Cambio Climatico y Desarrollo en ESV 01

Cambio Climtico y
Desarrollo en El Salvador
Respuestas de poltica y desafos
para la gestin territorial
Nelson Cullar, Fausto Luna, Oscar Daz y Susan Kandel
PROGRAMA SALVADOREO DE INVESTIGACIN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE
Este documento se basa en el Informe sobre el Estado y Calidad de las Polticas Pblicas sobre Cambio Climtico y Desarrollo en El Salvador, elaborado por PRISMA en el marco del proyecto sobre el Estado y
Calidad de las Polticas Pblicas sobre Cambio Climtico y Desarrollo en Amrica Latina. El proyecto cont con el apoyo financiero de Oak Foundation, Fundacin AVINA y en colaboracin con la
Plataforma Climtica Latinoamericana (PCL) y la Fundacin Futuro Latinoamericano como Secretara Ejecutiva de PCL.
304.25
C175
sv
Cambio climtico y desarrollo en El Salvador : respuestas de polticas y desafos para la gestin territorial / Nelson Cullar, Fausto Luna, Oscar Daz, Susan Kandel. 1 ed. San Salvador, El Salv.:
Fundacin PRISMA, 2013.
37 p. : il. ; 28 cm.
ISBN 978-99961-903-3-9
1. Cambio climtico-Desarrollo. 2. Impacto ambiental. I. Cullar, Nelson coaut. II. Luna, Fausto,
coaut. III. Daz, Oscar coaut. IV. Kandel, Susan, coaut. V. Ttulo.
Cambio climtico y desarrollo

en El Salvador
Contenido
Siglas
Resumen ejecutivo
Introduccin
Contexto
Agenda global y propuestas de polticas de cambio climtico: Los intentos iniciales

Las respuestas de poltica ante los impactos de la variabilidad y cambio climtico
Polticas pblicas sobre cambio climtico y desarrollo

Polticas de desarrollo, ambientales y territoriales
7
10
14
14
Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014
15
Poltica Nacional del Medio Ambiente 2012
16
Ley y Poltica de Ordenamiento y Desarrollo Territorial
17
Poltica para el Ordenamiento del Uso de los Recursos Costero-Marinos
18
Poltica Energtica
19
Polticas de gestin y reduccin de riesgos
20
Ley de Proteccin Civil, Prevencin y Mitigacin de Desastres
20
Programa Nacional de Reduccin de Riesgos 2010-2014
22
Plan de Educacin Frente al Cambio Climtico

y Gestin Integral de Riesgos 2012-2022
23
Polticas de fomento productivo que responden al contexto

de variabilidad y cambio climtico
24
Poltica Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 20112015
25
Poltica Forestal 2011-2030
26
Polticas que vinculan reduccin del riesgo, adaptacin

y mitigacin del cambio climtico
27
Estrategia del Ministerio de Obras Pblicas ante el cambio climtico
27
Programa Nacional de Restauracin de Ecosistemas y Paisajes (PREP)
28
Estrategia Ambiental de Adaptacin y Mitigacin al Cambio Climtico

del Sector Agropecuario, Forestal, Acucola y Pesquero
30
Programa Integral de Sostenibilidad Fiscal y Adaptacin al Cambio Climtico
31
Consideraciones finales
34
Referencias
37

en El Salvador
Siglas
AFOSALVA
Asociacin Forestal Salvadorea
AMSS
rea Metropolitana de San Salvador
ANDA
Administracin Nacional de Acueductos y Alcantarillados
ARENA
Alianza Republicana Nacionalista
BCIE
Banco Centroamericano de Integracin Econmica
BID
Banco Interamericano de Desarrollo
CAC
Consejo Agropecuario Centroamericano
CCAD
Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo
CEL
Comisin Ejecutiva Hidroelctrica del Ro Lempa
CENDEPESCA
Centro de Desarrollo de la Pesca y la Acuicultura
CENPROMYPE
Centro para la Promocin de la Micro y Pequea Empresa
CENTA
Centro Nacional de Tecnologa Agropecuaria
CEPAL
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
CEPREDENAC
Centro de Coordinacin para la Prevencin de Desastres Naturales en Amrica

Central
CES
Consejo Econmico y Social
CMNUCC
Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico
CN
Concertacin Nacional
COEXPORT
Corporacin de Exportadores de El Salvador
COMISCA
Consejo de Ministros de Salud de Centroamrica
COMURES
Corporacin de Municipalidades de El Salvador
CONAMYPE
Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa
CONASAN
Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
CORFORES
Corporacin Forestal de El Salvador

en El Salvador
COTSAN
Consejo Tcnico de Seguridad Alimentaria y Nutricional
CRED
Centro de Investigacin de los Desastres
CRRH
Comit Regional de Recursos Hidrulicos
DACGER
Direccin de Adaptacin al Cambio Climtico y Gestin Estratgica del Riesgo
DC
Defensora del Consumidor
ECADERT
Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial
ENA
Escuela Nacional de Agricultura
ERAS
Estrategia Regional Agroambiental y de Salud
ERCC
Estrategia Regional de Cambio Climtico
FAO
Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin
FGR
Fiscala General de la Repblica
FMLN
Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional
FODES
Fondo para el Desarrollo Econmico y Social de los Municipios
FOMILENIO II
Fondos del Milenio
GANA
Gran Alianza por la Unidad Nacional
GDR
Grupo Dilogo Rural
GEF
Fondo para el Medio Ambiente Mundial
GOES
Gobierno de El Salvador
IEG-BM
Grupo de Evaluacin Independiente-Banco Mundial
IICA
Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura
ISDEMU
Instituto Salvadoreo para el Desarrollo de la Mujer
ISTA
Instituto Salvadoreo de Transformacin Agropecuaria
JICA
Agencia de Cooperacin Internacional de Japn
MAG
Ministerio de Agricultura y Ganadera
MARN
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
MH
Ministerio de Hacienda
MINEC
Ministerio de Economa
MINED
Ministerio de Educacin

en El Salvador
MINSALUD
Ministerio de Salud
MINTRAB
Ministerio de Trabajo y Previsin Social
MOPVTDU
Ministerio de Obras Pblicas, Vivienda, Transporte, y Desarrollo Urbano
PAN
Programa de Abastecimiento Nacional para la Seguridad Alimentaria

y Nutricional
PAP
Programa de Agricultura Familiar para el Encadenamiento Productivo
PAF
Programa de Agricultura Familiar
PMA
Programa Mundial de Alimentos
PNC
Polica Nacional Civil
PNMA
Poltica Nacional de Medio Ambiente
PNODT
Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial
PNRR
Programa Nacional de Reduccin de Riesgos
PNUD
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PREP
Programa Nacional de Restauracin de Ecosistemas y Paisajes
PRISMA
Programa Salvadoreo de Investigacin sobre Desarrollo y Medio Ambiente
PRRD
Plan Regional de Reduccin de Desastres
REDD+
Reduccin de Emisiones por Deforestacin y Degradacin de los Bosques,

Conservacin Forestal, Manejo Forestal Sostenible y Ampliacin de los Reservorios de Carbono Forestal
SAT
Sistema de Alerta Temprana
SICA
Sistema de Integracin Centroamericana
SIECA
Secretara de Integracin Econmica Centroamericana
SINAMA
Sistema Nacional de Medio Ambiente
SISCA
Secretara de la Integracin Social Centroamericana
STP
Secretara Tcnica de la Presidencia
UCL
Universidad Catlica de Lovaina
UNES
Unidad Ecolgica Salvadorea
WHO
Organizacin Mundial de la Salud

en El Salvador
Resumen ejecutivo
El Salvador est considerado como uno de los
pases ms vulnerables del mundo, en el cual
los fenmenos asociados al cambio climtico no
slo ya ocurren con mayor frecuencia e intensidad, sino que estn ocasionando daos y prdidas con grandes impactos, tanto ambientales,
como econmicos y sociales. En este contexto,
El Salvador atraviesa por un proceso de diseo
y reestructuracin de polticas pblicas para
incorporar la dimensin de cambio climtico, al
tiempo que tambin se busca responder a los
mltiples desafos socio-econmicos, ambientales e institucionales.
Aunque los esfuerzos actuales por incorporar el
cambio climtico en las polticas pblicas pretenden volcarse a los desafos de la adaptacin,
predominantemente siguen una lgica de reduccin del riesgo y la vulnerabilidad. Esto no
es casual, pues la generalizada degradacin
ambiental, los altos niveles de vulnerabilidad y
la recurrencia de fenmenos extremos, han
derivado en que una parte importante de polticas comiencen a incorporar la reduccin del
riesgo ante el cambio climtico (y ante otros
desastres), con ritmos y avances diferentes en el
diseo e implementacin de las mismas. Aunque es prematuro pretender evaluar los impactos de polticas, ya se ha evidenciado la necesidad de establecer mecanismos de coordinacin
interinstitucional para lograr un marco ms
coherente y complementario que incorporen la
reduccin del riesgo y la vulnerabilidad ante el
cambio climtico, como condiciones fundamentales para aspirar a estrategias de adaptacin.
Aunque se evidencia una importante voluntad
poltica por implementar polticas pblicas en
materia de cambio climtico, las limitaciones
financieras e institucionales representan desafos fundamentales en El Salvador que no se
resuelven en el corto plazo. Los mayores avances de construccin institucional en el pas,
estn volcados a mejorar la gestin del riesgo,

principalmente los sistemas de alerta temprana
y capacidad de respuesta ante emergencias.
Menores avances existen en la reduccin de
vulnerabilidad y en el fortalecimiento de capacidades para la adaptacin al cambio climtico.
Los esfuerzos de construccin de polticas estn
volcados al interior de las entidades estatales,
con poca vinculacin con actores sociales y/o
territoriales, aunque hay excepciones importantes como la Poltica Nacional del Medio Ambiente, la cual, antes de ser aprobada por el
Consejo de Ministros, fue sometida a diversas
consultas pblicas. Este es un elemento crtico
para las polticas, pues suponen procesos polticos de construccin que deberan contar con
amplios respaldos sociales, adems del hecho
que una parte importante de las mismas suponen el pleno involucramiento de productores,
municipalidades y comunidades, tal como se
plantea en el PAF con la Estrategia Ambiental
de Adaptacin y Mitigacin del Cambio Climtico en el Sector Agropecuario, en el PREP y en
la Poltica de Ordenamiento y Desarrollo Territorial.
Adems de que la mayora de polticas analizadas an est en sus etapas finales de diseo y/o
recin han comenzado a implementarse, en
conjunto siguen una lgica de reaccin ante los
impactos del cambio climtico, lo cual es entendible, pero insuficiente, pues el desafo nacional requiere marcos de gestin del desarrollo
que asuman plenamente el hecho de que El
Salvador es uno de los pases ms vulnerables
del mundo frente al cambio climtico. Los otros
marcos de poltica, como la promocin de inversiones y del crecimiento econmico, pueden
contribuir a la reduccin del riesgo y vulnerabilidad, y a la adaptacin, o por el contrario, pueden exacerbarlas an ms, a menos que incorporen decididamente la dimensin del cambio
climtico.
en El Salvador
Introduccin
El Salvador est considerado como uno de los
pases ms vulnerables del mundo, en el cual
los fenmenos asociados al cambio climtico ya
no ocurren solo con mayor frecuencia e intensidad, sino que estn ocasionando daos y prdidas con grandes impactos, tanto ambientales,
como econmicos y sociales. Ante esta realidad,
El Salvador atraviesa por un proceso de diseo
y reestructuracin de marcos de polticas pblicas con el fin de incorporar la dimensin de
cambio climtico, as como para responder a los
mltiples desafos socioambientales, institucionales y de financiamiento.
Este informe aborda la evolucin y situacin de
las principales polticas pblicas relacionadas
con la agenda del cambio climtico en El Salvador. En un primer momento, se describen los
esfuerzos iniciales que desde la dcada de los
noventa, estuvieron vinculados a la agenda
global de cambio climtico y al cumplimiento
de los compromisos asumidos por el pas en la
Convencin Marco de las Naciones Unidas
sobre Cambio Climtico y el Protocolo de
Kyoto. Luego, se discuten las condiciones del
contexto ms inmediato y bajo el cual se explica
la reconfiguracin del actual marco de polticas,

en El Salvador
como respuestas ante la recurrencia de fenmenos extremos asociados con el cambio climtico.
Luego se presentan las principales polticas
vigentes (estrategias, planes, polticas, programas y leyes), muchas de las cuales estn en la
etapa final de diseo y/o estn recin comenzando a ser implementadas, para identificar la
manera en que la dimensin de cambio climtico es incorporada, resaltando su coherencia, los
principales actores que las impulsan, el alcance
de las mismas y las posibles sinergias con otras
polticas, entre otros aspectos. A diferencia de
otros pases, este conjunto de polticas no siguen los esquemas de mitigacin y adaptacin
derivados de la agricultura, forestera y cambios en el uso del suelo (AFOLU, por sus siglas
en ingls).
Finalmente, se discute un conjunto de consideraciones a manera de conclusiones y recomendaciones, enfatizando las perspectivas para que
la dimensin de cambio climtico se incorpore
ms decididamente en las polticas y gestin
del desarrollo en uno de los pases ms vulnerables del mundo.
Contexto
Desde finales de los aos noventa, con la creacin del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), El Salvador ha venido promoviendo la incorporacin del cambio
climtico en los marcos de polticas de desarrollo del pas. Los intentos iniciales estuvieron
orientados al cumplimiento de los compromisos del pas derivados de la ratificacin de la
sobre Cambio Climtico y del Protocolo de
Kyoto, lo cual marc el contenido, orientacin y
resultados de dichos intentos. Una dcada ms
tarde, El Salvador se ha visto impactado por
una serie de eventos extremos asociados a la
variabilidad y cambio climtico, que en poco
tiempo han repercutido en una marcada celeridad por construir un marco de polticas que
incorpore la situacin de alta vulnerabilidad y
la reduccin de riesgos frente a los impactos del
cambio climtico. A continuacin se discute
brevemente cada una de estas etapas.
Agenda global y propuestas de

polticas de cambio climtico:
Los intentos iniciales
Los intentos iniciales de El Salvador por incorporar los asuntos de cambio climtico en la
agenda nacional se derivan de los compromisos
asumidos por el pas con la ratificacin de la
sobre Cambio Climtico - CMNUCC (4 de diciembre de 1995) y el Protocolo de Kyoto (30 de
noviembre de 1998), intentos prcticamente
limitados al rol del entonces recin creado Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Decreto No. 72, 31 de julio de 1997), al cual,
con la aprobacin de la Ley del Medio Ambiente el 2 de marzo de 1998, se le atribuy el mandato de formular y coordinar la implementa-
cin de planes nacionales para el cambio climtico y la proteccin de la capa de ozono, de modo que facilitaran el cumplimiento de los compromisos internacionales ratificados por El Salvador (artculo 47 de la Ley del Medio Ambiente). En este marco, una de las primeras iniciativas por incorporar el cambio climtico en la
agenda de desarrollo del pas fue la elaboracin
de la Primera Comunicacin Nacional de Cambio Climtico, como parte de los compromisos
asumidos por el pas bajo la CMNUCC.1
La Primera Comunicacin Nacional sobre
Cambio Climtico seal que la dinmica de la
degradacin ambiental del pas est ntimamente ligada a la produccin de gases de efecto
invernadero, debido principalmente al ritmo
acelerado de tres procesos: la creciente urbanizacin, los cambios en el uso del suelo y el surgimiento de industrias contaminantes (MARN,
2000: 5).2 Consistente con ese marco de degra1
En cumplimiento de los artculos 4 y 12 de la CMNUCC,

las Partes deben informar sobre las medidas que estn
tomando o prevn llevar a cabo para aplicar la Convencin. Las comunicaciones nacionales de cambio climtico
deberan contener informacin referida a las emisiones de
gases de efecto invernadero, la formulacin de programas
nacionales de mitigacin y adaptacin al cambio climtico,
entre otros. En diciembre de 1996, la Secretara Ejecutiva
del Medio Ambiente que sera abolida con la creacin del
Ministerio en 1997- habra gestionado financiamiento
proveniente del Fondo para el Medio Ambiente Mundial
(GEF, por sus siglas en ingls) para que El Salvador preparase la Primera Comunicacin Nacional de Cambio
Climtico (PNUD-GEF, 1997). Como segunda fase del
proceso iniciado, en el ao 2000, el GEF aprobara el proyecto de financiamiento expedito para apoyar al Ministerio
de Medio Ambiente en la implementacin y ajuste de una
Estrategia Nacional de Cambio Climtico; acciones de
fortalecimiento institucional; y acciones de sensibilizacin
en sectores e instituciones relevantes (PNUD-GEF, 2000:
3).
2
Desde la dcada de los sesenta del Siglo XX, cuando en
El Salvador se expandi la superficie de cultivos agrcolas
hacia lo que fuera su ltima frontera explicado por el auge
de los precios internacionales, tambin se reforz el pro-

