Leccin 5.

- Las relaciones entre las Cortes Generales y el Gobierno

1. CONTROL PARLAMENTARIO Y RESPONSABILIDAD POLTICA
El sistema parlamentario est asentado sobre la base de la relacin de confianza
existente entre el Parlamento y el Gobierno. Como correlato de esa relacin
fiduciaria, el Parlamento tiene, tambin, asignadas funciones de control de la
actividad gubernamental.
En el caso espaol, este esquema se sigue con gran fidelidad, aunque con adecuacin a
las tcnicas del parlamentarismo racionalizado Estas tcnicas, a grandes rasgos, se
concretan en reducir la exigencia de la responsabilidad poltica del Gobierno a
supuestos muy especficos y jurdicamente formalizados, cuya configuracin,
adems, tiende a favorecer la estabilidad gubernamental.
Todo ello tiene la finalidad de evitar que, como sucediera en el pasado, la
responsabilidad del Gobierno se entienda comprometida constantemente, o por
incidencias de poca relevancia; pretende, adems, impedir que la inexistencia de una
mayora parlamentaria fuerte pueda redundar en una grave inestabilidad
gubernamental o, an peor, en vacos de poder.
Por tanto, en trminos generales puede decirse que el Gobierno debe contar con la
confianza parlamentaria expresada en la votacin de investidura; debe, tambin,
para mantenerse en ejercicio, conservar dicha confianza y est adems sometido al
control de las Cmaras. Rasgos de la sistemtica constitucional espaola:
El primer rasgo especfico es que no es propiamente el Gobierno, sino su
Presidente, quien mantiene la relacin fiduciaria con el Parlamento. Por otro lado,
la confianza parlamentaria se entiende persistente a menos que se apruebe una
mocin de censura contra el Gobierno o que ste sea derrotado en una cuestin de
confianza.
El sistema est presidido, como se ve, por el deseo de garantizar, siempre dentro
del necesario mantenimiento del apoyo parlamentario, la estabilidad
gubernamental. Para ello se configura, en primer lugar, un esquema racionalizado, en
el que la confianza se presume a menos que, a travs de uno de los dos mecanismos
constitucionalmente previstos, se demuestre que se ha roto la relacin fiduciaria Por
otro lado, la viabilidad del nico de esos dos mecanismos que no depende de la
voluntad gubernamental, la mocin de censura, se reduce seriamente con las
exigencias de que incluya un candidato alternativo y de que alcance la mayora
absoluta del Congreso.
Todo ello dibuja un panorama en el que la estabilidad gubernamental resulta muy
favorecida, puesto que al Gobierno ya investido le basta con evitar que se apruebe
una mocin de censura en su contra y con no someterse a la cuestin de confianza
para poder mantenerse en el ejercicio de su cargo; por lo dems, el triunfo de una
mocin de censura supone, el simultneo nombramiento de un nuevo Presidente. Se
consigue, con ello, evitar los vacos de poder.
Este esquema de mantenimiento de la relacin fiduciaria Gobierno-Parlamento,
marcadamente progubernamental, provoca que en ocasiones se diga que las Cmaras
no controlan al Gobierno.

Esta afirmacin es, sin embargo, inexacta, porque arranca de la confusin de dos
elementos, control y exigencia de la responsabilidad, que son intrnsecamente
distintos.
Puede ser que el Gobierno cuente con el apoyo de la mayora parlamentaria, y
que sta no le exija la responsabilidad poltica; lo que constituye el normal
funcionamiento del sistema y entra en la lgica del sistema democrtico, puesto que lo
contrario a dicha lgica sera que las minoras pudiesen imponer su voluntad. Ello no
quiere decir, sin embargo, que las Cmaras no controlen al Gobierno, puesto que
el control es independiente y distinto de la exigencia de responsabilidad poltica.
En efecto, el control de ambas Cmaras sobre el Gobierno es una actividad prevista en
el art. 66.2 de la CE que se realiza de forma permanente mediante unos
instrumentos especficos; la exigencia de la responsabilidad poltica es, por el
contrario, slo una posibilidad contingente, que est reservada al Congreso y que,
en caso de tener lugar, se concreta forzosamente de forma espordica.
Control y exigencia de la responsabilidad son, pues, conceptualmente diferentes, ya que
tanto sus sujetos como su objeto y sus procedimientos son diferentes: mientras el
control parlamentario se realiza por las dos Cmaras y de forma continuada, la
exigencia de responsabilidad poltica es una consecuencia eventual del primero, y
su activacin slo est en manos del Congreso. Por otro lado, el control
parlamentario cuenta con unos instrumentos especficos, la responsabilidad
poltica se exige a travs de otros distintos, la mocin de censura y la cuestin de
confianza.
En fin, mientras el objetivo del control parlamentario es conocer la accin del
Gobierno, fiscalizarla, expresar una opinin al respecto y trasladar todo ello a la opinin
pblica, la finalidad de la exigencia de la responsabilidad poltica es remover al
Gobierno y sustituirlo por otro.
2. LOS INSTRUMENTOS DEL CONTROL PARLAMENTARIO
a) Informacin y control
La previsin genrica del art. 66.2 de la CE de que las Cortes Generales controlen la
accin del Gobierno es desarrollada ms especficamente tanto en otros preceptos
constitucionales como, sobre todo, en los Reglamentos de las Cmaras.
En primer lugar, la Constitucin prev que las Cmaras y sus Comisiones
puedan recabar del Gobierno y sus Departamentos la informacin y
documentacin que precisen (art. 109 CE). El reglamento del Congreso (art. 7 RC)
precisa que se trata de un derecho que puede ejercer el parlamentario individual. El
Tribunal Constitucional ha considerado que ese derecho se integra dentro del
reconocido en el artculo 23.2 CE
La solicitud de informacin, aun cuando se integra en la funcin de control no
agota el contenido de sta. La actividad de control puede, sin duda, limitarse a una
mera peticin de informacin, pero normalmente incorpora, adems, la emisin de
un juicio crtico, positivo o negativo, sobre la actividad gubernamental.

