El Ttulo V de la Ley Orgnica de Municipalidades trata de la Economa y la Hacienda Municipal. Est dividido en cinco captulos. El segundo se refiere a las Rentas Municipales.
El tema es fundamental, pues se puede afirmar, sin temor a errar, que no es posi- ble hablar de autonoma municipal si es- tos niveles de gobierno carecen de auto- noma econmica.
Si bien la Constitucin en su artculo 252 declara que las municipalidades tie- nen autonoma econmica y en el artculo 257 les asigna una serie de recursos bsi- camente tributarios, la realidad demuestra que tales recursos son insuficientes y que la autonoma econmica que se pretende es muy limitada.
En el artculo 90 de la Ley Orgnica de Municipalidades, adems de referir los recursos que les otorga el citado artculo 257, menciona o precisa seis ms: unos de naturaleza tributaria, como es el caso del Impuesto de Alcabala y los aportes en terreno o dinero que deben realizar los urbanizadores; otros que constituyen in- gresos propios, tales como los previstos en los incisos 5 y 6, y, finalmente, las transferencias que reciban del Tesoro P- blico.
Respecto de este ltimo recurso, esto es las transferencias del Tesoro Pblico, considero necesario distinguir entre las condicionadas de las que no lo estn.
En efecto, si la transferencia obedece a un programa especfico (por ejemplo, el vaso de leche), los recursos no son de dis- posicin autnoma del Municipio, pues necesariamente dichos recursos deben ser empleados en el programa o en el servicio pblico que los ha motivado. En tal sentido, dicha transferencia es una trans- ferencia condicionada. 59 Es necesario sealar que este tipo de transferencias no son las ms convenien- tes para los Gobiernos Locales, pues usualmente estn sujetas a constantes ne- gociaciones con el Gobierno Central, lo que mengua la autonoma de las Munici- palidades. Ms an, la mayora de pro- vincias del Per no tienen ninguna posi- bilidad de iniciar una negociacin de este tipo con el Gobierno Central.
Es evidente que al transferirse servicios pblicos que antes estaban a cargo del Gobierno Central o crearse nuevos, como sera el caso del vaso de leche, es indis- pensable que tambin se transfieran los recursos necesarios para cubrir los gastos que demanda su atencin, pero ello nor- malmente no est exento de dificultades.
En efecto, si el servicio que prestaba el Gobierno Central en la jurisdiccin municipal era diminuto o inexistente y por tanto, su presupuesto reducido o nulo, nicamente las municipalidades que cuenten con recursos propios podrn me- jorar tales servicios. De ah, que la trans- ferencia de fondos debe estar en relacin con las necesidades de las respectivas municipalidades, con las obvias limita- ciones que nuestra realidad tiene, pues en la actualidad, si se pretendiera satisfacer todas las necesidades que demanda una adecuada prestacin de los servicios pblicos locales, a nivel nacional, no ha- bra posibilidad alguna de lograrlo con los recursos del Gobierno Central.
Por lo dicho se puede concluir que las municipalidades nicamente podrn satis- facer las necesidades pblicas de su co- lectividad en la medida que se les garanti- ce una adecuada fuente financiera y, en pases como los nuestros, no hay otra que no sea la tributaria, tanto por tributos de aplicacin local como en la participa- cin en el rendimiento de tributos nacio- nales.
Sin embargo, la creacin de tributos por parte de las municipalidades est muy limitada por nuestra Constitucin y los de rendimiento mayor, como son los im- puestos, nicamente pueden ser creados por el Poder Legislativo.
Para una adecuada interpretacin de las normas sobre tributacin contenidas en la Constitucin y Ley Orgnica de Muni- cipalidades es preciso tratar distintos as- pectos.
POTESTAD TRIBUTARIA:
Consiste en la facultad de crear, modi- ficar o suprimir tributos y es materia que nuestra Constitucin regula. Tambin lo hace en relacin con los limites dentro de los cuales se ejerce esta facultad.
Por tanto, la potestad tributaria en el Per nace de la Constitucin y es tambin materia constitucional la distribucin de tal potestad entre los distintos niveles de Gobierno: Nacional o Central, Regional y Local o Municipal.
A los Gobiernos Locales (municipali- dades) se les reconoce una potestad Tri- butaria propia, pero restringida a los tri- butos que la Constitucin designa como arbitrios, contribuciones y derechos ( 1 ). ( 1 ) El ultimo prrafo del Art. 139 de la Constitucin dispone: Los Gobiernos Locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones, arbitrios y derechos o exonerar de ellos, conforme a ley. Esta potestad esta restringida a sus contribuciones, arbitrios y derechos, tal como lo precisa el inciso 4 del Art. 254 de la Constitucin. 60 La potestad en examen, as como la otorgada a los otros niveles de Gobierno se encuentra limitada mediante lo que se conoce como principios tributarios.