en El Salvador
Energa
Procesos industriales
Agricultura
Cambios de uso del suelo y
silvicultura
Desechos
Total Emisiones/Absorciones
Cuadro 1
Emisiones de gases de efecto invernadero para 1994 (Gg)
Emisiones de
Absorcin de
Metano (CH4) xido Nitroso
Dixido de
Dixido de
(N2O)
Carbono (CO2) Carbono (CO2)
4,224.18
18.09
0.52
490.12
88.14
12.69
4,649.34
-718.7
0.52
3.6x10-3
9,363.64
41.75
148.5
-718.7
13.21
Monxido de
Carbono (CO)
437.48
xido de
Nitrgeno
(NOX)
31.03
70.65
4.53
2.86
0.13
512.66
34.02
Fuente: Inventario Nacional de Gases de Efecto Invernadero, Primera Comunicacin Nacional de Cambio Climtico (MARN, 2000).
dacin ambiental del pas, as como los procesos subyacentes, el Inventario de Emisiones de
Gases de Efecto Invernadero contenido en la
Primera Comunicacin Nacional de Cambio
Climtico encontr que el sector energtico era
el mayor emisor, seguido del cambio en el uso
del suelo (Cuadro 1).
Dicho inventario, as como el anlisis de los
procesos que explican los patrones de emisiones seran claves para evaluar las posibles opciones de reduccin de emisiones de gases de
efecto invernadero en El Salvador. A pesar que
ceso por el cual los pequeos agricultores sin tierra ejercieran mayor presin sobre suelos marginales, acrecentando los problemas de erosin y degradacin que ya
enfrentaba el pas. A partir de los noventa, la dinmica de
la degradacin ambiental tendra a su base al menos tres
procesos simultneos (PRISMA, 1995: 7): Cambios en los
patrones de asentamiento de la poblacin, principalmente
en el rea Metropolitana de San Salvador, donde ya se
concentraba al menos un tercio de la poblacin total del
pas, repercutiendo en el aumento de la demanda de suelo
urbano y agua, en el agotamiento de acuferos locales y en
la contaminacin y sedimentacin de la aguas superficiales, as como en la deforestacin principalmente en zonas
de caf bajo sombra, que se comportan como sustitutos de
los bosques tropicales, contribuyendo a mantener las
funciones hidrolgicas. El auge de la economa urbana,
basado en el crecimiento de industrias contaminantes, del
comercio y los servicios cuyos efluentes, han derivado en
severos procesos de contaminacin del agua y del aire. La
crisis de la economa rural, que desde los aos ochenta
provoc el colapso de los medios de vida tradicionales en
las zonas rurales, que reforzaron prcticas culturales
insostenibles como la agricultura intensiva de granos
bsicos en zonas de ladera, la recoleccin y comercializacin de lea, la eliminacin de cobertura vegetal, las quemas y el aumento en el uso de agroqumicos.

en El Salvador
la contribucin del pas en las emisiones de

gases de efecto invernadero a nivel mundial
son relativamente bajas,3 a principios de la primera dcada del Siglo XXI se generaron falsas
expectativas ante la entrada en funcionamiento
del Mecanismo de Desarrollo Limpio y de los
mercados de carbono. Sin embargo, se promovieron varias iniciativas, sobre todo enfocadas
en el sector forestal y en el sector energtico,
con resultados sumamente limitados.
En el caso del sector forestal, ms que plantear
una estrategia enfocada en la agricultura, la
forestera y los cambios en el uso del suelo
(AFOLU, por sus siglas en ingls), se propona
una estrategia de aforestacin, reforestacin y
regeneracin asistida, pues los procesos acelerados de cambio en el uso del suelo habran
ocurrido en dcadas anteriores, en comparacin
con otros pases latinoamericanos que atraviesan por fuertes procesos de deforestacin y
avance de la frontera agrcola. Bajo esta lgica,
en El Salvador se elabor una propuesta segn
la cual se asignaba un rol fundamental al sector
forestal incluyendo una serie de acciones hasta
el ao 2015, que incluan el establecimiento de
plantaciones forestales con fines energticos e
industriales, el establecimiento de sistemas
agroforestales y agrosilvopastoriles, as como
una estrategia de reduccin del consumo do3
Si las comparamos con los pases industrializados, se ha

llegado a estimar que toda la regin centroamericana
produce menos del 0.5% de las emisiones de carbn
global (Banco Mundial, 2009: 1)

9
Grfico 1
El Salvador: Ciclones Tropicales y Sistemas de Baja Presin que provocaron lluvias torrenciales,
1961-2011 (Lluvia acumulada durante cada evento en mm: Promedio Nacional / Mximo Registrado)
Desde el Ocano PACIFICO
Desde el Ocano
Del 10 al 19 de Octubre del 2011, la depresin tropical 12E descarg 762 mm de lluvia sobre el territorio salvadoreo, equivalente al 42% de la precipitacin
ATLANTICO
promedio anual del perodo 1971-2000 (1800 mm). En un sitio (Huizcar) la lluvia acumulada en los diez das alcanz 1513 mm
ALMA
Mayo-Junio 2008, 4 das
250 mm / 450 mm
AGATHA
Mayo 2010, 8 das
274 mm / 672 mm
ADRIAN
Mayo 2005, 5 das
195 mm / 418 mm
ALEX
Junio 2010, 5 das
180 mm / 375 mm
Mayo
DT 12E
Octubre 2011, 10 das
762 mm / 1513 mm
ANDRES
Julio 1997, 5 das
289 mm / 530 mm
GERT
Sept 1993, 5 das
198 mm / 390 mm
Junio
Julio
MATHEW
Sept 2010, 8 das
325 mm / 603 mm
Agosto
STAN
Oct 2005
6 das
424 mm
805 mm
Septiembre
Noviembre
ISIDORE
Sept
2002
5 das
160 mm
285 mm
E96/IDA
Nov 2009, 3 das
248 mm / 483 mm
Octubre
PAUL
Sept 1982, 4 das
276 mm / 676 mm
CESAR
Julio 1996, 5 das
199 mm / 365 mm
MITCH
Oct-Nov 1998, 7 das
472 mm / 861 mm
FRANCELIA
Sept 1969, 4 das
210 mm / 364 mm
FIFI
Sept 1974, 4 das
275 mm / 461 mm
JOAN
Oct 1988, 5 das
178 mm / 331 mm
1961
1971
El Salvador fue afectado

solamente por un cicln tropical por dcada en los 1960s
y los 1970s. En cambio entre 2002 y 2011, El Salvador fue
1991
afectado por siete ciclones y dos Sistemas de Baja Presin.
En dos aos (Noviembre 2009 Octubre 2011) ocurrieron
cinco eventos en los que murieron unas 250 personas.
Tres de esos eventos (E96/Ida, Agatha y DT 12E) produjeron daos y prdidas por
unos $1,300 millones (6% del PIB), de acuerdo a la CEPAL y el Gobierno de El Salvador.
1981
2001
2011
El Calentamiento Global y el Cambio Climtico parecen ser la causa principal de esta

dinmica.
FUENTE: Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales de El Salvador
mstico e industrial de lea. Las acciones bajo

dicha propuesta conduciran al incremento en
la cobertura forestal del pas de al menos unas
586,000 hectreas en el 2015 (Cullar y otros,
2004: 27). A pesar del potencial neto de mitigacin identificado en 27.21 millones de toneladas
de carbono entre 2003 y 2012 (FAO-CCAD,
2003: 8), sta propuesta no logr despertar mayores apoyos para su implementacin, tampoco
logr la aprobacin de ningn proyecto de este
tipo bajo el Mecanismo de Desarrollo Limpio.
Los logros obtenidos en la bsqueda de participar en esfuerzos de mitigacin en El Salvador,
prcticamente se limitan a los seis proyectos
aprobados en el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio, los cuales estn vinculados con la
generacin de energa elctrica -la mayora del
sector privado- que en conjunto totalizan un
potencial de reduccin de 4,336,741 toneladas
de dixido de carbono equivalente (TCO2 eq)

para el perodo 2003-2018 (Grfico 1).
Si bien el sector energa es el que ms emisiones
de gases de efecto invernadero evidenci en la
Primera Comunicacin de Cambio Climtico,
fuera de estos proyectos, pocos esfuerzos se han
impulsado por reducir las emisiones en dicho
sector, para el cual, el marco de polticas prevaleciente hasta finales de la primera dcada del
Siglo XXI, incentiv la expansin de fuentes de
generacin trmica basadas en hidrocarburos
como respuestas de corto plazo ante la creciente
demanda de energa elctrica.
En materia de vulnerabilidad, la Primera Comunicacin seal una tendencia al incremento
en las magnitudes de temperatura en todos los
meses y la intensificacin de la cancula, con
implicaciones en la produccin de alimentos y
el aprovechamiento de recursos hdricos, en

en El Salvador
tanto que la posibilidad de que ocurra un incremento del nivel del mar constituira el efecto
ms negativo en la zona costera de El Salvador,
debido a la prdida de reas destinadas a la
produccin agropecuaria, asentamientos humanos, infraestructura productiva y turstica
(MARN, 2000: 6). Sobre la base de estos resultados, el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales coordin la realizacin de
diversos estudios enfocados en una mejor comprensin de los desafos de la vulnerabilidad y
adaptacin al cambio climtico,4 sin embargo, a
manera de ejemplo, la Poltica Nacional del
Medio Ambiente aprobada en Consejo de Ministros en el ao 2000, en materia de cambio
climtico prcticamente se limit a la elaboracin de planes de emergencia ante la sequa, a
colaborar en los sistemas de alerta temprana y a
la elaboracin de mapas de riesgo por deslizamientos e inundaciones (MARN, 2000).5
Adems de haberse establecido que los principales desafos frente al cambio climtico en el
caso de El Salvador, eran los referidos a la vulnerabilidad y la adaptacin, se propuso un
marco institucional, tomando en cuenta que los
impactos esperados del cambio climtico seran
desproporcionadamente altos en relacin a la
contribucin del pas en las emisiones globales
4
Entre los estudios se pueden mencionar: Diagnstico del

estado actual del conocimiento y propuesta de una estrategia para la creacin de capacidades sobre vulnerabilidad
y adaptacin al cambio climtico en El Salvador-Lneas
Prioritarias de Accin para la Definicin y Ejecucin de una
Estrategia de Adaptacin al Cambio Climtico en El Salvador (MARN-GEF, 2001); Evaluacin de las polticas para
enfrentar la sequa en El Salvador dentro del marco del
desarrollo y la transferencia de tecnologas de adaptacin
ante la variabilidad y el cambio global del clima (MARN,
2003); Vulnerabilidad y adaptacin al cambio climtico de
los pobladores rurales de la planicie costera central de El
Salvador (MARN-GEF-PNUD, 2007).
5
La Poltica Nacional del Medio Ambiente es un mandato
contenido en la Ley del Medio Ambiente vigente desde
1998. Segn el artculo 3, el MARN deber presentar dicha
Poltica al Consejo de Ministros para su aprobacin. Asimismo, segn ese artculo, dicha Poltica deber ser actualizada cada cinco aos, a fin de asegurar en el pas, un
desarrollo sostenible y sustentable.

en El Salvador
de gases de efecto invernadero, para lo cual era

fundamental: i) la incorporacin de la dimensin ambiental en los planes de desarrollo y
ordenamiento territorial; y ii) el diseo de un
Plan Nacional de Prevencin y Contingencia
Ambiental a cargo del Ministerio de Medio
Ambiente y Recursos Naturales en coordinacin con el Comit de Emergencia Nacional,
priorizando las zonas de alto riesgo, para las
cuales se elaborara un Mapa Nacional de Riesgos Ambientales con apoyo de instituciones
especializadas (Bouille y Girardin, 2001: 8).
Adems de este nfasis, la propuesta sugera la
constitucin de una Comisin Nacional de
Cambio Climtico que fuese parte del Sistema
Nacional de Medio Ambiente (SINAMA) y
presidida por el MARN; un Comit Asesor; y
un Comit Consultivo (Bouille y Girardin, 2001:
21).6 En la prctica dichas propuestas no se concretaron, aunque s se cre la Unidad de Cambio Climtico en el MARN y a raz de los terremotos de enero y febrero de 2001, tambin se
fortaleci la capacidad de monitoreo del pas
con la creacin del Servicio de Estudios Territoriales como parte del Ministerio, lo cual fue
clave para el fortalecimiento de capacidades de
monitoreo del riesgo y para mejorar los sistemas de alerta temprana.
Las respuestas de poltica ante los

impactos de la variabilidad y
cambio climtico
De manera creciente, El Salvador ha venido
siendo clasificado como uno de los pases ms
vulnerables del mundo ante los impactos de la
variabilidad y cambio climtico. En el 2005, fue
6
Dicha Comisin tendra como funcin especfica facilitar

el cumplimiento de los compromisos del pas ante la Convencin y el Protocolo de Kyoto, propiciando la creacin de
la capacidad tcnica y la participacin de los sectores
involucrados en el proceso de planificacin y ejecucin de
la Poltica Nacional de Cambio Climtico. Entre los objetivos de dicha Comisin tambin estara la elaboracin y
ejecucin del Plan Nacional de Cambio Climtico (Bouille y
Girardin, 2001: 21).
10

11
sealado como el segundo pas con ms alto

riesgo de mortalidad debido a tres ms amenazas, con 78% de la poblacin habitando en
reas de riesgo en el anlisis de riesgo global
realizado por el Banco Mundial (World Bank,
2005: 8). En 2006, el Informe del Grupo de Evaluacin Independiente del Banco Mundial ubic a El Salvador en el primer lugar como el pas
con ms alta vulnerabilidad dado que el 96.4%
de su Producto Interno Bruto se produce en
reas de riesgo (IEG-World Bank, 2006: 130).
Para 2009, El Salvador ocup el primer lugar en
el ndice de Riesgo Climtico Global (Germanwatch, 2010: 7); en ese mismo ao, el Informe
Estadstico Anual sobre Desastres del Centro de
Investigacin sobre Epidemiologa de Desastres
ubic a El Salvador en el segundo lugar de los
10 pases que a nivel mundial tuvieron los niveles ms altos de daos como proporcin del
Producto Interno Bruto a consecuencia de
desastres (CRED-WHO-UCL, 2010). En 2010, El
Salvador tambin fue ubicado en el primer lugar por el Fondo Global para la Reduccin de
Desastres y la Recuperacin, segn el cual, el
pas tiene el 89% de su superficie bajo riesgo; el
95% de su poblacin habitando en zonas de
riesgo; y el 96% de su Producto Interno Bruto
en zonas de riesgo (Global Facility for Disaster
Reduction and Recovery, 2010: 96). Segn el
Banco Interamericano de Desarrollo (2012),
entre 1970 y 2011, El Salvador se vio afectado
por 42 desastres, de los cuales, el 83% fueron
provocados por fenmenos hidrometeorolgicos (sequas, inundaciones, deslizamientos hmedos y heladas) y 17% por eventos geofsicos
(sismos, erupciones volcnicas y deslizamientos
secos).
El anlisis de los registros de lluvia de El Salvador realizado por el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, seala que el pas
fue afectado solamente por un cicln tropical
por dcada en los aos sesenta y setenta; en
cambio, entre 2002 y 2011, El Salvador fue afectado por siete ciclones y dos sistemas de baja
11
presin, y que en slo dos aos (noviembre de

2009octubre de 2011) ocurrieron cinco eventos
en los que murieron unas 250 personas; tres de
esos eventos (E96/Ida, Agatha y DT 12-E) produjeron daos y prdidas por unos US$ 1,300
millones (6% del PIB), con una tendencia creciente de eventos extremos provenientes del
Ocano Pacfico. Segn el Ministerio de Medio
Ambiente y Recursos Naturales, el calentamiento global y el cambio climtico parecen ser las
causas principales que subyacen a estas nuevas
dinmicas en El Salvador (MARN, 2011; Ver
Anexo), las cuales estn cambiando sustancialmente en relacin a la intensidad, la frecuencia
y la distribucin en el tiempo y en el territorio.7
Los impactos asociados a los eventos extremos,
adems de las prdidas humanas, tambin estn ocasionando efectos severos y acumulativos
en la infraestructura social y productiva, exacerbando las condiciones ambientales y ecosistmicas con repercusiones directas sobre el
desarrollo del pas. Segn el Banco Mundial,
desde 1972 los desastres naturales han ocasionado casi 6,500 fallecidos y se estima que los
costos econmicos superan los US$ 16,000 millones (Banco Mundial, 2010: 1).8 Entre 1982 y
2011, el monto acumulado por daos y prdidas fue de US$ 2,201.8 millones, siendo la Depresin Tropical 12-E el evento con los mayores
impactos econmicos que superaron los US$
900 millones (Cuadro 2).
Los impactos econmicos ocasionados por los
ltimos cinco eventos extremos (noviembre de
2009 y octubre de 2011) han repercutido en las
ya complicadas condiciones de las finanzas
pblicas de El Salvador. Ante las rigideces estructurales del gasto pblico salvadoreo, los
7
Segn el Observatorio Ambiental del Ministerio de Medio

Ambiente y Recursos Naturales, durante el mes de abril de
2012 se registr un nuevo rcord de lluvia en los ltimos
42 aos (La Prensa Grfica, 24 de abril de 2012: 14).
8
Incluye los costos por daos y prdidas asociados a

varios terremotos.

en El Salvador
Cuadro 2
El Salvador: Impactos econmicos de eventos seleccionados 1982-2011 (Millones de US$)
Evento y ao
Sectores
Sectores
Infraestructura
Medio
sociales
productivos
ambiente
Huracn Paul (1982)*
21.1
87.5
20.3
n.d.
Huracn Mitch (1998)
37.6
269.2
74.3
7.0
Tormenta Tropical Stan (2005)**
149.5
56.1
113.5
21.8
Tormenta Tropical Ida (2009)
39.7
82.4
132.7
60.1
Tormenta Tropical Agatha (2010)
43.9
20.6
35.5
12.1
Depresin Tropical 12-E (2011)
207.1
339.1
279.6
76.5
Totales
498.9
854.9
655.9
177.5
Total
128.9
388.1
355.6
314.8
112.1
902.3
2,201.8
* Incluye impactos econmicos ocasionados por el terremoto de 1982.

