70 Años de Carrera Administrativa en Colombia

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Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina, el Caribe, Espaa y Portugal
Martnez Crdenas, Edgar Enrique

La carrera administrativa en Colombia: 70 aos de ficcin
Opinin Jurdica, vol. 9, nm. 18, julio-diciembre, 2010, pp. 107-125
Universidad de Medelln
Medelln, Colombia
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Opinin Jurdica - UNIVERSIDAD DE MEDELLN
La carrera administrativa en Colombia:

70 aos de ficcin*
Edgar Enrique Martnez Crdenas**
Recibido: marzo 10 de 2010
Aprobado: abril 23 de 2010
Resumen
El ensayo que se presenta pretende explicar por qu la carrera administrativa
en Colombia, a pesar de siete dcadas de vigencia normativa, sigue siendo
una ficcin en la gestin pblica del pas. Para ello, inicialmente se presenta
una conceptualizacin bsica, para seguidamente describir los principales
antecedentes que han caracterizado este proceso en el pas, aspectos que
resultan esenciales para abordar el acpite central, en donde se clasifican las
apreciaciones realizadas por los expertos entrevistados a profundidad con el
fin de establecer qu factores han impedido en Colombia la plena vigencia de la
carrera administrativa.
Palabras clave: burocracia, carrera administrativa, funcin pblica, talento humano,
organizaciones pblicas.
**
Este artculo es producto final de la investigacin: La carrera administrativa en Colombia: anlisis y perspectivas, (fase II) que adelant el grupo
Sinergia Organizacional y se inscribe en la lnea organizaciones pblicas y gestin de la Facultad de Investigaciones de la ESAP, grupo
avalado por la Escuela Superior de Administracin Pblica y la UPTC, que concluy en diciembre de 2009, proyecto en el cual particip
el autor como Investigador Principal.
Administrador pblico y especialista en gestin pblica de la Escuela Superior de Administracin Pblica. Especialista en Derecho
Administrativo y Constitucional de la Universidad Catlica de Colombia. Magster en Administracin de la Universidad Nacional de
Colombia. Doctor en Estudios Polticos de la Universidad Externado de Colombia. Actualmente, profesor asociado en la Facultad de
Ciencias Polticas y Administrativas de la ESAP donde orienta las ctedras de funcin pblica y teoras organizacionales. Se ha desempeado como investigador, consultor y docente en diferentes universidades colombianas. Igualmente ha ocupado posiciones directivas
en diversas entidades gubernamentales y empresas prestadoras de servicios pblicos del pas. El autor pertenece tambin al grupo
Poltica, Derecho y Gestin Pblica de la ESAP, categora B de Colciencias. E-mail: edgar.martinez@esap.edu.co
Opinin Jurdica, Vol. 9, No. 18, pp. 107-126 - ISSN 1692-2530 Julio-Diciembre de 2010 / 204 p. Medelln, Colombia
107
Edgar Enrique Martnez C rdenas
The administrative promotion in Colombia:

70 years of fiction
Abstract
This article tries to explain why, despite seven decades of normative force,
administrative promotion in Colombia is still fictional in the countrys public
management. For this explanation, the article first shows a basic concept and
then describes the main historical background which has characterized this
process in the country; this aspect becomes essential for tackling the main topic
where ideas provided by experts who were deeply interviewed were classified
with the purpose of establishing which factors have hindered a full force of the
administrative promotion in Colombia.
Key words: bureaucracy, administrative promotion, public service, human talent,
public organizations.
108
Opinin Jurdica
L a carrera administrativa en Colombia: 70 aos de ficcin
Introduccin
Uno de los debates contemporneos de mayor
vigencia en la gestin del talento humano de las
organizaciones pblicas gubernamentales est
relacionado con la vigencia y efectividad de la
carrera administrativa para la modernizacin
del Estado y la democratizacin de la sociedad.
Ese debate implica enmarcar la discusin desde
el aparecimiento y consolidacin del Estado
moderno, caracterizado, entre otros elementos, por la presencia de cuerpos burocrticos,
organizados en sistemas de carrera profesional;
igualmente, por la construccin del Estado de
derecho que signific una ruptura con los sistemas patrimonialistas del Medioevo, limitando
el poder del gobernante y su sometimiento a la
Ley, adems, de la igualdad de oportunidades
para todos los ciudadanos de acceder a la funcin pblica teniendo con fundamento exclusivo
el mrito de los aspirantes; tambin signific la
garanta efectiva de derechos a los ciudadanos,
siendo sta entonces la tarea fundamental de
la burocracia.
Igualmente, el debate ha dejado claro que las
realidades institucionales de cada pas han sido
decisivas a la hora de determinar la efectividad
de los sistemas burocrticos en la construccin
de sociedades ms democrticas e igualitarias.
En Europa, por ejemplo, fue decisiva la existencia de los sistemas burocrticos no solo para
consolidar el Estado, sino para lograr el crecimiento y el desarrollo de dichas sociedades.
Adems, es demostrable que el gran desarrollo
empresarial tuvo tambin como fundamento la
gestin burocrtica de dichas organizaciones,
encontrando entonces, contrario a lo que se
cree, que los sistemas burocrticos fueron determinantes en la construccin y consolidacin
de los pases de economas avanzadas.
Muy por el contrario, en Amrica Latina, desde
el mismo proceso de colonizacin, se implementaron las prcticas patrimonialistas y clien-
telares como orientadoras de la gestin pblica

gubernamental, en las nacientes repblicas,
prcticas que an hoy se mantienen, aunque
erradicadas formalmente del ordenamiento
jurdico desde hace ya varias dcadas; es decir,
existen formalmente unos cuerpos burocrticos,
organizados legal y administrativamente, pero
se impone en la realidad el rgimen clientelista
que caracteriza entonces no solo la vida poltica,
sino tambin la gestin administrativa.
En Colombia es evidente esta realidad latinoamericana; por ejemplo, aunque formalmente la
primera Ley de Carrera de Administrativa fue
expedida en 1938, es decir, hace ms de siete
dcadas, hasta el ao 2004 se intent realizar
un amplio concurso de mritos para ingreso a
ms de cien mil empleos pblicos estatales, el
que hasta la fecha no ha podido concluir por la
presin ejercida por diversos actores, mediante
muy diversos mecanismos, para que se incorpore extraordinariamente, es decir, sin concurso, a
quienes vienen desempeando esos empleos y
que obviamente fueron vinculados, en su gran
mayora por relaciones clientelares.
Por ello, el eje central de la investigacin consisti en indagar a un panel de expertos en funcin
pblica colombiana sobre los factores que han
obstruido la plena vigencia del sistema de mrito
en el pas, resultados que fueron complementados con fuentes bibliogrficas especializadas,
permitiendo as realizar una clasificacin de
los factores de naturaleza poltica, econmicoadministrativa y aspectos de carcter normativo.
Finalmente, para algunos entrevistados, este
debate ha perdido relevancia, toda vez que consideran que la crisis del Estado y de la sociedad
latinoamericana tiene a la burocracia como una
de las causas generadoras, considerando por
ello necesario, para superar esa crisis, adoptar
las diversas estrategias de flexibilidad laboral
que se plantean desde los escenarios de la
nueva gerencia pblica, argumentando que
con prcticas empresariales puede subvertirse
109
la ineficiencia que viene caracterizando a las

agencias gubernamentales. Es decir, que mientras para los pases de economas avanzadas,
la burocracia fue instrumento esencial para su
consolidacin, para los pases en desarrollo sta
se convirti en un obstculo para lograr no solo
la modernidad administrativa, sino tambin el
desarrollo econmico y social.
Muy por el contrario, otros entrevistados siguen
insistiendo en la necesidad de consolidar el Estado de derecho y avanzar en la construccin
del Estado social de derecho, objetivo que ven
difcilmente alcanzable sin la efectiva vigencia,
entre otros factores, de una administracin
genuinamente burocrtica.
1. El rgimen de carrera administrativa

