DERECHO DE INTEGRACIN REGIONAL

1 LA INTEGRACIN REGIONAL.
1.1 Los procesos de integracin regional: origen, evolucin, caracteres generales.
1.2
Los modelos de integracin regional: La Zona de Libre Comercio (ZLC). La Unin Aduanera (UA). l
!ercado Com"n (!C). La Unin conmica # !onetaria (U!). La Unin $ol%tica (U$).
LA INTEGRACIN REGIONAL
1.1. Los procesos de integracin regional: origen, evolucin, caracteres generales.
Conceptos bsicos sobre integracin - La palabra integracin viene del latn integratio onis; significa
constituir las partes un todo, unirse a un grupo para formar parte de l. La integracin econmica por su parte,
es definida por Bela Balassa como un proceso o estado de cosas por el cual diferentes naciones deciden formar
un grupo regional (Citado por Arnaud, 1999, p. 21). Se diferencia de la cooperacin en cuanto que esta ltima
supone acciones destinadas a disminuir la discriminacin, como es el caso de los acuerdos internacionales
sobre polticas comerciales, a diferencia de los procesos de integracin econmica que comprenden medidas
para suprimir algunas formas de discriminacin, como la eliminacin de las barreras al comercio.
Para contextualizar conceptualmente los procesos de integracin, es importante destacar que respecto a los
modos de promover el comercio internacional, existen varias concepciones (Arnaud, 1999):
El bilateralismo, en donde los pases negocian entre s tratados bilaterales por medio de los cuales otorgan y
reciben concesiones que no extienden a terceros pases;
El multilateralismo, basado en normas e instituciones internacionales que promueven un comercio fluido
entre los Estados, apoyado en ciertas reglas de juego como las del GATT (Acuerdo General sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio), oy !"# (Organizacin Mundial del Comercio); y
El regionalismo, dentro del cual se encuadra el fenmeno de la integracin regional y la constitucin de
bloques econmicos.
El regionalismo, concepcin dentro de la cual se encuadra la integracin econmica, busca eliminar la
discriminacin comercial entre los Estados partes de un bloque, por medio de acuerdos preferenciales, que son a
su vez de carcter discriminatorio respecto a los terceros pases. Ello conlleva el riesgo de la fragmentacin
econmica y poltica en bloques antagnicos, la cual puede ser evitada mediante la adopcin de un
regionalismo abierto, para evitar crear incentivos que aumenten la interaccin econmica entre los miembros
del sistema a expensas del resto del mundo (Arnaud, 1999).
El regionalismo se vincula con dos conceptos importantes:
1) la creacin de comercio, que ocurre cuando en ra$n de pertenecer a una $ona de libre comercio o a una
unin aduanera, un pas pasa de una fuente exterior de abastecimiento de precios m%s elevados, a una m%s
barata; y
2) la desviacin de comercio, que se produce cuando como resultado del arancel externo com&n de una unin
aduanera, los pases se ven for$ados a comprar dentro de la misma lo que antes importaban m%s barato del
resto del mundo.
En un proceso de integracin regional, el desvo de comercio ser% mayor cuanto menor sea la participacin del
socio de las importaciones externas, menor su eficiencia productiva y mayor el margen de preferencia
concedido (Arnaud, 1999). Siempre implica un costo de bienestar para el pas de menor desarrollo relativo del
bloque, en cuanto que ste debe reemplazar importaciones ms eficientes provenientes de e!trazona, por
otras originarias del socio al que se le otorga la preferencia. En conclusin, en un proceso de integracin, siempre
son los pases de menor desarrollo los que sufren una ma"or desviacin del comercio, comparados con los
Estados de ma"or desarrollo econmico.
Cules son las razones para constituir o sumarse a un proceso de integracin?
Sin lugar a dudas, la integracin a la que nos referimos es un fenmeno que se da en el escenario del sistema
internacional; sus actores son los mismos que protagonizan el mltiple juego de interacciones en el que
consiste dicho sistema, es decir, las comunidades polticas estatales y los grupos sociales y polticos situados
en el %mbito jurisdiccional de los Estados (Zelada Castedo, 1989). En sentido estricto, la integracin sera una de
las formas de interaccin de dic#os actores, basado en el impulso originado en el desarrollo in#erente de stos "
orientado #istricamente #acia la formacin progresiva de una verdadera sociedad internacional.
El fenmeno de la integracin entre los actores del sistema internacional, se encuentra ntimamente relacionado
con los fenmenos de la interaccin y la interdependencia. La base o supuesto del proceso de integracin es
la interaccin entre los actores participantes, " la interdependencia es la ms tpica de sus manifestaciones. Sin
embargo, a pesar de que tanto interaccin como interdependencia resultan necesarias, no son tampoco
suficientes (Zelada Castedo, 1989).
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En efecto, para poder apreciar un proceso de estas caractersticas, es necesario indagar en busca de aquellos
factores que provean a las interacciones y a la interdependencia de un sentido y una finalidad extrnsecos. Se
trata de buscar en definitiva, el propsito convergente de los actores involucrados de conseguir por ese medio,
determinados objetivos, previamente valorados, que en el plano econmico podran consistir en el mayor
bienestar, y en el plano poltico, en la mayor seguridad.
Arnaud (1999) seala que la integracin econmica es un medio y no un fin, en cuanto que posibilita alcan$ar
un mayor grado de desarrollo econmico sustentable, al permitir el logro de mayores mercados, incremento
del comercio, aumento del empleo, mejor calidad de vida, progreso social y mayor poder de negociacin.
Es condicin para la realizacin de un proceso de integracin el que los Estados partes estn convencidos no slo
de que pertenecer al mismo resulta conforme a su inters nacional, sino que es tambin del inters " beneficio
com$n de todos los integrantes del esquema; a ello se llega como producto de un juicio sobre la base de
ponderar las condiciones de cada pas, las similitudes y asimetras entre los eventuales socios, las
compensaciones a las que hubiere lugar, las alternativas posibles y la posibilidad de aislamiento internacional
en caso de no incorporarse o elegir otra opcin.
Caracteres generales % La integracin es el resultado, al mismo tiempo, del impulso expansivo inherente a los
actores participantes comunidades polticas, estructuras econmicas y grupos sociales y polticos- y de una
accin o grupo de acciones deliberadas, que le confieren al proceso una orientacin racional y un desarrollo
controlable y controlado. Ello nos permitira distinguir analticamente una integracin real, que es la provocada
por fuerzas y factores histricos objetivos, y la poltica de integracin, que sera la integracin como un conjunto
de actos deliberados orientados hacia el logro de la primera como un medio para alanzar valores extrnsecos
(Zelada Castedo, 1989).
Esta distincin supone excluir del concepto de integracin a todo proceso fundado en la fuerza, limitndonos por
tanto a la consideracin de aquellos procesos que por el contrario, se basan en el consentimiento de los
actores participantes. Por lo tanto, la integracin se diferencia del establecimiento de los imperios por la fuerza,
en cuanto que en aqulla, o bien media un acto deliberado y voluntario de los interesados, o bien es el resultado
de consecuencias imprevistas de sus decisiones, pero nunca puede estar basada en la fuerza (Haas, citado por
Arnaud, 1999). Como consecuencia, los procesos genuinos de integracin al ser siempre consensuados-
se encuentran basados es un sistema de normas de derecho, y poseen algn grado de legitimidad.
La integracin as concebida es un proceso que puede darse tanto a nivel del sistema internacional global,
como en el mbito geogrficamente restringido de los subsistemas regionales. 'e all que pueda distinguirse
entre una integracin internacional y una integracin regional. (a primera )que constituye un aspecto de la
din%mica de la sociedad internacional alude a la superacin de entidades polticas menores, mediante su fusin
en entidades de mayor extensin superficial, y puede abarcar desde la simple conclusin de tratados de pa$ y
alian$a asta la formacin de confederaciones, federaciones y otras uniones de Estados (Medina, citado por
Zelada Castedo, 1989).
La integracin regional por su parte, que es la que aqu nos interesa, se refiere a un proceso que tiene lugar
entre dos o ms Estados, en una escala geogrficamente limitada, y en un plano inferior al de la integracin
global.
Ambos modos de integracin constituyen un instrumento de la poltica internacional, y por ello, adoptan alguno
de los objetivos bsicos de sta (como el mantenimiento de la paz y la seguridad dentro del sistema).
Para alcanzar tales objetivos, recurren a aquellos elementos del comportamiento y de las interacciones entre los
Estados que encierran un potencial fundamentalmente cooperativo.
En otras palabras, en la dicotoma de las relaciones internacionales vistas como interacciones de conflicto vs.
interacciones de cooperacin, la integracin se ubica dentro de este segundo grupo de formas
de relacionamiento entre los Estados. Su funcin primordial, desde el punto de vista de los fines de la poltica
internacional, ser la identificacin racional de materias y procedimientos de relacin entre los Estados de
naturaleza preferentemente cooperativa, y en la elaboracin, sobre dicha base, de un inters compartido
destinado a dar fundamento a un conjunto de acciones destinadas a eliminar las interacciones de conflicto, o al
menos, a atenuar sus efectos.
Desde el punto de vista de la materia por su parte, es posible distinguir una integracin poltica de una
integracin econmica y social. Se aclara que en la prctica, ambas dimensiones estn estrechamente
relacionadas y su diferenciacin suele ser slo a los fines analticos.
En este sentido, la integracin poltica es la que se refiere a las interacciones y a la interdependencia entre las
comunidades polticas independientes denominadas Estados, mientras que la econmica y social alude a las
estructuras econmicas y los grupos sociales y polticos pertenecientes a jurisdicciones estatales diferentes.
Normalmente las diversas polticas de integracin suelen poner el acento en uno u otro objetivo material.
Es la integracin econmica (aunque tambin haremos referencia a la integracin poltica, como etapa superior
de evolucin de aqulla) la que nos interesa a los fines de esta exposicin. Se entiende comprendida dentro de
las formas de las relaciones econmicas contemporneas entre los Estados, juntamente con el libre comercio y
la cooperacin econmica.
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Tamames la define como un proceso mediante el cual dos o ms mercados nacionales previamente separados
y de dimensiones unitarias poco adecuadas, se unen para formar un solo mercado, de una dimensin
ms idnea (citado por Zelada Castedo, 1989, p.16).
Bela Balassa por su parte, define a la integracin econmica como un proceso y una situacin de las
actividades econmicas (citado por Arnaud, 1999). Considerada como proceso, se encuentra acompaada de
medidas dirigidas a abolir la discriminacin entre unidades econmicas pertenecientes a diferentes economas
nacionales; vista como una situacin de negocios, se caracteriza por su parte por la ausencia de varias formas
de discriminacin entre economas nacionales.
En funcin de estas distinciones, es importante sealar que los estudios sobre la integracin econmica
abarcan tanto la determinacin de los efectos reales de los acuerdos o programas pertinentes en las estructuras
o actividades econmicas nacionales, como la identificacin de instrumentos de las polticas de integracin
destinados a lograr de manera efectiva, los beneficios derivados de la eliminacin de los obstculos a las
transacciones entre dichas estructuras. Se presume que la mayor interdependencia entre stas favorece el
mejoramiento de su aptitud para satisfacer ms eficientemente las necesidades individuales y colectivas. De
igual manera, la mayor competencia y la mejor utilizacin de las economas de escala, resultantes del
establecimiento de mercados comunes entre los pases que se integran, estimularn una mejor asignacin de
los recursos productivos, y promovern por este medio, un mayor bienestar.
En resumen, son caracteres de la integracin econmica los siguientes:
Se trata de un proceso y una situacin.
Se refiere a las relaciones econmicas entre los Estados y a las transacciones a travs de las fronteras
estatales, entre otros agentes econmicos.
Consiste en la eliminacin de restricciones y discriminaciones a las transacciones econmicas.
Afecta la asignacin de recursos para la produccin, la localizacin de las actividades productivas y la
divisin del trabajo entre las unidades que se integran.
&rigen " evolucin de los procesos de integracin regional % La historia del progreso econmico de los
pueblos se identifica, a grandes rasgos, con la historia de su integracin. Se manifiesta en el paso de unidades
econmicas reducidas y cerradas la familia, la aldea, el Estado-ciudad hacia unidades econmicas cada
vez ms extensas la Nacin, el orbe civilizado y, en ltimo trmino, el mercado y la economa mundial.
Las grandes etapas de crecimiento econmico han coincidido con poderosas ondas de integracin. As sucedi
con la integracin interna de las economas de los modernos Estados nacionales, con el largo proceso
de liberalizacin y ampliacin del comercio mundial que se extiende desde la revolucin industrial inglesa hasta
la Primera Guerra Mundial, y con el decidido y renovador movimiento integracionista que tiene lugar despus de
la ltima guerra mundial. Por el contrario, las etapas de relativa regresin y aun de violenta y agresiva hostilidad
ideolgica y nacional han coincidido con perodos de desintegracin y aislamiento econmico de los pueblos.
Eso ocurri, por ejemplo, con el perodo que se sita entre las dos guerras mundiales y, en particular, con el que
inicia la gran depresin.
Seala Ekmedijn (1996) que la integracin de distintos pueblos es un fenmeno que histricamente se ha
producido de dos maneras: por medio de la fuerza, como la mayora de los imperios ms importantes (el de
los faraones, el asirio, el chino, el persa, el romano, el azteca, el sovitico, etc.) o de modo voluntario, con la
conciencia de su pertenencia a un tronco comn (como la civilizacin griega, el pueblo judo y el pueblo rabe).
Los procesos de integracin regional se encuadran dentro de este segundo tipo de procesos, esto es, en la
integracin voluntaria de pueblos distintos, que es para el autor que comentamos, un fenmeno relativamente
reciente y con efectos de mayor alcance.
Fue sobre todo a partir de la SG Mundial que la integracin regional cobr una especial relevancia, tanto en
Europa como en Amrica, al concientizarse los Estados de la imposibilidad de satisfacer individualmente
determinados requerimientos. En una y otra regin sin embargo, las motivaciones fueron distintas.
En el caso de Europa, tres realidades mostraron la necesidad de esta nueva orientacin acia la integracin:
En primer lugar, la conciencia de los europeos de su propia debilidad. La Segunda Guerra Mundial haba puesto
fin definitivo a la tradicional hegemona europea en el mundo. Las dos nuevas superpotencias, los Estados
Unidos y la Unin Sovitica, tenan un poder econmico, poltico y militar muy superior al del heterogneo
conjunto de estados europeos.
En segundo lugar, la conviccin de que aba que evitar por todos los medios la vuelta a un enfrentamiento
entre los estados europeos. Las dos guerras mundiales se haban iniciado como "guerras civiles" europeas, y
nuestro continente haba sido el principal campo de batalla en ambas. Se trataba, esencialmente, de buscar un
acomodo entre Francia y Alemania, que contara con el visto bueno de EE.UU. La unidad era el camino
para garantizar la paz.
En tercer lugar, el deseo extendido entre mucos europeos de crear un continente m%s libre, justo y prspero
en el que las relaciones internacionales se desarrollaran en un marco de concordia.
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En el caso de Latinoamrica, las causas de la integracin respondan ms bien a una profunda modificacin de
mentalidad operada en las dcadas previas, merced a una traum%tica y frustrante experiencia que imbuy
los %nimos del convencimiento de la necesidad de un cambio (Uriondo, 1996).
Puede afirmarse en este sentido, que la integracin alcanza real protagonismo en Latinoamrica en la segunda
mitad del siglo XX, a tenor con las nuevas exigencias y necesidades de la vida econmica, social y poltica del
mundo y la regin, as como de la aparicin y desarrollo de un sistema de instituciones supranacionales en
cuyo centro se encuentra la !rgani$acin de *aciones +nidas ,!*+-. En ese contexto, la Comisin Econmica
para 'mrica Latina (CE)'L* se convirti no slo en el principal centro generador de teoras sobre el desarrollo de
la regin, sino adems en plataforma para la implementacin de polticas econmicas encaminadas al mismo fin.
A partir de entonces, el mundo se va estructurando sobre la base de grandes bloques econmicos, ms o
menos institucionalizados jurdicamente, pero con un gran poder econmico, financiero, tecnolgico, y por
consiguiente, poltico (Ekmedijn, 1996).
Es en este nuevo escenario donde se crean y afian$an las #omunidades Europeas actualmente Unin
Europea- a las que luego se le sumarn el *A.TA (North American Free Trade Agreement), el "E/#!0+/
(Mercado Comn del Sur), la Asociacin de *aciones del 0udeste Asi%tico (ANSEA) y la #omunidad Andina
(CAN), entre otros procesos.
Se trata de uno de los fenmenos ms dinmicos de la vida contempornea; es la erosin de la vieja idea de
soberana de los Estados modernos, aunque paralelamente a esta nocin, se tiene en claro que no significan
la desaparicin de los Estados. Eso s, como seala Uriondo (1996), los mismos se asocian a fin de ampliar las
dimensiones de sus mercados para acelerar el desarrollo econmico.
En efecto, la conformacin de bloques regionales o subregionales que generen un marco para la libre circulacin
de bienes, servicios, personas " capitales dentro de ellos, se #a convertido en la $nica va apta para competir en el
comercio internacional " participar en las negociaciones en un pie de igualdad.
1.+. Los modelos de integracin regional: Tomando en cuenta que la integracin es un proceso, el cual
pasa por diversas etapas en forma paulatina y progresiva, es posible establecer una clasificacin seg$n el grado
de integracin, donde cada una de las etapas o grados tiene ciertos rasgos esenciales que la distinguen tanto
de la etapa inmediatamente anterior como de la posterior.
Existe un consenso ms o menos amplio en la literatura que trata esta temtica respecto de cules son los
modelos de integracin ms importantes. Se tomar como base la clasificacin de ,reeland (1996), quien
establece cuatro modelos de integracin, a los que agregaremos una etapa preliminar -llamada rea
de preferencias arancelarias- y una final, o modelo de unin poltica, que como veremos, sera el nivel de
integracin ms avanzado, al que se encaminara la Unin Europea.