** Incluye impactos econmicos de la erupcin del volcn Ilamatepec.
Fuente: Elaborado con base en CEPAL y Gobierno de El Salvador.
impactos ocasionados por la Tormenta Tropical

Ida en noviembre de 2009 dieron paso a la movilizacin de recursos a travs de la reasignacin de recursos financieros para atender la
emergencia y la reconstruccin.
Segn el Banco Mundial (2010: 15), el Gobierno
de El Salvador reasign US$ 11.9 millones para
atender acciones de respuesta y reconstruccin
debido a la Tormenta Tropical Ida; por su parte,
la Asamblea Legislativa aprob la reasignacin
de recursos del Fondo para el Desarrollo Econmico y Social (FODES) para que las municipalidades en las zonas afectadas pudieran financiar actividades post-desastre; asimismo,
adems de los recursos provenientes del Fondo
de Proteccin Civil, Prevencin y Mitigacin de
Desastres (US$ 3.5 millones), tambin se reasignaron US$ 150 millones provenientes de un
prstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo para financiar actividades de emergencia
(US$ 17 millones), as como para la rehabilitacin y reconstruccin (US$ 132 millones).
Entre 2009 y 2013, las asignaciones presupuestarias realizadas por el Gobierno ascienden a
unos US$ 267.4 millones para financiar actividades de prevencin, mitigacin, respuesta ante
emergencias, y rehabilitacin y reconstruccin
(Banco Mundial, 2010: 17), con la mayor parte
de dichos recursos asignados para los aos 2010
(ms de US$ 140 millones) y 2011 (ms de US$
60 millones). Estos no son esfuerzos insignifi-

en El Salvador
cantes para un pas como El Salvador, pues

atraviesa una crisis econmica caracterizada
por una cada en el flujo de remesas, en los flujos de inversin interna y externa, as como una
desaceleracin del crecimiento econmico, sobre todo durante 2009 y 2010.
Segn el Banco Interamericano de Desarrollo,
las consecuencias fiscales de la Depresin Tropical 12-E incrementaran el dficit fiscal entre
2012 y 2015, a menos que el Gobierno de El
Salvador aumente los ingresos fiscales, mejore
la administracin tributaria y focalice el gasto
pblico hacia inversiones que incrementen la
resiliencia y disminuyan la vulnerabilidad al
cambio climtico (BID, 2012: 5). Considerando
la alta vulnerabilidad de El Salvador ante el
cambio climtico, los daos e impactos econmicos que de manera recurrente y creciente ya
estn ocasionando, hay una serie de impactos
en la economa y en la desviacin de recursos
del presupuesto de inversin pblica hacia el
manejo de las crisis, generando mayores presiones sobre la ya dbiles finanzas pblicas del
pas, donde la carga tributaria es una de las ms
bajas de Amrica Latina, a pesar de haber pasado de un 10% al 14% del PIB en las ltimas
cuatro dcadas (BID, 2012: 4), lo cual plantea
rigideces estructurales no slo para financiar
adecuadamente la inversin pblica enmarcada
en las estrategias de desarrollo, sino tambin
para financiar acciones sustantivas de reduc-
12

13
Cuadro 3
El Salvador: Asignaciones presupuestarias vinculadas con cambio climtico,
por ramos y unidades presupuestarias seleccionadas (Millones de US$)
Ramo y unidad presupuestaria
2009
2010
Ramo de Gobernacin
3.6
3.5
Prevencin y atencin de riesgos
3.6
3.5
Ramo de Salud Pblica y Asistencia Social
10.1
10.9
Salud ambiental, prevencin y control de enfermedades transmisibles por vectores
10.1
10.9
Ramo de Obras Pblicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano
0.0
7.1
Gestin de la inversin
2.7
Atencin de Infraestructura Socio-Econmica y Riesgo
4.4
Programa Obras de Mitigacin y Riesgos (Prstamo BCIE No. 2015)
Programa de Rehabilitacin y Reconstruccin de Infraestructura Vial y Obra Pblica Emergencia Nacional
Ramo de Medio Ambiente y Recursos Naturales
1.8
1.7
Prevencin y reduccin del riesgo
1.8
1.7
Programa Nacional de Reduccin de Riesgo
Programa de Fortalecimiento para la Reduccin de Riesgos y Vulnerabilidad Socioambiental
Cambio Climtico y Asuntos Estratgicos
Ramo de Agricultura y Ganadera
4.8
3.0
Desarrollo Forestal y Sistemas de Riego
2.4
3.0
Manejo de Cuencas y Construccin de Infraestructura
2.4
Rehabilitacin de Infraestructura de Riego
Recuperacin de la Produccin Agrcola
TOTALES
20.3
26.2
2011
3.5
3.5
10.8
10.8
46.3
3.0
6.2
16,5
20.6
2012
4.1
4.1
12.9
12.9
24.8
3.2
5.2
16.4
9.8
3.5
6.0
3.8
4.3
1.3
1.8
1.2
74.7
3.0
0.5
1.4
1.4
46.7
* Incluye impactos econmicos ocasionados por el terremoto de 1982.

** Incluye impactos econmicos de la erupcin del volcn Ilamatepec.
Fuente: Elaborado con base en CEPAL y Gobierno de El Salvador.
cin
la vulnerabilidad,
vulnerabilidad, del
del riesgo
riesgo yy de
de adapadapcin de
de la
9
tacin
tacin al
al cambio
cambioclimtico.
climtico.9 Entre 2009 y 2012,
las asignaciones a unidades presupuestarias
ms directamente vinculadas con los esfuerzos
frente al cambio climtico ascendieron a US$

167.9 millones, con las mayores asignaciones
para la rehabilitacin y reconstruccin de infraestructura (Cuadro 3).
De acuerdo a un estudio sobre el perfil catastrfico de El Salvador auspiciado por el Banco Interamericano de Desarrollo,
se estima que el pas tiene un valor expuesto de infraestructura de ms de US$ 49,000 millones (BID, 2012: 3).
13

en El Salvador
Polticas pblicas
sobre cambio climtico y desarrollo
A diferencia de los esfuerzos realizados durante
las dcadas anteriores por incorporar el cambio
climtico en las polticas de desarrollo, los esfuerzos actuales se han configurado en respuesta a los severos impactos de los eventos extremos asociados con la variabilidad y cambio
climtico, sobre todo a raz de los ocurridos en
los ltimos tres aos. Aunque en conjunto las
polticas que se han configurado reflejan una
voluntad poltica importante, adems de ser
esfuerzos que en su mayora todava estn en
proceso de diseo, buena parte de los mismos
enfrentan enormes desafos para su implementacin, no slo por los recursos financieros que
requieren, sino por las dimensiones institucionales que supone un marco de polticas coherente, articulado y decidido para enfrentar el
cambio climtico, no slo desde la poltica ambiental, sino del conjunto de polticas de desarrollo. A pesar que este conjunto de polticas es
reciente y que en varios casos, an se encuentran en sus etapas de diseo, reflejan de manera
clara los alcances y la lgica con que los impactos de la variabilidad y cambio climtico estn
desatando diversas respuestas que estn replanteando y/o dando paso a la construccin
de nuevos marcos de poltica. Un elemento
fundamental en este proceso es la manera en
que desde las polticas se est configurando una
ruta que primero asume los desafos de reduccin de riesgos y vulnerabilidad frente al cambio climtico, como una suerte de condicin
necesaria para luego avanzar hacia objetivos de
adaptacin al cambio climtico.
A continuacin se discuten las principales polticas pblicas relacionadas con el cambio climtico y el desarrollo en El Salvador. Para efectos

en El Salvador
de presentacin, dichas polticas se han agrupado en cuatro grupos diferentes: polticas de

desarrollo, ambientales y territoriales; polticas
de gestin y reduccin de riesgos; polticas de
fomento productivo; y polticas de adaptacin y
mitigacin al cambio climtico. En los casos que
corresponde, se hace referencia a marcos regionales de poltica derivados del Sistema de la
Integracin Centroamericana (SICA), aunque
las polticas que se discuten provienen del rgano Ejecutivo salvadoreo.10
Polticas de desarrollo,
ambientales y territoriales
En este grupo de polticas se incluyen diversos
marcos rectores que abordan el cambio climtico como un mbito de gestin claramente vinculado con la estrategia de desarrollo del pas,
tal como ocurre con el Plan Quinquenal de
Desarrollo 2010-2014. A diferencia del pasado,
marcos de poltica como la ambiental y territorial tambin incorporan la dimensin de cambio climtico como parte de su mbito de gestin, con un enfoque predominantemente volcado a la reduccin del riesgo y de la vulnerabilidad.
10
En El Salvador, las polticas son diseadas, aprobadas e

implementadas por el rgano Ejecutivo. Los procesos de
consulta y participacin dependen de los espacios y/o
mecanismos que cada ministerio o cartera de Estado
promueva. Adems de la aprobacin del Presupuesto
General de la Nacin, la Asamblea Legislativa tambin
aprueba la creacin, reformas o derogatorias de los marcos legales que sirven de soporte a las polticas del Ejecutivo. La Asamblea Legislativa tambin aprueba, mediante
mayora calificada (56 de un total de 84 votos), los prstamos del Gobierno provenientes de fuentes externas.
14

15
Plan Quinquenal de Desarrollo

2010-2014
Las elecciones de 2009 derivaron en un cambio
significativo en la conduccin del Estado, con el
triunfo del partido de izquierda FMLN, luego
de cuatro perodos presidenciales consecutivos
del conservador partido ARENA (Junio de
1989-Mayo de 2009). Una de las primeras medidas anunciadas por el nuevo gobierno fue la
ejecucin del Plan Global Anti-Crisis, con una
inversin estimada en US$ 587.5 millones a ser
ejecutado en 18 meses.11 Luego, el proceso de
elaboracin del Plan Quinquenal de Desarrollo
2010-2014 se convertira en el factor clave para
la creacin del Consejo Econmico y Social
(CES).12 El Plan Quinquenal de Desarrollo 20102014, se someti a un perodo de consulta y
retroalimentacin dentro del CES (febrero
abril, 2010), antes de ser aprobado por el Consejo de Ministros. Las reas prioritarias para el
perodo 2010-2014, se enfocan bsicamente en:
i) reactivacin econmica-productiva y reduccin de la pobreza; ii) reforma estructural del
Estado y la administracin pblica; iii) prevencin de la violencia y creacin de un nuevo
modelo de desarrollo integral; y iv) gestin
11
El Plan Global Anti-Crisis contemplaba cuatro componentes prioritarios: i) apoyo a la produccin y la generacin
de empleo; ii) polticas sociales estratgicas para el establecimiento del Sistema de Proteccin Social Universal; iii)
fortalecimiento de las finanzas pblicas; y iv) polticas de
Estado.
12
El Consejo Econmico y Social (CES) fue creado a
travs del Decreto Ejecutivo No. 64 en octubre de 2009.
Se estableci como una instancia de dilogo y concertacin alrededor de las polticas pblicas en la que participan
representantes de sectores sindicales y sociales, empresarial, acadmico y gubernamental. Aunque hay resultados
del funcionamiento del CES en casos de polticas especficas como la Ley de Asocios Pblico-Privados; la propuesta
de Banca de Desarrollo implementada por el Ejecutivo; y la
Poltica de Educacin, entre otros, todava no es un espacio en el que se discuta el conjunto de polticas de desarrollo. Adems de esto, suelen haber cuestionamientos a
dicho espacio, tanto de actores sociales que no estn
representados, como de actores empresariales, que se
han resistido a discutir en el CES temas como el Pacto
Fiscal.
15
eficaz de riesgos ambientales, con nfasis en la

rehabilitacin de infraestructura y tejido productivo afectados, entre otros fenmenos, por la
Tormenta Tropical Ida (Gobierno de El Salvador, 2010: 52-53). Lanzado en julio de 2010, el
Plan Quinquenal es el marco de referencia del
conjunto de polticas pblicas impulsadas por
la actual administracin. Entre los principales
objetivos para el quinquenio se seala: Reconstruir el tejido social y productivo daado por fenmenos naturales y desplegar en todo el territorio
nacional el sistema de proteccin civil y un efectivo
sistema de alerta temprana y de prevencin y manejo
de riesgos (Gobierno de El Salvador; 2010: 54).
Sin embargo, las metas explcitas prcticamente
se concentran en estabilidad macroeconmica,
crecimiento productivo y atencin social.13
La Poltica Ambiental y de Reduccin de Riesgos dentro del Plan Quinquenal de Desarrollo
plantea la ocurrencia de fenmenos naturales
ms intensos y frecuentes como resultado del
cambio climtico, destacando los impactos en
los ecosistemas y las implicaciones econmicas,
sociales y ambientales de los mismos. En este
sentido, se reconoce la necesidad de incorporar
en las polticas pblicas, particularmente en las
econmicas, la dimensin ambiental orientada
hacia la reduccin de riesgos, junto con acciones significativas en materia de restauracin de
ecosistemas, manejo del agua y fortalecimiento
de las capacidades de adaptacin en la agricultura (Gobierno de El Salvador, 2010: 112).
En cuanto al cambio climtico, desde el Plan
Quinquenal se propone elaborar un Plan Nacional de Cambio Climtico como instrumento
13
Estas metas se concentran en: i) estabilidad y crecimiento econmico (crecimiento promedio del 4%, tasa de
inflacin al final de 2.8%, reduccin del dficit fiscal a
menos del 2% del PIB); ii) crecimiento productivo (creacin
de 250 mil nuevos empleos, aumento de exportaciones en
un 20%); y iii) atencin social (reduccin de la pobreza
entre 12 y 15 puntos porcentuales, lograr 95% y 80% de
cobertura en electricidad y agua potable en los 100 municipios ms pobres, habilitar al menos 250 kilmetros de
caminos rurales).

en El Salvador
que garantice mayor coherencia entre las acciones nacionales de mitigacin y adaptacin y la
incorporacin de estas dimensiones en las estrategias sectoriales.14 Como se observa en el Grfico 1, en cuanto a la asignacin de recursos, el
nfasis del Plan Quinquenal se concentra en
una serie de programas y proyectos sociales,
estando los principales articulados alrededor
del Sistema de Proteccin Social Universal, as
como salud, educacin y vivienda. La reactivacin econmica incluye las inversiones en la
produccin agropecuaria, el fomento de las
exportaciones y la construccin de infraestructura. Dentro del rea estratgica de desarrollo
sostenible, el 71% de la inversin corresponde
al sector energa (US$ 416.9 millones para dos
proyectos hidroelctricos), mientras que el 29%
sera dedicado a la gestin ambiental y de riesgos (US$ 172 millones).15
Si bien el Plan Quinquenal, como marco general
de orientacin para la elaboracin de polticas
durante la presente gestin gubernamental,

seala en diferentes momentos la necesidad de
reducir los impactos de los eventos extremos, al
observar las metas especficas para el perodo
de gobierno y las asignaciones presupuestarias
previstas, resulta evidente el nfasis en la reactivacin econmica, a travs del aumento de la
produccin, y en la implementacin de programas sociales enfocados en la reduccin de la
pobreza. Sin embargo, desde el proceso de su
aprobacin y su entrada en vigencia, el pas se
ha visto afectado por varios fenmenos (Alex y
Matthew en 2010, y la Depresin Tropical 12-E
en 2011), situacin que ha influido no slo en la
reorientacin de fondos pblicos para atender
las emergencias y acciones de reconstruccin,
sino tambin en un mayor posicionamiento en
la agenda nacional y sectorial de los temas de
cambio climtico, gestin de riesgos y reduccin de la vulnerabilidad.
Poltica Nacional del Medio Ambiente

