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Mejoramiento de la Gestin Educativa Descentralizada de IIEE en mbitos

Rurales de 24 Regiones del Per-GD-RURAL


Componente I: Suficiente Coordinacin Intergubernamental y
Participacin en la Gestin Educativa












DOCUMENTO DE TRABAJO



TALLER NACIONAL CTRG Y EAG DEL 01 AL 13 DE SETIEMBRE



LIMA 2014


GOBERNABILIDAD,
GOBERNANZA Y RELACIONES
INTERGUBERNAMENTALES

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Contenido

Gobernabilidad, gobernanza y relaciones intergubernamentales

Relaciones intergubernamentales

Territorio, territorialidad y desarrollo local

Algunas concepciones sobre territorialidad

Enfoque territorial: lecciones aprendidas de la iniciativa leader












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Gobernabilidad, gobernanza y relaciones intergubernamentales

La gobernabilidad y la gobernanza son dos enfoques conceptuales
complementarios y prcticos que se relacionan entre s con la accin del gobierno,
hacen referencia al problema de la capacidad gubernativa o directiva del gobierno y
buscan su solucin.

En el caso de la gobernabilidad se atribuye el problema a los defectos y vicios
del sujeto de gobierno. Ante esta situacin, se formulan preguntas como: Gobiernan
los gobiernos a sus sociedades? Tienen los gobiernos la capacidad de conducir sus
pases o sus comunidades hacia un desarrollo territorial? Cules seran las
condiciones que hacen posible que los gobiernos estn aptos para gobernar? Estas
condiciones de posibilidad directiva se encuentran slo en el gobierno o requiere
adems del gobierno otros componentes de la sociedad (instituciones privadas,
nacionales e internacionales) que, implican otro tipo de relacin entre gobierno y
ciudadanos? Estas y otras preguntas cuestionan la capacidad directiva de los
gobiernos que son realidades de situaciones vividas de un desgobierno social
desastroso o de situaciones de descontento respecto del desempeo del gobierno
democrtico
1
.

Si hacemos una retrospeccin en el tiempo afirmaremos que en el pasado, no
muy lejano, aquello que se cuestion de los gobiernos estuvo dirigido a la forma de
obtenerlo o de llegar al poder, encontraremos que existieron y existen an gobiernos
impuestos en vez de elegidos, ilegales, arbitrarios, atropelladores de derechos
humanos, gobiernos corruptos, facciosos, clasistas, oligrquicos, intervencionistas,

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El debate politolgico contemporneo acerca de la calidad de la democracia refiere a la
cuestin de las condiciones de la eficacia directiva de las democracias.

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populistas, clientelares, nepotistas, entre otros. Estas situaciones han conducido a
procesos de ingobernabilidad o a la ingobernacin como consecuencia natural de los
defectos y vicios del sujeto de gobierno.

Sin embargo, con la democratizacin de los regmenes polticos y la
instauracin o restauracin progresiva del Estado de Derecho, se vieron resueltos
los principales cuestionamientos hechos al sujeto de gobierno: la legitimidad de su
cargo y la legitimidad de su actuacin, es entonces que el sujeto de gobierno deja de
ser el centro del problema pues rene las caractersticas consideradas elementales
y correctas: elegido democrticamente, es respetuoso de los derechos humanos y de
las libertades polticas y civiles de los ciudadanos, tiene un gobierno
transparente, etc.

Solucionados los cuestionamientos sobre la legitimidad del ejercicio de poder,
surge otra situacin que analiza si los gobernantes legtimos o elegidos
democrticamente en verdad gobiernan o pueden no estar gobernando. Esto porque
sus decisiones y acciones pueden tener propsitos directivos pero no efectos
directivos en sus ciudadanos.

Lo que se pretende destacar aqu es la validez directiva del gobierno, su
competencia directiva (o su legitimidad por resultados). Est dirigido ya no al
gobierno como gobernante sino el gobierno en el sentido de la accin de gobernar,
gobernacin, gobernanza donde se requiere no slo los componentes institucionales
de su cargo (actores polticos y sociales que actan en el nivel nacional y sub-
nacional: poder ejecutivo, legislativo y judicial, partidos polticos, sindicatos,
movimientos sociales, etc) sino tambin prcticas polticas de relacin con los
ciudadanos (agentes sociales, econmicos, polticos, ONGs, organismos
internacionales, agrupaciones comunitarias, corporaciones privadas y diferentes
redes de actores), quienes obstaculizan o cooperan con la formulacin e
implementacin de polticas pblicas dependiendo si estas responden o no a sus
demandas y necesidades.