Los servicios de carrera administrativa forman
parte del modelo burocrtico de organizacin,
caracterizado por la impersonalidad, la eficiencia y la creacin de rutinas en los procesos de
administracin. Tienen su origen en la instauracin de los regmenes constitucionales de Europa y Amrica a finales del siglo XVIII, cuando
los funcionarios pblicos pasaron del servicio
a la Corona al servicio del Estado.
Como nos recuerda Crozier (1996, p. 1), una vez
establecida la voluntad soberana del pueblo, en
reemplazo de los antojos del monarca, dicha
voluntad habra de ser ejecutada por servidores
En Colombia es evidente esta realidad

latinoamericana; por ejemplo, aunque
formalmente la primera Ley de Carrera
de Administrativa fue expedida en
1938, es decir, hace ms de siete
dcadas, hasta el ao 2004 se intent
realizar un amplio concurso de mritos
para ingreso a ms de cien mil empleos
pblicos estatales, el que hasta la fecha
no ha podido concluir...
110
pblicos obedientes cuyas cualidades de rigor,

competencia y responsabilidad eran particularmente admiradas.
En ese sentido, Francisco Longo (2004, p. 71) seala que el nacimiento del servicio civil se asocia
a cinco procesos histricos: 1) la separacin de
lo pblico y lo privado; 2) la separacin de lo
poltico y lo administrativo; 3) el desarrollo de la
responsabilidad individual; 4) la seguridad en el
empleo; 5) la seleccin por mrito e igualdad.
El modelo burocrtico asume que ciertas condiciones, como el establecimiento de jerarquas,
la carrera, la especializacin y la diferenciacin
son necesarias para el eficiente funcionamiento
de la Administracin Pblica. Estos sistemas,
basados en normas ms o menos estables y
exhaustivas, buscan ser impersonales, ofrecer el
mismo tratamiento o servicio a todo el mundo
y garantizar la seguridad jurdica y eficacia de
la administracin.
Tambin exigen neutralidad por parte de los
funcionarios, expresndose en la predisposicin a actuar cabalmente en el desempeo de la
funcin, buscando los caminos ms apropiados
en la obtencin de los objetivos legtimos que
expresa la poltica gubernamental, as como en
el empeo por prestar el servicio abnegadamente en beneficio de la ciudadana, al margen de las
preferencias subjetivas o polticas (Bonifacio,
1995, p. 1).
La administracin burocrtica fue un elemento
crucial en la construccin de los Estados modernos, por su contribucin a centralizar los procesos de toma de decisiones e implementacin
de polticas pblicas y sustituir los sistemas de
patronazgo, clientelismo y patrimonialismo en
la administracin.
Como explica Juan Pablo Guerrero:
Opinin Jurdica
En el sistema de patronazgo, los jefes

de gobierno nombran libremente a los
administradores pblicos y los remueven

con la misma facilidad. Ello favorece el
patrimonialismo, que hace que el funcionario prefiera no distinguir entre el
patrimonio personal y el pblico, dada la
inestabilidad de su trabajo (y la falta de
controles y sanciones). A su vez, lo anterior fomenta el clientelismo, que cambia
prebendas administrativas por apoyos
polticos de los clientes privilegiados
en los sectores sociales administrados
(Guerreo, 2008, p. 8).
La carrera administrativa supone entonces el

desarrollo profesional del funcionario pblico,
que entraa un proceso de seleccin y formacin previa al ingreso; un desempeo ascendente a travs de una escala regida por el principio
de mrito; un proceso de formacin continua;
y un minucioso programa de entrenamiento
prctico, procesos y modalidades diferentes
dependiendo de la organizacin que asume en
diferentes Estados.
2. La carrera administrativa en Colombia

Uno de los antecedentes ms remotos para
profesionalizar la funcin pblica colombiana se
encuentra en el artculo 62 de la Constitucin
de 1886, que limit la atribucin nominadora del
presidente de la Repblica, de los gobernadores
y de los alcaldes, ya que, conforme a ella, el libre
nombramiento y remocin slo poda hacerse
de acuerdo con las normas que expida el Congreso para establecer y regular las condiciones
del acceso al servicio pblico, de ascensos por
mritos y antigedad, de jubilacin, retiro o
despidos.
El modelo burocrtico asume que

ciertas condiciones, como
el establecimiento de jerarquas,
la carrera, la especializacin y la
diferenciacin son necesarias para
el eficiente funcionamiento de la
Administracin Pblica.
Este proceso continuar con la presentacin del

primer anteproyecto de carrera administrativa
en 1902, cuando durante el gobierno de Jos
Manuel Marroqun, el general Rafael Uribe Uribe
lo present a consideracin del Congreso, a
travs de la Comisin Delegada para la Reforma
del Estado (Puentes, 2004).
En la exposicin de motivos, el General Uribe
Uribe comentaba acertadamente:
La eleccin de los empleados, sea hecha
por quien fuere y por el sistema que
fuere, debe recaer en aquellos ciudadanos que tengan competencia para
su puesto, es decir, carcter, habilidad
tcnica, experiencia, honradez, posicin
social, y buenos antecedentes, que los
coloque en posibilidad de servir mejor
que cualquier otro, el cargo que se trate
[...] si los puestos pblicos slo son de
unos pocos personajes o de un grupo
habr caciquismo, habr oligarqua, todo
menos democracia... (Uribe, 1979, p. 5).
Posteriormente, durante el gobierno de Eduardo

Santos, se expidi la ley 165 de 1938, la cual trat por primera vez el tema de la funcin pblica
en general. Durante este perodo se expidieron
normas concernientes a las distintas ramas del
Poder Pblico, como el rgimen disciplinario y el
rgimen salarial y prestacional. Adems, permiti que los empleados contaran con estabilidad
en el empleo y ascender internamente siempre
y cuando reunieran los requisitos exigidos en
el cargo vacante.
En 1948 se expidi la ley 141, en la cual se
conformaron varias comisiones de estudio de
reformas y ordenamiento del tema de la carrera
administrativa. Adems, se cre la Comisin
Interparlamentaria del Servicio Civil, compuesta
por tres senadores y tres representantes, que se
encargara de proponer normas sobre funciones
de los cargos, as como de establecer su categorizacin, la remuneracin, las condiciones de
ingreso al servicio pblico y los procedimientos
para determinar la idoneidad de los aspirantes,
trmites para el ascenso y desvinculacin.
111
De acuerdo con el informe de la Misin Currie,