LIMITES AL EJERCICIO DE LA POTESTAD TRIBUTARIA:
Se trata de restricciones consagradas en la Constitucin, mediante la incorpo- racin de principios obligatorios o pro- gramticos ( 2 ).
Los principios obligatorios son aque- llos compulsivos o de aplicacin ineludi- ble, por lo que su no observancia trae consigo la invalidez constitucional de la normal legal. Se trata de mximas o pos- tulados que rigen la tributacin y que tie- nen correlacin con garantas precisas es- tablecidas en la Constitucin.
En el texto constitucional peruano pueden sealarse hasta tres principios obligatorios de naturaleza tributaria:
a) Legalidad: Este naci de las luchas polticas contra el Estado absolutista. En las constituciones modernas y en los Estados de Derecho contempor- neos tiene un contenido distinto al de su origen. En la actualidad y para nuestro ordenamiento constitucional, consiste nicamente en la necesidad de usar el instrumento legal pertinente (ley, decreto legislativo, ley regional, decreto supremo o edicto), por su res- pectivo titular (Poder Legislativo, Pre- sidente de la Repblica, Asamblea Regional o Concejo Municipal) en el mbito de su competencia (Por ejem- plo, las Asambleas Regionales slo podrn crear tributos cuando se les de- legue la facultad y los Concejos Muni- cipales nicamente si se trata de arbi- trios, contribuciones y derechos, de aplicacin local).
b) No confiscatoriedad: Esta recogido en la Constitucin con la frmula: No hay impuesto confiscatorio. No obs- tante ese texto debe entenderse que no hay tributo confiscatorio, pues el principio est vinculado con la garan- ta del derecho a la propiedad y no es posible la utilizacin del instrumento tributario para privar a alguien de la suya. El derecho a la propiedad est consagrado en nuestra Constitu- cin ( 3 ) y garantizada su inviolabilidad ( 4 ).
Sin embargo, es preciso sealar que dentro del campo de competencia mu- nicipal no es fcil imaginar que se puedan crear tributos confiscatorios. Tal circunstancia podra darse en caso de impuestos o tomando el sistema tri- butario en su integridad. En todo caso, es difcil precisar a partir de qu mon- to puede considerarse un tributo como confiscatorio y en el Per no existe ju- risprudencia del Tribunal Fiscal, de la Corte Suprema o del Tribunal de Ga- rantas Constitucionales sobre esta ma- teria. ( 2 ) El segundo prrafo del Art. 139 de la Constitucin dispone: La tributacin se rige por los principios de legalidad, uniformidad, justicia, publicidad, obligatoriedad, certeza y economa en la recaudacin. No hay impuesto confiscatorio ni privilegio personal en materia tributaria. ( 3 ) Constitucin: Art. 2.- Toda persona tiene derecho.- A la propiedad y a la herencia, dentro de la Constitucin y las leyes. ( 4 ) Constitucin: Art. 125.- La propiedad es inviolable. El Estado la garantiza.... 61 c) Generalidad: Este principio se refiere ms a un aspecto negativo que positi- vo. No se trata, segn la generalidad, de que todos deben pagar tributos sino que nadie debe ser eximido o liberado de la obligacin por privilegios perso- nales de clase, linaje o casta: No hay privilegio personal en materia tributa- ria, es la frmula recogida en nuestra Constitucin. Ello concuerda con lo establecido en el Art. 187, primer prrafo, de la misma que dispone: Pueden expedirse leyes especiales porque lo exige la naturaleza de las cosas, pero no por la diferencia de per- sonas.
Es preciso indicar que este principio no impide establecer excepciones, pero por razones distintas. Por ejemplo, otor- gar una exoneracin o beneficio tributa- rio a favor de instituciones de beneficen- cia o de promocin de ciertas actividades, tales como las folclricas, culturales, ar- tsticas o deportivas. Tambin es admiti- do otorgar exoneraciones o beneficios temporales a determinadas actividades productivas que se quiera promover, con fines de regulacin o promocin econ- mica (agricultura, minera, pesca, indus- trias, etc.).
La interpretacin de los alcances de este principio, en el sentido expuesto, coincide con la facultad reconocida de conceder exoneraciones y otros bene- ficios tributarios, prevista en el pri- mer prrafo del Art. 139 de la Constitu- cin.