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En resumen, la diferencia entre gobernabilidad y gobernanza radica en que el
concepto de gobernabilidad considera que se puede gobernar fortaleciendo las
capacidades del gobernante (gobierno) mejorando los instrumentos, herramientas y
desbloqueando las facultades gubernamentales; mientras que el trmino gobernanza
interpreta que incluso teniendo el gobierno y el estado todas las capacidades, eso no
es suficiente para gobernar y dirigir la complejidad de la sociedad actual.

Relaciones intergubernamentales

El ejercicio de la gobernanza est ligado a los procesos de descentralizacin
territorial del poder poltico lo cual implica que el poder se comparta entre los
diferentes niveles de gobierno generndose un escenario multinivel y
multiorganizador dentro de un contexto de interdependencia, conflicto y
cooperacin para la toma de decisiones y aplicacin de programas pblicos.

Cabe sealar que mientras que las relaciones intergubernamentales corresponden a
las interacciones entre las diferentes unidades gubernamentales y, a un importante
grupo de actividades que tiene lugar entre unidades de gobierno y todo tipo y nivel
territorial de actuacin, estas estn enmarcadas en la gestin intergubernamental
que es la ejecucin administrativa y cotidiana de estas interrelaciones por medio de
los programas pblicos. Los responsables seran los funcionarios de los niveles
tcnicos y de gestin.

Estos conceptos se comprenden mejor en la explicacin que nos da Wright (1988) en
cinco rasgos que tienen las relaciones intergubernamentales - RIG. Estas son:

1. Las RIG va ms all de la estructura gubernamental, implica una gama de
organizaciones pblicas, privadas, niveles de gobierno, unidades provinciales,
agencias, empresas pblicas, fundaciones, etc.


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2. El factor humano tiene una importancia vital en tanto que son las personas las
que desarrollan actividades en estas organizaciones y va a depender su actitud,
comportamiento, valores y tica profesional para que los acuerdos, pactos,
transacciones, etc se realicen con el resultado esperado. Recordemos que stos
se dan entre personas y no entre gobiernos y unidades administrativas.

3. Los empleados pblicos son los que impulsan de alguna manera que los
acuerdos y temas de agenda sean cumplidos a travs de sus RIG donde
intercambian informacin y puntos de vista.

4. Teniendo en cuenta que los empleados pblicos adems de proceder de
diferentes niveles de gobierno tambin forman el grueso de los diferentes
sectores y mbitos de poder: legislativos, ejecutivo y judicial, cabe considerar
que todos o cualquiera podra participar y de hecho lo hace en un proceso de
RIG puesto que son los encargados directos de dar vida a los acuerdos.

5. Las RIG corresponden a una dimensin poltica puesto que el impacto de los
programas sociales y sus consecuencias depende en buen porcentaje de la
variable poltica (voluntad poltica) para poder librar in problemas la pugna de
poder, recursos y conflicto de interese presentes en las RIG.

La globalizacin ha trado consigo la desterritorializacin de la economa (finanzas,
produccin, comercio, investigacin, etc) y como consecuencia de ello las actividades
de los sectores econmicos clave se han independizado casi en su totalidad de los
sistemas de autoregulacin de las instituciones estatales que tienen una mirada y
alcance territorial entendindose como un espacio fsico.
Con esto recordemos que el gobierno pierde o se desvirta la capacidad que tiene
para afrontar los cambios y tomar decisiones adecuadas para generar procesos de
sostenibilidad en el territorio nacional teniendo en cuenta que est en juego el
crecimiento del pas.


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Para comprender un poco mejor este tema abordaremos el enfoque de
territorio, territorialidad y desarrollo local principalmente rural.


Territorio, territorialidad y desarrollo local

El concepto de ruralidad como sinnimo de poblaciones dispersas y de lo
urbano como poblaciones concentradas describe tan slo una faceta de lo que puede
caracterizar a un territorio. Una definicin de urbanidad y de ruralidad que parta de la
base econmica, social, cultural y ambiental se aproxima mejor a la estructura real del
territorio y permite obtener una visin ms comprensiva de las dinmicas que all se
generan
2
.