Cuando se controla al Gobierno no slo se requiere informacin sobre su actuacin y

los motivos que la guan: se compara, adems, esa actuacin con un canon o
criterio de referencia normalmente, el programa del partido que verifica el control
y se traslada esa comparacin a la opinin pblica para que sta tenga ocasin de
juzgar sobre la idoneidad de la actuacin gubernamental. De ah que la Constitucin
dedique al control parlamentario preceptos especficos y que van ms all de la mera
solicitud de informacin.
As, el art. 110 de la CE prescribe que las Cmaras pueden reclamar la presencia
de los miembros del Gobierno; stos tambin pueden, a su vez, solicitar
comparecer ante las Cmaras.
Estas comparecencias consisten en una exposicin, por parte del correspondiente
miembro del Gobierno, de la materia de la que se trate para que, a continuacin, los
parlamentarios formulen las preguntas y observaciones que deseen. Por tanto, y an
cuando reciben el nombre de sesiones informativas, se trata de autnticos debates
Otra manifestacin del control parlamentario del Gobierno es la remisin a las
Cmaras, por parte de aquel, de comunicaciones, programas, planes o informes,
que son luego debatidos en ellas (ej: el debate sobre el Estado de la Nacin)
b) Las preguntas
Junto con las interpelaciones, son los medios ms caractersticos del control
parlamentario. Tienen una larga tradicin en algunos sistemas extranjeros (question
time) y estn expresamente previstas en la Constitucin.
Esta tradicin, recogida en el art 111, llega para asegurar el ejercicio del control
parlamentario, a imponer que en el orden del da de cada Pleno de las Cmaras se
reserve un tiempo mnimo para preguntas e interpelaciones.
El Reglamento del Congreso cumple este mandato art. 191 estableciendo una regla
general de dos horas semanales para la evacuacin de preguntas e interpelaciones. La
prctica actual, sin embargo, es ms generosa, y los Plenos ordinarios de las Cmaras
dedican una tarde entera la del martes en el Senado; la del mircoles, en el
Congreso a la evacuacin de preguntas e interpelaciones.
Las preguntas se caracterizan porque tienen un objeto concreto y determinado: un
hecho, una situacin o una informacin, segn el Reglamento del Congreso (art. 188.1)
Pueden ser de tres clases.
As, hay preguntas para las que se solicita respuesta por escrito. En tal caso, el
Gobierno debe contestar la pregunta en un plazo de veinte das, aunque es
susceptible de ampliacin; si as no lo hace, la pregunta escrita se transforma en
pregunta oral en Comisin.
Las preguntas orales en Comisin son contestadas normalmente en la Comisin
competente y, a diferencia de las preguntas para respuesta escrita, implican ya un
debate, si bien que en el foro de la Comisin. Las preguntas orales en comisin
pueden contestarse no slo por los Ministros, sino tambin por los secretarios de Estado
y subsecretarios (ste ltimo no en el Senado).

Aqu los turnos de exposicin se extienden ampliamente: diez minutos para la

exposicin y otros tantos para la contestacin y cinco minutos para las rplicas
(art. 189). stas estarn en condiciones de ser incluidas en el orden del da una vez
transcurridos siete das desde su publicacin en el BOCCGG.
Por ltimo, las preguntas con respuesta oral en el Pleno.
stas se evacuan ante el Pleno de la Cmara en las sesiones correspondientes al
control parlamentario, y suponen un debate entre el parlamentario que formula la
pregunta y el miembro del Gobierno que la contesta.
Al objeto de que el debate sea lo ms vivo posible, el tiempo disponible es muy corto
cada interviniente puede intervenir durante un mximo de dos minutos y medio
y, sobre todo en el Congreso, se controla con el mximo rigor (mximo 24 preguntas)
(art. 188.3 RC). En el senado la duracin mxima ser de 3 minutos y un lmite de
23 preguntas
Las caractersticas de las preguntas orales en Pleno (repercusin en el rgano central de
la Cmara, rapidez de tramitacin y debate con el Ejecutivo) y, sobre todo, de su
tramitacin, hacen de ellas el instrumento ms idneo para controlar al Gobierno en
los asuntos de actualidad que alcancen repercusin pblica, pues su elaboracin es
muy sencilla basta con formular la escueta interrogacin y se pueden presentar,
con carcter ordinario, hasta el lunes anterior al Pleno correspondiente, para ser
debatidas el mircoles siguiente (art. 188 RC y Resolucin de la Presidencia del
Congreso de 18 de junio de 1996).
Aunque las preguntas pueden ser contestadas por cualquiera de los miembros del
Gobierno, el Presidente est comprometido a responder personalmente a algunas
de ellas, que l mismo puede elegir. Slo se le podr hacer 3 preguntas
* Aadido Existe un turno especial persigue posibilitar un inmediato debate
sobre acuerdos adoptados por el Consejo de Ministros. A tal efecto se exige que la
pregunta se presente por el grupo parlamentario antes de las veinticuatro horas del
viernes en que el consejo ha tenido lugar, debiendo conllevar la sustitucin de una de
las preguntas incluidas en el turno ordinario de la sesin plenaria de la siguiente semana
El segundo turno especial se refiere a las preguntas de actualidad. Implica tambin
la sustitucin de una pregunta del turno ordinario a requerimiento de un grupo
parlamentario. Pero tiene que afectar a hechos o circunstancias de especial
actualidad o urgencia que no hayan podido ser objeto de pregunta en los plazos
ordinarios. Tienen que presentarse antes de las doce horas del lunes de la semana en
cuya sesin plenaria se pretenda exponerla. Y estn sujetas a su aceptacin unnime
por la Junta de Portavoces y por el propio Gobierno.
c) Las interpelaciones
Las interpelaciones son evacuadas oralmente en el Pleno de la Cmara. Se distinguen
de las preguntas por el nivel de concrecin: en tanto que las preguntas tienen un objeto
concreto y especfico, las interpelaciones versan sobre los motivos o propsitos de
la poltica del Ejecutivo en cuestiones de poltica general (art. 181.1 RC).