para 1952, de los 50.000 empleados
gubernamentales existentes en la poca, menos
de 1.500 pertenecan a la carrera administrativa
y un reducido nmero de los mismos haba
ingresado a ella por concurso de mritos
(Mendoza, 1986, p. 55). Esto lleva a plantear el
interrogante de cul era la forma de ingresar
al escalafn de carrera, y se encontr que no
se haca por la va del concurso, sino por el
mecanismo de la inscripcin extraordinaria,
que permita incorporar a quienes venan
desempeando los empleos sin ser sometidos
a concurso pblico alguno.
Posteriormente, con el plebiscito de 1957 por
primera vez se elev a canon constitucional la
carrera administrativa y se dio por terminado, al
menos desde el punto de vista formal, el perodo
en el cual el triunfador en las elecciones nombraba y desvinculaba discrecionalmente a todos
quienes se desempeaban en la Administracin
Pblica. La alternancia en el ejercicio del poder
entre liberales y conservadores, a partir del 7
de agosto de 1958 y durante 16 aos, conocido
como el perodo del Frente Nacional, le empez
a dar un nuevo carisma al manejo de los recursos humanos al servicio del Estado.
En desarrollo de la reforma a la Constitucin,
como consecuencia del plebiscito del 1 de diciembre de 1957, se expidi la ley 19 de 1958 y
con ella se introdujeron cambios sustanciales
en la organizacin y funcionamiento del Estado.
En materia de funcin pblica y carrera administrativa, se conform en el Consejo de Estado
una sala de consulta especializada llamada Sala
del Servicio Civil, a la que se someteran todos
los proyectos de ley o de decretos sobre estos
asuntos; se cre la Escuela Superior de Administracin Pblica, para que emprendiera la tarea
de formar y capacitar a los servidores pblicos,
e igualmente, el Departamento Administrativo
del Servicio Civil, con la responsabilidad de
formular las polticas que orientaran el ejercicio
de los servidores pblicos.
112
Posteriormente, con base en la reforma plebiscitaria, el decreto ley 1732 de 1960 distribuy
en dos sectores los empleos pblicos: los de
carrera administrativa, como regla general, y los
de libre nombramiento y remocin. Entre otros
temas ste precis quines son funcionarios
y empleados de la rama Ejecutiva del Poder
Pblico y quines conforman el servicio civil1;
se introdujeron restricciones a los nominadores para nombrar y remover a los empleados
de carrera administrativa; se precisaron, por
primera vez, los conceptos de clase y de cuadro
administrativo; se estableci el objeto de la carrera administrativa2, y se precis su cobertura,
la cual fue bastante amplia si se la compara con
las normas posteriores sobre la materia.
Mediante la ley 65 de 1967 se facult al presidente de la Repblica para expedir normas conducentes a la modernizacin del Estado, entre
ellas las relacionadas con el tema de la funcin
pblica; se expidi el decreto ley 2400 de 1968,
por el cual se modifican las normas que regulan
la administracin del personal civil y se dictan
otras disposiciones, normas an vigentes en
buena parte de su articulado. Con este decreto
se inaugur la denominada por Puentes (2004)
ventana siniestra de la carrera administrativa,
por cuanto despus de haber establecido que
1
Vase decreto 1732 de 1960, en Diario Oficial, martes 9 de agosto

de 1960. Artculo 1: Se consideran funcionarios o empleados
de la Rama Ejecutiva del Poder Pblico [...] todas las personas
naturales que prestan de manera regular sus servicios en funciones o empleos permanentes no adscritos a Rama distinta,
creados o autorizados por la ley y remunerados por el Estado,
en cualquiera de sus administraciones, centrales o seccionales
y en los establecimientos pblicos, bien que estos empleados
estn frente a la administracin en una situacin estatutaria o
vinculados a ella por un contrato de trabajo. Los empleados
civiles de la Rama Ejecutiva integran el Servicio Civil de la
Repblica.
Vase Decreto 1732 de 1960, artculo 34. La Carrera Administrativa tiene por objeto establecer un sistema tcnico de
administracin de personal al servicio del Estado, que en la
seleccin de los empleados pblicos no reconozca motivos
distintos de sus mritos, virtudes y talentos, ofrezca a todos
los colombianos igualdad de oportunidades para el acceso al
servicio pblico, garantice a dichos empleados condiciones
de vida satisfactorias, estabilidad y progreso en el trabajo en
razn de los mritos y la eficiencia, y los ampare con normas
adecuadas de previsin social. En cuanto a la cobertura, se
recomienda ver el artculo 36.
Opinin Jurdica
la seleccin para el ingreso a la carrera o su

promocin, deba hacerse mediante concurso;
a regln seguido dispuso que las personas que
se hallaran en ejercicio de empleos pblicos
nacionales, de carrera a la fecha de expedicin
del decreto-ley, y para las cuales no se hubiera
aplicado el procedimiento de seleccin establecido en la norma, tendran derecho, al cumplirse
un ao de su vigencia, a solicitar y obtener su
inscripcin en la carrera administrativa, es decir,
sin concurso de mritos alguno.
El decreto-ley 2400 de 1968 sera reglamentado
posteriormente mediante el Decreto 1950 de
1973, hoy aun vigente en los relacionado con las
situaciones administrativas de los funcionarios
pblicos, a travs del cual se busc establecer
el mecanismo para hacer operativa la carrera
administrativa en la entidades del Estado; irnicamente, fue la incorporacin extraordinaria el
instrumento que se adopt para demostrar una
vigencia efectiva del sistema de mrito, cuando
en la realidad lo que se daba era una burla a la
misma al permitir escalafonar en carrera a quienes de venan desempeando en los empleos,
sin necesidad de seleccin alguna.
Durante los aos posteriores, la carrera administrativa seguira en el limbo: se acudi no
slo a la incorporacin extraordinaria, sino
a las facultades del estado de sitio, situacin
que permiti a los gobiernos de turno dejar sin
vigencia el ordenamiento jurdico relacionado
con esta materia, y facult al Presidente de la
Repblica para suspender transitoriamente los
diversos derechos de los empleados pblicos.
Esta interinidad de la carrera se mantendra
hasta 1983, poca en que se volvieron a declarar
vigentes tales normas bajo la administracin del
presidente Belisario Betancur, como parte del
programa de apertura democrtica que ofreci
ese gobierno.
Posteriormente, a travs de la ley 61 de 1987 se
hizo una nueva clasificacin de los cargos de
carrera y los de libre nombramiento y remocin.
Sin embargo, esta norma tambin fue inspirada

en el principio de la inscripcin automtica, y
tambin limit la carrera administrativa al nivel
nacional.
Ya en los debates de la Asamblea Nacional
Constituyente de 1991, el tema relacionado con
el manejo de los recursos humanos al servicio
del Estado se analizara y se le dara un espacio suficiente en la Constitucin. La Asamblea
Constituyente consider que para construir una
administracin al servicio del desarrollo social,
que asegure la productividad de los recursos
pblicos y se sujete a los controles democrticos
de los diferentes segmentos de la sociedad, era
imperioso eliminar las presiones de los grupos
y movimientos polticos sobre los nominadores,
reducir la carga decisional de altos funcionarios
mediante la desconcentracin y la descentralizacin, consolidar al Ministerio Pblico en su
capacidad investigadora para enfrentar la corrupcin y la desviacin de recursos pblicos y
fortalecer a los partidos y sindicatos para que su
intervencin en los asuntos de la Administracin
Pblica sea transparente.
De ah que el tema de la carrera administrativa
fue constitucionalizado de manera admirable.
Hay prcticamente una sentencia en el artculo
125 de la Constitucin: los empleos en los rganos y entidades del Estado son de carrera.
Posteriormente, el Congreso, promulg la ley 27
de 1992, contentiva de normas sobre la administracin de personal al servicio del Estado, y con
ello desarroll el artculo 125 de la Constitucin.
Esta ley reitera la filosofa de la Constitucin
En materia de funcin pblica y carrera

administrativa, se conform en el
Consejo de Estado una sala de consulta
especializada llamada Sala del Servicio
Civil, a la que se someteran todos los
proyectos de ley o de decretos
sobre estos asuntos...
113
sobre el tema de la carrera administrativa y

hace extensivas a los empleados pblicos de
las entidades territoriales las normas vigentes
aplicables a los empleados del orden nacional,
a los empleados con sistemas especficos de
administracin de personal, al igual que a los
de las carreras especiales de la Contralora y la
Procuradura, a quienes se les aplicara transitoriamente esta ley.
A la postre, e infortunadamente, nada novedoso sucedi: en el artculo 22 de la ley 27 de
1992 contrariando el principio del mrito, establecido en el artculo 125 de la Constitucin,
se estableci que los empleados del mbito
territorial que ocuparan cargos de carrera a la
fecha de entrar en vigencia esa Ley tendran un
ao de plazo para acreditar los requisitos del
cargo y solicitar su inscripcin en el escalafn
de la carrera administrativa. As se configur el
ingreso extraordinario, y no por concurso ni por
mrito, sino por estar ah, desempeando un
cargo clasificado como de carrera, al momento
de expedirse la ley.
Nuevamente, y con el nimo de tener una legislacin unificada e incluir los criterios, los
principios y dems argumentos expuestos
reiteradamente por la Corte Constitucional, se
impuls un nuevo proyecto de ley sobre funcin
pblica y carrera administrativa que, a la postre,
se convirti en la ley 443 de 1998, la cual tuvo
una vigencia fugaz en la mayora de su articulado, al ser declarado inexequible por la Corte
Constitucional ya que persista en violentar los
principios de la funcin pblica consagrados en
la Constitucin Poltica.
Trascurrieron cinco aos de este vaco normativo lo que demuestra de forma contundente el
poco inters que reviste el tema para el Congreso y para el gobierno, situacin que se mantuvo
hasta septiembre de 2004, cuando se expidi
la ley 909 sobre empleo pblico, carrera administrativa y gerencia pblica, sin que por este
hecho se hayan corregido los inconvenientes
114
presentados, ya que por ejemplo, despus de

