La teora de la democracia y la

gobernabilidad democrtica
1. La democracia y la democracia representativa

1.1. El problema conceptual de la democracia

Histricamente, la democracia se concibi como gobierno de la mayora. Sin
embargo, los nuevos tiempos nos han permitido dejar de lado ese aspecto netamente
cuantitativo por criterios cualitativos y valorativos. De tal manera, los estudios de la
democracia se interesan en su esencia para analizar cmo se gobierna; es decir, la
vigencia de valores democrticos en las instituciones de un Estado, la puesta en
prctica de principios democrticos, el pluralismo poltico, la tolerancia, el equilibrio de
poderes, el respeto a los derechos ciudadanos, etc.
Desde esa perspectiva, jams podra suponerse como democrtico al atropello de
derechos que la mayora ejerza sobre una minora; de igual forma, tampoco se podra
llamar democrtico a un dictador que tenga el respaldo incondicional de toda la
poblacin. Tal respaldo no transforma lo dictatorial en democrtico. Definir la
democracia es un asunto muy complicado, y hasta se podra sostener que no existe
ni es posible una definicin absoluta de democracia. En todo caso, cabe mencionar
que el concepto de democracia ha dado pie a grandes debates histricos. No obstante,
a efectos pedaggicos, es necesario no asumir un concepto absoluto de democracia,
sino un concepto mnimo. En consecuencia, podemos sealar que la democracia es un
concepto descriptivo y a la vez valorativo. Es descriptivo en la medida en que se
refiere a las cosas como son, a sociedades, regmenes o gobiernos realmente
existentes; y es valorativo en porque se refiere a las cosas como deben ser, a
normas o a criterios que el gobierno o la sociedad deberan satisfacer.
1.2. Los rasgos bsicos de la democracia
Los Estados que dicen estar enmarcados en un rgimen democrtico deben cumplir
con ciertos rasgos bsicos:
El pluralismo. Significa diversidad, y se extiende en cuatro dimensiones principales
en la sociedad bajo estudio:
Distintas concepciones acerca de la virtud o lo bueno; es decir, diversas creencias
religiosas, estilos de vida, ideales, etc.
Distintos intereses polticos.
Distintas ideologas polticas (proyectos o modelos de sociedad susceptibles de ser
construidos mediante el uso del poder pblico).
Diversas asociaciones u organizaciones de ciudadanos que actan en la esfera
pblica.
La competencia. Significa que los distintos intereses e ideologas polticas tengan
probabilidad efectiva de acceder al poder del Estado. La competencia implica:
Reglas de juego equitativas y aceptadas por todos.
Dispersin del poder.

Posibilidad de rotacin en el poder. Si las reglas no son equitativas o no son

cumplidas, el dbil siempre quedar excluido; si el poder es monoltico, no hay espacio
para un pluralismo efectivo; y si la rotacin es imposible, la competencia es apenas un
ritual.
Las elecciones. Son el principal mecanismo de competencia entre aquellos
intereses e ideologas polticas distintas. Si estas son universales, limpias, frecuentes y
empleadas para proveer distintos cargos decisivos, garantizan el pluralismo y legitiman
el ejercicio del poder pblico de las autoridades elegidas.
El principio de mayora. Significa que en las elecciones populares, o en las
decisiones de cuerpos colegiados, gana la opcin que rena ms votos. En vista de
que la democracia supone votaciones, cualquier otro criterio sera menos justo, pues
se impondra la voluntad de alguna minora. Sin embargo, el Principio de Mayora tiene
riesgos obvios, por lo cual se le aade dos calificaciones:
El sufragio debe ser universal e igualitario. Todos tiene el derecho de votar y cada
voto pesa lo mismo (pues de otro modo se armaran mayoras truculentas).
La mayora no tiene poderes absolutos, no puede oprimir a las minoras, aprobar
la violacin de derechos humanos universales, auto eternizarse como mayora, romper
los tratados internacionales, ni llegar a decisiones que no hayan sido aprobadas a
travs de los procedimientos legales, establecidos de antemano.
El constitucionalismo. Es la sujecin de las autoridades a un orden jurdico que
garantiza tres elementos bsicos:
El respeto de los derechos civiles y polticos, necesarios para la libre
expresin del pluralismo, la competencia y las elecciones.
La divisin o separacin de poderes del Estado para evitar los abusos, de
manera que se ajuste al pluralismo, y que la mayora no aplaste a las minoras.

La vigencia del principio de inclusividad (ninguna persona est por encima

de la Ley) y del principio de legalidad (toda interaccin entre Estado y ciudadano
deber estar reglamentada por una norma jurdica; es decir, una norma producida
segn el mecanismo estipulado en una norma superior y previa).
Como se habr notado en las lneas previas, los cinco rasgos de la democracia estn
concatenados lgicamente: son consecuencias o condiciones para que otros rasgos se
den plenamente. Se advierte, adems, que cada uno de estos rasgos puede cumplirse
de manera ms o menos plena, de modo que habr pases ms o menos
democrticos, respecto a otros, y respecto a determinados rasgos.

1.3. La democracia representativa

Este tipo de democracia puede ser entendida como el derecho fundamental que el
pueblo tiene para elegir a sus gobernantes cada cierto tiempo, para que una vez
elegidos, estos gobiernen al Estado segn sus propias consideraciones y
circunstancias1. De esta manera, la democracia representativa es la que permite la
conjugacin armnica del principio poltico de soberana popular con un cauce racional
de deliberacin, que permite atender las distintas necesidades de la poblacin. Sin
embargo, dicha deliberacin racional y, en suma, la gobernabilidad del Estado, pueden
situarse en serio riesgo si a la representacin no se le confiere las garantas para que
pueda formar voluntad. De ah que la representacin indebidamente comprendida y
articulada es la matriz potencial de un desequilibrio que, si no es adecuadamente
conjurado, puede impedir que el Estado atienda su deber primordial (artculo n. 44
de la Constitucin Poltica):
Promover el bienestar general, fundamentado en la justicia y en el desarrollo integral y
equilibrado de la nacin. Y, con ello, desencadenar el colapso del sistema
representativo en su conjunto, y a su vez, el del propio Estado social y democrtico de
derecho. Al dejar de lado la idea de que en la sociedad reside una nica verdad
homognea, susceptible de ser descubierta por la razn, se comprende que, por el
contrario, a la sociedad le es inherente una fragmentacin de distintas dimensiones.
Estas desencadenan, a su vez, un pluralismo materializado en distintos mbitos. De
esta forma, a diferencia de lo que pudo haber concebido el primer liberalismo, puede
afirmarse que a las sociedades contemporneas no les es inherente la uniformidad,
sino, por el contrario, el pluralismo. Utilizando como ejemplo a la sociedad italiana,
Norberto Bobbio explica, en los trminos presentados en las lneas posteriores, la
realidad internamente heterognea de las sociedades contemporneas:
En tal sentido, bien puede decirse que hemos ingresado hace tiempo a un
escenario de democratizacin de la sociedad en el que, si bien cobran singular
protagonismo los mecanismos de democracia directa, un primer peligro consistira en
creer que lo hacen como si fueran la anttesis de la democracia representativa, cuando
no son ms que su natural complemento.
Se trata de una sociedad articulada en grupos diferentes y contrapuestos, entre los
cuales anidan tensiones profundas, se desencadenan conflictos lacerantes y se desarrolla
un proceso constante de composicin y descomposicin. Existe el pluralismo en el nivel
econmico, all donde todava hay, en parte, una economa de mercado, muchas empresas
en competencia, un sector pblico diferente del sector privado, etc. Hay pluralismo poltico
porque hay muchos partidos o muchos movimientos polticos que luchan entre ellos, con
votos o con otros medios, por el poder en la sociedad y en el Estado; pluralismo
ideolgico, desde el momento en que no existe una sola doctrina de Estado, sino
diferentes corrientes de pensamiento, diversas versiones del mundo, diferentes programas
polticos que tienen una libre actividad y que dan vida a la opinin pblica heterognea,
variada y polifactica.
No se puede olvidar que la defensa cerrada de los mecanismos de democracia directa,
en contraposicin a los supuestos perjuicios generados por la democracia
representativa, ha sido, finalmente, el recurrente argumento de las dictaduras para
pretender fundamentar la supuesta validez de sus organizaciones totalitarias de
partido nico, en las que por va de la argucia de una aparente mayor participacin