En consonancia con su mayor globalidad, el tiempo disponible para las

intervenciones es notablemente mayor- diez minutos para cada uno de los turnos de
exposicin y de contestacin gubernamental, cinco para los de rplica y otros cinco
para los portavoces de los grupos parlamentarios - su control ms laxo y la viveza
del debate menor. Adems, mientras que en la pregunta el debate se circunscribe a
preguntante y preguntado, en la interpelacin los Grupos parlamentarios distintos al
interpelante pueden fijar posiciones. Se presentan el martes y el jueves anterior
d) En fin, la interpelacin puede concluir en una mocin que se presenta, para su
aprobacin, al Pleno de la Cmara (arts. 180 a 184 RC). Las mociones son tomas de
postura de la cmara respecto de un asunto, casi siempre provenientes de las
interpelaciones, que no poseen mayor transcendencia jurdica.
Puede decirse que las preguntas orales en Pleno son los instrumentos de control idneos
para cuestiones de gran actualidad o de inters local pero con un alcance muy concreto,
en tanto que las interpelaciones son el medio adecuado para debatir sobre algn
aspecto ms general de la poltica del Ejecutivo y son, por ello, ms atemporales.
La racionalizacin del sistema parlamentario que se plasma en las Constituciones solo
se ha traducido en los reglamentos parlamentarios, generalmente, de forma muy
primitiva. As, para la atribucin de preguntas orales en Pleno e interpelaciones se
sigue un sistema de cupos de acuerdo con la entidad numrica de cada grupo
parlamentario ignorando, en favor de la formalidad numrica, la realidad consistente
en que la funcin de control se ejerce bsicamente por las minoras. De esta suerte, el
grupo mayoritario es el que cuenta con ms ocasiones para formular preguntas al
Gobierno. Ello redunda en el absoluto contrasentido de que la mayora parlamentaria es
la que goza de ms facilidades para debatir con el Gobierno al que apoya.
e) Las Comisiones de Investigacin
Por ltimo, el control parlamentario se realiza, tambin, a travs de las Comisiones de
Investigacin. Estas Comisiones estn previstas en la Constitucin (art. 76.1) y
suelen existir en todos los ordenamientos, si bien que con distintas regulaciones sobre
su creacin, potestades y efectos.
La decisin de constituir una Comisin de Investigacin es uno de los ms relevantes
puntos del control parlamentario y existen varios sistemas al respecto.
En el caso espaol, la decisin de constituir la Comisin de Investigacin
corresponde al Pleno de la Cmara por mayora, de suerte que es en definitiva la
mayora de la Cmara la que determina la decisin. Las comisiones de Inverstigacin
son de carcter temporal, y pueden crearse para cualquier asunto de inters
pblico (arts. 52.1 RC y 59 RS).
Para que se constituya una Comisin de Investigacin deben concurrir una
propuesta del Gobierno, de la Mesa de la Cmara, de los grupos parlamentarios o
de la quinta parte de los Diputados y la posterior aprobacin de tal propuesta por
el Pleno de la Cmara.
Lo ms caracterstico de estas Comisiones es que pueden requerir que comparezca
ante ellas, para informar, cualquier ciudadano y, por supuesto, cargo pblico o
funcionario, siendo obligatorio hacerlo e incurriendo en delito de desobediencia
grave el que no lo hiciere

(art. 76.2 CE y LO 5/84, de comparecencia ante las Comisiones de Investigacin del

