Apartado B, fraccin
XII-bis; y artculo 127. Estas reformas fueron publicadas en el Diario Oficial entre
1987, 1990 Y 1992.
Ley General de Bienes Nacionales, reformas publicadas en el Diario Oficial de 25 de
mayo de 1987 y 7 de enero de 1988.
Ley de Obras Pblicas, reforma publicada en el Diario Oficial de 7 de enero de 1988.
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestacin de Servicios Relacionados con Bienes
Muebles, reforma publicada en el Diario Oficial de 7 de enero de 1988.
Ley General de Deuda Pblica, reforma publicada en el Diario Oficial de 7 de enero de
1988.
Cdigo Penal para el Distrito Federal en Materia de Fuero Comn y para toda la Repblica en Materia de Fuero Federal, reforma publicada el 3 de enero de 1989.
Ley del Mercado de Valores, reformas publicadas el 4 de enero de 1990 y el 23 de julio de
1993.
Ley de Instituciones de Crdito. Esta nueva Ley fue publicada en el Diario Oficial de 18
de julio de 1990, y su reforma publicada el 23 de julio de 1993.
Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE). Fue publicada en
el Diario Oficial de 15 de agosto de 1990.
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. Reformas publicadas en el Diario
Oficial de 21 de febrero de 1992 y del 25 de mayo de 1992.
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, reformas publicadas en el
Diario Oficial de 11 de enero de 1991 y del 21 de julio de 1992.
Ley Agraria. publicada en el Diario Oficial de 23 de febrero de 1992.
656
Ley Orgnica de los Tribunales Agrarios, publicada el 23 de febrero de 1992.

Ley de la Comisin Nacional de Derechos Humanos, publicada el 19 de julio de 1993.
Ley General de Asentamientos Humanos, publicada el21 de julio de 1993.
Ley de Ingresos de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal as como los
Presupuestos de Egresos de tales Dependencias, para los aos de 1987 a 1993.
Reglamento de la Ley de Obras Pblicas. Reforma publicada el 19 de enero de 1990.
Reglamento de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, publicada en el Diario Oficial de 26 de enero de 1990.
Reglamento Interior de la Secretara de la Contralora General de la Federacin, publicado
el 16 de enero de 1989, y sus reformas publicadas el 26 de febrero de 1991 y el 27 de
julio de 1993.
Reglamento Interno de la Comisin Nacional de Derechos Humanos, publicado el 12 de
noviembre de 1992.
Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, publicado el 25 de
enero de 1993.
Decreto Presidencial del 30 de mayo de 1989, publicado el da siguiente, que aprob el
Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994.
Decreto Presidencial del 5 de julio de 1990, publicado el da siguiente, por el que se cre
la Comisin Nacional de Derechos Humanos.
Acuerdo de la Secretara de Programacin y Presupuesto y del Titular de la Contralora
General de la Federacin, publicado el 5 de septiembre de 1988, sobre la entrega y
recepcin de los asuntos a cargo de las dependencias y entidades de la Administracin
Pblica Federal.
Acuerdo de la Comisin Intersecretarial Consultiva de la Obra Pblica, publicado el 14 de
septiembre de 1988, sobre los grupos de trabajo para los contratos de servicios relacionados con obras pblicas.
Acuerdo del Titular de la Secretara de la Contralora General de la Federacin, publicado
el 23 de enero de 1989, por el cual se adscribieron orgnicamente las unidades administrativas de dicha Secretara.
Acuerdo del Presidente de la Repblica, publicado el 9 de febrero de 1989, relacionado
con la simplificacin administrativa.
Acuerdo del titular de la Contralora General de la Federacin, publicado el 13 de febrero
de 1989, por el que se delegaron facultades en Subsecretario "A" y en el Director General de Responsabilidades y Situacin Patrimonial. sobre la declaratoria de enriquecimiento ilcito
657
Acuerdo del Titular de la Contralora General de la Federacin, publicado el 13 de febrero