2012
14
Adems de aparecer mencionado en el Plan Quinquenal

de Desarrollo, el Plan Nacional de Cambio Climtico sera
uno de los resultados de la Segunda Comunicacin de
Cambio Climtico. En la prctica, estn emergiendo un
conjunto de polticas, estrategias y programas que de
hecho forman parte de un eventual Plan y/o Estrategia
Nacional de Cambio Climtico, que a pesar de no haberse
formalizado an, evidentemente los esfuerzos actuales ya
reflejan las orientaciones de poltica caracterizadas por la
necesidad de responder a los impactos de la variabilidad
climtica del pas. An as, el Plan Nacional de Cambio
Climtico no debera entenderse como la suma de los
actuales esfuerzos, pues por s mismos son insuficientes,
de ah que otros marcos de poltica tambin deberan
incorporar la dimensin de cambio climtico. Esto supone
la construccin de consensos polticos ms amplios de
mediano y largo plazo.
15
Si bien, el Plan Quinquenal de Desarrollo contempla los
costos estimados para los programas y proyectos prioritarios en un perodo de 5 aos, corresponde a cada institucin la inclusin de estas inversiones en sus presupuestos
anuales, que luego son integrados por el Ministerio de
Hacienda en su propuesta de Presupuesto General de la
Nacin, el cual es sometido para su aprobacin a la
Asamblea Legislativa. La Asamblea Legislativa, aprueba
y/o modifica el presupuesto correspondiente a cada ao,
que incluye a los tres rganos del Estado (legislativo,
ejecutivo y judicial), el cual se convierte en Ley de la Repblica.

en El Salvador
Sometida a consulta a partir del 5 de junio de

2011 por el MARN, la Poltica Nacional del
Medio Ambiente 2012 (PNMA) fue aprobada en
Consejo de Ministros el 30 de mayo de 2012.
Entre los problemas centrales que busca enfrentar esta Poltica se encuentran: i) degradacin
de ecosistemas de gran valor; ii) insalubridad
ambiental generalizada; iii) crtico estado del
recurso hdrico; iv) desordenada ocupacin del
territorio; v) escasa cultura de responsabilidad
y cumplimiento ambiental; y vi) amenaza climtica creciente (MARN, 2012a). El objetivo
general de la PNMA 2012 es revertir la degradacin ambiental y reducir la vulnerabilidad
frente al cambio climtico. Las lneas prioritarias de accin de la PNMA 2012 se basan en los
objetivos especficos16 y en los principios defi16
Los objetivos especficos son: i) revertir la insalubridad

ambiental; ii) gestionar de manera sostenible el recurso
hdrico; iii) ordenar ambientalmente el uso del territorio; iv)
fomentar una cultura de responsabilidad y cumplimiento
16

17
nidos en la Ley del Medio Ambiente. Las lneas

prioritarias son: i) restauracin y conservacin
inclusiva de ecosistemas; ii) saneamiento ambiental integral; iii) gestin integrada del recurso hdrico; iv) incorporacin de la dimensin
ambiental en el ordenamiento territorial; v)
responsabilidad y cumplimiento ambiental; y
vi) adaptacin al cambio climtico y reduccin
de riesgos.
La implementacin de la PNMA 2012 supone
un desafo institucional de coordinacin, por
ello, se plantea la puesta en funcionamiento del
Sistema Nacional de Gestin del Medio Ambiente (SINAMA)17 que no slo es una deuda
pendiente, sino que tambin es esencial para
poner en marcha la PNMA 2012 (MARN, 2012a:
138).18
El cumplimiento de la PNMA 2012 requiere de
una articulacin efectiva entre el MARN y las
diferentes instancias, tanto del gobierno central
como de los gobiernos locales, e incluso de la
empresa privada y la sociedad civil. A nivel
gubernamental esto representa un claro desafo
institucional, pues supone romper la lgica de
gestin sectorial y operar de manera integrada,
para asegurar la coherencia y la incorporacin
de los objetivos de la PNMA 2012 en los diferentes instrumentos de gestin (polticas, planes, programas y proyectos). En este sentido,
existen avances surgidos de la interaccin e
incidencia del MARN con otros ministerios
como los de Obras Pblicas, Hacienda, Agricultura y Ganadera y con la Secretara Tcnica de
ambiental; v) revertir la degradacin de ecosistemas y
paisajes; y vi) reducir el riesgo climtico.
17
Segn el artculo 7 de la Ley del Medio Ambiente (vigente desde 1998), el SINAMA estar coordinado por el
MARN y conformado por las Unidades Ambientales de
cada Ministerio, instituciones autnomas y municipalidades.
18
Como se vio antes, la Poltica Nacional de Medio Ambiente aprobada en el 2000, no incorpor las dimensiones
de cambio climtico y gestin de riesgos. Su nfasis se
volc al aprovechamiento sostenible y la conservacin de
los recursos agua, suelo, aire, biodiversidad.
17
la Presidencia, lo que ha propiciado la incorporacin de la dimensin ambiental y del cambio

climtico en otros marcos de poltica, como el
Programa de Agricultura Familiar, la Estrategia
de Desarrollo para la Zona Costero-Marina y en
el enfoque/diseo del Programa FOMILENIO
II.19
Ley y Poltica de Ordenamiento

y Desarrollo Territorial
Luego de permanecer en estudio y debate en la
Asamblea Legislativa desde 2007, el 11 de marzo de 2011 fue aprobada la Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial, aunque regres al
Pleno Legislativo con una serie de observaciones por parte del Ejecutivo20 las cuales fueron
rechazadas, ordenndose su publicacin en el
Diario Oficial de fecha 29 de Julio de 2011, estableciendo un plazo de 12 meses para su entrada
en vigencia. Como antecedentes de esta ley se
encuentran una serie de instrumentos de planificacin impulsados desde el Vice-Ministerio de
Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU), aunque concentrados en el rea Metropolitana de
San Salvador (AMSS) y las principales ciudades
del pas (Santa Ana, Sonsonate y San Miguel).21
19
La Corporacin Reto del Milenio (MCC, por sus siglas en

ingls), del Gobierno de los Estados Unidos, seleccion a
El Salvador para ser receptor de los Fondos del Milenio,
con un monto de financiamiento que podra alcanzar los
US$ 277 millones, pero cuyas acciones estaran enfocadas en el desarrollo de la zona costero- marina del pas.
20
El rgano Ejecutivo consideraba que la Ley aprobada
restaba facultades a ese rgano y exclua a entidades del
gobierno dentro del Consejo Nacional de Ordenamiento
Territorial.
21
Algunos de estos instrumentos fueron: Los Planes Urbanos para el AMSS (METROPLAN 80 y 2000); los Planes
de Desarrollo Urbano para Santa Ana, Sonsonate y San
Miguel (1981); y los Planes Maestros de Desarrollo Urbano
elaborados entre 1995-1998 para el AMSS ampliado,
Santa Ana, Sonsonate, San Miguel y Usulutn. En 1999 se
formul el Programa Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial, el cual deriv en una experiencia de gestin
territorial en el Valle de San Andrs y en la posterior elaboracin por el VMVDU del Plan y la Poltica Nacional de
Ordenamiento y Desarrollo Territorial (PNODT). Precisamente, esta Poltica entr en vigencia en 2007 (ao en que

en El Salvador
La Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial considera que uno de los fines del Estado es
impulsar un desarrollo econmico y social fundamentado en el incremento de la produccin,
la productividad y el uso racional de los recursos naturales, declarando como inters social la
proteccin, restauracin y el aprovechamiento
de los mismos. Para lograr este objetivo, se considera esencial la creacin de un marco legal e
institucional que garantice el uso y manejo adecuado del suelo y los dems recursos. De esta
manera, se propone la creacin del Consejo
Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial como instancia rectora y mximo organismo responsable de la aplicacin de la Ley.22
Si bien la Ley prcticamente no incorpora la
problemtica de cambio climtico, vale la pena
destacar que la misma reconoce las atribuciones
contenidas en la Ley del Medio Ambiente de
1998, que en materia de ordenamiento territorial, mandatan que el MARN debe asegurar que
la dimensin ambiental sea incorporada en
todas las polticas, planes y programas nacionales, regionales y locales de desarrollo y ordenamiento del territorio (art. 12). En este sentido,
considerando las orientaciones de la PNMA
2012, el MARN incorporara la dimensin de
cambio climtico a travs de Directrices Ambientales que deberan ser integrados en los
distintos instrumentos que plantea la Ley de
Ordenamiento y Desarrollo Territorial, entre los
cuales estn: i) Poltica y Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial; ii) Estratese present la Ley aprobada en 2011), e identifica tres
grandes desafos en funcin del uso sostenible de los
recursos naturales: i) resolver la inequidad territorial; ii)
reducir la vulnerabilidad; y iii) mejorar la competitividad
territorial (MOPVTDU, 2007: 9, 13).
22
El Consejo estar conformado por un delegado presidencial, el Secretario Tcnico de la Presidencia, los titulares del MARN, MAG, MOPVTDU, MINSALUD, junto a tres
alcaldes designados por la Corporacin de Municipalidades de El Salvador (COMURES). Completaran el nuevo
marco institucional los Consejos Departamentales y Municipales de Ordenamiento Territorial, as como las asociaciones de municipios conformadas para estos fines
(Asamblea Legislativa, Decreto No. 644: 1-15).

en El Salvador
gias y Planes Departamentales de Ordenamiento y Desarrollo Territorial; y iii) Planes Especiales Territoriales. A nivel local y micro-regional,
los instrumentos contenidos en la Ley son: i)
Planes Municipales o Microregionales; ii) Planes de Desarrollo Urbano-Rural; y iii) Planes
Parciales (Decreto Legislativo No. 644: 16).
Al igual que la Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial, existe una amplia gama de
instrumentos de gestin que se estn definiendo, aunque no necesariamente son coherentes
con esta configuracin de marcos de poltica
frente al cambio climtico.23 Esto plantea un
desafo adicional, pues ser influenciados por
estos nuevos enfoques representa no slo un
reto de voluntad poltica, sino tambin conflictos de enfoques y de apuestas institucionales,
tanto al interior del gobierno, como entre otros
actores, incluidas las municipalidades y el sector privado.
Poltica para el Ordenamiento del Uso

de los Recursos Costero-Marinos
Los recursos costero-marinos del pas se caracterizan por patrones de aprovechamiento insostenible y excluyente. A los problemas de degradacin de los ecosistemas costero marinos y
la insalubridad ambiental generalizada, se
agregan los desafos por reducir el riesgo frente
al cambio climtico.24 Con esta Poltica, el
23
En el caso de la gestin de riesgos, la Ley es ms explcita en su abordaje, pues se plantea como uno de los
principios fundamentales, en tanto el proceso de ordenamiento y desarrollo territorial contribuir prioritariamente
con acciones de prevencin, mitigacin y atencin de
desastres derivadas de las amenazas naturales y de las
alteraciones de origen antropognicos (Decreto Legislativo No. 644: 5). Con el propsito de garantizar su incorporacin por los dems instrumentos, el Plan Nacional deber definir las grandes estrategias y directrices para la
prevencin y mitigacin de riesgos, mientras que los Planes Departamentales y Municipales debern identificar las
zonas de mayor riesgo y proponer las acciones ms adecuadas segn cada caso.
24
A pesar que el art. 73 de la Ley del Medio Ambiente

mandata al MARN la elaboracin de la Poltica para el
18

19
MARN pretende promover el uso sostenible e

inclusivo de los recursos, a travs de: i) revertir
la degradacin de los ecosistemas costeromarinos; ii) mejorar la cobertura de saneamiento ambiental; iii) reducir el riesgo climtico y los
desastres; y iv) desarrollar una gestin incluyente para un aprovechamiento ordenado y
sostenible de los recursos costero-marinos. Las
implicaciones de esta poltica seran determinantes para la franja costero-marina del pas,
pues parte no slo del contexto de riesgos, degradacin e insalubridad ambiental, sino tambin del contexto de conflictos y disputas explicado por el traslape de actores cuyas estrategias
incluyen la expansin de actividades tradicionales como el cultivo de la caa de azcar, la
ganadera, salineras y proyectos de acuicultura;
as como nuevas estrategias que incluyen el
desarrollo turstico e infraestructura para que
dicha franja se reconvierta en plataforma logstica (carreteras, aeropuerto, infraestructura portuaria, etc.). Esta Poltica tendra un rol clave
para revertir procesos de degradacin, como en
el caso de los manglares, que son cruciales para
la reduccin de la vulnerabilidad y la adaptacin al cambio climtico, pues son crticos para
la provisin de servicios ecosistmicos, incluyendo su funcin de barreras naturales que
protegen contra el cambio climtico y desastres
como los tsunamis. Esta Poltica reforzara el
marco institucional para la implementacin del
PREP y estara enmarcada en la recin aprobada PNMA 2012.
Poltica Energtica
El proceso de modernizacin, el crecimiento
econmico, la urbanizacin, el crecimiento demogrfico y el acceso de grupos cada vez ms
amplios de la poblacin a los servicios pblicos
aumentaron el consumo de energa elctrica y
de los derivados del petrleo (Consejo Nacional
Ordenamiento del Uso de los Recursos Costero-Marinos,
desde la aprobacin de dicha Ley en 1998, este mandato
no se cumpli.
19
de Energa, 2010: 11). A pesar que ste result

ser el sector con mayores emisiones de gases de
efecto invernadero en la Primera Comunicacin
Nacional sobre Cambio Climtico, en la actualidad los objetivos de mitigacin son secundarios en la poltica, aunque el esfuerzo principal
se orienta a la transformacin de la matriz
energtica. En efecto, los objetivos de la poltica
energtica son: i) garantizar un abastecimiento
de energa oportuno, continuo, de calidad, generalizado y a precios razonables a toda la poblacin; ii) recuperar el papel del Estado en el
desarrollo del sector energtico, fortaleciendo el
marco institucional y legal que promueva,
oriente y regule el desarrollo del mismo, superando los vacos y debilidades existentes que
impiden la proteccin legal de las personas
usuarias de estos servicios; iii) reducir la dependencia energtica del petrleo y sus productos derivados, fomentando las fuentes de energa renovables, la cultura de uso racional de la
energa y la innovacin tecnolgica; y iv) minimizar los impactos ambientales y sociales de los
proyectos energticos, as como aquellos que
propician el cambio climtico (Consejo Nacional de Energa, 2010: 23). Con este marco, las
lneas estratgicas de la Poltica Energtica son:
i) diversificacin de la matriz energtica y fomento de las fuentes renovables de energa; ii)
fortalecimiento de la institucionalidad del sector energtico y proteccin del usuario; iii)
promocin de una cultura de eficiencia y ahorro energtico; iv) ampliacin de cobertura y
tarifas sociales preferentes; v) innovacin y
desarrollo tecnolgico; y vi) integracin energtica regional (Consejo Nacional de Energa,
2010: 24).
Por su parte, la ampliacin de la capacidad de
generacin de energa renovable incluye los
siguiente proyectos: El Chaparral (66 MW);
ampliacin de la Central 5 de Noviembre (80
MW); y ampliaciones de la capacidad de generacin de energa geotrmica entre 2015 y 2016
(60 MW). Adicionalmente se est rediseando

en El Salvador
el proyecto hidroelctrico El Cimarrn (262

MW).25
Ms que por el potencial de mitigacin, el sector energtico es fundamental para articular un
marco ms coherente de estrategias, polticas,
proyectos y acciones, sobre todo en el caso de
los proyectos hidroelctricos, pues de manera
recurrente, las descargas de enormes volmenes de agua provenientes de las centrales hidroelctricas durante los eventos extremos (huracanes, tormentas y depresiones tropicales)
han magnificado los severos impactos ocasionados por las inundaciones, tal como ocurre en
el delta del ro Lempa y en otras cuencas del
pas. Adems del hecho que los procesos previos de privatizacin ocurridos en este sector
durante la dcada de los noventa tuvieron repercusiones directas en el incremento de las
tarifas de energa, los nuevos proyectos hidroelctricos promovidos por el Gobierno han encontrado fuertes resistencias de parte de movimientos sociales, sobre todo por los impactos en
los medios de vida que incluyen desplazamiento de familias y comunidades locales. Si bien
estas son dimensiones que aparecen presentes
bajo la visin integral territorial de la poltica
energtica,26 son muchos los desafos por asu25
En conjunto, estos proyectos transformaran la matriz

energtica, de modo que entre 2009 y 2015 se pasara de
una contribucin de generacin de energa con fuentes
trmicas del 45% al 27%; en tanto que las fuentes hidroelctricas aumentaran del 27% al 30%; las fuentes geotrmicas disminuiran ligeramente su contribucin de 26%
a 23%; y se promoveran diversos proyectos alternativos
de energas renovables que podran llegar a representar el
19% (biocombustibles y energa solar termoelctrica concentrada).
26
Debido a los conflictos socioambientales generados por

la construccin de represas, que se basaban en modalidades unilaterales de planificacin, en la falta de participacin y de comunicacin, y en la falta de beneficios para las
comunidades locales, la poltica incorpora consideraciones
sobre territorialidad, integralidad y participacin, las cuales
forman parte de la visin integral territorial en los nuevos
proyectos hidroelctricos. En base a estas consideraciones, se est rediseando El Cimarrn, en tanto que el
financiamiento obtenido a travs del Mecanismo de Desarrollo Limpio en el caso del proyecto El Chaparral, se

en El Salvador
mir en trminos de articular un marco ms amplio de polticas de gestin de riesgos que incluya el manejo de las represas, as como de las
cuencas hidrogrficas que las alimentan para
contribuir de manera sustantiva a la regulacin
de los enormes flujos de agua superficial ocasionados por los eventos extremos. En este sentido, la poltica energtica pareciera estar relativamente rezagada frente al imperativo de coordinacin institucional y de gestin del territorio, particularmente para la reduccin del riesgo y para la adaptacin al cambio climtico en
el pas.
Polticas de gestin
y reduccin de riesgos
Si bien con el nuevo de gobierno hay un cambio
de orientacin en el marco de polticas de desarrollo, los impactos de varios eventos extremos
en un perodo relativamente corto han incidido
para que la variabilidad y el riesgo climtico
aparezcan de manera predominante como parte
de los desafos de reduccin del riesgo de
desastres. Esfuerzos como los sistemas de alerta
temprana, los notables avances en el monitoreo
de amenazas, no slo se han fortalecido, sino
que tambin comienzan a incorporarse en marcos de poltica fundamentales, tal como ocurre
con la incorporacin del cambio climtico y el
nfasis en la gestin de riesgos en la poltica de
educacin en general. A continuacin se discuten los principales marcos de poltica vinculados con la gestin y reduccin de riesgos frente
al cambio climtico.
Ley de Proteccin Civil,