-rea de preferencias arancelarias o zona preferencial % Es la forma de asociacin econmica de menor alcance.
En ella, los miembros de la misma acuerdan concederse los unos a los otros un tratamiento tarifario diferencial,
m%s favorable que el otorgado a terceros pases; es decir, se conceden diversos grados de reba.as arancelarias
en el comercio recproco (Arnaud, 1999). Ello no significa que deban dejar sin efecto todas las tarifas y derechos
aduaneros al comercio entre s; lo que importa es que las mutuas tarifas sean m%s reducidas que aqullas
que imponen a las importaciones de terceros pases, diferencia que se denomina /margen de preferencia0. Las
reas de preferencias pueden ser clasificadas en tres sub-categoras (Basalda, 1999):
-reas de preferencias arancelarias propiamente dic#as, donde las concesiones refieren exclusivamente a los
derecos aduaneros que gravan la exportacin e importacin de mercaderas;
-reas de preferencias aduaneras, donde no slo se reducen las restricciones arancelarias, sino que puede
contemplarse tambin la rebaja o eliminacin de otros tributos aduaneros, que se aplican con ocasin de
la exportacin o la importacin, pudiendo contemplar tanto restricciones directas como indirectas, y
-reas de preferencias econmicas, que abarcan aspectos que no son de naturale$a aduanera, pero que acen
a un tratamiento discriminatorio de la mercadera extranjera una vez que sta ha sido importada.
(as %reas de preferencia configuran un modelo de integracin mnima; de all que la mayora de los autores no
las incluyan en sus tipologas. Podran ser consideradas como una fase que se encuentra al principio de un
proceso de integracin entre economas de mercado. Aclaramos que otros autores hablan de niveles o etapas
en el proceso de integracin (ver por ejemplo Ekmedjian, 1996), combinan elementos propios de la integracin
con otros que se mantienen en el terreno de la mera cooperacin multinacional.
En la etapa m%s superficial de un proceso de integracin que corresponde al %rea de preferencias arancelarias,
no sera necesaria la creacin de organismos comunes, ya que sera posible dar cumplimiento a las
pautas acordadas con simples oficinas nacionales, que adecuaran coordinadamente las preferencias aduaneras
en los estados partes. Ejemplo clsico de lo expuesto es la Comunidad Britnica de Naciones, institucionalizada
en el ao 1931 por el Estatuto de Westminster. Se trata de una libre asociacin de Estados miembros
independientes y sus dependencias, que est integrado por ms cincuenta y tres Estados que, con la excepcin
de Mozambique, comparten lazos histricos con el Reino Unido.
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1.+.1 % La 1ona de Libre Comercio (1LC*. De acuerdo con Freeland (1996), en la zona de libre comercio
los Estados partes se limitan a acordar la eliminacin de los obstculos arancelarios " no arancelarios que limitan
la libre circulacin de mercancas entre ellos. Es decir, se trata de un proceso econmico1comercial regional en el
que se eliminan los derecos aduaneros y dem%s obst%culos que gravan los intercambios comerciales entre los
Estados que integran la $ona, pero en el cual cada miembro conserva su propia poltica comercial y
arancel aduanero, generalmente distintos, respecto de las importaciones y relaciones comerciales con los
pases extrazona (Arnaud, 1999).
Ekmedijn (1996) distingue los ob.etivos perseguidos en el plano interno de aquellos relativos al plano externo.
Respecto al plano interno, lo que se pretende es la supresin de los derecos de aduana y dem%s
restricciones fsicas y aduaneras impuestas a los intercambios comerciales, as como las exacciones de efecto
equivalente, las restricciones cuantitativas y las medidas similares, respecto a los productos originarios de cada
uno de los pases miembros de la $ona. En el mbito e!terno, la proteccin no reviste un carcter uniforme, y
por ello es que la mayora de los autores consideran que no implica un proceso de integracin (Uriondo, 1996).
Por consiguiente, en este modelo, los Estados partes acuerdan suprimir las tarifas arancelarias " otras barreras o
restricciones cuantitativas al comercio recproco de bienes, pero conservan cada uno de ellos autonoma
e independencia respecto de su comercio con terceros Estados.
Para llegar a una Zona de Libre Comercio se fijan plazos, condiciones y mecanismos de desgravacin
arancelaria, y se suelen otorgar concesiones para los pases de menor desarrollo econmico relativo de la zona.
La mira est puesta en las "medidas de fronteras2 entre las partes, con el propsito de incrementar los flujos de
intercambio recproco.
El artculo XXV del 2'33 autoriza las zonas de libre comercio, y las define como un grupo de dos o ms
territorios aduaneros entre los cuales se eliminen los derec#os de aduana " las dems reglamentaciones
comerciales restrictivas4 con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios
de los territorios constitutivos de dic#a zona de libre comercio.
En las zonas de libre comercio surge el problema del control de las importaciones de extra-zona, por lo que los
Estados partes deben implementar instrumentos que tiendan a establecer el origen de los productos, y de esa
forma diferenciar entre los bienes que se generan en la zona y los que provienen de otras latitudes. Es decir, los
productos que se deben beneficiar con el acuerdo son slo los originarios de los Estados partes; de all la
necesidad de evitar el ingreso de productos ajenos a la zona de libre comercio por medio de normas y
certificados de origen, cuya regulacin y control deben ser muy precisos y severos.
En estas $onas de libre comercio es donde se efect&a la menor cesin de la soberana estatal a rganos
supranacionales, ya que cada Estado conserva plenamente su autoridad y competencias internas. Es por ello
que en las zonas de libre comercio, normalmente se crean rganos comunes de car%cter intergubernamental,
con funciones coordinadoras de las medidas que deban ir adoptando los Estados partes, para de esta forma
lograr el objetivo propuesto. En este periodo, cada Estado sigue conservando todo el poder de decisin sin
delegacin de facultades, aunque existe el compromiso para reducir de forma progresiva las barreras
arancelarias hasta llegar a la total desgravacin.
De all que su principal venta.a es que no restringe en absoluto la capacidad de cada Estado )arte para desarrollar
su propia poltica de comercio e!terior con terceros Estados, al mismo tiempo que se cumplen los ob.etivos de
lograr un mercado ampliado, ma"or poder de negociacin con.unto " un ma"or peso especfico en el mundo. Como
seala Arnaud (1999), la zona de libre comercio constitu"e en definitiva una unin de pases soberanos en
donde las decisiones para su insercin en el mundo las adopta cada Estado conforme a su inters nacional, sus
necesidades de desarrollo, su modo de vida, entidad cultural " tradiciones nacionales (1999, p. 33).
Es importante destacar que en la constitucin de las nuevas zonas de comercio cada vez se incluyen temas
nuevos tales como las restricciones a las inversiones extranjeras; la propiedad intelectual; las regulaciones
que restringen el comercio de servicios (transporte, seguros y actividades financieras); la competencia desleal,
como el caso de los subsidios; los procesos de solucin de controversias; normas laborales; y la
preservacin del medio ambiente (Arnaud, 1999).
Ejemplo actual de Zona de Libre Comercio es el NAFTA (North American Free Trade Association), celebrado
entre Estados Unidos, Canad y Mxico.
1.+.+ La 5nin 'duanera (5'*. La unin aduanera implica un proceso en el que los estados
participantes, adems de liberar las corrientes comerciales por medio de la desgravacin arancelaria como en el
caso de la 1LC, adoptan frente a terceros pases un arancel aduanero e!terno com$n. Este arancel es un monto
(fijo o variable por producto) para el intercambio de bienes (importacin y exportacin) entre los miembros de la
unin " terceros Estados (Freeland, 1996).
La adopcin de un arancel externo com&n se reali$a normalmente en forma gradual. Se admiten las listas de
excepciones, siempre temporarias, y normalmente se conviene que sean diferentes entre los pases
miembros, atendiendo al distinto grado de desarrollo econmico relativo que estos pases tienen (a menor
desarrollo relativo se permiten ms excepciones, y as sucesivamente).
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Los derechos de importacin obtenidos por el arancel externo comn, a su vez, deben ser distribuidos entre los
Estados miembros, para lo cual deben definir el mecanismo adecuado para ello. Por otra parte, al existir
un arancel externo comn, se eliminan las normas de origen, por lo que una mercadera de procedencia e!tran.era,
ingresada legalmente por cualquier reparticin aduanera, previo pago del impuesto com$n que se #a"a fi.ado, tiene
libre circulacin por el espacio geogrfico de los pases socios de la unin aduanera (Arnaud, 1999).
Ello supone, por lo tanto, que en la unin aduanera no slo circulan libremente los bienes originarios, sino
tambin las llamadas mercancas en libre prctica o libre trnsito, que Freeland (1996) define como aquellas que
an sido importadas para consumo por la frontera com&n en cualquiera de los Estados miembros, y que se despla$an luego
por los dem%s, como si fueran productos originarios.
De manera sinttica, podemos afirmar que una unin aduanera perfecta debe reunir las siguientes condiciones
(Arnaud, 1999): 1) la completa eliminacin de aranceles entre sus Estados miembros; 2) el establecimiento de
un arancel uniforme sobre las importaciones del exterior de la unin; y 3) la distribucin de los ingresos
aduaneros entre sus miembros conforme a una frmula acordada.
Las +niones Aduaneras han sido convalidadas por el artculo XXV del GATT, que las define como la
substitucin de dos o m%s territorios aduaneros por un solo territorio aduanero, de manera:
1) que los derechos de aduana y las dems reglamentaciones comerciales restrictivas. sean eliminados
con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales entre los territorios constitutivos de la unin
o, al menos, en lo que concierne a lo esencial de los intercambios comerciales de los productos
originarios de dichos territorios; y
2) que (.) cada uno de los miembros de la unin aplique al comercio con los territorios que no estn
comprendidos en ella derechos de aduana y dems reglamentaciones del comercio que, en substancia,
sean idnticos.
En el mismo artculo del GATT se expresa que las uniones aduaneras deben tener por ob.eto "facilitar el comercio
entre los territorios constitutivos, sin obstaculizar por ello el de otras partes contratantes con estos
territorios6, e!igindose que /los derec#os de aduana que se apliquen en el momento en que se establezca dic#a
unin4 no sean en con.unto, con respecto al comercio con las partes contratantes que no formen parte de tal
unin o acuerdo, de una incidencia general ms elevada, ni las dems reglamentaciones comerciales resulten ms
rigurosas que los derec#os " reglamentaciones comerciales vigentes en los territorios constitutivos de la unin
antes del establecimiento de sta o de la celebracin del acuerdo provisional, seg$n sea el caso.
Los sistemas econmicos internos de los pases integrantes de la Unin deben ser compatibles entre s, y
negocian en grupo, como un bloque inescindible. Como seala Freeland (1996), la fijacin de un arancel
aduanero externo comn implica la necesidad de un posicionamiento del grupo respecto del mundo, es decir, de
una poltica comn en las relaciones con los terceros pases. De all que pueda afirmarse que 3toda
unin aduanera implica en buena medida la unificacin de la poltica comercial (Ekmedijn, 1996, p. 27).
En cuanto a las venta.as de una unin aduanera respecto a una zona de libre comercio, se suelen sealar los
menores costos de administracin debido a la eliminacin de los controles internos sobre el origen de los
bienes. Arnaud (1999) seala que tal ventaja sin embargo, sera compensada con los costos de convenir e
implementar un sistema aduanero comn y el establecimiento del mecanismo de distribucin de los ingresos
aduaneros en una unin aduanera.
Resulta evidente que la cesin de soberana de los Estados )arte a la unin aduanera es ms importante que en la
zona de libre comercio. Para Basalda (1999), en una unin aduanera deben crearse rganos especializados, que
incluyan aquellos competentes para la formacin progresiva del derecho comunitario, resultando igualmente
indispensable establecer un tribunal de justicia permanente.
Ejemplo vigente de unin aduanera -aunque imperfecta- es hoy el MERCOSUR, suscripto por el Brasil, la
Argentina, Paraguay y Uruguay por el Tratado de Asuncin del Paraguay del 26 de Marzo de 1991, a los
que posteriormente se agreg Venezuela. Freeland (1996) tambin cita como ejemplo de unin aduanera al
Benelux en su forma original, integrado por Blgica, Holanda y Luxemburgo.
1.+.7 El 8ercado Com$n (8C*. En este modelo, tambin denominado mercado interior o mercado $nico, se
suman a la libre circulacin de mercancas y servicios la libre circulacin de los factores de produccin,
aportados por los residentes en el territorio de cualquiera de los pases miembros (Ekmedijn, 1996).
El mercado comn implica por lo tanto, la eventual gradual creacin de un solo mercado dentro de un rea
determinada, en la cual de.an de operar todas las barreras aduaneras " comerciales al libre desplazamiento de los
tales factores: traba.adores, capital, bienes " servicios, " a los productos resultantes de dic#a cooperacin.
Precisamente, son los pilares del mercado comn las llamadas libertades fundamentales del mismo: la libre
circulacin de mercancas, de personas " de capitales, " la libre prestacin de servicios.
Todo ello supone que los gobiernos de los distintos Estados -conforme a su inters nacional- acuerdan el
establecimiento de esta situacin renunciando a parte de su soberana a las instituciones especficamente
responsables de su ejercicio y4o mediante una armoni$acin mutua de las polticas domsticas (Arnaud, 1999).
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De manera sinttica, podemos decir que en el mercado com$n: 1* no #a" aduanas internas ni barreras tarifarias entre
los Estados partes9 +* se lleva a cabo una poltica comercial com$n9 7* se permite el libre desplazamiento de los
factores de la produccin9 " :* se adopta un arancel aduanero e!terior unificado frente al e!terior.
Para su desarrollo se requiere el cumplimiento de tres condiciones fundamentales (Freeland, 1996):
La armonizacin de las legislaciones de los Estados miembros en las reas pertinentes, para evitar que las
normas internas obstaculicen la plena realizacin de las libertades, asegurando as las condiciones de libre
concurrencia en el mbito del mercado interior comn. En este sentido, las normas no slo deben perseguir la
supresin de las barreras que impiden el libre ejercicio de las cuatro libertades mencionadas (barreras
aduaneras, fsicas, tcnicas, comerciales, restricciones monetarias, etc.), sino tambin de aqullas que son
consecuencias de prcticas restrictivas de reparto o explotacin de los mercados imputables a las empresas
(reglas de competencia).
La coordinacin de las polticas macroeconmicas.
El desarrollo de reglas comunes aplicables de manera uniforme no slo a los Estados miembros, sino tambin a
las personas fsicas " .urdicas que en ellos #abitan, y que de ese modo, son fuente de derecos y obligaciones
para unos y otros.
De all que, a diferencia de los modelos de integracin previamente descriptos, el mercado com$n requiera la
creacin de una estructura institucional distinta, con poderes autnomos o delegados por los Estados miembros,
con capacidad para imponer normas de manera uniforme " simultnea " personalidad .urdica propia (Freeland,
1996). Por eso Arnaud (1999) sostiene que la reali$acin del mercado com&n lleva implcita la idea de
supranacionalidad, ya que a travs del proceso econmico, con el tiempo se arriba a una unidad nacional, que
afecta la entidad cultural de los Estados.
El modelo del mercado com$n est contemplado en el mismo artculo XXV del 2'33, y se basa en que no
e!istan aduanas, barreras arancelarias o para%arancelarias entre los Estados miembros, lo que, al menos en teora,
ocasiona ma"or eficiencia en la asignacin de todos los recursos volcados a la produccin.
Podemos sealar como venta.as de la e!istencia de un mercado com$n (Arnaud, 1999):
El menor desperdicio de los recursos, en razn de una mayor aplicacin del concepto de la divisin del
trabajo y una utilizacin ms econmica de los recursos.
El alto costo de la produccin domstica puede evitarse por la certeza de la obtencin de suministros dentro del
mercado com$n.
Debido al rpido crecimiento econmico, las industrias eficientes tendran !ito, " ello traera como
consecuencia una ma"or reubicacin de los recursos a emplear.
Con la combinacin de los recursos surgirn venta.as competitivas de la eficiencia de la direccin " de las
personas " no meramente de venta.as naturales.
El mercado comn permitir el empleo de tcnicas de produccin masiva slo posibles en otras circunstancias
ba.o condiciones monoplicas.
Se debilitarn las prcticas restrictivas internas frente a la competencia e!terna " la ausencia de proteccin.
Como ejemplo de Mercado Comn se seala la Unin Europea denominada Comunidad Econmica Europea-
en el perodo que va desde 1957 a 1992. Adems, es importante sealar que el Mercosur, de acuerdo a la
finalidad establecida en el Tratado de Asuncin de 1991, aspira a constituirse en un mercado comn, una vez
que cumpla con las condiciones exigidas para ello. Tambin se menciona al mercado comn como objetivo final
de la Asociacin Latinoamericana de ntegracin (ALAD), creada por el Tratado de Asuncin de 1980.
1.+.: La 5nin Econmica " 8onetaria % Es la etapa de integracin econmica ms comple.a " perfecta: en
ella, a todas las condiciones anteriores, se le suma la e!istencia de una moneda $nica para todos los Estados
miembros, que son adems regidos por una poltica econmica com$n (Freeland, 1996). Por lo tanto, son
requisitos de existencia de una Unin Econmica y Monetaria:
1) la supresin de todas las barreras internas, aduaneras y otras;
2) la fijacin de un arancel externo comn;
3) la libre circulacin de mercaderas, personal, servicios y capitales; y
4) la coordinacin de las polticas econmicas entre los Estados miembros, que delegan a organismos
supranacionales el dictado de normas comunes sobre tales polticas y la resolucin de los conflictos (Uriondo,
1996).
