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Abril 2013
Diagnstico sobre el Saneamiento de
los Territorios Indgenas y tnicos de la
RAAN, Nicaragua
Wolfgang Alejandro Bonilla Toruo
MASAGNI
COOPERATIVA DE PROFESIONALES MASANGNI R.L.
Agradecimientos
Los tres estudios que he realizado Trfico ilegal de tierras en Bosaws (2009), Factibilidad
de la etapa de saneamiento de los territorios indgenas de Bosaws (2010), y Justicia indgena
y autoridades tradicionales Mayangna y Mskitu de Nicaragua (2012) me han llevado a
buscar respuestas a los problemas identificados, y a estrechar lazos de amistad y compromiso
con las comunidades y pueblos originarios. Este documento es una respuesta a ese compromiso
y un testimonio de gratitud a las comunidades, lderes y autoridades indgenas y tnicas que
gentilmente aceptaron concederme entrevistas y compartir su visin y expectativas sobre lo que
debera ser el saneamiento.
Agradezco especialmente el esfuerzo realizado por la dirigencia de los GTI, en la
persona de sus presidentes: Armando Edwin, presidente de Mayangna Sauni Arunka
(Matumbak); Netan Mordy Taylor, presidente de Mayangna Sauni Bas (Sikilta); Candelario
Hernndez, presidente de Mayangna Sauni As (MSA); Gustavo Sebastin Lino, vicepresidente
de MSA; Ronald Wittinngham, presidente y sndico de Karata-Bilwi; Constantino Rommel,
presidente de Wangki Twi Tasba Raya; y Simn McDavis Pablo, presidente de Twi
Wauhpasa.
Agradezco el apoyo de las siguientes personas: el diputado No Coleman; del presidente
de la nacin mayangna, Aricio Genaro Celso; del presidente del Consejo Regional, Carlos
Alemn; de la gobernadora Evelyn Taylor, ambos de la RAAN; tambin agradezco la
colaboracin de los seores Hans Krauter, Rodolfo Smith y Donald Galeano, de la cooperacin
alemana, quienes siempre tienen la disposicin de contribuir con informacin oportuna para mis
investigaciones.
Agradezco al colectivo de Masagni, pues a travs de esta institucin fui escogido por
J adder Mendoza, coordinador y gerente del Programa de Gobernanza y Territorios Indgenas,
para realizar esta investigacin; y asimismo a Guillermina Torres, Vice presidenta, J uan Toms,
promotor; a Valbelth Martnez, coordinador; a Rommel Calero, coordinador; a Wilfredo Davis,
presidente; a Mario Castelln, tcnico; a J uan Rosman, tcnico; a Silvio Saballos, consultor; a
Deborah Webster, asistente; a J orge Paterson, contador; a Antonio Saballos, administrador;
Alberto MacDavis, contador; a Isidro Padilla, de la administracin, todos ellos del colectivo
Masagni.
Como de costumbre, agradezco al seor David Kaimowitz, quien gentilmente se toma
tiempo para leer los borradores de mis trabajos y cuyas observaciones y recomendaciones me
impulsan a mejorar mi labor.
Agradezco a la Fundacin Ford, que proporcion los fondos econmicos para esta
investigacin.
Finalmente, agradezco a Matilde Mordt, por el debate sustantivo y apoyo de edicin; as
como a J ohann Bonilla Pantoja y a Lillian Levy, quienes gentilmente me ayudaron a editar este
documento.
[1]
Contenido
Abreviaturas, acrnimos y siglas..............................................................................................2
Introduccin..................................................................................................................................3
Captulo I: Qu se entiende por saneamiento?............................................................................6
1 Etapas del proceso de demarcacin y titulacin....................................................................6
1.1 Definicin de saneamiento de los territorios indgenas y tnicos.................................7
1.2 Dimensin interna del saneamiento............................................................................14
Captulo II. Marco jurdico y administrativo del saneamiento....................................................19
2 Instrumentos jurdicos y administrativos............................................................................19
2.1 Fortalezas y debilidades de los instrumentos jurdicos y administrativos...................21
2.2 Elementos claves del marco jurdico y administrativo................................................26
Captulo III. Mapa de actores vinculados a la etapa de saneamiento..........................................39
Base documental.........................................................................................................................39
3.1 Actores claves desde la perspectiva de la Ley 445............................................................39
3.2 Los derechos de propiedad de los terceros........................................................................41
3.3 Actores claves segn el proyecto de Manual de Saneamiento..........................................47
3.4 Actores claves sin competencia legal o administrativa.....................................................55
Captulo IV. Enfoques conceptuales y metodologas del saneamiento.......................................59
4.1- Introduccin.....................................................................................................................59
4.2- Indemnizacin..................................................................................................................60
4.3- Desalojo y reubicacin.....................................................................................................61
4.4- Reubicacin.....................................................................................................................63
4.5- Negociacin.....................................................................................................................70
4.6- J udicializacin..................................................................................................................73
4.7- Mediacin........................................................................................................................75
4.8- Arrendamiento.................................................................................................................77
4.9- Convivencia y coexistencia pacfica................................................................................79
Captulo V: Conclusiones y recomendaciones............................................................................80
5.1- Conclusiones....................................................................................................................80
5.2- Recomendaciones.............................................................................................................90
6 Fuentes................................................................................................................................96
7. Glosario.............................................................................................................................100
[2]
[3]
Introduccin
El espritu que nos anima a realizar nuestro trabajo es de carcter positivo y
constructivo. No tenemos intencin de criticar negativa o destructivamente a ninguna
persona o institucin. Las crticas y observaciones que aqu se hacen tienen como nico
propsito aportar conclusiones y recomendaciones a todos los niveles, con el fin de
ayudar a mejorar la gestin pblica y la administracin de la propiedad comunal y,
sobre todo, de empoderar a los miembros de las comunidades indgenas y tnicas con
conocimientos que les permitan reivindicar sus derechos colectivos.
Dado que el tema que nos ocupa est en evolucin, no pretendemos ofrecer aqu un
estudio definitivo que responda y resuelva todas las dificultades estructurales e
institucionales que plantea el saneamiento de los territorios indgenas y tnicos. Esta
investigacin es apenas un pilar ms de la plataforma institucional que tienen que erigir
los pueblos originarios para reivindicar sus derechos e instituciones.
Hay que reconocerle al Gobierno actual de Nicaragua y a las instituciones involucradas
en el proceso de demarcacin y titulacin, el enorme esfuerzo que hacen al tratar de
rectificar en parte los errores cometidos en el pasado en detrimento de los pueblos
originarios, y titular a favor de los pueblos indgenas y afrodescendientes 15 de los 23
territorios que estn por demarcar y titular.
El proceso de demarcacin y titulacin de las tierras indgenas y afrodescendientes es
un hecho sin precedentes en la regin; el Gobierno de Nicaragua ha titulado 22,452.27
Km2 del territorio nacional y casi un 75% del territorio de la RAAN a favor de las
comunidades indgenas y tnicas, lo que significa que tras quinientos aos de historia
colonial y republicana, por fin las comunidades y pueblos originarios estn gozando del
reconocimiento institucional de los derechos que siempre han tenido sobre sus tierras y
recursos.
1
Este reconocimiento estatal deslegitima las doctrinas del descubrimiento, la doctrina de
la dominacin y la doctrina de la tierra de nadie res nullius o doctrina real en las
que las potencias coloniales y luego las repblicas se han apoyado para justificar el
despojo, la marginacin y la usurpacin de los bienes, recursos y tierras de los pueblos
indgenas.
2
Este reconocimiento que hace el Estado de Nicaragua no es producto de la voluntad
espontnea del Gobierno, sino que resulta de la lucha, la sensibilizacin y la presin
constante que los pueblos originarios han hecho para incidir en las polticas pblicas y
estructurales que afectan a los pueblos originarios.
Nuestro trabajo consisti en analizar los datos y los hechos, y ordenarlos
sistemticamente a fin de determinar la situacin en que se encuentra la quinta y ltima
etapa del proceso de demarcacin y titulacin, denominada etapa de saneamiento.
1
Programa de Naciones Unidas para el desarrollo; Experiencias de titulacin y gestin territorial de pueblos
indgenas y afrodescendientes en la Costa Caribe: logros, Lecciones y retos.
2
Recomendaciones del Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas.
[4]
[5]
[6]
3
Vase Bonilla (2010): Factibilidad de la etapa de saneamiento de los territorios indgenas de la RAAN, pp. 21-25.
4
Ibd., pp. 25-27.
[7]
5
Ibd., p. 45.
[8]
6
Vase Bonilla (2009): Trfico ilegal de tierras en Bosawas; y (2010) Factibilidad de la etapa de saneamiento de
los territorios indgenas y tnicos.
[9]
Las alcaldas del Tringulo Minero (Siuna, Bonanza y Rosita) ubicadas en territorios
indgenas, haciendo uso doloso del instrumento jurdico conocido como Minuta
Descriptiva han adjudicado tierras comunales a favor de las municipalidades para luego
entregarlas en concepto de donacin a personas naturales y jurdicas no indgenas ni
tnicas, en detrimento de la propiedad comunal, de los derechos colectivos de las
comunidades y contradiciendo lo que la ley 40 impone sobre lo que las autoridades
municipales pueden hacer con la propiedad comunal y ejidal que se encuentra bajo su
administracin.
7
La metodologa ms comn y controversial de apropiacin y transformacin ilegal de la
propiedad comunal en propiedad privada es la utilizada por los notarios pblicos,
quienes a solicitud de personas naturales o jurdicas no indgenas autorizan y libran
escrituras pblicas unilaterales denominadas Declaracin de Derechos de Poseedor, o
Declaracin de Derechos de Poseedor y Plantador de Mejoras, o Cesin de Derechos
Posesorios, entre otras, dando fe de que determinada persona est en posesin y
dominio o goza de derechos sobre un lote, finca o parcela que realmente pertenece a un
territorio o comunidad indgena o tnica.
8
Los notarios pblicos son funcionarios pblicos autorizados por el Estado, a travs de la
Corte Suprema de J usticia, para dar fe de actos legales extrajudiciales que se realizan
entre partes interesadas. Como es evidente, no estn autorizados para legitimar actos
ilegales unilaterales, como es la apropiacin y transformacin de la propiedad comunal
en propiedad privada.
9
Estos actos ilegales, adems de ser responsabilidad directa de los notarios que los
ejecutan, tambin en parte son responsabilidad del Poder J udicial, que a travs de la
Oficina de Control de Notarios y del Consejo Nacional de Administracin de carrera
judicial de la CSJ puede impedir y sancionar a los notarios involucrados en su
realizacin. Estas sanciones se deberan haber producido tomando en cuenta la gran
cantidad de denuncias y pruebas que las autoridades indgenas han presentado a todos
los niveles del Estado. Sin embargo, hasta hoy las autoridades indgenas no han
obtenido respuesta positiva y no se conoce de la suspensin de ninguno de estos
notarios que se prestan a realizar estas prcticas ilegales.
Hay que agregar que el Estado, a travs de polticas pblicas tales como reformas
agrarias y sus contra-reformas, ha impulsado, entregado y legitimado la apropiacin y
adjudicacin de tierras comunales a favor de terceras personas, tratando la propiedad
comunal como si fuera tierra estatal, situacin que ha agravado la inseguridad jurdica y
los conflictos sobre las tierras comunales.
10
Otros actores que tienen responsabilidad en este despojo son los partidos polticos, que
cada vez que se realizan campaas electorales, sean nacionales, regionales o
7
dem.
8
dem.
9
Vase Ley del Notariado de 1906 y sus reformas.
10
Vase en Bonilla (2009) los captulos sobre los motivos de la migracin y sobre los instrumentos jurdicos y
administrativos ms utilizados para el trfico ilegal de tierras indgenas y tnicas.
[10]
11
Comunicacin personal con Rufino Lucas Wilfred, del comit ejecutivo nacional de la Conadeti.
12
Analizamos ms a fondo el tema de la encuesta en el captulo denominado Mapa de Actores, subttulo Comisin de
Saneamiento.
[11]
13
Comunicacin personal con lderes y autoridades indgenas y tnicas.
14
Ley 445, arto. 10, captulo II, De las Autoridades Comunales y Territoriales con representacin legal.
[12]
Hacemos nfasis en el trmino democrtico porque las decisiones sobre qu y cmo se
debe sanear un territorio deben emanar de esas decisiones y consensos colectivos de
conformidad al derecho que asiste a los pueblos originarios de ejercer consentimiento
libre, previo e informado sobre la formulacin y aplicacin de polticas y actos que los
afecten.
15
En consecuencia, no se deben ni se pueden aplicar polticas de saneamiento, ni de
ningn otro tipo, a partir de decisiones independientes tomadas por lderes que estn a la
cabeza de las instituciones comunales o territoriales, o tomadas por el Estado en
cualquiera de sus niveles, que a travs de sus funcionarios pblicos pretenda imponer
medidas o metodologas no consensuadas democrticamente con los miembros de las
comunidades o territorios a sanear.
Los miembros de las comunidades indgenas y tnicas son las nicas personas
competentes para definir quines son indgenas o tnicos y quines no, y quines
ostentan qu derechos dentro de un territorio o comunidad especfica, sean
indgenas, tnicos, o terceros.
Los miembros que integran estos colectivos son los que por mandato de ley tienen la
competencia para determinar quin puede ser considerado miembro de una comunidad o
territorio y quin no, independientemente de que pertenezca incluso a la misma etnia de
origen.
Es decir, el hecho de que una persona sea mayangna, mskitu, creol, rama o garfuna no
garantiza automticamente que posea algn derecho sobre los bienes de una comunidad
o territorio especfico de su misma etnia. Hace falta que los miembros que forman estos
colectivos en consenso acrediten y legitimen el goce de estos derechos, reconociendo
que determinado individuo forma parte de la comunidad o territorio en donde pretenda
habitar y usufructuar recursos.
El saneamiento debe realizarse de conformidad con la ley de la materia, con los
procedimientos civiles y penales que correspondan, y/o con los mtodos alternos
de resolucin de controversias.
La plataforma jurdica y administrativa en que se debe amparar la calificacin de los
ttulos y clasificacin de los terceros en tierras comunales debe ser la Ley 445, Ley del
Rgimen de Propiedad Comunal, captulo De los terceros en tierras comunales, y los
instrumentos administrativos y operativos elaborados por las instituciones con
competencia, en consenso con las comunidades y territorios, como es el caso del
proyecto de Manual de Saneamiento.
La frase a los procedimientos civiles y penales que correspondan permite interpretar
que el Estado y los territorios indgenas y tnicos tambin tienen competencia para
denunciar, acusar y demandar, como metodologas de saneamiento en las vas
administrativa, penal y civil nacional e internacional, a todas las personas naturales o
15
Declaracin de Naciones Unidas sobre el derecho que asiste a los pueblos indgenas y tribales de consentir, de
manera libre, previa, e informada.
[13]
jurdicas que adems de estar asentadas de forma ilegal en sus territorios, hayan
cometido delitos contra la propiedad comunal, los recursos naturales o los miembros de
las comunidades.
Adems de los procesos legales antes mencionados, los territorios tienen la opcin de
resolver sus diferencias con los terceros a travs de los mtodos alternos de resolucin
de controversias, como son la mediacin, la negociacin y otros.
Las formas de contrato a ser utilizadas en la regularizacin deben ser aquellas
que las autoridades indgenas y tnicas dispongan como las ms adecuadas,
siempre que estos contratos no otorguen ningn derecho de dominio sobre la
propiedad comunal, la cual no se puede gravar, es inembargable, inajenable e
imprescriptible.
Es necesario sealar que no es absoluto el derecho de utilizar los tipos de contratos que
las comunidades y territorios establezcan o definan como los ms adecuados. Leyes
especiales imponen lmites y prohibiciones a las autoridades y lderes indgenas y
tnicos que representan legalmente a los territorios y comunidades. Estas pueden
suscribir nicamente contratos de arrendamientos, de uso, usufructo y habitacin, entre
otros, que no implican la posibilidad, por parte del usufructuario o arrendatario, de
adquirir dominio sobre la propiedad comunal mediante la compra-venta del bien
inmueble ni por otros medios, lo que evita que la propiedad comunal se transforme en
propiedad privada.
La frase siempre que estos contratos no otorguen ningn derecho de dominio sobre la
propiedad comunal la cual no se puede gravar, es inembargable, inalienable e
imprescriptible, implica lo siguiente:
1) La tierra comunal no se puede gravar significa que no puede ser usada como
garanta para responder por ninguna obligacin o compromiso econmico y que
est exonerada del pago de impuestos.
2) Inembargable significa que no puede ser sujeta a embargo para cubrir o pagar
con su adjudicacin o venta a un tercero ningn tipo de adeudo u obligacin
contrada.
3) Inajenable es aquello que no se puede enajenar, es decir, no puede pasarse o
trasmitirse el dominio de la propiedad comunal a terceras personas, porque la
propiedad comunal est fuera del comercio jurdico.
4) Imprescriptible expresa que no se puede consolidar ningn derecho de
propiedad a favor de terceros por el transcurso del tiempo de estar poseyendo la
tierra comunal, y que los miembros de las comunidades no pierden su derecho
de accin contra cualquier persona que pretenda adjudicarse el todo o una parte
de la propiedad comunal utilizando como argumento jurdico el tiempo de
ocupacin de la tierra.
16
16
Vanse en el glosario las definiciones legales de lo que hace ingravables, inembargables, inalienables e
imprescriptibles a las tierras comunales.