Los principios programticos son mximas o recomendaciones al legis- lador. Se trata de principios no jurdi- cos ni determinables objetivamente, por su contenido fundamentalmente poltico o econmico o especficamente de po- ltica fiscal, que el legislador debe tener en cuenta para un eficaz sistema tributa- rio.
Dado su contenido programtico no tiene un correlato de garantas precisas establecidas en la Constitucin, por lo que su infraccin no conlleva la invali- dez constitucional de las normas dictadas en sentido distinto al recomendado.
Se puede afirmar que, de los princi- pios consagrados en nuestra Constitu- cin, tres de ellos, corresponden a esta categora: Uniformidad, Certeza y Eco- noma en la Recaudacin.
Estos principios o cnones de la imposicin fueron formulados por Adam Smith en el ao 1776 y consisten en lo siguiente:
a) Uniformidad: Es lo que en doctrina se conoce como principio de igualdad o isonoma y se refiere, en concreto, a la capacidad contributiva, elemento que debe tenerse en consideracin es- pecialmente en los impuestos, con la finalidad de gravar a cada quien segn la capacidad econmica que tenga. Ello conlleva dar un tratamiento igual a los iguales y desigual a los desigua- les. Su efectiva aplicacin queda libra- da a la prudente apreciacin del legis- lador.
b) Certeza: Se vincula con la claridad de las normas. Los tributos deben ser re- gulados en todos sus aspectos a fin de eliminar la discrecionalidad de la Ad- ministracin en la aplicacin de los mismos. La oportunidad, manera y monto a pagar deben estar claramente expresados para una correcta com- prensin por parte del contribuyente y cualquier otra persona. 62 c) Economa en la recaudacin: El tri- buto debe tener un rendimiento ade- cuado, debiendo evitarse aquellos de costosa recaudacin.
Los otros principios mencionados en el Art. 139: obligatoriedad y publicidad, no son propiamente principios, sino ca- racteres comunes a cualquier norma jur- dica. En tal sentido, el Art. 195 de la Constitucin establece: La ley es obliga- toria desde el decimosexto da ulterior a su publicacin... y, el segundo prrafo del Art. 87 declara: La publicidad es esencial para la existencia de toda norma del Estado.
Es del caso sealar que la obligatorie- dad est en la esencia de toda norma jur- dica y su cumplimiento coactivo es el l- gico corolario. La obligatoriedad est condicionada a la promulgacin y publi- cidad de la norma.
Finalmente, la justicia es un valor, no es un principio. El fin del Derecho es la justicia.
En sntesis, son principios insoslaya- bles los que se han designado como obli- gatorios. Son caracteres generales de toda norma jurdica la obligatoriedad y publi- cidad. Los programticos, son principios que constituyen una buena recomenda- cin al legislador, pero que puede o no seguirla el legislador o productor de la norma.
LIMITACIONES DE LA LEY ORGA- NICA DE MUNICIPALIDADES:
El artculo 130 de la Constitucin dis- pone que los Gobiernos Locales pueden crear determinados tributos (arbitrios, contribuciones y derechos) conforme a ley. Esto es, la Constitucin dispone que el ejercicio de la potestad tributaria se haga dentro de las formalidades que sea- la la ley. Tal mandato tiene su explica- cin en la necesidad de respetar el princi- pio de legalidad, al que antes se ha hecho referencia.
Dicha ley no es otra que la Ley Org- nica de Municipalidades, instrumento le- gal que tiene por objeto normar la Organi- zacin, autonoma, competencia, funcio- nes y recursos de las municipalidades.
En el campo de la potestad tributaria era necesario precisar al sujeto de dicha potestad, el instrumento legal a utilizar, los requisitos para su aprobacin y la ma- teria de competencia, pues la referencia genrica a los trminos arbitrios, contri- buciones y derechos, sin la existencia de una definicin legal previa, haca necesa- rio llenar el vaco.
Toda esta temtica, aunque no siempre correctamente, es tratada por la Ley Orgnica de Municipalidades.
Se ha dicho que el principio de legali- dad est vinculado a tres aspectos: Titular de la potestad tributaria, instrumento legal a utilizar y materia.
a) Titular de la potestad tributaria: Dado que la Constitucin establece en su artculo 252 que la Administracin Mu- nicipal se ejerce por los Concejos Mu- nicipales, la Ley Orgnica de Muni- cipalidades en sus artculos 94, 109, 110 e inciso 3 del artculo 36, precisa que el rgano competente para la crea- cin, modificacin supresin de los tri- butos municipales es el respectivo Con- cejo Provincial o Distrital y se requiere el voto conforme de no menos de la mitad del nmero legal de miembros del Conce- jo. 63 Sin embargo, para poder conceder exoneraciones, se requiere el voto confor- me de las dos terceras partes del nmero legal de miembros del Concejo.