La unin econmica supone por lo tanto la armoni$acin de las polticas econmicas nacionales, entre ellas, las
polticas monetaria, financiera, fiscal, industrial, agrcola, etc5 con la finalidad de eliminar las discriminaciones
que derivadas de las disparidades entre las polticas nacionales de cada uno de los Estados que la componen.
Como son objeto de la integracin todas las actividades econmicas en el mbito espacial de la unin
econmica entre ellas la poltica financiera-, la concertacin de una poltica monetaria com&n lleva a la
creacin de un banco central com&n y finalmente a la adopcin de una moneda com&n, con lo que se
7
perfecciona una unin monetaria. Ekmedijn define a la unin monetaria como una de las etapas ms avanzadas
dentro de la unin econmica, que implica /la utilizacin de la misma unidad monetaria en todos los Estados
miembros del bloque, desprendindose stos de sus atribuciones de emitir su propia moneda, que es una de las
clsicas funciones derivadas de la soberana (1996, p. 29).
Tanto para Ekmedijn (1996) como para Freeland (1996), la 5E8 representa la etapa previa a la integracin
poltica, ya que implica la adopcin de polticas comunitarias en sectores cada ve$ m%s amplios de la actividad
estatal.
Existe un alto consenso entre los especialistas respecto a que en esta etapa se deben crear no slo organismos
intergubernamentales, sino tambin supranacionales, debido a que el proceso requiere de la unificacin de las
polticas de todos los estados miembros, a lo cual, slo es posible llegar mediante la creacin de entidades que
tengan a su cargo el proceso de uniformidad mencionado.
Es decir, resulta necesario consolidar instituciones " rganos comunitarios, cu"as decisiones sean obligatorias
para los pases miembros " sus poblaciones, siendo de vital importancia que estos rganos sean de carcter
autnomo e independiente, "a que tendrn la misin de coordinar " armonizar las polticas unificadas e impedir el
predominio de un Estado sobre otros. Ejemplo de unin econmica y monetaria es hoy la Unin Europea. Es
importante sealar que la unin econmica y monetaria en el marco de la Unin Europea se alcanz a partir de
un proceso que comprendi tres fases, que marcaron una evolucin mesurada aunque progresiva, como se
exhibe en el grfico siguiente:
)rimera fase de la 5E8: el Comit de 2obernadores % La primera fase de la UEM comenz el 1 de julio de
1990, fecha en que quedaron suprimidas las restricciones a la circulacin de capitales entre los Estados
miembros. En esta fase, el Comit de Gobernadores de los Bancos Centrales de los Estados miembros de la
Comunidad Econmica Europea recibi la atribucin de nuevas competencias, entre ellas mantener consultas
sobre las polticas monetarias de los Estados miembros e impulsar la coordinacin en dicho mbito, a fin de
conseguir la estabilidad de precios. Resultaba adems necesario revisar el Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea (el Tratado de Roma) a fin de establecer la infraestructura institucional necesaria para las
fases subsiguientes. Con este objetivo, se convoc una Conferencia ntergubernamental sobre la UEM, que
tuvo lugar en 1991, simultneamente a la Conferencia ntergubernamental sobre la unin poltica. Las
negociaciones concluyeron con la adopcin, en diciembre de 1991, del Tratado de la Unin Europea, que fue
firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, y entr en vigor el 1 de noviembre de 1993. Este Tratado
modifica el Tratado constitutivo de la Comunidad Econmica Europea, -que pas a denominarse Tratado
constitutivo de la Comunidad Europea-, y le aade, adems de otros anexos, el Protocolo sobre los Estatutos
del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo y el Protocolo sobre los Estatutos del
nstituto Monetario Europeo.
;egunda fase de la 5E8: la constitucin del <8E " del =CE % La creacin del nstituto Monetario Europeo
(ME), el 1 de enero de 1994, seal el comienzo de la segunda fase de la UEM y supuso la disolucin del
Comit de Gobernadores. Las dos funciones principales del ME eran: 1) fortalecer la cooperacin entre los
bancos centrales y la coordinacin de las polticas monetarias; y 2) realizar los trabajos preparatorios
necesarios para la constitucin del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), para la direccin de la
poltica monetaria nica y para la creacin de una moneda nica en la tercera fase.
En diciembre de 1995, el Consejo Europeo acord que la unidad monetaria europea, que habra de introducirse
al inicio de la tercera fase, se denominara euro, y confirm que dicha fase comenzara el 1 de enero de
1999. Adems, se anunci el orden cronolgico de una serie de acontecimientos que marcaran el avance del
proceso de transicin al euro. Estas actividades seguan, en su gran mayora, diversas propuestas detalladas
elaboradas por el ME.
En una primera instancia, se estableci que once Estados miembros cumplan las condiciones necesarias para
la participacin en la tercera fase de la UEM y la adopcin de la moneda nica que habra de iniciarse el 1 de
enero de 1999. Dichos Estados eran Blgica, Alemania, Espaa, Francia, rlanda, talia, Luxemburgo, Pases
Bajos, Austria, Portugal y Finlandia.
El 25 de mayo de 1998, los gobiernos de los once Estados miembros participantes nombraron al presidente, al
vicepresidente y a los otros cuatro miembros del Comit Ejecutivo del Banco Central Europeo (BCE). La toma
de posesin efectiva de estos cargos tuvo lugar el 1 de junio de 1998 y seal la constitucin del BCE y el fin de
las funciones del ME. El BCE y los bancos centrales nacionales de los Estados miembros participantes
constituyen el Euro-sistema, sobre el que recae el cometido de establecer y formular la poltica monetaria nica
en la tercera fase de la UEM.
8
3ercera fase de la 5E8: la fi.acin irrevocable de los tipos de cambio % El 1 de enero de 1999 dio comienzo
la tercera y ltima fase de la UEM con la fijacin irrevocable de los tipos de cambio de las monedas de los once
Estados miembros participantes desde el principio en la Unin Monetaria y el inicio de la ejecucin de la poltica
monetaria nica bajo la responsabilidad del BCE. Tras la incorporacin de Grecia el 1 de enero de 2001, de
Eslovenia el 1 de enero de 2007, de Chipre y Malta un ao despus, de Eslovaquia el 1 de enero de 2009 y de
Estonia el 1 de enero de 2011, diecisiete Estados miembros participan en la tercera fase de la UEM. Los bancos
centrales de dichos pases forman parte del Euro-sistema desde el da de su incorporacin a la zona del euro.
1.+.>. La 5nin )oltica (5)*. Se trata del mayor grado de profundidad al que puede aspirar un proceso de
integracin9 se produce cuando la misma avanza mas all de los mercados, en cuanto que en el transcurso de este
proceso, los Estados involucrados tienden no slo a armonizar, sino a unificar las polticas en todos los campos,
inclu"endo la poltica e!terior " de seguridad " defensa. Todo ello supone el establecimiento de una autoridad
supranacional cu"as decisiones obliguen a los Estados miembros (Arnaud, 1999).
Es precisamente este ltimo uno de los elementos ms destacados de los autores como caracterstica de la
unin poltica: la aceptacin por parte de entes antes soberanos, de una nueva autoridad central, que supone la
desaparicin de la independencia de las entidades que se integran.
Zelada Castedo (1989) seala que se trata de un proceso acumulativo de cambio en la naturale$a de las
relaciones existentes entre unidades polticas m%s o menos soberanas ,Estados-, durante el cual estas
unidades aceptan voluntariamente una especie de autoridad central. Se trata entonces de un proceso
voluntario, en virtud del cual esta nueva autoridad estar dotada no slo de poder sino tambin de legitimidad.
Se puede resumir que este fenmeno se caracteriza en su esencia por la progresiva erosin de la autonoma de
las unidades que se integran debido a la acentuacin de la interdependencia; y por afectar las interacciones
entre dicas unidades en el sentido de promover el surgimiento progresivo de una entidad poltica nueva y
diferente.
Los distintos autores analizados sostienen que no se han presentado a la fecha fenmenos de integracin
poltica en sentido estricto. stos se han dado en todo caso, estrechamente vinculados a los procesos de
integracin econmica. Se sostiene que esta ltima tiene motivaciones de ndole poltica y produce efectos
tambin de naturaleza poltica. De all que el inters por la integracin poltica se produce a propsito del
desarrollo de los esfuerzos de integracin econmica regional de las ltimas dcadas. En definitiva, el problema
de la unin poltica es ineludiblemente un problema de soberana. Lograr una homogeneidad poltica de la
profundidad y unidad que requiere un verdadero mecanismo de integracin, supone renunciar a la libertad
9
absoluta, al poder hegemnico para decidir la suerte de un Estado. Requiere el cambio del paradigma estato-
cntrico existente desde la Paz de Westfalia. Es por ello que la Unin Europea, como nico proyecto
contemporneo ms avanzado de unin poltica, es nica y digna de anlisis.
Todos aquellos que se ocupan de la construccin europea, sealan que sta no tiene sentido y dinamismo sino
con la condicin de evolucionar hacia una mayor unidad poltica de Europa. Pescatore (1973) seala que los
motivos profundos que impulsaron a los creadores de la Unin y que siguen inspirando a aquellos que los han
reemplazado en el funcionamiento diario de las instituciones comunes, son de orden poltico. De all que sea
plausible afirmar que la UE es un modelo de integracin de medios econmicos con finalidades polticas. Esto
es, el objetivo ltimo del proceso de construccin europea es la integracin poltica, pero a ella difcilmente se
llegar de un modo directo, sino cuando el grado de integracin econmica, social y jurdica entre los pases
miembros sea tan intenso que la integracin estrictamente poltica sea inevitable para garantizarlos (Llanquilef,
2011).
No es sorpresa entonces que no existan grandes esfuerzos concretos por la creacin de instancias de
integracin poltica. Parece evidente que los Estados europeos esperan que la integracin poltica sea una
consecuencia inevitable de la integracin econmica, transformando as el paso desde un modelo de
integracin econmica a la integracin poltica en un escao indoloro, toda vez que como seala Llanquilef
(2011)- no supondr en los hechos una situacin ms gravosa que la que impera en un estado de integracin
econmica completa. Es decir, el perfeccionamiento formal de la integracin en materia poltica supondra en
teora la entrega de una soberana vaca.
Sin embargo, hasta la fecha, la integracin econmica no ha conducido como por deslizamiento natural, a la
unin poltica: no ha habido ningn efecto significativo e irresistible de spill over de lo econmico hacia lo
poltico, y de hecho, los intentos deliberados por alcanzar tal unin no han alcanzado los resultados esperados.
Ms all de las dificultades para su conformacin, no cabe duda que la unin poltica es indispensable para que
Europa se convierta en un actor poltico mundial y pueda contribuir a la resolucin de los retos a los que se
enfrenta la sociedad internacional del siglo XX. La adopcin de un Tratado de reforma el Tratado de Lisboa-
en lugar de un verdadero Tratado Constitucional, no es lo ms plausible a medio-largo plazo como camino hacia
la unidad poltica, cuyo xito reposa en la adhesin ciudadana al proyecto europeo. Sin embargo, contiene
elementos importantes en este camino, como se analizar en la prxima unidad.
Conclusin: La clasificacin de los distintos modelos que puede revestir la integracin econmica se basa en
dos criterios fundamentales: por una parte, el mbito material abarcado por los respectivos programas de
integracin, y por otra, el alcance de los instrumentos utilizados en cuanto al tratamiento preferencial que se
otorgan los pases participantes en relacin con los no participantes. As por ejemplo, las tres primeras formas de
integracin econmica se diferencian de las restantes debido a que la materia de aqullas son, nicamente las
transacciones comerciales. A su vez, las reas preferenciales y las zonas de libre comercio se diferencian de las
otras formas en razn de los procedimientos para aplicar un tratamiento ms favorable, y por consiguiente,
discriminatorio, con relacin a terceros pases.
MDULO 2 - DERECHO DE INTEGRACIN REGIONAL
10
2 LA INTEGRACIN EUROPEA.
2.1
Antecedentes: l surgimiento # consolidacin del proceso de integracin regional europeo. Las
Comunidades uropeas: origen # caracter%sticas generales de la Comunidad uropea del Carbn # del
Acero (CCA), la Comunidad uropea de la nerg%a Atmica (CA) # la Comunidad conmica uropea
(C). l Acta &nica uropea. l 'ratado de !aastric(t. l 'ratado de )msterdam. l 'ratado de *i+a. l
'ratado de Lisboa.
2.2
l sistema institucional europeo: volucin # caracter%sticas generales. La Comisin: estructura,
integracin # atribuciones. l Conse,o: estructura, integracin # atribuciones. l $arlamento: estructura,
integracin # atribuciones. l 'ribunal de Cuentas: estructura, integracin # atribuciones. l 'ribunal de
-usticia: estructura, integracin # atribuciones. .tros organismos: el Comit/ conmico # 0ocial, el Comit/
de las 1egiones, el 2anco Central uropeo
LA INTEGRACIN EUROPEA. /esulta importante aclarar que 1dada la reciente entrada en vigor del Tratado de (isboa,
que introdujo modificaciones sustanciales a la organi$acin institucional de la +nin1 es fundamental que el estudiante se
apoye en las versiones consolidadas post1(isboa del Tratado de la +nin Europea ,T+E- y el Tratado de .uncionamiento de
la +nin Europea ,T.+E-, en cuanto que la bibliografa se encuentra desactuali$ada y no existen a&n manuales en espa6ol
que recojan estas novedades5
+.1. 'ntecedentes: El surgimiento " consolidacin del proceso de integracin regional europeo. Los
esfuerzos de integracin europeos de la posguerra componen un cuadro confuso, formado por numerosas
organizaciones complejas y poco transparentes. As, coexisten sin relacin jurdica entre ellas, la OCDE
(Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos), la UEO (Unin Europea Occidental), la OTAN
(Organizacin del Tratado del Atlntico Norte), el Consejo de Europa y la Unin Europea. El nmero de Estados
miembros de estas diversas organizaciones oscila entre 10 (UEO) y 47 (Consejo de Europa). Esta diversidad de
organizaciones europeas puede ser clasificada en tres grandes grupos, cada uno de los cuales presenta objetivos
diferentes, como se resume a continuacin:
)rimer grupo: las organizaciones euro%atlnticas % Las organizaciones euro-atlnticas surgieron de la
alian$a entre los Estados +nidos de Amrica y Europa tras la 0egunda Guerra "undial. La primera organizacin
europea de la posguerra fue la &ECE (Organizacin Europea de Cooperacin Econmica), fundada en el ao
1?:@, resultado a una iniciativa de los Estados Unidos. Su Ministro de Asuntos Exteriores, George "arsall,
llam en 789: a los Estados de Europa a unificar sus esfuer$os de reconstruccin econmica. Para ello
prometi el apoyo de EE.UU., concretado en el )lan 8ars#all, que permiti la rpida reconstruccin de Europa
Occidental tras la profunda crisis de la postguerra.
El principal ob.etivo de la OECE consisti en la liberalizacin del comercio interestatal. Como ob.etivo
complementario, en 1960, ao del ingreso de EE.UU. y Canad, se estableci el fomento a las economas del
3ercer 8undo a travs de la a"uda al desarrollo. La OECE se convirti entonces en la &CAE. Tras la OECE, en
1?:? se cre la &3'B, un pacto militar con Estados +nidos y #anad%. Para reforzar la cooperacin en materia de
seguridad entre los Estados europeos, en 1?>: se fund la 5nin Europea &ccidental (5E&*, surgida del Pacto de
Bruselas entre el Reino Unido, Francia, Blgica, Luxemburgo y los Pases Bajos a raz de la adhesin de la
Repblica Federal de Alemania e talia. Desde entonces, han ingresado tambin en la UEO Portugal, Espaa y
Grecia.
La 5E& supone para los Estados que la compone una plataforma de estreca cooperacin en materia de
seguridad y defensa. Sobre esta base, por una parte se fortalece el peso poltico de Europa dentro de
la Alian$a Atl%ntica y, por otra, se crea una identidad europea en materia de seguridad y defensa.
;egundo grupo: Conse.o de Europa " &;CE % Se caracteriza porque su estructura permite la cooperacin
entre el mayor n&mero posible de Estados. Para ello se acord que estas organizaciones no fueran ms all de
la tradicional cooperacin interestatal.
A este grupo pertenece el Conse.o de Europa, fundado el 5 de mayo de 1?:?. En su Estatuto no se menciona la
intencin de formar una federacin o unin, ni se prev la transferencia de la soberana nacional. En todas las
cuestiones fundamentales, el #onsejo de Europa adopta sus decisiones con arreglo al principio de la
unanimidad, seg&n el cual, cada Estado puede vetar la adopcin de las resoluciones. De all que el Consejo de
Europa sea, por su propia estructura, un rgano de cooperacin internacional. En el marco del Consejo de
Europa se han adoptado numerosos convenios en materia de economa, cultura, poltica social y dereco (por
ejemplo, del Convenio Europeo para la Proteccin de DDHH y las Libertades Fundamentales de 1950).
A este grupo pertenece igualmente la !rgani$acin de 0eguridad y #ooperacin en Europa (&;CE), fundada en
7889 y precedida de la Conferencia sobre la Seguridad y Cooperacin en Europa. La OSCE persigue los
principios y objetivos establecidos en el Acta de ;elsin<i de 78:= y en la #arta de >ars de 788?, que incluyen,
aparte del fomento de medidas que generen confian$a entre los Estados europeos, la creacin de una red de
seguridad que permita la resolucin de conflictos por medios pacficos.
3ercer grupo: la 5nin Europea % El tercer grupo de organizaciones europeas est formado por la 5nin
Europea. La novedad de esta Unin respecto a las relaciones interestatales tradicionales, radica en que los
Estados miembros renuncian a parte de su soberana a favor de una 5nin situada en su centro a la que #an dotado
11
de competencias propias, independientes de los Estados miembros. En el ejercicio de sus competencias, la UE
est% facultada para adoptar actos de soberana que, por sus efectos, son equivalentes a los estatales.