[14]
La ausencia de una definicin de saneamiento genera entre los diferentes actores
presentes en los territorios confusin y expectativas equivocadas, y ocasiona que cada
actor interesado entienda el saneamiento desde su propia perspectiva e intereses
particulares, lo que agudiza los conflictos.
17
1.2 Dimensin interna del saneamiento
Antes de abordar la dimensin interna del saneamiento, creemos conveniente informar
al lector quin es la autoridad encargada de administrar la tierra comunal y los recursos
naturales, as como explicar la forma tradicional de distribucin de la tierra y los
recursos.
El derecho de dominio sobre la propiedad comunal es de carcter colectivo y pertenece
por igual a todos los miembros que integran una comunidad o territorio.
18
Tambin es
importante repetir que la tierra comunal, por ley, se encuentra fuera del comercio
jurdico, lo que implica que no se puede gravar, es inembargable, inalienable e
imprescriptible.
19
La autoridad que tradicionalmente ha tenido la competencia de administrar la tierra
comunal, los recursos naturales, y la facultad de distribuirlos entre los miembros de una
comunidad o territorio es el sndico. El sndico, ya sea comunal o territorial, es elegido
de forma democrtica en asambleas comunales o territoriales.
Segn relatos de algunos lderes y autoridades indgenas y tnicas, la palabra sndico no
era el trmino que ancestralmente se utilizaba para designar a la autoridad que tena esta
competencia. La primera comisin tituladora de la Mosquitia, de 1905, fue la que
calific con el nombre de sndicos a las autoridades tradicionales que administraban la
tierra y los recursos comunales en los primeros ttulos entregados a favor de las
comunidades y territorios. Esto ocasion que las comunidades comenzaran a referirse a
estas autoridades como sndicos, y que cayeran en desuso los trminos originales.
20
Para obtener el cargo de sndico se requiere que los aspirantes cumplan requisitos que
pueden variar de comunidad a comunidad, pero que de manera general son los
siguientes:
Ser nicaragense.
Ser miembro de la comunidad o territorio en donde se lleva a cabo la eleccin.
Ser mayor de edad.
Gozar de sus derechos polticos y civiles.
No haber cometido delitos y no tener antecedentes penales.
Ser de reconocida honradez.
Hablar el idioma de la comunidad o territorio en donde pretende ocupar el cargo.
17
Vase Bonilla (2010), captulo sobre el saneamiento.
18
Ley 445, arto. 29, captulo IV, del Rgimen de la Propiedad.
19
dem, arto. 3, prrafo 12.
20
Vase Bonilla 2012.
[15]
21
Ley 445, arto. 30, captulo IV, del Rgimen de la Propiedad; y comunicacin personal con Constantino Romel,
presidente del GTI Wanki Tui Tasba Raya.
[16]
22
Vanse las leyes 217, 407 y 669.
23
Vase Bonilla 2012.
[17]
Estos vacos generan descontrol y desorden sobre la propiedad comunal, lo que crea
conflictos y malestares internos permanentes y sistemticos que pudieran ser evitados.
Por ejemplo, se generan conflictos por falta de claridad entre linderos, por dobles
asignaciones de una misma parcela a diferentes personas o familias, por
desconocimiento en la titularidad de algn derecho de uso o usufructo sobre un
determinado lote, por penetraciones ilegales, por robo de cosechas, por dao a la
propiedad, por usurpacin de algunas parcelas, por traslapes en los linderos y por
transformacin ilegal de la tierra comunal en propiedad privada.
Estas debilidades, adems de los conflictos internos en los territorios, tambin generan
vulnerabilidad a lo externo, pues se propicia que la tierra y los recursos sean
aprovechados por terceros, traficantes de tierras y explotadores ilegales de recursos,
quienes valindose de la ocasin se apropian de la tierra comunal y los recursos
naturales sin que las autoridades, por falta de control real y efectivo, puedan impedirlo.
Esto nos lleva a preguntarnos cmo es que las comunidades pretenden ordenar y
administrar la situacin de los terceros externos, cuando no han ordenado, por decir as,
su propia casa, desconocen sus derechos y obligaciones, y desconocen la ubicacin,
distribucin, dimensiones, linderos y formas de uso de las parcelas asignadas a cada
cabeza de familia?
El ordenamiento interno debe por lo tanto efectuarse a la par del ordenamiento externo
del territorio.
Veamos a este respecto el caso del territorio mskitu de Karata.
Karata est compuesto por cuatro comunidades y se caracteriza por tener un nico
sndico de carcter territorial y no comunal, que cuenta con libros donde lleva
registrados los nombres y generales de ley de los hijos e hijas del territorio o
comunidad, adems de recoger otros datos de inters de la propiedad asignada que
ayudan a identificarla y diferenciarla de las dems parcelas, como son medidas,
linderos, ubicacin y actividad econmica o productiva que en ella se realiza.
Para desempearse como custodio y administrador de la tierra y los recursos, el sndico
cuenta con el apoyo de un rea tcnica dentro de su estructura territorial, que es
responsable de toda la infraestructura del gobierno y de todos los bienes muebles e
inmuebles que poseen, y tiene las siguientes funciones:
Funciones del rea tcnica:
a) Elaborar las cartografas, como mapas y mojones, que sealen los linderos del
territorio de Karata.
b) Medir parcelas y reas concesionadas.
c) Hacer el inventario de los recursos naturales.
d) Disear y ejecutar las construcciones de los edificios, escuelas, hospitales, y
clnicas del GTI.
[18]
24
Karata, Estatuto del Gobierno Territorial; arto. 48; p. 34.
[19]
Captulo II. Marco jurdico y administrativo del saneamiento
2 Instrumentos jurdicos y administrativos
Presentamos aqu los instrumentos jurdicos y administrativos vinculados a la etapa de
saneamiento de los territorios indgenas y tnicos, que amparan la legalidad y los
derechos que gozan los pueblos originarios sobre sus propiedades y recursos y que
amparan tambin la obligacin que tienen las instituciones competentes de materializar
la quinta y ltima etapa del proceso de demarcacin y titulacin, denominada
saneamiento de las comunidades y territorios indgenas y tnicos con respecto a
terceros asentados dentro de sus territorios:
Instrumentos jurdicos y administrativos nacionales:
1) Constitucin Poltica de Nicaragua.
2) Ley 28, Estatuto de Autonoma de la Costa Atlntica de Nicaragua.
3) Ley 445, Ley de Rgimen de Propiedad Comunal de los Pueblos Indgenas y
Comunidades tnicas de las Regiones Autnomas de la Costa Atlntica de
Nicaragua y de los Ros Coco, Bocay Indio y Maz.
4) Ley 40, Ley de Municipios, aprobada el 02 de agosto de 1988; y Ley 261, que
reforma la Ley 40, publicada en La Gaceta 162 de agosto de 1997.
5) Ley 278, Ley de la Propiedad Reformada Urbana y Agraria.
6) El Decreto legislativo del 03 de J unio 1914.
7) El Decreto legislativo del 26 de J unio de 1935.
8) Decreto A.N. 3584; Reglamento a la Ley 28; Estatuto de Autonoma de las
Regiones de la Costa Atlntica de Nicaragua.
9) Decreto Presidencial 15-2013; Decreto creador de la Comisin Interinstitucional
para la Defensa de la Madre Tierra en territorios indgenas y afrodescendientes
del Caribe y Alto Wangki-Bocay.
10) Reglamento interno de la Conadeti.
11) Manual de Procedimientos de Demarcacin y Titulacin.
12) Proyecto de Manual de Saneamiento.
13) Estatutos internos de los territorios indgenas a sanear.
14) Ttulos de dominio o escrituras pblicas entregadas por el Estado a los territorios
indgenas y tnicos.
Instrumentos jurdicos y de referencia internacional:
[20]
25
En este documento solo analizaremos los instrumentos que en estudios anteriores no hemos abordado. El lector
interesado en conocer ms a fondo los instrumentos aqu mencionados, vea Trfico ilegal de tierras en Bosawas,
Factibilidad de la etapa de saneamiento de los territorios indgenas y tnicos de la RAAN y Justicia indgena y
autoridades tradicionales (Bonilla 2009, 2010 y 2012, respectivamente).
[21]
[22]
26
ComunicacinpersonalconNoColeman,diputadomayangna.
[23]
[24]
Sin la puesta en marcha de la Comisin, es poco lo que puede hacerse para avanzar en la
etapa de saneamiento. Elaborar la lista de funciones asignadas a la Comisin es clave
para materializar el saneamiento.
La composicin de la Comisin evidencia el encadenamiento institucional que debe
existir para que todo el aparato del Estado funcione. Como podemos ver, la necesidad
de trabajar en sinergia institucional es reiterativa en todo el proceso de demarcacin y
titulacin.
Como vimos antes, para materializar el saneamiento es necesario ejecutar primero la
encuesta jurdica y socioeconmica de los terceros, con el acompaamiento del Estado a
travs de sus instituciones, lo que no excluye la posibilidad de que los territorios
indgenas impulsen los procesos y metodologas que estimen convenientes, como es la
judicializacin, para acusar y denunciar a los terceros que cometan delitos en contra de
la propiedad comunal, los recursos naturales, su propia integridad fsica y el medio
ambiente.
El decreto referido est estrechamente vinculado al proyecto de Manual de
Saneamiento, el cual impone la obligacin de realizar la encuesta jurdica y
socioeconmica de los terceros.
La encuesta jurdica y socioeconmica de los terceros consiste en entrar en los
territorios indgenas y tnicos, presentarse casa por casa en los lugares en donde habitan
los terceros, y solicitarles llenar el correspondiente formulario, mismo que pregunta lo
siguiente:
a) Generales de ley de los terceros, es decir, nombres y apellidos.
b) Nmero de cdula de identidad, si la tuvieren.
c) Estado civil
d) Ocupacin
e) Comunidad
f) Municipio
g) Territorio
h) Regin
i) Comunidades vecinas
j) En el caso de que tengan familia, determinar el nmero de miembros que la
integran.
k) La actividad econmica que desarrollan en la tierra comunal.
l) El tiempo que tienen de estar habitando la casa, parcela o finca que ocupan.
m) La dimensin de la propiedad y su ubicacin.
n) Linderos actuales de la finca, norte, sur, este, y oeste.
o) Motivos por los cuales emigr.
p) El documento en que amparan su posesin, si lo tuvieren.
q) Datos de inscripcin del documento de la finca.
[25]
27
Comunicacin personal con Rufino Lucas, del comit ejecutivo de Conadeti. Ver en los anexos copia de la
encuesta jurdica y econmica de los terceros.
28
Vase Bonilla (2012), captulo De la coordinacin institucional.
[26]
29
Vase Bonilla (2009), pp. 45-49; y (2010), pp. 70-78.
[27]
1) Qu se entiende por tenencia de tierra?
Tenencia es la accin de tener. Tenencia de la tierra se refiere a los trminos bajo los
cuales se posee la tierra, es decir, los derechos y obligaciones del poseedor. Segn la
FAO:
Tenencia de la tierra es la relacin, definida en forma jurdica o
consuetudinaria, entre personas, en cuanto individuos o grupos, con respecto a la
tierra (por razones de comodidad, tierra se utiliza aqu para englobar otros
recursos naturales, como el agua y los rboles). La tenencia de la tierra es una
institucin, es decir, un conjunto de normas inventadas por las sociedades para
regular el comportamiento. Las reglas sobre la tenencia definen de qu manera
pueden asignarse dentro de las sociedades los derechos de propiedad de la tierra.
Definen cmo se otorga el acceso a los derechos de utilizar, controlar y transferir
la tierra, as como las pertinentes responsabilidades y limitaciones. En otras
palabras, los sistemas de tenencia de la tierra determinan quin puede utilizar
qu recursos, durante cunto tiempo y bajo qu circunstancias.
30
En Nicaragua, el sistema de tenencia de la tierra ha sido regido y organizado por
diferentes instituciones administrativas y jurdicas, que han ido evolucionando desde la
Colonia y a lo largo de la Repblica. En la dcada de los ochenta, la reforma agraria
modific radicalmente la estructura de tenencia, transformando la matriz del 96% del
total de la tierra de propiedad privada, al 56%, en beneficio de las tipologas colectivas
de tenencia, que pasaron del 4% al 36% en diez aos. En el 2005, la propiedad privada,
estimulada por polticas estructurales y la contra-reforma agraria, ampli su porcentaje
hasta ubicarse nuevamente en un 89% de la totalidad de la tenencia de tierra de
Nicaragua.
31
La magnitud de estas transformaciones en un perodo tan breve es la
principal causante de la inseguridad jurdica actual sobre la propiedad. La
reconcentracin de la tierra a partir de los aos noventa ha aumentado tambin la
presin sobre los territorios indgenas y las reas protegidas.
2) Cules son las principales formas y tipos de tenencia en Nicaragua?
La Constitucin Poltica, en el artculo 5, prrafo 4 estipula:
Artculo 5.- Las diferentes formas de propiedad pblica, privada, asociativa,
cooperativa y comunitaria debern ser garantizadas y estimuladas sin
discriminacin para producir riquezas, y todas ellas dentro de su libre
funcionamiento debern cumplir una funcin social
Este artculo es complementado por el Cdigo Civil y las leyes especiales aprobadas
para desarrollar las formas de tenencia, imponiendo reglas, lmites, prohibiciones,
derechos y obligaciones especficas que los propietarios tienen que observar para
administrar, adquirir o ceder derechos segn el tipo de tenencia de su propiedad.
30
FAO (2003): Estudios sobre tenencia de la tierra 3: Tenencia de la tierra y desarrollo rural. Roma.
31
Magfor (2005): Marco de poltica de tierra. Managua.
[28]
Las principales formas y tipos actuales de tenencia de la tierra en Nicaragua:
a) Propiedad estatal, (pblica, tierras nacionales, bienes comunes propiedad
municipal y ejidal). (Ley Agraria de 1917, Ley de costas, Ley de fronteras y Ley
40, de Municipios)
b) Propiedad cooperativa (Ley de cooperativas y 278)
c) Propiedad asociativa
d) Propiedad privada o particular (Cdigo Civil)
e) Propiedad comunal (Decretos legislativos y Ejecutivos y la Ley 445)
Adems las leyes ambientales imponen lmites sobre los usos que pueden hacer los
dueos de propiedades en reas protegidas. Estas limitaciones pueden ser profundas,
incluso capaces de implicar, para los dueos de fincas en reas protegidas, no ejercer
ninguna actividad econmica.
No vamos a desglosar todas las formas de propiedad que conviven en el sistema
nacional de tenencia, por exceder el mbito de esta investigacin,
32
basta con explicar
las caractersticas, derechos, obligaciones y lmites impuestos por la ley a la propiedad
comunal para comprender su relacin con los terceros.
Uno de los mayores problemas es que algunos actores no respetan los lmites impuestos
por las leyes a las diferentes formas de propiedad y superponen las regulaciones de un
tipo de propiedad sobre otro. De esta manera, utilizando fraudulentamente las
metodologas de adquisicin de derechos creadas para regir una forma de tenencia
especfica, adquieren supuestos derechos de propiedad sobre otras formas de tenencia.
Por ejemplo, las alcaldas y municipios han tratado las propiedades estatales y
comunales como si fueran propiedades ejidales, y las han administrado como si
formaran parte de su patrimonio, irrespetando los lmites que la ley impone a los
funcionarios municipales acerca de lo que pueden o no hacer con la propiedad ejidal;
este es el caso de las Minutas Descriptivas que abordamos en el captulo sobre la
definicin de saneamiento.
Otros actores, como los terceros, utilizando instrumentos jurdicos propios de la
propiedad privada, han pretendido o simulado adquirir derechos de propiedad sobre las
propiedades comunales, ignorando las verdaderas regulaciones de la tipologa de
propiedad comunal, que impiden la adquisicin de derechos sobre esta. Por ejemplo,
utilizan los procedimientos establecidos para obtener ttulos supletorios y sentencias de
prescripciones positivas y adquisitivas.
32
Vase Bonilla (2009), pp. 22-49.
[29]
3) Cules son las caractersticas, derechos, obligaciones y lmites o
prohibiciones que la ley impone al tipo de tenencia de tierra denominado
propiedad comunal y a sus titulares?
Aqu expondremos lo que debemos entender por propiedad comunal y tierra comunal,
despus sistematizaremos el amparo legal que caracteriza e impone los derechos,
obligaciones y prohibiciones a la propiedad comunal y a sus titulares, para finalmente
exponer las definiciones que nos ayudaran a entender el significado y alcance jurdico
que tienen las prohibiciones impuestas a la propiedad comunal.
Definicin de propiedad comunal y tierra comunal:
Ley 28, artculo 36, prrafo primero:
La propiedad comunal la constituyen las tierras, aguas y bosques que han
pertenecido tradicionalmente a las Comunidades de la Costa Atlntica, y estn
sujetas a las siguientes disposiciones:
1) Las tierras comunales son inajenables; no pueden ser donadas, vendidas,
embargadas ni gravadas, y son imprescriptibles.
2) Los habitantes de las comunidades tienen derecho a trabajar parcelas en la
propiedad comunal y al usufructo de los bienes generados por el trabajo
realizado.