Prevencin y Mitigacin de Desastres
La Ley de Proteccin Civil, Prevencin y Mitigacin de Desastres se encuentra en vigencia
desde agosto de 2005, siendo el principal insdestinara a apoyar proyectos de desarrollo productivo y
comunitario de los pobladores locales.
20

21
trumento dentro de un grupo de leyes y reglamentos aprobados entre 2005 y 2006.27 Los impactos del Huracn Mitch (1998) y los terremotos de enero y febrero de 2001 evidenciaron la
gran vulnerabilidad, al tiempo de colocar al
centro del debate la necesidad de contar con
marcos legales e institucionales que permitieran
dar una respuesta ms organizada y efectiva
ante el riesgo a desastres. Dos eventos adicionales de octubre 2005 (Tormenta Tropical Stan y
erupcin del Volcn Ilamatepec) terminaron de
reforzar estas preocupaciones.
Una de las principales disposiciones de la Ley
consiste en la creacin del Sistema Nacional de
Proteccin Civil, Prevencin y Mitigacin de
Desastres, integrado por las comisiones de proteccin civil en los diferentes niveles (nacional,
departamental, municipal y comunal). Adems
de velar por el cumplimiento de la Ley, el Sistema deber incorporar la gestin prospectiva
de riesgos en los planes de desarrollo, elaborar
los mapas de riesgos propios de cada nivel y
promover la educacin ciudadana. As, se busca cumplir con el propsito de prevenir, mitigar y atender de forma efectiva los desastres
naturales y antrpicos en el pas (Gelogos del
Mundo, 2010: 11). En sentido general, aunque
contiene enunciados sobre la importancia de la
prevencin y la gestin prospectiva e integral
de riesgos, la Ley de Proteccin Civil responde
a un enfoque centrado en la ocurrencia inminente del desastre y en la organizacin necesaria para atender la emergencia. Si bien estos
aspectos son importantes y requieren una adecuada coordinacin y mecanismos de actuacin
claros, no menos cierto es que deberan incorporarse con mayor fuerza elementos de cambio
climtico, adaptacin y reduccin de vulnerabi-
lidades, y a partir de stos, definir los lineamientos de una gestin de riesgos que pueda
responder de una manera ms adecuada a los
desafos del pas.
Precisamente, desde su aprobacin se han impulsado una serie de esfuerzos provenientes de
organizaciones de la sociedad civil orientados a
modificar la Ley, sin resultados positivos hasta
el momento en ese sentido. Las reformas estn
orientadas a: i) la incorporacin de nuevos conceptos y enfoques, con el propsito de mover el
centro de atencin desde los fenmenos hacia la
proteccin efectiva de las personas y sus medios de vida; ii) fortalecimiento de las capacidades locales para fomentar una mayor participacin de las comunidades, tanto en el diseo e
implementacin de los planes de gestin de
riesgos como en las acciones de prevencin y
respuesta ante emergencias; y iii) incrementar
los recursos disponibles para la gestin de riesgos, la reconstruccin y rehabilitacin (UNES,
2007: 4).
A nivel regional, El Salvador est comprometido a adoptar la Poltica Centroamericana de
Gestin Integral de Riesgo a Desastres, aprobada en junio de 2010, un marco general donde
aparecen incorporados temas como la reduccin de la vulnerabilidad y el cambio climtico.
Luego de la Depresin Tropical 12-E ocurrida
en octubre de 2011, el Gobierno de El Salvador
convoc a una reunin presidencial extraordinaria el 25 de octubre. Como resultado de dicha
reunin, se lanz la Declaracin Conjunta de la
XXXVIII Reunin Ordinaria del SICA (Diciembre 16, San Salvador), la cual contiene un marcado nfasis en la gestin integral del riesgo de
desastres y la necesidad de atender la problemtica del cambio climtico.28 Adicionalmente,
27
Los instrumentos complementarios son: i) Ley de Creacin del Fondo de Proteccin Civil (agosto 2005); ii) Reglamentos para la Ley de Proteccin Civil y el Fondo,
ambos aprobados en febrero 2006; iii) Reglamento de
Organizacin de la Direccin General de Proteccin Civil
(mayo, 2006); y iv) Plan Nacional de Proteccin Civil (junio, 2006).
21
28
Entre los principales acuerdos de esta reunin se encuentran: i) fortalecimiento de instancias regionales como
el Centro de Coordinacin para la Prevencin de Desastres Naturales en Amrica Central (CEPREDENAC) y la
Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo
(CCAD); ii) creacin del Fondo Centroamericano de Fo-

en El Salvador
bajo la responsabilidad de la Direccin General

de Proteccin Civil, el pas desarrolla una serie
de acciones en el Marco de Accin de Hyogo
para 2005-2015,29 con la finalidad de aumentar
las capacidades nacionales y locales de resiliencia frente a desastres.30
Programa Nacional
de Reduccin de Riesgos 2010-2014
En coherencia con las crecientes preocupaciones
por el impacto de los fenmenos climticos en
el pas, particularmente luego del Sistema de
Baja Presin E96 asociado a la Tormenta Tropical Ida (noviembre de 2009), el MARN formul
el Programa Nacional de Reduccin de Riesgos
(PNRR) para el perodo 2010-2014.31 Junto a los
mento a la Gestin Integral de Riesgo a Desastres; iii)
gestin de fondos internacionales para la implementacin
de la Estrategia Regional de Cambio Climtico, entre
otros.
29
Las prioridades son: i) velar para que la reduccin de

riesgos de desastre sea una prioridad a nivel nacional y
local, dotada de una base institucional slida; ii) identificar,
evaluar y vigilar los riesgos de desastres y potenciar la
alerta temprana; iii) utilizar los conocimientos, las innovaciones y la educacin para crear una cultura de seguridad
y resiliencia a todo nivel; iv) reducir los factores de riesgos
subyacentes; y v) fortalecer la preparacin para casos de
desastre a fin de lograr una respuesta eficaz.
30
En enero de 2011 se cre la Secretara para Asuntos de

Vulnerabilidad, adscrita a la Presidencia de la Repblica.
Dicha Secretara buscara promover un enfoque estratgico para la reduccin de la vulnerabilidad, combinara la
Gestin de Riesgos con la gestin econmica y con la
gestin de la atencin social ambiental, vista desde un
enfoque integral. En la prctica an no se conocen los
avances de estos objetivos.
31
Segn el Ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales, el Sistema de Baja Presin E96 asociado a la Tormenta Tropical Ida, represent un punto de quiebre fundamental y una oportunidad para iniciar un proceso de
incorporacin de la gestin y reduccin de riesgos en la
gestin gubernamental. En el caso del Ministerio de Medio
Ambiente, en junio de 2009 el enfoque encontrado en las
acciones vinculadas con el cambio climtico tenan dos
caractersticas: i) estaban orientadas a los aspectos formales, a la elaboracin de la Segunda Comunicacin Nacional de Cambio Climtico con un equipo ad-hoc que no
tena relacin con el resto de la estructura del Ministerio; y
ii) iniciativas puntuales de mitigacin orientadas a aprovechar la venta de certificados de reduccin de emisiones de

en El Salvador
impactos econmicos (prdida de infraestructura y de produccin) y sociales (muertes, aumento de enfermedades, etc.), se destacan los cuantiosos recursos que deben ser destinados a los
esfuerzos de rehabilitacin y reconstruccin,
limitando as las posibilidades de crecimiento
econmico. Lo anterior permite colocar la reduccin de riesgos como una prioridad de pas,
y en este sentido, ha sido asumida en su contexto ms amplio por el MARN, aunque la atencin directa a emergencias sigue estando bajo la
responsabilidad de la Direccin General de
Proteccin Civil. El objetivo general del PNRR
consiste en contribuir a la reduccin de riesgos
en el marco del Plan de Reconstruccin 20102014, a fin de salvaguardar vidas y reducir las
prdidas econmicas en futuros eventos extremos (MARN, 2010). Los componentes de este
Programa son: i) elaboracin de un Atlas Dinmico de Riesgos; ii) el establecimiento de
Sistemas de Alerta Temprana (SAT) en los territorios priorizados;32 iii) la incorporacin de la
perspectiva de reduccin de riesgos en la inversin pblica (infraestructura, vivienda, mitigacin); y iv) el desarrollo de campaas ciudadanas de sensibilizacin sobre las problemticas
ambientales y de riesgos (MARN, 2010).
La generacin de informacin ambiental que
facilite el seguimiento a los eventos es una de
las principales metas del PNRR. As, se ha iniciado la instalacin de 41 estaciones de monitoreo (lluvia, clima, sismos, ros, mareas, aguas
subterrneas), con el propsito de dejar establecido un sistema de informacin territorial descentralizado y en conexin permanente con los
Sistemas de Alerta Temprana. Adems de las
carbono, a travs del MDL establecido en el Protocolo de
Kyoto. En ese contexto, la pregunta era cmo articular
esas acciones con las prioridades del pas (GDR, 2012).
32
Aunque el Programa tiene previsto ejecutarse en todo el

pas, se priorizarn las zonas susceptibles a desbordamientos y deslizamientos ubicados en el valle del Ro
Jiboa, Lago de Ilopango, Volcn de San Vicente, Ro
Acachuapa, Ro Tituhuapa, la Zona Costera Central y el
rea Metropolitana de San Salvador (AMSS).
22

23
estaciones, el MARN ha instalado una red de

radares de monitoreo de la lluvia, que junto a
otras capacidades de monitoreo, forman parte
del Observatorio Ambiental.33 Como aspecto
complementario, se espera fortalecer las capacidades locales para la gestin de riesgos mediante la creacin de redes de observadores
comunitarios y el establecimiento de sistemas
de comunicacin apropiados. La inversin contemplada para este Programa alcanza los US$
17.5 millones.
Banco Mundial, el cual tiene previsto transferir

a los gobiernos locales a travs del Fondo de
Inversin Social para el Desarrollo Local e Instituto Salvadoreo de Desarrollo Municipal - US$
8 millones para ser utilizados en la gestin de
riesgos. La presencia a nivel comunitario y municipal puede ser aprovechada desde el PNRR
para dinamizar el SINAMA, mejorar las capacidades a nivel de las Unidades Ambientales y
articular las iniciativas para que sean coherentes con la Poltica Nacional de Medio Ambiente.
Si bien a travs del PNRR se tiene previsto lograr una mejora sustancial en el sistema de
monitoreo, dos situaciones ayudaran a potenciar an ms estos esfuerzos. Por un lado, el
funcionamiento efectivo de las redes locales de
observadores y su articulacin al Sistema Nacional de Proteccin Civil, en este caso, a las
comisiones comunales y municipales. Lo anterior implica no slo el diseo de mecanismos
adecuados para transmitir informacin desde y
hacia el MARN, sino tambin la construccin
de capacidades a nivel local para poder responder oportunamente. Por otro lado, el PNRR
debe vincularse con otros esfuerzos sectoriales
que tienen componentes que apuntan en la
misma direccin, como por ejemplo el Programa de Fortalecimiento para Gobiernos Locales,34 financiado a travs de un prstamo del
Plan de Educacin Frente al

Cambio Climtico y Gestin Integral
de Riesgos 2012-2022
33
Segn el MARN, entre los cambios en materia ambiental

y de reduccin de riesgos, El Salvador cuenta con la Red
de Monitoreo de Amenazas Naturales ms poderosa de
Amrica Latina, duplicando el nmero de estaciones de
monitoreo de todo tipo de amenazas naturales; instalando
una red de ocho radares meteorolgicos y estableciendo
un Centro de Monitoreo Integrada de Amenazas. Con
sofisticados equipos informticos y el apoyo de unos 600
observadores locales, el Centro coordina la generacin de
informacin del clima, inundaciones, deslizamientos, la
Central Ssmica Nacional y tambin el monitoreo de los
volcanes y las condiciones del ocano (MARN, 2012b: 8).
34
El Programa tiene un presupuesto total de US$ 80 millones, distribuidos segn los siguientes componentes: (i)
estudios de pre-inversin, US$ 2.75 millones; (ii) obras de
infraestructura, US$ 50 millones; (iii) gestin de riesgos,
US$ 8 millones; iv) fortalecimiento de gobiernos locales en
situacin crtica, US$ 7 millones; fortalecimiento de la
gestin municipal, US$ 5.7 millones; v) apoyo a institucio-
23
En los aos recientes, el sector educativo ha

sido fuertemente afectado por los huracanes y
depresiones tropicales, no slo por los impactos
humanos y los daos a la infraestructura educativa, sino tambin por las frecuentes interrupciones en el calendario escolar y la utilizacin
de diversos centros educativos pblicos como
albergues en etapas de emergencia. En este
marco, el Ministerio de Educacin impulsa una
iniciativa para implementar el Plan de Educacin ante el Cambio Climtico y Gestin Integral de Riesgos. Dicho Plan buscara desarrollar
capacidades de sensibilizacin, comunicacin y
formacin en el sistema educativo nacional,
para contribuir a la reduccin de la vulnerabilidad del pas ante eventos del cambio climtico.
Con esta lgica, el Plan representa una respuesta institucional para enfrentar la recurrencia de
los fenmenos naturales extremos que ocasionan prdidas y daos, adems de alterar el trabajo educativo de los centros escolares y del
Ministerio de Educacin en general (MINED,
2012: 6).
Dicho Plan busca contribuir al aumento de la
resiliencia y contribuir a reducir la vulnerabilines que fortalecen la gestin municipal, US$ 5.6 millones;
y vi) apoyo a estrategia de descentralizacin, US$ 0.7
millones.

en El Salvador
dad del pas ante eventos del cambio climtico

y a restituir el equilibrio de los ecosistemas
mediante acciones educativas. Por ello, los objetivos especficos se orientan a: i) enriquecer la
currcula del programa de ciencias en todos los
niveles y carreras que permita el desarrollo de
contenidos, la obtencin de conocimientos, la
formacin de actitudes y comportamientos de
la comunidad educativa en temas de cambio
climtico y gestin integral de riesgos;35 ii) divulgar acciones, proporcionar informacin y
desarrollar procesos de comunicacin social
que contribuyan a sensibilizar y formar conciencia social de la comunidad educativa y de la
comunidad en general en las temticas de cambio climtico y gestin integral de riesgos; iii)
promover el desarrollo de capacidades de docentes en los temas de cambio climtico y gestin integral de riesgos; iv) crear la estructura
organizativa a nivel local, institucional e interinstitucional para la ejecucin del Plan; v) reducir la vulnerabilidad de la infraestructura escolar ante el cambio climtico para disminuir la
interrupcin de la jornada escolar, mediante el
establecimiento de nuevos lineamientos para
futuros proyectos, tanto en el diseo como en la
construccin; vi) realizar investigaciones en
temas de cambio climtico y gestin integral de
riesgo que apoyen la solucin de problemas y la
reduccin de la vulnerabilidad de centros educativos; vii) desarrollar un sistema de monitoreo y evaluacin que permita el ajuste de las
acciones ante circunstancias cambiantes; y viii)
garantizar el financiamiento para la ejecucin
del Plan (MINED, 2012: 20).
35
En mayo de 2011, a travs de los Decretos Legislativos

