1

ADJUNTA EN ASUNTOS CONSTITUCIONALES

INFORME DEFENSORIAL N 165

Balance a diez aos de vigencia
de la Ley de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica
2003-2013

QU SE SUPERVIS?
2
Tres aspectos claves del MODELO de GARANTA

Captulo 1: Situacin a los FUNCIONARIOS
RESPONSABLES de entregar (FRAI) y publicar
informacin en Portales de Transparencia Estndar
(RPT)

Captulo 2: Anlisis de las QUEJAS ante la
Defensora del Pueblo

Captulo 3: Anlisis del proceso constitucional de
HBEAS DATA
3
METODOLOGA - CAPTULO 1
4
Se han realizado 122 entrevistas:

- A 19 FRAI ministerios y 41 FRAI
municipalidades distritales de Lima
Metropolitana

- A 19 RPT ministerios y 43 RPT
municipalidades distritales de Lima
Metropolitana


5
6
Un nmero importante de FRAI MINISTERIOS (47%) no
cuenta con estabilidad laboral

9 de 19 FRAI (47%): rgimen CAS
5 FRAI (26%): Decreto Legislativo N 276
5 FRAI (26%): modalidades especficas de contratacin
7
90% FRAI Municipalidades distritales de Lima
Metropolitana tienen estabilidad laboral

37 de 41 FRAI (90%): Decreto Legislativo N 276
4 FRAI (10%): rgimen CAS
8
FRAI de ministerios / municipalidades
No tienen exclusividad para cumplir sus
obligaciones

17 de 19 FRAI ministerios (89%), salvo,
los FRAI Ministerio de Defensa y FRAI
Ministerio de Relaciones Exteriores

TODOS LOS FRAI de municipalidades
realizan otras funciones

9

10
Un nmero significativo de FRAI ministerios (47%) tiene
una experiencia superior a 4 aos

5 de 19 FRAI (26%): entre 4 y 7 aos
4 FRAI (21%): ms de 8 aos
8 de ellos (42%): indican que no superan los 3 aos
FRAI ministerios
Mayora de FRAI cuenta con experiencia superior a 4 aos

21 de 41 FRAI (51%): experiencia de 4 aos a ms
18 de ellos (44%): no superan los 3 aos de experiencia
FRAI de las municipalidades distritales de Lima
Metropolitana

13
7 de 19 FRAI ministerios (37%) no han sido
capacitados en temas indispensables para
el adecuado ejercicio del cargo
Capacitacin FRAI ministerios
Un nmero significativo de FRAI municipalidades (41%)
no ha sido capacitado en temas indispensables para el
adecuado ejercicio del cargo

Capacitacin FRAI municipalidades
distritales de Lima Metropolitana

16
Falta de herramientas tecnolgicas para el
registro de solicitudes de acceso en los
ministerios

6 de 19 FRAI (31%) no cuentan con herramientas tecnolgicas para el registro
de solicitudes de acceso
4 de 19 FRAI (21%): herramientas implementadas en el ltimo ao
Falta de herramientas tecnolgicas para el registro de
solicitudes
de acceso en las municipalidades

21 de 41 FRAI municipalidades (51%) no cuentan con herramientas
tecnolgicas para el registro de solicitudes
4 de 41 FRAI (10%): herramientas implementadas en el ltimo ao





18
19
Regulacin interna del procedimiento de
acceso a la informacin
Un nmero importante de la entidades
supervisadas no dispone de una normativa
interna que regule el procedimiento de acceso
a la informacin

Esto ocurre en 6 de 19 FRAI de ministerios
(32%)

Y en 25 de 41 FRAI de municipalidades (66%)

20
21
Sobre el registro de informacin clasificada
Un nmero alto de entidades
supervisadas no tienen un registro de
informacin clasificada

12 de los 19 FRAI de ministerios (63%)

35 de los 41 FRAI de municipalidades
(85%)
22
23
FISCALIZACIN
Dispersin y falta de claridad sobre QUIN
FISCALIZA