La Ley 445, artculo 3, De las definiciones:
Tierra Comunal: Es el rea geogrfica en posesin de una comunidad indgena
y/o tnica, ya sea bajo ttulo real de dominio o sin l. Comprende las tierras
habitadas por la comunidad y aquellas que constituyen el mbito tradicional de
sus actividades sociales, econmicas, culturales, religiosas y espirituales,
incluyendo la caza, pesca y agricultura, los cementerios y otros lugares sagrados
de la comunidad. Las tierras comunales no se pueden gravar y son
inembargables, inalienables e imprescriptibles.
Propiedad Comunal: Es la propiedad colectiva, constituida por las tierras
comunales y los recursos naturales y otros contenidos en ella, conocimientos
tradicionales, propiedad intelectual y cultural, recursos de biodiversidad y otros
bienes, derechos y acciones que pertenecen a una o ms comunidades indgenas
y tnicas
Sistematizacin del amparo legal relativo a la propiedad comunal
El orden que le dimos a esta sistematizacin jurdica es histrico y no jerrquico, es
decir, lo organizamos segn el orden cronolgico en que las leyes fueron aprobadas, a
fin de demostrar que las prohibiciones impuestas por la ley a la propiedad comunal
datan de 1914, y que todas las dems leyes subsiguientes las han confirmado y
profundizado, reafirmando que la propiedad comunal no se puede vender, es inajenable,
no puede ser donada, embargada, ni gravada y que estos derechos son imprescriptibles.
[30]
El Decreto Legislativo del 03 de junio 1914, que deroga el decreto del 16 de febrero de
1906 sobre venta de terrenos de comunidades indgenas, y reglamenta la administracin
de los bienes de dichas comunidades, impone lo siguiente:
Art. 7.- Es prohibido a las juntas:
a) Vender los terrenos pertenecientes a la comunidad
El decreto legislativo del 26 de junio de 1935, que prohbe a las municipalidades la
venta de sus terrenos ejidales y de las comunidades indgenas, establece ntegra y
literalmente:
Art. 1.- Queda prohibido a los Municipios de la Repblica la venta, enajenacin
y gravmenes de sus tierras ejidales por ningn motivo, pudiendo solamente
darlos en arriendo, en uso y habitacin.
Art. 2.- Los terrenos municipales ejidales no podrn ser objeto de embargo por
obligaciones de cualesquiera clases que contraigan los Municipios.
Art. 3.- Las disposiciones de la presente Ley, son tambin aplicables a los
terrenos de las comunidades Indgenas.
Constitucin Poltica:
Artculo 5; prrafo segundo: El Estado reconoce la existencia de los pueblos
indgenas, que gozan de los derechos, deberes y garantas consignadas en la
Constitucin y en especial las de mantener y desarrollar su identidad y cultura,
tener sus propias formas de organizacin social y administrar sus asuntos
locales; as como mantener las formas comunales de propiedad de sus tierras y el
goce, uso y disfrute de las mismas, todo de conformidad con la ley. Para las
comunidades de la Costa Atlntica se establece el rgimen de autonoma en la
presente constitucin.
Las diferentes formas de propiedad: pblica, privada, asociativa, cooperativa y
comunitaria debern ser garantizadas y estimuladas sin discriminacin para
producir riquezas y todas ellas dentro de su libre funcionamiento debern
cumplir una funcin social
Artculo 89.- Las comunidades de la Costa Atlntica son parte indisoluble del
pueblo nicaragense y como tal, gozan de los mismos derechos y tienen las
mismas obligaciones. Las comunidades de la Costa Atlntica tienen el derecho
de preservar y desarrollar su identidad cultura en la unidad nacional; dotarse de
sus propias formas de organizacin social y administrar sus asuntos locales
conforme a sus tradiciones.
El Estado reconoce las formas comunales de propiedad de las tierras de las
comunidades de la Costa Atlntica. Igualmente reconoce el goce, uso y disfrute
de las aguas y bosques de sus tierras comunales.
Artculo 180.- Las comunidades de las Costa Atlntica tienen el derecho de
vivir y desarrollarse bajo las formas de organizacin social que corresponden a
sus tradiciones histricas y culturales. El Estado garantiza a estas comunidades
el disfrute de sus recursos naturales. La efectividad de sus formas de propiedad
comunal y la libre eleccin de sus autoridades y diputados
[31]
[32]
Este derecho colectivo de dominio es exclusivo para los miembros que integran las
comunidades indgenas y tnicas, y es excluyente para terceras personas distintas de las
comunidades.
33
Las prohibiciones impuestas por la ley a la propiedad comunal, son que no se puede
gravar, es inajenable; no puede ser donada, vendida, embargada, y es imprescriptible.
Esto significa:
No se puede gravar: no puede ser usada como garanta para responder por
ninguna obligacin o compromiso econmico, y est exenta del pago de tributos
sobre la propiedad;
Es inembargable: no puede ser sujeta a embargo para cubrir o pagar con su
adjudicacin o venta a un tercero ningn tipo de adeudo u obligacin;
Inajenable es aquello que no se puede enajenar, es decir, que el dominio de la
propiedad comunal no puede pasarse o trasmitirse a terceras personas (est fuera
del comercio jurdico);
Es imprescriptible: no se puede consolidar ningn derecho de propiedad a favor
de terceros utilizando como argumento jurdico el tiempo de estar poseyendo la
tierra comunal. Tambin implica que los miembros de las comunidades no
pierden su derecho de accin contra cualquier persona que pretenda adjudicarse
el todo o una parte de la propiedad comunal.
34
El hecho de que la legislacin nicaragense ha ido profundizando y reafirmando las
prohibiciones sobre lo que se puede o no hacer con las tierras comunales, implica que
los procedimientos jurdicos posesorios utilizados para adquirir derechos a travs de la
prescripcin y otros mtodos no son aplicables y no se deben alegar ante autoridad
competente como mtodos de obtencin de derecho sobre las propiedades comunales.
En consecuencia, todos los supuestos derechos adquiridos por terceros sobre la
propiedad comunal son invlidos y pueden ser anulados en los procesos judiciales o
administrativos que correspondan. Las violaciones a las prohibiciones impuestas a la
propiedad comunal tienen que ser tomadas en cuenta por la Comisin de Saneamiento
en el momento que se disponga a calificar los ttulos y a clasificar a los terceros que se
amparan en este tipo de documentos.
Con lo expuesto esperamos haber respondido a esta interrogante y demostrado con toda
claridad que las definiciones de propiedad y tierra comunal, la sistematizacin de su
historia jurdica, las caractersticas, derechos, obligaciones y lmites impuestos a la
propiedad comunal son prueba y obstculo suficientes para demostrar la imposibilidad
jurdica de cualquier persona para adquirir derechos de propiedad sobre tierras
indgenas.
33
Ley 445, arto. 29, captulo IV, del Rgimen de la Propiedad; y Bonilla (2009).
34
Vanse en el glosario las definiciones jurdicas de ingravable, inembargable, inalienable e imprescriptible.
[33]
4) Cules son los bienes que por disposicin jurdica estn fuera del comercio
jurdico mercantil?
El legislador civil, a travs de ciertos conceptos, profundiza el compromiso de proteger
algunos bienes al establecer principios de excepcin y excluirlos del comercio jurdico,
lo que se puede constatar en los artculos siguientes del Cdigo Civil:
Arto. 870: Slo pueden prescribirse las cosas, derechos y obligaciones que
estn en el comercio.
Arto. 1727: El poseedor puede perder la posesin por abandono, por cesin a
otro a ttulo oneroso o gratuito, por la destruccin o prdida de la cosa, o porque
est fuera del comercio y por la posesin de otro aunque sea contra la voluntad
del antiguo poseedor, si la nueva posesin hubiera durado por ms de un ao.
Arto. 1721: nicamente pueden ser objeto de posesin, cosas y derechos
ciertos, determinados y que sean susceptibles de apropiacin.
Artculo 2473.- Pueden ser objeto de contrato todas las cosas que no estn fuera
del comercio de los hombres, aun las futuras
Dos condiciones son necesarias para que una cosa sea objeto de comercio:
1) 1.- Que sea susceptible de propiedad privada.
2) 2.- Que pueda ser trasferida, es decir, que pueda pasar del domino de uno
al dominio de otro.
35
Recordando los lmites que la ley impone a la propiedad comunal y vinculndolos con
los artculos anteriores reafirmamos que la propiedad comunal est fuera del comercio.
El hecho de que la propiedad o tierra comunal est fuera del comercio demuestra que
los terceros ubicados dentro de la propiedad comunal no pueden adquirir derechos de
posesin, porque la propiedad comunal no es susceptible de apropiacin; no puede ser
objeto de contrato y no es susceptible de propiedad privada, es decir, que no puede ser
transferida a terceros porque no se puede comprar ni vender; en consecuencia, todos los
actos, contratos e instrumentos jurdicos, administrativos y privados o de cualquier
ndole, realizados violando lo que establecen las leyes que regulan la propiedad
comunal y tendientes a pretender adquirir derechos sobre las propiedades comunales
son invlidos y anulables.
5) Qu significa el hecho que una ley tenga o sea de carcter especial?
Las leyes que rigen en las regiones autnomas son de carcter especial, tanto la Ley 28,
Estatuto de Autonoma, como la Ley 445, Ley de propiedad comunal; es oportuno que
expliquemos qu significa jurdicamente que una ley tenga este carcter.
Las leyes y diccionarios jurdicos definen las leyes especiales de la siguiente manera:
35
Cuadra Zavala, J oaqun: Anotaciones al Cdigo Civil de Nicaragua. Tomo II. Comentario al artculo 2473, p. 294.
[34]
Ley especial:
La relativa a determinada materia, como la de aguas, minas, propiedad
intelectual, caza, pesca, hipotecaria, etc.... (Cabanellas, 1979).
La concerniente a una materia concreta y ampla a la vez; como sobre
propiedad industrial o intelectual, las de aguas o montes, las de caza o pesca. La
ley especial tiene vigencia preferente sobre la ley general salvo ser sta posterior
e incompatible en alguna cuestin. (Ossorio).
El Cdigo Civil, tomo I, ttulo preliminar; seccin II, intitulado efectos de la ley;
artculo XIII, dice:
Las disposiciones de una ley relativa a cosas o negocios particulares,
prevalecern sobre las disposiciones generales de la misma ley, cuando entre las
unas y las otras hubiere oposicin.
En relacin a la Ley 28, el carcter especial no slo deviene de la materia particular que
regula, sino del procedimiento especial que se tiene que seguir para derogarla o
reformarla, que es el mismo que se utiliza para reformar la Constitucin Poltica.
Para demostrarlo exponemos lo que estipula la Constitucin:
Artculo 181.- El Estado organizar, por medio de una ley, el rgimen de
autonoma para los pueblos indgenas y comunidades tnicas de la Costa
Atlntica () Dicha Ley para su aprobacin y reforma requerir de la mayora
establecida para la reforma a las leyes constitucionales
En el caso de la Ley 445, su carcter de especial deriva de la materia especial que regula
que es la propiedad comunal y del contenido de la misma ley, que en su artculo 66
estipula:
Artculo 66. Esta ley por su naturaleza se define de carcter especial.
En conclusin el carcter especial de la ley deriva:
De la materia especial que regula;
Del procedimiento especial que se tiene que seguir para derogarla o reformarla,
que es el mismo que se utiliza para reformar la Constitucin Poltica;
Por disposicin legal expresa, como lo establece el artculo 66 de la Ley 445.
Definir que las leyes regionales son de carcter especial es importante para la
materializacin del saneamiento, porque las disposiciones de leyes especiales relativas
a cosas o negocios particulares prevalecern sobre las disposiciones generales y
[35]
ordinarias de la misma ley o de otras leyes, cuando entre las unas y las otras hubiere
oposicin.
36
Lo anterior significa que todos los funcionarios pblicos, jueces, alcaldes y notarios que
trabajan en las regiones autnomas deben observar y aplicar de preferencia las leyes
especiales creadas especficamente para regir en las regiones autnomas, y solo en caso
de vacos y oscuridades que padezcan las leyes especiales pueden aplicarse leyes
ordinarias.
En consecuencia, los ttulos librados por funcionarios pblicos y obtenidos por terceros
a travs de procedimientos y leyes ordinarias, en oposicin a las leyes especiales que
rigen las regiones autnomas, y las prohibiciones contenidas en estas, que impiden
adquirir derechos de dominio sobre la propiedad comunal para transformarla en
propiedad privada, son invlidos y pueden ser anulados a travs de los procedimientos
judiciales correspondientes, porque las leyes especiales prevalecen sobre las leyes
ordinarias.
Por estas razones recomendamos a las instituciones competentes y a la Comisin de
Saneamiento que definan el carcter especial de la ley, porque les permitir analizar,
calificar, clasificar y precisar el valor de los ttulos con que los terceros amparan los
derechos sobre la propiedad comunal, sobre todo los obtenidos al margen de las leyes
especiales.
6) Cul es el ordenamiento y jerarqua de las normas y leyes nacionales que los
administradores de justicia tienen que observar para resolver los casos
presentados ante su jurisdiccin en las Regiones Autnomas?
La funcin de jerarquizar el ordenamiento jurdico se rige por los principios de jerarqua
y de competencia o de distribucin de materia. (Escobar: 37-38).
Segn el principio de jerarqua, la norma o fuente superior prevalece sobre la inferior.
Por ejemplo: la Constitucin sobre la ley; la ley sobre el reglamento.
Nuestra Constitucin no establece un ordenamiento jerrquico completo del
ordenamiento jurdico. Slo consagra en el arto. 182 la supremaca de la Constitucin
sobre leyes, tratados, rdenes o disposiciones. No obstante, los artculos 194 y 443 Pr,
establecen un orden normativo de prelacin dirigido a los jueces. No es completo ni se
ajusta a la actual estructura normativa. Dicho artculo establece literalmente:
Artculo 194 Pr.-Los tribunales y jueces aplicarn de preferencia:
1 La Constitucin.
2 Las leyes y decretos legislativos;
3 Los acuerdos y decretos ejecutivos.
En ningn caso atendern a disposiciones o reformas hechas en oficio.
36
JoaqunCuadraZabala,AnotacionesalCdigoCivildeNicaragua,TomoI,TtuloPreliminarartculo
XIII.
[36]
Por su parte, el arto. 18 de la LOPJ en el segundo prrafo dispone:
A falta de norma jurdica pertinente los magistrados y jueces deben resolver
aplicando los principios y fuentes generales del derecho, preferentemente los que
inspiran el derecho nicaragense, la jurisprudencia y los establecidos en la
legislacin procesal nacional.
Segn el principio de jerarqua de las normas, la norma superior deroga la inferior, y la
inferior es nula cuando contradice a la superior.
Aade que el principio de competencia es complementario del principio de jerarqua.
Atribuye a un rgano o ente la potestad de normativizar determinada materia,
excluyendo a los otros rganos o entes. Para tal fin la Constitucin autoriza la creacin
de ordenamientos normalmente emanados de rganos autnomos. As se explica la
inaplicacin en los ordenamientos jurdicos autnomos (o subsistemas) del principio de
jerarqua. Estos ordenamientos son: el reglamento y los estatutos de la Asamblea
Nacional, el reglamento del Poder Electoral y el reglamento de la CSJ , los reglamentos
u ordenanzas municipales o de los Consejos Regionales.
Como consecuencia, protege a estos sistemas normativos de las dems normas del
ordenamiento jurdico de igual o superior rango, al no permitir que estas las puedan
modificar o derogar, lo que solo puede hacer la Constitucin, la norma atributiva de la
competencia u otra de su mismo sistema.
Estos ordenamientos no pueden regular materias extraas a las que le son propias ni
invadir otros subsistemas, bajo pena de nulidad. Por ejemplo: el reglamento y los
estatutos de la Asamblea no pueden ser derogados por una ley ordinaria, slo lo puede
hacer una reforma constitucional o la reforma hecha al reglamento o estatuto por la
Asamblea. La ley o norma que vulnere este principio es nula porque la autoridad que la
dict carece de competencia. Por otra parte, cuando exceden su competencia invadiendo
el campo de la ley ordinaria o de otro subsistema son nulos parcial o totalmente, segn
el caso.
El anlisis sobre el ordenamiento y la jerarqua de las normas nos permite entender que
al momento de impartir justicia en las regiones autnomas, los jueces de esas regiones
tienen que observar y aplicar un orden de prelacin jerrquico distinto al observado y
aplicado en el Pacfico, centro y norte del pas.
Los jueces estn obligados a conocer el ordenamiento jerrquico de las leyes nacionales
por varias razones, entre las que se destacan las siguientes:
Determinar su competencia frente al caso concreto que se les presente.
Aplicar la ley en base a la jerarqua normativa y a la materia especfica que esta
regula.
Establecer quin tiene mejor derecho, si los que amparan sus solicitudes en leyes
ubicadas en escalones superiores del ordenamiento jerrquico o los que amparan
[37]
[38]
[39]
Captulo III. Mapa de actores vinculados a la etapa de saneamiento
Base documental
Este captulo nos permitir conocer a la mayora de los actores principales vinculados a
la etapa de saneamiento, sus funciones especficas, sus capacidades reales en el terreno
para cumplir sus competencias, sus fortalezas y debilidades u obstculos.
La base o amparo legal y documental para identificar a estos actores sern algunos de
los instrumentos jurdicos y administrativos expuestos en el captulo anterior, as como
las investigaciones de este autor al respecto.
37
3.1 Actores claves desde la perspectiva de la Ley 445
La Ley 445 establece:
Arto. 59. Cada una de las comunidades, una vez obtenido el ttulo podr iniciar
con el apoyo tcnico y material de la Oficina de Titulacin Rural (OTR), la etapa
de saneamiento de sus tierras, en relacin con terceros que se encuentran dentro
de las mismas.