ciudadana en los asuntos pblicos, en los hechos y las decisiones, terminan siendo
monopolio del dictador.
Asimismo, conviene precisar que la democracia representativa es una democracia
pluralista, pues la representacin encuentra en la soberana popular a su fuente de
poder, y debe ser seno de contrapesos y controles mutuos entre las distintas fuerzas
polticas; pero no puede ser una democracia fragmentaria, en la que no exista
posibilidad de generar consensos entre las mayoras y minoras parlamentarias. En
otras palabras, no cabe que bajo el pretexto de identificar matemticamente a la
democracia representativa, con la representacin de todos, se termine olvidando
que, en realidad, de lo que se trata es que sea una representacin para todos. De
ah como desarrollaremos ms adelante la importancia de que los partidos y
movimientos polticos concurran en la formacin y manifestacin de la voluntad
popular, tal como lo exige el artculo N 35 de la Constitucin, y no que sean simples
asociaciones representativas de intereses particulares. Segn lo expuesto, se puede
decir que el gobierno representativo est inspirado por cuatro principios:
La eleccin de representantes a intervalos regulares.
La independencia parcial de los representantes.
La libertad de la opinin pblica.
La toma de decisiones tras el proceso de discusin.
En las pginas subsiguientes desarrollaremos los detalles de lo enumerado

2. La representacin poltica
2.1. Definicin y caractersticas de la representacin poltica
El Estado es un poder representativo desde una doble perspectiva: material y formal.
Materialmente, el Estado es un poder representativo porque es un poder que
representa intereses sociales y econmicos, con los que no coincide de manera
inmediata. Por su puesto, el Estado es expresin de intereses sociales y econmicos,
pero no es el mandatario de los mismos. Formalmente, el Estado es un poder
representativo porque las decisiones polticas y las normas jurdicas son adoptadas por
los representantes de los ciudadanos, quienes los eligieron mediante elecciones libres
y competidas. Las caractersticas esenciales de la representacin poltica son:
La institucin representativa por excelencia (el Parlamento) se convierte no solo en
un rgano permanente de la organizacin constitucional del Estado, sino en un rgano
central del que directa o indirectamente dependen todos los dems.
La representacin poltica es el mecanismo de legitimacin del poder. El poder del
Estado es legtimo porque su manifestacin es transmitida a la mayora que se genera
en la sociedad, a travs de elecciones competidas.
La representacin poltica representa a individuos y ciudadanos. La soberana
nacional no tolera la existencia de relaciones de subordinacin poltica entre los
individuos, ni contrarias, sino que exige la afirmacin del principio de igualdad entre
todos ellos.

 La representacin poltica no representa a los ciudadanos en ningn caso, y por

ninguna razn en el plano de las relaciones jurdicas con los otros sujetos; los
representa en el nivel de las relaciones jurdicas generales, en relacin con el ente
poltico general y el Estado.
La eleccin del parlamentario es irrevocable hasta la finalizacin del mandato.
El parlamentario tiene que rendir cuentas de su gestin, sobre todo polticamente.
A partir de estas caractersticas de representacin se ha construido el Estado
Constitucional en el transcurso de estos aos. Una vez afirmada la representacin
poltica como forma de gestin del Estado, se plantea de manera inmediata el
problema de su instrumentacin prctica:
Es posible la formacin de la representacin poltica de manera directa en una sociedad
extensa y diversificada, sin algn tipo de intermediacin?

La respuesta a esta y otras interrogantes sobre la instrumentalizacin prctica de la

representacin poltica se da en la necesidad de adoptar instrumentos de
intermediacin entre la sociedad y el Estado, sin los cuales la democracia
representativa no podra funcionar. Estos instrumentos son los partidos polticos. El
partido poltico es un mal necesario. El Estado Constitucional no puede funcionar sin
los partidos porque que son la expresin de las mayoras y de las minoras. Para Hans
kelsen, el partido es el presupuesto histrico de la Constitucin del pueblo como sujeto
poltico; sin la accin de los partidos no se habra llegado a alcanzar el sufragio
universal, y con l, la afirmacin de la soberana popular como fundamento de todo el
sistema poltico. No obstante, antes de analizar a los partidos polticos, revisaremos
cmo est regulada la representacin poltica en nuestro pas.
2.2. La representacin poltica en la Constitucin peruana
2.2.1. La democracia en la Constitucin peruana
El artculo n. 43 de la Constitucin poltica seala que el Estado peruano es una
repblica democrtica, social, independiente y soberana.
La democracia, etimolgica y coloquialmente entendida como el gobierno del
pueblo, mal podra ser concebida como un atributo o caracterstica ms del Estado
social y democrtico de derecho, pues, en sentido estricto, norma constitucional y
democracia son dos factores que se condicionan de modo recproco, al extremo de
que, con verdad inobjetable, se ha sostenido que la Constitucin bien podra ser
definida como la juridificacin de la democracia.
En efecto, la Constitucin Poltica es la expresin jurdica de un hecho poltico
democrtico, pues es la postulacin jurdica de la voluntad del Poder Constituyente,
como un totus social en el que subyace la igualdad.

Lo expuesto, desde luego, no significa que en el Estado social y democrtico de

derecho exista algn soberano. Por el contrario, el Tribunal Constitucional ha
manifestado que una vez expresada la voluntad del Poder Constituyente, con la
creacin de la Constitucin del Estado, en el orden formal y sustantivo presidido por
ella, no existen soberanos, poderes absolutos o autarquas. Todo poder deviene de un
poder constituido por la Constitucin y, por consiguiente, limitado e informado,
siempre y en todos los casos, por su contenido jurdico-normativo. No obstante, en
virtud de que la Constitucin Poltica es la expresin jurdica de la soberana popular,
esta otorga a aquella su fundamento y razn de existencia, por lo que una
Constitucin solo es identificable como tal, en la medida en que se encuentre al
servicio de los derechos fundamentales del pueblo. Ello ha llevado a Rubio Llorente a
sostener con tino que:
De este modo, la voluntad poltica que da origen al Estado social y democrtico de
derecho se proyecta en este, no como un poder supremo, sino como el contenido
material del constitucionalismo, concretado en la necesidad de respetar, garantizar y
promover los derechos fundamentales de cada persona.
No hay otra Constitucin que la Constitucin democrtica. Todo lo dems es simple
despotismo de apariencia constitucional.
El pueblo, como Poder Constituyente, deposita su voluntad en la Constitucin, se
inserta en el Estado social y democrtico de derecho, y deja de ser tal para convertirse
en un poder constituido. Es as que la democracia episdica, fctica, no reglada y
desenvuelta en las afueras del Derecho, da lugar a una democracia estable, jurdica y,
consecuentemente, reglada y desarrollada conforme con los lmites establecidos en la
Constitucin; esto es, la democracia constitucional.
Dichos lmites, por va directa o indirecta, se reconducen a asegurar el respeto,
promocin y plena vigencia de los derechos fundamentales. Por ello el artculo N 44
establece como uno de los deberes primordiales del Estado: Garantizar la plena
vigencia de los derechos humanos. Por esa misma razn se ha sostenido que, en
realidad, no hay dos objetivos que la Constitucin Poltica deba cumplir, sino solo uno,
pues solo de una manera (mediante el Estado Constitucional) el poder puede
organizarse para preservar la libertad.
Los derechos fundamentales son la materializacin del principio democrtico, en su faz
fundacional, en el interior del Estado social y democrtico de derecho, y queda
evidenciados en el artculo N 3 de la Constitucin, en el que se reconoce a la
soberana popular y al Estado democrtico como a las fuentes legitimadoras de la
dignidad humana.
El nico fin de la Constitucin es la libertad (la libertad en igualdad); la divisin de poderes
es solo una forma de asegurarla.
2.2.2. El principio democrtico y el principio de representacin en el Estado
peruano
El principio democrtico, inherente al Estado social y democrtico de derecho, alude
no solo al reconocimiento de que toda competencia, atribucin o facultad de los
poderes constituidos emana del pueblo (principio poltico de soberana popular) y de
su voluntad plasmada en la Norma Fundamental del Estado (principio jurdico de
supremaca constitucional), alude tambin a la necesidad de que dicho reconocimiento
originario proyecte como una realidad constante en la vida social del Estado, de
manera tal que, a partir de la institucionalizacin de los cauces respectivos, cada