1.- Presidencia del Consejo de Ministros
2.- Oficina de Control Interno
3.- Secretara de Gestin Pblica
4.- Defensora del Pueblo
5.- Consejo de la Prensa Peruana
6.- Ciudadanos al Da
7.-Oficina Nacional de Gobierno Electrnico e
Informtica
8.- Secretara General
entre otros


24
SANCIONES
FRAI ministerios afirman que en
sus entidades no se ha sancionado
a funcionarios

Solo un FRAI de las
municipalidades indic que si se
haba sancionado a un funcionario
de su entidad

25
26
METODOLOGIA DEL CAPTULO 2
Anlisis de las 6, 714 quejas
recibidas por vulneracin del
derecho de acceso a la
informacin (SID).

Muestro profundo de 499
expedientes
27
Anlisis del UNIVERSO DE
QUEJAS recibidas por
vulneracin del derecho de
acceso a la informacin
pblica
(2003-2012)
28
Evolucin general de las quejas recibidas por la
Defensora del Pueblo (2003 2012)
En los ltimos diez aos se han atendido 6,714 quejas, con un
promedio anual de 671 quejas a nivel nacional


29
Acceso a la informacin pblica / transparencia
activa
30
97% vulneracin del derecho de acceso a la informacin pblica
3% afectacin de las obligaciones de transparencia activa
Nmero de quejas por regiones
Las regiones en las que se presentaron ms quejas: Lima (1,216),
Junn (754) y Ancash (732)

Nmero de quejas por cada 100 mil habitantes: Moquegua (99),
Tumbes (98) y Tacna (74) fueron las de mayor nmero.
31
Vulneraciones a la TAIP (2003-2012)
32
Hechos vulneratorios Cantidad Porcentaje
Incumplimiento del plazo para entregar informacin 4033 60.1%
Cobros ilegales o arbitrarios 602 9.0%
Negativa a dar informacin por excepciones no contempladas en la normativa vigente 369 5.5%
Exigencia de requisitos ilegales, arbitrarios o de justificacin para acceder a la informacin 321 4.8%
Entrega de informacin incompleta, no solicitada, no comprensible y/o en formato no
requerido 296 4.4%
Negativa a dar informacin por inadecuada interpretacin de las excepciones 269 4.0%
No incorporacin del procedimiento de acceso a la informacin ni del costo de reproduccin en
el Texto nico de Procedimientos Administrativos de la entidad 269 4.0%
Falta de designacin del funcionario responsable de entregar la informacin 256 3.8%
Portales que no contienen la informacin exigida por la ley o que contienen informacin
incompleta, desactualizada y/o incomprensible 173 2.6%
Inexistencia de portales de transparencia y acceso a la informacin, distinta a los que puedan
afectar a personas con discapacidad visual 96 1.4%
Destruccin o perdida de informacin 23 0.3%
Incumplimiento del deber de clasificacin de la informacin 7 0.1%

Total
6714 100.0%
Entidades ms quejadas (por grupo)
Grupo Cantidad Porcentaje
Gobiernos locales 3687 54.9%
Ministerios 1341 20.0%
Gobiernos regionales 953 14.2%
Universidades 157 2.3%
Organismos autnomos 136 2.0%
Empresas prestadoras (privadas y pbicas) de servicios pblicos. 105 1.6%
Polica Nacional del Per 78 1.2%
Fuerzas Armadas 72 1.1%
Empresas estatales 71 1.1%
PCM 57 0.8%
Poder Judicial 50 0.7%
Poder Legislativo 7 0.1%

Total

6.714

100.0%
33
Gobiernos locales (54.6%): municipalidades distritales con
2,672 quejas (39.8%) y las provinciales con 994 (14.8%).
Indices de vulnerabilidad social de las personas que plantean las
quejas
En los lugares donde las personas carecen de un mayor nmero de condiciones
de vida bsicas (servicios de agua, luz y desage, analfabetismo femenino,
desnutricin y un bajo ndice de desarrollo humano) la cantidad de quejas por
transparencia y acceso a la informacin pblica presentadas ante la Defensora
del Pueblo ha sido menor.