La limitacin ms importante que con- tiene la Ley Orgnica de Municipalida- des, respecto del titular de la potestad tri- butaria, es la prevista en el segundo prrafo del Art. 94, segn la cual los tri- butos que aprueben los Concejos Distrita- les deben ser ratificados por la Municipa- lidad Provincial para su vigencia. En tal sentido, se puede afirmar que los Conce- jos Distritales tienen potestad tributaria tutelada por su correspondiente Concejo Provincial.
Si bien es verdad que hay argumentos atendibles para justificar la tutela, estimo que tal limitacin no fluye de la Constitu- cin desde que sta al conceder la potes- tad tributaria no distingue entre Munici- palidades Provinciales y Distritales ni somete a stas al tutelaje de aqullas.
No obstante lo expresado, en mi opi- nin y en tanto no se modifique la Ley Orgnica de Municipalidades, considero que los Concejos Distritales deben some- terse al procedimiento establecido.
b) Instrumento Legal: El segundo prrafo del artculo 110 de la Ley Org- nica de Municipalidades 23853 establece: Los Edictos son normas generales por cuya virtud se aprueban los tributos mu- nicipales....
En consecuencia, el Edicto es la nor- ma legal, a nivel municipal, mediante la cual los Concejos Provinciales o Distrita- les pueden crear, modificar o suprimir sus arbitrios, contribuciones y derechos. Dicho instrumento legal tiene fuerza de ley. Se violar el principio de legalidad en tanto no se use el instrumento legal perti- nente (Edicto). Por ejemplo, es contrario a la Constitucin un tributo creado me- diante Ordenanza Municipal o mediante Acuerdo de Concejo, no obstante que am- bos instrumentos legales los expide el ti- tular de la potestad tributaria, esto es el Concejo Municipal.
Con mayor razn lo ser el tributo creado por Decreto o Resolucin de Al- calda, pues en este caso el titular no tiene facultades y el instrumento legal no es el pertinente.
Como toda norma jurdica de aplica- cin general, el Edicto debe ser publicado para su vigencia.
Adicionalmente, la Ley Orgnica de Municipalidades en su artculo 95 esta- blece que, cuando la publicacin se haya hecho en diario distinto al Diario Oficial El Peruano, la Municipalidad corres- pondiente debe remitir copia autenticada de la respectiva publicacin al Tribunal Fiscal, para su conocimiento.
c) Materia: Como antes se ha visto, la Constitucin circunscribe el mbito de la potestad tributaria a los arbitrios, contri- buciones y derechos.
La doctrina vigente y mayoritaria dis- tingue tres tipos de tributos que son: im- puestos, contribuciones y tasas. Los im- puestos estn excluidos de la potestad tri- butaria municipal. Las contribuciones, por el contrario, s estn incluidas y son objeto de definicin en la Ley Orgnica de Municipalidades. Finalmente, la Cons- titucin no menciona expresamente a las tasas, pero al referirse a los arbitrios y de- rechos, comprende tributos que la doctrina usualmente considera como tasas. 64 c.1. Contribuciones: La Ley Orgnica de Municipalidades, al definir este tipo de tributo, lo hace restrictivamente, pues limita su aplicacin a los beneficios, que pueda tener un contribuyente, derivados de la ejecucin o conservacin de obras pblicas. Por tanto, se excluye la posibili- dad de crear contribuciones distintas a las vinculadas con obras pblicas.
Si bien puede considerarse que es otra limitacin el hecho que la contribucin de mejoras se rija por la ley que la regula (Decreto Legislativo N 184), estimo que dadas las caractersticas de este tributo no podemos hablar de limitacin, pues la cobranza o no de la contribucin depende de la decisin que al respecto adopte la Municipalidad en cada caso.
En cuanto a la contribucin por peaje, tanto la Ley Orgnica de Municipalida- des, como su ampliatoria, la Ley 23854, disponen que el cobro por tal concepto slo puede hacerse respecto de caminos o carreteras construidos o mantenidos por la respectiva municipalidad, con sujecin a la Ley que regula el peaje ( 5 ).
Al igual que en el caso de la contribu- cin de mejoras, la cobranza del peaje depende de la decisin que adopte el Concejo Municipal, por lo que no puede entenderse como una limitacin a su po- testad tributaria el hecho que el sistema de peajes se rija por ley.