persona, individual o colectivamente considerada, goce plenamente de la capacidad de

participar de manera activa en la vida poltica, econmica, social y cultural de la
Nacin, segn reconoce y exige el artculo n. 2, inciso 17, de la Constitucin Poltica.
Fundamento de la democracia De este modo, la democracia se fundamenta, pues,
en la aceptacin de que la persona y su dignidad son el inicio y el fin del Estado
(artculo n. 1 de la Constitucin), por lo que su participacin en la formacin de la
voluntad poltico-estatal es presupuesto indispensable para garantizar el mximo
respeto a la totalidad de sus derechos constitucionales. En consonancia con lo
sealado en el prrafo anterior se reconoce:
Un gobierno representativo (artculo N 45 de la Constitucin).
El principio de separacin de poderes (artculo N 43 de la Constitucin).
Los mecanismos de democracia directa (artculo N 31 de la Constitucin).
Las organizaciones polticas (artculo n. 35 de la Constitucin).
El principio de alternancia en el poder y la tolerancia, as como de una serie de
derechos fundamentales, cuya vinculacin directa con la consolidacin y estabilidad de
una sociedad democrtica hace de ellos, a su vez, garantas institucionales de esta.
En relacin con los derechos se encuentran los denominados derechos polticos,
enumerados en los artculos N 2, inciso 17 y del 30 al 35. Entre ellos destaca, de
modo singular, el derecho de los ciudadanos a ser elegidos y de elegir libremente a
sus representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados
por ley orgnica. Tambin encontramos los derechos a la libertad de informacin,
opinin, expresin y difusin del pensamiento, mediante la palabra oral o escrita o la
imagen (artculo N 2, inciso 4), los derechos de acceso a la informacin pblica
(artculo N 2, inciso 5), de reunin (artculo N 2, inciso 12) y de asociacin (artculo
N 2, inciso 13). En tal sentido, una sociedad en la que no se encuentren plenamente
garantizados estos derechos, sencillamente, o no es una comunidad democrtica, o su
democracia, por incipiente y debilitada, se encuentra herida de muerte.
Materializacin del principio democrtico
El principio democrtico se materializa a travs de la participacin directa, individual o
colectiva de la persona, como titular de una suma de derechos de dimensin tanto
subjetiva, como institucional (derecho de voto, referndum, iniciativa legislativa,
remocin, o revocacin de autoridades, demanda de rendicin de cuentas, expresin,
reunin, etc.), as como en su participacin asociada, a travs de organizaciones
orientadas a canalizar el pluralismo poltico.
Tales organizaciones son los partidos y movimientos polticos, reconocidos en el
artculo N 35 de la Constitucin Poltica. Los que abordaremos en las pginas
subsiguientes.

3. Los partidos polticos y la sociedad civil

3.1. Los partidos polticos

El artculo N 43 de la Constitucin califica a la Repblica peruana como democrtica.
En efecto, Constitucin y democracia son dos factores que se condicionan de modo
recproco, hasta el punto en que la Constitucin viene a convertirse en el marco
jurdico de la democracia y en la postulacin jurdica de la voluntad del Poder
Constituyente fundado en el pluralismo. El principio democrtico no solo se cimenta en
el Estado social, tambin modula las relaciones entre los ciudadanos y se materializa
en la participacin de las personas; por ejemplo, la participacin a travs de los
partidos y movimientos polticos regulados en el artculo n. 35 de la Constitucin.

3.1.2. Partidos polticos: expresin comunitaria y social

El artculo N 35 de la Constitucin Poltica se refiere a que la existencia de los
partidos polticos conjuga a la formacin y a la manifestacin de la voluntad popular.
Los partidos polticos representan el trnsito de una concepcin individualista a una
idea comunitaria y social de la representacin. Por ello, son pilares fundamentales
como expresin del pluralismo poltico y democrtico organizado. El partido poltico es
una consecuencia lgica de la existencia del Estado Constitucional2. El Estado
Constitucional surge y se explica como el resultado de una opcin libre y plural de
varias posibilidades. En otras palabras, el pluralismo representa el espacio de libertad
para la toma de decisiones que legitima el orden valorativo, plasmado en la
Constitucin.
En razn de ello, el Tribunal Constitucional3considera al valor del pluralismo como
inherente y consubstancial al Estado social y democrtico de derecho; as como a los
partidos polticos, como expresin de un pluralismo organizado.
3.1.3. Funcin de los partidos polticos
Los partidos polticos tienen por funcin, entre otras, evitar que la legtima pero
atomizada existencia de intereses, en una sociedad, se proyecte en igual grado de
fragmentacin en las entidades estatales representativas; pues, si ocurriera, resultara
minada la capacidad deliberativa y, con ella, la posibilidad de adoptar oportuna y
consensuadamente decisiones para afrontar los distintos problemas polticos, sociales
y econmicos del pas. En suma, y como se expresa en una concrecin de los artculos
N 2, N 17 y N 25 de la Constitucin, prevista en el artculo n. 1 de la Ley de
Partidos Polticos, las organizaciones polticas son:
(...) Instituciones fundamentales para la participacin poltica y base del sistema
democrtico.

3.2 La sociedad civil

La sociedad est compuesta de individuos y grupos de individuos, por lo cual la
Constitucin Poltica no puede dejar de considerarlos como sujetos de la vida social y
poltica. Sin embargo, han sido intensos los debates sobre el surgimiento de la
sociedad civil, y su capacidad potencial de cooperar con el Estado, proporcionando,
en algunos casos, medidas correctivas pertinentes ante el dficit de la gestin, con
medios propios de los poderes pblicos. Esto revela la importancia social de este
poder cvico y, en particular, las implicancias de la relacin simbitica con el poder
pblico. En la historia de la filosofa y poltica occidental, se ha entendido tres
concepciones diferentes por sociedad civil, que es preciso no confundir:
Inicialmente, societas civilis constitua la expresin latina para traducir koinona
politik (comunidad poltica), concepto utilizado por Aristteles y otros pensadores
griegos de la vida pblica. Con esta expresin se aluda a la entidad poltica bsica, la
comunidad de ciudadanos libres que construyen el bien pblico, a travs del debate y
del compromiso comn.
Los autores romanos, as como Hobbes y Kant, utilizaban el trmino como sinnimos
de Estado y Estado de sociedad. Hobbes y Kant contrastaban a la societas civilis con el
hipottico estado natural, previo al contrato que en el imaginario ilustrado daba origen
al orden social.
El primero en distinguir filosficamente entre el Estado y la sociedad civil fue Hegel,
filsofo que, tanto en la Enciclopedia de las ciencias filosficas, como en sus Principios
de filosofa del derecho, procur hacer justicia a la diversidad de vnculos e
instituciones sociales, en contra del reduccionismo contractualista de sus
predecesores. En su concepcin de la tica moderna, Hegel reconoce con claridad tres
instancias ticas de interaccin humana: aquella en la que la sangre y el afecto mutuo
es el fundamento de los vnculos intersubjetivos (la familia); el mbito de las
relaciones socioeconmicas desarrolladas en el mundo del trabajo y del mercado (la
sociedad civil) y los espacios de deliberacin y decisin polticas (el Estado).
Para Hegel y los hegelianos del siglo XIX se trata del espacio en el que se plantea el
conjunto de conflictos de inters y necesidades, y de los vnculos prepolticos de
solidaridad particular (corporaciones) y pblica (polica).
El tercer concepto de sociedad civil corresponde a la definicin actualmente en uso
en la filosofa poltica contempornea, y que goza de consenso entre las teoras de la
democracia. As, se llama sociedad civil al conjunto de instituciones cvicas y
asociaciones voluntarias que median entre los individuos y el Estado. Se trata de
organizaciones que se configuran en torno a prcticas de interaccin y debate,
relacionadas con la participacin poltica ciudadana, la investigacin, el trabajo y la fe;
constituyen, por tanto, espacios de actuacin claramente diferenciados respecto al
aparato estatal y del mercado.
Las universidades, los colegios profesionales, las organizaciones no gubernamentales,
las comunidades religiosas, etc., son instituciones de la sociedad civil. La funcin de
estas instituciones (desde un punto de vista poltico) consiste en articular corrientes de
opinin pblica, de actuacin y deliberacin ciudadana, que permita hacer valer las