La primera piedra para la realizacin de la Comunidad Europea la coloc el ministro francs de Asuntos
Exteriores, Robert ;c#umann, con ocasin de su Declaracin de 9 de mayo de 1950, en la que
expuso el plan que #aba elaborado .unto con Cean 8onnet, destinado a la unificacin de la industria europea del
carbn " del acero. Con ello se introduca, al mismo tiempo, una iniciativa histrica en favor de una Europa
organizada y viva, indispensable para la civilizacin y sin la cual la paz en el mundo no puede ser
salvaguardada. El 3>lan 0cumann@ se i$o realidad con la conclusin del Tratado constitutivo de la #omunidad
Econmica del #arbn y del Acero ,#E#A-, del 18 de abril de 1951 (tambin llamado 3ratado de )ars), con seis
Estados fundadores: Blgica, Repblica Federal de Alemania, Francia, talia, Luxemburgo y los Pases Bajos.
Como colofn, unos aos ms tarde los mismos pases creaban, mediante los 3ratados de Doma del 25 de
marzo de 1?>E, la Comunidad Econmica Europea (CEE* " la Comunidad Europea de la Energa 'tmica (CEE' o
Euratom*, que iniciaron sus actividades con la entrada en vigor de los Tratados el 1 de enero de 1958.
La UE dio nuevos pasos con los 3ratado de -msterdam " Biza, que entraron en vigor el 1 de mayo de 1999 y el 1
de Febrero de 2003 respectivamente. El objetivo de estas reformas fue el de preservar la capacidad de la +nin
para una accin efectiva, en el marco de un proceso de ampliacin que la llev de 7= a A: Estados miembros.
Por ello, estos dos tratados se enfocaron en cuestiones institucionales, y comparados con reformas anteriores,
el deseo poltico de profundizar la integracin Europea fue relativamente menor. Las crticas que surgieron
como consecuencia de estos procesos, desembocaron en un debate sobre el futuro de la UE y su diseo
institucional. Como resultado de ello, se adopt en el 2001 una Aeclaracin sobre el ,uturo de la 5nin Europea,
que abri el camino acia la adopcin de una constitucin. El primer paso para ello fue la creacin de una
Convencin europea, presidida por el ex-presidente francs Falr" 2iscard dGEstaing, que dise el borrador del
tratado constitucional que luego sera aprobado, con algunas enmiendas, por los Jefes de Estado y Gobierno en
el ao 2004.
(a constitucin estaba destinada a transformar a la +nin Europea y a la #omunidad Europea -tal como las
conocemos- en una nueva y &nica +nin Europea basado en un &nico Tratado #onstitucional.
Este intento de Constitucin fracas en el proceso de ratificacin. Despus de 13 votos iniciales positivos, el
Tratado fue rechazado en los referendos de Francia (54,68% en contra) y los Pases Bajos (61,7% en contra).
Luego de un perodo de reflexin de casi dos aos, un nuevo paquete de reformas se puso en marca en el
primer semestre de A??:. Este paquete de reformas representa un alejamiento de la idea de una
Constitucin Europea en virtud de la cual todos los Tratados existentes, seran derogados y sustituidos por un
texto nico denominado "Tratado que establece una Constitucin para Europa.
En cambio, se elabor un 3ratado de Deforma que, como los 3ratados de 8aastric#t, -msterdam " Biza, realiz
cambios fundamentales en los tratados e!istentes de la 5E con el fin de fortalecer su capacidad para actuar dentro
" fuera de la 5nin, aumentar su legitimidad democrtica " me.orar la eficacia de su accin global.
Este nuevo tratado de reforma, firmado formalmente por los 27 Estados miembros de la UE el 13 de diciembre
de 2007 en Lisboa, fue redactado con inusitada rapidez. Ello se debi principalmente al hecho de que los Jefes
de Estado y Gobierno haban discutido previamente en detalle -durante la reunin del Consejo Europeo de junio
de 2007- cmo y en qu medida se incorporaran los cambios negociados en el 2004 a los Tratados existentes.
Sin embargo, su proceso de ratificacin fue extremadamente complejo. Aunque el Tratado de Lisboa, a
diferencia del Tratado que establece una Constitucin para Europa, fue ratificado con xito en Francia y los
Pases Bajos, sufri el revs de un primer referndum en contra en rlanda el 12 de junio de 2008 (53,4% en
contra). Slo despus de una serie de garantas jurdicas sobre el mbito de aplicacin (limitado) del nuevo
Tratado, los ciudadanos irlandeses fueron llamados a votar en un segundo referndum en octubre de 2009.
Esta vez, el Tratado recibi el amplio apoyo de la poblacin de rlanda (67,1% a favor). El xito de este
referndum tambin abri el camino para la ratificacin del Tratado de Lisboa en Polonia y la Repblica Checa,
que fueron los ltimos Estados miembros en proceder a ratificar el Tratado. Con estas ratificaciones, el Tratado
pudo entrar finalmente en vigor el 1 de diciembre de 2009.
El 3ratado de Lisboa unifica la 5nin Europea " la Comunidad Europea en una sola 5nin Europea. La palabra
"Comunidad" se reemplaza por la palabra "Unin". La Unin sustituye y sucede a la Comunidad Europea. Sin
embargo, la legislacin de la +nin sigue siendo moldeada por los siguientes Tratados:
1) 3ratado de la 5nin Europea: (TUE) ha sido completamente reestructurado en los siguientes seis ttulos:
disposiciones Comunes (), disposiciones relativas a los principios democrticos (), Disposiciones sobre las
instituciones (), disposiciones sobre la cooperacin reforzada (V), Disposiciones generales sobre la accin
exterior de la Unin y disposiciones especficas relativas a la poltica comn exterior y de seguridad (V) y
Disposiciones finales (V).
2) 3ratado de ,uncionamiento de la 5nin Europea: (TFUE) ha sido desarrollado a partir del Tratado constitutivo
de la Comunidad Europea, del cual conserva la estructura general. Los cambios principales se refieren a la
12
accin exterior de la UE y a la introduccin de nuevos captulos, en particular en materia de energa,
cooperacin policial y judicial en materia penal, el espacio, el deporte y el turismo.
3) 3ratado constitutivo de la Comunidad Europea de Energa 'tmica: El Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea de Energa Atmica (Tratado CEEA - "Euratom") ha sido modificado en diversas etapas. En cada
caso, las modificaciones especficas se han realizado en Protocolos anexos al Tratado de Lisboa.
El TUE y el TFUE tienen el mismo valor jurdico. Esta aclaracin es necesaria, ya que el nuevo ttulo del antiguo
Tratado CE (ahora Tratado de Funcionamiento de la UE) y los aspectos que se regulan
en cada uno de ellos, dan la impresin de que el TUE es una especie de constitucin o tratado bsico, mientras
que el TFUE pretendera ser un tratado de aplicacin. Sin embargo, ni el TUE ni el TFUE son de naturaleza
constitucional.
Los trminos utilizados en estos Tratados reflejan el cambio de enfoque luego del fracaso del proyecto
constitucional. La expresin "Constitucin" ya no se utiliza; el Ministro de Asuntos Exteriores de la UE es ahora
el "Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y de Seguridad Comn", y las definiciones de ley y
ley marco han sido abandonadas. Los Tratados modificados tampoco contienen artculos que se refieran a los
smbolos de la UE, como la bandera, el himno o el lema. La primaca de la legislacin de la UE no est
explcitamente establecida, pero se deriva, como antes, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unin
Europea.
En la actualidad, la actuacin y funcionamiento de la Unin Europea se asienta sobre los siguientes
tratados (con las reformas introducidas por los sucesivos tratados de msterdam, Niza y Lisboa):
Tratado de la Unin Europea (TUE).
Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea (TFUE).
Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de Energa Atmica.
El Tratado de (isboa tambin abandona los 2tres pilares2 de la +E. El primer pilar, que consiste esencialmente en
el mercado $nico " las polticas de la CE, se fusiona con el segundo pilar, que consiste en la poltica com$n e!terior
" de seguridad, " el tercer pilar, que abarca la cooperacin policial " .udicial en materia penal . Sin embargo, los
procedimientos especiales relativos a la Poltica Exterior y de seguridad comn, incluida la defensa europea,
seguirn en vigor.
Actualmente, la UE tiene 27 Estados miembros. stos comprenden en primer lugar los seis Estados fundadores
de la CEE, a saber, Blgica, Alemania, Francia, talia, Luxemburgo y los Pases Bajos. El 1 de enero de 1973,
Dinamarca, rlanda y el Reino Unido se unieron a la Comunidad. La "ampliacin hacia el sur" se inici con la
adhesin de Grecia el 1 de enero de 1981 y finaliz el 1 de enero 1986 con la adhesin de Espaa y Portugal.
La siguiente ampliacin tuvo lugar el 1 de enero de 1995, cuando Austria, Finlandia y Suecia se unieron a la UE.
El 1 de mayo de 2004, los Estados Blticos de Estonia, Letonia y Lituania y la Repblica Checa, Hungra,
Polonia, Eslovenia y Eslovaquia, Estados de Europa Central y Oriental, ms las dos islas mediterrneas de
Chipre y Malta, se incorporaron a la Unin Europea. La ampliacin hacia el Este se complet con la adhesin de
Bulgaria y Rumania, el 1 de enero de 2007. Ello ampli el nmero de Estados miembros de 15 a 27 y aument
la poblacin de la UE de 90 a 474 millones de personas. Esta ampliacin histrica de la UE es el eje central de
un largo proceso que ha conducido a la reunificacin de una Europa que haba estado dividida durante ms de
medio siglo por la cortina de hierro y la Guerra Fra.
Los veintisiete Estados Miembros que actualmente componen la Unin Europea son: Alemania
Estonia Luxemburgo Austria Finlandia Malta Blgica Francia Pases Ba!os Bulgaria "recia Polonia
#$ipre %ungra Portugal &inamarca 'rlanda (eino Unido Eslovaquia 'talia (ep)blica #$eca
Eslovenia Letonia (umana Espa*a Lituania +uecia
+.1.+ % Las Comunidades Europeas: origen y caracter!tica! genera"e! #e "a Co$%ni#a# E%ro&ea #e"
Car'(n y #e" Acero )CECA*+ "a Co$%ni#a# E%ro&ea #e "a Energa At($ica )CEEA* y "a Co$%ni#a#
Econ($ica E%ro&ea )CEE*. Aunque en la actualidad existe una nica Unin, inicialmente se constituyeron tres
comunidades distintas: la del Carbn y del Acero (CECA), la de la Energa Atmica (CEEA o EURATOM) y la
Comunidad Econmica Europea (CEE). 'esde 78=7 asta el presente, se a producido un proceso progresivo
de unificacin tanto normativa como organi$ativa, asta el punto de designarlas conjuntamente como
3comunidades europeas@ y llegar finalmente a la denominacin 3+nin Europea@, actualmente en vigor.
La Comunidad Europea del Carbn " del 'cero (CEC'* % La etapa de la creacin de la Europa Comunitaria
se inicia en 1950 cuando el Ministro francs Robert Schuman present ante la Asamblea Nacional su proyecto
de creacin de una Comunidad del Carbn y del Acero. La originalidad de su proyecto radic en plantear que la
mejor manera de contribuir a la seguridad de Francia y de Alemania, consista en crear una Autoridad
Supraestatal (tcnicamente llamada Alta Autoridad) que decidira sobre la produccin de dos sectores tan
esenciales para la industrializacin de la postguerra como eran el Carbn y la Siderurgia.
El Tratado, que se firm en Pars el 18 de Abril de 1951 y entr en vigor el 25 de Julio de 1952, convirti en
realidad este proyecto, dando origen a la CECA (Comunidad Europea del Carbn y del Acero).
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Este tratado se basaba en razones econmicas de reconstruccin de la Europa destruida por la Segunda
Guerra Mundial, pero tena tambin una intencionalidad poltica, como primer paso de la construccin europea.
Fue firmado por Francia, Alemania, talia, Blgica, Holanda y Luxemburgo, los seis Estados que constituyeron
el ncleo inicial de sta y de las dems comunidades.
Su ob.etivo era crear un vasto mercado com$n del carbn " el acero, donde se aplicara la libre circulacin de estos
productos en rgimen de competencia, confiando la gestin a una nueva forma de organizacin supranacional: la
comunidad (Diez Moreno, 2006).
Desde su creacin hasta 1965, la CECA se rigi por los siguientes elementos institucionales:
* Una Alta Autoridad, compuesta por personas independientes de los Estados, que administra el mercado del
carbn y del acero, pudiendo adoptar decisiones que se imponen a los Estados y a las empresas de manera
directa.
* La Asamblea, formada por delegados de los parlamentos nacionales, que ejerca el control poltico de la Alta
Autoridad.
* El Consejo, formado por representantes de los pases miembros, que garantizaba la coordinacin entre stos
y la Alta Autoridad.
* El Tribunal de Justicia, que garantizaba el respeto del derecho en la aplicacin y ejecucin del Tratado y sus
reglamentos.
* Existan recursos propios de la CECA, obtenidos de una exaccin sobre las empresas del sector.
El 8 de Abril de 1965, se firma el Tratado de Bruselas, en el que se fusionan las organizaciones de las tres
comunidades en una sola, por lo que desde entonces existieron rganos comunes y no diferenciados. La CECA
tena prevista una duracin de 50 aos, por lo que desapareci en el A??A. Todos los elementos patrimoniales
de la misma se trasladaron a la Comunidad Europea ese ao, y su valor neto se consider recurso dedicado a
la investigacin en los sectores del carbn y el acero. En el Tratado de Niza existe una declaracin relativa a
estas cuestiones.
La Comunidad Europea de la Energa 'tmica (CEE'* % El tratado de la Comunidad Europea de la Energa
Atmica (CEEA), tambin llamado EURATOM, se firm el 25/03/1957 y entr en vigor el 1 de enero de 1958.
Los Estados firmantes son los mismos que firmaron el Tratado CECA, con el ob.eto de contribuir a la formacin
" crecimiento rpidos de las industrias nucleares, a la elevacin del nivel de vida en los Estados miembros " al
desarrollo de los intercambios con los dems pases (Art. 1).
Se trataba de recuperar el retraso de la industria nuclear europea en relacin a los avances de otros pases,
fundamentalmente EEUU, la URSS y el Reino Unido. A la vez, procuraba abordar el problema del dficit
energtico, producto del incremento del consumo, y de solventar conjuntamente el costo de las inversiones
(Diez Moreno, 2006).
Con respecto a la organizacin, el tratado CEEA prevea, al igual que el CECA y el CEE, la existencia de una
Asamblea, un #onsejo, una #omisin y un Tribunal de Busticia, que fueron refundidos en 1965 en rganos
comunes a las tres comunidades.
Como especialidad organizativa de este tratado, se destaca la 'gencia de 'provisionamiento, organismo dotado
de personalidad jurdica y autonoma financiera, que bajo control de la #omisin dispone de un dereco de
opcin sobre los minerales, materias primas y material de fisin especiales, producidos en el territorio de los
Estados miembros; as como de un dereco exclusivo de concluir contratos de suministro de minerales,
materias primas, o materiales de fisin especiales procedentes del interior o exterior de la #omunidad. La
duracin de esta Comunidad es ilimitada.
La Comunidad Econmica Europea (CEE* % El Tratado CEE vino precedido de un doble intento fallido de
crear una Comunidad Europea de Defensa en 1952, y una Comunidad poltica europea en 1953. En
consecuencia, slo pareca factible la integracin econmica, y en la Conferencia de Ministros de Asuntos
Exteriores de la CECA, celebrada en junio de 1955, se encarga a un comit de expertos la redaccin de un
informe que servir de base a una nueva reunin de aquella conferencia en mayo de 1956. 0e trataba de
superar el %mbito reducido de la #E#A, ampliar la integracin europea a todos los %mbitos econmicos y lograr
una nueva integracin sectorial en el %mbito nuclear.
El proceso concluy con la firma en Roma, el 25 de marzo de 1957, del Tratado por el que se instituye la
Comunidad Econmica Europea, tambin llamado 3ratado de Doma. Los firmantes de este tratado fueron los
mismos que los de las otras dos Comunidades, pero la historia de la CEE est marcada adems por sucesivas
ampliaciones, hasta reunir en 1995, quince pases miembros.
El Tratado CEE tena como ob.etivo la creacin de un mercado com$n en el territorio de los seis pases miembros,
con las mismas caractersticas de un mercado nacional, esto es, unin aduanera (con la supresin de aranceles y
el establecimiento de un Arancel Externo Comn), la libre circulacin de los factores de la produccin (bienes,
personas, servicios, capitales), la proteccin de la libre competencia, la armonizacin de las polticas econmicas
generales " la e.ecucin de ciertas polticas comunes en agricultura, transporte " comercio.
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Por encima de ello, la CEE representaba una intencionalidad poltica, manifestada en su prembulo, cuando
habla de sentar las bases de una unin cada vez ms estrecha entre los pueblos europeos. De all que la CEE
se presente como un paso decisivo en la construccin funcional de la Europa poltica (Diez Moreno, 2006).
En cuanto a la organizacin, la CEE se estructura de manera similar a la CECA: una Asamblea (hoy Parlamento
Europeo), una Comisin, un Consejo de Ministros (hoy Consejo) y un Tribunal de Justicia.
Como se mencion supra, el Tratado de Bruselas fusion la organizacin de las Comunidades.
Finalmente, es importante sealar que la CEE no se constituy slo como rgano de gestin, sino que adems
contaba con capacidad normativa; el poder decisorio principal ya no era un rgano independiente sino
intergubernamental (el Conse.o de 8inistros), propugnndose un equilibrio institucional sobre la base del voto
ponderado en el Consejo, el derecho de iniciativa de la Comisin, y la funcin dictaminante de la Asamblea.