Congreso o del Senado o de ambas Cmaras); adems, pueden solicitar y obtener, en
determinadas condiciones y respecto de los ciudadanos que hubieran ostentado
funciones pblicas, documentos como las declaraciones del IRPF y el Impuesto sobre
el Patrimonio.
Las Comisiones de Investigacin concluyen su tarea con la elaboracin y aprobacin
de unas conclusiones que se plasman en un Dictamen que ha de ser sometido a
votacin en el Pleno de la Cmara. Si sta lo aprueba, el Dictamen se publica en el
Boletn Oficial de las Cortes. Las conclusiones de las Comisiones de Investigacin no
tienen, por s mismas, ms efectos que los puramente polticos. En efecto, la propia
Constitucin previene que estas conclusiones no sern vinculantes para los
Tribunales ni afectarn a las resoluciones judiciales. No obstante, no cabe duda del
notable valor poltico de un pronunciamiento de la Cmara al respecto, todo ello con
independencia de que, si se estima oportuno, la Mesa puede remitir las actuaciones al
Ministerio Fiscal (art. 52.4 RC).
3. LA RESPONSABILIDAD POLTICA DEL GOBIERNO
El rgimen parlamentario incluye, como uno de sus elementos esenciales, el que el
Parlamento tenga la posibilidad de retirar la confianza que ha dispensado el
Gobierno, sustituyndolo por otro.
Histricamente, se entenda retirada la confianza parlamentaria, en general,
siempre que el Gobierno perda una votacin de relieve. Este sistema tena dos
inconvenientes: en primer lugar, confunda el pronunciamiento parlamentario sobre
un asunto concreto con la expresin de la confianza al Gobierno, lo que se traduca
en la remocin del Gobierno; en segundo lugar, provocaba situaciones de grave
inestabilidad gubernamental, y el Gobierno vea comprometida su responsabilidad
poltica en cualesquiera asuntos.
Para evitar estos inconvenientes, los sistemas constitucionales contemporneos han
tendido a regular detalladamente los casos, situaciones y consecuencias de la
exigencia de la responsabilidad poltica del Gobierno.
Esta no se compromete ya, por tanto, en una votacin cualquiera, sino slo en aquellos
casos constitucional o legalmente prefijados. Se establecen, adems, unos requisitos
que es necesario cumplir, y un procedimiento que es necesario seguir, para poder
exigir la responsabilidad poltica del Gobierno.
Siguiendo esta lnea, la Constitucin espaola regula detalladamente la retirada de la
confianza parlamentaria. As, la Constitucin prescribe en el art 101.1 que el
Gobierno cesa en los casos de prdida de la confianza parlamentaria previstos en
la Constitucin. Por lo tanto, no cabe entender retirada la confianza parlamentaria ms
que en esos supuestos especficos.
Retirada de la confianza parlamentaria y exigencia de la responsabilidad poltica
son trminos sinnimos. Con ambos trminos se expresa que los rganos polticos, en
este caso, el Gobierno, tienen, adems de las responsabilidades civil, penal y
administrativa, comunes a los rganos administrativos, otra responsabilidad aadida,
que no est regida por parmetros legales.

Como toda responsabilidad, la responsabilidad poltica lleva aparejada, cuando se

exige, una sancin. Pero, en consonancia con el carcter poltico de la sancin, la
responsabilidad es tambin poltica, y distinta, por tanto, de las diferentes
responsabilidades jurdicas civil, penal o administrativa a que hubiere lugar. Dicho
en otros trminos, la responsabilidad poltica no se rige por el principio de
legalidad, sino por el de oportunidad, y la nica consecuencia sancionadora que se
deriva de su exigencia es la prdida del cargo poltico que se ocupe. No es posible,
por lo tanto, exigir responsabilidad poltica a quien ya se ha visto privado del cargo que
ocupaba.
Por otro lado, la responsabilidad poltica es, con frecuencia, de carcter objetivo.
Ello quiere decir que puede exigirse por la mera concurrencia de un hecho o,
incluso, por la actuacin de un tercero, an cuando la actuacin subjetiva del
responsable (honestidad, celo o diligencia), no est directamente vinculada al hecho
generador de la responsabilidad. La responsabilidad poltica no excluye la
concurrencia de otras responsabilidades jurdicas, pero es ajena a ella.
Slo puede ser exigida por quien design a la persona para un determinado cargo,
y se circunscribe a una valoracin de la gestin poltica del designado que concluye
en la prdida de la confianza que se haba depositado en l cuando se le encarg
dicha gestin.
Es, en suma, la prdida del vnculo de confianza que ha de existir entre quienes
tienen asignadas determinadas funciones. Por ello, su pertinencia es absolutamente
subjetiva, y el criterio para su exigencia se limita a la oportunidad y es completamente
ajeno a la legalidad. De ah que sea posible exigir la responsabilidad poltica de
alguien sin poner en duda la legalidad de su actuacin, puesto que la exigencia de
la responsabilidad poltica no es la imputacin de un ilcito jurdico, sino la
expresin de una discrepancia poltica. En el marco concreto de la relacin fiduciaria
entre el Parlamento y el Gobierno, la exigencia de la responsabilidad poltica se
reconduce a que no se comparten los objetivos polticos del ejecutivo o los medios
utilizados para conseguirlos, o a que no se confa en la capacidad poltica de los
miembros del Gobierno para alcanzarlos.
La Constitucin seala art. 108 que el Gobierno responde solidariamente de
su gestin poltica ante el Congreso de los Diputados. Con ello expresa varias cosas.
En primer lugar, que la responsabilidad poltica es solidaria, esto es, colectiva, del
conjunto del Gobierno. No existe, pues, una responsabilidad poltica de uno o varios
miembros del Gobierno aisladamente. Por tanto, no tienen encaje constitucional los
intentos encaminados a exigir la responsabilidad singular de uno o varios
Ministros. La relacin de confianza que vincula a los Ministros no se establece con el
Congreso, sino con el Presidente del Gobierno, que los nombra y remueve libremente.
La solidaridad implica, pues, la concrecin de la exigencia de la responsabilidad
poltica en el Presidente del Gobierno y la imposibilidad de exigirla a un Ministro
individualmente. Ello supone, tambin, que no cabe que un miembro del Gobierno
se autoexcluya de esa responsabilidad, salvo presentando la dimisin. El carcter
solidario de la responsabilidad gubernamental acarrea, por tanto, que las decisiones del
Ejecutivo comprometen polticamente a todos y cada uno de los miembros del
Gobierno, y que no cabe otra forma de exclusin o rechazo de esa responsabilidad
que la de abandonar voluntariamente el Gobierno.