cinco aos de vigencia de la nueva Ley, no se ha
podido concluir el concurso pblico de mritos
convocado para proveer en forma definitiva los
empleos que se encuentran provistos por encargo o provisionalidad, muchos de ellos hace
ms de diez aos.
El obstculo para ser efectivo el mrito se reiter
con la expedicin del acto legislativo 1 de 2008,
que pretendi nuevamente incorporar, de forma
extraordinaria, a quienes venan desempeando
los empleos de carrera en calidad de provisionales o encargados, afortunadamente, y sealando
un nuevo rumbo, la Corte Constitucional (Corte
Constitucional, Sentencia C 588 de 2009, 2009),
no solo declar su inexequibilidad, sino que le
dio a su sentencia efectos retroactivos y, por
tal razn, orden reanudar los concursos pblicos que haban suspendido dejando tambin
sin efecto las inscripciones extraordinarias en
carrera o los ingresos automticos a la misma
que se hubiesen producido en vigencia del acto
legislativo.
3. Carrera administrativa en Colombia:

70 aos de ficcin
Aunque no constituye una sorpresa, pero s
una validacin investigativa requerida en este
campo, a partir de las fuentes primarias y secundarias consultadas, y que constituyen la base de
esta investigacin, es contundente la apreciacin de la adopcin formal que en Colombia se
hizo del sistema de carrera administrativa desde
el ao 1938, as como de la poca vigencia que
en la realidad administrativa del pas ha tenido
durante ya siete dcadas.
Es pertinente aclarar que los resultados a presentar se limitan exclusivamente al sistema general u ordinario de carrera administrativa para
las entidades del nivel nacional. No se indaga ni
se presentan conclusiones sobre los sistemas
especficos y especiales de carrera, considera-
Opinin Jurdica
dos en la Ley y en la Constitucin, ni tampoco

se refiere esta investigacin a los alcances del
sistema de mrito para las entidades del nivel
territorial, como es el caso de los departamentos, distritos y municipios.
Por tanto, a travs de las fuentes consultadas
se busc indagar por aquellos factores que han
impedido la plena vigencia de los principios
de igualdad y de mrito para el acceso a los
empleos de carrera que integran las entidades
gubernamentales en el nivel nacional sector
central (esencialmente en ministerios, departamentos administrativos y superintendencias).
3.1 Factores polticos

3.1.1 El bipartidismo colombiano
Desde su proceso de conformacin como Repblica, en Colombia se fueron conformando
histricamente dos grandes partidos polticos
que interpretaban los diversos intereses de
clase, a ms de concepciones religiosas, ideolgicas, econmicas, sociales y polticas que
fueron el origen de los actuales partido liberal
y conservador.
La Administracin ha estado, entonces, desde
sus orgenes, subordinada a los intereses de
los partidos en disputa del poder poltico, y
capturada por las elites que se han alterado en
...con el nimo de tener una legislacin

unificada e incluir los criterios, los
principios y dems argumentos
expuestos reiteradamente por la
Corte Constitucional, se impuls un
nuevo proyecto de ley sobre funcin
pblica y carrera administrativa que, a
la postre, se convirti en la ley 443 de
1998, la cual tuvo una vigencia fugaz
en la mayora de su articulado, al ser
declarado inexequible por la
Corte Constitucional...
la direccin del Estado colombiano. Adems,

la burocracia no ha gozado de derecho alguno
que le d independencia y autonoma para el
cumplimiento de su funcin administrativa pues
ha estado siempre supeditada a la orientacin
poltica del partido que est en el poder; por
ello, los funcionarios pblicos han sido considerados como empleados de libre nombramiento y
remocin; por tanto, siempre que se realizaban
cambios en la jefatura del Estado, eran despedidos automticamente los funcionarios que militaban en el partido perdedor. Esta circunstancia
ciment lo que se conoci como el sistema
patrimonialista o de botn3, segn el cual los
empleos o cargos del Estado le pertenecan al
partido poltico vencedor en el debate electoral;
en consecuencia, para acceder a los empleos
pblicos era requisito indispensable el tener
establecidos claros compromisos clientelistas.
Diego Younes (1998, p. 158) nos recuerda que
hasta 1938 el Presidente de la Repblica tena la
facultad de nombrar y remover los funcionarios
del gobierno central, lo que haca primar los intereses polticos y las recomendaciones, sobre
los mritos y las capacidades; as la funcin
pblica se convirti en botn para el grupo
dominante y recompensa para pagar servicios
en la lucha partidaria. Ms adelante, el profesor
Younes afirma que la intervencin poltica es
uno de los factores que ms ostensiblemente
ha impedido la implantacin de los sistemas de
servicio civil y carrera administrativa en el pas,
y persiste an como obstculo de todos los
esfuerzos sobre el particular (Younes, p. 162).
3
El sistema de Botn Poltico corresponde a aquella concepcin

de que todos los cargos pblicos deben ser desempeados por
personas adeptas al movimiento poltico que obtenga la victoria
electoral o simplemente que detente el poder. Ello implica que
los funcionarios no necesariamente sern seleccionados entre
los ms capaces o de mayores mritos, sino entre aquellos
que tengan mayores influencias y mejores padrinos polticos.
La estabilidad del funcionario no est garantizada y cualquier
cambio poltico puede ocasionar su remocin. En el sistema
de botn poltico se utiliza el aparato estatal como un medio
para lograr el pago de favores electorales y tambin como
instrumento indispensable para asegurar los votos requeridos
que garanticen la permanencia del grupo poltico en el poder
(Jimnez, 2005, p. 5).
115
Muchos autores coincidiran en reconocer esta

circunstancia como una de las causas de la
violencia poltica que vivira el pas desde su independencia, con por perodos de agudizacin
como la Guerra de los Mil Das o el Bogotazo en
1948, y que desembocaron en el establecimiento
del Frente Nacional como una alternativa pacfica a travs de la cual los dos partidos polticos
se comprometieron a mantener una paridad
partidista en todos los cargos que conformaban
la Administracin Pblica, aunque la provisin
de esos empleos no estuviera restringida an a
la demostracin del mrito y la capacidad, que
se haban consagrados legalmente el pas en la
ley 165 de 1938.
Formalmente, y aunque el Frente Nacional se
mantuvo hasta 1974, se buscaron mecanismos
para tener a la burocracia subordinada a las circunstancias poltico-partidistas del pas. As, de
la participacin equitativa entre los dos partidos
polticos, en relacin con los diversos empleos
de la Administracin, se pas a considerar la
obligacin del partido vencedor de garantizarle
al perdedor de la contienda electoral, una participacin burocrtica equitativa y proporcional
a los resultados electorales.
3.1.2 La corrupcin en la Administracin Pblica