de 1989. por el que se delegaron facultades en los Subsecretarios "A" y "B" para autorizar la presentacin de denuncias y querellas.
Acuerdo del Presidente de la Repblica, publicado el 19 de abril de 1989, para el aprovechamiento de los recursos por las dependencias y entidades de la Administracin
Pblica.
Acuerdo de los Titulares de las Secretaras de Programacin y Presupuesto y de la Contralora, publicado el 20 de abril de 1989, relativo a normas de disciplina presupuestal.
Acuerdo del Pleno de la H. Suprema Corte de Justicia de la Nacin, publicado el 24 de
noviembre de 1989, respecto del rgimen de responsabilidades de los servidores pblicos del Poder Judicial Federa!.
Acuerdo del Pleno de la H. Suprema Corte de Justicia de la Nacin, publicado el 18 de
septiembre de 1992, relativo a las declaraciones patrimoniales de los servidores pblicos del Poder Judicial de la Federacin.
Manual de Organizacin General de la Secretara de la Contralora, publicado en el Diario
Oficial de 23 de enero de 1990.
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.
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NDICE
Presentacin
11
Introduccin
15
Primera Parte
y POCA COLONIAL
1. Antecedentesprehispnicos . . . . .
Importancia de su estudio . . . . . .
La Hacienda Pblica en el Reino Azteca
Los tributos . . . . . . . . .
Organizacin y control de la Hacienda Pblica
Responsabilidad de los dems funcionarios de la Administracin
25
25
26
26
27
28
11. La poca colonial . . . . . . . .

La organizacin financiera de las Indias
32
32
Caracteristicas generales . . . . . .
33
La unidad del objeto, 33; La centralizacin y autonomla de las regiones o distritos administrativos, 33; La actuacin colegiada, 33; La homogeneidad del
sistema, 34; Su originalidad respecto de la organizacin castellana; 34
La Administracin Central . . . . . . . . . . . .
34
El Rey, 34; El Consejo Real y Supremo de las Indias, 35; La Casa de la Contratacin de Sevilla, 37; El Consejo de Hacienda, 37
Los funcionarios tipicos de Hacienda en Indias
38
Los oficiales reales, 38; Nombramiento de los oficiales reales, 41; Principios
que rigieron la actuacin de los oficiales reales, 44; Derechos y obligaciones de
los oficiales reales, 45; Suspensin y prdida del oficio, 48
Participacin de los rganos de Gobierno y de Justicia en la Administracin de la Hacienda indiana . .
48
Virreyes, 48; Gobernadores, 49; Fiscales y oidores de las Audiencias, 49; Carregidores y alcaldes ordinarios, 50
El control en la Administracin de la Hacienda

Las reformas poUticas y administrativas del siglo xvm
665
SI
S3
666
tNDICE
Mecanismos de control sobre los dems funcionarios de la Administracin

.....
Medios de control generales
54
54
Las instrucciones. SS; El equilibrio de poderes entre virreyes y Audiencia. ";

La figura jurldica de la Real Confirmacin. SS; El deber de las autoridades
coloniales de informar a la Corona. S6
Visitas
.......................
56
Concepto. 56; Competencia. S7; Medidas cautelares al inicio de la visita. S7;

Publicacin. S8; Recusacin. S8; NotifICacin. S9; Demandas pblicas. S9;
Informacin secreta. S9; Call1os y descargos, 60; Facultades ejecutivas del juez
visitador. 61; Conclusin de la visita. 61; La sentencia del Consejo de Indias. 61
El juicio de residencia de Indias
62
Concepto. 63; Estructura. 63; Eleccin y nmero de jueces. 63; Recusacin. 64;
Funcionarios oblipdos a dar residencia. 6S; Residencia por procurador. 66;
Fianzas. 66; Oportunidad y lu..r de la residencia. 66; Preln de residencia y
primeras diligencias del juez. 67; Medios de prueba. 68; Cargos. 68; La residencia en su parte pblica. 69; Conclusin del juicio. 69; Segunda instancia.
71; Recurso de suplicacin. 72; Juicio critico de las residencias. 72
Constituc:ionalilacin de la residencia por las Cortes de Cdiz
74
Los sujetos de la residencia. 74; Materia de la residencia. 76; Substanciacin