34
Muestro profundo de quejas
por vulneracin del derecho
de acceso a la informacin
pblica (2003-2012)
35
Obligacin de atender las solicitudes de
acceso
En 6 de cada 10 (65%) quejas el sujeto
obligado nunca se comunic con el
solicitante

Y cuando si se efectu la
comunicacin esta se realiz luego de
60 das calendario, en promedio.
36
Cobros por acceso a la informacin
37
Medio de presentacin de la solicitud
38
El 98.6% utiliz el medio escrito para solicitar informacin y en
estos casos el 21% utiliz el formato de solicitud establecido en
el Reglamento de la Ley
Medio virtual y acceso directo: escasamente utilizados

Informacin ms solicitada
39
Informacin presupuestal (32% de los casos)
Adquisiciones de bienes y servicios (28%)
Resoluciones, ordenanzas y otros documentos (21%)



Derechos afectados por la negativa al acceso a
la informacin pblica
40
Participacin ciudadana (36%), el debido procedimiento (17%) y el
derecho al trabajo (7%).
CAPTULO 3
EL PROCESO DE HBEAS
DATA COMO MECANISMO
DE TUTELA DEL DERECHO
DE ACCESO A LA
INFORMACIN PBLICA
41
METODOLOGA DEL CAPTULO 3
42
Anlisis de 841 sentencias que
pusieron fin a los procesos de hbeas
data que fueron publicadas en el Diario
Oficial El Peruano y en la Web del
Tribunal Constitucional, desde enero
de 2007 hasta marzo de 2013.

Tipos de hbeas data
584 (67%) hbeas data Impuro: acceso a la informacin pblica.
257 (30%) hbeas data Informativo: autodeterminacin informativa
(para obtener informacin personal)
27 (3%) hbeas data manipulativo: autodeterminacin informativa
(para controlar la informacin personal en posesin de terceros)
43
Distritos Judiciales que concentran la
mayor cantidad de demandas
44
(35%) Lima

(27%) Lambayeque

(38%), principalmente, en
Junn, Ayacucho y Huaura

Quines presentan demandas de
hbeas data?
45
9 de cada 10 (97%) por
personas naturales y el 3%
por personas jurdicas

7 de cada 10 (74%) por
varones y 1 de cada 4 (24%)
por mujeres
mbito de proteccin
46
En 7 de cada 10 casos (423, 75%) la informacin
requerida se encontraba bajo el mbito de proteccin
del derecho.

En 88 casos (16%) se evidenci una duda razonable
acerca de si caba o no la divulgacin de la
informacin solicitada.

En 10 casos (2%) se solicit informacin vinculada al
rgimen jurdico de excepciones.

Solo en 41 casos (7%) la informacin solicitada no
guardaba una relacin directa con el mbito de
proteccin del derecho.
Entidades ms demandadas
47
9 de cada 10 (89.3%):
entidades de la
administracin pblica

10.7%: entidades privadas que
prestan servicios pblicos
Entidades ms demandadas (por grupo)
Entidades por grupo Cantidad Porcentaje
Ministerios 465 55.3%
Gobiernos locales 117 13.9%
Empresas prestadoras de servicios
pblicos
49 5.8%
Poder Judicial 46 5.5%
Organismos autnomos 41 4.9%
Universidades 29 3.4%
Gobiernos regionales 27 3.2%
Polica Nacional del Per 20 2.4%
Entidades privadas 20 2.4%
Empresas Estatales 12 1.4%
Fuerzas Armadas 10 1.2%
Poder Legislativo 4 0.5%
PCM 1 0.1%
Total 841 100%
48
Ministerios (55.3%), gobierno locales (13.9%) y
empresas prestadoras de servicios pblicos (5.8%)
Informacin ms solicitada por los
demandantes
49
Tipo de Informacin Cantidad Porcentaje
Inclusin en el RNTCI 179 31.80%
Manejo de recursos Pblicos 65 11.50%
Desempeo y rgimen laboral o presupuestal de los funcionarios y
servidores pblicos 59 10.50%
Seleccin y evaluacin de personal 47 8.30%
Acceso a expediente judicial 41 7.30%
Administracin de asuntos internos 36 6.40%
Prestacin de Servicios pblicos 19 3.40%
Temas laborales 19 3.40%
Saneamiento de propiedad 16 2.80%
Temas de salud 7 1.20%
Otros 75