El fenmeno de la corrupcin es un flagelo que
est presente en todos los pases, afecta la
estabilidad de sus sistemas polticos y de sus
instituciones y lesiona sus economas y la moral
de sus sociedades. De este fenmeno no escapa
la carrera administrativa. Como nos recuerda
Restrepo (1994, p. 1), la tradicin republicana,
desde Platn hasta Maquiavelo, proporcion
el contexto en el cual se defini la corrupcin
como la creciente incapacidad del sistema
poltico para alcanzar el inters pblico, es
decir, para llegar al espacio en el cual la libertad y la seguridad pueden existir. Tajante por
ello resulta la apreciacin de Cortina segn la
cual La tentacin de utilizar el cargo pblico
en beneficio privado es tal vez la cuestin ms
116
difcil de salvar. Habitualmente quien accede a

un puesto administrativo considera que cuanto
rodea al cargo le pertenece para su beneficio,
cosa a todas luces falsas, pero al parecer raramente superable (Cortina,1998, p. 163).
Estos conceptos permiten identificar una
aproximacin a la corrupcin centrada en
el servicio pblico, que la concibe como el
comportamiento que se desva de las funciones naturales del cargo pblico para atender
intereses privados (familia, crculo de amigos,
entre otros), obtener ganancias pecuniarias o
posicin social, y por otra parte, una aproximacin centrada en el mercado segn la cual
el funcionario pblico concibe su trabajo como
un negocio cuyos ingresos busca maximizar.
Son muchos los ejemplos que pueden citarse
para demostrar cmo los intereses particulares,
en mayor proporcin de los directivos de las
entidades, menoscaban la transparencia en los
procesos de seleccin o concurso, as como en
la evaluacin de desempeo o los relacionados
con acciones disciplinarias.
Tngase, adems, en cuenta que usualmente el
empleado vinculado a la Administracin Pblica
en virtud de relaciones clientelares, difcilmente
adquiere un compromiso frente a los objetivos
de la entidad y, por tanto, a la satisfaccin de
la ciudadana, hecho que se torna ms grave
cuando, adems, carece de la preparacin o de
la idoneidad requerida para el ejercicio de las
funciones pblicas.
Igualmente la baja probabilidad de ser descubierto, as como las dbiles sanciones o castigos
El fenmeno de la corrupcin es un
flagelo que est presente en todos
los pases, afecta la estabilidad de sus
sistemas polticos y de sus instituciones
y lesiona sus economas y la moral de
sus sociedades. De este fenmeno no
escapa la carrera administrativa.
Opinin Jurdica
La existencia de bajos salarios pblicos

se constituye tambin en un estmulo o
invitacin a incursionar y mantenerse en
actividades corruptas en contra de los
intereses de la institucin
para la que se trabaja
son los mejores incentivos para actuar de manera inescrupulosa. En Colombia el atraso y las
fallas en la legislacin penal se evidencian por
la baja calidad de los mecanismos de control
de los resultados de la gestin pblica o, en su
defecto, por el incumplimiento de los mismos,
por el bajo nivel de prioridad dado al tema de
la corrupcin en todas sus manifestaciones por
parte del sistema judicial y por la falta de mano
dura en el momento de aplicar los castigos.
La existencia de bajos salarios pblicos se constituye tambin en un estmulo o invitacin a incursionar y mantenerse en actividades corruptas
en contra de los intereses de la institucin para
la que se trabaja, porque debido a esta deficiente remuneracin el funcionario tiende a buscar
beneficios econmicos extra (rent seeking)
conseguidos por medio del abuso discrecional
dentro de su actividad laboral, facilitado por la
baja probabilidad de ser descubierto, y por la
ineficiencia en la aplicacin de los castigos y
sanciones.
Finalmente, la burocracia clientelista permite
una tolerancia que puede justificar la perpetuacin de los funcionarios pblicos (probablemente corruptos) en sus cargos y contribuye a
la creacin de una burocracia desorganizada,
que por obvias razones propicia la corrupcin,
situacin que se tiende a generalizar debido a la
baja sancin moral sobre las acciones corruptas.
3.1.3 El dualismo poltica-administracin

Weber fue pionero en sealar la problemtica de
la desintegracin entre poltica y administracin
en la perspectiva del Estado moderno. Segn
su argumentacin, el surgimiento del Estado

burocrtico implicara la renuncia a las responsabilidades por parte del liderazgo poltico y la
usurpacin de las funciones polticas por parte
de los administradores. La cuestin que subyace
en esta problemtica es el contraste, la distincin y la tensin entre la racionalidad sustantiva
de la bsqueda de intereses y la racionalidad
instrumental-formal del ejercicio de la autoridad.
La desintegracin entre poltica y administracin se verifica, en primer lugar, porque la
prctica de la poltica burocrtica no descansa
exclusivamente en los atributos estructurales
de la mecnica democrtico-representativa,
sino en el creciente predominio decisorio de la
burocracia inserta en este contexto. En segundo
lugar, porque tampoco la politizacin de la administracin es el resultado de nuevos criterios
de relevancia asimilados y procesados por la
burocracia pblica conforme a un patrn de racionalidad prctica y valorativa, sino el resultado
de un proceso en el que la accin estatal tpica
del Estado de Derecho, condicionada a sus
procesos e imperativos racional-legales, puede
tornarse cada vez menos confiable al asimilar
criterios de evaluacin de mercado. Poltica y
administracin, o sistema poltico-representativo y agencias de gobierno, en tanto espacios
institucionales, o compiten ms que lo que
cooperan, o la cooperacin no responde a una
racionalidad social. El aislamiento burocrtico,
el clientelismo y la negociacin fisiolgica son
patrones de relacin poltica-administracin.
A partir del significado de burocracia en Weber,
una burocracia weberiana tendra como atributo
principal y necesario el carcter dicotomizante
entre poltica y administracin, entre racionalidad instrumental y racionalidad poltica.
En esta perspectiva, la superacin de la crisis
de la Administracin Pblica a travs de una
alternativa pretendidamente post-burocrtica
se restringe a la modernizacin de las formas
burocrticas en tanto burocracia; no se establece una relacin, como sera recomendable, con
117
Finalmente, la burocracia clientelista

permite una tolerancia que puede
justificar la perpetuacin de los
funcionarios pblicos (probablemente
corruptos) en sus cargos y contribuye
a la creacin de una burocracia
desorganizada
la ecuacin dialctica de la cuestin, como es
la bsqueda de paradigmas de Administracin
Pblica que integren la racionalidad poltica y la
racionalidad instrumental en una racionalidad
superior. En esta misma situacin se encuentran los modelos de Administracin Pblica de
la llamada revolucin gerencial. No hay duda
de que estos modelos, en la medida en que
tiendan a readecuarse al carcter del Estado
social, representan una crtica necesaria a la
gerencia de la burocracia. Por otra parte, en la
medida en que reivindican una condicin postburocrtica, estos modelos enmascaran muchas
veces su potencial dicotomizante entre poltica
y administracin.
3.1.4 Falta de voluntad poltica

En todo el desarrollo histrico de la carrera
administrativa ha sido recurrente el bajo compromiso poltico, esencialmente de los miembros del Congreso de la Repblica, para hacer
efectivo el proceso de profesionalizacin de la
funcin pblica, es decir, que para el congresista
resulta de mayor inters personal y electoral fortalecer su red clientelista, antes que propender
por la tecnificacin de los cuerpos burocrticos
que integran las diferentes agencias gubernamentales.
Por ello, aunque el Congreso ha expedido
diversas normas de carrera, ha sido claro en
manifestar su oposicin a la vigencia efectiva
de las mismas, contemplando diversos mecanismos que se han vuelto de uso ordinario,
como las denominadas plantas paralelas, que
responden ms adecuadamente a sus intereses
clientelistas, ya que para muchos el empleado
118
de carrera se ha olvida de su jefe poltico y en

la mayora de los casos deja de contribuir a los
objetivos electorales.
Desde la primera ley de carrera (ley 165 de 1938)
se adopt la costumbre de la no aplicacin efectiva por falta de voluntad poltica gubernamental
y por la profunda injerencia del clientelismo y
del espritu corporativista de partidos y movimientos polticos que han encontrado, en la
burocracia estatal, una fuente prebendaria y un
objeto de corrupcin.
Adems, la carrera se ha distorsionado con el
objeto de mantener en sus cargos a empleados deficientes e incompetentes, pero leales
polticamente, tal como lo seala la Comisin
de Racionalizacin del Gasto y de las Finanzas
Pblicas.
3.2 Factores econmico-administrativos