del juicio. 77; Los efectos de la residencia. 79; Naturaleza de la residencia. 80
Segu1lda Parte
EL
M~xlco INDEPENDIENTE
1824-1917
111. Organizacin y control de la Hacienda Pblica en el Mxico inde-
pendiente . . . . . . . .
Marco histrico de referencia
...........
Centralizacin de la direccin y administracin de la Hacienda Pblica en la Secretaria de Hacienda
Departamento de Cuenta y Razn
Tesorera General de la Federacin
CQntadurfa Mayor "
Opiniones sobre el Sistema de Centralilacin Hacendatia
Desconcentraci6n de la organizacin hacendara

Arrealo de la Tesorerfa General
Creac:i6n de la Direc:ci6n General de
Arre8Io de las Comilarfa.
Aplicaci6n y resultados del Sistema

Rentas

de Desconcentrac:i6n Hacendara
83
83
85
85
86
87
88
90
91
92
93
94
tNDICE
La Hacienda Pblica en el rgimen centralista
667
. . . . ..
96
Aplicacin y resultados de las disposiciones hacendaras en este rgimen

......
108
Organizacin y control de la Hacienda Pblica a partir del restablecimiento del sistema federal . . . . . .
Arreglo de la administracin y contabilidad militar .
Arreglo de las oficinas de Hacienda en el ramo Civil
..
Centralizacin de las rentas pblicas y de la administracin hacendaria
Creacin de la Direccin General de Impuestos . .
Establecimiento del Tribunal de Cuentas . . .
Nuevo Reglamento de la Secretaria de Hacienda, de 9 de diciembre
del853 . . . .
Bases para el arreglo de la Hacienda Pblica, de II de febrero de 18S4
Establecimiento de un nuevo sistema hacendaro en 1855 .
Supresin del Tribunal de Cuentas y restablecimiento de la Contaduria
........
Mayor de Hacienda
Reorganizacin de la Tesorera General y arreglo de la Hacienda Pblica en 1861 . . . . .
Reorganizacin de la Secretaria de Hacienda y la Tesorera General
en 1867 . . . . . .
Iniciativa de 12 de diciembre de 1869,sobre reorganizacin de las Oficinas Generales de Hacienda . . .
Organizacin de la administracin hacendara en 1881 . . . .
Reorganizacin de la Tesorera General y creacin de la Direccin de
Contabilidad y Glosa en 1910 . . . . . . .
Aplicacin y resultados de las disposiciones hacendarias a partir del restablecimiento del sistema federal . . . . . .
IV. El controlde la responsabilidad de losfuncionarios pblicos

La Constitucin de Apatzingn . . . . . . . .
Reglamento Provisional Politico del Imperio Mexicano
Plan de la Constitucin Politica de la Nacin Mexicana
La Constitucin de 1824
..........
Leyes Constitucionales de 1836 . . . . . . . . .
Proyecto de Reforma a las Leyes Constitucionales de 1836
Primer Proyecto de Constitucin Poltica de la Repblica Mexicana
Voto particular de la minorla de la Legislatura Constituyente de
1842 . . . . . . . . . . . .
Segundo Proyecto de Constitucin Politica de 1842 . . .
Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana . . . .
Voto particular de Mariano Otero al Acta Constitutiva y de Reformas de 1847 . . .
Ley Penal para los Empleados de Hacienda . .
Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana
Comunicacin de Jos Maria Lafrapa a los Gobiernos de los Estados con la que les remite el Estatuto Orpnico Provisional de
la Repblica Mexicana .
112
112
112
113
114
liS
liS
116
116
118
119
120
122
123
126
128
140
140
141
142
143
144
146
148
ISO
ISI
152
IS3
154
15S
156
668
NDICE
Dictamen y Proyecto de Constitucin Poltica de la Repblica