voces de los ciudadanos ante el Estado, en materia de vindicacin de derechos y

polticas pblicas. Ellas buscan configurar espacios pblicos de vigilancia contra la
concentracin ilegal del poder poltico (y econmico). En el Derecho Comparado se
observa que uno de los principales procesos de fortalecimiento del Estado social
expresin entendida como Estado que ha permeado a la sociedad y como Estado que
la sociedad ha permeado consiste en la progresiva sustitucin de la gestin directa,
y con medios propios de la administracin de los servicios pblicos asistenciales, por
formas diversas de regulacin y financiacin de su prestacin por entes de la sociedad
civil, o el llamado tercer sector. Asimismo, esta sociedad civil organizada, que sirve
a la realizacin de intereses pblicos es, por antonomasia, una manifestacin de la
ntima vinculacin entre la Constitucin y el sector privado, entre el Derecho
Constitucional y el Derecho Privado.
De tal manera, se configura as un sector non profit (no lucrativo) o sector privado
social, al cual se le identifica con a un mbito organizativo diferente, tanto del Estado
como del mercado, pero igualmente vinculado con la Constitucin en el proceso de
cambio de las concepciones, desde una tica individual de la voluntad y la libertad
hasta una tica social de la responsabilidad solidaria (no solo el poder pblico, sino
tambin la sociedad y algunos de sus miembros que responden a la existencia social
de los dems miembros).
Participacin fiscalizadora de la sociedad civil
Al Estado compete la administracin del poder; la sociedad civil debe velar para el que
Estado no desarrolle polticas autoritarias, respete la legalidad y escuche las voces de
los ciudadanos. Por otro lado, la actividad crtica de sus instituciones puede ponerle
lmites a las pretensiones de lobbies econmicos que puedan influir en el mbito del
Estado, de modo que impriman el sello de sus intereses particulares en la legislacin y
en las medidas del ejecutivo. En un sentido importante, la sociedad civil constituye el
lugar propio de la poltica activa en un sentido clsico, dado que configura el espacio
desde el cual los ciudadanos participan, a travs de la palabra y la accin, de la
construccin de un destino comn de vida. A travs de sus instituciones (la mayora de
nosotros pertenece al menos a una de ellas), podemos influir en las decisiones de los
polticos y del Estado.
En tal sentido, la presencia de ciudadanos organizados en las instituciones de la
sociedad civil permite que los asuntos pblicos no queden exclusivamente en las
manos de una cpula de gobierno o de un grupo de polticos profesionales, ya sean
partidarios o independientes.
5.3.3. La sociedad civil en el Per
Desde los tiempos de la lucha contra la dictadura y la recuperacin de la democracia,
el concepto de sociedad civil, as como su rol en el interior de un rgimen republicano,
ha cobrado una singular importancia en la discusin pblica en el pas. En los fueros
parlamentarios y ciudadanos, hoy se discute acerca de la necesidad de encontrar
alguna forma por la que la sociedad civil pueda estar presente, incluso en las
comisiones de reforma del Poder Judicial o en la formacin de eventuales consejos
de tica, que supervisen la actuacin de los medios de comunicacin o los poderes
del Estado.

Por otro lado, se asocia fuertemente el concepto de sociedad civil con los espacios
ordinarios de participacin directa del ciudadano comn en los debates pblicos y en
el diseo de programas sociales y polticos. Se dice que en nuestro tiempo podemos
identificar una sociedad realmente democrtica en la medida en que cuente con una
sociedad civil organizada. La funcin y presencia de los agentes de la sociedad civil en
los procesos y cambios acaecidos en el Per contemporneo han aumentado
extraordinariamente, sobre todo durante los dos ltimos decenios. Y durante ese
tiempo, han demostrado su poder colectivo para establecer programas (no solo influir
en ellos), as como para cooperar con las posiciones de los encargados de formular las
polticas. Pues bien, como ventajas de esta forma de gestin tenemos a la
disminucin de costes y a la mayor flexibilidad operativa. Pero quizs quepa
conceptuar causas no solo reconducibles a la eficiencia de los servicios (optimizacin
de recursos), sino a su misma eficacia (consecucin de fines) en el rea de los
llamados servicios sociales (educacin, cultura y, sobre todo, asistencia sanitaria y
social) en un sentido amplio. Esto ha sido conseguido a travs de una gran diversidad
de agentes:
Organizaciones populares (que representan a mujeres, nios o jvenes, agricultores,
desempleados, pueblos indgenas, ancianos y discapacitados).
Organizaciones profesionales (colegios profesionales, sindicatos).
Organizaciones confesionales.
Mundo acadmico (comunidades de especialistas, investigadores, intelectuales).
Organizaciones no gubernamentales benficas.
Movimientos sociales y redes de activistas (asociaciones populares y poco
estructuradas).

Con respecto a los ltimos elementos enumerados, podemos detallar que son aquellas
organizaciones no gubernamentales que tienen por objeto servir a los intereses
pblicos, aludidos mediante la prestacin de servicios especficos. Son mayormente
organizaciones de afiliados que comparten diversos intereses sociales. Entre otros
ejemplos, cabe citar las organizaciones que se ocupan del medio ambiente, del
desarrollo, de los derechos humanos, de los derechos de la mujer y de los nios, de la
transparencia electoral, de la lucha contra la corrupcin, de las organizaciones no
gubernamentales de voluntarios, de las asociaciones y cooperativas de consumidores,
etc.
En nuestro pas, diversos resultados consagran la importancia de las ONG en tanto
agentes de la sociedad civil, interesados en que el desarrollo sea sostenible; las ONG
no estn exentas del debate pblico4.

5.4. La gobernabilidad

5.4.1. Concepto de gobernabilidad

Una definicin de diccionario nos dira que gobernabilidad significa, literalmente:
Calidad, estado o propiedad de ser gobernable; gobernable significa, sin ms, Capaz
de ser gobernado; mientras que su opuesto, ingobernable, designa aquello que es
incapaz de ser gobernado.
Naturalmente, la gobernabilidad (o ingobernabilidad) no debe ser entendida como una
dimensin absoluta respecto a la relacin de gobierno (es decir, la relacin entre
gobernantes y gobernados), sino como una dimensin especfica de esa relacin5.
En otras palabras, no es un Estado o gobierno lo que permite, por s mismo, gobernar
a una sociedad; ni tampoco es la sociedad en s misma gobernable o ingobernable.
Ms bien, es la relacin compleja entre ambos trminos lo que nos permite hablar de
las condiciones de gobernabilidad.