Por ltimo, el tenor del art. 108 de la CE anticipa ya que la formalizacin de la

relacin de confianza entre Parlamento y Gobierno se localiza en el Congreso de
los Diputados. ste asume el monopolio de la facultad de otorgar y retirar la confianza
parlamentaria al Gobierno, quedando el Senado excluido de este campo. La
Constitucin distingue, por tanto, entre las funciones de control, que atribuye a ambas
Cmaras (art 66.2), y la de exigencia de la responsabilidad poltica, que reserva al
Congreso de los Diputados.
En suma, pues, una vez otorgada la confianza al Gobierno o, ms exactamente, a
su Presidente el Congreso de los Diputados slo puede retirar dicha confianza a
travs de los mecanismos expresamente previstos en la Constitucin. Tales
mecanismos son dos: la mocin de censura y la cuestin de confianza. La diferencia
fundamental entre uno y otro procedimiento radica en que en el primer caso la
iniciativa de la retirada de confianza tiene origen parlamentario, en tanto que en la
cuestin de confianza la iniciativa es gubernamental.
4. LA MOCIN DE CENSURA
a) Concepto
La mocin de censura es la nica forma en la que las Cortes Generales o, ms
concretamente, el Congreso, pueden expresar por propia iniciativa, la retirada de
su confianza al Gobierno. Carecen de efectos a este fin, pues, los acuerdos o
resoluciones, distintos de la aprobacin de una mocin de censura, que las
Cmaras pudieran adoptar expresando su discrepancia con el Gobierno: tendrn el
valor poltico que quiera otorgrseles como expresin de la voluntad parlamentaria, pero
no obligan, jurdicamente hablando, al cese del Gobierno.
La mocin de censura consiste en que el Congreso, a iniciativa propia, retira la
confianza otorgada al Presidente del Gobierno. En el sistema espaol, la mocin de
censura es una iniciativa parlamentaria especfica y absolutamente autnoma. No
exige, por lo tanto, actividad previa de ningn gnero, sino solo el taxativo
cumplimiento de los requisitos constitucionalmente exigidos.
La caracterstica ms destacada de la construccin constitucional de la mocin de
censura es la preocupacin por la estabilidad gubernamental y, sobre todo, por
evitar los vacos de poder, esto es, los interregnos sin un Gobierno dotado de la
confianza parlamentaria. De ah que, siguiendo la lnea de la llamada mocin de
censura constructiva plasmada en la Ley Fundamental de Bonn, la Constitucin exija
que la retirada de la confianza parlamentaria lleve simultneamente aparejado el
otorgamiento de la confianza a otro Presidente del Gobierno.
As pues, en nuestro ordenamiento la mocin de censura opera, ms que como una
remocin del Gobierno, como una sustitucin de un Gobierno por otro.
b) Requisitos
La racionalizacin del procedimiento de retirada de la confianza parlamentaria se
plasma, en primer lugar, en los requisitos exigidos para iniciarlo. No existe, en efecto,
libertad para ello, sino que es preciso que la mocin sea suscrita por al menos una
dcima parte de los Diputados. Se precisa, pues, el concurso de 35 Diputados para
presentar una mocin de censura.

El segundo requisito exigido por la Constitucin art. 113.2 es la propuesta de un

candidato a la Presidencia del Gobierno. Este requisito, que es el que configura a la
mocin de censura como constructiva, constituye tambin un obstculo para su
viabilidad, en la medida en que si bien no es difcil que dos o ms grupos minoritarios
coincidan en la voluntad de remover al Gobierno, s presenta ms dificultad que
coincidan en apoyar al mismo candidato. No es forzoso, por otro lado, que el
candidato sea Diputado, pero s es obligado que haya aceptado la candidatura (art.
175.2 RC).
Por ltimo, es preciso tener en cuenta que los Diputados firmantes de una mocin de
censura no podrn, si la mocin no prospera, volver a presentar otra durante el
mismo perodo de sesiones. Todo este conjunto de requisitos hacen de la mocin de
censura un instrumento parlamentario de utilizacin limitada y selectiva y, en
principio, de difcil viabilidad, an cuando la experiencia acontecida demuestra que no
es imposible que una mocin de censura prospere.
c) Procedimiento
Una vez presentada con los requisitos constitucional y reglamentariamente
exigidos, la mocin de censura debe ser admitida a trmite. La mera admisin a
trmite apareja efectos jurdicos ya que, de acuerdo con la Constitucin art. 113.2 a
partir de ese momento el Presidente del Gobierno no podr proponer al Rey la
disolucin de las Cmaras.
La preocupacin de la Constitucin por la estabilidad gubernamental se manifiesta en
que, admitida a trmite la mocin por la Mesa del Congreso, se abre un periodo de
reflexin mnimo de cinco das, que tiene el indudable propsito de contribuir a que se
pondere serenamente la situacin. Adems, durante los dos primeros das se
pueden presentar mociones alternativas. Esta ltima previsin est, igualmente,
pensada desde la perspectiva del favorecimiento de la estabilidad gubernamental, en
la medida en que posibilita los acuerdos parlamentarios encaminados a la formacin de
un Gobierno con respaldo del Congreso.
Por otro lado, el carcter constructivo de la mocin de censura, y su faceta, ms que
de remocin del Gobierno, de sustitucin de un Gobierno por otro, se ponen claramente
de manifiesto en la regulacin del debate previo a la decisin parlamentaria. En
efecto, las lneas de fuerza de ese debate se concentran no en la exigencia de la
responsabilidad poltica del Presidente del Gobierno en ejercicio, sino, ms bien,
en la investidura de quien aspira a sustituirle en el puesto.
En realidad, el protagonista del debate es el candidato a Presidente, en su condicin
de aspirante al cargo. Esto es as porque el Reglamento del Congreso prev art.
177.1 que, tras la defensa de la mocin de censura por uno de sus firmantes,
intervenga el candidato a Presidente exponiendo su programa.
Con ello, la defensa de la mocin de censura se relega a un lugar secundario,
desplazndose la atencin del debate hacia la personalidad y el programa del candidato.
Esta doble intervencin obedece, en primer lugar, a que el carcter constructivo de la
mocin exige que la eventual aprobacin por el Congreso de la mocin de censura, que
lleva aparejado el otorgamiento de la confianza parlamentaria, se realice sobre la
base de un programa; en segundo lugar, responde a la posibilidad de que el
candidato no sea Diputado, como ya ha sucedido en alguna ocasin.