Desde la crisis econmica de mediados de los
aos setenta del siglo XX, se inici un proceso
de crtica al Estado interventor, segn la cual los
grandes desequilibrios del Estado y la recesin
de la economa tenan como explicacin bsica
la ineficiente gestin del Estado que se encontraba obstruyendo las dinmicas del mercado;
por ello, la mayor parte de la literatura de esta
poca no slo censura este rol del Estado, sino
que exige su reduccin tanto en trminos de las
reas de intervencin, como del nmero de entidades y de la planta de personal que las integra;
adems, por supuesto, de la reduccin, por esta
va, del gasto pblico. Estas polticas afectaran
considerablemente el empleo pblico, y en particular, los sistemas de carrera administrativa.
3.2.1 Nuevas prcticas administrativas de la gerencia pblica

Hace relacin a la asuncin acrtica de ciertas
prcticas administrativas empresariales enmarcadas todas ellas dentro del concepto de revolucin gerencial (Falcao, 1997) como reaccin a
la crisis del Estado y a sus opciones de reforma
Opinin Jurdica
que desde el punto de vista administrativo han

estado enmarcadas dentro del paradigma burocrtico. Con la crisis del Estado que puede
definirse como una crisis fiscal, crisis del modo
de intervencin, crisis de la forma burocrtica
de la Administracin Pblica y como una crisis
poltica (Bresser, 1997), se plantea entonces la
necesidad del paso de la administracin y cultura burocrtica a la administracin y cultura
gerencial.
Segn esta perspectiva, del ciclo produccin en
masa-consumo masivo, cuyo motor era y sigue
siendo la racionalizacin, nos dirigimos gradualmente a un nuevo ciclo de alta tecnologa y
servicios cuyo motor es la innovacin cada vez
mayor, siendo esta ajena al paradigma burocrtico. Si hemos de promover la innovacin, harn
falta nuevas formas de relaciones humanas no
burocrticas, pues la innovacin no ha podido
ser dirigida por rdenes (Crozier, 1996).
De acuerdo con Osborne y Gaebler,
... hace cien aos la palabra burocracia
tena un significado positivo. Serva para
designar un mtodo de organizacin
racional y eficiente que vena a sustituir
al ejercicio arbitrario del poder de los
regmenes autoritarios. Las burocracias
aportaron al trabajo gubernamental la
misma lgica que la lnea de montaje
aport a la fbrica. Con su organizacin
jerrquica y su especializacin funcional
permitieron emprender tareas muy amplias y complejas (Osborne & Gaebler,
1994, pp. 40-41).
En el caso colombiano, la
preponderancia del gerencialismo
como nuevo paradigma para lograr la
eficiencia en la Administracin Pblica
se ha venido consolidando con el
paso de diferentes gobiernos que han
debilitado ostensiblemente la esfera
de lo pblico y privilegiado la iniciativa
individual y el mercado.
Las organizaciones gubernamentales

estn operando en entornos cada
vez ms cambiantes, aunque no tan
dinmicos como en las empresas
En el caso colombiano, la preponderancia del
gerencialismo como nuevo paradigma para lograr
la eficiencia en la Administracin Pblica se ha
venido consolidando con el paso de diferentes
gobiernos que han debilitado ostensiblemente
la esfera de lo pblico y privilegiado la iniciativa individual y el mercado. As, por ejemplo, el
actual gobierno dise el Programa de Renovacin de la Administracin Pblica que tiene
como propsito de acuerdo con el DNP (2005)
... la creacin y consolidacin de un Estado
gerencial que presupone una gestin transparente e ntegra, austera en el manejo de los
recursos pblicos y al servicio del ciudadano;
programa que se ha propuesto en los prximos
cuatro aos la reduccin de 40 mil empleos
pblicos, de los cuales 30 mil corresponden a
personal que saldr jubilado en ese perodo y
cuyas vacantes sern eliminadas y 10 mil que
sern suprimidos por efecto de la renovacin
administrativa.
3.2.2 Flexibilidad laboral

Las organizaciones gubernamentales estn operando en entornos cada vez ms cambiantes,
aunque no tan dinmicos como en las empresas;
sin embargo, por la necesidad de adaptacin
a sus nuevas necesidades, las mismas se ven
obligadas a reconsiderar ciertos elementos de
rigidez (Longo, 2001). Desde esta perspectiva,
la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico OCDE, refiere que la
flexibilizacin es
el conjunto de medios destinados
a mejorar la eficiencia de las organizaciones y su capacidad de adaptacin
a las variaciones del contexto en que
ella acta. Implica el abandono de
mtodos universalistas a favor de una
actividad orientada hacia resultados
119
planta de personal para atender esta dinmica

administrativa (Hernndez, 2004).
junto a mtodos de gestin, recursos

humanos y financieros basados en la
descentralizacin de responsabilidades
y en la adaptacin del contexto (OCDE,
1990, p. 122).
Segn Saravia (1997), la flexibilidad implica una

serie de atributos entre los que se encuentra
la flexibilidad numrica o externa, o sea la libertad
de los empleadores de modificar sus efectivos
de personal y de contratar trabajadores a ttulo temporario o a tiempo parcial. Igualmente
contempla la Flexibilidad del tiempo de trabajo de
la jornada laboral; la Flexibilidad funcional, la
que hace referencia a la no fragmentacin, no
divisin de la mano de obra y gran movilidad
interna; la Flexibilidad de la remuneracin; y finalmente, la Flexibilidad de la gestin que consiste en
la adopcin de tcnicas que permiten el uso ms
eficiente de los recursos materiales, financieros,
tecnolgicos y de informacin para alcanzar los
objetivos organizacionales en forma competitiva, acciones que han ido en desmedro de los
empleos de carrera administrativa frente a las
conocidas como plantas paralelas, que resultan
reactivando las relaciones clientelistas en el
interior de la Administracin.
Igualmente, un ejemplo de flexibilidad laboral

en la Administracin Pblica es el relacionado
con las plantas de personal al darse el paso
de las plantas orgnicas o estructurales a las
plantas globales de empleos. En las primeras,
los empleos eran creados teniendo en cuenta
la estructura orgnica interna de la entidad, de
tal manera que ellos pertenecan a la dependencia correspondiente, de tal suerte que la
reubicacin de funcionarios entre dependencias
exiga entonces modificaciones a la planta de
personal; por ello, debido a estas limitaciones,
se fueron incorporando progresivamente las
plantas globales, en la cuales los empleos no
estn distribuidos por dependencias, sino que
pertenecen a la entidad, lo que hace ms flexible atender la necesidades de la institucin,
dependiendo de sus programas y proyectos,
sin tener que modificar en forma permanente su
120
Finalmente, ha sido amplia tambin la posibilidad que la Constitucin y la ley les dan a los
particulares para asumir en forma permanente
o transitoria determinadas funciones pblicas,
lo que constituye tambin una gran flexibilidad
para atender determinados cometidos estatales
que eran tradicionalmente del resorte exclusivo
de entidades y empleados oficiales.
Esta es una demostracin ms de hechos cumplidos, en la perspectiva de flexibilizar la gestin
pblica entendida como reduccin del tamao
del Estado y no de la construccin del Estado
necesario. Como afirma Oslak (1997), el proceso que se ha venido dando en Amrica Latina
distingue dos fases bien definidas: a travs de
la primera, denominada quirrgica, se busc fijar
nuevas fronteras funcionales con la sociedad,
reduciendo entonces el tamao e intervencin
del Estado nacional, orientando su accin a
(a) la necesidad de menos Estado,
ms que de un mejor Estado; (b)
los cambios en el nivel nacional, en
desmedro de los procesos en el nivel
subnacional; (c) los aspectos funcionales de la reforma, descuidando
los relativos a la redistribucin del
poder y el ingreso; y (d) la aparente
autonoma estatal especialmente
del Poder Ejecutivo en la adopcin
de las decisiones sobre reforma, sin
tomar debidamente en cuenta su
fuerte dependencia respecto de restricciones y condicionamientos tanto
domsticos como supranacionales
(Oslak, 1997, p. 3).
...un ejemplo de flexibilidad laboral

en la Administracin Pblica es el
relacionado con las plantas de personal
al darse el paso de las plantas orgnicas
o estructurales a las plantas
globales de empleos.
Opinin Jurdica
En el anlisis constitucional que se

realiz, se encuentra, en diferentes
sentencias de la Corte Constitucional,
la critica que en materia de carrera
administrativa se ha realizado
a las normas que permiten las
incorporaciones extraordinarias
Seguidamente seala cmo la etapa que an no
se ha iniciado en la mayora de las experiencias
nacionales es la difcil, la de rehabilitacin postoperatoria, es decir, lograr un mejor Estado no
slo ms chico tecnolgica y culturalmente
ms avanzado, contemplando el fortalecimiento de aquellas instituciones y programas que
promuevan nuevos equilibrios en los planos de
la redistribucin del ingreso y del poder social,
y priorizando, adems, los necesarios cambios
a introducir en las instancias subnacionales,
incluyendo especialmente los mecanismos de
participacin ciudadana en esos niveles.
3.3 Aspectos de carcter normativo