38
El artculo involucra en el proceso de saneamiento expresamente a tres actores: las
comunidades indgenas, la Oficina de Titulacin Rural (OTR),
39
que ahora se denomina
Intendencia de la Propiedad (IP), y los terceros.
La IP asumi todas las funciones y competencias que ostentaba la extinta OTR, y en la
ley orgnica y reglamento interno de la IP se establecieron las funciones y competencias
en materia de saneamiento.
La IP es dependiente de la Procuradura General de la Repblica (PGR); esta
interdependencia institucional vincula de manera directa a la PGR como institucin
clave para materializar el saneamiento de los territorios indgenas y tnicos. Adems, la
propia Ley Orgnica de la PGR establece competencias explcitas y directas que la
obligan a participar en la etapa de saneamiento, sobre todo en las reas protegidas.
40
37
Vase Bonilla (2009, 2010 y 2012). En el estudio sobre factibilidad hay un captulo denominado Mapa de actores
involucrados en el tema de saneamiento a todos los niveles. Vase tambin Bonilla (2010), p. 98 y ss.
38
Rectificamos aqu un error en el documento de Factibilidad (Bonilla 2010), en el cual ubicamos a los terceros como
actores claves sin competencia legal o administrativa, lo que es incorrecto, porque los terceros forman parte de los
actores claves, solo que en condicin de destinatarios de las polticas de saneamiento.
39
Estamos ante una ficcin legal en la que el juez o la ley consideran que a pesar de haber existido una interrupcin
en el vnculo institucional, se considera como una nica la relacin, ininterrumpida, como si no hubiera existido
rompimiento alguno.
40
Vase Bonilla 2010, pg. 58 y ss.
[40]
[41]
Consideramos insuficiente que la Ley 445 consagre solo tres artculos al tema especfico
del saneamiento, razn por la cual juzgamos necesario que el Poder Ejecutivo, o en su
lugar la Asamblea Nacional, en sinergia con los gobiernos de las regiones autnomas y
los gobiernos de los territorios indgenas y tnicos elaboren y aprueben el reglamento de
la Ley 445, para llenar los vacos y oscuridades de que adolece.
Para remediar la ausencia del reglamento, las instituciones competentes pueden amparar
sus actuaciones en sus propias leyes orgnicas y reglamentos internos, que tienen fuerza
jurdica suficiente para materializar el saneamiento.
Lo que hara falta es la aprobacin de un instrumento operativo que ordene, organice y
aglutine a todos los actores involucrados y armonice sus funciones.
Por tanto, la Conadeti est elaborando desde hace tiempo el Manual de Saneamiento de
los territorios indgenas y tnicos, mismo que an est en fase de borrador debido a la
falta de consenso sobre su contenido, entre otras razones.
El presidente del Consejo Regional Autnomo del Atlntico Norte y presidente actual
de Conadeti comenta esta demora:
El manual de saneamiento no se ha aprobado porque se necesita tener un
anlisis. Qu es lo que pasa con el manual? Que como cada territorio tiene
una dinmica distinta no pods hacer un manual nico para todos, sino que
tienes que ir ajustndolo conforme a la realidad de cada uno de los territorios, y
ese es el que te va a ir definiendo. Entonces la metodologa de Prinzu Awala
posiblemente sea distinta que la de Sauni As, o a la de Sikilta, o la del Alto
Coco
41
Como el proyecto de Manual de Saneamiento no incluye a los terceros como actores
claves vinculados a la etapa de saneamiento, sino como sujetos a ser saneados,
abordaremos primero el tema de los terceros antes de dilucidar sus derechos.
3.2 Los derechos de propiedad de los terceros
El artculo 3 de la Ley 445 define: Terceros: Personas naturales o jurdicas, distintas
de las comunidades, que aleguen derechos de propiedad dentro de una tierra comunal o
un territorio indgena.
Indistintamente de la etnia a la que la persona pertenezca, si no es miembro reconocido
por la comunidad o territorio donde pretende usufructuar tierra y recursos, aunque
forme parte de la misma etnia puede ser considerado por los miembros originales de esa
comunidad o territorio especfico como un tercero.
Por ejemplo, un mayangna miembro del territorio Matumbak que pretenda usufructuar
la propiedad y los recursos naturales que pertenecen al territorio Mayangna Sauni As
puede ser considerado tercero por las autoridades y miembros originales del territorio
Mayangna Sauni As, y as puede ser un mskitu en tierras mayangna o un criol en tierras
mskitu, y por supuesto un mestizo en cualquier comunidad o tierra indgena o afro
descendiente en donde pretenda usufructuar recursos.
41
Comunicacin personal con Carlos Alemn, presidente del CRAAN y presidente de la Conadeti.
[42]
42
Vase Bonilla 2013, pp. 83-135.
[43]
Arto. 36: El tercero que posea ttulo agrario en tierras indgenas y que ha
ocupado y posedo la tierra protegida por este ttulo, tiene pleno derecho de
continuarla poseyendo. En caso de que pretenda enajenar la propiedad, deber
vender las mejoras a la comunidad.
En este caso la ley delimita y describe el nico tipo de tercero al que le reconoce
derechos de posesin limitados, que son los que ostentan ttulos obtenidos en procesos
de reforma agraria y que al mismo tiempo ocuparon y poseyeron las propiedades antes
de 1987.
Este artculo no otorga ningn derecho de dominio al tercero beneficiado. El dominio de
la propiedad comunal siempre est bajo el imperio de los miembros que integran la
comunidad o el territorio indgena; los derechos que reconoce son derechos de posesin.
Este artculo restringe el derecho de posesin al tercero que ostenta ttulo agrario librado
sobre tierras comunales, porque le prohbe vender la propiedad a persona distinta de la
comunidad indgena o tnica en donde la propiedad est ubicada, y establece que slo
puede vender las mejoras a la comunidad en donde est ubicado el bien inmueble, lo
que permite a la comunidad afectada la posibilidad de recuperar la posesin de su
patrimonio y mantener la integridad de la propiedad comunal.
Uno de los problemas que observamos con la disposicin anterior es que por las
limitantes econmicas que padecen las comunidades, sus miembros podran no tener
manera de pagar las mejoras.
Para superar este obstculo, en estudios anteriores recomendamos a las comunidades
permitir a los terceros que gozan de esta condicin, vender las mejoras a otro tercero, a
condicin de que el nuevo tercero comprador de mejoras realice un contrato de
arrendamiento con la comunidad de destino.
43
Otro vaco que observamos es que la Ley 445 no establece cules son los derechos de
los herederos de este tipo de terceros. Por tanto, veamos lo que la Ley 278, Ley de la
Propiedad Reformada Urbana y Agraria, estipula en su artculo 103:
Artculo 103.- Las personas naturales o jurdicas que obtuvieron ttulos de
Reforma Agraria sobre propiedades rsticas ubicadas en terrenos de las
comunidades indgenas, debern pagar un canon de arriendo a dicha
comunidad
La vinculacin y complementariedad entre los artculos 35 de la Ley 445 y el 103 de la
Ley 278 dejan clara la obligacin que tiene el tercero que goza de la condicin de
haber sido beneficiado con un ttulo de reforma agraria y que ha posedo la propiedad
desde antes de 1987 de pagar un canon de arriendo a la comunidad de destino en
donde est ubicada la propiedad que tiene en posesin. La obligacin de pagar un canon
de arriendo califica a este tercero como simple arrendatario del bien inmueble que tiene
en posesin.
Lo anterior est en armona con el artculo 2814 del Cdigo Civil:
Artculo. 2814.- El que no fuere dueo de la cosa, podr arrendarla, si tiene
facultad de celebrar este contrato, ya en virtud de autorizacin expresa del
dueo, ya por disposicin de la Ley.
43
Vase Bonilla 2010.
[44]
Esto implica que el tercero beneficiado con ttulo de reforma agraria previo a 1987 tiene
derecho de arrendar la propiedad por disposicin de la ley, y no en virtud de
autorizacin expresa del dueo. Es decir, la ventaja que tiene este tipo de tercero sobre
las otras tipologas contenidas en la Ley 445 es que este contrato de arriendo con las
autoridades comunales o territoriales no depende de la voluntad de las autoridades
indgenas y tnicas, sino de la ley que impone a las autoridades comunales la obligacin
de establecer contratos de arriendo con los terceros que gozan de esta condicin y que
quieran permanecer en el territorio. Sin embargo, siempre tiene que realizar un contrato
de arriendo con la comunidad y pagar su canon de alquiler, como lo disponen las leyes
445 y 278.
En cuanto a los derechos de los herederos de los terceros, dependern de las clusulas
contractuales y de los derechos y obligaciones que en los contratos de arriendo se
impongan las partes contratantes. Es decir, los derechos de los herederos de los terceros
dependern de lo que las autoridades indgenas y tnicas convengan establecer en los
contratos de arriendo de comn acuerdo con los terceros que gozan de esta condicin.
Arto. 37: El tercero que ha recibido ttulo agrario con algn vicio de forma o de
fondo en tierras indgenas, ser indemnizado para que devuelva las tierras
indgenas afectadas.
Este artculo es poco claro, pues no especifica cules son los vicios de forma y fondo
ni tampoco quin los comete, si es la institucin que otorga los ttulos o los
beneficiarios que los reciben; tampoco especfica a qu tipo de ttulos se refiere, aunque
deducimos que son ttulos de reforma agraria.
Una tipologa bien establecida de los vicios de forma y fondo permitira determinar
responsabilidad al emisor del ttulo o al destinatario, y determinar tambin quines
tienen derecho a indemnizacin y quines no.
Las ciencias jurdicas definen as esos conceptos: Vicio: Defecto que anula o invalida
un acto o contrato, sea de forma o de fondo. Forma: Manera o modo de proceder en la
instruccin de una causa, instancia o proceso, y en la celebracin de un contrato o acto
que deba surtir efectos legales. Fondo: Esencia, principio, cuestin de derecho.
44
Con este artculo se trata de proteger al tercero adquirente de buena fe que resulte
perjudicado en el proceso de demarcacin y titulacin. La indemnizacin ofrecida por el
Estado es legtima, porque fue el Estado quien ocasion los daos y perjuicios a las
comunidades y a los terceros: a las comunidades, por despojarlas de sus tierras sin
ningn pago, indemnizacin o reconocimiento econmico; y a los terceros, por el
perjuicio de tener que devolver la propiedad a los verdaderos dueos.
45
Uno de los vacos que padece este artculo es que no impone al Estado la obligacin de
indemnizar a los territorios y comunidades indgenas y tnicas por aplicar polticas
pblicas a favor de terceros, por haber cedido derechos de propiedad sobre terrenos
comunales como si fuesen propiedades de dominio pblico del Estado, sin haber
consultado a las comunidades, afectando as los derechos que estas tienen sobre la tierra
comunal y los recursos naturales que ah se encuentran.
46
44
Diccionario de Ciencias Jurdicas, Polticas y Sociales. Editorial Heliasta. Buenos Aires.
45
Vase captulo denominado, Enfoques Conceptuales y Metodologas de Saneamiento, un anlisis ms detallado
sobre el tema de las indemnizaciones del presente documento.
46
dem.
[45]
Este vaco queda colmado por el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del
Trabajo (OIT), en su artculo 16 inciso 4, y la Declaracin de las Naciones Unidas sobre
los Derechos de los Pueblos Indgenas, articulo 8 punto 2 inciso b, y articulo 10, que
imponen a los Estados la obligacin de indemnizar a los pueblos originarios afectados
por sus polticas a los que no se les pudo devolver su propiedad.
Arto. 38: Los terceros en tierras indgenas sin ttulo alguno debern abandonar
las tierras indgenas sin indemnizacin; pero en caso de que pretendan
permanecer en ellas, pagarn un canon de arrendamiento a la comunidad.
El espritu del artculo es conciliador, porque permite que los terceros que no tienen
derechos de dominio y posesin por carecer de ttulos, puedan permanecer en el
inmueble a pesar de su estado de ilegalidad, siempre que paguen un canon de arriendo a
la comunidad que los acoge. Existen antecedentes y experiencias de varias
comunidades, como es el territorio de Karata, en Puerto Cabezas (Bilwi), que practican
el arriendo con xito.
Este artculo nos plantea una interrogante: Basta la voluntad unilateral de los terceros
que pretendan permanecer en tierras indgenas pagando un canon de arriendo a la
comunidad de destino?
Veamos lo que establece el Cdigo Civil en el Ttulo VII; De los Contratos; Captulo I:
Artculo. 2435.- Contrato es un acuerdo de dos o ms personas para constituir,
regular o aclarar entre las mismas un vnculo jurdico.
Artculo. 2438.- La validez y el cumplimiento de los contratos no pueden
dejarse al arbitrio de uno de los contratantes.
Artculo. 1832.- Para la validez de una obligacin son esencialmente
indispensables:
1. Consentimiento de los que se obligan.
2. Objeto o cosa cierta y posible que sirva de materia a la obligacin.
Artculo. 1881.- La obligacin contrada bajo una condicin que la hace
depender de la pura voluntad de aquel que se ha obligado es nula.
Existen instrumentos jurdicos internacionales, como el Convenio 169 de la OIT, sobre
Pueblos Indgenas y Tribales, ratificado por el Estado de Nicaragua, articulo 6 punto 1
inciso a y punto 2, y la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indgenas, articulo 19, que imponen la obligacin de los Estados de consultar a
los pueblos cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles
de afectarles directamente.
47
Esto significa que los terceros que pretendan quedarse necesitan, adems de pagar el
canon de arriendo, gozar del consentimiento de los dueos de la propiedad, que son las
comunidades indgenas y tnicas. Sin el consentimiento de las comunidades estos
terceros tienen que abandonar los territorios indgenas.
Veamos lo que dice otro artculo de la Ley 445:
47
Vase el Convenio 169 de la OIT, artculo 6.
[46]
48
Vase Bonilla 2009.
49 dem: Vase acpite 9.2.3.
[47]
tiene esas facultades y compromisos sociales y que los ttulos emitidos pueden ser
legtimos, siempre y cuando esos procesos no se hagan en detrimento de las tierras y
propiedades que pertenecen a comunidades indgenas y afrodescendientes, ni impliquen
una violacin de los derechos ancestrales y tradicionales que los miembros comunales
tienen histricamente sobre estas propiedades, como ha sucedido y sucede hoy, en
perjuicio de muchas comunidades indgenas y tnicas de todo el pas, de la Costa
Atlntica y de la regin de la RBB en particular.
Lo que el legislador pretende con la aprobacin de la Ley 445 es corregir la injusticia
histrica cometida por el Estado en contra del patrimonio y los derechos tradicionales
de las comunidades y territorios indgenas. Por ello, el legislador consider pertinente
establecer una clasificacin de terceros que permitiera determinar mayores o menores
derechos a las personas comprendidas en esta condicin y que ocupan lotes o
propiedades considerados patrimonio de las comunidades.
Pese a lo anterior, esta normativa tiene muchas debilidades para su ejecucin, porque el
contenido de los artculos es de ndole meramente enunciativa. No resulta clara la
tipologa utilizada para caracterizar a los terceros, y no se establecen los procedimientos
para realizar lo estipulado. Estas debilidades se subsanarn en gran parte a travs de la
aprobacin del Manual de Saneamiento de las Tierras Comunales, mismo que vendra a
esclarecer las tipologas de terceros y el procedimiento para dar cumplimiento a lo
establecido, tomando en consideracin los intereses y necesidades de todas las partes
involucradas.
50
Continuaremos profundizando el tema de los terceros en el captulo denominado
Enfoques conceptuales y metodologas de saneamiento.
3.3 Actores claves segn el proyecto de Manual de Saneamiento
Analizamos aqu la estructura del proyecto de Manual de Saneamiento, pues si bien no
ha sido aprobado formalmente, da continuidad a lo impuesto por la Ley 445, establece
las funciones de todos los actores involucrados y est en armona con las finalidades
que las instituciones competentes tienen asignadas en sus propias leyes orgnicas y
reglamentos internos.
Actores directos:
1) Comunidades indgenas y tnicas
2) Conadeti
3) Intendencia de la Propiedad
4) Procuradura General de la repblica
5) Ministerio Agroforestal y Pecuario
Actores invitados permanentes:
Corte Suprema de J usticia
Polica Nacional
50
Comunicacin personal con Oswaldo Pichardo Hernndez, ex coordinador interino del componente indgena de la
Secretara de Desarrollo de la Costa Caribe y concejal municipal de Puerto Cabezas.
[48]
Ejrcito de Nicaragua
[49]
Actores directos
1.- Comunidades indgenas y tnicas
Funciones: A travs de sus autoridades, participan activamente con voz y voto, de
conformidad con sus costumbres y tradiciones, en todas las etapas del proceso de
legalizacin de sus territorios.
Comentario: Segn todos los lderes indgenas y tnicos entrevistados, es urgente iniciar
el saneamiento, pues de otro modo todo el proceso de demarcacin y titulacin se
vendra abajo. Sin un verdadero control y administracin por parte de los territorios
indgenas y tnicos, las primeras cuatro fases del proceso no tendran sentido y los
derechos de los pueblos originarios quedaran sin efecto.
Los territorios enfrentan una serie de obstculos que no pueden resolver por s mismos:
los altos costos del proceso, la negativa de algunos alcaldes a impulsar el saneamiento,
el desconocimiento tcnico para realizarlo, adems del riesgo que implicara para los
miembros de sus colectivos intentar promoverlo sin el acompaamiento de las
instituciones competentes.