En conclusin, todo este esquema relega al Gobierno censurado y a su Presidente a

una posicin absolutamente secundaria, que puede llegar, incluso, a su absoluta
abstencin de la participacin en el debate, hasta el punto que el Reglamento del
Congreso no hace referencia directa alguna al Presidente del Gobierno censurado. De
esta suerte, el dilogo no se establece realmente, como podra pensarse, entre el
Presidente del Gobierno y quien le censura y aspira a sucederle, sino entre este
candidato y los grupos parlamentarios. Todo ello hace de la mocin de censura, en el
ms espectacular instrumento del control parlamentario del gobierno.
Desde esta perspectiva, la mocin de censura puede saberse de antemano derrotada,
y no dirigirse tanto, en realidad, a exigir la responsabilidad poltica del Ejecutivo y a
sustituirlo por otro como a denunciar y criticar la gestin del Gobierno en ejercicio
ofreciendo una alternativa al mismo, todo ello con la mxima repercusin pblica
posible.
Una vez realizado el debate, se produce la votacin, que, como se ha visto, no
puede tener lugar sino transcurridos al menos cinco das desde la presentacin de
la mocin.
Si concurren varias mociones de censura, se votarn separadamente art. 177.3
RC por orden de presentacin. Sin embargo, si alguna de ellas resultara
aprobada, las restantes no se someteran a votacin, puesto que se entiende que el
Congreso ya ha decidido a que candidato otorga su confianza. La votacin es art.
85.2 RC pblica por llamamiento. Ello se debe a que se entiende que los
ciudadanos tienen derecho a saber a quin otorgan sus representantes la confianza
parlamentaria, adems de que as se refuerza el compromiso del parlamentario.
Para que la mocin de censura prospere debe obtener la mayora absoluta del
Congreso de los Diputados, esto es, el voto de la mitad ms uno de los que forman
la Cmara. (arts. 113.1 y 177.5 RC).
De esta forma, es perfectamente posible que un Gobierno que quede en minora en
la votacin de la mocin de censura pueda, sin embargo, continuar en ejercicio.
d) Efectos
En el caso de que no sea aprobada la mocin de censura, el Gobierno recupera la
facultad de disolucin de las Cmaras que haba perdido al admitirse a trmite.
Si, por el contrario, la mocin fuese aprobada, se entiende retirada la confianza al
Presidente en ejercicio y otorgada al candidato, por lo que el primero cesa (art. 101
CE) y debe presentar su dimisin al Rey, que nombrar Presidente del Gobierno al
segundo, todo ello de forma automtica (art. 114.2 CE). No resulta preciso, pues,
abrir el proceso de designacin de Presidente del Gobierno previsto en el art. 99 de la
CE, por cuanto ya ha quedado investido como tal el candidato incluido en la mocin
de censura, que debe proceder a nombrar nuevo Gobierno.

5. LA CUESTIN DE CONFIANZA
A) Concepto
En ocasiones, es el Gobierno el que puede considerar que, para la eficaz continuidad en
el ejercicio de sus funciones y la realizacin de sus objetivos polticos, le resulta
conveniente renovar la confianza que el Parlamento le otorg y ratificar, por tanto,
su respaldo parlamentario.
Dicho en otros trminos, el Gobierno puede exigir al Parlamento que le ratifique
expresamente su confianza, siguiendo para ello el procedimiento constitucionalmente
previsto para la cuestin de confianza.
b) Procedimiento
La iniciativa para comprobar que la confianza parlamentaria se mantiene es en
este caso del ejecutivo. El planteamiento de la cuestin corresponde art. 112 de la
CE al Presidente del Gobierno, previa deliberacin del Consejo de Ministros.
Es, pues, el Presidente quien decide o no plantear la cuestin, en lgica correlacin
con el hecho de que a l personalmente, y no al Gobierno en su conjunto, fue a quien se
la otorg el Congreso en la investidura.
En primer lugar, la prdida de la cuestin de confianza implica el cese de todo el
Gobierno; en segundo lugar, la cuestin de confianza supone un juicio sobre una
gestin, la de todo el Gobierno, que es indisociable de la del Presidente; por ltimo,
la propia Constitucin predica la solidaridad de la responsabilidad
gubernamental.
Todos estos elementos justifican que, an cuando la decisin corresponda al
Presidente en cuanto que sujeto directo de la confianza, la Constitucin exija la
previa deliberacin del Consejo de Ministros. Cosa distinta es la formalidad que deba
requerir esa deliberacin
La Constitucin exige que, si el Presidente del Gobierno desea que el Congreso le
ratifique su confianza, tal ratificacin tenga lugar, sobre un programa de gobierno
o una declaracin de poltica general.
Se trata, en ambos casos, de declaraciones o programas de carcter general; no
cabe, por tanto, la posibilidad, existente en otros sistemas, de que el Gobierno
comprometa su responsabilidad poltica con un texto legislativo concreto. S
resulta posible que sea una poltica determinada por ejemplo, en materia
econmica, o internacional, o de empleo la que sirva de base para la ratificacin de la
confianza parlamentaria, pero la instrumentacin legislativa de dicha poltica habr
de seguir el procedimiento legislativo ordinario.
En contrapartida, la discrecionalidad que asiste al Presidente para presentar la
cuestin de confianza es absoluta, sin que la Constitucin obligue, en ningn caso,
a ello. Por tanto, ni un cambio de Gobierno, ni las alteraciones por profundas que
sean del programa gubernamental obligan al Presidente a plantear la cuestin de
confianza, siendo absoluta su libertad a este respecto.