Mexicana . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Constitucin Poltica de la Repblica Mexicana de 1857 . . . .
Estatuto Provisional del Imperio Mexicano . . . . . . . . .
Ley de 3 de noviembre de 1870, sobre responsabilidades de los
altos funcionarios. . . . . .
El Cdigo Penal de 1872
Ley de Responsabilidades de 1896
156
157
159
159
160
161
Tercera Parte
EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORIA
1917-1932
V. Primer Periodo: 1917-1926. El Departamento de Contralorfa General
de la Nacin . . . . . . .
Antecedentes y motivaciones
Aprobacin en las cmaras
Cmara de Diputados
Cmara de Senadores . .
Aspectos crticos sobre su creacin, segn testimonios de la poca

El estudio de G. L. de LIergo . . . .
La opinin de Alberto Hjar y Haro
El artculo de Alberto J. Pani . . . .
El estudio de Paulino Machorro y Narvez
Estructura orgnica
....
El contralor general de la Nacin

La Auditora General . . .
Contadura
.....
Auditora de rdenes de Pago
Auditora de Inspeccin .
Seccin Revisora de Pensiones
Auditora de Glosa Civil
Auditora de Glosa del Timbre
Auditora de Glosa de Aduanas
Auditora de Glosa Militar . .
Auditora de Guerra y Marina
Auditora de Liquidacin de Cuentas
Auditora de Servicios y Cuentas Especiales y Estadstica
Oficialia Mayor . . . . . . .
Seccin de Registro de Personal con manejo de fondos, 215; Archivo General, 215
Departamento Consultivo y Jurdico
Comisin Reorganizadora , ,
167
167
171
172
173
176
176
189
190
192
196
196
197
198
198
199
205
206
207
207
210
212
213
213
215
216
217
NDICE
669
219
Funciones
219
219
222
De direccin
De inspeccin y glosa
De informacin . .
222
Logros de Contraloria
VI. Segundo Periodo: 1926-1932. E/ Departamento de Contra/orfo de /0

-. . . . . .
Federacin
Motivos de la nueva Ley Orgnica
Caractersticas de la nueva Ley Orgnica
Estructura orgnica
Funciones
245
245
248
252
260
De fiscalizacin e inspeccin
De la glosa de cuentas
De la contabilidad de la Hacienda Pblica Federal
261
262
265
Del examen y autorizacin de todos los crditos en contra del Gobierno

Federal . . . . . . .
De la Deuda Pblica . . . . . . . .
De la intervencin en los contratos . . . . . .
Del registro de funcionarios y empleados federales
Del fincamiento de responsabilidades
De la implantacin del Servicio Civil
266
266
267
267
268
269
Logros de Contraloria
....
Desaparicin del Departamento de Contralora de la Federacin
272
281
Cuarta Parte

1933-1982
VII La Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico. rgano nico de controJ. 1933-1947

Facultades
................
Captacin de ingresos y formulacin de los proyectos del Presupuesto

de Egresos . . . . . . . . . . . . . .
Bienes nacionales y nacionalizados federales
Autorizacin de actos y contratos de los que resultaran derechos u obligaciones para el Gobierno Federal
Contabilidad general de la Federacin
Glosa preventiva de ingresos y egresos federales '.'
Medidas administrativas sobre las responsabilidades en contra ya favor
de la Federacin .
Relaciones con la Contadurla Mayor de Hacienda
305
305
306
306
307
307
308
308
308
670
tNDlCE
Crdito Pblico y Deuda Pblica

.
Pensiones civiles y autorizacin y revisin de pensiones militares
rganos de control y atribuciones

Tesorera de la Federacin
309
309
309
. .
310
Recaudacin. concentracin y distribucin de ingresos y fondos federales. 310;

Autorizacin de egresos, 311; Contabilidad del Erario Federal y la General de
la Hacienda Pblica, 311; Formacin de la cuenta pblica anual. 312; Glosa
de cuentas. 312; Intervencin en contratos, 313; Autorizacin de compras. 314;
Inspeccin y vigilancia. 316; Fincamiento, registro y exigibilidad de responsabilidades. 317; Deuda Pblica, 317; ReJistro de personal federal. 318
Facultades de la Direccin General de Egresos
319
De la ejecucin del Presupuesto, 319; Autorizacin de egresos, 320; Intervencin y autorizacin de contratos, 321; Autorizacin de compras, 323; Registro
de personal federal, 328
Atribuciones de la Contaduria de la Federacin
329
Contabilidad de la Federacin, 329; Glosa de cuentas. 329; Constitucin de