Este asunto no solo tiene importancia terica, sino que tambin adquiere relevancia
prctica: la responsabilidad por mantener condiciones adecuadas de gobernabilidad no
es una cuestin que recae de manera unilateral en el gobierno o en la sociedad. De
este modo, gobierno y oposicin, partidos y organizaciones ciudadanas han de
comprometerse, de manera conjunta, a la hora de exigir un nivel aceptable de
gobernabilidad.
Esta aproximacin inicial no despeja los problemas conceptuales que rodean al tema.
En principio, si a la luz de las elementales distinciones, hechas ms arriba,
examinamos algunas definiciones de gobernabilidad, tal como han circulado en los
ltimos aos en Amrica Latina, encontraremos que algunos autores enfatizan en
algunas definiciones que se relacionan con propiedad, cualidad, o un estado de la
relacin de gobierno. Entre los numerosos trabajos tericos elaborados sobre el
concepto de gobernabilidad en el transcurso de los ltimos tres lustros cabe identificar
tres tipos de orientaciones:
Orientacin politolgica. Se refiere a aquellas orientaciones que abogan por una
clara posicin politolgica, las que integran las visiones de Guy Peters, quien considera
a la gobernabilidad como un problema particular de los pases democrticos por la
dificultad existente al trasladar un mandato de los electores hacia las polticas
operativas; en la misma lnea, Michael Coppedge7 seala que la gobernabilidad en los
sistemas democrticos representa una situacin especial, en virtud de que la
democracia respeta la lgica de la igualdad poltica mientras que la gobernabilidad
respeta la del poder.
Orientacin pluridimensional. En esta orientacin se considera que la
gobernabilidad es resultado de numerosos factores tal como expresa

Tomassinial depender del fortalecimiento de la sociedad civil y la evolucin de su

cultura poltica, de la orientacin de la economa y de cmo esta se comporte, y de la
integracin de sectores cada vez ms amplios de la sociedad en el sistema productivo.
De esta manera, Tomassini insiste en que este concepto no solo se refiere al ejercicio
del gobierno, sino adems a todas las condiciones necesarias para que esta funcin
pueda desempearse con eficacia, legitimidad y respeto social. Orientacin parecida a
la de Arbs y Giner, quienes definen gobernabilidad como a la caracterstica propia de
una comunidad poltica segn la cual sus instituciones de gobierno actan eficazmente
dentro de su espacio de un modo considerado legtimo por la ciudadana, permitiendo
as el libre ejercicio de la voluntad poltica del Poder Ejecutivo mediante la obediencia
cvica del pueblo. En efecto, Arbs y Giner plantean la existencia de cuatro niveles,
como mnimo, en los que se mueven los procesos complejos de gobernabilidad de las
sociedades, y que se refieren al dilema legitimidad-eficacia a las presiones y demandas
del entorno gubernamental, a la reestructuracin corporativa de la sociedad civil y, por
ltimo, a la expansin y el cambio tecnolgico.
Criterio intermedio. La tercera posicin adopta un criterio intermedio sintetizado
por Pasquino10, quien, si bien enfatiza las relaciones complejas entre los componentes
de un sistema poltico, seala la dualidad interpretativa del trmino: en primer lugar
(la ingobernabilidad) como incapacidad de los gobernantes ante la existencia de
condiciones incurables y contradictorias de los sistemas capitalistas y, en segundo
lugar, como consecuencia de las demandas excesivas de los ciudadanos.
4.2. Componentes de gobernabilidad
De acuerdo con las tres posiciones presentadas en los puntos previos, y ms all de
que algunos autores presten especial atencin a un elemento por sobre otro, es claro
que eficacia, legitimidad y estabilidad aparecen como componentes bsicos de la
gobernabilidad en el ejercicio del poder poltico.
Las diferencias conceptuales apuntadas se deben a la combinacin de diversas
tradiciones tericas y valorativas, que ponen de manifiesto un aspecto digno de ser
destacado.
Al igual que la idea de democracia, la nocin de gobernabilidad tiene no solamente una
funcin denotativa o descriptiva, tiene tambin una funcin persuasiva y normativa, en la
medida en que el debate sobre la misma est especialmente abierto a la tensin entre
hechos y valores.
4.2.1. Gobernabilidad y eficacia: la tradicin de la "razn de Estado"
Esta primera corriente pone nfasis en la dimensin de la relacin eficacia-eficiencia
en el ejercicio del poder poltico, y, por ende, de la gestin gubernamental como clave
de la gobernabilidad de un sistema social. Para esta versin, la gobernabilidad es una
propiedad de los sistemas polticos, definida por su capacidad para alcanzar objetivos
prefijados, al menor costo posible. Dejando de lado la cuestin acerca de la definicin
y eventual medicin de esos costos, es claro que todo sistema tiende a asegurar su
propia supervivencia y a reforzar su capacidad operativa. En este sentido, el concepto
de gobernabilidad como la relacin eficacia-eficiencia se asemeja a la nocin de
razn de Estado, con la que principia la reflexin cientfica moderna sobre la
poltica, a partir de la obra de Maquiavelo.

Como es sabido, la tradicin abierta del pensador florentino descarga a la accin

poltica el requisito de congruencia moral entre medios y fines, reemplazndolo por un
criterio de eficacia instrumental, dictado por la necesidad de mantener el poder. En un
lnea semejante, que se contina en las reflexiones del llamado realismo poltico, el
problema central de la poltica pasa por el ejercicio de la relacin eficaz-eficiente del
poder; es decir, por el mantenimiento adecuado del grado de gobierno sobre una
sociedad.

En tal sentido, podramos trazar un paralelo esclarecedor entre gobernabilidad

entendida como grado de gobierno eficaz y la conocida nocin weberiana de
dominacin. De este modo, si el grado de gobierno hace referencia a la probabilidad
de encontrar obediencia a un mandato de determinado, contenido entre personas;
diremos que a mayor probabilidad de encontrar cumplimiento (o al menos aceptacin
social) a una decisin poltica, tendramos mayor grado de gobierno, y por tanto,
mayor gobernabilidad. Claro que esta concepcin debe quedar a cubierto de dos
gruesas simplificaciones:
En primer lugar, el ejercicio eficiente del poder no excluye, y ms bien incorpora la
dimensin del consenso como insumo del proceso de toma de decisiones e
implementacin de polticas.
En segundo lugar, el concepto de poder implicado en estas reflexiones no viene
definido en trminos de una causalidad lineal y mecnica. Por el contrario, en las
sociedades complejas, donde aumenta el nmero y la variedad de los subsistemas
sociales, ningn actor es capaz de disponer libremente de todo su poder; ms bien,
los distintos actores sociales, polticos y econmicos poseen una porcin de poder
que ejercen estableciendo vetos cruzados sobre las decisiones de los otros actores;
por lo tanto, cada actor debe tener en cuenta el conjunto de expectativas y estrategias
de los otros en el momento de la toma de decisiones.
4.2.2. Gobernabilidad y legitimidad: la tradicin del "buen gobierno"
Desde una perspectiva distinta, las condiciones de gobernabilidad se han vinculado a
una tradicin ms lejana del pensamiento poltico: la tradicin de la justicia y de la
legitimidad de un ordenamiento poltico-social, la tradicin del respeto a los derechos
humanos y de la obligacin gubernamental de proveer el bienestar general; en suma,
la tradicin del buen gobierno. De acuerdo con esto, en la lnea del pensamiento
poltico que va de Platn a Aristteles, y que contina incuestionadamente hasta antes
de Maquiavelo, la nota dominante viene dada por la preocupacin de desentraar las
condiciones del Estado justo y establecer la mejor forma de gobierno.
Esta preocupacin por la constitucin del buen gobierno es retomada en la Edad
Moderna por la obra de Jean Bodino, quien una generacin despus de Maquiavelo,
defini a la repblica como:
Al hacer nfasis en la nocin de recto gobierno, Bodino se ubica en el plano de la
legitimidad, en el sentido de que el gobierno ha de actuar conforme con ciertos
valores morales de razn, justicia y orden. La realizacin de estos valores son el fin
ltimo y la justificacin del gobierno.
El recto gobierno de varias familias, y de lo que les es comn, con poder soberano.
Posteriormente, con base en el principio de que el gobierno es para los individuos
y no los individuos para el gobierno, el filsofo britnico John Locke defendi la
doctrina segn la cual el poder gubernamental solo puede justificarse, en la medida en
que sirva a la plena realizacin de los derechos individuales. Para el padre del
liberalismo moderno, el fin del gobierno es conseguir la paz, la seguridad y el
bien de la poblacin, y, para ello, el Estado debe gobernar mediante leyes fijas y
establecidas y no mediante decretos discrecionales, debe establecer jueces rectos
e imparciales, y utilizar la fuerza para ejecutar las leyes, no para sostener decisiones
arbitrarias.