La Comunidad Econmica se fusionara con la Unin Econmica, que la sustituye y sucede, a partir del Tratado
de Lisboa, que entr en vigor el 1 de diciembre de 2009.
+.1.7 % El 'cta Hnica Europea ('5E* % En 1981, el Parlamento Europeo aprueba una resolucin, en la que
se instaba a asumir la iniciativa de un nuevo impulso a la puesta en marca de la +nin Europea, y a proceder
a la creacin de una comisin institucional encargada de proponer las modificaciones de los tratados.
Posteriormente, en 1985, la Comisin aprueba el Libro Blanco, para la consecucin del mercado interior en
1992, un verdadero programa de actuacin de la Comunidad en dicho perodo.
Finalmente, el Acta Cnica Europea se firmar% en (uxemburgo y la ;aya en febrero de 78DE, entrando en vigor
el 1 de Julio de 1987. Se llama 'cta por la traduccin del trmino en ingls act (ley), y $nica porque en un
solo documento se modificaron los tres tratados comunitarios.
EL AUE fue firmado por los 12 pases miembros de la Comunidad en ese momento. Su ratificacin fue un
proceso complicado: hubo referndum previo en rlanda y Dinamarca, y severas oposiciones en los parlamentos
alemn, francs, griego e italiano.
El AUE pretende superar el objetivo del mercado comn para alcanzar el del mercado interior, que segn su
artculo 13 implicar% un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulacin de mercancas, personas,
servicios y capitales estar% garanti$ada de acuerdo con las disposiciones del presente Tratado.
Estos objetivos ya haban sido recogidos en los tratados iniciales, pero haban tenido escaso xito por las
tendencias proteccionistas nacionales encubiertas como obstculos tcnicos, fiscales, etc. El AUE propone un
plazo para lograr el objetivo: 31 de diciembre de 1992, proponiendo -para abolir los obstculos nacionales que
impedan el ejercicio de las libertades-, la aprobacin de 300 directivas hasta aquella fecha lmite (Diez Moreno,
2006). Para alcanzar este objetivo, el Acta introduce modificaciones en el sistema organizativo:
* A travs del procedimiento de cooperacin, se exige que el Consejo requiera la unanimidad para modificar
una propuesta de la Comisin formulada por incorporacin de las enmiendas del Parlamento.
* Se dota de existencia legal al Consejo Europeo, integrado por los Jefes de Estado y Gobierno.
* Se reducen los mbitos en los que se exige la unanimidad, a favor de mayoras cualificadas como sistema
de adopcin de las decisiones del Consejo. La mayora cualificada pasa as a ser el sistema general para las
Directivas relacionadas con el establecimiento del mercado interior, poltica social, transportes, etc.
* Respecto a la Comisin, se autoriza una delegacin de competencias de ejecucin por parte del Consejo,
haciendo efectivo lo que ya estaba previsto en los tratados.
* El Tribunal de Justicia ve aligerada su carga por la creacin de un tribunal de primera instancia para temas
de personal, competencia, responsabilidad extracontractual, etc.
Adems, se introdujo un captulo para la cooperacin en el mbito de la poltica econmica y monetaria, se
aumentan las competencias comunitarias en diversos mbitos (investigacin, medioambiente, polticas de
cohesin social) y se sientan las bases para la construccin paulatina de una poltica exterior europea.
+.1.: % El 3ratado de 8aastric#t (35E* % El Tratado de la Unin Europea o de Maastricht no responde slo
al principio de continuidad (necesario para definir la siguiente fase del proceso), sino que adems se relaciona
con dos acontecimientos de gran trascendencia en la poltica mundial : el derrumbe del bloque comunista en
1?@?, " la 2uerra del 2olfo en 1??I. Estos acontecimientos pusieron de manifiesto la debilidad de la CEE en los
mbitos poltico y de relaciones internacionales, en cuanto que la misma estuvo ausente de la Guerra como
entidad autnoma, y no fue consciente tampoco de que los pases de Europa Central y Oriental, al liberarse del
comunismo, veran inmediatamente en la Comunidad su punto de referencia y llamaran a sus puertas (Diez
Moreno, 2006).
Era preciso pues un nuevo impulso, y en los #onsejos Europeos de ;annover ,78DD- y "adrid ,78D8- se
sientan las bases de una +nin Econmica y "onetaria, que comenzar el 1 de Julio de 1990. En Diciembre de
ese ao se constituyen dos conferencias intergubernamentales, para elaborar un Tratado de +nin >oltica y un
Tratado de +nin Econmica y "onetaria, que fueron refundidos en uno solo: el 3ratado de 8aastric#t del 7 de
febrero de 1992, o 3ratado de la 5nin Europea.
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Su ratificacin se hizo de acuerdo con las normas constitucionales de cada Estado parte, y revisti numerosos
inconvenientes y retrasos, ya que en varios casos, implic la necesidad de previas reformas constitucionales.
Tal fue el caso de Francia y Espaa. En otros Estados se realizaron referndums previos, como en Dinamarca e
rlanda, y en Alemania debi enfrentar un proceso de inconstitucionalidad frente a la aprobacin parlamentaria
del tratado. De all que su entrada en vigor recin se produjo el 1 de noviembre de 1993.
El TUE es un marco en el se cobijan normativas de diferente naturaleza, de all que no sea fcil de comprender
o explicar. ;e apo"a en tres pilares fundamentales:
El primer pilar es el comunitario, en el que las competencias de la Comunidad son exclusivas, es decir, los
%mbitos en los que los Estados an delegado sus competencias a favor de los rganos de la #omunidad. Este
primer pilar modifica el Tratado de Roma y el Acta nica e incorpora las nuevas polticas y la Unin Econmica
y Monetaria (UEM). En el mismo se incluyen la ciudadana de la Unin, la Cohesin Econmica y Social, la
Unin Aduanera, el Mercado nico y las Polticas Clsicas.
El segundo " tercer pilares son de tipo intergubernamentales, en los que los Estados conservan sus
competencias y se puede hablar de competencias concurrentes entre los Estados y la Unin. El segundo >ilar
se refiere a la >oltica Exterior y de 0eguridad #om&n ,>E0#- y el tercero regula la #ooperacin en Asuntos de
Busticia e Fnterior ,#ABAF-.
El TUE se estructura en siete ttulos, dentro de los cuales se encuentran disposiciones que modifican:
* Al Tratado Constitutivo de la CEE, con el fin de constituir la Comunidad Europea;
* Al Tratado Constitutivo de la CECA;
* Al Tratado Constitutivo de la CEEA.
Lo ms destacado de estas modificaciones refiere al Tratado de la CEE, que pasa a partir de Maastricht a
denominarse de la Comunidad Europea. Se establecen como fines de la Comunidad Europea: El desarrollo
armonioso " equilibrado9 el crecimiento sostenible " no inflacionista9 la convergencia de resultados econmicos9 el
alto nivel de empleo " proteccin social9 la elevacin del nivel " calidad de vida9 la co#esin econmica " social9 "
la solidaridad entre los Estados miembros.
A su vez, para la consecucin de tales fines, se proponen como medios o instrumentos los siguientes: el
establecimiento de un mercado com$n, el establecimiento de una 5nin Econmica " 8onetaria9 " la realizacin de
ciertas polticas " acciones comunes. El resto de los ttulos del TUE refieren a disposiciones comunes,
disposiciones relativas a la PESC, disposiciones sobre la CAJA y disposiciones finales.
El ob.etivo principal del Tratado es la Unin Econmica y Monetaria, que como vimos en el mdulo anterior, se
llevara a cabo en tres etapas. Junto a este objetivo, debe destacarse que por primera vez aparecen en el
Tratado captulos sobre la PESC y la CAJA, sin que por el momento, sean polticas comunes.
Dentro de la Comunidad Europea, pueden citarse como nuevos ob.etivos propuestos por 8aastric#t:
* La ciudadana de la Unin, que ampla el mbito de la libre circulacin de personas, otorga a los residentes
el derecho a votar y ser votado en las elecciones municipales y parlamentarias europeas, y regula el derecho
de peticin, la proteccin diplomtica y el Defensor del Pueblo Europeo.
* El fortalecimiento de la cohesin econmica y social, como factor necesario para un desarrollo armnico de
la Comunidad.
* La incorporacin de nuevas polticas, pero sin el carcter de poltica comn, tales como las de cultura,
salud pblica, educacin, proteccin a los consumidores, poltica industrial, transporte, telecomunicaciones,
cooperacin al desarrollo.
* El aumento de las competencias comunitarias en polticas ya desarrolladas por la Comunidad, tales como
medioambiente, investigacin y desarrollo, y poltica social.
El TUE introduce adems importantes modificaciones en materia de organizacin:
* )arlamento Europeo: se le otorga el derecho de solicitar a la Comisin la presentacin de iniciativas
legislativas; introduce el procedimiento de codecisin en materias determinadas, con lo que limita los
poderes del #onsejo; ampla sus poderes de control sobre la Comisin; y refuerza el control parlamentario
del presupuesto.
* Conse.o Europeo: se configura como el m%ximo rgano poltico de la +E, teniendo como misin impulsar su
desarrollo " fi.ar sus orientaciones polticas " econmicas.
* Comisin: se ampla a 5 aos su mandato, y se la somete al voto de censura y control presupuestario por el
Parlamento y el Tribunal de Cuentas.
* 3ribunal de Custicia: se admite la posibilidad de sanciones econmicas, por incumplimiento de sus
sentencias, a los Estados miembros.
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* 3ribunal de Cuentas: es reconocido como rgano institucional de la CE, aumentando sus poderes de control
financiero.
* Comit de las Degiones: se crea con car%cter consultivo, lo que supone un avance significativo para la
poltica regional y la representacin directa de los intereses.
+.1.> % El 3ratado de -msterdam. El Tratado de msterdam representa otro paso m%s en el proceso de
construccin de la +E, que al igual que el AUE y el TUE, implicar reformas en los tratados constitutivos con el
fin de adaptarlos a la evolucin de dicha construccin.
Fue firmado el 2 de octubre de ,--., luego de complicadas negociaciones, sobre todo en materia institucional,
entre los Estados miembros, entrando en vigor el 1 de mayo de 1999.
La versin final del Tratado lleva por ttulo Tratado de Gmsterdam, por el que se modifican el Tratado de la
+nin Europea, los Tratados #onstitutivos de las #omunidades Europeas y determinados actos conexos, y
consta de 15 artculos, distribuidos en tres partes.
La primera parte (Modificaciones Sustantivas) incluye las reformas del TUE, de los Tratados Constitutivos y del
Acta de eleccin del Parlamento Europeo (Arts. 1 a 5).
La segunda parte (Simplificacin) recoge la simplificacin de los Tratados, suprimiendo y adaptando numerosos
preceptos de los mismos (Arts. 6 a 11).
La tercera parte (Disposiciones Generales y Finales) contiene disposiciones sobre la numeracin, su vigencia
ilimitada, la ratificacin y las lenguas del Tratado (Arts. 12 a 15).
Podemos afirmar que los principios y objetivos de la +E recogidos en el Tratado de "aastrict fueron
reafirmados por el Tratado de Gmsterdam. Respecto a los ob.etivos, se mantiene inalterado el Art5 7 de aqul
tratado, a6adiendo slo una referencia a la transparencia de las decisiones. Se insiste adems (Art. 2 del TUE)
en la necesidad de promover un alto nivel de empleo y un desarrollo sostenible, subrayndose el carcter
progresivo de la poltica de defensa comn y previndose la nueva concepcin de la 5E como /espacio de
libertad, seguridad " .usticia, en el que est garantizada la libre circulacin de personas, con.untamente con
medidas adecuadas respecto al control de las fronteras interiores, la inmigracin, el asilo " la prevencin " la luc#a
contra la delincuencia0.
En cuanto a los principios bsicos, el artculo 6 del TUE en su nueva versin dispone que la +E se basa en los
principios de libertad, democracia, respeto de los derecos umanos y de las libertades fundamentales y el
Estado de 'ereco, estableciendo en el artculo : un sistema de garanta del respeto de tales principios por los
Estados miembros, que puede derivar en la suspensin de ciertos derechos, como el de voto en el Consejo.
En cuanto a la reforma institucional, la revisin de los tratados realizada en msterdam apunta a garantizar su
eficacia de cara a la futura ampliacin de la UE (Diez Moreno, 2006). Las innovaciones m%s importantes en este
sentido, fueron:
* )arlamento Europeo: Aumentan los supuestos de aplicacin del procedimiento de codecisin, que se
convierte en norma general, y se simplifican los procesos decisorios. El procedimiento de cooperacin slo
se mantiene en el mbito de la UEM.
* Conse.o: se aumentan las decisiones a adoptar por mayora cualificada.
* Comisin: se fortalece la posicin de su Presidente, al intervenir en su designacin el Parlamento Europeo.
Se amplan adems las capacidades de iniciativa de la Comisin, al aumentar las polticas comunitarias o
reforzar las existentes.
* 3ribunal de Custicia: se amplan sus funciones y competencias en materia de derechos fundamentales, asilo
e inmigracin, cooperacin en asuntos de justicia e interior.
* 3ribunal de Cuentas: se amplan sus competencias en forma considerable.
* Comit de las Degiones: se reforman sus competencias, concedindole mayor autonoma, pudiendo ser
consultado por el Parlamento Europeo, al igual que el Comit Econmico y Social.
Se deroga respecto a ambos cuerpos el protocolo que les fijaba una estructura organizativa comn.
Otras reformas importantes se dieron respecto a los siguientes mbitos: 1) Cooperacin en Asuntos de Justicia
e nterior (CAJA): se disean acciones en comn para la cooperacin judicial y policial en materia penal, as
como para la prevencin y lucha contra el racismo y la xenofobia; 2) Poltica Exterior y de Seguridad Comn
(PESC): se adoptan medidas para reforzar su coherencia global, previndose la elaboracin de estrategias,
acciones y posiciones comunes; 3) polticas comunitarias: se refuerzan sobre todo las relativas a empleo,
poltica social, salud pblica, poltica de los consumidores, poltica ambiental y servicios de inters econmico
general; y 4) flexibilidad o cooperacin reforzada, que refiere a la posibilidad de que algunos Estados miembros
cooperen de forma ms estrecha en mbitos y materias especficos, utilizando el marco institucional de la UE.
+.1.J % El 3ratado de Biza. El Tratado de Niza, aprobado el 11 de diciembre del ao +.III, por el que
nuevamente se modifican el TUE, los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados
actos conexos, supone importantes reformas a las instituciones de la +nin. Como en ese momento se
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ignoraba el orden en el que los Estados candidatos ingresaran a la Comunidad, estas reformas se realizan
previendo una Unin de 15 miembros (los existentes hasta ese momento) y se fijan los principios y mtodos de
evolucin de los sistemas a medida que la Unin se ample (Diez Moreno, 2006).
Respecto al Parlamento Europeo (PE), se realiza un nuevo reparto de escaos, en la perspectiva de una Unin
de 27 miembros, aplicable a las elecciones europeas de 2004. El n&mero m%ximo de 'iputados se eleva de
:?? a :HA. Se prev que dicho nmero puede ser temporariamente superado para acoger a los Diputados de
los Estados miembros que firmen Tratados de Adhesin despus de las elecciones europeas de 2004 (esto es
lo que ocurri, como se ver al analizar las caractersticas institucionales actuales de la UE).
Adems, se permite la adopcin de un estatuto de partidos polticos a escala europea, y de reglas relativas a su
financiacin, y se le confiere la posibilidad de interponer recursos de anulacin contra actos de las instituciones,
sin tener que demostrar un inters particular, como as tambin la de solicitar dictamen motivado del Tribunal de
Justicia sobre la compatibilidad de un acuerdo internacional con el Tratado.
En cuanto al Consejo, se prev la modificacin del sistema de toma de decisiones a partir del 1 de enero de
2005. Desde entonces, la ma"ora cualificada se alcanzar cuando se re$nan dos condiciones:
1) que la decisin obtenga al menos un nmero de votos determinado (techo de la mayora cualificada), que
se ir modificando en funcin del nmero total de Estados miembros; y
2) que la decisin obtenga el voto favorable de la mayora de los Estados miembros. Se prev adems la
posibilidad de que un miembro del Consejo solicite que se verifique que la mayora cualificada represente al
menos el 62% de la poblacin total de la UE para que la decisin pueda ser adoptada.
Con relacin a la Comisin, se prev que a partir del 2005, la misma estar compuesta por un nacional de cada
Estado miembro. Sin embargo, se establece que cuando la UE cuente con los 27 Estados miembros previstos,
el nmero de comisarios ser inferior al nmero de Estados, sobre la base de una rotacin igualitaria (esta
cuestin ser abordada en el apartado relativo a la Comisin). Respecto al nombramiento de los miembros de la
Comisin, se prev que la designacin del Presidente ser incumbencia del Consejo Europeo por mayora
cualificada, designacin que luego debe ser aprobada por el PE. Con posterioridad, el Consejo por mayora
cualificada y de comn acuerdo con el Presidente designado, procede a adoptar la lista de los miembros de la
Comisin, elaborada a partir de las propuestas hechas por los Estados miembros. Finalmente, tanto Presidente
como miembros de la Comisin son nombrados por el Consejo, por mayora cualificada, despus de la
aprobacin del colegio por el PE.
Respecto al sistema jurisdiccional de la UE, se prev la posibilidad de crear salas jurisdiccionales encargadas
de conocer en primera instancia de recursos en materias especficas, se establece la composicin del Tribunal
de Justicia y se redistribuyen sus competencias con los Tribunales de Primera nstancia en el espacio europeo.
Estas cuestiones sern desarrolladas al abordar las caractersticas del sistema institucional.