En lo que respecta a las otras contribu- ciones, como es el caso de pontazgo (contribucin que se paga para pasar por los puentes), barcaje (contribucin que se abona por pasar de una a otra parte del ro en una barca) y otros similares, slo pueden hacerse efectivos en tanto se trate de obras ejecutadas o conservadas por las correspondientes municipalidades.
Es regla general para todas las contri- buciones que lo recaudado se destine ni- camente a la construccin o conservacin de obras pblicas.
c.2. Arbitrios: El trmino es muy antiguo y se usaba para hacer referencia a casi todos los tributos que los municipios cobraban a los ciudadanos. La Ley Org- nica de Municipalidades restringe este concepto y define aquellos como los tri- butos que deben pagar los contribuyentes en retribucin de la prestacin o man- tenimiento de un servicio pblico. Es del caso sealar que la vinculacin entre el servicio prestado por el ente estatal y el pago realizado por el beneficiario del ser- vicio es lo que caracteriza a los tributos que la doctrina define como tasas.
No obstante que la definicin de arbi- trios dada por la Ley llevara a considerar como tales a todo pago que se haga a las municipalidades en retribucin a la pres- tacin o mantenimiento de cualquier ser- vicio pblico que est a cargo del Gobier- no Local, el numeral 30 del Art. 92 de la L. O. de M. menciona en forma expresa nicamente a tres.
En efecto, slo seala como servicios pblicos por los cuales se pueden cobrar arbitrios al de alumbrado pblico, lim- pieza pblica y conservacin de parques y jardines, precisando que las municipali- dades podrn establecer arbitrios por otros servicios pblicos que la ley seala. ( 5 ) El sistema de peaje se rige por la Ley 15773 y por el Decreto Ley 18694. Adicionalmente, debe tenerse presente el Art. 200 de la Ley 24422 y el Decreto Supremo N 006-88-TC, del 20 de febrero de 1988. 65 Finalmente, dispone que el monto mxi- mo de los arbitrios de limpieza y alum- brado pblico se fijan por ley.
Sin embargo, la prestacin de algunos de los otros servicios pblicos, que estn considerados como tales por el Art. 71 de la L. O. de M., es retribuida con el pago de Derechos, cuyo rgimen se exa- minar posteriormente.
De otro lado, no debe dejar de tenerse presente que algunos de los llamados ar- bitrios, denominados as por las normas que los regulaban o regulan, como es el caso del de Anuncios o el de Ocupacin de Vas Pblicas, son considerados como Licencias por la Ley Orgnica de Munici- palidades ( 6 ).
En estos casos no estamos frente a ser- vicios pblicos. Se trata de pagos vincu- lados a ciertas actividades que no pueden realizarse sin el correspondiente permiso, autorizacin o habilitacin de la autoridad municipal.
Efectuadas las aclaraciones preceden- tes, estimo que resulta necesario determi- nar el sentido y el por qu de las limita- ciones a la potestad tributaria municipal contenidas en la Ley Orgnica de Muni- cipalidades y legislacin posterior, res- pecto de los servicios de alumbrado pblico, limpieza pblica, conservacin de parques y jardines y disposicin final de basura y desperdicios.
Si bien la L. O. de M. se concreta a sealar que el monto mximo de los arbi- trios de limpieza y alumbrado pblico se fijan por ley, el Parlamento y el Poder Ejecutivo mediante legislacin delegada (Decretos Legislativos), han dictado nor- mas con una temtica mucho ms amplia.
En tal sentido, los arbitrios de alum- brado y limpieza pblica, conservacin de parques y jardines, as como el recien- temente creado arbitrio de relleno sanita- rio ( 7 ), estn regidos por ley en todos sus elementos esenciales, quedando la potes- tad tributaria de las municipalidades cir- cunscrita nicamente a decidir su estable- cimiento o no en su jurisdiccin y el sealamiento de montos o alcuotas me- nores a los considerados en la ley que los regula ( 8 ).