3.3.1 Incorporaciones extraordinarias
En el anlisis constitucional que se realiz,
se encuentra, en diferentes sentencias de la
Corte Constitucional, la critica que en materia
de carrera administrativa se ha realizado a
las normas que permiten las incorporaciones
extraordinarias (ingreso automtico), por considerarlas contrarias al artculo 125 y 209 de la
Constitucin de 1991, al derecho a la igualdad,
al cumplimiento de principios y fines del Estado
(igualdad, la eficacia y la celeridad) y, finalmente,
al mrito y capacidad, como pilares de la carrera
administrativa.
Precisamente, la Corte Constitucional, mediante
Sentencia C-030 de 1997 (1997), declar inexequibles los artculos 5 y 6 de la ley 61 de 1987 y
22 de la ley 27 de 1992, por considerar que
las normas acusadas desconocen el
mandato general del artculo 125 de la
Constitucin, y los principios de igualdad

y eficacia que deben regir la administracin pblica y porque no puede existir
norma alguna dentro de nuestro ordenamiento
que permita el ingreso automtico a cargos
de carrera. Por esa razn, ha declarado
inexequibles normas que permitan el
ingreso a la carrera, en distintos organismos, sin mediar un proceso de seleccin, tales como la Aeronutica Civil
(sentencia C-317 de 1995), la rama judicial
(sentencia C-037 de 1996) y el escalafn
docente. (Corte Constitucional, Sentencia C-030 de 1997, 1997).
Asimismo, la Procuradura General de Nacin,

mediante concepto 1048 de 1996, solicit a la
Corte Constitucional declarar inexequibles los
artculos antes mencionados ya que
despus de un breve anlisis sobre el
concepto de carrera administrativa, los
propsitos que tuvo el Constituyente
para exigir como regla general este sistema de administracin de personal en
la administracin pblica, y el concurso
pblico como su eje central, el representante del Ministerio Pblico afirma
que el legislador no puede establecer
excepciones a los mecanismos que ha
establecido la Constitucin, para el ingreso a la carrera administrativa, pues
ello no slo la desnaturaliza, sino que
contradice el principio de la igualdad.
Por tanto, las normas acusadas desconocen la Constitucin, al establecer una
incorporacin automtica a la carrera
administrativa, que deja de lado el uso
de un mecanismo como el concurso
pblico (Corte Constitucional, Sentencia
C-030 de 1997, 1997).
3.3.2 Los ganadores en los concursos de carrera no son

nombrados
Otro de los factores que han impedido que la
carrera administrativa se convierta en un sistema tcnico se relaciona con la mala interpretacin de las normas de carrera por parte del
121
nominador de la entidad quien, en ocasiones, y

contrario al mandato constitucional, no nombra
a quien obtuvo el primer puesto (listado de elegibles) despus de realizar el concurso pblico
de mrito.
al tercero o al segundo mejores aspirantes, pero no al primero, se defrauda

la confianza de este aspirante inducida
en virtud de la convocatoria y, de este
modo, igualmente, se asalta la buena fe
de todos los restantes aspirantes que en
teora han emulado y se han presentado
al concurso con miras a ser los primeros
y as obtener en justa lid el premio a
su mrito socialmente comprobado,
representado en este caso, por el consecuente nombramiento con apego al
resultado objetivo del concurso. Si, en
estas condiciones, el nombramiento recae en quien no es el primero en orden
de mritos, ello ser as en virtud de la
libre voluntad del nominador que habr
transformado el sistema de vinculacin
a la funcin pblica establecido en la
Constitucin y la ley, asignndole en la
prctica al empleo objeto de concurso el
carcter de empleo de libre nombramiento y remocin. La situacin descrita viola
abiertamente los principios de la justicia
y de la buena fe (Corte Constitucional,
Sentencia C-041 de 1995, 1995).
Lo anterior se puede constatar en el artculo 4 y

94 del decreto 1222 de 1993, el cual reglamenta
los numerales 3 y 4 del artculo 29 de la ley 27 de
1992, y que estableca la expresin la conformacin de lista de elegibles. Dicha frase permita a los
nominadores de las entidades considerar como
ganador del concurso al segundo o tercero de la
lista de elegibles, seguramente porque primaron
intereses clientelista en tal decisin.
La Corte concluye que la expresin
acusada slo es exequible si la lista de
elegibles se estructura en estricto orden
de mritos de conformidad con los resultados del concurso y si la designacin
recae, en consecuencia, en el aspirante
que haya ocupado el primer puesto.
Desde luego, efectuado uno o ms
nombramientos, los puestos se suplirn
con los nombres de las personas que
sigan en riguroso orden descendente
(Corte Constitucional, Sentencia C-041
de 1995, 1995)
Por lo anterior, la Corte Constitucional decidi

que la expresin la conformacin de lista de
elegibles deba interpretarse conforme a la
sentencia C-041 de 1995, en donde el ganador
del concurso deber ser el nominado y que efectuados uno o ms nombramientos, los puestos
se suplirn de acuerdo con las personas que
sigan en estricto orden descendente.
Adems considera que:

Prescindir del riguroso orden de mrito
deducible del concurso pblico una
vez verificado, equivale a quebrantar
unilateralmente sus bases. Establecer
un concurso pblico y sealar un procedimiento que termina por no atribuir
al vencedor el cargo o plaza objeto del
mismo elimina su esencia y lo despoja de
estmulo. Si en verdad se anuncia por el
Estado que un empleo se va a nombrar
por concurso y, en ltimas se designa
4
3.3.3 La supresin de empleos o cambio en las caractersticas

del empleo
Articulo 9. Con base en los resultados del concurso el jefe del

organismo elaborar la lista de elegibles, con los candidatos
aprobados y en riguroso orden de mrito; dicha lista tendr
vigencia hasta de un (1) ao para los empleos objeto del concurso. La provisin del empleo deber hacerse con una de las
personas que se encuentre entre los tres primeros puestos de
la lista de elegibles. Efectuado uno o ms nombramientos, los
puestos se suplirn con los nombres de las personas que sigan
en orden descendente (Decreto 1222 de 1993, 1993).
122
Otra figura utilizada por el nominador de la

entidad para no nombrar al primero de la lista
de elegibles es hacer en la entidad una reforma
administrativa que permita que el empleo en
vacancia sea suprimido o modificado en la planta global y cambiados los requisitos mnimos
(ttulos, experiencia, competencias).
Sin embargo, desde la expedicin de la ley 443
de 1998 se ha tratado de limitar esta facultad, al
establecer el legislador la obligacin que tienen
Opinin Jurdica
las diferentes entidades gubernamentales de

adelantar los estudios tcnicos requeridos, que
sirven de justificacin para cualquier modificacin de las plantas de personal. Estudio que
fue inicialmente requerido por el Departamento
Administrativo de la Funcin Pblica ya que a
esta entidad le corresponde rendir un concepto
previo sobre la adopcin o modificacin de la
planta de personal de las entidades gubernamentales.
3.3.4 Derechos adquiridos por los funcionarios incorporados