Quienes se nutren de esta tradicin y ven la gobernabilidad desde el ngulo del buen
gobierno destacan la conexin necesaria entre legitimidad y ejercicio del poder,
concentrando su atencin en el problema de la calidad de la accin gubernamental. En
esta lnea de pensamiento, sin ignorar la necesidad de garantizar las estructuras
bsicas de la reproduccin de la esfera econmica, se ha puesto nfasis en las
amenazas a la gobernabilidad provenientes de la exclusin, los rezagos sociales y la
imposibilidad por parte de vastos sectores de la poblacin de acceder a una vida
digna. Bajo esta perspectiva, la gobernabilidad debera recoger, elaborar y agregar la
demanda de la sociedad civil en la accin gubernamental, hacindola valer como
criterio de utilidad colectiva.
4.2.3. Gobernabilidad y estabilidad
Junto a estas dos vertientes, podramos hablar de una tercera corriente que tiene la
peculiaridad de ubicarse en un plano intermedio, en una zona de confluencia entre las
dos anteriores, y que ha puesto su atencin en el antiguo problema del orden poltico,
que en trminos propios de la ciencia poltica contempornea toma la forma de la
cuestin de estabilidad. En tal sentido, un sistema ser ms gobernable en la
medida en que posea mayor capacidad de adaptacin y mayor flexibilidad
institucional, respecto de los cambios de su entorno nacional e internacional,
econmico, social y poltico. De acuerdo con una definicin aceptada, podemos
entender por estabilidad poltica la previsible capacidad del sistema para durar
en el tiempo.
No obstante, esta caracterizacin de la estabilidad debe ser distinguida de cualquier
referencia a la inmovilidad o al estancamiento. De este modo, para que un sistema sea
estable, seala Leonardo Monino:
Debe ser capaz de cambiar adaptndose a los desafos que provienen del ambiente,
puesto que solo una continua adaptacin a la realidad, siempre cambiante, permite a un
sistema sobrevivir.
A partir de la descripcin de los componentes de la gobernabilidad, podemos
presentar una definicin amplia del trmino en mencin, capaz de integrar los tres
componentes bsicos a los que hicimos referencia. De acuerdo con lo dicho,
entenderemos por gobernabilidad a un estado de equilibrio dinmico entre demandas
sociales y la capacidad de respuesta gubernamental. Esta definicin, aun en su
brevedad, nos permite articular los principios de eficacia, legitimidad y estabilidad
presentes en los distintos anlisis del tema (gobernabilidad). Asimismo, permite ubicar
a la gobernabilidad en el plano de la relacin entre el sistema poltico y la sociedad, y
evitar as cargar solo a uno de los trminos de la relacin de gobierno, la
responsabilidad de mantener adecuadas condiciones de gobernabilidad. De este modo,
eficacia gubernamental y legitimidad social se combinaran positivamente en un
crculo virtuoso de gobernabilidad, con lo cual se garantiza la estabilidad de los
sistemas polticos; mientras que la ineficacia gubernamental para el tratamiento
de los problemas sociales y la erosin de la legitimidad poltica generaran, por
el contrario, un crculo vicioso que puede desembocar en situaciones inestables o de
franca ingobernabilidad.
4.3. La relacin entre gobernabilidad y democracia: la gobernabilidad
democrtica

Gobernabilidad y democracia son dos mbitos que no necesariamente concurren; de

hecho, las reflexiones sobre una y otra tienen trayectorias que solo en ciertos casos
han coincidido, revelando as las tensiones que rodean su relacin. No obstante,
pensar en la gobernabilidad al margen de la democracia estimula el germen del
autoritarismo en aras en el mejor de los casos del gobierno eficiente, pero sin la
legitimidad ciudadana. De la misma manera, postular a la democracia sin considerar la
gobernabilidad puede derivar en situaciones de inestabilidad poltica. Por estas
razones, es pertinente la reflexin simultnea en torno a la gobernabilidad
democrtica y a la democracia gobernable. Con ello se alude a dos niveles
fundamentales de la poltica: los procesos democrticos para la conformacin de
gobiernos legtimos, y el ejercicio gubernamental eficiente con vocacin de servicio
ciudadano.
4.3.1. Principio de la soberana popular
En las sociedades contemporneas, el vnculo entre gobernabilidad y democracia
radica en el principio de la soberana popular y en sus manifestaciones concretas,
como son las elecciones peridicas y la participacin ciudadana. En una democracia
consolidada se cuenta con un buen nmero de recursos institucionales para prevenir
y, en su caso, enfrentar los problemas de gobernabilidad. El federalismo, la separacin
de poderes, el sistema de partidos, la correlacin entre mayora y minoras, las
elecciones peridicas, las posibilidades de la alternancia y las mltiples formas de
participacin ciudadana hacen de la democracia el espacio institucional idneo para
dirimir pacficamente la confrontacin de programas y proyectos polticos.
Sin embargo, es justo reconocer que aun en ese contexto, los sistemas democrticos
enfrentan, en mayor o menor grado, problemas de gobernabilidad. Ya sea por la
escasez de recursos, por la multiplicacin de demandas o por otros factores, la
resolucin plena de los problemas de gobernabilidad puede rebasar el mbito propio
de la democracia poltica. Se trata, entonces, de que gobernabilidad y democracia se
influyan provechosamente para propiciar gobiernos democrticos a su vez legtimos,
eficientes y responsables.
5.4.3.2. Cotidianidad del trmino gobernabilidad
No deja de ser curioso que el trmino gobernabilidad, que hasta hace algunos aos
solo apareca en tratados acadmicos especializados, se haya vuelto hoy casi una
palabra de uso comn. En la actualidad, los estudiosos de la poltica, los dirigentes
polticos y sociales, los funcionarios gubernamentales y los medios masivos de
comunicacin hablan cotidianamente de los problemas de gobernabilidad en las
sociedades contemporneas. Este debate latinoamericano no se produjo en un vaco
poltico o social, sino que, por el contrario, se vio animado por algunas experiencias
particularmente traumticas que atravesaron las jvenes democracias del
subcontinente.