responsabilidades, 330; Formacin y rendicin de la cuenta pblica. 332
Facultades de la Oficina Central de Inspeccin Fiscal
. .
332
Visitas, 335; Reconocimiento de existencias. 336; Intervenciones. 336; Inspecciones diversas, 338; Investigaciones complementarias. 3<tO; Instruccin de
averiguaciones para la comprobacin de irreJUlaridades. 3<tO; Intervencin en
compras, 341
Direccin de Bienes Nacionales
VIII. Las Secretarias de Hacienda y de Bienes Nacionales e Inspeccin

Administrativa, rganos globalizadores del control. 1947-1958 . . .
Atribuciones de la Secretaria de Hacienda
.
Formulacin y vililancia de los Presupuestos de Egresos de la Federacin y del Distrito Federal . . . . . .
Contabilidad de la Federacin y del Distrito Federal
Glosa preventiva de ingresos y egresos federales y del Departamento del

Distrito Federal . .
Relaciones con la Contaduria Mayor de Hacienda

Autorizacin de contratos
Deuda Pblica y Crdito Pblico
343
346
346
347
348
348
348
348
349
3SO
351
351
Facultades de la Secretaria de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa . . . . . . .
352
Intervencin en adquisiciones
353
tNDlCE
671
Intervencin en actos o contratos relacionados con obras de construccin, instalacin y reparacin, y viilancia en su ejecucin
Conservacin y administracin de bienes nacionales y nacionalizados
El control sobre las entidades paraestatales . . .

Antecedentes de su evolucin y regulacin jurdica
360
361
364
365
Primera Ley para el Control de 1947

Comisin Nacional de Inveniones
Comit de Inveniones
.
Comisin de Inversiones .
368
316
382
384
IX. Un sistema triangular de control: Secretarias de Hacienda, Presidencia y Patrimonio Nacional. 1959-1976
. . . . . . . .
Atribuciones de la Secretaria de Hacienda
Facultades de la Secretaria de la Presidencia . . . . . . . .
Competencia de la Secretaria del Patrimonio Nacional
La Comisin de Administraci6n Pblica . . . .
La Direccin General de Estudios Administrativos . .
Las Unidades de Programaci6n . . . . . . . . . .
La Comisi6n de Coordinaci6n y Control del Gasto P6blico
El control del sector paraestatal
Segunda Ley para el Control de 1966
392
392
393
396
391
399
401
402
403
405
Innovaciones de la Ley. 406; Facultades y 6rpnos de control. 407
410
Tercera Ley para el Control de 1970

Nuevas disposiciones. 411
X. LII Secretaria de ProfTamaci6n y Presupuesto como 6"ano cnltral

413
de IO$li$telfUl' de planeaci6n y colttrol. 1977-1981
413
Marco normativo de la Reforma Administrativa . . .
Ley Orpmca de la Administracin Pablica Federal 419
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto P6blico Federal
Ley General de Deuda P6blica
Ley sobre Adquisiciones, Arrendamientos y Almacenes de la Administracin Pablica Federal
Ley de Obras P6blicaa
Ley General de Bienes Nacionales
423
425
429
433
440
Mecanismos de planeaci6n. evaluacin y control en un modelo
sectorial
. . . . .
Constitucin de los sectores administrativos
Atribuciones del coordinador sectorial

El Sistema de Control y Sepimiento Flsico Financiero del Sector Nblico
El control de los contratos y obras Pblicas
El control de Iaaadquisiciones
El control de la adminiatnci6n de bienes de propiedad llKional
'()SE"') . . . . . . . . . . . . . .. . . .
446
448
449
4S1
4S1
4S3
454
672
NDICE
XI. El control de las responsabilidades de los funcionarios y empleados

pblicos
456
La Constitucin de 1917
456
Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la
Federacin, del Distrito y Territorios Federales y de los Altos
457
Funcionarios de los Estados. (D.O. 21-11-1940)
Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la
Federacin, del Distrito Federal y de los Altos Funcionarios de
los Estados. (D.O. 4-1-1980)
459
Manifestacin de bienes de los funcionarios y empleados pblicos 461
Quinta Parte
EL CONTROL UNITARIO y SISTEMTICO
1983-1986
XII. La Secretaria de la Contraloria General de la Federacin, rgano

globalizador del control unitario y sistemtico
Introduccin
Aspectos conceptuales del control
Acepciones
Diversos criterios de clasificacin
El control administrativo
Sujetos
. . . .
465
465
466
466
468
471
473
Sujetos activos. El Sistema Nacional de Control y Evaluacin Gubernamental,