extraordinariamente
Por culpa del ingreso automtico a la carrera
administrativa, un gran nmero de funcionarios
ingresaron a sta sin ser evaluados sus
mritos y capacidades, lo cual permiti no
slo el desconocimiento del mandato
constitucional, que exige la convocacin a
concursos pblicos para proveer los cargos de
carrera, sino los principios generales que este
sistema de seleccin tiene implcitos, tales como
la igualdad y la eficacia en la Administracin
Pblica (Corte Constitucional, Sentencia C-030
de 1997, 1997).
Cuando la Corte, mediante sentencia C-030 de
1997 (1997), declara inexequible los artculos 5 y
6 de la ley 61 de 1987 y 22 de la ley 27 de 1992,
por considerarlos inconstitucionales al permitir el ingreso automtico a la carrera, tambin
establece en su artculo segundo que Esta
sentencia slo surtir efectos hacia el futuro,
a partir de su notificacin. Por tanto, los empleados que en virtud de las normas declaradas
inexequibles, hayan sido inscritos en la carrera
administrativa, seguirn perteneciendo a ella,
situacin que legaliz los derechos adquiridos
de varios funcionarios que sin mediar concurso se encontraban inscritos en el sistema de
carrera.
A los empleados que accedieron a la
carrera administrativa con fundamento
en las normas que sern declaradas
inexequibles no pueden desconocrseles los derechos que en virtud de ellas

adquirieron. Es decir, quienes lograron
obtener su inscripcin en carrera administrativa, mantendrn esa situacin, a
pesar de esta declaracin de inexequibilidad. Si bien no se agot un proceso de
seleccin adecuado, estos empleados,
que al entrar en vigencia las normas
acusadas, una vez cumplidos los requisitos all sealados, fueron inscritos en
carrera, adquirieron unos derechos que
no pueden ser desconocidos por este
fallo. Derechos como el de permanecer
en la carrera, a pesar de que su ingreso
a ella no cumpli todos los requisitos
para el efecto (Corte Constitucional,
Sentencia C-030 de 1997, 1997).
No obstante, a partir de la sentencia C-588

de 2009, la Corte Constitucional, al declarar
inexequible en su totalidad el acto legislativo
1 de 2008, por medio del cual se adicion al
artculo 125 Superior, que pretenda nuevamente
inscribir de manera extraordinaria en carrera administrativa y sin necesidad de concurso pblico
a los servidores que a la fecha de publicacin
de la ley 909 del 2004 estuviesen ocupando
cargos de carrera, en calidad de provisionales
o de encargados, verific que esta disposicin
contrariaba la Carta Poltica, ya que mientras
que el precepto constitucional establece como
postulado general la carrera administrativa, el
mrito y el concurso para ingresar o ascender
en la misma, el pargrafo transitorio creaba
un derecho de inscripcin extraordinaria en
carrera fundado solamente en la experiencia y
prescindiendo del concurso pblico. Encuentra igualmente la Corporacin que, adems,
la reforma as evidenciada comportaba una
sustitucin de la Constitucin, porque, en la
prctica, suspenda la Constitucin (as fuese
transitoriamente) en lo que tiene que ver con el
Por culpa del ingreso automtico a la

carrera administrativa, un gran nmero
de funcionarios ingresaron a sta sin ser
evaluados sus mritos y capacidades.
123
eje definitorio construido a partir de la carrera

administrativa y de sus relaciones con otros
contenidos constitucionales.
Parece que al final del tnel, de 70 aos de
ficcin, al menos, la incorporacin extraordinaria dejar de ser en Colombia el mecanismo
ordinario de ingreso a la carrera administrativa
en el sistema general y los sistemas especficos
y especiales.
4. Conclusin
En Colombia, la carrera administrativa no ha
pasado de ser ms que una consagracin constitucional y legal bastante distante de la realidad
poltico-administrativa del pas. El legado colonial sigue reflejado en nuestras instituciones
republicanas; por ello, el empleo pblico es visto
an como una prebenda, de la cual dispone el
poltico para compensar las contribuciones y
lealtades personales de su clientela, hacindose
cada vez ms distante cimentar los valores modernos de la igualdad y el mrito en la funcin
pblica, como garanta de una administracin
moderna, puesta al servicio del ciudadano,
encargada de efectivizar los derechos de los
ciudadanos.
Slo generando una ruptura con el camino recorrido (path dependency) ser posible superar la
perpetuacin de la exclusin de la mayora de la
poblacin del proceso de formacin del Estado
colombiano y la perpetuacin de los mismos
grupos sociales en el poder. Ojal no tengamos que lamentarnos como el neogranadino
Esteban Echavarra, citado por Jaramillo (1998):
Lloremos hermanos, nuestro pas no existe
somos independientes pero no somos libres
las armas de Espaa no nos oprimen, pero sus
tradiciones an nos agobian (Jaramillo, 1998,
pp. 83-84).
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Martnez Crdenas, Edgar Enrique

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Opinin Jurdica - UNIVERSIDAD DE MEDELLN

La carrera administrativa en Colombia:

Edgar Enrique Martnez C rdenas

The administrative promotion in Colombia:

L a carrera administrativa en Colombia: 70 aos de ficcin

telares como orientadoras de la gestin pblica

Edgar Enrique Martnez C rdenas

la ineficiencia que viene caracterizando a las

1. El rgimen de carrera administrativa

En Colombia es evidente esta realidad

pblicos obedientes cuyas cualidades de rigor,

En el sistema de patronazgo, los jefes

L a carrera administrativa en Colombia: 70 aos de ficcin

administradores pblicos y los remueven

La carrera administrativa supone entonces el

2. La carrera administrativa en Colombia

El modelo burocrtico asume que

Este proceso continuar con la presentacin del

Posteriormente, durante el gobierno de Eduardo

Edgar Enrique Martnez C rdenas

De acuerdo con el informe de la Misin Currie,

Vase decreto 1732 de 1960, en Diario Oficial, martes 9 de agosto

L a carrera administrativa en Colombia: 70 aos de ficcin

la seleccin para el ingreso a la carrera o su

Sin embargo, esta norma tambin fue inspirada

En materia de funcin pblica y carrera

Edgar Enrique Martnez C rdenas

sobre el tema de la carrera administrativa y

presentados, ya que por ejemplo, despus de

3. Carrera administrativa en Colombia:

L a carrera administrativa en Colombia: 70 aos de ficcin

dos en la Ley y en la Constitucin, ni tampoco

3.1 Factores polticos

...con el nimo de tener una legislacin

la direccin del Estado colombiano. Adems,

El sistema de Botn Poltico corresponde a aquella concepcin

Edgar Enrique Martnez C rdenas

Muchos autores coincidiran en reconocer esta

3.1.2 La corrupcin en la Administracin Pblica

difcil de salvar. Habitualmente quien accede a

L a carrera administrativa en Colombia: 70 aos de ficcin

La existencia de bajos salarios pblicos

3.1.3 El dualismo poltica-administracin

su argumentacin, el surgimiento del Estado

Edgar Enrique Martnez C rdenas

Finalmente, la burocracia clientelista

3.1.4 Falta de voluntad poltica

de carrera se ha olvida de su jefe poltico y en

3.2 Factores econmico-administrativos

3.2.1 Nuevas prcticas administrativas de la gerencia pblica

L a carrera administrativa en Colombia: 70 aos de ficcin

que desde el punto de vista administrativo han

Las organizaciones gubernamentales

3.2.2 Flexibilidad laboral

Edgar Enrique Martnez C rdenas

planta de personal para atender esta dinmica

junto a mtodos de gestin, recursos

Segn Saravia (1997), la flexibilidad implica una

Igualmente, un ejemplo de flexibilidad laboral

...un ejemplo de flexibilidad laboral