La globalizacin y postfordismo en esencia en las ltimas dcadas reflejan la
mayor parte de cambios sustanciales en temas econmicos, sociales y polticos que
han marcado nuestras historias en el mbito mundial y como pas. Los procesos de
reforma del Estado, entre ellos el componente de privatizacin, ha dado paso al
surgimiento de nuevos actores privados y al debilitamiento o desaparicin de la
institucionalidad que caracterizaba la intervencin estatal en aspectos socio
productivos. As mismo, las polticas de descentralizacin dan mayor autonoma a
instancias de gestin local y regional como auto-gestores del desarrollo. En este
contexto, se han ido construyendo agendas supranacionales con nuevos arreglos
institucionales y nuevas reglas de juego.

Partiendo de estos cambios y entendiendo a la territorialidad como una
relacin dinmica entre los componentes sociales (economa, cultura, instituciones,
poderes) y aquello que de material e inmaterial es propio del territorio donde se
habita, se vive, se producen, los cambios de la organizacin territorial inducidos por el
proceso de globalizacin que redefine los niveles territoriales de pertenencia y de

2
El Enfoque Territorial del Desarrollo Rural. INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACIN
PARA LA AGRICULTURA - IICA. San Jos - Costa Rica. Agosto-2003. Pag 23.

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accin colectiva, a la construccin de nuevos territorios y de nuevas formas de
territorialidad.

En este sentido el territorio deja de ser visto, interpretado e interpretable como
un conjunto coherente y estable en el tiempo de un lugar o espacio fsico de la
sociedad; sino ms bien como un desafo, una oportunidad, una construccin donde
los contextos fsicos y la sociedad local, no son ms considerados como una totalidad
slida, sino que ms bien son vistos como conjuntos plurales y fragmentados, cuya
posible cohesin, siempre relativa, es definida a partir de la multiplicidad de las
prcticas y de los roles sociales y culturales de los agentes, as como de la
multiplicidad de las fuerzas y de los estmulos exgenos a los que estn sometidos y
que conforman la territorialidad entendida como la construccin de una identidad
colectiva de los agentes que equivale a una nueva lgica identitaria de los lugares
(Berdoulay y Entrikin 1988).

Bajo esa lgica, el territorio en su conjunto, es un bien pblico, que produce ventajas y
desventajas no divisibles y valores no exclusivos que pueden slo ser gestionados y
promovidos por una colectividad. En ese marco, el enfoque territorial:

1) Adopta de manera integral los conceptos y mtodos del desarrollo microrregional y
el concepto de territorio aparece ligado a elementos culturales y poltico
institucionales, especficamente a la capacidad organizativa de cada localidad;

2) Busca, fundamentalmente, la integracin de espacios, agentes, mercados y polticas
pblicas de intervencin, en este sentido, promueve la unin de los territorios
rurales a su interior y con el resto de la economa nacional, su revitalizacin y
reestructuracin progresiva y la adopcin de nuevas funciones; y

3) El territorio trasciende lo espacial en tanto que es considerado como un producto
social e histrico que le confiere un tejido social nico dotado de una determinada
base de recursos naturales, ciertas formas de produccin, consumo e intercambio, y

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una red de instituciones y formas de organizacin que se encargan de darle
cohesin al resto de los elementos.


Algunas concepciones sobre territorialidad

Segn R.D. Sack (1986) la territorialidad puede ser definida como la tentativa
de un individuo o de un grupo de influir o controlar las personas, los fenmenos y las
relaciones, delimitando y ejerciendo un control sobre un rea geogrfica. Esta rea se
llamar territorio (ibidem, p. 19, traduccin de los autores).

Raffestin, mantiene una postura opuesta, manifiesta que la territorialidad es
un conjunto de relaciones que nacen en un sistema tridimensional sociedad-espacio-
tiempo con el propsito de alcanzar la mayor autonoma posible compatible con los
recursos del sistema (1981, p. 164)
3
. An ms, la territorialidad es el conjunto de las
relaciones que una sociedad, y por tanto los individuos de la que forman parte de ella,
mantienen con la exterioriedad (las relaciones verticales con el territorio, el milieu, el
ambiente,) y con las relaciones horizontales con los dems agentes para satisfacer
las propias necesidades con la ayuda de mediadores (mdiateurs), con el fin de
obtener la mayor autonoma posible, teniendo en cuenta los recursos del sistema
(Raffestin, 1999).