La cuestin de confianza se presenta, por escrito, ante la Mesa del Congreso,

acompaada de una certificacin del Consejo de Ministros que acredita que se ha
producido la deliberacin constitucionalmente requerida. El escrito ha de ser motivado
art. 174.1 RC lo que obliga a una exposicin, siquiera sea sumaria, de las razones
que asisten al Presidente del Gobierno para solicitar la revalidacin de la confianza
parlamentaria.
A diferencia de lo que sucediera con la mocin de censura, la admisin a trmite de la
cuestin de confianza no implica disminucin alguna de las facultades
gubernamentales. Por tanto, si el Presidente del Gobierno lo considera conveniente
p.e., porque las reacciones a la presentacin le hacen prever que no obtendr la
confianza del Congreso puede proponer al Rey la disolucin de las Cortes.
Si as no sucede, el debate de la cuestin de confianza se rige por las normas
reglamentarias previstas para la mocin de censura, sin ms cambios que los
derivados de la distinta estructura de ambas figuras: mientras, como se vio, en la
mocin de censura el dilogo parlamentario real se establece ante el Congreso y el
candidato a Presidente, en la cuestin de confianza dicho debate tiene lugar entre la
Cmara y el Presidente en ejercicio.
Como tambin aqu se expresa la confianza que al Congreso merece el Gobierno, la
votacin es, igual que en el caso de la mocin de censura, pblica por llamamiento
(art. 85.2 RC).En este caso, es el Reglamento el que prev art. 174.4 un periodo de
reflexin, al disponer que la cuestin de confianza no prev ser votada sino
transcurridas, al menos, veinticuatro horas desde su presentacin.
El rasgo progubernamental de la regulacin constitucional de la confianza parlamentaria
al Gobierno se manifiesta en la votacin requerida: el Gobierno gana la votacin de la
cuestin de confianza por mayora simple de los Diputados presentes (art. 112
CE).Ello significa que, mientras que para cambiar el Gobierno es menester obtener la
mayora absoluta de los miembros de la Cmara, para revalidar la confianza al Gobierno
basta con que, de entre los Diputados que asistan a la votacin, voten ms a favor
del Gobierno que en contra de l
Por tanto, el Congreso puede revalidar su confianza al Gobierno con una minora
de sus votos, pues puede suceder que los votos negativos, las abstenciones y las
ausencias superen, en conjunto, a los votos positivos, pero sin que ello se traduzca en la
retirada de la confianza parlamentaria al Gobierno.
De esta suerte, tanto en la mocin de censura como en la cuestin de confianza las
abstenciones, ausencias o votos nulos o en blanco favorecen al Gobierno,
contabilizndose en realidad como si de votos en su favor se tratase: slo los votos
realmente emitidos y expresamente contrarios al Gobierno surten su efecto negativo.
Por lo dems, la posibilidad de revalidar la confianza parlamentaria al Gobierno por
mayora simple es congruente con la eventualidad, tambin admitida
constitucionalmente art. 99.3 CE, de que la investidura tenga lugar por
mayora simple.

Todo ello configura un sistema encaminado a asegurar la estabilidad

gubernamental, y en el que se entiende que el Gobierno goza de la confianza
parlamentaria salvo que la mayora del Congreso manifieste expresamente su
desconfianza. La exigencia de la mayora simple es coherente, por tanto, con la
pretensin constitucional de facilitar la formacin del Gobierno y, sobre todo, la
permanencia de ste.
c) Efectos
Si el Gobierno gana la votacin, continuar en el ejercicio de sus funciones con el
reforzamiento poltico derivado de la revalidacin de la confianza parlamentaria,
aunque puede suceder que, aun ganando la cuestin de confianza, el Gobierno resulte
debilitado (se pone de relieve que ha perdido apoyos).
Si, por el contrario, el Congreso retira su confianza al Gobierno, ste debe
presentar su dimisin al Rey, abrindose a continuacin el procedimiento previsto
para la designacin del Presidente del Gobierno (art. 114. 1 CE).
El Gobierno contina en funciones (art. 101.2 CE) hasta la toma de posesin de su
sucesor, y pierde la facultad de disolucin de las Cmaras (art. 114.1 CE, en relacin
con los arts. 99 y 115). El procedimiento concluira con la investidura de un nuevo
Presidente y la toma de posesin de un nuevo Gobierno, sin que ello excluya la
posibilidad de que el Presidente que se invista pueda ser el mismo al que se retir la
confianza. El procedimiento concluira, en suma, con la investidura de un nuevo
Presidente y la toma de posesin
6. DISOLUCIN DE LAS CORTES GENERALES
1. Causas de la disolucin anticipada de las Cmaras:

A) Disolucin anticipada por imperativo constitucional:

1. Reforma Constitucional reforma agravada art 168.1 CE
2. El caso previsto en el art. 99.5 CE, que manda al Rey para disolver ambas
Cmaras y convocar elecciones si transcurrido el plazo de 2 meses, contados desde
la primera votacin de investidura, ningn candidato hubiese obtenido la
confianza del Congreso.
B) Disolucin anticipada por la discrecionalidad del Presidente de Gobierno.
La doctrina constitucional clsica vendr a considerar el derecho de disolucin como
un elemento esencial de la forma de gobierno parlamentaria y pieza clave del
mismo en una triple dimensin:
Como mecanismo esencial del sistema parlamentario de Gobierno, imprescindible
para el equilibrio y funcionalidad del mismo.
Como una contrapartida al Control parlamentario y a la responsabilidad poltica.
Como un instrumento de arbitraje en la solucin de los conflictos interorgnicos.

- El art. 115.1 CE atribuye la disolucin discrecional al Presidente del Gobierno,

previa deliberacin del Consejo de Ministros, deliberacin que es preceptiva pero no
vinculante para el Presidente.
- Dos factores que caracterizan la regulacin constitucional de la disolucin:
1. La libertad de desenvolvimiento, por cuanto la disolucin puede concretarse en
cualquier momento, de acuerdo con los intereses y la voluntad del Presidente.
2. La autonoma de accin, por cuanto la disolucin es independiente de cualquier acto
previo de relevancia constitucional, bien como elemento habilitante, bien como
consecuencia ltima del mismo.
- La disolucin discrecional constitucionalmente regulada es un acto complejo que
requiere la intervencin de 3 rganos diferentes en tres momentos sucesivos:
1. La deliberacin del Consejo de Ministros es preceptiva pero no vinculante
2. La propuesta del Presidente del Gobierno.
3. La expedicin del Decreto por el Rey (art 62 b CE corresponde al rey convocar
y disolver las CG). Ni el Rey puede decidir por s mismo la disolucin ni negarse a
firmar el decreto de disolucin cuando sea requerido para ello por el Presidente del
Gobierno.
- Junto a las condiciones procedimentales, la Constitucin exige que el Decreto de
disolucin fije la fecha de las elecciones (art. 115.1 CE), que tendrn lugar entre los 30
y los 60 das posteriores a la expiracin del mandato, sea expedido por el Rey y
refrendado por el Presidente del Gobierno.
Lmites al ejercicio del Derecho
- La Constitucin establece determinados lmites al ejercicio de la disolucin, que
tratan de evitar que el Gobierno abuse de su derecho y que la representacin poltica sea
interrumpida con ms frecuencia de lo que la prudencia aconseja.
1. No podr presentarse propuesta de disolucin cuando est en trmite una
mocin de censura (art. 115.2 CE). Se trata de una limitacin muy expresiva del
acusado parlamentarismo racionalizado que preside nuestra ley fundamental.
La prohibicin de proponer la disolucin debe entenderse referida a toda la
tramitacin de las mociones de censura, desde su depsito hasta su votacin
2. El art. 115.3 CE establece que no proceder nueva disolucin antes de que
transcurra un ao desde la anterior Evitar el abuso de la facultad disolutoria que
compete al Presidente del Gobierno y as se pueda eludir el control y supervisin por las
cmaras.
3. El art. 116.5 CE establece que no podr procederse a la disolucin del Congreso
mientras estn declarados alguno de los estados excepcionales. El objetivo del
precepto es evitar la acumulacin simultnea en las manos del Gobierno de dos
facultades tan importantes, cuales son la disolucin y la declaracin de estados
excepcionales.

 Efectos:
La disolucin comporta dos tipos de efectos:
1. Intraparlamentarios:
a) El mandato de los miembros de la Cmara disuelta finaliza el mismo da de la
disolucin, excepto para los miembros titulares y suplentes de la Diputacin
Permanente, que ven prorrogado su mandato hasta la constitucin de las nuevas Cortes
Generales. La disolucin constituye un fin anticipado del mandato parlamentario.
El fin afecta a la composicin del Parlamento, no a la institucin en cuanto tal, que
sobrevive sin solucin de continuidad
b) Los miembros de la Cmara disuelta devienen meros particulares, perdiendo
por ese acto sus derechos, garantas y prerrogativas (excepto la de la inviolabilidad),
salvo los miembros de la Diputacin Permanente.
c) Como consecuencia de la disolucin, caducan todas las iniciativas parlamentarias
presentadas, excepto aquellas de las que constitucionalmente deba conocer la
Diputacin Permanente.
2. Extraparlamentario:
a) La disolucin comporta la apelacin al cuerpo electoral dentro de los plazos
constitucionalmente previstos.
b) El Rey viene obligado a convocar a las Cmaras electas dentro de los plazos
constitucionalmente previstos.
El art 42.1 de la LOREG prescribe tres cosas: que el decreto de convocatoria de
nuevas cortes debe publicarse en el BOE al da siguiente de su expedicin, que el
mismo entrar en vigor al da siguiente de este hecho y que las elecciones habrn de
celebrarse el da quincuagsimo cuarto -no antes ni despus- posterior a la convocatoria.