13.3%
Total de casos que registran datos

100%
563

Casos que no registran datos 21 0
Total 584 100%
Inclusin en el RNTCI, Registro Nacional de Trabajadores Cesados
Irregularmente
Manejo de recursos pblicos
Desempeo y rgimen laboral o presupuestal de funcionarios y
servidores pblicos
Argumentos utilizados para negar informacin
50
37%: Silencio
24%: Inexistencia o la no posesin de la informacin
11%: Excepciones no previstas en la Ley
Entidades que ms recurren al silencio
51
Ministerios (37%, 80 casos), Gobiernos locales (19%, 40
casos) y las entidades del Poder Judicial (13%, 27
casos).
Sentido de las decisiones en los
procesos de hbeas data
52
Primera instancia: se ampararon 246 demandas de
hbeas data (55,1%), se declar infundado 96 casos
(17%) y 185 improcedentes (33%)

Segunda instancia: se ampararon 154 demandas de
hbeas data (31%), se declar infundados 77 casos
(15%) y 165 improcedentes (52%)

Tribunal Constitucional: se ampararon 167
demandas (48%), se declararon infundadas 36 (11%),
e improcedentes, 83 (26%). TC resuelve 4 de cada 10
procesos como instancia final
Con qu frecuencia impugnan las
entidades demandadas?
53

8 de cada 10 sentencias
adversas a nivel de juzgado
fueron impugnadas por las
entidades demandadas

Razones de las salas superiores para
declarar la improcedencia
54
Razn 1: La solicitud de acceso o la demanda
no se dirige al funcionario responsable de
acceso a la informacin (87 casos, 36%)

Razn 2: No se verific que la solicitud de
acceso haya sido efectivamente presentada
ante la entidad obligada, o que se haya
cumplido con las formalidades establecidas en
el Reglamento de la Ley (33 casos, 13.8%).

Duracin de procesos de hbeas
data
55
JUZGADOS: De 6 a 12 meses

SALA: De 12 meses a 16 meses

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: De 1 ao a
3 aos

EJECUCIN DE SENTENCIA: ????

56
Recomendar a las mximas
autoridades de los ministerios y de
las municipalidades distritales de
Lima Metropolitana supervisadas:
57
1.- Adoptar las medidas necesarias para que los
funcionarios responsables de acceso a la informacin
y del Portal de Transparencia Estndar gocen de
estabilidad laboral y se dediquen exclusivamente
a las funciones propias de su cargo

2.- Adoptar las medidas necesarias para que los
funcionarios responsables de acceso a la informacin
y del Portal de Transparencia Estndar cuenten o
desarrollen una amplia experiencia en materia de
transparencia y acceso a la informacin pblica,



58
3.- Implementar actividades permanentes de capacitacin para
los funcionarios responsables de acceso a la informacin,
con especial nfasis en el rgimen jurdico de excepciones, de
responsabilidades y sanciones por el incumplimiento de sus
obligaciones, as como en el tema de archivos y conservacin
de la informacin, de acuerdo con el artculo 3 del TUO de la
Ley N 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica y el literal d.3) del artculo 3 del Reglamento de la Ley.

4.- Implementar actividades permanentes de capacitacin a los
funcionarios responsables del Portal de Transparencia
Estndar, con especial nfasis en los mdulos sobre
administracin de portales, el procedimiento de publicacin de
informacin y el rgimen de responsabilidades y sanciones, de
acuerdo con el artculo 3 del TUO de la Ley N 27806 y el literal
d.3) del artculo 3 del Reglamento de la Ley.
59
5.- Adoptar las medidas para que los funcionarios
responsables de acceso a la informacin y del Portal de
Transparencia Estndar cuenten con asesora tcnica
especializada, teniendo en cuenta las necesidades
identificadas en el ejercicio de su labor y las posibilidades
econmicas de la entidad.