Tambin se introducen reformas al Tribunal de Cuentas (se prev su integracin por un nacional de cada Estado
miembro); al Banco Central Europeo (se abre la posibilidad de modificar las reglas relativas a la toma de
decisiones); al Comit Econmico y Social (se modifica la cualificacin de sus miembros, que deben ser
representantes de los diversos sectores econmicos, sociales y de la Sociedad Civil organizada); y al Comit de
las Regiones (se prev que sus miembros deben ser titulares de un mandato electoral regional o local o
polticamente responsables de una asamblea elegida).
El Tratado de Niza tambin incorpora modificaciones importantes en el proceso de toma de decisiones, al
extender el voto por mayora cualificada a nuevas cuestiones, y el mbito de la codecisin. Se dieron tambin
modificaciones sustanciales en las disposiciones relativas a las cooperaciones reforzadas, en los procedimien-
tos ante violaciones a los derechos fundamentales por parte de los Estados miembros, las polticas de seguir-
dad y defensa, la cooperacin judicial y penal, y los acuerdos institucionales, entre otros importantes aspectos.
+.1.E % El 3ratado de Lisboa. Como se vio en el apartado 2.1, el Tratado de Lisboa -firmado el 13 de
diciembre 2007 y en vigor desde el 1 de diciembre de +II?-, introdujo modificaciones sustanciales tanto al
Tratado de Roma (tambin llamado de la Comunidad Europea, o TCE), que pas a llamarse a partir de
entonces, Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea - TFUE); como al Tratado de Maastricht (tambin
llamado Tratado de la Unin Europea TUE). En este ltimo, se incluyeron numerosas disposiciones que,
rescatadas de la fracasada Constitucin Europea de 2004, recogan preceptos de un gran simbolismo, con una
vocacin netamente constitucional; no obstante, como se vio en el apartado 2.1.1, muchos de ellos se
hundieron con la propia Constitucin. Como resultado, qued un reconfigurado Tratado de la +nin Europea, el
actual, que en su mismo nombre denota una poderosa voluntad omnicomprensiva de toda la organi$acin
2+nin Europea2, acentuada por la nueva denominacin del antiguo Tratado #E, renombrado 2Tratado de
.uncionamiento de la +nin Europea2, con inclinaciones derivativas o secundarias respecto al T+E.
A continuacin, se resumen los aspectos centrales del nuevo tratado, aclarando que las modificaciones que el
mismo introduce al sistema institucional, sern abordadas en detalle en los apartados subsiguientes:
5na Europa ms democrtica " transparente:
18
* "ayor protagonismo del >arlamento Europeo: el Parlamento Europeo cuenta con nuevas competencias
sobre legislacin, presupuesto y firma de acuerdos internacionales. Se refuerza el procedimiento de
codecisin, que coloca al Parlamento Europeo en pie de igualdad con el Consejo, para la mayor parte de la
legislacin de la UE.
* "ayor participacin de los >arlamentos nacionales: los Parlamentos nacionales pueden participar ms en
las labores de la UE gracias a un nuevo mecanismo que garantiza que la Unin slo acte cuando resulte
ms eficaz (subsidiariedad).
* "ayor participacin de los ciudadanos: gracias a la "iniciativa ciudadana", un grupo de al menos un milln
de ciudadanos de un nmero significativo de Estados miembros puede pedir a la Comisin que haga
propuestas de legislacin.
* /etirada de la +nin: el Tratado de Lisboa prev explcitamente por primera vez la posibilidad de que un
Estado miembro se retire de la Unin.
5na Europa ms eficaz
* Eficacia en la toma de decisiones: la aprobacin por mayora cualificada en el Consejo se ampla a otras
polticas, con el fin de agilizar las decisiones e incrementar su eficacia. A partir de 2014 la mayora
cualificada obedecer al principio de doble mayora (mayora de los Estados miembros y de la poblacin),
que refleja la doble legitimidad de la Unin. La doble mayora se alcanzar cuando los votos favorables
representen, como mnimo, el 55% de los Estados miembros y el 65% de la poblacin.
* +n marco institucional m%s estable y racionali$ado: Se crea el cargo de Presidente del Consejo Europeo
elegido por dos aos y medio, se vincula directamente la eleccin del Presidente de la Comisin a los
resultados de las elecciones europeas, se prevn nuevas disposiciones relativas a la futura composicin del
Parlamento Europeo y se introducen normas ms claras sobre las cooperaciones reforzadas y los aspectos
financieros.
* "ejorar la vida de los europeos: el Tratado de Lisboa mejora la capacidad de la UE para abordar
cuestiones que hoy da son prioritarias para la Unin y sus ciudadanos: justicia, libertad y seguridad, poltica
energtica, salud pblica, proteccin civil, cambio climtico, servicios de inters general, investigacin,
poltica espacial, cohesin territorial, poltica comercial, ayuda humanitaria, deporte, turismo y cooperacin
administrativa.
5na Europa de derec#os " valores, libertad, solidaridad " seguridad
* Ialores democr%ticos: se especifican y consolidan los valores y objetivos sobre los que se basa la Unin.
Dichos valores constituyen un punto de referencia para los ciudadanos europeos y representan lo que
Europa puede ofrecer a sus socios de todo el mundo.
* 'erecos de los ciudadanos y #arta de los 'erecos .undamentales: el Tratado de Lisboa conserva los
derechos ya existentes e introduce otros nuevos. En particular, garantiza las libertades y los principios
enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales, cuyas disposiciones pasan a ser jurdicamente
vinculantes. La Carta contiene derechos civiles, polticos, econmicos y sociales.
* (ibertad de los ciudadanos europeos: se conservan y consolidan las "cuatro libertades" y la libertad poltica,
econmica y social de los ciudadanos europeos.
* 0olidaridad entre los Estados miembros: se establece que la Unin y los Estados miembros actan
conjuntamente con espritu de solidaridad si un Estado miembro es objeto de un ataque terrorista o vctima
de una catstrofe natural o de origen humano. Tambin se hace hincapi en la solidaridad en el sector de la
energa.
* "ayor seguridad para todos: la Unin tiene ms capacidad de actuacin en el campo de la justicia, la
libertad y la seguridad, lo que redunda en beneficio de la lucha contra la delincuencia y el terrorismo. Las
nuevas disposiciones sobre proteccin civil, ayuda humanitaria y salud pblica tambin pretenden impulsar
la capacidad de la UE para enfrentarse a las amenazas contra la seguridad de los ciudadanos europeos.
Kacer de Europa un actor en la escena global
* La figura del Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad que
tambin es Vicepresidente de la Comisin da mayor peso, coherencia y visibilidad a la actuacin exterior
de la UE.
* El nuevo Servicio Europeo de Accin Exterior asiste al Alto Representante en el desempeo de sus
funciones.
* La personalidad jurdica nica de la Unin fortifica su poder de negociacin, convirtindola en un actor ms
eficaz a escala internacional y un socio ms visible para otros pases y organizaciones internacionales.
* El desarrollo de la Poltica Europea de Seguridad y Defensa conserva un sistema especial de toma de
decisiones. Sin embargo, tambin prepara el terreno para la cooperacin reforzada de un grupo ms
reducido de Estados miembros.
+.+ % El sistema institucional europeoJ Para la exposicin de este apartado, seguiremos los lineamientos
establecidos en el ABC of the European Union Law del ao 2010 y por los tratados de la Unin Europea y de
19
Funcionamiento de la Unin Europea en su redaccin actual, a los fines de poder presentar al alumno un
esquema que recoja las recientes modificaciones introducidas al sistema institucional por el Tratado de Lisboa.
+.+.1 % Evolucin " caractersticas generales. Actualmente, y luego de las reformas incorporadas por los
Tratados de Niza y Lisboa, la estructura definitiva del sistema institucional europeo es la siguiente (Artculo 13
del TUE):
* El Parlamento Europeo * El Consejo Europeo * El Consejo
* La Comisin Europea ("Comisin") * El Tribunal de Cuentas.
* El Tribunal de Justicia de la Unin Europea * El Banco Central Europeo
Los organismos auxiliares en este sistema son por su parte el Banco Europeo de nversiones, el Comit
Europeo Econmico y Social y el Comit de las Regiones.
El siguiente cuadro presenta de manera resumida la organizacin institucional de la Unin, de acuerdo con lo
establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea (TFUE):
Como se seal en el apartado 2.1.1, el Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea es el nombre que
recibe a partir del Tratado de Lisboa el Tratado de la Comunidad Europea, o Tratado de Roma.
+.+.+ % La Comisin: estructura, integracin " atribuciones ('rt. 1E del 35E*
Estructura e integracin % Originalmente, se previ que desde el 2014, la Comisin Europea no habra de
seguir integrndose con representantes de cada Estado miembro, sino que se integrara a partir de entonces,
con un nmero de miembros equivalente a las dos terceras partes del nmero de CONSEJO EUROPEO: 27
Jefes de Estado y Gobierno, Presidente del Consejo Europeo y Presidente de la Comisin CONSEJO: 27
Ministros (Uno por Estado Miembro)
Estados miembros (es decir, un total de 18 miembros teniendo en cuenta los 27 Estados partes que hoy
componen la Unin). Sin embargo, y en uso de la posibilidad de cambiar su composicin mediante el voto
unnime de todos sus miembros, la Comisin decidi con posterioridad a la entrada en vigor del Tratado de
Lisboa, continuar con la integracin previa de un representante por cada Estado miembro.
La Comisin acta bajo la direccin de un Presidente asistido por siete Vicepresidentes, incluyendo el Alto
Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad, como primer vicepresidente.
Con el paso del tiempo, se ha reforzado notablemente la posicin del Presidente dentro del Colegio de
Comisarios, que ha dejado de ser primus inter pares. En efecto, su posicin ha sido tan destacada que las
actividades de la Comisin se encuentran bajo la orientacin poltica de su Presidente (Art. 17 del TUE).
De esta forma, el Presidente tiene competencia directiva. Su destacada posicin se manifiesta asimismo en su
funcin directiva en cuestiones organizativas, su derecho a participar en la seleccin de los dems miembros de
la Comisin y su pertenencia al Consejo Europeo.
El Presidente y los miembros de la Comisin son nombrados por un mandato de cinco aos, mediante el
procedimiento de investidura. Segn dicho procedimiento, el Consejo Europeo, actuando por mayora
cualificada, propone un candidato para el cargo de Presidente de la Comisin, eleccin que est a cargo del
20
Parlamento Europeo, mediante el voto de la mayora de sus miembros. Si el candidato no obtiene la mayora
requerida en el Parlamento, el Consejo Europeo debe proponer un nuevo candidato en el plazo de un mes.
Los Estados miembros por su parte, elaboran una lista de candidatos para ser miembros de la Comisin. Esta
lista debe ser aprobada por el Consejo por mayora cualificada y con el acuerdo de su Presidente. Una vez que
el Presidente de la Comisin ha sido elegido por el Parlamento, ste procede a aprobar mediante su voto al
resto de los miembros de la Comisin. Despus de esta aprobacin, los miembros de la Comisin -a excepcin
del Presidente- son formalmente investidos por el Consejo de la Unin Europea, a partir de una mayora
cualificada.
Los miembros de la Comisin deben ser elegidos en razn de su competencia general y ofrecer garantas
plenas de independencia (apartado 3 del artculo 17 del TUE). No pueden solicitar ni recibir instrucciones de un
Gobierno. La sede de la Comisin Europea se encuentra en Bruselas.
Ello fue una de las exigencias presentadas por rlanda para la realizacin del segundo referndum sobre la
aceptacin del Tratado de Lisboa.
'tribuciones % Ante todo, la Comisin es el motor de la poltica de la Comunidad. En ella se originan todas las
acciones comunitarias, puesto que le corresponde presentar propuestas al Consejo para las normativas
comunitarias (el denominado derecho de iniciativa). Para ello, la Comisin no puede actuar segn su libre
albedro, sino que est obligada a hacerlo si as lo exigen los intereses de la Comunidad; tambin el Consejo
(artculo 241 del TFUE), el Parlamento Europeo (artculo 225 del TFUE) y un grupo de ciudadanos de la Unin
mediante una iniciativa ciudadana (apartado 4 del artculo 11 del TUE) tienen la posibilidad de instar a la
Comisin a que elabore una propuesta. A partir del Tratado de Lisboa, en los casos especficos previstos por los
tratados, ciertos actos legislativos tambin pueden ser adoptados a partir de iniciativas de un grupo de Estados
miembros o del Parlamento Europeo, o a partir de una recomendacin del Banco Central Europeo o a
requerimiento de la Corte de Justicia o el Banco Europeo de nversiones.
La Comisin tiene competencias legislativas originarias en ciertas reas (por ejemplo, en el mbito del
presupuesto de la UE, de los Fondos Estructurales, de la eliminacin de discriminaciones fiscales
o de las ayudas y de las clusulas de salvaguardia). Sin embargo, mucho ms amplias que estas competencias
originarias son las competencias delegadas por el Consejo y el Parlamento a la Comisin para la ejecucin de
las medidas adoptadas por ste (artculo 290 del TFUE).
Asimismo, la Comisin es la guardiana del Derecho de la Unin. Controla la aplicacin y ejecucin del Derecho
primario y derivado de la Unin Europea por parte de los Estados miembros. Persigue las violaciones del
Derecho de la Unin en el marco del procedimiento por incumplimiento de los Tratados (artculo 258 del TFUE)
y, en caso necesario, recurre al Tribunal de Justicia. Tambin acta en caso de que personas fsicas o jurdicas
infrinjan el Derecho de la Unin e impone en numerosos casos severas sanciones. El papel de representante de
los intereses de la Unin est estrechamente relacionado con su papel de garante del Derecho. Por principio, la
Comisin no puede representar intereses distintos de los de la Unin. Siempre debe intentar, en lo que a
menudo son negociaciones difciles en el Consejo, hacer que prevalezcan estos intereses y encontrar frmulas
de compromiso que los tengan en cuenta. Para ello tambin le corresponde el papel de mediadora entre los
Estados miembros, para lo cual est especialmente capacitada en virtud de su neutralidad.
Por ltimo, la Comisin tambin es un rgano ejecutivo, si bien con carcter limitado. Ello se refleja
especialmente en el mbito de la legislacin sobre competencia, en el que la Comisin desempea las
actividades de una autoridad administrativa ordinaria. Comprueba los hechos, dicta autorizaciones o
prohibiciones y, en su caso, adopta sanciones. En el mbito de los Fondos Estructurales y de la ejecucin del
presupuesto, las competencias administrativas de la Comisin tienen un alcance similar.
La Comisin representa a la Unin Europea ante las organizaciones internacionales y se ocupa de las
negociaciones en curso en el marco del Derecho diplomtico activo y pasivo. Con el correspondiente mandato
del Consejo, est facultada para negociar acuerdos con organizaciones internacionales y terceros pases,
incluidos los tratados de adhesin de los nuevos Estados miembros.
Finalmente, la Comisin representa a la Unin Europea ante los rganos jurisdiccionales de los Estados
miembros y, en su caso, conjuntamente con el Consejo, ante el Tribunal de Justicia.
+.+.7 % El Conse.o: estructura, integracin " atribuciones. El actual Consejo refiere al anterior
Consejo de Ministros, y debe ser distinguido de otro de los rganos del sistema institucional de la Unin,
denominado Consejo Europeo.
EL CON/E0O EUROPEO )ART ,1 DEL TUE* - El Consejo Europeo tiene su origen en las cumbres de Jefes de
Estado o de Gobierno de los Estados miembros de la CE. En la reunin celebrada en diciembre de 1974 en
Pars, los Jefes de Estado o de Gobierno decidieron reunirse en lo sucesivo tres veces al ao como Consejo
Europeo. En 1987, con el Acta nica Europea, el Consejo Europeo se integr en principio en la estructura
institucional de la CEE. Actualmente es un rgano independiente de la Unin Europea, tal como lo establece el
artculo 13 del TUE.
21
El Consejo Europeo est compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, as como
el Presidente de la Comisin Europea, y se rene al menos dos veces al ao. Cuando la naturaleza de la
cuestin lo requiera, pueden solicitar ser asistidos por un ministro, o bien, si se trata del presidente de la
Comisin, por un miembro de sta (apartado 3 del artculo 15 del TUE).
El Tratado de Lisboa cre el cargo de Presidente del Consejo Europeo. ste, a diferencia de lo que ocurra
hasta la entrada en vigencia de este tratado, tiene un mandato europeo (por oposicin a un mandato nacional),
con una duracin de dos aos y medio sobre una base de dedicacin exclusiva. El candidato a dicho cargo
debe ser una persona de mritos sobresalientes, elegido por una mayora calificada de miembros del Consejo
Europeo. Es posible ser reelecto en el cargo una vez. Las atribuciones del presidente comprenden la
preparacin y seguimiento de las reuniones del Consejo Europeo y la representacin de la Unin en las
conferencias internacionales relativas al rea de poltica exterior y de seguridad.
La funcin propia del Consejo Europeo consiste en fijar las directrices polticas para la actuacin de la Unin. La
realizacin de sus funciones se traduce en la toma de decisiones polticas de principio o en la formulacin de
directrices y mandatos para los trabajos del Consejo o de la Comisin Europea. El Consejo Europeo ha dado
estos impulsos, por ejemplo, para la unin econmica y monetaria, el sistema monetario europeo, la eleccin
por sufragio directo del Parlamento Europeo, para las actividades en materia de poltica social y en cuestiones
relativas a la adhesin.
EL CON/E0O )ART. ,2 DEL TUE*
Estructura e integracin % En el Consejo de la UE estn representados los Gobiernos de los Estados
miembros. Los veintisiete Estados miembros envan un representante, que es por regla general, pero no
imprescindiblemente, el ministro responsable de los temas previstos o uno de sus secretarios de Estado. Lo
importante es que la persona que representa a cada Gobierno debe estar facultada para actuar de forma
vinculante en nombre del Gobierno de dicho Estado miembro.