714 y 715, se reformaron la Ley General de Educacin y la
Ley de Educacin Superior respectivamente, con el objeto
de incluir la enseanza de temas relativos a la gestin del
riesgo, la mitigacin y adaptacin al cambio climtico en
todo el sistema educativo, as como para que todas las
universidades (estatales y privadas) incorporen en sus
planes de estudio, en sus acciones de investigacin y
proyeccin social, temas referidos a los impactos y a la
adaptabilidad al cambio climtico.

en El Salvador
A pesar que este Plan tiene un enfoque novedoso y apropiado para el contexto salvadoreo, y
que su ejecucin se vera reforzada por las reformas legales en el sistema educativo, adolece
de una estrategia clara de financiamiento. Dado
que el presupuesto del ramo de educacin para
el ao 2012, no contempla asignaciones para la
ejecucin de las acciones contenidas en dicho
Plan, su ejecucin depender de las asignaciones presupuestarias que se logren incorporar a
partir de 2013, as como del financiamiento
externo que se logre movilizar, principalmente
donaciones, considerando la crtica situacin
fiscal.36 En todo caso, los lineamientos del Plan
debern traducirse en acciones y metas mucho
ms especficas, incluso las actividades del Plan
Operativo 2012-2014 (MINED, 2012: 22-24).
Polticas de fomento productivo

que responden al contexto de
variabilidad y cambio climtico
Los impactos en la produccin de granos bsicos ocasionados por problemas de sequa en
aos anteriores, combinados con la crisis en el
abastecimiento de alimentos, han influenciado
el establecimiento de polticas que buscan garantizar la seguridad alimentaria de segmentos
de poblacin pobre y vulnerable; pero tambin,
orientaciones de poltica sectorial, como la poltica forestal an en proceso de aprobacin
han comenzado a incorporar diversas dimensiones del cambio climtico. Aunque esta no es
una tendencia generalizada para el resto de
polticas de fomento productivo, sobresale el
hecho de un mayor nfasis en la produccin
campesina, por su importancia como principal
medio de vida en las zonas rurales del pas.
36
El Programa Integral de Sostenibilidad Fiscal y Adaptacin al Cambio Climtico, a ser financiado con los recursos
del prstamo otorgado por el Banco Interamericano de
Desarrollo y ratificado por la Asamblea Legislativa a finales
del mes de abril de 2012, slo incluye a los ministerios de
Hacienda, Agricultura y Ganadera, Obras Pblicas, y
Medio Ambiente y Recursos Naturales.
24

25
Poltica Nacional de Seguridad

Alimentaria y Nutricional 20112015
Esta Poltica, que fue oficializada por el rgano
Ejecutivo el 16 de mayo de 2011, va dirigida a
grupos de poblacin en condiciones de pobreza
y vulnerabilidad, y sus lneas estratgicas a la
produccin agrcola y la mejora de las condiciones de saneamiento e inocuidad de los alimentos. El objetivo general es garantizar el derecho a una alimentacin saludable para toda la
poblacin salvadorea, en una forma progresiva, iniciando con las poblaciones de mayor
vulnerabilidad, promoviendo la seguridad alimentaria y nutricional y la soberana alimentaria de manera ambiental, social, cultural y econmicamente sostenible, contribuyendo en el
largo plazo a mejorar la calidad de vida de la
poblacin. Los objetivos especficos son: i) mejorar la produccin nacional de alimentos y las
condiciones socioeconmicas de los hogares en
riesgo de inseguridad alimentaria y nutricional;
ii) mejorar el acceso fsico y econmico de las
familias a una alimentacin adecuada; iii) mejorar las prcticas de alimentacin y cuidado de
grupos vulnerables; iv) disminuir la prevalencia de enfermedades infecciosas asociadas con
las prcticas de higiene, el acceso al agua segura
y el saneamiento bsico de los hogares y las
comunidades; v) promover y asegurar el acceso
de las mujeres al control y decisin sobre los
recursos productivos; vi) desarrollar las capacidades, potencialidades y competencias de los
distintos sectores involucrados en los diferentes
niveles de intervencin (nacional, departamental, regional y municipal), sobre la seguridad
alimentaria y nutricional; vii) fortalecer los
marcos legales e institucionales para la seguridad alimentaria y nutricional y viii) establecer
un sistema de monitoreo, evaluacin y alerta
temprana de la situacin alimentaria y nutricional, y de la ejecucin de la poltica.
Para la implementacin de esta poltica se cre
el CONASAN y el COTSAN (Decreto Ejecutivo
25
No. 63, 2009). El CONASAN est integrado por

los titulares de la Secretara de Inclusin Social,
la Secretara Tcnica de la Presidencia, el Ministerio de Agricultura y Ganadera y el Ministerio
de Salud; en el COTSAN participan delegados
de las entidades anteriores y adems el Centro
Nacional de Tecnologa Agropecuaria y Forestal (CENTA), el Ministerio de Educacin
(MINED), la Defensora del Consumidor (DC),
la Corporacin de Municipalidades de El Salvador (COMURES), el Instituto Salvadoreo de
Transformacin Agraria (ISTA), el Instituto
Salvadoreo para el Desarrollo de la Mujer
(ISDEMU), la Sub-Secretara de Desarrollo Territorial y Descentralizacin, el Ministerio de
Economa (MINEC), el Ministerio de Trabajo y
Previsin Social (MINTRAB), el Ministerio de
Medio Ambiente y Recursos Naturales
(MARN) y la Administracin Nacional de
Acueductos y Alcantarillados (ANDA).37 Segn
el Decreto Ejecutivo No. 69, la Seguridad Alimentaria y Nutricional se considera como un
asunto de Estado y una prioridad del Gobierno,
cuyas lneas estratgicas se enfocan en la intervencin de aspectos sobre produccin, disponibilidad, mejora de las condiciones de saneamiento e inocuidad de los alimentos. Adems,
la Poltica busca desarrollar un marco institucional a nivel municipal, departamental y nacional, con planes territoriales de seguridad
alimentaria y nutricional (GOES, 2011: 4).
Esta Poltica se considera un instrumento clave
para enfrentar un problema histrico caracterizado por la falta de acceso a la tierra para producir alimentos, la prolongada crisis del agro y
sus consecuencias en la cada de la produccin
agropecuaria, que junto al marco de polticas
anteriores al 2009, ocasionaron una fuerte de37
En el proceso de elaboracin de esta Poltica participaron diversos actores, entre los que se encuentran el Ministerio de Salud, la Universidad de El Salvador, ONGs,
organismos de las Naciones Unidas y Agencias de Cooperacin Internacional, junto a representantes comunitarios
que participaron en varios talleres de consulta, realizados
a nivel nacional.

en El Salvador
pendencia de la importacin de alimentos bsicos, lo cual, combinado con el alza en los precios repercuti en problemas de acceso a los
alimentos entre hombres y mujeres. Los impactos de eventos extremos y los desastres ocurridos en los ltimos aos plantean nuevos retos
en la seguridad alimentaria y nutricional. La
Poltica reconoce la problemtica ambiental y la
influencia del cambio climtico en la disponibilidad de alimentos. Sin embargo, aunque se
aborda el desafo de la adaptacin al cambio
climtico, a travs de una apuesta clara por la
agricultura familiar como base para la produccin nacional de alimentos saludables, en las
lneas de poltica no se reflejan mayores articulaciones con otras instituciones (como el MAG y
el MARN) encargadas del tema. En cambio, en
el tema de medidas de mitigacin ante los
desastres naturales y con el fin de disminuir la
vulnerabilidad, la Poltica aborda el diseo de
un sistema nacional de abastecimiento de alimentos ante situaciones de desastre o emergencia que afectan a la seguridad alimentaria, incluyendo una normativa en el manejo de donaciones internacionales de alimentos.
Poltica Forestal 2011-2030

Segn el MAG, la degradacin del recurso forestal se debe a la desatencin poltica, dejando
al descubierto la alta vulnerabilidad ante fenmenos naturales asociados al cambio climtico,
que ao con ao se presentan de forma recurrente y con mayor intensidad (MAG, 2011). A
diferencia de los intentos durante las dcadas
anteriores por implementar una poltica forestal, los cuales buscaban promover el desarrollo
forestal basado en un enfoque extractivista
(madera de bosques y plantaciones), la actual
propuesta de Poltica Forestal busca proteger y
recuperar la cobertura boscosa, por su contribucin a la reduccin de riesgos y de la vulnerabilidad por su rol en la recuperacin de suelos y proteccin del recurso hdrico (MAG,
2011). Por otra parte, dado el alto porcentaje de

en El Salvador
vocacin forestal del pas, as como las valiosas experiencias de manejo de sistemas agroforestales de parte de pequeos productores y
cooperativas, la implementacin de la Poltica
Forestal tendra un fuerte impacto en la generacin de empleo y en el desarrollo rural a corto
plazo (MAG, 2011). Los objetivos de esta Poltica son: i) recuperar la cobertura forestal en
reas especficas; y ii) modernizar el sector forestal nacional para disminuir la vulnerabilidad
del pas, se maximice la produccin sostenible
de bienes y servicios forestales y se contribuya
a mejorar la calidad de vida de la sociedad salvadorea.
Segn la Poltica, una de las condiciones necesarias para el despegue del sector forestal es la
priorizacin de un proceso de ordenamiento
forestal que norme las categoras de uso, para
definir y destinar las tierras a la proteccin, a la
recuperacin y a la produccin forestal sostenible. Para la formulacin de esta Poltica, el
MAG promovi la creacin del Grupo Promotor de Concertacin, constituido por diversas
entidades vinculadas con la planificacin, ordenacin y uso de los recursos naturales.38 La
Poltica Forestal se enfoca en rescatar la multifuncionalidad de los sistemas forestales incluyendo bosques, sistemas agroforestales y plantaciones comerciales, que proveen servicios
ecosistmicos, no slo a nivel local (bienes maderables y no maderables), sino que tambin a
la poblacin en general, ya que juegan un rol
fundamental en la regulacin del ciclo hidrolgico, en la captura de carbono y en la reduccin
de la vulnerabilidad e impactos de la variabilidad y cambio climtico. De ser aprobada, esta
38
Entre ellas FAO, MARN, CCAD, PNC, FGR, CEL,

ANDA, Municipalidades, ONGs, Organizaciones Gremiales
(AFOSALVA y CORFORES), Cooperativas, Organizaciones Comunitarias de Base, CONAMYPE, COEXPORT,
MINEC, CENPROMYPE, ENA y universidades. Todas
estas instituciones han consolidado un proceso participativo de formulacin de la Poltica Forestal, recogiendo las
inquietudes de pequeos productores agrcolas y agroforestales, y propietarios de bosques.
26

27
Poltica requerir de unos $12.5 millones anuales para su implementacin. Esos recursos se
pretenden obtener de varias fuentes de financiamiento, destacndose el pago por servicios
ecosistmicos como la fuente principal. La Poltica Forestal plantea la promocin de alternativas como los sistemas agroforestales y silvopastoriles, que contribuyan a la seguridad alimentaria, en consonancia con el PAF y el PREP, las
cuales se discuten ms adelante.
Polticas que vinculan

reduccin del riesgo, adaptacin
y mitigacin del cambio climtico
En las secciones anteriores se han presentado y
discutido un conjunto importante de polticas
que desde distintos mbitos sectoriales, responden con mayor o menor grado al contexto
de variabilidad y cambio climtico del pas. Por
la articulacin que tienen entre s, en esta seccin se analizan cuatro marcos de poltica promovidas desde ministerios diferentes, pero que
tienen a la base un importante proceso de coordinacin interministerial (obras pblicas, agricultura y ganadera, medio ambiente y recursos
naturales, y hacienda), abarcando desde la gestin de infraestructura y obra pblica, hasta la
produccin agrcola, la restauracin de ecosistemas y la poltica fiscal, con un enfoque unificado que abarca respuestas de poltica para el
corto plazo (reduccin del riesgo y de la vulnerabilidad), hasta la construccin de bases institucionales con un enfoque estratgico para la
adaptacin al cambio climtico en el mediano y
largo plazo.
Estrategia del Ministerio de Obras

Pblicas ante el cambio climtico
Sin lugar a dudas, la infraestructura pblica ha
sido una de las reas ms afectadas con la ocurrencia de los eventos climticos extremos de
los ltimos cuatro aos. Segn datos del
27
MOPVTDU, durante los cinco eventos extremos

ocurridos en el transcurso de un ao (20092010),39 el balance de daos y prdidas ascendi
a US$ 322.6 millones, lo que represent ms de
cuatro veces la cantidad prevista en el presupuesto de 2010 para atender desastres, la cual
ascenda a US$ 75.5 millones (MOPVTDU,
2010). A los costos anteriores es necesario agregar los US$ 261 millones estimados como daos
y prdidas en infraestructura40 (transporte,
telecomunicaciones, agua potable y saneamiento, energa), luego del paso de la Depresin
Tropical 12-E, en octubre de 2011 (STP, 2011: 9).
Ante este panorama y considerando que las
perspectivas apuntan hacia la ocurrencia de
fenmenos de este tipo con mayor frecuencia e
intensidad, el MOPVTDU se plante la necesidad de elaborar una estrategia que permitiera
pasar de acciones de respuesta a la emergencia,
a la adaptabilidad y la previsin. Con esa lgica
se cre la Direccin de Adaptacin al Cambio
Climtico y Gestin Estratgica del Riesgo
(DACGER), cuya misin consiste en elaborar
estudios tcnico-cientficos para adaptar la infraestructura social y productiva al cambio climtico; disear y proponer obras de mitigacin
como medida de previsin, a fin de reducir la
vulnerabilidad y el impacto en la infraestructura social y productiva (MOPVTDU, 2011).41
Esta Direccin depende directamente del despacho ministerial y tiene a su vez cuatro subdirecciones: puentes y obras de paso, drenajes,
geotecnia, y estudios tcnicos. Actualmente, la
DACGER ejecuta el proyecto Desarrollo de
Capacidades para el Reforzamiento de la Infra39
Los eventos fueron: Ida (7 de noviembre, 2009); Agatha

(29 de mayo, 2010); Alex (26 de junio, 2010); MathewNicole (24 y 30 de septiembre, 2010).
40
El total de prdidas estimadas para este evento ascendi a US$ 840 millones, distribuidas de esta manera: i)
Sectores Productivos (agricultura, comercio, industria,
etc.), US$ 299 millones; ii) Infraestructura, US$ 261 millones; iii) Sectores Sociales (vivienda, salud, educacin),
US$ 208 millones; y iv) Medio ambiente, US$ 73 millones.
41
Esta es la primera Direccin de Cambio Climtico creada bajo un ministerio de infraestructura en Amrica Latina
y posiblemente a nivel mundial.