51
2. Conadeti est integrada por:
a) Los dos presidentes de las dos regiones autnomas
b) El director de la Intendencia de la Propiedad
c) Dos representantes de la cuenca del Bocay
d) Un delegado del Ministerio Agroforestal
e) El director del Ineter
f) Un representante de cada una de las etnias de las regiones autnomas
g) Un representante de la Comisin de Asuntos tnicos y de las comunidades de la
Regin Atlntica ante la Asamblea Nacional, que sea originario de esas
regiones.
h) Los alcaldes comprendidos en el rea de demarcacin y titulacin.
Funciones: Instancia rectora del proceso de demarcacin y titulacin de las tierras de los
pueblos indgenas y comunidades tnicas. Conduce estratgicamente el proceso de
saneamiento conforme a los diagnsticos territoriales: informaciones cartogrficas,
ttulos agrarios y otros documentos legales, adems resoluciones de conflictos,
investigacin jurdica y registral de documentacin presentada por terceros.
Comentario: El proyecto de Manual de Saneamiento, adems de involucrar a todos
estos actores, confirma la responsabilidad de Conadeti establecida en la Ley 445,
artculos 41 y 43, como institucin rectora y directora de la etapa de saneamiento.
51
Comunicacin personal con Rufino Lucas, del comit ejecutivo de Conadeti.
[50]
A pesar de las dificultades, muchas de las instituciones que integran Conadeti han
adquirido un mayor compromiso y entendimiento de la problemtica del saneamiento,
lo que se ha traducido en mayor apoyo a todo el proceso de demarcacin.
52
Ineter tiene un papel muy importante en el saneamiento, pues le compete determinar los
lmites y linderos de la propiedad comunal y quines estn dentro de estos lmites y
quines no, adems de establecer los dimensiones de las fincas y parcelas que los
terceros tienen en posesin, con lo que se puede identificar quines pueden ser sujetos
de saneamiento y quines no.
Las municipalidades que dentro de su circunscripcin geogrfica y administrativa tienen
territorios indgenas o parte de ellos, integran Conadeti y son rectoras del proceso de
demarcacin y titulacin, en consecuencia, las municipalidades tienen competencias y
responsabilidades en la tarea de materializar el saneamiento.
El problema que observamos con las alcaldas es que muchos lderes y autoridades
indgenas desconfan de ellas porque algunas autoridades municipales han apoyado la
colonizacin y penetracin de los territorios por parte de terceros, lo que ha generado
choques entre las autoridades municipales y las autoridades indgenas.
El vnculo estrecho que han construido con los terceros les permite gozar de la
confianza de los terceros, lo que podra ayudar a resolver el conflicto de propiedad de
forma pacfica, si las alcaldas involucradas y sus autoridades asumieran un papel
mediador entre las autoridades de los terceros y las autoridades de los territorios.
3.- Intendencia de la Propiedad (IP):
Funciones: Dirigir, coordinar, organizar y crear los mecanismos de control de los
aspectos legales con apego a la Ley 445; dentro de este contexto, acompaar a los
equipos tcnicos de la Conadeti en los territorios en proceso de elaboracin de los
diagnsticos de terceros, con la debida sistematizacin de la informacin y la situacin
real legal de los mismos.
La funcin asignada a la IP en el proyecto de manual es formar parte de los equipos
tcnicos para realizar los diagnsticos o encuestas jurdicas y econmicas de los
terceros, levantando informacin para determinar qu derechos tienen, si es que el
documento presentado por los terceros genera algn tipo de derechos dentro de la
propiedad comunal (vase la definicin de saneamiento en el inciso 1.1).
Comentario: Un gran problema que observamos en esta institucin es su escaso
personal y la ausencia de oficinas. Solo existe una oficina de la IP en Bilwi, no cuenta
con medios de transporte para que los funcionarios puedan desplazarse por los
territorios, ni la documentacin necesaria para contrastar los ttulos de reforma agraria
recogidos en el terreno con la base de datos que tiene el Estado para determinar si los
ttulos presentados son legtimos. Esta informacin est centralizada en las oficinas de
la PGR en Managua.
52
Aclaramos un error en el estudio de Factibilidad de la Etapa de Saneamiento (Bonilla 2010): habamos ubicado a
los gobiernos municipales como actores claves en la demarcacin y titulacin que no gozan de competencia formal
para impulsar el saneamiento, lo que es incorrecto, pues s tienen competencia formal.
[51]
4.- Procuradura General de la Repblica (PGR):
Funciones: Tiene bajo su responsabilidad la cancelacin y limpieza registral de los
ttulos supletorios y de reforma agraria, considerando los casos fraudulentos sobre
tierras reclamadas por las comunidades indgenas y tnicas. Los procuradores en las
regiones autnomas se opondrn al otorgamiento de ttulos supletorios y prescripciones
extraordinarias positivas o adquisitivas a favor de terceros en tierras comunales.
Comentario: La responsabilidad que se asigna a la PGR est en armona con las
funciones y competencias que esta institucin tiene asignada en sus leyes orgnicas y
reglamentos internos. Sin embargo, la dimensin y complejidad de su tarea es enorme.
Solo en el Registro Pblico de la Propiedad de Bilwi se encuentran inscritos y
registrados ms de 2,850 ttulos de propiedad, la mayora de los cuales en territorios
indgenas.
53
Cabe resaltar que el Registro Pblico en Puerto Cabezas fue oficialmente establecido en
agosto del 2000. A eso hay que sumar los ttulos inscritos en el registro de Bluefields,
que es mucho ms antiguo que el de Puerto Cabezas.
54
Una de las fortalezas que tiene esta institucin es que posee la base de datos de todos los
ttulos de reforma agraria entregados por el Estado, lo que podra facilitar su labor.
Cabe recordar que para que la PGR pueda iniciar su trabajo de saneamiento, necesita la
informacin de las encuestas jurdicas y econmicas de los terceros, a fin de analizar la
legalidad de los ttulos de los terceros.
La PGR debe tambin trabajar en coordinacin con el Poder J udicial y los registros
pblicos en donde se encuentran inscritos los ttulos a sanear.
Una debilidad que observamos en esta institucin es que solo tiene dos oficinas en la
RAAN, una en Siuna y otra en Puerto Cabezas, con una infraestructura muy bsica,
escaso personal y solo dos procuradores, que no cuentan con transporte.
Al parecer la PGR an no tiene establecida una estrategia clara para el saneamiento, es
decir, cul sera la metodologa jurdica o administrativa para cancelar los ttulos
ilegalmente inscritos en los registros de propiedad y terminar de sanear los territorios.
Al respecto, hay varias metodologas para cancelar los ttulos:
1) Aprobar una ley que mande cancelar los ttulos ilegalmente inscritos sobre
tierras indgenas y tnicas.
2) Aprobar un decreto administrativo elaborado y librado por el Consejo Regional
correspondiente, que ordene al registrador pertinente cancelar los ttulos ilegales
y fraudulentos inscritos en el Registro que l administra.
53
Comunicacin personal con David Gaitn, registrador pblico de la RAAN.
54
Vase Bonilla 2010, pp. 96-97.
[52]
55
Comunicacin personal con No Coleman, diputado mayangna, y Armando Edwin, presidente del GTI de
Matumback.
[53]
ilegal en perjuicio de los intereses y derechos colectivos de los indgenas, hasta que se
haya resuelto la situacin de irregularidad con ellos a travs del saneamiento.
El Manual de Saneamiento identifica a otros actores:
Actores invitados permanentes
Corte Suprema de Justicia (CSJ): Establecer mecanismos de sanciones a los
jueces, registradores y abogados involucrados en el otorgamiento e inscripcin
de ttulos supletorios, prescripciones extraordinarias positivas o adquisitivas y
escrituras pblicas realizadas de forma ilegal, fraudulenta, con vicios de nulidad
o dolo sobre tierras de los pueblos indgenas y comunidades tnicas, en
consonancia con el artculo 71 de la Ley 445.
Polica Nacional: Atender el requerimiento solicitado en la forma establecida en
el dicho manual, para efectos del oportuno auxilio policial para la seguridad
ciudadana.
Ejrcito de Nicaragua: Ejecutar las acciones pertinentes en los casos de
invasin en reas protegidas o de conservacin de inters nacional e
internacional de tierras comunales.
Comentario: La Corte Suprema de J usticia, la Polica Nacional y el Ejrcito de
Nicaragua forman parte de la cadena institucional que compone al Estado de Nicaragua
en su conjunto.
Como ya hemos dicho en otros estudios, si uno de los eslabones de la cadena
institucional no cumple sus funciones, podra frenar u obstaculizar el funcionamiento de
todo el aparato administrativo del Estado.
56
En el caso del Poder J udicial, el encadenamiento institucional es ms evidente, porque
para administrar justicia se requiere la participacin de mltiples instituciones, como la
Fiscala, la Polica Nacional, Defensora Pblica, los Registros Pblicos, Catastro
Nacional, Instituto de Medicina Legal y el Sistema Nacional Forense, en consecuencia,
la necesidad de trabajar en sinergia institucional es fundamental para una apropiada
administracin de justicia.
Para que una denuncia o acusacin sea tramitada por el Poder J udicial, la ruta
institucional que los afectados denunciantes o acusadores tienen que seguir es la
siguiente:
Los perjudicados por delitos comunes pueden presentar su denuncia ante la Fiscala o la
Polica Nacional; si lo hacen ante la Polica, esta inicia una investigacin del caso y
levanta un expediente policial en donde se sistematizan todas las pruebas y elementos
56
Vase Bonilla (2012) pp. 52-58.
[54]
que constituyen el trabajo realizado por ellos a la luz de los hechos investigados, luego
si la Polica considera que el caso lo amerita, traslada el expediente a la Fiscala.
La Fiscala analiza el expediente presentado por la Polica, y si el caso lo amerita,
tipifica el delito, redacta la acusacin y la presenta ante el J uzgado Penal
correspondiente.
Si los afectados presentan su acusacin o denuncia ante la Fiscala, esta manda un oficio
a la Polica Nacional para que inicien una investigacin, y la Polica abre un expediente
de investigacin; los fiscales pueden dirigir y acompaar los procesos investigativos
iniciados por la Polica, y concluida la investigacin, el expediente policial pasa a la
Fiscala para que esta interponga la acusacin ante el juzgado correspondiente. En
ambos casos la institucin encargada de la investigacin es la Polica Nacional.
La funcin asignada al Poder J udicial est en armona con la reiterada solicitud que han
hecho los miembros de las comunidades a la CSJ , para que sancione, a travs de la
Comisin de Carrera J udicial y la Oficina de Control de Notarios, a los jueces,
registradores, abogados y notarios que incurran en actos ilegales otorgando ttulos a
terceros sobre la propiedad comunal.
El Manual de Saneamiento obliga a la Polica Nacional a atender las solicitudes que le
hagan para garantizar la seguridad ciudadana.
Segn algunos entrevistados, la Polica Nacional de Siuna poco hace para auxiliar a las
comunidades y territorios, incluso sostienen que despus de concluir la etapa de
investigaciones de los delitos realizados por terceros y denunciados por las
comunidades y territorios indgenas a travs de sus asesores legales, la Polica archiva
los expedientes y no los remite a la Fiscala, lo que genera un estancamiento de los
procesos y la impunidad de los delitos ambientales, y pone en peligro la integridad
fsica de los denunciantes.
57
En caso de que la Polica Nacional de Siuna obrara de esta manera, estara afectando a
todo el sistema de administracin de justicia: los fiscales no podran acusar porque no
tienen las pruebas, y los jueces no conseguiran ejercer su funcin porque no pueden
actuar de oficio, lo que se traduce en impunidad, misma que aprovechan a su favor los
delincuentes e infractores de la ley.
Nosotros recomendamos a la Polica Nacional, sobre todo a las autoridades de Siuna,
que cambien su actitud y se conviertan en facilitadores del proceso de saneamiento, para
garantizar el cumplimiento de la ley y la paz en la regin.
El Ejrcito de Nicaragua, segn muchos entrevistados, es la institucin ms beligerante
y la que goza de mayor confianza y credibilidad en el terreno. Lamentablemente no
puede hacer mucho para detener los delitos contra el medio ambiente y la propiedad
comunal, porque las leyes lo limitan a cumplir solo funciones de acompaamiento.
58
57
Comunicacin personal con Rodolfo Smith y Hans Krauter, de la oficina de cooperacin alemana.
58
Comunicacin personal con el teniente coronel Marlon Paniagua, jefe del BECO.
[55]
Si bien el Ejrcito tiene algunos puestos de control por donde transita toda la madera
extrada de la reserva de Bosawas, si los traficantes y transportistas de madera tienen los
papeles y permisos librados por las instituciones competentes para trasladar la carga, el
Ejrcito no puede hacer nada para detenerlos, ms all de revisar los permisos, verlos
pasar y levantar las agujas en los puestos de control.
59
En aos recientes el Batalln Ecolgico (BECO) ha hecho algunas detenciones de
cargas de madera que no tenan los permisos debidos, pero segn el teniente coronel
jefe del Batalln Ecolgico, los detenidos, una vez que la carga es incautada, se
presentan ante las instituciones del Estado con competencia Magfor e Inafor y
consiguen los permisos para reclamar la madera incautada por el BECO y realizar los
traslados.
60
En palabras textuales del teniente coronel Marlon Paniagua, jefe del
Batalln Ecolgico:
Nosotros solo tenemos funcin de acompaamiento, las instituciones con
competencias son las que tienen que hacer el trabajo, la ley limita nuestra
actuacin, no estamos autorizados a participar de forma directa en el
saneamiento
La Ley de Conservacin del Uso de los Suelos en la Reserva de Bisfera de Bosawas,
publicada en La Gaceta 215, del 11 de noviembre de 2008, aprobada el 9 de septiembre
de 2008; Ley 669, en su artculo 7, impone lo siguiente:
Se faculta al Ejrcito de Nicaragua y a la Polica Nacional a ubicar y hacer uso
de la tcnica y efectivos que sean necesarios, dentro de aquellas zonas
consideradas como reas crticas de entrada de migrantes, precaristas y
latifundistas en funcin de apoyar a las instituciones mencionadas en el
cumplimiento de esta Ley, adems de garantizar el rea perimetral externa de
diez kilmetros de la Reserva, de acuerdo a lo establecido en el prrafo in fine
del artculo 11 de la Ley 647, Ley de Reformas y Adiciones a la Ley General del
Medio Ambiente y los Recursos Naturales, publicada en La Gaceta, Diario
Oficial 62, del 3 de abril del 2008.
Consideramos que este nuevo ordenamiento jurdico otorga el suficiente amparo legal al
BECO para legitimar todos los actos de esta institucin en pro de la proteccin del
medio ambiente, las reas protegidas, la propiedad comunal y la integridad fsica de los
miembros de las comunidades y territorios.
3.4 Actores claves sin competencia legal o administrativa
Existen dos actores ms en lo que atae los instrumentos jurdicos y administrativos:
Hasta antes de la aprobacin del decreto presidencial 15-2013 no se le estableca
ninguna competencia o funcin particular en el proceso de saneamiento a Marena,
Marena-Setab y los ONG; estas instituciones y actores desempean un rol muy
importante, sobre todo en los territorios indgenas ubicados en reas protegidas.
59
dem.
60
dem.
[56]
Marena y Marena-Setab:
Creemos que estas dos instituciones, que se encuentran estrechamente vinculadas con
los territorios indgenas y tnicos ubicados en reas protegidas, deberan de tener un rol
ms preponderante en el proceso de saneamiento.
61
En palabras textuales de un funcionario del Marena-Setab que pidi el anonimato:
En principio Marena como institucin no tiene ningn mandato de ley en el
tema del saneamiento. Lo anterior no significa que Marena no sea agraviada
por los daos que al ambiente y los recursos naturales ocasionan los invasores
a las zonas ncleos y/o territorios indgenas.
En el proceso de saneamiento Marena como tal puede y debe apoyar, en la
verificacin de campo sobre daos ambientales, cuantificarles y dictar las
medidas de remediacin que el colono debe comprometerse a cumplir. Ahora,
en este tema del saneamiento Marena es aliada estratgica de los GTI.
Ahora, entre saneamiento y desalojo de invasores recientes, hay mucha
diferencia. De conformidad a la Ley 445, son sujetos a saneamiento aquellos
ciudadanos que poseen ttulo de reforma agraria, IAN y otros, pero en el caso
de los invasores recientes, ah s aplica el desalojo.
Para la vigilancia y proteccin de Bosawas, Marena cuenta con el siguiente
sistema: siete puestos de control, de los cuales funcionan regularmente cuatro,
siendo estos los siguientes: Espayulingna-Bonanza, Siuna-El Guineo propiedad
de Inafor, Waslala y Wiwil, Empalme de La Maraosa. Adems Marena cuenta
con siete coordinadores municipales, siete tcnicos de campo y diecinueve
guardabosques oficiales. Si se hiciese una operacin aritmtica dividiendo el
nmero de personal de campo entre los 20 mil kilmetros cuadrados que posee
Bosawas, el resultado es que a cada compaero le corresponderan 606
kilmetros cuadrados, a cada uno. Solo Mandrake podra hacer el milagro. Esto
por un lado. Por el otro, la presencia permanente de Marena en las
profundidades de Bosawas, cuyo objetivo sera evitar la deforestacin, se
convierte en una misin imposible, por la falta de recursos financieros para
operar...