6.- Adoptar las medidas para que los funcionarios
responsables de acceso a la informacin y del Portal de
Transparencia Estndar cuenten con personal de apoyo,
atendiendo a sus requerimientos, a la carga de solicitudes de
acceso a la informacin pblica y a la informacin que deba
ser publicada en los Portales de Transparencia de cada
entidad, segn corresponda,
60
7.- Implementar un registro de solicitudes de
acceso a la informacin, de acuerdo con el artculo 3
del TUO de la Ley N 27806, Ley de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica. y el literal d.4) del
artculo 3 del Reglamento de la Ley.

8.- Aprobar normas internas que regulen el
procedimiento de atencin de solicitudes de acceso a
la informacin y la publicacin de informacin en los
Portales de Transparencia Estndar de cada entidad
pblica.
61
Sugerir a las mximas
autoridades de los ministerios
y de las municipalidades
distritales de Lima
Metropolitana supervisadas:
62
9.- Implementar un registro de informacin
clasificada, con la finalidad de generar condiciones
adecuadas para la respuesta de solicitudes de
manera clere y garantizando el principio de mxima
divulgacin.

10.- Adoptar las medidas necesarias para que los
funcionarios responsables del Portal de
Transparencia Estndar dependan de la mxima
autoridad administrativa de la entidad, a fin de
fortalecer las relaciones de coordinacin y
colaboracin en la obtencin de la informacin que
deba ser publicada en dichos Portales.
63
Recomendar a los
funcionarios responsables de
atender las solicitudes de
acceso de los gobiernos
locales, ministerios y
gobiernos regionales:
64
11.- Adoptar las medidas que aseguren
que toda solicitud de acceso a la
informacin pblica sea respondida
por escrito.

12.- Adoptar las medidas que garanticen
que la entrega de informacin pblica
solicitada, cuando corresponda, se
efecte dentro del plazo legal de 7 das
hbiles.
65
13.- Adoptar las medidas que garanticen que la
tasa para acceder a la informacin pblica
solo incluya los gastos directamente
vinculados con la reproduccin de la
informacin solicitada.

14.- Adoptar las medidas que aseguren una
adecuada interpretacin y aplicacin del
rgimen de excepciones establecidas por Ley,
en la que se comunique por escrito al solicitante
las razones que justifican la negativa total o
parcial de la informacin.
66
15.- Adoptar las medidas que
aseguren que la negativa por
escrito a entregar informacin no
se fundamentar en excepciones
no previstas en el TUO de la Ley
de transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica.
67
Sugerir a la mxima
autoridad administrativa y a
los funcionarios
responsables de atender las
solicitudes de acceso de los
gobiernos locales,
ministerios y gobiernos
regionales:
68
16.- Implementar medidas
especficas para fomentar
el acceso directo a la
informacin en horarios
de atencin al pblico y la
atencin de solicitudes
por medios electrnicos.

69
Recomendar a las mximas
autoridades de los sujetos
obligados a brindar informacin
pblica de acuerdo al TUO de la
Ley N 27806, Ley de
Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica:
70
17.- Implementar actividades peridicas de capacitacin y de
difusin de los parmetros jurdicos sobre transparencia y acceso a
la informacin pblica desarrollados por los tribunales internacionales y
nacionales, los rganos del sistema interamericano de proteccin de
derechos humanos y las comisiones de informacin, con especial
nfasis en los siguientes temas:

- contenido, principios y procedimientos del acceso a la informacin
pblica,
- rgimen de las excepciones al ejercicio del derecho y carga de la
prueba,
- clasificacin y desclasificacin de la informacin, sistema de
archivos y conservacin de la informacin,
- rgimen de las responsabilidades y sanciones de los sujetos
obligados
- proceso de hbeas data y tutela de urgencia.
71
Recomendar al Presidente del
Poder Judicial, al Presidente
del Tribunal Constitucional y a
los presidentes de las Cortes
Superiores de Justicia:
72
18.- Adoptar las medidas necesarias
para reducir la duracin de los
procesos de hbeas data, atendiendo
a su naturaleza de mecanismo de tutela
urgente del derecho fundamental de
acceso a la informacin pblica y a los
principios de direccin judicial del
proceso, inmediacin y celeridad
procesales previstos en el artculo III del
Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal
Constitucional.
73
Sugerir a los Presidentes de las
Cortes Superiores de Justicia, a
la Direccin General de la
Academia de la Magistratura y
al Director del Centro de
Estudios Constitucionales:
74
19.-Implementar actividades peridicas
de capacitacin y de difusin de los
parmetros jurdicos de la
transparencia y el acceso a la
informacin pblica desarrollados por los
tribunales internacionales y nacionales,
los rganos del sistema interamericano
de proteccin de derechos humanos y
las Comisiones de Informacin.
75

76
20.- Tomar en cuenta, al momento de resolver los procesos
de hbeas data, que en un Estado democrtico:

Se debe priorizar el carcter fundamental del derecho
de acceso a la informacin pblica reconocido en el inciso 5
del artculo 2 de la Constitucin Poltica, identificando
alternativas que conduzcan a subsanar los defectos
formales en el proceso de hbeas data.

Toda la informacin generada o en poder del Estado es
accesible a cualquier persona y que dicha posibilidad
puede ser limitada excepcionalmente, de acuerdo con el
rgimen de excepciones que prev la Constitucin Poltica y
que desarrolla el TUO de la Ley de Transparencia y Acceso
a la Informacin Pblica.
77
Toda solicitud de acceso a la informacin pblica debe
ser respondida por escrito y la omisin de respuesta
constituye una vulneracin a este derecho fundamental.

La entrega de la informacin pblica debe
efectuarse dentro del plazo legal y puede hacerse uso
de la prrroga solo cuando medien circunstancias que
hagan inusualmente difcil reunir la informacin
solicitada.

Los funcionarios tienen el deber de derivar o
reconducir la solicitud de acceso a las oficinas o
unidades competentes dentro de la entidad para que
esta sea atendida.
78
La tasa para acceder a la informacin pblica
debe incluir nicamente los gastos
directamente vinculados con la reproduccin
de la informacin solicitada.

La negativa por escrito a entregar informacin
se debe fundamentar en el rgimen de
excepciones previsto en el TUO de la Ley de
Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica.
Este rgimen exige que se comunique por escrito
al solicitante las razones que justifican la negativa
total o parcial de la informacin.
79
La autoridad pblica tiene la obligacin de
justificar, en cada caso, si la informacin
solicitada se encuentra comprendida en una
excepcin prevista en la Ley y, adems, si su
divulgacin genera un dao al derecho o al bien
jurdico protegido por la excepcin.

Las formalidades previstas en el TUO de la Ley
de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica y su Reglamento deben interpretarse en
la forma ms favorable a la admisin y
atencin de las solicitudes de acceso.
80
Sugerir a los jueces
constitucionales:
81
21.- Tener en cuenta que, en
aplicacin del numeral 2) del artculo
442 del Cdigo Procesal Civil, el
silencio, la respuesta evasiva o la
negativa genrica de la entidad
pblica demandada en un proceso de
hbeas data, puede ser apreciado por
el Juez como reconocimiento de
verdad de los hechos alegados en la
demanda.
82
Exhortar a la Comisin
Multisectorial de naturaleza
permanente para el
seguimiento de la
implementacin del Plan de
Accin de Gobierno Abierto:
83

22.- Tener en cuenta las
consideraciones desarrolladas en el
presente informe, al momento de
evaluar la creacin de una
institucin autnoma y
especializada que garantice la
proteccin del derecho fundamental
de acceso a la informacin pblica.
84
85