473; Sujetos pasivos. 482
Objeto
Forma
Finalidad
483
485
486
Marco jurdico del control administrativo
486
Reflexiones generales . . . . . . .
Principales ordenamientos . . . .
486
489
Disposiciones constitucionales, 490; Leyes, 490; Reglamentos, 491; Decretos,

491; Acuerdos, 491; Circulares, 493; Normas, 493
La Secretara de la Contralorla General de la Federacin

Motivaciones para su creacin
Objetivos . . .
Funciones . .
De normatividad, 497; De visilancia y fiscalizacin, 498; De evaluacin, 498;
De control de las responsabilidades de los servidores pblicos, 499
494
496
497
497
NDICE
Estructura orgnica. . . . .
Actividades bsicas de los comisarios pblicos
673
499
508
Atribuciones genricas para comisarios y delegados, 512; Atribuciones especficas para comisarios, 513
Marco legal de la dependencia. Principales disposiciones.
514
Obligaciones de cumplimiento, 517; Obligaciones de abstencin, 518
XIII. La Secretara de la Contralora General de la Federacin y la Contadura Mayor de Hacienda. Estudio analtico y comparativo de ambos rganos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Antecedentes histricos de la Contadura Mayor de Hacienda
Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda y artculo 32 bis
de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
Diferencias entre ambos rganos.
525
525
533
543
543
546
554
Diferencias genricas.
Diferencias especficas
Resumen
.
Sexta Parte
AJUSTES A LOS SISTEMAS DE CONTROL
ENTRE 1986 y 1993
XIV. Generalidades
.
Cambios en el marco normativo.
557
558
Disposiciones constitucionales, 559; Leyes, 562; Reglamentos, 565; Decretos,

565; Acuerdos 565; Manuales, 567
De un sistema triangular a un sistema binario de globalizacin administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
567
Antecedentes, 567; La Secretara de Programacin y Presupuesto: su existencia

y desaparicin, 569; Fusin de la Secretaria de Programacin y Presupuesto con
la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, 577
Reformas al rgimen de responsabilidades de los servidores pblicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

La Comisin Nacional de Derechos Humanos, 581; Nuevas reglas para el juicio
poltico, 584; Ajustes legales al sistema de las responsabilidades administrativas, 590; rganos y sistemas de control de las responsabilidades de los servidores pblicos del Poder Judicial de la Federacin. 595; Modificaciones al registro y control de las declaraciones patrimoniales. 600
580
674
NDICE
Redimensionamiento del sector paraestatal
605
Marco legal de la desincorporacin, 608; Procedimientos de desincorporacin,

609; Balance de la reestructuracin del Sector Paraestatal, 619
La Contralora Social. . . . . . . . . . . . . . .
622
Concepto, 623; Bases legales, 624; Operacin y funcionamiento, 625
Modificaciones orgnicas y operativas en la Secretara de la Contralora General de la Federacin . . . . . . . . . . . . . , "

Cambios reglamentarios, 628; Anlisis de las modificaciones orgnicas. operativas y de funcionamiento, 630
628
Este libro se termin de imprimir y encuadernar

en el mes de noviembre de 1993 en Impresora y
Encuadernadora Progreso, S. A. de C. V. (IEP8A) ,
Calz. de San Lorenzo, 244; 09830 Mxico, D. F.
Se tiraron 2000 ejemplares.