Las diversas posibilidades de representacin de un Gobierno de un Estado miembro ponen de manifiesto que
no existen miembros permanentes del Consejo; al contrario, el Consejo se rene con una composicin diferente
con respecto a las personas y los temas. Tales composiciones son nueve en total, como se resume a
continuacin:
1) Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores: Como Consejo de Asuntos Generales, coordina el
trabajo del Consejo en sus distintas composiciones, y junto con el Presidente del Consejo Europeo y la
Comisin Europea, prepara los encuentros del Consejo Europeo. Como Consejo de Asuntos Exteriores,
conduce el accionar de la Unin en el extranjero (de acuerdo con los lineamientos estratgicos del Consejo
Europeo) y asegura que la accin de la Unin sea consistente y coherente. Bajo esta composicin, el Consejo
se encuentra integrado por los Ministros de Relaciones o Asuntos Exteriores. Existen adems otras ocho
composiciones del Consejo, que se integra por diferentes ministros segn el rea a la que correspondan, a
saber:
2) Asuntos econmicos y financieros; 3) Cooperacin en las reas de Justicia y Asuntos internos; 4) Empleo,
poltica social, salud y cuestiones asociadas a los consumidores; 5) Competencia; 6) Transporte,
telecomunicaciones y energa; 7) Agricultura y Pesca; 8) Medioambiente; y 9) Educacin, juventud y cultura.
La Presidencia del Consejo (con la excepcin del Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores, que es presidido
por el Alto Representante de la Unin para Asuntos Externos y Poltica de Seguridad) la desempean
sucesivamente los Estados miembros durante seis meses y el orden lo decide el Consejo por unanimidad. Se
aplica el principio de que la Presidencia debe ser ejercida de forma alternada por un Estado miembro grande y
uno pequeo. El cambio de Presidencia tiene lugar el 1 de enero y el 1 de julio de cada ao.
En vista del cambio relativamente frecuente en la Presidencia, y para garantizar un mnimo de continuidad, se
cre la denominada troika, formada por los pases de la Presidencia anterior, de la Presidencia en funciones y
de la Presidencia siguiente; de all que cada programa de trabajo tenga una validez de 18 meses.
ncumbe a la Presidencia del Consejo organizar las labores en el Consejo y en las comisiones que trabajan para
ste. Adems, la Presidencia del Consejo reviste importancia poltica en la medida en que el Estado miembro
que ejerce la Presidencia del Consejo de la UE adquiere prestigio ante la opinin pblica mundial y sobre todo
porque incluso los pequeos Estados miembros tienen la oportunidad de adquirir peso poltico en este papel
frente a los grandes y de significarse en la poltica europea. El Consejo tiene su sede en Bruselas.
Atri'%cione! - La principal atribucin del Consejo es legislativa, la cual desempea de manera conjunta con el
Parlamento. El Consejo es adems responsable de:
* Asegurar la coordinacin de las polticas econmicas de los Estados miembros. Dicha coordinacin puede
tener lugar tanto en forma de decisiones no vinculantes, como en forma de decisiones vinculantes.
* Elaborar el presupuesto de la Unin, sobre la base de un anteproyecto de la Comisin, el cual luego debe
ser aprobado por el Parlamento.
22
* Recomendar la aprobacin de la gestin de la Comisin con respecto a la ejecucin del proyecto de
presupuesto.
* Designar a los miembros del Tribunal de Cuentas, del Comit Econmico y Social y del Comit de las
Regiones.
* Celebrar acuerdos entre la UE por una parte y terceros pases u organizaciones internacionales por otra.
,uncionamiento % El funcionamiento del Consejo se detalla en un Reglamento interno. En la prctica, la
actuacin del Consejo se lleva a cabo en tres fases:
1) Preparacin de las sesiones del Consejo: Corre a cargo de dos instituciones permanentes integradas en la
estructura organizativa del Consejo: el Comit de Representantes Permanentes de los Gobiernos de los
Estados miembros (Coreper) y la Secretara General. El Coreper, tiene la misin de preparar el contenido de
los trabajos del Consejo y realizar las tareas que ste le confe; la Secretara General por su parte,
desempea las tareas administrativas necesarias para el funcionamiento del Consejo (e igualmente del
Coreper). En particular se ocupa de la preparacin tcnica de las sesiones, organiza el servicio de
interpretacin y de traduccin y el Servicio Jurdico del Consejo y de los Comits, y asimismo administra el
presupuesto del Consejo.
2) Deliberaciones del Consejo: El Consejo es convocado por su Presidente (el representante del Estado
miembro que ocupa la Presidencia del Consejo) por propia iniciativa, a peticin de uno de sus miembros o de
la Comisin Europea. Aunque en el Consejo se exponen sobre todo los intereses de los Estados miembros,
los miembros del Consejo estn obligados a atender al mismo tiempo a los objetivos y necesidades de la UE
en su conjunto. El Consejo es un rgano de la Unin y no una Conferencia ntergubernamental. Por ello, en
las deliberaciones del Consejo no debe buscarse el mnimo comn denominador entre los Estados miembros,
sino un equilibrio ptimo entre los intereses de la Unin y los de los distintos Estados miembros.
3) Adopcin de decisiones: De acuerdo con los tratados de la Unin, se aplica el principio de la mayora para
las decisiones del Consejo, siendo la mayora cualificada la regla general (Art. 16 apartado 3 del TUE). La
mayora simple, donde cada miembro del Consejo tiene un voto, se aplica slo en casos individuales, en reas
poco significativas. Los mtodos para calcular la mayora cualificada cambiarn en varias etapas. As hasta
2014, se utilizar el sistema de ponderacin introducido por el Tratado de Niza, que le da a los Estados
miembros ms grandes una mayor influencia. Bajo este sistema, se alcanza una mayora cualificada cuando
existe una mayora de Estados miembros que rena al menos 255 votos de un total de 345.
Desde el 1 de Enero de 2007, el nmero de votos de cada Estado miembro en el Consejo ha sido estipulado
como se muestra en el siguiente cuadro:
Estado 8iembro - Cantidad de Fotos
Alemania 29
Austria 10
Francia 29
Suecia 10
talia 29
Dinamarca 7
Reino Unido 29
rlanda 7
Espaa 27
Lituania 7
Polonia 27
Eslovaquia 7
Rumania 14
Finlandia 7
Holanda 13
Estonia 4
Blgica 12
Chipre 4
Rep. Checa 12
Letonia 4
Grecia 12
Luxemburgo 4
Hungra 12
Eslovenia 4
Portugal 12
Malta 3
Bulgaria 10
TOTAL 345
La importancia de la votacin por mayora no reside tanto en que con ella se puede evitar que los Estados
pequeos bloqueen decisiones importantes, ya que, en determinadas circunstancias, dichos Estados miembros
pueden ser objeto de presiones polticas que les obliguen a dar su aprobacin. El principio de la mayora
permite ms bien alcanzar un acuerdo a pesar de la oposicin de algn Estado miembro grande, capaz de
resistir las presiones polticas.
En cuanto a las decisiones en mbitos polticos ms delicados, los Tratados prevn la unanimidad. Para ello es
necesario que todos los miembros del Consejo estn presentes o representados por otro miembro. Sin
embargo, las abstenciones no evitan la adopcin de una decisin. La unanimidad se aplica, por ejemplo, al
mbito fiscal, al de la libertad de circulacin de los trabajadores o a la definicin de los principios y lineamientos
de la poltica exterior y de seguridad comn.
+.+.: % El )arlamento: estructura, integracin " atribuciones ('rt. 1: del 3E5*
Estructura e integracin % En la actualidad, el Parlamento Europeo (PE) est compuesto por 754
representantes. ste total supera el lmite mximo de 751 miembros previstos por el artculo 14 apartado 2 del
TEU, pero slo para el perodo 2009/2014, en cuanto que los miembros elegidos en Junio de 2009 (antes de la
entrada en vigor del Tratado de Lisboa) no pueden perder las bancas ya obtenidas. Como regla general, el
nmero mnimo de bancas que puede poseer un Estado es seis, y el mximo, 96.
El Presidente, los Vicepresidentes y los cuestores forman la Mesa el PE, que es elegida por el Parlamento para
un perodo de 30 meses; a la Mesa ampliada pertenecen, adems, los Presidentes de los Grupos Polticos.
Esta mesa se ocupa de las cuestiones relativas a la organizacin interna del PE, de las relaciones
interinstitucionales y de las relaciones con las instituciones extra-Unin.
23
El siguiente cuadro resume la composicin actual del Parlamento Europeo, para el perodo 2009-2014:
Estado 8iembro % Cantidad de bancas en el )E
Alemania 99
Francia 72+2
talia 72+1
Reino Unido
72+1
Espaa 50+4
Polonia 50+1
Rumania 33
Holanda 25+1
Blgica 22
Repblica
Checa 22
Grecia 22
Hungra 22
Portugal 22
Suecia 18+2
Bulgaria 17+1
Austria 17+2
Dinamarca 13
Eslovaquia 13
Finlandia 13
rlanda 12
Lituania 12
Letonia 8+1
Eslovenia 7+1
Estonia 6
Chipre 6
Luxemburgo 6
Malta 5+1
TOTAL 754
Hasta 1979, estos representantes eran miembros de los Parlamentos nacionales, en cuyo seno eran
designados para acudir al PE. La eleccin por sufragio universal directo de los diputados del PE por los
ciudadanos de los Estados miembros slo se hizo realidad, despus de numerosas iniciativas estriles, en junio
de 1979. Conforme a la duracin de una legislatura, las elecciones directas se celebran desde entonces cada
cinco aos.
Luego de dcadas de esfuerzo, en el ao 2002 se logr establecer un procedimiento electoral uniforme para la
eleccin de los representantes al PE. De acuerdo con ste, cada Estado miembro disea su propio
procedimiento de eleccin, pero debe aplicar las mismas reglas democrticas relativas a: eleccin directa
general, representacin proporcional, votacin secreta y libre, edad mnima, perodo de 5 aos renovable,
incompatibilidades, fecha de la eleccin e igualdad entre hombres y mujeres.
'tribuciones % El rol del PE en el proceso legislativo se ha incrementado considerablemente desde su
creacin. El crecimiento en importancia del procedimiento de codecisin hasta convertirse en el procedimiento
legislativo ordinario, ha significado, en efecto, convertir al PE en un colegislador, junto con el Consejo.
En el procedimiento legislativo ordinario, el Parlamento puede no slo introducir reformas a la legislacin en
varias lecturas, sino que adems -dentro de ciertos lmites- puede hacer que las mismas sean aceptadas por el
Consejo. En otras palabras, la legislacin de la Unin no puede ser adoptada sin el acuerdo del Consejo y el
Parlamento Europeo.
Tradicionalmente la posicin del PE en el procedimiento presupuestario es muy fuerte. El Tratado de Lisboa
extendi aun ms los poderes presupuestarios del PE, al estipular que el Parlamento debe aprobar el plan
financiero multianual y al darle poderes de codecisin respecto a todos los gastos.
El PE tiene un derecho de aprobacin de todos los acuerdos internacionales importantes relativos a cuestiones
sujetas a codecisin, as como de los tratados de adhesin celebrados con los nuevos Estados miembros que
determinan los requisitos para la adhesin.
Las facultades de control o supervisin del Parlamento Europeo tambin han crecido de manera significativa en
las ltimas dcadas. Este control consiste sobre todo en que la Comisin debe responder a las preguntas del
PE, defender su posicin en los debates pblicos del Pleno y presentar al PE cada ao un nforme General
sobre la actividad de la UE para ser debatido. En estas ocasiones, el PE puede someter a una mocin de
censura a la Comisin y, si fuera aprobada por una mayora de dos tercios, la Comisin se vera as obligada a
dimitir (artculo 234 del TFUE).
Debido a que en la prctica el Consejo tambin responde a las preguntas parlamentarias, el Parlamento tiene la
oportunidad de un debate poltico directo con las dos grandes instituciones de la UE.A estas posibilidades de
control poltico del PE se han aadido otros mecanismos de control: puede establecer comisiones especiales de
investigacin para examinar los presuntos casos de violacin del Derecho comunitario o de mala
administracin; tambin est previsto en los Tratados el derecho de cualquier persona fsica o jurdica a dirigir
peticiones al Parlamento, que luego son tratadas por un Comit Permanente de Peticiones; por ltimo, el
Parlamento tambin hizo uso de su facultad de designar a un Defensor del Pueblo que estudia las quejas sobre
casos de negligencia administrativa por parte de los rganos o las instituciones, con excepcin del Tribunal de
Justicia.
,uncionamiento % Las normas bsicas del funcionamiento del PE se recogen en un Reglamento interno. Los
diputados del PE forman Grupos. De acuerdo con el carcter del PE como rgano de la Unin, no se trata de
agrupaciones nacionales, sino de Grupos Polticos que se constituyen a escala comunitaria.
Las sesiones plenarias del PE se celebran en Estrasburgo una vez al mes, excepto en agosto, con una duracin
de una semana, a las cuales pueden aadirse sesiones adicionales, en particular sobre el presupuesto. Por
ltimo pueden convocarse sesiones urgentes ms breves (de uno o dos das de duracin) en Bruselas, que
permitan al PE pronunciarse inmediatamente sobre cuestiones importantes (por ejemplo, cuestiones
internacionales, violaciones de los derechos humanos, etc.). Salvo excepciones, las sesiones plenarias son
pblicas.
Por regla general, para la adopcin de decisiones en el PE basta la mayora absoluta de los votos emitidos. Con
el aumento de la importancia del PE, el Tratado impone exigencias cada vez ms estrictas en materia de
qurum obligatorio. Actualmente, existe toda una serie de decisiones que slo pueden adoptarse por mayora
24
absoluta de sus miembros. Finalmente, el voto de censura contra la Comisin no slo requiere la mayora de los
miembros del PE, sino una mayora de dos tercios de los votos emitidos. El Consejo Europeo de Edimburgo
decidi que Estrasburgo sera la sede del PE, poniendo as fin a 30 aos de provisionalidad. En la prctica, las
sesiones plenarias se celebraban en Estrasburgo y Bruselas, e igualmente se celebraban en Bruselas las
reuniones de los Grupos y comisiones en la semana en que no haba sesin plenaria; la Secretara General del
PE por su parte, se encontraba en Luxemburgo. La decisin adoptada en el Consejo Europeo de Edimburgo
confirmara esta prctica, si bien con la reserva de que 12 sesiones plenarias anuales debern celebrarse en
Estrasburgo.
+.+.> % El 3ribunal de Cuentas: estructura, integracin " atribuciones ('rt. +@> " +@J del 3,5E*.
Estructura e <ntegracin % El Tribunal de Cuentas Europeo fue creado el 22 de julio de 1975 y comenz a
funcionar en octubre de 1977 en Luxemburgo. Se compone de acuerdo con el actual nmero de Estados
miembrosde veintisiete miembros, designados para un perodo de seis aos. Sus miembros son elegidos por
el voto de una mayora cualificada del Consejo, previa consulta al PE, y a partir de una lista de candidatos
elaborada por los Estados miembros (Art. 286, apartado 2 del TFUE)
'tribuciones % El Tribunal de Cuentas tiene la misin de comprobar la legalidad y regularidad de los ingresos y
gastos de la +nin y garanti$ar una buena gestin en la ejecucin del presupuesto.
A diferencia de algunos tribunales de cuentas nacionales de los Estados miembros, el Tribunal de Cuentas
Europeo no dispone de competencias judiciales para imponer coercitivamente sus competencias de control o
para sancionar las infracciones observadas en el ejercicio de sus funciones. Sin embargo, es autnomo a la
ora de elegir el objeto y el mtodo de control respecto a las cuestiones que examina. Por ejemplo, puede
examinar si el uso por parte de un beneficiario privado de una subvencin procedente de fondos comunitarios
se ha realizado conforme al derecho comunitario.
(a autntica arma del Tribunal de #uentas Europeo es la presin de la opinin p&blica. Al trmino de cada
ejercicio, el Tribunal elabora un informe con los resultados de sus actividades de control, que se publica en el
Diario Oficial de las Unin Europea y al que, de esta forma, tiene acceso la opinin pblica europea. Adems,
puede pronunciarse, mediante informes especiales, sobre determinados asuntos, informes que igualmente se
publican en el Diario Oficial.
+.+.J % El 3ribunal de Custicia: estructura, integracin " atribuciones ('rt. 1? del 3,5E*.
Un ordenamiento slo puede perdurar si sus normas estn sometidas a la vigilancia de una autoridad
independiente. A ello hay que agregar que, en una Unin de Estados, si las normas comunes se sometieran al
control de los tribunales nacionales se correra el riesgo de verlas interpretadas y aplicadas de manera muy
distinta segn los pases. De esta forma se pondra en peligro la aplicacin uniforme del Derecho de la Unin en
todos los Estados miembros. Fueron estas razones las que condujeron a la creacin, ya desde la fundacin de
la CECA, del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE), hoy denominado Tribunal de Justicia
de la Unin Europea (TJ). Estrictamente, la labor .udicial de la 5nin es llevada a cabo en tres niveles, por:
* El Tribunal de Justicia, como la mxima instancia del orden legal comunitario (artculo 253 del TFUE);
* El Tribunal General (artculo 254 del TFUE)
* Los tribunales especializados, a las que la Corte General puede solicitar la decisin de casos en reas
especficas (Art. 257 del TFUE).
EL 3D<=5B'L AE C5;3<C<' AE L' 5B<LB E5D&)E'
Estructura e integracin % El TJ est compuesto actualmente por 27 Jueces y 8 Abogados Generales,
designados por los Gobiernos de los Estados miembros de mutuo acuerdo para un perodo de seis aos. Cada
Estado miembro designa un Juez. Para salvaguardar la continuidad de la jurisprudencia, la mitad de los cargos
de Juez se ocupan cada tres aos, al inicio del ao judicial, el 6 de octubre. Pueden ser reelegidos una vez.
