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restringido de gua o direccin (Steuerungstheorie). Seguir despus las pistas de los cambios sucesivos
en el marco terico. Finalmente discutir los desafos ms recientes de la teora, contados hasta ahora
slo en parte. Para no defraudar expectativas mal atendidas, es oportuno especificar que no es mi
intencin ofrecer una contribucin sustantiva a la teora de la governance, desafiar las promesas, o
introducir nuevos teoremas. Mi objetivo es ms que todo, reflexionar sobre la evolucin de este corpus
de teora poltica, en cuyo desarrollo he tenido parte activa en el curso de ms de veinte aos. Por ello no
me ser posible ilustrar en detalle el contenido de la literatura a la que me referir, ni documentar con
iguales exigencias bibliogrficas la teora de la governance al completo1. La reconstruccin de tal
evolucin, puede ser til no slo para ubicar sectores de investigacin aparentemente dismiles en un
contexto ms amplio, sino para hacer surgir una cuestin importante a propsito de la naturaleza del
desarrollo terico en ciencia poltica: se trata de un proceso que sigue dinmicas cognitivas internas a la
disciplina?, o mejor, es un desarrollo que tiende simplemente a reflexionar sobre los cambios en la
realidad poltica o en la percepcin de los problemas como han sostenido Dryzek y Leonard (1988)? La
respuesta a este interrogante dir si la ciencia poltica es acumulativa y construye gradualmente una
teora ms inclusiva, o si, por el contrario, viaja de un argumento al otro, siguiendo las variaciones en las
definiciones subjetivas de aqul que es tenido como importante.
Tabla 1.
Evolucin de la teora de la governance poltica
(1) Finales de los aos sesenta: teoras prescriptivas de la planificacin
(2) Aos setenta: estudios empricos sobre el desarrollo de las polticas (definicin de la agenda,
seleccin de los instrumentos, rol de la ley, contexto organizativo)
(3) Finales de los aos setenta / principio de los ochenta: implementacin de las polticas
Por lo tanto, el primer paradigma de una teora de la governance poltica tena, pues, relacin con los
temas del desarrollo e implementacin de las polticas pblicas, y adoptaron lo que podemos definir como
un perspectiva desde arriba (top-down), es decir, desde el punto de vista del legislador.
Esta versin de la teora rene, en s misma, los principios de su transformacin. Las investigaciones
sobre la implementacin reclamaron la atencin sobre los amplios fracasos de las polticas, demostrando
como estos no fueron la simple consecuencia de errores cognitivos en la planificacin o de ineficiencias de
las agencias responsables de la puesta en prctica, sino de la falta de consideracin a la resistencia
1
2
obstinada por parte de los destinatarios mismos de las polticas, as como de su capacidad para
obstaculizar o subvertir el logro de los objetivos programados. Tal reconocimiento conduce a una primera
extensin importante del paradigma inicial. Hasta ahora estaba concentrado sobre el sujeto de la
direccin poltica, el gobierno, y sobre su capacidad o incapacidad de guiar los procesos socioeconmicos;
ahora incluye tambin la estructura, las actitudes y los comportamientos del objeto del control poltico.
En Alemn, este paso se manifest con una reubicacin de la atencin de la Steuerungsfhigkeit
[capacidad de direccin] a la Steuerbarkeit [posibilidad de ser dirigidos], esto es, a la gobernabilidad. En
un segundo momento se reconoci que la gobernabilidad vara considerablemente entre distintas reas o
sectores de polticas. Por ejemplo, reas de intervencin caracterizadas por la presencia de una categora
especfica de individuos (por ejemplo los jvenes), o por ncleos familiares (por ejemplo familias con un
slo padre), necesitan una aproximacin en trminos de polticas bastante distinto al requerido por reas
dominadas por unas pocas organizaciones grandes. De esta forma, la perspectiva top-down del
paradigma originario (formulacin e implementacin de las polticas), se extendi hasta incluir aquellos
procesos que, siendo de tipo bottom-up, mostraban una conformidad parcial y selectiva de los
destinatarios a los objetivos perseguidos, y, a menudo, condicionados por la estructura de un sector de
regulacin dado. Tal extensin de la perspectiva de investigacin ha enseado mucho a los estudiosos en
cuanto a las condiciones para la eficacia de las polticas pblicas.