La Contraloria y El Control Interno en Mexico

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LA CONTRALORA y EL CONTROL INTERNO EN MXICO

JOS TRINIDAD LANZ CRDENAS

FONDO DE CULTURA ECONMICA

Pn rne ra cdic ion. eJX7

D. R. 1987, SECRETARIA DE LA CONTRALOR/A GENERAL

ISBN 968-16-4303-8 (segunda edicin)

NOTA DEL AUTOR A LA SEGUNDA EDICIN

actualizado los sistemas de informacin y los mecanismos de trabajo, as como el

Secretara de la Contralora General de la Federacin

Hablar de la historia de la Contralora y del control interno en Mxico es

nal de Control que ahora se encuentra bajo la direccin y coordinacin de la

Veedor. Antecedente de lo que actualmente se conoce como contralor.

del control, y de manera particular en lo relativo al control de los servidores

no obstante no haber tenido vigencia formal) hasta la Ley de Responsabilidades

TRINIDAD LANZ CRDENAS

Mxico. D. F.. agosto de 1987

En la transcripcin de diversos ordenamientos legales se respeta la grafia de la poca

EN LA verdad que encierra el pensamiento transcrito radica el objeto del estudio

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

En principio, conviene sealar que se centrar la atencin en el reino de los

LA HACIENDA PBLICA EN EL REINO AZTECA

Todas estas. contribuciones, juntamente con los .cuantioso~regalos.que 'ha~

La mxima autoridad de la organizacin fiscal era el Cihuacatl, Bajo l estaba

L;~ C4l1pi<q.ll~J~nian a.!!I,l.caxgo,al>rir \osoamiops, limpiar las callesy acequias y.

La funcin de los calpixque se extenda tambin a los campos de batalla, pues

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

conocimiento el Tecuhtli de Mxico. Concluida la guerra, los aztecas imponan

En el reino de Texcoco, el Consejo de Hacienda se formaba de los calpixque y

Un mecanismo de control preventivo sobre los restantes funcionarios de la

Alfredo Chavero, op. cit.. Libro Cuarto, captulo XI, p. 633.

Del estudio del Cdice Florentino, en el que se contemplan los requisitos

ANTECEDENTESPREHISPNICOS YPOCA COLONIAL

La continua permanencia en los tribunales, desde comenzar el da hasta la

Losjueces administrabanjusticia rectamente, y si nocumplail consus d~be,r:es. se

Francisco Javier Clavijero, op. cit,.'libTo!k;:stta'diserti6Il;'~.! 550.

jurisdiccional fuera de los recintos destinados ex profeso para ello;" no as la

La demora injustificada en la imparticin de justicia, los cohechos y la falta

Los mecanismos de control preventivo y represivo que se han consignado

La realizacin de esta gran empresa espiritual requera, pues, abundantes

Como caractersticas generales en la organizacin de la Hacienda indiana cabe

Ismael Snchez-Bella , op. cit.. pp. 71-72.

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

cion de los oficiales reales, stos haban de actuar conjuntamente en todo,

Su originalidad respecto de la organizacin castellana. En conjunto, puede

El Rey. El Rey posea, en su calidad de seor absoluto, facultades omnmodas

Ismael Snchez-Bella, op. cit.. pp. 7784.

La actividad personal del Rey comprenda, igualmente, el nombramiento de

Sin embargo, la administracin de la Hacienda indiana volvi al Consejo de

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

Entre las actividades del Consejo de Indias en materia de Hacienda podan

Aparte de estas reuniones ordinarias del Consejo para tratar de asuntos

da. Finalmente, se convirti en mero organismo consultivo cuando Felipe V

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

Los funcionarios tpicos de Hacienda en Indias

Corresponde a estos funcionarios un comentario especial, en razn de ser los

Si de un lado estuvieron sometidos a una severa fiscalizacin por parte de los

Caja; certificaba y cuidaba de los papeles y ordenaba las libranzas de los

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

Ibidem, pp. 114-115.

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

Esta decisin del monarca de reservar para s el nombramiento de tales

Ots y Capdequ coincide tambin en sealar que la capacidad fue un requisito

Op. cit. tomo I1, Libro Sexto, captulo XV, p. 507.

da la contratacin profesada en la propia"." Tenan, igualmente, impedimento