En mi opinin, el nico argumento vlido para la limitacin impuesta por la Ley Orgnica de Municipalidades y la in- tervencin del Parlamento en materia que sera ajena a su competencia es que, en nuestro derecho positivo, la base imponi- ble utilizada para determinar el monto a cobrar por los arbitrios es ms propia de los impuestos. El valor del inmueble o el consumo de luz elctrica son elementos que pueden revelar la capacidad contribu- tiva del obligado y se usan, universal- mente, para aplicar impuestos patrimo- ( 6 ) En la Provincia de Lima, por ejemplo, el Edicto N 16, de 14 de febrero de 1985, sigue denominando arbitrio al tributo que se paga por la ocupacin de la va pblica. En cuanto al de anuncios, es recin con el Edicto N 82, de 6 de julio de 1989, que se le denomina Licencia de Anuncios. ( 7 ) El arbitrio ha sido creado por el Art. 39 de la Ley 24971 y establecido en la Provincia de Lima mediante Edicto N 71, de 26 de enero de 1989. ( 8 ) Los arbitrios de alumbrado y limpieza tienen dos regmenes: a) El del Decreto Ley 22012, cuya base imponible es el valor del predio; y, b) El del Decreto Legislativo 57, cuya base imponible es el monto que abonen los usuarios por el servicio de energa elctrica. Este rgimen tambin comprende al arbitrio de parques y jardines. 66 niales o al consumo, tal como ocurre en el Per. En tal sentido, slo podran ser regulados por ley.
Sin embargo, de lo expuesto no debe concluirse que slo puedan cobrarse arbi- trios tomando como referencia el valor arancelario de los predios o el valor tari- fario del consumo de luz elctrica. La nica conclusin vlida es que, en tanto se tome como medida de lo imponible elementos como los sealados u otros propios de los impuestos, se requiere de ley que los regule.
Nada impide, en mi opinin, que en municipalidades donde esos criterios no son vlidos para determinar el costo del servicio pblico, se pueda crear mediante Edicto el arbitrio correspondiente.
Adicionalmente, no se puede dejar de tener en consideracin que si la Constitu- cin o la ley obligan a las municipalida- des a prestar o atender un determinado servicio pblico, el gasto que origina su prestacin debe ser retribuido por el usua- rio o beneficiario del mismo, de donde resulta que la cobranza del tributo est implcita y no requiere de ley dictada por el Congreso que as lo establezca.
Por tanto, cuando la L. O. de M. dispo- ne que podrn establecerse arbitrios por otros servicios pblicos que la ley sea- la, no hay mas limitacin que la existen- cia del servicio, sin que sea necesario que una ley, previamente, cree el arbitrio. Las municipalidades tienen la facultad de ha- cerlo mediante Edicto.
Finalmente, en lo que respecta al arbi- trio de disposicin final de la basura y mantenimiento de los rellenos sanitarios, el artculo 39 de la Ley 24971, adems de asimilarlo a los regmenes de los arbi- trios de alumbrado y limpieza pblicos restringe su aplicacin a los Concejos Provinciales.
En sntesis, la potestad tributaria de las municipalidades en relacin a la creacin, modificacin y supresin de arbitrios, en nuestra legislacin positiva, tiene como limitacin el hecho que los arbitrios de alumbrado pblico, limpieza pblica, conservacin de parques y jardines y dis- posicin final de la basura, al usar como base imponible elementos que son ms propios de los impuestos, su regulacin est regida por ley, quedando la facultad de las municipalidades circunscrita a su establecimiento o no en su jurisdiccin. En todos los otros casos, en la medida que no se utilice como base imponible elementos como los sealados, no hay ninguna limitacin para el pleno ejercicio de la potestad tributaria.
c.3. Derechos: En Latinoamrica en ge- neral y en el Per, en especial, se usan los trminos arbitrios, derechos o tasas como sinnimos de una misma categora tribu- taria. Sin embarg, como la Constitucin del Estado menciona como tributos dis- tintos a los arbitrios y derechos, la Ley Orgnica de Municipalidades los distin- gue, definiendo a los Derechos como contraprestacin de un servicio adminis- trativo que la Municipalidad les brinda (a los contribuyentes), por el uso o por el aprovechamiento de bienes pblicos o municipales.
Como antes se ha sealado, para la doctrina los arbitrios, derechos o licencias pertenecen al tipo de tributos deno- minados tasas. En trminos jurdicos se puede definir a la tasa como el tributo cuyo hecho generador es un servicio prestado por un ente estatal al contribu- yente. Por tanto, al igual que la defini- 67 cin dada por la L. O. de M. para los arbi- trios, la de los derechos se encuadra tam- bin dentro de las tasas. La diferencia en- tre unos y otros se limita a que en el pri- mer caso se trata de servicios pblicos generales, concernientes a la vida colecti- va y, en el segundo, son servicios admi- nistrativos individualizables, que se pres- tan a instancia del usuario.