4.3.3. Ejemplos de problemas de gobernabilidad

Cuatro ejemplos ilustran algunos problemas tpicos de gobernabilidad que han
preocupado a los estudiosos de la cuestin. Vemoslos:
En primer lugar, tenemos el caso del ineficaz manejo gubernamental de la economa
argentina, enmarcado por la difcil vinculacin entre radicales y peronistas a partir de
las elecciones de 1987, que desemboc en la debacle hiperinflacionaria de mediados
de 1989, con sus secuelas de crisis y protestas sociales, asalto a comercios y violencia
callejera.
Un segundo ejemplo, cercano al anterior, y que se ha venido reiterando con
diferente intensidad en varias sociedades latinoamericanas, es el del llamado
caracazo de 1989, cuando numerosos contingentes de pobres urbanos, habitantes
de la periferia de la capital venezolana, protagonizaron episodios de violencia social en
protesta por los largos rezagos y los desodos reclamos de trabajo, seguridad y
servicios sociales mnimos. Este movimiento ocurrido en medio de una situacin
econmica de difcil manejo fue hbilmente utilizado por sectores antidemocrticos del
ejrcito venezolano, los que posteriormente encabezaran intentos de golpe militar
contra el gobierno del entonces presidente Carlos Andrs Prez.
Un tercer ejemplo, encuadrado tambin en una muy compleja situacin econmica,
pero agravado por la violencia guerrillera de Sendero Luminoso y otras fuerzas
sediciosas, es el de Per; en este caso, desde fines de 1991 y principios de 1992, la
tensin entre el Poder Ejecutivo, a cargo del lder de Cambio 90, Alberto Fujimori, y el
Parlamento, dominado por los partidos de la oposicin, desemboc el 4 de abril de
1992 en una accin en la que el presidente Fujimori, con apoyo de las Fuerzas
Armadas, disolvi el Congreso.

 Finalmente, un cuarto ejemplo de situaciones de ingobernabilidad nos lo

proporcionan los casos de derrocamiento de los presidentes constitucionales de Brasil,
Fernando Collor de Melo (setiembre de 1992), y de Venezuela, el ya citado Carlos
Andrs Prez (mayo de 1993), quienes fueron separados de sus cargos en medio de
denuncias generalizadas de corrupcin y trfico de influencias, las cuales acabaron
minando la legitimidad de su poder poltico.
4.3.4. Factores que propician la ingobernabilidad
El manejo ineficaz de los asuntos econmicos, la incapacidad o la desatencin para
responder a elementales necesidades sociales, las tensiones institucionales en el
interior de los poderes de la democracia, la irrupcin de la violencia (ya sea social y
desorganizada, con base en estructurados movimientos rebeldes, o animada por los
poderes invisibles del crimen organizado) y la erosin de la legitimidad democrtica,
debida a episodios reiterados y manifiestos de corrupcin poltica y enriquecimiento
ilcito de funcionarios gubernamentales, han sido algunos factores tpicos que
provocaron situaciones de ingobernabilidad en los pases latinoamericanos durante
los ltimos aos16.
En la actualidad, la balanza se est acercando a un saludable punto de equilibrio, en
el que la estabilidad, el cambio, la libertad, el orden, la expansin de la participacin
poltica, la eficacia en la toma de decisiones, las obligaciones gubernamentales y la
responsabilidad ciudadana, entre otros factores, no son vistos como trminos
excluyentes, sino como elementos que deben ser conjugados en justa medida. En tal
sentido, en la actualidad goza de amplio consenso la idea de que un problema
fundamental, que ha aquejado a Amrica Latina, ha sido el de construir un orden
poltico concebido como un orden democrtico, sin asegurar de manera conjunta la
legitimidad y la eficacia.
4.4. Factores para entender la problemtica gubernamental
Consideramos que existen tres aspectos claves que deben ser estudiados para
alcanzar una comprensin sistemtica de los problemas de la gobernabilidad
democrtica:
En primer lugar, nos encontramos con el problema de la delimitacin conceptual del
trmino; es decir, nos preguntamos a qu hace referencia el problema de la
gobernabilidad.
En segundo lugar, requerimos de la formulacin de un modelo analtico para el
estudio de los problemas de gobernabilidad; en otras palabras, nos preguntamos
cmo (y eventualmente por qu) surgen problemas en el ejercicio de gobierno que
pueden desembocar en autnticas crisis de ingobernabilidad.
En tercer lugar, es preciso esclarecer las relaciones complejas entre el ejercicio del
gobierno democrtico y el logro de adecuados niveles de gobernabilidad.
4.5. Las tensiones internas de la gobernabilidad democrtica
Norberto Bobbio ha resumido el argumento bsico de quienes subrayan las tensiones
internas entre gobernabilidad y democracia. Segn l, el fenmeno de la sobrecarga

(ms demandas al gobierno que respuestas) sera el caso caracterstico de las

democracias por dos razones distintas, pero convergentes en el mismo resultado:

 Por un lado, los institutos que el rgimen democrtico hered del Estado liberal
(libertad de reunin, de opinin, de organizacin de grupos, etc.) facilitan peticiones a
los poderes pblicos que pretenden ser satisfechas en el menor tiempo posible, bajo la
amenaza de disminuir el consenso. Por otro lado, los procedimientos dispuestos por un
sistema democrtico para tomar decisiones colectivas, que deberan dar respuestas a
las demandas generadas por la sociedad civil, son tales que frenan y a veces hacen
intiles mediante el juego de vetos cruzados la toma de decisiones.
La segunda parte del argumento est vinculada con el problema de la distribucin
del poder en los regmenes democrticos, en un doble sentido: por una parte, el poder
se encuentra distribuido en diversos mbitos (Ejecutivo, Parlamento, organizaciones
polticas y sociales, etc.) que deben ser adecuadamente coordinados en el momento
de la toma de decisiones; pero, adems, el uso de las atribuciones y facultades de
cada mbito de poder se encuentra regulado por procedimientos que incluyen la
participacin en algn grado, de los interesados, la deliberacin, el disentimiento y
el veto a las decisiones.
De este modo, cuando se presentan demandas al poder poltico democrtico, las
decisiones deben recorrer un camino ms largo que en el caso de los regmenes
autoritarios, tanto porque es preciso respetar el proceso de deliberaciones en el
interior de los mbitos colegiados de poder (Congreso), como porque es necesario
hacer coincidir a las distintas instancias gubernamentales en una misma lnea de
accin (por ejemplo: poderes Ejecutivo y Legislativo).

4.6. Las limitaciones externas de la gobernabilidad democrtica

Si las tensiones internas de la gobernabilidad democrtica se alimentan del
funcionamiento de las propias instituciones de la democracia, las limitaciones externas,
en cambio, se originan en las dificultades de esta ltima para integrar los diferentes
centros de inters y de poder, en una sociedad compleja.
La democracia decimonnica, nacida del contractualismo de los siglos XVII y XVIII de
la economa poltica y de la filosofa utilitarista, consider siempre que las ltimas
unidades de la sociedad poltica eran los individuos, formalmente libres e iguales, y
que entre estos y el Estado, ningn grupo, clase, etnia o corporacin poda
sobreponerse, salvo los partidos polticos. Norberto Bobbio ha llamado a este principio:
la promesa incumplida del gobierno de los ciudadanos. Es una promesa incumplida
en la medida en que el ideal del gobierno de los ciudadanos se ha enfrentado con el
dato obvio de la creciente diferenciacin y complejidad social, esto es, con el
surgimiento de intereses organizados en estructuras de representacin autnomas,
con la emergencia de nuevos movimientos sociales, reacios a quedar encuadrados en
los lmites de las representaciones partidarias, e incluso con un renovado perfil de
ciudadanos independientes que oscilan entre la participacin activa y el desencanto
por la poltica. De este modo, el rgimen democrtico se ha encontrado, tanto con la
dificultad de unificar la diversidad de intereses sociales, con base en el inters
pblico de la ciudadana (en rigor, no hay una nica ciudadana, sino mltiples
ciudadanos), como con el desafo de articular las diferentes modalidades de
representacin de intereses con los cauces de las organizaciones y mecanismos
polticos tradicionales.
En esta misma lnea de reflexin, se afirma que el sistema democrtico no solo tendra
limitaciones serias para integrar en sus estructuras tradicionales la dinmica clsica del
conflicto en las sociedades industriales; es decir, la confrontacin de intereses entre el
capital y el trabajo. Para algunos autores, la democracia moderna tampoco estara
representando fielmente la proliferacin de nuevas y viejas diferencias sociales
(tnicas o sexuales, por ejemplo) que han emergido en los ltimos aos 18. En virtud
de estas limitaciones externas, las democracias se enfrentaran al reto de integrar
nuevas formas de organizacin ciudadanas, sin las cuales las sociedades complejas
seran difcilmente gobernables, en un marco institucional estable y previsible,
legitimado por la luz pblica.
4.7. Gobernabilidad y democracia en las sociedades complejas
Frente al retroceso general de los gobiernos autoritarios en Amrica Latina, o ante la
cada de los regmenes totalitarios de Europa del Este, los desafos frente a la
gobernabilidad de las democracias ya no provienen de la existencia de sistemas
polticos alternativos, sino de la necesidad de corregir y perfeccionar las
instituciones de la democracia, con el fin de superar algunos problemas
inherentes a su propio funcionamiento y complementar sus mecanismos de
representacin y agregacin de intereses, con el objeto de superar sus limitaciones
externas. En el primer caso, se trata de desarrollar una estructura institucional que
impida caer en los dficits generados por la fragmentacin del poder (mltiples
partidos en el Congreso sin un liderazgo unificador o tensiones institucionales entre
distintas ramas de los poderes republicanos) o por un excesivo alargamiento de la fase