La investigacin que sigui contribuy, an ms, a minar aquellas que eran las bases mismas del
modelo de la governance poltica, es decir, el supuesto que el Estado, an si encuentra resistencia por
parte de los grupos sujetos de sus iniciativas, constituye el corazn del control de la sociedad. La
desilusin sobre la certidumbre de la existencia de un centro de control poltico eficaz, indujo a poner la
atencin sobre formas alternativas de governance social (societal governance). La bsqueda se concentr
en dos directrices nuevas y distintas, en las cuales, respectivamente, los principios del mercado y la
auto-organizacin horizontal fueron analizadas como alternativas al control poltico jerrquico. Todo esto
condujo a una extensin posterior del paradigma (Tabla 2).
En los primeros aos de la dcada de los ochenta, los principios del mercado fueron examinados
mayormente como la alternativa ms eficaz respecto a la regulacin de las polticas ambientales de los
Estados Unidos. En aquel perodo, tales principios se convirtieron en la columna de la ideologa poltica
del neoliberalismo y del thatcherismo, promoviendo la desregulacin y la privatizacin como medios para
estimular el crecimiento y para incrementar la eficiencia econmica. Los cientistas polticos analizaron el
surgimiento y las consecuencias para las polticas de este neo-conservadurismo, utilizando el marco
analtico propio del anlisis de polticas pblicas (Dhler 1990). Ms recientemente, el fin del socialismo
de Estado ha reforzado la creencia en el poder coordinador del mercado. Entretanto, la atencin se fijaba
en las contradicciones potenciales entre los principios del mercado (o el capitalismo) y la democracia
(entre otros: Dunn 1990; Katz, 1997; Kitschelt 1985), un tpico que hasta ahora no ha sido afrontado
por la teora de la governance. El desarrollo de esta teora, an en sus aplicaciones especficas a la
organizacin econmica, por el contrario, se concentr sobre la segunda alternativa frente a aquella del
control jerrquico, es decir, sobre las formas cooperativas y horizontales de autorregulacin social y de
produccin de polticas. En otras palabras, la atencin se dirigi a la governance en el segundo de sus
tres significados individualizados anteriormente.
Tabla 2.
El paradigma de la governance y sus ampliaciones
Paradigma Fundamental:
1 extensin:
Incluye
la
perspectiva
bottom-up:
comportamiento de los destinatarios.
2 extensin:
3 extensin:
4 extensin:
5 extensin:
estructura
sectorial
nacionales.
b)
c)
La teora de la governance poltica se ocupaba, hasta aqu, de sistemas polticos que tenan una
identidad concreta, un lmite claro y una apariencia definida fundada en derechos y deberes especficos.
Este tipo de enfoque es, sin embargo, incapaz de afrontar los problemas surgidos de la integracin
europea, y especialmente, de la globalizacin.
La formacin de la Unin Europea ha creado una nueva estructura de governance, de carcter
transnacional. Obviamente, la Unin Europea es mucho ms que un rgimen, un marco contractual o una
arena de negociacin, sin embargo resulta claro que no es un Estado federal. Se puede describir mejor
como un sistema complejo, articulado sobre niveles mltiples, cuya dinmica no entra en el cuadro
conceptual elaborado para el anlisis de la governance en los estados nacionales. Lo que hemos definido
como gobiernos de intereses privados, por ejemplo, se reencuentra todava bsicamente en el mbito
nacional; las formaciones tripartitas o triangulares que al nivel nacional relacionan a partidos polticos,
grupos de inters y agencias gubernamentales, o an las soluciones neocorporativas que comunican al
estado, los empresarios y organizaciones de trabajadores, no presentan ningn equivalente estructural
en el mbito europeo. Adems, no existen verdaderos partidos polticos europeos, las organizaciones
laborales estn dbilmente representadas, y aquellas del mundo industrial son, por aadidura, ms
diversificadas y complejas que como lo son en los niveles nacionales. Para el anlisis de los procesos de
formulacin e implementacin de las polticas europeas se necesitan, por tanto, nuevas categoras3.
Desde el punto de vista de la teora de la governance poltica, la integracin europea produce dos
consecuencias: 1) crea nuevos problemas de gobierno en el plano nacional; 2) exige una extensin
posterior, esta vez a una esfera supranacional, dentro de la teora misma.