A ttulo personal yo identifico cinco principales amenazas sobre Bosawas,
siendo stas las siguientes: Dbil gobernanza, invasiones a reas protegidas y
territorios indgenas, comercio ilegal de tierras, cambio de usos del suelo y
dficit presupuestario.
En relacin al tema de la gobernanza, el nuevo Plan de Proteccin y Manejo
Conjunto de la Reserva de Bisfera Bosawas define un sistema de conduccin
consistente en la formacin y puesta en funcionamiento de comisiones
interinstitucionales municipales, territoriales indgenas, desde donde se podrn
abordar los problemas muy particulares de la Reserva. A estas CMB se deben
incorporar: Ejrcito de Nicaragua-Batalln Ecolgico, Polica Nacional, PGR,
Ministerio Pblico (si existieran) e indudablemente Marena. En el nico
municipio que existe [esta comisin] es Siuna.
61
Vase la Ley 407, y Ley 445, artculo 27.
[57]
[58]
La inclusin de todos los actores antes identificados, con sus funciones asignadas, es
otra enorme fortaleza.
Las funciones asignadas a estas instituciones en el proyecto de Manual de Saneamiento
forman parte del mandato de ley que estas instituciones tienen en el rgimen legal que
les dio vida, es decir, que sus leyes orgnicas y reglamentos internos estn en armona y
estrechamente vinculadas a la etapa de saneamiento, lo que es bueno, porque permite
llenar los vacos de la Ley 445 y avanzar en el proceso.
La participacin de las instituciones competentes en el saneamiento es fundamental,
porque garantizara la veracidad, legalidad y fortaleza jurdica y administrativa de todos
los actos de saneamiento. Adems, toda la informacin recogida y sistematizada a travs
de las instituciones del Estado tendra el carcter de informacin oficial, y se podra
utilizar no solo para calificar y clasificar a los terceros y sus ttulos, sino tambin como
prueba documental para interponer los juicios que correspondan en contra de las
personas que han cometido delito.
Obstculos y debilidades
1) Desconocimiento y marginacin del cuerpo jurdico y administrativo especial
creado para regir las regiones autnomas. El desconocimiento generalizado por
parte de todos los actores involucrados acerca de las leyes generales, especiales
y conexas que rigen la situacin de los terceros en las regiones autnomas.
2) La falta de inters de algunas instituciones y funcionarios pblicos competentes,
que tendran que integrar las comisiones de trabajo y entrar en los territorios
para recoger y sistematizar la informacin requerida.
3) La falta de recursos econmicos y logsticos para pagar y dotar de los materiales
necesarios a los funcionarios y lderes que tendran que participar. No hay
oficinas en el terreno, ni medios de transporte; el personal es insuficiente, hay
concentracin de funciones y es poco el personal calificado.
4) La dificultad para trabajar en equipo, coordinarse y hacer sinergia institucional
impide a las instituciones comprender que las funciones de todas las
instituciones estn ntimamente vinculadas; impide tambin integrar las
comisiones de trabajo y entrar en los territorios para realizar la encuesta de los
terceros.
62
5) La ausencia de una visin de conjunto de la problemtica del saneamiento, lo
que genera son prejuicios e interpretaciones incompletas y parciales que
obstaculizan el proceso.
6) Los terceros se niegan a facilitar la informacin requerida en las encuestas
socioeconmicas.
7) La recoleccin inadecuada de la informacin, la ausencia de archivos en lugares
seguros y ordenados.
8) La falta de consenso para aprobar el proyecto de Manual de Saneamiento.
Si no se superan estas debilidades ser muy difcil avanzar en el proceso de
saneamiento.
62
Vase Bonilla 2012.
[59]
63
Comunicaciones personales con Carlos Alemn, Evelyn Taylor, Rufino Lucas, No Coleman, Armando Edwin,
Rodolfo Smith y otros lderes regionales territoriales y comunales.
[60]
4.2- Indemnizacin
Resarcimiento de un dao o perjuicio. En lo civil, quien por su culpa o
negligencia causa un dao a otro, est obligado a reparar el perjuicio causado; y
aun no existiendo ni culpa ni negligencia, cuando conforme a la ley se tiene que
responder por los daos causados por otras personas tenidas a su cargo o bajo su
dependencia, o por el simple hecho de las cosas de que es propietario o guardador.
Asimismo, el perjuicio causado por el incumplimiento de las obligaciones legales,
contractuales o extracontractuales, se resuelve por el resarcimiento econmico.
En lo penal, el autor de un delito, adems de responder criminalmente, responde
civilmente por el dao material y moral causado a la vctima, a sus familiares o a
un tercero. Como es natural, esa responsabilidad civil se traduce en el pago de la
correspondiente indemnizacin pecuniaria
64
En este contexto conviene exponer el amparo legal que legitima la aplicacin de la
indemnizacin como metodologa de saneamiento:
Ley 445; Artculo 37.- El tercero que ha recibido ttulo agrario con algn vicio
de forma o de fondo en tierras indgenas, ser indemnizado para que devuelva
las tierras a las comunidades indgenas afectadas.
Territorio indgena Mayangna Sauni Bas (Sikilta)
Un ejemplo de la aplicacin de esta metodologa es Mayangna Sauni Bas (Sikilta),
situado en el rea rural del municipio de Siuna. Forma parte de la Reserva de Bisfera
de Bosaws en la RAAN y es parte tambin de J inotega.
Sikilta tiene una poblacin aproximada de 115 familias de indgenas comunitarios,
distribuidas en 43,200 ha. Este territorio cuenta con una extensin en la zona ncleo de
391 km
2
, y de 41 km
2
en la zona de amortiguamiento de la Reserva.
Actualmente los comunitarios de Sikilta estn organizados en una estructura territorial
compuesta por el presidente del territorio, vice-presidente, secretario, sndico territorial,
wistah territorial, consejo territorial de ancianos, y con sus estructuras comunales
tradicionales, entre otras autoridades.
Este territorio ha empleado e impulsado varias metodologas para sanear su territorio,
as como para frenar el avance de la frontera agrcola y la explotacin de sus recursos
naturales.
La primera metodologa aplicada en Sikilta fue la indemnizacin a favor de terceros,
como incentivo para que abandonaran las tierras comunales. Fue implementada en los
aos ochenta y dirigida por el INRA.
64
Ossorio, Manuel: Diccionario de ciencias jurdicas polticas y sociales, pp. 374-375. Buenos Aires, s.f.
[61]
Lderes y autoridades coinciden en que esta metodologa no tuvo mucho xito y que no
se debe volver a aplicar, porque las indemnizaciones solo sirvieron para fortalecer
econmicamente a los terceros beneficiados, quienes pasado un tiempo volvieron a
penetrar el territorio para ocupar extensiones de tierra an mayores.
En la actualidad hay una gran resistencia por parte del Estado y los territorios indgenas
a que se aplique esta metodologa como tcnica de saneamiento, porque sostienen que
indemnizar a terceros sera como premiar a las personas que ilegalmente han ocupado
tierras indgenas y afectado recursos naturales en reas protegidas, quienes incluso
podran sentirse estimulados a incrementar las invasiones a los territorios.
Otra limitante de esta metodologa son los escasos recursos econmicos que dice tener
el Estado para cubrir las indemnizaciones si se aplicase esta metodologa de forma
generalizada.
Es oportuno saber que las instituciones del Estado que llevan control y registro de las
personas beneficiadas con ttulos de reforma agraria son la IP y la PGR, en
consecuencia, estas instituciones estn calificadas para conocer el nmero de terceros
beneficiados con ttulos de reforma agraria que pudieran padecer de vicios de forma y
fondo. Estar al tanto de esta informacin permitira hacer una proyeccin del costo que
le implicara al Estado pagar estas indemnizaciones.
Recomendamos al Estado y a las instituciones competentes que, si deciden aplicar esta
metodologa, se apeguen a la Ley 445 y realicen una exhaustiva calificacin y
clasificacin de los terceros que podran gozar de este beneficio, evitando duplicaciones
de las indemnizaciones y sancionando a los terceros que ya fueron indemnizados y que
insisten en permanecer ocupando espacios que forman parte de propiedades comunales,
o que a pesar de la indemnizacin recibida vendieron a otros terceros la propiedad que
ocupaban.
65
4.3- Desalojo y reubicacin
Se denomina desalojo o desalojamiento a una accin autorizada legalmente,
realizada por medio de la fuerza pblica del pas (habitualmente la polica), que
permite obligar a abandonar los inmuebles, como edificios, fbricas u otros
recintos ocupados ilegalmente, bsicamente sin la existencia de contrato o
autorizacin de sus dueos, a las personas que la estn habitando.
66
En el territorio de Sikilta se han realizado dos desalojos en diferentes pocas; ambos han
sido promovidos y ejecutados por el Marena con el acompaamiento de algunas
instituciones como la Polica y el Ejrcito; el primero en los aos noventa y el segundo
en el 2009, a travs del rgano coadministrador de la Reserva de la Bisfera de
Bosaws, denominado Setab-Marena.
65
Comunicacin personal con Hans Krauter, No Coleman Damaco, Armando Edwin y otros.
66
http://es.mashpedia.com/Desalojo
[62]
Ambos desalojos han sido impulsados por motivos ambientales, debido a que el 80%
del territorio de Sikilta se encuentra en la zona ncleo y de amortiguamiento de
Bosaws, por eso el Marena, impelido por su obligacin de custodio y coadministrador
de la Reserva, se ha visto en la obligacin de impulsar los desalojos.
Lderes y autoridades indgenas del territorio que han sido entrevistados, si bien estn
de acuerdo con los desalojos efectuados, (porque han bajado la presin de la frontera
agrcola sobre su territorio y desincentivado temporalmente ms penetraciones ilegales),
critican el hecho de que hayan sido motivados por razones exclusivamente ambientales.
Es decir, los derechos indgenas no han sido considerados por las instituciones como
motivos suficientes para actuar al respecto.
67
Lderes y autoridades indgenas critican el hecho de que los desalojos realizados por
iniciativa del Marena, si bien les han beneficiado, han estado caracterizados por una
serie de desaciertos, entre los que se destacan los siguientes:
Falta de organizacin y coordinacin entre las instituciones competentes y entre las
instituciones y las autoridades del territorio.
Ausencia de planes operativos de contingencia, as como de bancos de tierra
proporcionados por el Estado para resolver el problema real de tierra que podran
padecer las personas o familias desalojadas, ofrecindoles reubicacin en lugares
ms o menos similares a los sitios de donde fueran desalojados. Esta ausencia
provoc que los desalojados fueran abandonados en una comunidad denominada El
Hormiguero, lo que gener un gran rechazo por parte de la poblacin local.
68
Los partidos polticos en oposicin al gobierno de turno ven este tipo de errores como
una oportunidad para criticar y deslegitimar las acciones del Gobierno y su
administracin, cosa que aprovechan para prometer a los terceros que, si votan por sus
candidatos, les garantizarn su permanencia en las reas protegidas y los territorios
indgenas; as esperan acrecentar la masa de sus seguidores. Por este motivo los partidos
polticos no apoyan el saneamiento, pues consideran que estas polticas afectaran
principalmente a la etnia mestiza de la que obtienen mayor cantidad de votos.
En consecuencia, los partidos polticos no estn dispuestos a pagar el precio que podra
implicar materializar desalojos, porque temen que en futuras elecciones los terceros
afectados los castiguen votando por los partidos de oposicin no vinculados con las
polticas de saneamiento.
El papel que desempean los medios de comunicacin contrarios al gobierno de turno
es otro gran problema, porque, por un lado, mantienen una campaa permanente y
sistemtica criticando la supuesta falta de compromiso del Estado para resolver esta
situacin, pero por otro lado, cuando el Estado realiza alguna accin orientada a
solucionar sobre todo los daos ambientales generados por la migracin y el avance de
67
Comunicacin personal con Rodolfo Smith, de la cooperacin alemana, y Netan Mordy, presidente del territorio
indgena de Sikilta
68
Comunicacin personal con un funcionario de Marena que pidi el anonimato.
[63]
69
Comunicacin personal con un funcionario de Marena que pidi el anonimato.
[64]
b) Viejos vivientes
c) Terceros compradores de buena y mala fe
d) Nuevos vivientes
e) Colonos invasores
f) Traficantes de tierra
Segn sea el tipo a que el tercero pertenezca, los territorios pueden o no reconocerles
ciertos derechos y ofrecerles la oportunidad de permanecer en los territorios, ya sea
adoptndolos como hijos legtimos del territorio, o mediante contratos de arrendamiento
u otros mecanismos.
a.- Mestizos costeos: Son personas o familias de padres mestizos pero nacidos en las
regiones autnomas; mantienen relaciones histricas con las comunidades y territorios,
reconocen y practican usos y costumbres similares a los miembros de los colectivos
comunitarios y respetan a las autoridades y lderes indgenas y tnicos.
70
Segn entrevistas con lderes y autoridades indgenas y tnicas, coinciden en que a este
tipo de terceros hay que aplicarles un procedimiento especial, el problema es que este
trato especial an no lo han definido todos los territorios, solo algunos, como es el caso
del territorio rama y kriol.
71
b.- Viejos vivientes: Son viejos vivientes aquellas personas o familias integradas al
territorio por relaciones histricas de convivencia (alrededor de 30 aos pero a criterio
de cada comunidad), con los comunitarios hijos del territorio. Mantienen
tradicionalmente relaciones de buena vecindad con los comunitarios, aceptan y
practican costumbres compatibles con las de los miembros del pueblo de destino y no
han provocado daos sociales y ambientales graves, ni han negociado de manera
unilateral e inconsulta con la tierra a la que accedieron con consentimiento o no de las
actuales o pasadas generaciones del pueblo de destino.
El reconocimiento de la calidad de viejo viviente no es tan solo una cuestin de tiempo
sino de convivencia pacfica y armoniosa; sern las asambleas las que definan de
manera definitiva cules son sus viejos vivientes y quines son sus descendientes.
72
Algunos entrevistados sostienen que los viejos vivientes son las personas y familias
beneficiadas por ttulos de reforma agraria del IAN y del INRA que recibieron ttulos
antes del ao 1987 y que han ocupado la propiedad. Como hemos visto, son los nicos a
los que la Ley 445 les reconoce derechos de posesin.
73
c.- Terceros compradores de buena y mala fe de propiedades ubicadas en tierras
indgenas.
74
70
Comunicacin personal con Rufino Lucas Wilfred, funcionario de Conadeti, y Marcos Hoppington, asesor jurdico
de la misma institucin.
71
Vase (2009) Gua de Convivencia del Gobierno Territorial tnico.
72
Plan Autnomo de Desarrollo y Administracin del Territorio Rama y Criol; Gua de Convivencia Econmica y
Social, p. 8.
73
Comunicacin personal con No Coleman Damaco, diputado mayangna.
74
Vanse en el glosario las definiciones los trminos de buena y mala fe.
[65]
[66]
75
Marcelino Salomn Bergara, juez suplente de Awastingni; Nelson Ortiz, fundador del GTI Amasau; Marcial
Salomn Sebastin, del Consejo de Ancianos y fundador territorial; Yoran Lpez Castillo, vice sndico comunal;
Armando Salomn Sebastin, anciano de la comunidad; y MiriamBruck Pedro, lder de Awastingni.
76
Vase Bonilla (2009), cap. Motivos que impulsan la migracin en la actualidad.
77
dem, pp. 64-74.
[67]
conservacin de los recursos han dividido los territorios en diferentes zonas de uso, que
en trminos generales son las siguientes:
Zonificacin de los territorios indgenas y tnicos
Zona agrcola;
Zonas de recoleccin y cacera;
Zona de conservacin, donde est prohibida cualquier intervencin, sea artesanal
o industrial;
Zona de ecoturismo;
Zonas histricas;
Zona de girisera o de explotacin mineral [generalmente de oro];
Zona frecuente, que son lugares en donde la gente puede entrar y salir;
Zona infrecuente, que es donde no puede entrar nadie;
Zonas sagradas (cementerios y otros);
Zonas de recarga hdrica;
Zona de aprovechamiento comunal y forestal.
78
Estas zonificaciones se establecieron segn las caractersticas naturales del suelo, su
vocacin y su capacidad, en consecuencia, las actividades econmicas o productivas
que se vayan a realizar tienen que estar en armona con estas caractersticas y con el uso
particular que los territorios definieron para cada zona.
Existen zonas en las que no se puede trabajar ni explotar recursos, como son los sitios
sagrados, las zonas de recarga hdrica y las zonas infrecuentes.
Los GTI han establecido reglas de distribucin y uso para cada zona. Por ejemplo, para
ocupar y trabajar una parcela, el interesado tiene que pedir permiso al sndico de la
comunidad donde vive; si la parcela est fuera de su circunscripcin comunal y dentro
de otra, tiene que coordinarse con el sndico del lugar ms cercano a la parcela que el
solicitante quiere ocupar. Una vez que el solicitante se coordin con el sndico, ste
tiene que informar al GTI, para que un tcnico se presente en la parcela solicitada y
levante los datos geogrficos de la misma; una vez que el tcnico realiza el trabajo de
campo, el sndico territorial debe librar una constancia autorizando al solicitante el uso
del suelo. La informacin recolectada garantiza el control y registro de los bienes del
territorio.
La zona reservada para distribuir la tierra entre los miembros de las comunidades es la
zona agrcola. Los miembros de las comunidades pueden ocupar cualquier espacio de
esta zona que no est siendo utilizado por otro miembro; la dimensin del rea que
tienen derecho a usar se mide segn la capacidad de trabajo del solicitante.