en El Salvador
estructura Pblica de El Salvador, con apoyo de

la Agencia de Cooperacin Internacional de
Japn (JICA).42 A travs de este proyecto se
busca que el personal de la Direccin mejore
sus conocimientos y fortalezca sus capacidades
para desarrollar estrategias de prevencin de
riesgos, contrarrestar eventos que puedan derivar en desastres y adaptar la infraestructura al
cambio climtico.
Es evidente que la principal orientacin del
MOPVTDU consiste en disminuir los impactos
de los fenmenos climticos en la infraestructura y obra pblica. Incluso, el trmino utilizado
de blindaje de la infraestructura frente al cambio climtico, denota la relevancia de la estrategia para reducir los impactos para la poblacin
y sus bienes, incluida la produccin. Sin embargo, en poco tiempo tambin hay una evolucin importante del enfoque, pues el planteamiento del MOPVTDU ya incorpora el rol de
los bosques de galera en la proteccin de
infraestructura, de modo que su enfoque tambin se ampla a la necesidad de modalidades
de infraestructura verde. En este punto, es
importante mencionar que bajo la lnea prioritaria de la PNMA 2012 referida a la restauracin y conservacin inclusiva de ecosistemas, la
estrategia del MOPVTDU se articula fuertemente con el PREP (que se discute ms adelante), bajo los componentes de desarrollo sinrgico de la infraestructura fsica y la infraestructura natural, as como con el desarrollo de una
agricultura resiliente al clima y amigable con la
biodiversidad (MARN, 2012a: 84).
Programa Nacional de Restauracin

de Ecosistemas y Paisajes (PREP)
El Programa Nacional de Restauracin de Ecosistemas y Paisajes43 es un Programa clave que
forma parte de las respuestas de poltica del
MARN para revertir la degradacin ambiental
y la adaptacin al cambio climtico en El Salvador mediante acciones productivas y de manejo
sostenible de recursos naturales que buscan: i)
promover la restauracin de los ecosistemas y
paisajes como forma de reducir el riesgo; ii)
contribuir proactivamente a la disminucin de
la vulnerabilidad socioeconmica y ambiental;
y iii) aumentar la capacidad de mitigacin y
adaptacin al cambio climtico del sector agropecuario y de la infraestructura (MARN,
2012b). Segn el MARN, este Programa supone
una movilizacin masiva de productores, gobiernos y organizaciones locales, as como un
accionar articulado del gobierno central, especialmente del MAG, MOPVTDU y MARN con
los actores locales (MARN, 2012a: 85).
La fase piloto de implementacin del PREP se
enfoca en tres territorios: i) Bajo Lempa (municipios de Zacatecoluca, Tecoluca y Jiquilisco); ii)
Micro-regin Humedal del Cerrn Grande
(municipios de Suchitoto, Cinquera y Jutiapa);
y iii) Mancomunidad La Montaona (municipios de Chalatenango, Comalapa, Concepcin
Quezaltepeque, El Carrizal, La Laguna, Las
Vueltas y Ojos de Agua). El PREP no slo considera las condiciones de degradacin, riesgo y
vulnerabilidad, sino tambin las condiciones
sociales, productivas y organizativas, sobre la
base de las cuales se eligieron dichos territorios,
en los cuales se cuenta con una fuerte tradicin
de organizacin social. La entidad rectora del
43
42
El Proyecto tiene una duracin de 3 aos, un costo de

US$ 4.6 millones e incluye asistencia tcnica y equipamiento. Como parte de la asistencia tcnica, expertos
japoneses asesoran en especialidades como drenajes,
puentes y obras de paso, deslizamientos y red vial.

en El Salvador
El 7 de mayo de 2012, el MARN lanz pblicamente el

Programa Nacional de Restauracin de Ecosistemas y
Paisajes, como un ambicioso esfuerzo nacional de adaptacin al cambio climtico. Dicho lanzamiento se realiz en
coordinacin con el MOPVTDU, el MAG y la Secretara
Tcnica de la Presidencia.
28

29
PREP es el MARN, que cuenta con una estrategia de vinculacin con actores diversos a distintos niveles, incluyendo ministerios e instancias
del Gobierno Central, como organizaciones
locales y territoriales. Con esta orientacin, el
MARN busca que el PREP se traduzca en un
marco estratgico de actuacin con un enfoque
integral e interinstitucional (Memoria de ForoTaller Agricultura Sostenible para la Restauracin de Ecosistemas y Paisajes Rurales, 2012: 1).
Para el PREP, los esfuerzos de restauracin
para la reduccin del riesgo y la adaptacin al
cambio climtico suponen trabajar con pequeos, medianos y grandes productores, por ello,
un desafo fundamental es la construccin de
vinculaciones y acuerdos, no slo a nivel de
ministerios, sino tambin con diversos actores
territoriales. Con esta lgica, el PREP constituye
la principal apuesta del MARN para sentar
bases orientadas a la adaptacin y resiliencia en
los territorios frente a los efectos del cambio
climtico.
El PREP prcticamente ha iniciado sus acciones
durante los meses previos y se ha planteado
como meta implementarse de manera conjunta
en el 20% del territorio en que se implementa el
Plan de Agricultura Familiar (PAF), promoviendo diversas prcticas de manejo sostenible
que mejoren la resiliencia en la produccin
agrcola. Este Programa nace bajo la concepcin
de que los ecosistemas y las actividades productivas estn ntimamente relacionados. A
diferencia del PAF (cuya rea de trabajo es la
finca), la escala del PREP es el paisaje (Memoria
de Foro-Taller Agricultura Sostenible para la
Restauracin de Ecosistemas y Paisajes Rurales,
2012: 1).
El PREP ha sido diseado a travs de un proceso de consulta que ha contado con el apoyo de
una diversidad de instituciones y con la asesora de expertos internacionales. Los ejes estratgicos del PREP son: i) la promocin de la agri-
29
cultura orgnica y sostenible que promueve la

eliminacin del uso de agroqumicos, la produccin diversificada bajo un enfoque de ecosistemas, la seguridad alimentaria, el empoderamiento humano y la participacin con equidad de gnero; ii) el cambio de prcticas agrcolas de grandes productores (azcar, caf y ganadera), con acciones especficas como la promocin de la Zafra Verde, que consiste en
evitar la quema de la caa de azcar en unas
2,500 has; y iii) realizacin de obras de infraestructura natural que incluyen la introduccin
de vegetacin en combinacin con obras fsicas
para la restauracin y reduccin de riesgos
(MARN, 2012).
La implementacin del PREP enfrenta desafos
institucionales importantes, sobre todo considerando que el MARN no es un ministerio con
capacidades operativas como las existentes en
otros ministerios. Por esta razn, la implementacin del PREP requiere basarse en capacidades institucionales de otras entidades gubernamentales, como las del MAG, sino tambin
de capacidades locales y territoriales a travs de
acciones promovidas por un ministerio cuyo
enfoque prevaleciente en etapas anteriores se
limitaba a la conservacin y a la administracin
de reas naturales protegidas, entre otros.44
44
La creacin del MARN en 1997, fue el resultado de un

largo proceso de discusin, movilizacin social e incluso
de condicionalidades cruzadas de actores externos como
el BID, el Banco Mundial y AID, entre otros. Si bien ese
proceso culmin en la creacin del MARN, se dio en un
contexto de reforma y reduccin del Estado, de modo que
desde sus orgenes no fue concebido como un ente normador y orientador, de ah que no haya desarrollado capacidades operativas como las de otros ministerios como el
MAG, que tambin vio reducida su capacidad operativa
por la reduccin del nmero de agencias de extensin
agrcola derivadas del proceso de reforma sectorial agrcola por el que atraves en la dcada de los noventa.

en El Salvador
Estrategia Ambiental de Adaptacin

y Mitigacin al Cambio Climtico
del Sector Agropecuario, Forestal,
Acucola y Pesquero
Esta estrategia surge como parte de las respuestas ante los severos impactos que la Depresin
Tropical 12-E ocasion sobre la produccin
agrcola del 2011. Las prdidas ocasionadas
truncaron las enormes expectativas de una produccin rcord de granos bsicos en el primer
ao de implementacin del Pla de Agricultura
Familiar (PAF). Las repercusiones fueron tan
devastadoras que esta Estrategia se formul en
base a un mandato presidencial para incorporar
la dimensin de cambio climtico en el PAF,45
pues adems de haber sido severamente impactadas las cosechas, tambin se evidenciaron las
notables falencias del PAF que se implement
sin tomar en cuenta acciones que asumieran la
enorme vulnerabilidad de la produccin campesina ante el riesgo climtico. Sin embargo, en
menos de un ao, a los objetivos de aumento de
la produccin de alimentos, tambin se incorporaron al PAF criterios ambientales relativos a
la vulnerabilidad, adaptacin y mitigacin del
cambio climtico.46 Con esa lgica, el MAG, en
colaboracin del MARN prepar la Estrategia
Ambiental de Adaptacin y Mitigacin al Cambio Climtico del Sector Agropecuario, Forestal,
Acucola y Pesquero, que en el fondo, es un
45
Luego del paso de la Depresin Tropical 12-E, a solicitud del Ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales,
Casa Presidencial recomienda a todas las carteras de
Estado, el abordaje del tema de cambio climtico con un
mayor nfasis. En el caso del MAG, esto signific la conformacin de un Equipo de Trabajo compuesto por la
Oficina de Planificacin Agropecuaria y las Direcciones de
Sanidad Vegetal, Desarrollo Rural, Ordenamiento Forestal,
el CENTA y CENDEPESCA, cuya misin ha sido la elaboracin de dicha Estrategia (Sosa, 2012).
46
El PAF busca reactivar el sector agropecuario, contribuir
a la seguridad alimentaria, contribuir a la reduccin de la
pobreza rural, sobre la base que el sector agropecuario es
la principal fuente generadora de crecimiento econmico,
acumulacin de riqueza y reduccin de la pobreza, especialmente en los territorios rurales (MAG, 2011; Herrador,
2011: 2).

en El Salvador
ajuste y ampliacin del PAF. Mediante esta

Estrategia, se espera que la produccin alimentaria contribuya al crecimiento econmico y a la
reduccin de la pobreza en los territorios rurales en consonancia con el PAF (MAG, 2012).
Esta Estrategia se encuentra en la fase final de
aprobacin y su objetivo general es contribuir a
la adaptacin de los impactos del cambio climtico en el sector agropecuario, forestal, pesquero y acucola, bajo un enfoque de manejo sostenible de cuencas, contribuyendo a la mitigacin
del calentamiento global como co-beneficio de
los esfuerzos de adaptacin. Entre los objetivos
especficos se encuentran: i) promover la gestin de conocimiento para la incorporacin de
acciones ambientales en los procesos productivos; ii) reducir la vulnerabilidad ante desastres
en territorios rurales; iii) disear planes de
adaptacin y mitigacin orientados hacia la
seguridad alimentaria; iv) contribuir a la sostenibilidad del PAF; y v) implementar la gestin
ambiental en todos los niveles del MAG (MAG,
2012). La Estrategia prev la creacin de una
Divisin de Cambio Climtico dentro del MAG,
la cual estara adscrita a la Direccin Forestal,
Cuencas y Riego.
El PAF es liderado por el MAG con apoyo de
varias agencias internacionales (FAO, IICA y
PMA). Adems, coordina acciones con el Ministerio de Educacin, el Ministerio de Salud y el
Ministerio de Economa. Implementado a partir
del 2011, el PAF fue concebido para asegurar e
incrementar la produccin agrcola para garantizar la seguridad alimentaria y lograr un excedente de produccin para la comercializacin,
mejorando la rentabilidad de los productores.
El PAF incluye tres programas: i) El Programa
de Abastecimiento Nacional para la Seguridad
Alimentaria y Nutricional (PAN), con US$ 190.4
millones dirigido a los agricultores de subsistencia (incluye un paquete tecnolgico, insumos
qumicos y semillas certificadas), asistencia
tcnica y una lnea especial de crdito; ii) El
30

31
Programa de Agricultura Familiar para el Encadenamiento Productivo (PAP) que consiste

en generar cadenas de valor a travs del fortalecimiento de encadenamientos productivos
para agricultores comerciales de pequea escala
(incluye 10 cadenas productivas);47 y iii) El Programa para la Innovacin Agropecuaria (US$
16 millones) que busca generar valor agregado
en la produccin, la adopcin de nuevas tecnologas para penetrar a nuevos mercados como
la agricultura orgnica, promover el acceso a
informacin actualizada de los mercados, la
bio-energa para consumo local a partir de la
creacin de plantas prototipo con biocombustibles, alianzas estratgicas, centros de desarrollo
tecnolgico agropecuario y apoyo financiero
(MAG, 2012).
La Estrategia ha sido coordinada con el MARN,
de modo que el enfoque, la visin y las acciones
para la reduccin de la vulnerabilidad y la
adaptacin al cambio climtico son coherentes
con los otros marcos de polticas institucionalizados por el MARN. Esto ha propiciado acuerdos fundamentales para que el PREP se desarrolle en reas prioritarias del PAF, con metas
que pretenden una implementacin conjunta en
el 20% del territorio en que se implementa el
PAF.
Programa Integral
de Sostenibilidad Fiscal
y Adaptacin al Cambio Climtico
El pasado 25 de abril, la Asamblea Legislativa
de El Salvador aprob un prstamo contratado
con el BID (ES-L1071) que da soporte financiero
al Programa Integral de Sostenibilidad Fiscal y
Adaptacin al Cambio Climtico.48 Luego de la
47
Granos bsicos, hortalizas, frutales, miel, acuacultura,

turismo rural, artesanas, caf, cacao y ganadera.
48
El estudio de la propuesta para este prstamo se realiz
en de la Comisin de Hacienda y Especial del Presupuesto
de la Asamblea Legislativa. A pesar que existe la Comisin
de Medio Ambiente y Cambio Climtico, este prstamo no
se discuti en esta Comisin, pues es la primera la que
31
Depresin Tropical 12-E result ms evidente el

impacto de este tipo de fenmenos, no slo por
los daos en infraestructura y las prdidas en la
produccin, sino tambin en los principales
factores que propician el crecimiento y la estabilidad macroeconmica. Segn las proyecciones del Fondo Monetario Internacional, la tasa
de crecimiento del pas para el 2011 sera de 2%
del PIB, sin embargo, luego de la Depresin
Tropical 12-E la expectativa de crecimiento descendi a 1.4%, como resultado directo de las
prdidas de la produccin agrcola y la desaceleracin del comercio. Adems, como lo seala
el Banco Interamericano de Desarrollo, no sera
posible lograr las metas de reduccin del dficit
fiscal por la presin de los gastos destinados a
la atencin de la emergencia y la reconstruccin
en las limitadas finanzas pblicas (BID, 2011: 24). Se estima que el impacto fiscal de la Depresin Tropical 12-E para los prximos aos podra significar un monto de US$ 575 millones, lo
que causara un incremento en el dficit, a menos que se adopten medidas orientadas hacia el
aumento de los ingresos fiscales, la eficiencia de
la administracin tributaria y una adecuada
focalizacin del gasto pblico, privilegiando las
inversiones que contribuyan a la reduccin de
la vulnerabilidad frente al cambio climtico
(BID, 2011: 5). Este es el contexto para la definicin del Programa Integral de Sostenibilidad
Fiscal y Adaptacin al Cambio Climtico, el
cual si bien valora positivamente los esfuerzos
actuales que se realizan en el pas, plantea una
aborda los temas fiscales y de financiamiento. La correlacin poltica hasta el mes de abril de 2012, posibilit la
aprobacin de este prstamo, pues a partir del 1 de mayo
de 2012, la Asamblea Legislativa tiene una correlacin
poltica diferente como resultado de las elecciones legislativas de marzo de 2012, la cual generara mayores dificultades para alcanzar los votos suficientes para la aprobacin de prstamos internacionales. El prstamo que hace
posible el Programa Integral de Sostenibilidad Fiscal y
Adaptacin al Cambio Climtico fue aprobado con 63
votos a favor por parte de los partidos FMLN, GANA y CN,
en tanto que los diputados de ARENA no dieron su respaldo, argumentando que los recursos del prstamo seran
utilizados para cubrir gastos corrientes.

en El Salvador
serie de desafos, tanto a nivel de la institucionalidad, como de intervenciones especficas.49

El Programa tiene como objetivo principal
contribuir a la sostenibilidad fiscal y a la adaptacin al cambio climtico, mediante la reduccin de la vulnerabilidad fsica y natural del
pas. Para lograrlo, se plantea la consolidacin
de las polticas pblicas y el desarrollo de capacidades en cuatro componentes bsicos: i) estabilidad macroeconmica; ii) sostenibilidad fiscal; iii) institucionalidad; y iv) resiliencia y
adaptacin (BID, 2011: 10). En el caso del Ministerio de Hacienda, el Programa busca contribuir
a incrementar y eficientizar las recaudaciones
fiscales, en funcin de las necesidades financieras que puedan presentarse ante la ocurrencia
de desastres. Actualmente ya se ha iniciado la
incorporacin de criterios relativos a la variabilidad climtica en la planificacin presupuestaria. De hecho, la poltica presupuestaria de 2013
establecera como una prioridad de corto plazo,
fortalecer la gestin ambiental pblica y ejecutar la poltica nacional del medio ambiente,
para lo cual, el Ministerio de Hacienda estara
integrado en el Comit de Cambio Climtico,
que a su vez formara parte del SINAMA. En el
Cuadro 5 se resumen las acciones del Programa
para los ministerios de medio ambiente, obras
pblicas, y agricultura y ganadera.
Este Programa, adems de innovador, representa un impulso importante para consolidar los
avances iniciales logrados por los ministerios
involucrados. Si bien su lgica busca fortalecer
las condiciones para mejorar las respuestas ante
49
Entre los avances se destacan: el fortalecimiento del