La Ley Orgnica de Municipalidades no limita la potestad tributaria de los mu- nicipios para la creacin de Derechos, debiendo tenerse presente, nicamente, que el monto de los mismos debe fijarse teniendo en cuenta el costo del servicio.
c.4. Licencias: La Constitucin no se re- fiere especficamente a las Licencias pero, como se ha indicado al examinar los Derechos, ellas estn comprendidas dentro del tipo de tributos llamados tasas y la definicin que se da de las Licencias en la Ley Orgnica de Municipalidades as lo confirma, pues el hecho generador de la obligacin es la obtencin de auto- rizaciones especficas para la realizacin de actividades de provecho particular y que, por razn de inters pblico, estn sujetos a control o fiscalizacin.
Esto es, se trata de un servicio admi- nistrativo concerniente a la eliminacin o remocin de lmites prohibitivos a efectos de realizar una actividad sujeta a control cuya retribucin es considerada como tasa por la doctrina tributaria ( 9 ).
Ya se ha visto que procede la cobranza de Derechos cuando el particular deman- da una determinada actividad administra- tiva del ente municipal, como es el caso -por ejemplo- de la expedicin de parti- das de Registro Civil. Sin embargo, si el contribuyente lo que solicita o demanda es una autorizacin o conformidad para desarrollar alguna actividad o acto que no es posible llevar a cabo sin el correspon- diente permiso de la autoridad municipal, como es el caso de las construcciones, colocacin de avisos, ocupacin de las vas pblicas, lo que procede es la co- branza de una Licencia.
Por lo expuesto, no puede considerar- se que la Ley Orgnica de Municipalida- des al incluir a las Licencias dentro de la potestad tributaria municipal, ha extendi- do indebidamente lo establecido en la Constitucin, pues cuando menciona a los arbitrios y derechos se est refiriendo a un tipo de tributos, que son las tasas y, adems, lo que en la actualidad la Ley Orgnica de Municipalidades define como Licencias, al dictarse la Constitu- cin, daban origen a la cobranza de arbi- trios o derechos.
Sin embargo, es necesario sealar que la Ley Orgnica de Municipalidades con- tiene limitaciones para el otorgamiento y administracin de Licencias de Construc- cin y Especiales de Polica, que se rigen por normas legales emanadas del Poder Ejecutivo.
Tal limitacin no impide, en mi opi- nin, que las municipalidades ejerzan su potestad tributaria adecuando el monto a pagar en sus jurisdicciones, en armona con su propia realidad.
En tal sentido, considero correcto que el Parlamento haya autorizado a los Con- ( 9 ) Como se ha indicado en la nota de pie de pgina N 6, en el Per, tradicionalmente se ha denominado arbitrios, al pago que debe realizar el beneficiario por este tipo de servicios. 68 cejos Provinciales, a partir de 1991, dictar el Reglamento para el otorgamiento de Licencia de Construccin para su ju- risdiccin provincial, el que una vez pro- mulgado sustituye al Reglamento Nacio- nal (Art. 24 de la Ley 25289). Ello, en el campo estrictamente tributario, constitu- ye un avance pues los Concejos Provin- ciales podrn regular ya, sin ninguna ob- jecin, el monto a pagar. ( 10 )
Otra reforma importante ha sido la de derogar los Impuestos denominados Pa- tente Profesional, Licencia Municipal de Funcionamiento y/a los Parques de Esta- cionamiento y, reconociendo su verdadera naturaleza, se faculta a las municipali- dades para establecer en su jurisdiccin el tributo (licencia) que se denominar Li- cencia de Funcionamiento, pero se dispo- ne que la base imponible no puede estar referida al capital, el patrimonio, los in- gresos o el consumo de la actividad afec- ta. Esta limitacin tiene sentido por cuan- to esos elementos son base imponible de los impuestos, pero no de las licencias. ( 11 )
Finalmente, la potestad tributaria mu- nicipal est limitada por el Art. 93 de la Ley Orgnica de Municipalidades, que prohbe gravar con cualquier tributo mu- nicipal la entrada, salida o trnsito de bie- nes, mercaderas, productos y animales, salvo el caso de peaje o pontazgo que gravan el uso por vehculo de la va pblica o puente. Estimo que sera igual- mente objetable el gravar la salida, entra- da o trnsito de personas.
LOS IMPUESTOS: Conforme a lo previsto en el Art. 139 de la Constitucin y lo establecido en el nmero 1 del Art. 92 de la Ley Orgnica de Municipa- lidades los impuestos slo pueden ser creados, modificados o suprimidos por ley.