Un ejemplo que ilustra los lmites de uso y la naturaleza conservacionista de los
mayangna lo podemos observar en Mayangna Sauni As. Este territorio estipula que el
mximo de cabezas de ganado que puede tener un miembro de su territorio son treinta, a
razn de una manzana por cabeza de ganado. Si tienen ms ganado no tienen derecho a
78
Vase Bonilla (2012).
[68]
ocupar ms tierra, ya que los mayangna consideran que la persona que ocupe ms tierra
para ganado deja de ser indgena.
79
Resulta que por la manera desordenada en que los terceros entran y ocupan las tierras, y
por el desconocimiento que padecen acerca de la vocacin natural de los suelos, de la
zonificacin de la propiedad comunal y de las leyes y reglas internas que los territorios
han establecido, los terceros suelen ubicarse en cualquier parte, afectando lugares
sagrados, zonas de recarga hdrica, parcelas asignadas a comunitarios que estn siendo
trabajadas por miembros de las comunidades de destino, reas de conservacin y dems,
lo que agudiza el desorden, la presin sobre los recursos y la tensin entre las etnias.
79
Ver Bonilla (2012).
[69]
Para ilustrar las zonificaciones, exponemos los mapas de los territorios indgenas
Mayangna Sauni Bas (Sikilta) y Mayangna Sauni As (MASA):
[70]
80
Comunicaciones personales con No Coleman Damaco y Armando Edwin.
[71]
Dada esta definicin, uno puede ver que la negociacin sucede en casi todas las
reas de la vida. En el rea de la abogaca un negociador experto sirve como
defensor de una de las partes y procura generalmente obtener los resultados ms
favorables posibles a la misma. En este proceso el negociador procura determinar
el resultado mnimo que la otra parte (o las partes) quiere aceptar, ajustando
entonces sus solicitudes consecuentemente. Una negociacin "acertada" en esta
rea se produce cuando el negociador puede obtener todos o la mayora de los
resultados que su parte desea, pero sin conducir a la parte contraria a interrumpir
permanentemente las negociaciones.
La negociacin tradicional se denomina en ocasiones ganar-perder debido al
estilo de dureza de los negociadores que persiguen conseguir tanto como puedan
para su parte. En los aos 70, los practicantes y los investigadores comenzaron a
desarrollar el enfoque de ganar-ganar en la negociacin, de forma que las dos
partes quedaran satisfechas al haber obtenido beneficios. Ello resulta positivo al
evitar posibles futuros conflictos
81
Las experiencias de los territorios indgenas Mayangna Sauni As, Mayangna Sauni
Bas y Tasba Pri.
Las siguientes citas ilustran las limitaciones y oportunidades que ofrece la aplicacin de
la negociacin como metodologa de saneamiento:
Los lderes y autoridades del territorio Mayangna Sauni As han saneado su
territorio utilizando la metodologa de la negociacin. Los lderes van donde el
colono y le explican, en base a la Ley 445, cules son sus derechos y cules son
sus obligaciones; entonces lo que ellos hacen es un proceso inicial de
negociacin en el campo con los colonos.
Los colonos sensibilizados hacen un acuerdo con el territorio; a algunos el
territorio les otorga tres meses de tiempo para que recojan sus cosechas y se
retiren; otros colonos piden seis meses, y as sucesivamente. En Sauni As se han
desalojado a todos los colonos, prcticamente ahora viven en el borde del
territorio, pero ya no estn dentro del territorio.
Una de las razones de que esta metodologa haya tenido xito en Sauni As es
por la densidad poblacional de los terceros dentro del territorio. En Sauni As la
densidad poblacional de los colonos era bastante baja comparado con Sauni
Bas. En Sauni Bas son 298 familias y en Sauni As eran 52 familias, y ubicados
en diferentes puntos en donde se poda ir a trabajar y negociar con ellos.
Otra ventaja de Sauni As es de que la poblacin indgena es mayor que la de los
colonos; en cambio en Sauni Bas la poblacin mestiza o de colonos es superior
a la de la poblacin indgena, entonces el proceso de negociacin difiere en los
dos territorios, si un elemento fundamental es la densidad poblacional de
colonos que tienes dentro de tu territorio.
81
http://es.wikipedia.org/wiki/Negociaci%C3%B3n
[72]
[73]
82
Diccionario de ciencias jurdicas polticas y sociales. Manual Ossorio.
[74]
[75]
83
Comunicacin personal con Hans Krauter, de la cooperacin alemana.
84
Ley 540, aprobada el 25 de mayo del 2005.
[76]
La mediacin consiste en la intervencin de un amigable componedor de carcter
neutral que apoya en la solucin de algn conflicto o controversia entre dos o ms
partes en disputa. El mediador no decide ni impone soluciones, son las partes
interesadas las que resuelven el conflicto. El mediador solo presta apoyo a las partes
para que se comuniquen de manera fluida y respetuosa a fin de lograr un acuerdo.
Exponemos a continuacin la experiencia de un territorio que ha implementado la
mediacin como metodologa de saneamiento.
El territorio indgena de Matumbak, despus de que recibi su ttulo de dominio sobre
las tierras y propiedades comunales, intent en varias ocasiones iniciar su proceso de
saneamiento. Sin embargo, este territorio no contaba con la encuesta jurdica de los
terceros actualizada, porque Conadeti solo haba realizado un muestreo del 10% de los
terceros presentes en el territorio, en consecuencia, la informacin indispensable para
impulsar el saneamiento estaba incompleta.
Las autoridades de Matumbak dispusieron llenar este vaco realizando la encuesta. Se
contrat un abogado, se prepar un equipo tcnico para entrar al campo a hacer la
encuesta y se convoc a las instituciones competentes, pero la nica institucin que se
present y acompa al equipo de campo fue el Ejrcito.
El trabajo de campo se estaba realizando sin mayores dificultades, ms all de las que
imponen las distancias y el terreno, de modo que el acompaamiento del Ejrcito serva
no solo de proteccin fsica del personal, sino elemento coactivo indirecto, y los
terceros entrevistados mostraban cierta voluntad de cooperar y dar la informacin
requerida.
Cuando se presentaron en una de las comunidades de terceros se encontraron una
reunin convocada por el alcalde de Bonanza donde se orientaba a los terceros a no dar
la informacin que el equipo tcnico peda, pues segn este alcalde, los tcnicos
indgenas no tenan autorizacin para hacer este trabajo. En consecuencia, los terceros
cambiaron de actitud y elevaron el tono contra los miembros del equipo tcnico. Ante
esta situacin amenazante, el equipo y los militares decidieron abandonar el lugar.
Al ver la falta de apoyo de las instituciones pertinentes, la dirigencia de Matumbak, en
coordinacin con su asesor jurdico, decidieron impulsar una mesa de dilogo con los
terceros, con el apoyo de la municipalidad de Bonanza, principalmente a travs de las
figuras del vice alcalde y el secretario poltico del partido sandinista en Bonanza,
quienes entendieron la necesidad de acercar a las partes y evitar la violencia.
Las mesas de dilogo se impulsaron con el objetivo, por parte de la dirigencia indgena,
de sensibilizar a los terceros sobre la condicin de ilegalidad en que se encontraban en
la propiedad comunal, habida cuenta de que el territorio es el dueo en dominio de toda
la propiedad comunal y tiene un ttulo entregado por el Estado; otro objetivo era abordar
temas como los daos ambientales y el avance de la frontera agrcola, para buscar
compromisos que condujeran a parar estos perjuicios.
[77]
Una vez que se instalaron las mesas de dilogo se identific que los representantes de
ambos sectores carecan de metodologas de comunicacin adecuadas para encontrar
soluciones consensuadas al conflicto, lo que gener la necesidad de involucrar a una
institucin que capacitara a los miembros de las mesas de dilogos con metodologas de
resolucin alterna de conflictos, como la mediacin y negociacin.
Se identific a la Direccin Alterna de Resolucin de Conflictos (Dirac), adscrita al
Poder J udicial, como la institucin idnea, pero dado que los costos eran demasiado
altos para los terceros o los indgenas, se solicit a la cooperacin alemana apoyo
institucional y econmico para las capacitaciones a ambas partes.
Las capacitaciones permitieron que las partes se acercaran, intercambiaran ideas, y se
sensibilizaran, y se acord realizar la encuesta jurdica pero con el acompaamiento de
lderes de los terceros. Tambin se logr bajar la tensin entre las etnias y mantener una
relativa calma en el territorio.
Segn entrevistas a autoridades y lderes que participaron en estas mesas de dilogo, las
capacitaciones les permitieron adquirir conocimientos bsicos de comunicacin
pacfica. Lo que obstaculiz el avance fue la actitud de algunas instituciones que por su
descoordinacin, su falta de compromiso, la ausencia de consensos y las opiniones
encontradas entorpecieron los acuerdos entre las partes. Por lo tanto, este proceso se
encuentra an pendiente y hechos recientes han agudizado el conflicto.
4.8- Arrendamiento
Se llama arrendamiento o locacin el contrato por cual dos partes se obligan
recprocamente, la una a conceder el uso, goce, o ejecutar una obra o a prestar un
servicio; y la otra a pagar por este uso, goce, obra o servicio un precio
determinado y cierto. Se llama arrendador o locador el que da la cosa en
arrendamiento, y locatario, arrendatario o inquilino el que la recibe.
85
El territorio indgena que mayor experiencia y xito ha tenido con esta metodologa de
saneamiento es Karata, en la cabecera regional de Puerto Cabezas, Bilwi.
Karata, que fue titulado en 1905 por la primera comisin tituladora de la Mosquitia, ha
administrado y arrendado la propiedad comunal a un sinnmero de terceros, personas
naturales y jurdicas que se encuentran asentados en la cabecera regional de la RAAN.
En estudios anteriores
86
explicamos las ventajas que este territorio ha experimentado en
su relacin con las instituciones financieras gracias a la metodologa del arrendamiento,
pues ha logrado que los bancos presentes en la cabecera regional otorguen crditos a los
miembros del territorio cuando estos presentan como soporte sus derechos de posesin
y las mejoras que sobre la propiedad comunal han hecho y tienen a su nombre.
Expusimos tambin cmo este territorio ha ido afinando su relacin con otras
85
Cuadra Zabala, J oaqun: Anotaciones al Cdigo Civil de Nicaragua. Art. 2810 del Cdigo Civil de Nicaragua,
tomo II.
86
Bonilla 2010.
[78]
87
dem, pp. 79-81.
[79]
predios abandonados y las mejoras. 4. La subasta de los bienes para el pago del
canon, cuando los dueos de los bienes estn presentes.
Como podemos observar, Karata ha profundizado el arrendamiento como metodologa
de saneamiento, lo que les ha permitido vivir de forma pacfica, obtener recursos
econmicos, fortalecer su forma de gobierno y desarrollar a las comunidades
implementando proyectos de desarrollo.
Segn el presidente de Karata, con el dinero de los arrendamientos el territorio apoya la
construccin de infraestructura (calles, andenes, etc.) y desarrolla programas de becas
para estudiantes de pocos recursos, desde la primaria hasta la universidad, lo que a su
vez fortalece al GTI.
88
Se considera que esta metodologa puede aplicarse en otros territorios, ajustando las
normativas segn las particularidades de cada uno.
4.9- Convivencia y coexistencia pacfica
La convivencia, en sentido amplio, es la accin y el resultado de convivir, esto
es, la situacin en que dos o ms personas viven en mutua compaa,
compartiendo un mismo espacio y tiempo. En forma esquemtica podemos
imaginar una lnea recta que tuviera en un extremo la idea de convivencia y en el
otro la idea de guerra civil como lo ms contrario a la convivencia; en la zona
intermedia podramos situar la mera coexistencia. Coexistir solo exige que
quienes coexisten se mantengan en la existencia al mismo tiempo, sin importar en
qu condiciones, ms o menos hostiles, ocurra tal hecho.
En cambio, convivir exige la realizacin prctica de ciertos compromisos en
cuanto a respeto mutuo, a cooperacin voluntaria y a compartir responsabilidades.
Esta distincin tambin puede aplicarse a las relaciones entre colectivos. Por
ejemplo, puede hablarse de la coexistencia, o bien de la convivencia, entre grupos
sociales, o entre pases
Una convivencia que merezca ese nombre no puede existir si no se toman en
serio, como mnimo, los valores propios de la tica cvica bsica: La libertad
responsable, la igualdad, la solidaridad, el respeto activo y la actitud de dilogo.
Esos valores bsicos forman en conjunto una peculiar idea del valor justicia. La
justicia social puede entenderse como el valor resultante del compromiso con esos
otros valores ms bsicos, de manera que la sociedad ser ms o menos justa en la
medida en que no descuide ninguno de tales valores sino que los refuerce en la
prctica cotidiana
88
Comunicacin personal con Ronald Wittinngham, presidente del GTI y sndico del territorio.
[80]
89
Lpez Martnez, Mario (dir.). Enciclopedia de Paz y Conflictos, tomo I, pp. 184-186. Eirene, Instituto de la Paz y
los Conflictos. Universidad de Granada. Espaa.
[81]
[82]
[83]
[84]
Terceros son todas las personas naturales o jurdicas, distintas de las comunidades, que
aleguen derechos de propiedad dentro de una tierra comunal o un territorio indgena.
La autoridad mxima que determina la condicin de tercero son las asambleas
comunales o territoriales de las comunidades y territorios indgenas y tnicos,
respectivamente. Los criterios que toman en cuenta para calificar la condicin de
persona distinta de los miembros de las comunidades son:
La sangre, la lengua o idioma, el lugar de nacimiento, el conocimiento y prctica de los
usos y costumbres tradicionales que caracterizan su cultura, los aos de vivir en la
comunidad o territorio, si est casado con un miembro original de la etnia, y el tipo de
actividad econmica que desarrolla sobre la tierra.
La Ley 445, en los artculos del 35 al 38, desglosa as la tipologa de terceros:
El artculo 35 otorga prioridad a los derechos de dominio, propiedad y ocupacin de las
comunidades indgenas y tnicas, por encima de supuestos derechos de propiedad y
ocupacin adquiridos a travs de ttulos obtenidos por terceros, y anula supuestos
derechos de propiedad y posesin adquiridos por terceros a travs de estos ttulos, en el
caso de que los beneficiarios de esos derechos no los hayan ejercido antes del ao1987.
El artculo 36 delimita y describe el nico tipo de tercero al que la Ley le reconoce
derechos de posesin, que son los que ostentan ttulos de reforma agraria y que a la vez
ocuparon y poseyeron las propiedades antes de 1987.
Este artculo no otorga ningn derecho de dominio al tercero beneficiado. El dominio de
la propiedad comunal siempre est bajo la autoridad de los miembros que integran la
comunidad o el territorio indgena; los derechos que reconoce son derechos de posesin.
Este artculo restringe el derecho de posesin al tercero que ostenta ttulo agrario librado
sobre tierras comunales, porque le prohbe vender la propiedad a persona distinta de la
comunidad indgena o tnica en donde la propiedad est ubicada, y establece que slo
puede vender las mejoras a la comunidad en donde est ubicado el bien inmueble, lo
que permite a la comunidad afectada recuperar su patrimonio y mantener la integridad
de la propiedad comunal.
La Ley 445 no establece cules son los derechos de los herederos de este tipo de
terceros, pero la Ley nmero 278, Ley de la Propiedad Reformada Urbana y Agraria,
que es la ley de la materia, en el artculo 103 estipula que las personas naturales o
jurdicas que obtuvieron ttulos de reforma agraria en terrenos de las comunidades
indgenas debern pagar un canon de arriendo a dicha comunidad. La obligacin de
pagar un canon de arriendo a la comunidad califica a este tipo de tercero como un
simple arrendatario, y obliga a todos los terceros beneficiados por ttulos de reforma
agraria a realizar este pago indistintamente de la tipologa a la que el tercero pertenezca.
La ventaja que tiene este tipo de tercero sobre las otras tipologas contenidas en la Ley
445 es que la realizacin de este contrato de arriendo no depende de la voluntad de las
autoridades indgenas y tnicas, sino de la ley, que impone a las autoridades comunales
la obligacin de establecer contratos de arriendo con los terceros que gozan de esta
condicin y que quieran permanecer en el territorio.
Concluimos que los derechos de los herederos de este tipo de tercero dependern de las
clusulas contractuales y de los derechos y obligaciones estipuladas en los contratos de
arriendo.
[85]
El artculo 37 impone que el tercero que ha recibido ttulo agrario con algn vicio de
forma o de fondo, ser indemnizado para que devuelva las tierras afectadas.
Este artculo es poco claro, pues no especifica cules son los vicios de forma y fondo,
ni tampoco quin los comete, si la institucin que otorga los ttulos, o los beneficiarios
que los reciben. Tampoco especfica a qu tipo de ttulos se refiere, aunque deducimos
que son ttulos de reforma agraria. Con este artculo, el legislador trata de proteger al
tercero adquirente de buena fe.
La indemnizacin ofrecida por el Estado es legtima, porque fue el Estado quien
ocasion los daos y perjuicios a las comunidades y a los terceros. A las comunidades,
por despojarlas de sus tierras sin ningn resarcimiento econmico; y a los terceros, por
el perjuicio de tener que devolver la propiedad a los verdaderos dueos.
Uno de los vacos que padece este artculo es que no impone al Estado la obligacin de
indemnizar a los territorios y comunidades indgenas y tnicas, en los casos en que
resulte imposible devolver la propiedad comunal (caso Tasba Pri).