Para Raffestein, la territorialidad no es slo uno de los temas centrales de la
geografa, y al mismo tiempo uno de los ms descuidados, sino un verdadero y propio
paradigma. Practicar una geografa de la territorialidad implicar, por tanto, un
verdadero y propio cambio paradigmtico que modifica el orden habitual con el que
opera la descripcin geogrfica. El punto de partida no es la descripcin del espacio,
sino ms bien, de los instrumentos y los cdigos de los actores que han dejado huellas

3
Como subraya de nuevo Raffestin, la suma no se entiende obviamente en sentido
matemtico, sino ms bien es vista como una totalidad de las relaciones biosociales en
interaccin (ibidem, p. 164).


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e indicios sobre el territorio. En este caso, la territorialidad no es, por tanto, el
resultado del comportamiento humano sobre el territorio, sino que es el proceso de
construccin de tal comportamiento, el conjunto de las prcticas y de los
conocimientos de los hombres en relacin a la realidad material, la suma de las
relaciones mantenidas de un agente con el territorio y con los dems agentes.

Las dos concepciones implican dos distintas y opuestas, orientaciones tericas,
metodolgicas y operativas de territorialidad. En el primer caso la territorialidad se
ve expresada de acuerdo con estrategias de tipo exclusivo, de control y coercin, que
se explica, aun cuando no exclusivamente, a travs del tratamiento de los lmites. En
el segundo caso, se expresa con una estrategia inclusiva que vuelve a la autonoma de
lo local entendindose la autonoma de local con una doble acepcin: como
capacidad/posibilidad de accin no slo de los controladores (dominating power
aquellos que tienen el control o actan coercitivamente con los otros o los manipula)
sino tambin de los controles (resisting power aquellos que se resisten a los
dominadores donde en el concepto de autonoma del local se entretejen las relaciones
de dominacin) (Sharp et al., 2000 b) y al mismo tiempo, como capacidad del sistema
local de autorregularse, redefiniendo endgenamente los estmulos que provienen del
exterior (Brown, 1992)
4
.

Enfoque territorial: lecciones aprendidas de la iniciativa leader
La introduccin del concepto de territorio permite rebasar el concepto de territorio
como unidad administrativa; segn Farell, (1999), enumera los siguientes
aprendizajes:

4
Para Brown (1992) la autonoma local se define como combinacin de una perspectiva
place-making del estudio del local, segn el cual los territorios son construcciones sociales con
espacios que significan un constante hacer a travs de la poltica, la cultura y las prcticas
sociales (p. 257) y una concepcin de autonoma basada en la idea relacional del poder de
Foucault, segn el cual la esencia del concepto de autonoma es el de self-rule or control
relative to external forces of domination (p. 263).


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El conocimiento del territorio y de la identidad local asociada constituyen el centro
de la estrategia territorial.
El enfoque de territorio es un planteamiento que permite nuevas vas de desarrollo,
a partir de las cuales se puede revertir el declive que experimentan muchos
territorios.
El enfoque territorial permite que los agentes expresen sus conocimientos, sus
expectativas, sus conflictos y su capacidad para construir acciones colectivas y para
organizarse en torno a nuevas ideas.
El xito en la aplicacin de estrategias de desarrollo territorial depende de la
capacidad colectiva de aprehender la realidad local, de articular las prioridades y
de organizarse en torno a los recursos disponibles.
El enfoque territorial permite intensificar el intercambio entre los distintos
territorios rurales y crear conciencia sobre la importancia de la transferencia de
conocimientos y la cooperacin inter-territorial para concretar nuevas vas de
desarrollo.
El enfoque territorial induce la integracin de la institucionalidad pblica y privada
vinculada al desarrollo rural y el empoderamiento de los actores locales
participantes, aspectos fundamentales para la apropiacin del proceso; adems,
tiene un efecto multiplicador sobre otros territorios.

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