Dentro del conjunto de impuestos existentes en el Per, que constituyen renta municipal, podemos distinguir cua- tro grupos:
a) Impuestos creados por el Gobierno Nacional, administrados y recaudados por las municipalidades, pero sin ninguna fa- cultad de regular su monto. Entre ellos puede citarse a los Impuestos a los Terre- nos sin construir, a los Premios con fines de Propaganda, a los Premios en Carreras ( 10 ) El Reglamento Nacional para el otorgamiento de Licencias de Construccin ha sido aprobado por Decreto Supremo N 004-80-VC, de 13 de marzo de 1980. Por Decreto de Alcalda N 003-MLM, de 14.01.91 se ha aprobado el Reglamento de Licencias de Construccin, Control y Conformidad de Obra y Autorizacin para la inscripcin en el Registro de la Propiedad Inmueble, para la Provincia de Lima. El pago de derechos que dicho Reglamento contempla debiera ser ratificado por el Edicto correspondiente, a fin de respetar el principio de legalidad. El Reglamento de Licencias Especiales de Polica ha sido aprobado por Decreto Supremo N 009-82 IN, de 31 de marzo de 1980. Por Decreto Supremo N 004-83-IN, de 25 de febrero de 1983, el Poder Ejecutivo transfiri a las municipalidades la facultad de otorgar las licencias especiales. En Lima, el Concejo Provincial ha aprobado el Reglamento de Licencias Especiales mediante Edicto N 35, de 14 de mayo de 1985 y, por Edicto N 22, de 9 de mayo de 1985, se aprobaron las categoras y tasas (alcuotas) de las licencias especiales. En abril del presente ao se ha publicado el Edicto N 111 que modifica esas tasas. ( 11 ) Ver artculo 22 de la Ley 25289. Para el Cercado de Lima, el Concejo Provincial ha establecido el tributo Licencia de Funcionamiento por Edicto N 138, de 14 de marzo de 1991, publicado el da 25 de dicho mes. 69 de Caballos, a los Vehculos, Aeronaves y Embarcaciones de recreo, a los Bingos, Alcabala, etc.
Algunos de estos impuestos son renta de los Concejos Provinciales y otros de las Municipalidades Distritales.
Legalmente las municipalidades no tienen ms facultades que las de adminis- trar el tributo y para ello pueden, por ejemplo, prorrogar el plazo para la pre- sentacin de declaraciones o la oportuni- dad del pago. Tales medidas no requeri- ran de la dacin de un Edicto, siendo el instrumento legal pertinente el Decreto de Alcalda.
b) Impuestos creados por el Gobierno Nacional, administrados y recaudados por las municipalidades, con autorizacin para reajustar el monto a cobrar: Hasta 1990 podan citarse dos: Impuesto a los Parques de Estacionamiento y Licencia Municipal de Funcionamiento. En ambos casos las leyes respectivas fijaban los mximos que se poda cobrar, siendo fa- cultad de las municipalidades fijar los montos a aplicar en su jurisdiccin. La regulacin deba hacerse mediante el co- rrespondiente Edicto.
Por Decreto Legislativo N 634, de 26 de marzo de 1991, se ha facultado a las municipalidades para establecer, en el Impuesto al Valor del Patrimonio Predial, tramos intermedios en la escala fijada por ley. Ello implica que al haberse fijado como alcuota mnima la de 0.3% y como mxima la de 1%, las municipalidades estn facultadas a establecer tramos inter- medios teniendo en cuenta la realidad econmica de su distrito. ( 12 )
c) Impuestos creados por el Gobierno Nacional, administrados y recaudados por el propio Gobierno Central: En este grupo pueden considerarse al Impuesto de Rodaje y al Impuesto de Promocin Municipal. Respecto de estos tributos los municipios no tienen ninguna interven- cin, limitndose a percibir, mediante transferencia del Gobierno Central, el rendimiento integro de los mismos.
d) Impuestos del Gobierno Nacional con participacin de los Gobiernos Locales: Tal es el caso del Impuesto Selectivo so- bre el Consumo de Energa Elctrica (20%), Impuesto Aduanero (2%) e Im- puesto a la Renta en la Zona de Selva. Al igual que lo dicho en el literal anterior, las municipalidades reciben por transferencia lo recaudado.
NOTA DEL AUTOR:
Estando en prensa el presente artculo se ha dictado la Ley 25317, que deroga el Decreto Legislativo 634.
( 12 ) El Art. 6 de la Ley 25289 faculta a las municipalidades para rebajar a no menos del 5% la tasa fijada para el Impuesto a los Espectculos Pblicos no Deportivos en determinados casos. 70