Centro de Monitoreo de Amenazas Naturales del MARN y
los Sistemas de Alerta Temprana (SAT), junto a los programas PAF y PREP del MAG y MARN respectivamente.
Por su parte, los desafos incluyen la aprobacin de la
Poltica Nacional de Medio Ambiente, la entrada en vigencia de la Ley de Ordenamiento Territorial, la consolidacin
de la Direccin de Cambio Climtico y Asuntos Estratgicos del MARN y la Direccin General de Adaptacin al
Cambio Climtico y Gestin Estratgica de Riesgos del
MOPVTDU, as como la articulacin sectorial efectiva
alrededor del SINAMA.

en El Salvador
impactos de fenmenos climticos extremos en

la las condiciones fiscales del pas, los componentes 3 y 4 buscan generar sinergias que enfatizan la adaptacin, lo que facilitara el trnsito
de las iniciativas e intervenciones actuales
(PREP, PAF, DACGER), hacia objetivos ms
estratgicos y de largo plazo. En este sentido, la
disponibilidad de recursos adicionales se convierte en un factor clave, pues los ministerios ya
no dependern nicamente de las partidas presupuestarias asignadas para este fin, las cuales
son sumamente limitadas. A pesar de que el
Programa no contempla la participacin directa
del MAG durante la primera etapa, es pertinente su vinculacin desde el inicio del mismo,
especialmente porque desde este Ministerio ya
se ejecutan acciones concretas para incorporar
la dimensin ambiental y de cambio climtico
dentro del PAF, que es la principal apuesta
para la reactivacin agropecuaria y que involucra a los pequeos productores en diferentes
territorios del pas.
Para el segundo tramo del Programa, se incluyen acciones de fortalecimiento institucional,
principalmente a travs de: i) la aprobacin en
Consejo de Ministros de la actualizacin de la
Poltica Nacional del Medio Ambiente donde se
especifiquen las directrices de poltica para
reducir la vulnerabilidad frente al cambio climtico; ii) la designacin en el SINAMA de un
Comit de Cambio Climtico integrado por los
puntos focales de por lo menos el MAG, el
MOPTVDU y el MH; iii) la elaboracin de un
anteproyecto de reglamento de la Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial que incluya la
conformacin del Consejo Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial que formule
la poltica nacional de ordenamiento y desarrollo territorial y que norme la elaboracin de los
planes de ordenamiento y desarrollo territorial
teniendo en cuenta la vulnerabilidad territorial;
y iv) la creacin de una Comisin Ministerial de
Cambio Climtico en el MAG, con asignacin
de funciones para el diseo de una Estrategia
32

33
Sectorial de Reduccin de Vulnerabilidad. Como se ha visto, algunas de estas acciones previstas ya se han comenzado a implementar.
A pesar de movilizar recursos financieros por
medio de asignaciones presupuestarias y recursos externos como los provenientes a travs de
este prstamo, la PNMA 2012 plantea que El
Salvador requiere movilizar cuantiosos recursos financieros para promover y encauzar los
procesos necesarios de adaptacin al cambio
climtico, y que el pas no est en capacidad de
movilizar dichos recursos a travs de endeudamiento adicional, por lo tanto, se debe priorizar la captacin de financiamiento climtico
externo no reembolsable a travs de propuestas
innovadoras que apoyen las distintas componentes de un plan nacional de cambio climtico
(MARN, 2012a). Con esta lgica, existen acciones coordinadas entre el MARN, el Ministerio
de Relaciones Exteriores y la Presidencia de la
Repblica orientadas a la conformacin de un
Comit Interinstitucional para el Financiamiento Climtico, el cual agrupara 13 instituciones
gubernamentales. El Fondo Ambiental de El
Salvador (FONAES) est siendo redefinido para
operar como el instrumento financiero de canalizacin de financiamiento climtico externo no
reembolsable que El Salvador pudiera gestio-
33
nar. De hecho, El Salvador ha iniciado gestiones

iniciales para complementar los limitados recursos financieros nacionales, principalmente
con pases como Japn, Noruega y Estados
Unidos, adems del PNUD, el Banco Mundial y
el GEF. Asimismo, El Salvador apuesta por la
cooperacin Sur-Sur y hay acciones iniciales
con pases como Uruguay, Cuba y Ecuador.
Finalmente, se reconoce que hay otras iniciativas y esfuerzos en proceso de definicin y/o en
implementacin con claras vinculaciones con
los desafos del cambio climtico para El Salvador. El anteproyecto de Ley General de Aguas
actualmente en estudio por parte de la Asamblea Legislativa incorpora criterios orientados a
la adaptacin que debern ser incluidos en la
planificacin hdrica; el Ministerio de Salud, en
coordinacin con el MARN promueve la conformacin de un Sistema de Observacin BioClimtica que cuente con protocolos de respuesta involucrando a las direcciones de Saneamiento Ambiental y Vigilancia Epidemiolgica; el Ministerio de Educacin ha lanzado una
serie de de documentos educativos denominada Aprendamos a Protegernos, dirigida a
estudiantes de cuarto grado con un cuadernillo
dedicado al tema de cambio climtico.

en El Salvador
Consideraciones finales
A diferencia de los esfuerzos del pasado por
incorporar la dimensin del cambio climtico
en el marco de polticas nacionales, en los cuales predomin la lgica del cumplimiento de los
compromisos del pas ante la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico y aprovechar las potenciales oportunidades
vinculadas con la mitigacin, actualmente El
Salvador atraviesa por un conjunto de esfuerzos e iniciativas que estn reconfigurando el
marco de polticas, no slo ambientales, sino
tambin sectoriales (productivas, sociales), territoriales e incluso fiscales.
Ciertamente los severos impactos de los eventos extremos asociados con la variabilidad y
cambio climtico han incidido en esa reconfiguracin, la baja presin E96 asociada al Huracn
Ida signific un punto de quiebre y una oportunidad para comenzar a posicionar con mayor
fuerza el tema de riesgos en la accin gubernamental, la cual tambin se da en un contexto de
crisis econmica, rigideces fiscales y limitaciones institucionales que han limitado que las
respuestas de poltica tengan una mayor celeridad, en un pas donde la degradacin ambiental alcanz umbrales crticos desde hace varias
dcadas, la cual se ve magnificada por los impactos de la variabilidad y el cambio climtico.
A pesar que El Salvador an no cuenta con una
Poltica Nacional de Cambio Climtico formalmente expresada, en la prctica existe un conjunto relativamente amplio de construccin e
implementacin de diversos marcos de poltica
caracterizadas por un claro sentido de urgencia
que posiblemente no tenga referentes similares
en los dems pases de Centroamrica.
Ese sentido de urgencia es fundamental. Los
esfuerzos actuales por incorporar el cambio
climtico en las polticas pblicas no se orientan
a las oportunidades de mitigacin, sino clara-

en El Salvador
mente a los desafos de la adaptacin al cambio

climtico, que en la prctica inevitablemente
pasa por asumir los retos de corto plazo volcados a la reduccin del riesgo y la vulnerabilidad. Esto no es casual, pues desde mediados de
la primera dcada del Siglo XXI, El Salvador
viene siendo caracterizado como uno de los
pases ms vulnerables del mundo, por ello,
una parte importante de polticas estn volcadas a incorporar el enfoque y acciones de reduccin del riesgo ante el cambio climtico (y
otras amenazas naturales).
A pesar de ese sentido de urgencia, las polticas
analizadas reflejan una vinculacin interesante
entre acciones de corto, mediano y largo plazo.
Si bien las polticas volcadas a la reduccin del
riesgo, se basan en lgicas predominantes para
el corto plazo, tambin incorporan criterios y
acciones para el mediano y largo plazo, tal como ocurre con la vinculacin entre infraestructura, produccin agrcola resiliente al clima y
restauracin de ecosistemas. En la prctica, esto
apunta a lecciones importantes en trminos de
cmo las polticas posibilitan condiciones de
corto y mediano plazo para estrategias ms
promisorias de adaptacin al cambio climtico,
donde los impactos de polticas de reduccin
del riesgo climtico pueden posibilitar mejores
opciones para los procesos de adaptacin. Tal
como se reconoce por funcionarios pblicos,
hay avances sustantivos en proteger mejor a la
gente - para lo cual ha sido clave el fortalecimiento de la capacidad de monitoreo y del sistema de proteccin civil - sin embargo, prevalecen enormes desafos para reducir los daos y
las prdidas de los bienes de la gente, incluida
la produccin.
Aunque es prematuro pretender dimensionar
los impactos de las polticas, El Salvador muestra cmo en la prctica y en relativamente poco
34
tiempo, se han establecido mecanismos de

coordinacin interinstitucional para lograr un
marco ms coherente y complementario de
polticas que incorporan la reduccin del riesgo,
la vulnerabilidad y la adaptacin ante el cambio
climtico. Si bien este es un logro incuestionable, tambin es insuficiente.
Por s mismos, los esfuerzos mencionados denotan una clara voluntad poltica por avanzar
hacia polticas pblicas que respondan al riesgo
y variabilidad climtica en El Salvador, sin embargo, las limitaciones financieras e institucionales representan desafos fundamentales. Si
bien se ha logrado movilizar recursos financieros importantes durante los ltimos tres aos
para atender acciones de emergencia, de rehabilitacin, y en menor medida de reconstruccin,
a causa de los impactos de los eventos extremos, buena parte de las polticas an no cuentan con los recursos necesarios para implementarlas, tal como ocurre con el Plan de Educacin
ante al Cambio Climtico y con la Poltica Forestal. En otros casos, se pudiera contar con
recursos financieros externos, pero no se cuenta
con las capacidades institucionales para la implementacin, tal como ocurre con el PREP, que
potencialmente pudiera acceder a financiamiento climtico, pero que en un tiempo relativamente rpido deber propiciar las condiciones
institucionales no slo al interior de las entidades gubernamentales, sino tambin como a
nivel de diversos actores y organizaciones territoriales para la implementacin de las acciones
propuestas. Aunque hay avances importantes
en este sentido, tanto con actores en los sitios
piloto de implementacin del PREP, como con
el MAG y el MOPTVDU que son fundamentales.
Los avances de construccin institucional en el
pas estn volcados a la gestin del riesgo, fortaleciendo de manera sustancial los sistemas de
monitoreo y alerta temprana, as como las respuestas ante emergencias. Es entendible que
35
haya menores avances en trminos de reduccin de la vulnerabilidad y de adaptacin al

cambio climtico. A esto se suma el hecho de
que los esfuerzos de construccin de poltica
todava estn volcados al interior de las entidades estatales, todava con poca vinculacin con
actores sociales y/o territoriales, aunque hay
excepciones importantes como la Poltica Nacional del Medio Ambiente, la cual, antes de ser
aprobada por el Consejo de Ministros, fue sometida a un proceso de consulta pblica entre
diversos actores y sectores del pas. Este es un
elemento crtico para las polticas, al menos por
dos razones fundamentales: por un lado, suponen procesos de construccin que requieren
contar con el ms amplio respaldo social posible; por otro lado, una parte importante de las
polticas suponen el pleno involucramiento de
productores, municipalidades y comunidades,
tal como se plantea en el PAF con la Estrategia
Ambiental de Adaptacin y Mitigacin del
Cambio Climtico en el Sector Agropecuario, en
el PREP y en la Poltica de Ordenamiento y
Desarrollo Territorial. Los marcos de poltica
regionales, si bien han logrado traducirse en
enfoques integrales y apropiados, parecieran
tener incidencias limitadas al momento del
diseo y/o redefinicin de las polticas nacionales, tal como ocurri con el PAF cuando se implement a inicios de 2011, el cual prcticamente adoleci de las propuestas promovidas a
travs de la ERAS, aunque, como se ha visto, en
poco tiempo se ha logrado una importante reestructuracin del PAF.
A pesar de que la mayora de polticas analizadas an est en sus etapas finales de diseo y/o
recin han comenzado a implementarse, en
conjunto representan un marco innovador de
respuestas de poltica ante los impactos del
cambio climtico. Pero es fundamental que
otros marcos de poltica tambin sean transformados de modo que incorporen la dimensin ambiental en general y del cambio climtico en particular, sobre todo considerando su
Inversiones y dinmicas territoriales

en Centroamrica
capacidad de impactar de manera directa sobre

las condiciones de vulnerabilidad social y ambiental, tal como podra ocurrir con marcos de
poltica sectorial, como la de fomento y desarrollo del turismo, con las polticas de atraccin de
inversiones y de promocin de exportaciones, o
con la poltica de promocin de infraestructura
y servicios logsticos, entre otras, sobre todo
considerando que estos son los sectores bajo la
mirada de nuevos programas y polticas a partir de los cuales se superen las restricciones
estructurales del crecimiento econmico en El
Salvador. El nuevo contexto derivado del Asocio para el Crecimiento, la Estrategia de Desarrollo de la Zona Costero-Marina y el
FOMILENIO II, buscan superar las restricciones
para el crecimiento econmico, promover y
atraer nuevas inversiones, las cuales, dependiendo de su naturaleza y de los marcos de
poltica que las regulen, pueden contribuir sustancialmente a la reduccin del riesgo y la vulnerabilidad, o por el contrario, pueden exacer-

en El Salvador
barlas an ms. Si bien el proceso actual de

construccin de polticas de cambio climtico
tiene enfoques novedosos y apropiados, en
conjunto pueden resultar insuficientes si el resto de polticas siguen basadas en marcos tradicionales, limitando el alcance de estos esfuerzos
a una lgica ms bien compensatoria, sin mayores transformaciones en el resto de polticas de
desarrollo.
En sntesis, el estado y la calidad de las polticas
pblicas sobre cambio climtico y desarrollo en
El Salvador refleja un proceso reciente y en
construccin, pero con senderos novedosos y
promisorios sobre la manera en que se busca
hacer ms coherente la accin del Estado en un
contexto caracterizado por fuertes restricciones
financieras y fiscales, as como por la severa
degradacin ambiental en uno de los pases
ms vulnerables del mundo frente al cambio
climtico.
36
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Consul-ta: 26 de abril, 2012

en El Salvador
40

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Cambio Climtico y

PROGRAMA SALVADOREO DE INVESTIGACIN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE

Cambio climtico y desarrollo

Agenda global y propuestas de polticas de cambio climtico: Los intentos iniciales

Polticas pblicas sobre cambio climtico y desarrollo

Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014

Poltica Nacional del Medio Ambiente 2012

Ley y Poltica de Ordenamiento y Desarrollo Territorial

Poltica para el Ordenamiento del Uso de los Recursos Costero-Marinos

Polticas de gestin y reduccin de riesgos

Ley de Proteccin Civil, Prevencin y Mitigacin de Desastres

Programa Nacional de Reduccin de Riesgos 2010-2014

Plan de Educacin Frente al Cambio Climtico

Polticas de fomento productivo que responden al contexto

Poltica Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 20112015

Poltica Forestal 2011-2030

Polticas que vinculan reduccin del riesgo, adaptacin

Estrategia del Ministerio de Obras Pblicas ante el cambio climtico

Programa Nacional de Restauracin de Ecosistemas y Paisajes (PREP)

Estrategia Ambiental de Adaptacin y Mitigacin al Cambio Climtico

Programa Integral de Sostenibilidad Fiscal y Adaptacin al Cambio Climtico

PROGRAMA SALVADOREO DE INVESTIGACIN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE

Cambio climtico y desarrollo

PROGRAMA SALVADOREO DE INVESTIGACIN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE

Asociacin Forestal Salvadorea

rea Metropolitana de San Salvador

Administracin Nacional de Acueductos y Alcantarillados

Alianza Republicana Nacionalista

Banco Centroamericano de Integracin Econmica

Banco Interamericano de Desarrollo

Consejo Agropecuario Centroamericano

Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo

Comisin Ejecutiva Hidroelctrica del Ro Lempa

Centro de Desarrollo de la Pesca y la Acuicultura

Centro para la Promocin de la Micro y Pequea Empresa

Centro Nacional de Tecnologa Agropecuaria

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

Centro de Coordinacin para la Prevencin de Desastres Naturales en Amrica

Consejo Econmico y Social

Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico

Corporacin de Exportadores de El Salvador

Consejo de Ministros de Salud de Centroamrica

Corporacin de Municipalidades de El Salvador

Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa

Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional

Corporacin Forestal de El Salvador

Cambio climtico y desarrollo

PROGRAMA SALVADOREO DE INVESTIGACIN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE

Consejo Tcnico de Seguridad Alimentaria y Nutricional

Centro de Investigacin de los Desastres

Comit Regional de Recursos Hidrulicos

Direccin de Adaptacin al Cambio Climtico y Gestin Estratgica del Riesgo

Defensora del Consumidor

Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial

Escuela Nacional de Agricultura

Estrategia Regional Agroambiental y de Salud

Estrategia Regional de Cambio Climtico

Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin

Fiscala General de la Repblica

Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional

Fondo para el Desarrollo Econmico y Social de los Municipios

Fondos del Milenio

Gran Alianza por la Unidad Nacional

Grupo Dilogo Rural