La transferencia de poderes hacia las sedes comunitarias impone el estudio del efecto de las directivas
europeas sobre varios sectores de la economa nacional (agricultura, productos alimentarios, sector
bancario y asegurador, energa, vas frreas, transporte terrestre, y as sucesivamente). Tal
profundizacin est, de hecho, en curso (Schneider 1988; Ltz 1998). De esta forma, el paradigma
precedente se ampla de nuevo, en este caso con la adicin de un factor externo importante para la
elaboracin e implementacin de las polticas. Las decisiones tomadas a nivel europeo influencian las
condiciones para la eficacia de las polticas internas, descansando en la estructura del campo regulatorio
y, al mismo tiempo, restringen el margen de eleccin para el policy-making en la arena nacional. Para los
gobiernos nacionales esto implica una prdida - esta vez autntica- de capacidad de control (Scharpf
1997). Tal prdida no depende, sin embargo, slo de la delegacin de competencias legislativas y
reguladoras del nivel nacional a aqul europeo: est conectada tambin a la integracin del mercado
europeo, al disolusin gradual de las fronteras econmicas nacionales. Para las economas nacionales,
esto deriva en una concurrencia ms intensa y en una movilidad mayor y creciente del capital productivo
y financiero, y crea nuevos problemas: para los regmenes fiscales y para las polticas de impuestos
nacionales, para las polticas econmicas internacionales, y no menos importante, para el estado social,
tema que de hecho, se ha convertido en central de la investigacin politolgica4.
Tambin podemos observar el crecimiento de una disciplina llamada hechura europea de polticas
(Hriter, Knill y Mingers 1996; Richardson 1996). Pero no est an claro si se trata de un campo de
estudio autnomo o de una extensin de la teora de la governance actual propiamente dicho. Este ltimo
requiere que tales estudios no sean acometidos en una perspectiva comparativa de sectores de polticas,
sino que se concentren en la interconexin entre los distintos niveles de hechura de polticas. En otras
palabras, el objeto de estudio no debe ser lo que sucede en Bruselas (o entre Bruselas y Estrasburgo),
sino la interdependencia mutua entre procesos de polticas europeos y nacionales, en un sistema
multinivel.
El policy-making europeo transfiere la atencin hacia el tercer punto ciego del paradigma de la
3
Esto no significa que la Unin Europea sea un caso sui generis que pueda ser analizado solamente en un cuadro
modelado a tal fin; para una discusin sobre este tema, vase Hix (1998).
4
El programa actual de investigacin del Instituto Max-Planck de Colonia, est casi ntegramente, soportado por estos
problemas.
b)
Como para el caso de la integracin europea, estos procesos comportan: a) nuevos problemas para
una teora de la governance poltica nacional; b) cuestiones de governance transnacional, diferentes, sin
5
Conclusin
En este documento he reconocido las diversas fases del desarrollo de un patrimonio terico orientado
al estudio de las formas y de los problemas de la conduccin social y poltica. Retrospectivamente, tal
desarrollo asemeja a la apertura progresiva de una agenda cognitiva, guiada paso a paso por el
conocimiento de la existencia de zonas de sombra y de insuficiencias explicativas frente a la realidad
observable. En el curso de tal trayecto se han verificado algunas bifurcaciones interesantes -por ejemplo,
cuando la teora de la governance se concentr sobre la cooperacin horizontal ms que sobre el
mercado como alternativa a la autoridad jerrquica- y hay puntos oscuros a los cuales la teora todava
no ha sabido dar respuesta. Hasta ahora, se ha tratado de un proceso cognitivo acumulativo. Eso no ha
seguido, sin embargo, la lgica del desarrollo de la ciencia poltica descrita por Dryzek y Leonard (1988),
segn la cual los objetos de estudio de tal disciplina seran histricamente contingentes, y para los que
los estudiosos desarrollaran continuamente nuevos y sucesivos marcos analticos y teoras sustantivas,
que no pudieron encontrar fundamento propio en los esfuerzos cognoscitivos precedentes.
Al menos en el caso de la teora de la governance (en la cual no se agota, naturalmente, toda la
ciencia poltica), se reencuentra, por el contrario, una progresiva extensin del marco inicial, ms que su
supresin y sustitucin con uno nuevo, esto es, algo diferente a una reubicacin paradigmtica en el
sentido radical indicado por Kuhn (1962). En este desarrollo, los cambios en la realidad poltica han
representado un rol importante, influenciando la direccin en la cual el paradigma se ha ampliado. El
Estado moderno, se ha hecho, en efecto, ms cooperativo, las redes han proliferado y la integracin
europea es un fenmeno nuevo. Tales cambios reales y observables fueron desafos para la teora, la cual
se ha ajustado a travs de la extensin del paradigma original. Con la globalizacin, adems, puede
haber llegado el momento en el cual una extensin posterior del paradigma resultara disfuncional, y
podramos, entonces, estar en la espera de la llegada de un campo de estudio totalmente nuevo.
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