de deliberacin en el proceso de toma de decisiones. Puesto que no es posible

presentar recetas generales, corresponder especificar en las distintas esferas de
gobierno el equilibrio adecuado entre decisiones rpidas que no deberan pasar por
el dilatado trmite de la consulta mltiple para garantizar su impacto eficaz y
aquellas decisiones que requieren de la deliberacin participativa de los actores
potencialmente involucrados.
4.7.1. Complementacin de las instituciones clsicas
Es necesario, tambin, que las instituciones clsicas de la democracia representativa
sean complementadas con una serie de esquemas de agregacin de intereses, de
mecanismos de toma de decisiones, de acuerdos y pactos que doten al gobierno, a los
grupos estratgicos y a los propios ciudadanos, de instrumentos eficaces y legtimos,
de intervencin poltica, en los problemas de la sociedad. Si bien, en cualquier
sociedad compleja, un sistema de partidos fuerte, competitivo, estable es decir, el
corazn indispensable de toda democracia es una va insoslayable de comunicacin
entre el Estado y los ciudadanos, no se debe creer que la existencia de ese sistema de
partidos basta, por s solo, para garantizar niveles adecuados de gobernabilidad.
Naturalmente, tampoco vale lo contrario; es decir, gobernar privilegiando los factores
reales de poder (corporaciones, empresarios, sindicatos, etc.), a espaldas de una
ciudadana que muestra crecientes niveles de activacin, de capacidad organizativa y
eventualmente, de veto de decisin. Por tal razn, es necesario hallar una
combinacin entre un sistema de partidos fuertes, representativos y con orientaciones
programticas y no solamente reivindicativas, as como un conjunto de acuerdos y
canales de comunicacin en otros mbitos de la vida social que trasciendan el marco
especfico de las instituciones clsicas de la democracia.
4.7.2. Condiciones para una adecuada gobernabilidad
Al pensar en las condiciones para una adecuada gobernabilidad democrtica, es
preciso entender que las instituciones propias de la democracia representativa
(partidos, divisin de poderes, elecciones) constituyen una porcin del problema de la
gobernabilidad, pero no bastan para garantizarla. No solo por el hecho de que en las
sociedades complejas interactan diversos actores en mbitos polticos cada vez ms
diferenciados, sino tambin porque elementos como el manejo eficaz de la economa o
la promocin del bienestar trascienden, por fuerza, la vigencia de las instituciones
democrticas en cuanto tales.
El logro de una adecuada gobernabilidad se funda en una serie de acuerdos bsicos
entre las lites dirigentes, los grupos sociales estratgicos y una mayora ciudadana
destinada a resolver los problemas de gobierno; cuando esos acuerdos se estabilizan y
toman un carcter institucional, previsible y generalmente aceptado, se puede hablar
de la conformacin de un paradigma de gobernabilidad.

La conformacin de este paradigma, por cierto, no excluye la existencia de conflictos o

desacuerdos de diversa naturaleza, pero lo que importa destacar es que los conflictos
y diferencias polticas tienen un carcter ms acotado, en la medida que ocurren en el
marco de acuerdos bsicos19. Dos ejemplos quizs nos ayuden a comprender que la
existencia de acuerdos bsicos entre las lites dirigentes, grupos y ciudadanos, puede
convivir con el surgimiento de conflictos verticales (entre diversos niveles de un
mismo campo) u horizontales (entre diferentes campos) en el interior del paradigma
de gobernabilidad vigente:
En el primer caso, un acuerdo bsico sobre las lneas generales del modelo
econmico, cuyas coordenadas mnimas son la modalidad de integracin a la
economa mundial y la relacin entre Estado y mercado, puede dar lugar a notorias
diferencias en el ltimo nivel; es decir, el de las polticas especficas. Algunos sectores
exigirn un tipo de cambio alto, y otros, bajo; algunos solicitarn una poltica industrial
activa, mientras que otros grupos preferirn una menor intervencin del Estado, etc.
Como sea, el acuerdo bsico ofrece siempre un amplio campo para que emerjan
diferencias y conflictos acotados.
El segundo caso, el de los conflictos horizontales, es ms problemtico, en la
medida en que el funcionamiento normal de la economa puede dar lugar, por
ejemplo, a un creciente desempleo, y con esto, a una situacin de inseguridad e
inestabilidad social, perjudiciales para la marcha de la democracia. En este tipo de
ejemplos, el grado del conflicto determinar que se enciendan luces amarillas o
rojas para indicar el surgimiento de un dficit de gobernabilidad.

CONCLUCIONES
En consecuencia, y en funcin de lo expuesto, debemos reafirmar que la gobernabilidad
democrtica presupone la existencia de democracia, pero esta no es condicin suficiente para
que exista la primera. La gobernabilidad democrtica se dar solo cuando la toma de
decisiones y la resolucin de conflictos entre los actores estratgicos se produzca conforme
con un sistema de reglas y frmulas que podamos calificar como democracia. En tal sentido, la
democracia aade exigencias muy estrictas de gobernabilidad. Por su parte, la gobernabilidad
democrtica supone que los actores poderosos resuelven sus conflictos, acatan y cumplen las
decisiones emanadas del Legislativo y del Ejecutivo, procedentes ambos de un proceso
electoral producido en un entorno de libertades polticas y derechos fundamentales. De tal
forma, quedan prohibidas las frmulas pblicas o privadas que violen los derechos
fundamentales de los ciudadanos. En el contexto en el que democracia y gobernabilidad son
conceptos diferentes que pueden relacionarse y deben, puede existir gobernabilidad sin
democracia, pero tambin democracia sin gobernabilidad o escasa. La gobernabilidad
autocrtica, cuando cumple con determinados requerimientos institucionales, puede producir
crecimiento econmico, como sucedi con el rgimen franquista despus de 1959 o con el
pinochetista chileno. Lo que es evidente es que no puede haber crecimiento sin
gobernabilidad. Asimismo, resulta cierto que al pasar del crecimiento al desarrollo humano,
como criterio evaluador ltimo de la gobernabilidad, la exigencia se hace mayor: ya no basta
una simple gobernabilidad, sino una gobernabilidad democrtica.
PREGUNTAMOS EN FORMA INDIVIDUAL

1. CUAL ES LA FUNCION, EL ROL PRIMORDIAL DEL PODER LEGISLATIVO Y LA DEL PODER

EJECUTIVO?
2. Qu ENTINDES POR DEMOCRACIA?
3. REALICE LA DIFERENCIA ENTRE GOBERNABILIDAD Y GOBERNABILIDAD DEMOCRATICA?
4. POR QUE CREE UD. QUE EXISTEN TANTOS PARTIDIOS POLITICOS?
5. QUE ESPERAMOS DE NUESTRO GOBIERNO LOCAL Y NACIONAL?
6. QUE APORTAMOS NOSOTROS PARA MEJORAR AL GOBIERNO PERUANO?