Este vaco queda colmado por el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del
Trabajo (OIT), en su artculo 16 inciso 4, y la Declaracin de las Naciones Unidas sobre
los Derechos de los Pueblos Indgenas, articulo 8 punto 2 inciso b, y articulo 10, que
imponen a los Estados la obligacin de indemnizar a los pueblos originarios afectados
por sus polticas a los que no se les pudo devolver su propiedad.
El artculo 38 impone que los terceros sin ttulo alguno debern abandonar las tierras
indgenas sin indemnizacin; pero abre la posibilidad de que los terceros que no poseen
ttulos puedan permanecer en el inmueble, siempre que gocen del consentimiento de las
comunidades y que paguen un canon de arriendo a la comunidad que los acoge.
El artculo 71 establece que a partir de la entrada en vigencia de la Ley 445 se suspende
la emisin de ttulos supletorios y de reforma agraria sobre tierras reclamadas por las
comunidades, a fin de evitar la doble titulacin, el traslape de derechos entre los terceros
y las comunidades tnicas, y superposiciones de funciones y competencias entre las
instituciones incumbentes.
Este artculo suscita preguntas: qu pasa con los ttulos y derechos supuestamente
adquiridos por terceros despus del ao de 1987, cuando fue aprobada la Ley 28, y antes
del 2003, cuando entr en vigencia la Ley 445?
Como hemos visto, desde 1914 la legislacin nacional afirma que la propiedad comunal
est fuera del comercio, no se puede gravar, es inajenable, no puede ser donada ni
vendida, los derechos comunitarios son imprescriptibles y estn contenidos en leyes
especiales, por encima de las leyes ordinarias. En consecuencia, los terceros que no
estn protegidos por ttulos de reforma agraria, y los que estn protegidos pero no hayan
ocupado las propiedades antes de 1987, no tienen ningn derecho sobre la propiedad
comunal, por tanto, todos los dems instrumentos que supuestamente amparan derechos
de terceros no tienen ningn valor legal y pueden ser anulados y cancelada su
inscripcin en el registro pblico.
Sobre los actores claves desde la perspectiva del Manual de Saneamiento
El proyecto de Manual de Saneamiento no incluye a los terceros como actores claves
vinculados a la etapa de saneamiento, excepto como sujetos a ser saneados. Divide a los
actores claves en dos grupos:
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Actores directos:
1) Comunidades indgenas y tnicas
2) Conadeti
3) Intendencia de la Propiedad
4) Procuradura General de la repblica
5) Ministerio Agropecuario y Forestal
Actores invitados permanentes:
Corte Suprema de J usticia
Polica Nacional
Ejrcito de Nicaragua
La participacin de las instituciones competentes es fundamental, porque garantizara la
veracidad, legalidad y fortaleza jurdica y administrativa de todos los actos que se
realizan en pro del saneamiento. Adems, toda la informacin recogida y sistematizada
a travs de las instituciones del Estado tendra carcter de informacin oficial que
podra utilizarse no solo para clasificar a los terceros y sus ttulos, sino tambin como
prueba documental para interponer en los juicios contra las personas que han cometido
delito.
Dificultades de las instituciones del Estado:
1) Desconocimiento y marginacin del cuerpo jurdico y administrativo especial
creado para regir las regiones autnomas, por parte de todos los actores
involucrados.
2) Falta de inters de algunas instituciones y funcionarios pblicos que tendran
que integrar las comisiones de trabajo y entrar en los territorios a recoger y
sistematizar la informacin requerida.
3) Falta de recursos econmicos y logsticos para dotar de materiales a los
funcionarios y lderes que tendran que participar. Faltan en el terreno oficinas y
medios de transporte. El personal concentra demasiadas funciones y hay poco
personal calificado.
4) Dificultad para trabajar en equipo y hacer sinergia institucional. Las
instituciones y sus funcionarios no comprenden que las funciones de todas las
instituciones estn ntimamente vinculadas, en consecuencia, no se ha logrado
integrar las comisiones de trabajo y entrar en los territorios para realizar la
encuesta de los terceros.
90
5) La ausencia de una visin de conjunto de la problemtica del saneamiento
genera prejuicios e interpretaciones parciales que obstaculizan el proceso.
6) Los terceros se niegan a dar la informacin que se les pide en las encuestas
socioeconmicas.
7) La recoleccin inadecuada de la informacin, la ausencia de archivos seguros y
ordenados y la falta de custodia de la informacin archivada.
90
Vase Bonilla 2012.
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[88]
[89]
[90]
[91]
En los casos en que el Estado no pueda devolver a las comunidades las propiedades que
cedi a favor de terceros, indemnizar a las comunidades y territorios afectados (caso
Tasba Pri).
En caso de aplicar desalojos de terceros ubicados en reas protegidas, hacerlos mediante
una verdadera coordinacin interinstitucional y amparados en planes operativos de
contingencia que permitan el traslado de los desalojados a sus lugares de origen y que
incluyan contar con bancos de tierra del Estado, previamente identificados, para
beneficiar a precaristas que no hayan estado involucrados en actividades ilegales y
delictivas.
Para que la negociacin sea eficaz como metodologa de saneamiento recomendamos:
Explicar de manera oportuna y adecuada los derechos, deberes y obligaciones
que la Ley 445 impone a los terceros en tierras indgenas.
Apoyo institucional a los funcionarios indgenas.
Coordinacin de las instituciones entre ellas mismas, y entre ellas y los
territorios.
Recomendamos asimismo apoyar la gestin de los gobiernos territoriales indgenas
mediante fondos financieros que permitan mecanismos estables de autogestin
financiera en los territorios.
Propiciar un dilogo interinstitucional sobre el saneamiento a fin de definir y concertar
acciones entre los actores en pro de soluciones propositivas y reales.
A las instituciones con competencias en el proceso de saneamiento
Capacitarse en el tema de la tenencia de tierra que rige en Nicaragua. Este conocimiento
les permitir realizar correctamente anlisis, calificacin y clasificacin de los ttulos,
de los terceros y de los derechos que estos puedan tener sobre la propiedad comunal.
Para colmar el vaco en la Ley 445, aprobar el reglamento correspondiente y
materializar el saneamiento, amparndose en sus propias leyes orgnicas y reglamentos
internos.
Coordinarse y reunirse para establecer, segn sus propias leyes orgnicas y reglamentos
internos, cul es el mbito de sus competencias, qu capacidades reales tienen en el
terreno para materializar sus funciones, qu obstculos enfrentan y como podran
superarlos. Este intercambio fortalecera a las instituciones y capacitara a los
funcionarios para cumplir debidamente sus funciones.
Analizar y tomar en cuenta las zonificaciones contenidas en los planes de manejo que
los territorios han hecho en coordinacin con Marena, donde se identifica qu
actividades se permiten o no en los territorios. Estas zonificaciones serviran como
insumos para decidir eventuales reubicaciones.
Priorizar el anlisis de los casos de terceros que poseen fincas que miden entre 500 y
10,000 manzanas, para determinar cmo fue que se posesionaron de reas tan grandes, y
para tomar las medidas correctivas que los casos ameriten.
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Una vez que los territorios actualicen las encuestas jurdicas y socioeconmicas de los
terceros, es recomendable tomar acciones inmediatas, para evitar la desactualizacin de
las encuestas y el desgaste econmico y humano que sufren los territorios cada vez que
se ven en la obligacin de volver a actualizarlas.
A la Comisin de Saneamiento
La plataforma jurdica y administrativa en que se debe amparar la calificacin de los
ttulos y clasificacin de los terceros en tierras comunales debe ser la Ley 445, captulo
De los terceros en tierras comunales, y los instrumentos administrativos y operativos
elaborados por las instituciones con competencia, en consenso con las comunidades y
territorios, como es el caso del Manual de Saneamiento.
Los funcionarios tendran que trabajar de manera armnica y coordinada, entendiendo la
coordinacin como la sinergia interinstitucional que debe existir entre todas las
instituciones del Estado. Esto implica:
Evaluar las capacidades reales de los actores en el terreno para cumplir las
funciones asignadas en los instrumentos jurdicos y administrativos.
Capacitar al personal institucional involucrado, para que cuente con los
conocimientos tcnicos especficos de los procedimientos del saneamiento.
Que los funcionarios pblicos, junto a las autoridades indgenas y tnicas,
realicen reuniones con los terceros para explicarles la situacin legal en que se
encuentran y exhortarlos a que den su apoyo y entreguen la informacin y
documentos que se les requieran para regularizar su situacin.
A las comisiones encargadas de las encuestas jurdicas y socioeconmicas a los
terceros, que cuiden la informacin recolectada, sistematizndola, ordenndola y
archivndola en lugares seguros, y que nombren custodios que garanticen la
seguridad de lo archivado.
Aprobar un instrumento operativo que aglutine a todos los actores involucrados
y armonice sus funciones en pro del saneamiento.
Para clasificar los documentos jurdicos y administrativos con que se amparan los
terceros, la Comisin de Saneamiento tendra que tomar en cuenta la jerarqua
normativa que rige en Nicaragua.
Cuando la Comisin de Saneamiento se disponga a calificar los ttulos y a clasificar a
los terceros, tendra que tomar en cuenta las limitaciones a la propiedad comunal
impuestas por las leyes.
Al Poder Legislativo
Identificar y unificar en el ordenamiento jurdico nacional los instrumentos jurdicos
especiales que tengan que ver con los derechos y obligaciones de las comunidades,
territorios y pueblos indgenas.
[93]
Al Poder Ejecutivo
El Poder Ejecutivo, o en su lugar la Asamblea Nacional, en coordinacin con los
Consejos de las Regiones Autnomas y los gobiernos de los territorios indgenas y
tnicos, elaborar y aprobar el reglamento de la Ley 445, a fin de llenar los vacos
identificados en dicha ley.
Destinar los recursos econmicos y logsticos necesarios para que los funcionarios
pblicos y las comunidades puedan impulsar el saneamiento.
Al Poder Judicial
Recomendamos a los administradores de justicia y aplicadores de la ley que, conforme a
los principios de jerarqua y de competencia, apliquen de preferencia el cuerpo jurdico
especial creado para las regiones autnomas. Asimismo, los exhortamos a que dejen de
observar normas ordinarias que afectan los derechos de los pueblos indgenas.
Recomendamos al Poder J udicial que a travs de la oficina de Control de Notarios y del
Consejo Nacional de Administracin de Carrera J udicial de la CSJ , ejerza un mayor
control sobre jueces, registradores y notarios pblicos, sancionando a los involucrados
en documentos jurdicos administrativos y escrituras pblicas ilegales libradas a favor
de terceros sobre propiedades comunales.
Recomendamos que se capacite a los jueces de la Costa Caribe para que resuelvan los
casos de saneamiento de conformidad con las leyes especiales y las caractersticas de la
propiedad comunal.
A la Comisin Nacional de Demarcacin y Titulacin (Conadeti)
Consensuar y aprobar el proyecto de Manual de Saneamiento para que pueda utilizarse
como plataforma legal para el saneamiento.
Incluir en el proyecto de Manual de Saneamiento el procedimiento ms expedito y de
mayor fuerza legal para cancelar la inscripcin de los ttulos ilegalmente inscritos.
A la Intendencia de la Propiedad y a la Procuradura General de la Repblica
La Intendencia de la Propiedad tendra que buscar los medios para tener infraestructura,
oficinas y personal en los territorios y municipios donde se llevar a cabo el
saneamiento, para que las personas que lo necesiten sean colonos, terceros o
indgenas tengan acceso a esta institucin. Adems, la IP de Managua tendra que
compartir con las delegaciones la informacin que tiene, a fin de que los anlisis
correspondientes se hagan con celeridad.
La Procuradura General de la Repblica tendra que garantizar la presencia de ms
procuradores ambientales en los municipios de las reas protegidas, tierras estatales y
tierras indgenas, a fin de custodiar con eficiencia el patrimonio del Estado y el
cumplimiento de la ley, as como para denunciar de manera eficaz y expedita a quienes
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violenten el dominio del Estado, las normas ambientales y los derechos de las
comunidades indgenas y tnicas.
Al Ministerio Agropecuario y Forestal
Impulsar proyectos de desarrollo socioeconmico en las comunidades ya tituladas y las
que se encuentran en proceso de titulacin.
Evitar el fortalecimiento de asentamientos de colonos en propiedades indgenas que no
tengan su situacin regularizada.
A los GTI y a las comunidades indgenas y afrodescendientes
Los territorios, adems de realizar un saneamiento de los terceros, deberan realizar un
saneamiento interno mediante un registro administrativo interno que permita
caracterizar la situacin de las personas y los bienes que tienen asignados a su nombre
en condicin de usufructo vitalicio, como es el caso de los hijos e hijas de los territorios
miembros de las comunidades.
El saneamiento interno, al igual que el externo, debe hacerse con el acompaamiento y
apoyo del Estado y las instituciones competentes, facilitando capacitaciones a
autoridades y lderes indgenas y tnicos para administrar eficientemente los territorios.
Desarrollar estatutos internos, con captulos orientados a estipular los derechos y
obligaciones de los hijos e hijas legtimos de las comunidades, as como los derechos y
obligaciones de los terceros.
Recomendamos a los territorios que analicen los estatutos, el sistema administrativo y el
registro interno que ha desarrollado el territorio mskitu de Karata, para adaptar en sus
propios territorios y comunidades lo que pueda serles de utilidad.
Creemos que esta dimensin interna del saneamiento tiene que realizarse con el
acompaamiento y apoyo del Estado y las instituciones competentes, como son Ineter,
los Registros Pblicos, Catastros de la Propiedad y Marena, dando capacitacin a
autoridades, lderes y tcnicos indgenas y tnicos para el uso de GPS y teodolitos, a fin
de definir ubicacin, linderos y dimensiones de los lotes y parcelas en un territorio
indgena o una comunidad.
Los registradores pblicos de las regiones autnomas podran fortalecer a estas
autoridades capacitndolas en el manejo de archivos, documentacin, libros de registro
y en la elaboracin de los documentos administrativos que los sndicos deberan
entregar a los miembros de las comunidades beneficiadas para legitimar el uso,
usufructo o habitacin de sus lotes.
Los lderes y autoridades indgenas y tnicas deberan otorgar contratos de uso y
usufructo vitalicio a las cabezas de familia, identificando las parcelas asignadas para
que estas escrituras sirvan como amparo legal y prueba de que el titular de la escritura
ostenta y goza de derechos sobre determinada propiedad.
[95]
[96]
[97]
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de Ibis Dinamarca). 2010.
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1998.
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Naturales, 26 octubre, 2005.
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Ley 59, Ley de Divisin Poltica Administrativa.
Ley 509, Ley General de Catastro Nacional, 11 noviembre 2004.
[98]
[99]
Personas entrevistadas:
1) Armando Edwin J udith, presidente del GTI Mayangna Sauni Arungka,
Matumbak.
2) Marcos Hoppington, representante de la etnia mskitu ante la Conadeti, miembro
directivo en la Comisin Nacional.
3) Rodolfo Smith Barrantes, asesor nacional de la cooperacin tcnica alemana del
programa Masrenase-GIZ.
4) Rufino Lucas Wilfred, miembro del comit ejecutivo nacional de la Conadeti.
5) Carlos Alemn, presidente de la J unta Directiva del Consejo Regional y
presidente de la Conadeti.
6) Evelyn Taylor, coordinadora del Gobierno de la Regin Autnoma del Atlntico
Norte y secretaria de la Conadeti.
7) Calixto Osorio, sndico territorial de Wangki Twi Tasba Raya.
8) Marcelino Salomn Bergara, juez suplente de Awastingni.
9) Nelson Ortiz, fundador del GTI Amasau.
10) Marcial Salomn Sebastin, miembro del Consejo de Ancianos y fundador
territorial de Amasau.
11) Yoran Lpez Castillo, vice sndico comunal de Amasau.
12) Armando Salomn Sebastin, anciano de la comunidad Amasau.
13) Miriam Bruck Pedro, lder de Awastingni.
14) Nora Blanco Castelln, concejal regional RAAN
15) Simn McDavis Pablo, presidente del GTI de Twi Wauhpasa.
16) Constantino Rommel, presidente del territorio Wangki Twi Tasba Raya.
17) J adder Mendoza, coordinador y gerente del Programa Gobernanza y Territorios
Indgenas, Massagni.
18) No Coleman Dacio, diputado nacional mayangna.
19) Hans Krauter, coordinador de componente de ordenamiento territorial del
programa Masrenace-GIZ.
20) Marja Vandeurse, tcnica de la cooperacin alemana.
21) Marlon Paniagua Pineda, teniente coronel, jefe del Batalln Ecolgico
22) Blanca Molina, abogada indigenista.
23) Donald Galeano Ros, arquitecto, asesor en planificacin urbana, territorial y en
sistemas de informacin geogrfica.
24) David Rodrguez Gaitn, registrador de la propiedad inmueble y mercantil de
Bilwi, Puerto Cabezas.
25) David Kaimowitz, economista, director de Recursos Naturales y Desarrollo
Sostenible, Fundacin Ford.
26) Matilde Mordt, Grupo de Ambiente y Energa, Direccin de Polticas de Desarrollo,
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
27) J ohann Miguel Bonilla Pantoja, licenciado en Derecho por la Universidad
Centroamericana, especialidad en Derecho de Propiedad Intelectual por la
Universidad Central de Nicaragua.
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