En sus actividades, el TJ es asistido por ocho Abogados Generales, cuya designacin es similar a la de los
Jueces y que gozan de independencia judicial. De los ocho Abogados Generales, cuatro provienen siempre de
los Estados miembros grandes (Alemania, Francia, talia y Reino Unido) y los otros cuatro alternativamente de
los 23 Estados miembros restantes. La institucin del Abogado General fue introducida en el TJ a fin de
compensar la unicidad original de la jurisdiccin y la falta de instancias de recurso derivada de sta. La misin
de los Abogados Generales consiste en presentar al TJ, con las denominadas conclusiones, una propuesta
de resolucin no vinculante derivada de un dictamen jurdico elaborado con plena independencia e
imparcialidad sobre las cuestiones jurdicas planteadas en el procedimiento. Las conclusiones motivadas son
parte integrante de la vista oral y se publican, junto con la sentencia, en la Recopilacin de jurisprudencia. Los
Abogados Generales slo pueden influir en la sentencia mediante el poder de conviccin de sus conclusiones
motivadas, pues no participan en las deliberaciones de la sentencia ni en las votaciones.
Para los puestos de Juez y Abogado General deben elegirse personas que ofrezcan absolutas garantas de
independencia y renan las condiciones requeridas para el ejercicio, en sus respectivos pases, de las ms
altas funciones jurisdiccionales o que sean juristas de reconocida competencia (artculo 253 del TFUE). Por ello
25
cabe designar para el puesto de Jueces y Abogados Generales del TJCE a jueces, altos funcionarios, polticos,
abogados o profesores universitarios de los distintos Estados miembros. En todos los Estados miembros, la
eleccin de la persona y el procedimiento de designacin de los Jueces y Abogados Generales son
competencia exclusiva del poder ejecutivo.
El TJ cuenta con las siguientes posibilidades de integracin:
* El plenario de la Corte con 27 jueces; sigue siendo necesario slo en el proceso de destitucin y
procedimientos disciplinarios contra miembros de los rganos de la Unin. Los casos tambin pueden ser
referidos a la Corte en pleno por el propio Tribunal de Justicia, pero slo en casos en los que estn
involucradas cuestiones de procedimiento o de precedentes.
* La Gran Sala con 13 magistrados; y
* Salas de cinco y tres jueces.
'tribuciones % El TJ ostenta el poder .udicial supremo " e!clusivo para la resolucin de todas las cuestiones
relativas al Aerec#o de la 5nin. Su misin general se describe as: El Tribunal de Busticia garanti$ar% el
respeto del 'ereco en la interpretacin y aplicacin de los Tratados (artculo 19 del TFUE). Esta descripcin
general de su misin comprende los siguientes mbitos fundamentales:
1) control de la aplicacin del Derecho de la Unin, tanto por las instituciones de la UE al ejecutar las
disposiciones de los Tratados, como por los Estados miembros y los particulares por lo que se refiere al
cumplimiento de sus obligaciones derivadas del Derecho de la Unin;
2) interpretacin del Derecho de la Unin; y
3) desarrollo del Derecho de la Unin.
El TJ desempea esta misin en el marco de una funcin tanto consultiva como .udicial. Desempea funciones
consultivas al elaborar dictmenes vinculantes sobre los convenios que la Unin desea celebrar con terceros
pases u organizaciones internacionales. Sin embargo, su funcin jurisdiccional tiene un peso muy superior. En
el marco de dicha funcin, el Tribunal lleva a cabo tareas que se reparten entre diversos mbitos jurisdicciona-
les en el ordenamiento jurdico de los Estados miembros: as, el TJ, en calidad de tribunal constitucional, dirime
los litigios entre las instituciones de la Unin y controla la legalidad de la legislacin de la Unin; como tribunal
administrativo, controla los actos administrativos adoptados por la Comisin o, de forma indirecta, por las auto-
ridades de los Estados miembros (sobre la base del Derecho de la Unin); en calidad de tribunal de trabajo y de
lo social, conoce de los asuntos que afectan a la libre circulacin y a la seguridad social de los trabajadores, as
como a la igualdad de trato de hombres y mujeres en la vida laboral; como tribunal de hacienda, resuelve
cuestiones relativas a la validez e interpretacin de las disposiciones de las directivas en materia fiscal y adua-
nera; en calidad de tribunal penal, se ocupa del control de las multas impuestas por la Comisin; y como tribunal
civil, de los litigios relativos a las demandas de daos y perjuicios, y de la interpretacin de las provisiones sobre
el reconocimiento y la ejecucin de las decisiones judiciales en materia civil y mercantil, entre otras cuestiones.
EL 3D<=5B'L 2EBED'L - Al igual que todos los tribunales, el Tribunal de Justicia est sobrecargado de trabajo.
El nmero de casos ha aumentado de manera constante y seguir creciendo, dado el potencial de controversias
generado por el gran nmero de directivas adoptadas en el contexto del mercado nico y la adaptacin del
Derecho nacional de los Estados miembros. Por eso, en 1988, se cre un Tribunal General para aliviar la
presin del TJ. El Tribunal General no es una nueva institucin de la Unin, sino ms bien un componente de la
Corte de Justicia. Sin embargo, es un organismo autnomo, separado de sta en trminos de organizacin;
tiene su propio registro y normas de procedimiento.
El Tribunal General se compone de 27 miembros cuyas calificaciones, nombramiento y condicin jurdica estn
sujetos a los mismos requisitos y condiciones que los de los jueces en el Tribunal de Justicia. Resuelve los
casos sometidos a su consideracin en salas integradas por cinco o tres jueces, y en algunos casos, por un
solo juez. Tambin puede sesionar en Gran Sala (trece jueces) o como plenario (27 magistrados), si ello es
necesario por la complejidad jurdica o la importancia de un caso. Ms del 80% de los casos presentados ante
el Tribunal General son juzgados por una Sala de tres jueces. Aunque el Tribunal General fue inicialmente
responsable de slo un nmero limitado de casos, ahora tiene las siguientes tareas:
* En primera instancia, es decir, sujetas a la supervisin jurdica del Tribunal de Justicia, tiene competencia
para pronunciarse sobre los recursos de anulacin y acciones por inaccin interpuestas por personas fsicas y
jurdicas en contra de un rgano de la Unin, o respecto de clusulas compromisorias contenida en contratos
celebrados por la Unin Europea o en su nombre, o sobre las acciones por daos y perjuicios interpuestas
contra la UE.
* El Tribunal General act$a como un tribunal de apelacin para los casos de recursos contra las resoluciones
dictadas por los tribunales especializados.
3D<=5B'LE; E;)EC<'L<1'A&; - En el ao 2004, para aliviar la carga sobre el Tribunal de Justicia y mejorar la
proteccin legal en la UE, el Consejo de la UE agreg a la Corte General una jurisdiccin especiali$ada para los
casos relativos a la administracin p&blica. Este tribunal especializado se a eco cargo de la jurisdiccin de la
#orte General en primera instancia, en los conflictos con la administracin p&blica europea.
26
Se compone de siete jueces, que gozan de un estatus similar a los miembros de la Corte General y que son
nombrados por un perodo de seis aos. El tribunal especializado por lo general se conforma como un panel de
tres jueces, pero puede tomar decisiones con otras composiciones. Las decisiones del tribunal especializado
estn sujetas a apelacin ante el Tribunal General sobre cuestiones de Derecho. A su vez, el primer abogado
general puede proponer una revisin de la decisin del Tribunal General, si la entidad jurdica o la uniformidad
de la jurisprudencia son puestas en riesgo.
+.+.E % &tros organismos: el Comit Econmico " ;ocial, el Comit de las Degiones, el =anco
Central Europeo.
El Comit Econmico " ;ocial ('rt. 7I1 del 3,5E* % El Comit Econmico y Social (CES) tiene como misin
que los distintos sectores de la vida econmica " social, en particular, los traba.adores " empresarios, agricultores,
transportistas, comerciantes, artesanos, profesionales liberales " directivos de pequeMas " medianas empresas
estn representados institucionalmente en la 5nin. gualmente, el Comit constituye un canal de expresin para
los consumidores, defensores del medio ambiente y asociaciones ciudadanas.
El Comit est formado por un mximo de 350 miembros (consejeros), procedentes de las organizaciones
nacionales ms representativas, designados por el Consejo (previa consulta a la Comisin) para un perodo de
cinco aos.
(os consejeros est%n divididos en tres grupos (empresarios, trabajadores y otros grupos representativos de la
sociedad civil). La elaboracin de los dictmenes adoptados en el Pleno corresponde a los grupos
especializados compuestos por miembros del CES (y en los cuales pueden participar sus suplentes en calidad
de expertos). Adems, el Comit colabora estrecamente con las comisiones parlamentarias del >E.
El Comit, creado por los Tratados de Roma, debe ser consultado en determinados casos por el #onsejo a
propuesta de la #omisin. Asimismo emite dictmenes por propia iniciativa. Los dictmenes del Comit
encarnan una sntesis de puntos de partida sumamente divergentes. Resultan de suma utilidad para el Consejo
y la Comisin debido a que stos conocen as las modificaciones a que aspiran los grupos directamente
afectados por una propuesta.
El Comit de las Degiones ('rt. 7I> del 3,5E* % El TUE (Tratado de Maastricht) cre el Comit de las Re-
giones (CDR) como nuevo rgano consultivo para actuar junto al ya existente #omit Econmico y 0ocial
(CES). Al igual que el CES, este Comit no es un rgano de la +nin en sentido estricto, ya que slo tiene fun1
ciones consultivas y no tiene poder para generar decisiones legalmente vinculantes como las instituciones
principales de la +nin: PE, Consejo, CE, TJ, Tribunal de Cuentas y Banco Central Europeo).
Como el CES, el Comit de las Regiones puede estar constituido por un nmero mximo de 350 miembros.
stos representan a las autoridades regionales y locales de los Estados miembros y deben contar con un
mandato basado en su eleccin por parte de las autoridades que representan, o deben sr polticamente
responsables ante ellos.
La distribucin de los 350 puestos entre los Estados miembros corresponde a la ponderacin de los Estados
miembros utilizada para la designacin del CES. Sus miembros son designados por el Consejo por decisin
unnime (previa consulta a la Comisin) a partir de una lista propuesta por los Estados miembros y duran cinco
aos en sus funciones.
Su consulta por parte del Consejo de la Unin Europea y la Comisin es obligatoria en algunos casos (consulta
obligatoria), en particular en los mbitos de la educacin, la cultura, la sanidad, la ampliacin de las redes trans-
europeas, las infraestructuras de transporte, telecomunicaciones y energa, la cohesin econmica y social, la
poltica de empleo y la legislacin en materia social. Asimismo, el Consejo consulta peridicamente al CDR,
incluso sin obligacin jurdica de hacerlo, sobre los ms diversos proyectos de legislacin (consulta facultativa).
El =anco Central Europeo ('rt. 1+? " 17I del 3,5E* % El BCE, con sede en Frankfurt, se encuentra en el
n$cleo de la unin econmica " monetaria (UEM). Es responsable de la estabilidad de la moneda europea, el euro,
" controla la masa de dinero en circulacin (artculo 128 del TFUE). A fin de llevar a cabo esta misin, numerosas
disposiciones garantizan la independencia del BCE. Ni el BCE ni los bancos centrales de los Estados miembros
pueden aceptar, en el ejercicio de sus competencias, tareas y obligaciones, instrucciones de rganos de la
Unin, Gobiernos de los Estados miembros u otras instancias. Las instituciones de la Comunidad y los
Gobiernos de los Estados miembros han de abstenerse de todo intento de influir en sus decisiones (artculo 130
del TFUE).
El BCE est formado por un Consejo de Gobierno y un Comit Ejecutivo. Al #onsejo de Gobierno pertenecen
los presidentes de los bancos centrales de los 7E Estados miembros que forman parte de la euro$ona y los
miembros del #omit Ejecutivo. Este ltimo, compuesto por un Presidente, un Vicepresidente y otros cuatro
miembros, detentan en la prctica la direccin del BCE. Su Presidente y sus miembros son designados de
comn acuerdo por los Estados miembros por recomendacin del Consejo de la UE, previa consulta al PE,
entre personas de reconocido prestigio y experiencia profesional en asuntos monetarios o bancarios.
Su mandato es de ocho aos. A fin de garantizar la independencia de los miembros del Comit Ejecutivo, no se
prev la renovacin de dicho mandato (artculo 283 del TFUE). El BCE y los bancos centrales de los Estados
27
miembros operan bajo la estructura comn del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) (artculo 129 del
TFUE). El SEBC debe definir y ejecutar la poltica monetaria de la Comunidad; tiene la facultad exclusiva de
autorizar la emisin de billetes y monedas en la Unin. Asimismo, el SEBC debe administrar las reservas
monetarias de los Estados miembros y velar por el buen funcionamiento de los sistemas de pago (apartado 2
del artculo 127 del TFUE).
Cuadro resumen del sistema .udicial europeo:
28
3 LA INTEGRACIN LATINOAMERICANA. EL MERCOSUR.
3.1
La integracin regional latinoamericana. l surgimiento # consolidacin del proceso de integracin regional
latinoamericano. La Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). La Asociacin
Latinoamericana de 4ntegracin (ALA54). La Unin 0uramericana de *aciones (U*A0U1). !odelos de
integracin latinoamericana: el !ercado Com"n Centroamericano (!CC), la Comunidad Andina de
*aciones (CA*), la Alternativa 2olivariana de las Am/ricas (AL2A).
3.2
l !ercosur: Antecedentes (istricos # normativos. l 'ratado de Asuncin. l $rotocolo de 2rasilia. l
$rotocolo de .uro $reto. l $rotocolo de .livos. l sistema institucional del !ercosur: l Conse,o !ercado
Com"n (C!C): estructura, integracin # atribuciones. l 6rupo !ercado Com"n (6!C): estructura,
integracin # atribuciones. La Comisin de Comercio del !ercosur (CC!): estructura, integracin #
atribuciones. l sistema de solucin de controversias: Caracteres generales.
L' <B3E2D'C<LB L'3<B&'8ED<C'B'. EL 8EDC&;5D
7.1 % La integracin regional latinoamericana.
7.1.1 % El surgimiento " consolidacin del proceso de integracin regional latinoamericano. La
integracin econmica es un proceso complejo que tiene como finalidad concreta la eliminacin de la
discriminacin entre los pases a travs de la unificacin del total de los distintos actores econmicos en un
mercado com&n. Para que se logre esto, es necesario transitar diversas etapas que se inician con el
establecimiento de una zona de libre comercio, pasando por una comunidad aduanera y luego el mercado
com&n. La etapa ltima y superior del proceso es la integracin total o unin en todos los mbitos de relacin de
los actores.
Es un proceso din%mico, exigente, con grandes particularidades, necesidad de compromiso poltico y
administrativo que supone que todos los pases participantes est%n dispuestos a ceder parte de su soberana,
establecer instituciones supranacionales de gobierno comunitario y acerse cada ve$ m%s interdependientes
para lograr la profundi$acin de los acuerdos reali$ados y beneficiarse mutuamente.
En Amrica Latina adems, se considera a la integracin como una #erramienta para el desarrollo de los pases, lo
cual supone un alto componente poltico en el tema. Ahora bien, por qu los pases latinoamericanos
decidieron que la alternativa de la integracin era un camino adecuado para lograr su desarrollo?
Entre sus antecedentes ms remotos se suele citar la idea de 0imn Kolvar de llegar a una unin de las
naciones latinoamericanas una ve$ alcan$ada la independencia de Espa6a, lo cual pretendi iniciar con el
congreso de >anam% en 7DAE. El Libertador pensaba en una unin federal donde todos los pases colaboraran
entre s, especialmente en lo referido a la poltica y a la seguridad de los nuevos Estados frente a las posibles
amenazas de las potencias europeas. Su concepcin tena por lo tanto, una alta carga ideolgica, pues se
pona en discusin el tema de la soberana, ya que los Estados deberan decidirse por el modelo de una
federacin de Estados o por mantener cada uno de ellos su propia independencia, opcin sta por la cual
decidieron la mayora de ellos (Black, 2010).
En el sentido estrictamente econmico, no es sino hasta bien avan$ado el siglo LL que las naciones
latinoamericanas comien$an a pensar en la alternativa de la integracin como una posibilidad de mejorar el
desarrollo de las regiones y de los pases. Al evidenciarse el fracaso del modelo de sustitucin de importaciones
de los aos cincuenta, se hizo sentir la necesidad de ampliar los mercados interiores de los pases. Era preciso
que las industrias instaladas en ellos a raz del proceso anterior, aumentaran su grado de eficiencia y
competitividad para lograr su viabilidad a largo plazo; por esta razn, la alternativa de la integracin supona la
va de solucin del problema " el me.oramiento de las economas de los pases al incrementarse las oportunidades
del mercado, y en consecuencia, se abriran nuevas oportunidades al comercio y a la creacin de empleos
sustentables en el tiempo.
Un hito importante en el proceso la Conferencia Econmica de =uenos 'ires de 1?>E, en la cual los Estados
latinoamericanos manifestaron su acuerdo en la conveniencia de establecer de manera gradual y progresiva un
mercado com&n latinoamericano.
Ms adelante, la CE)'L (Conferencia Econmica para Amrica Latina) presentara unos principios y
recomendaciones b%sicas sobre los cuales los pases deberan organi$arse para el establecimiento de los
modelos integracionistas, los cuales serviran como gua en la redaccin de los tratados y acuerdos que dieron
origen al Mercado Comn Centroamericano y al Grupo Andino despus.
Bajo la gua de la CEPAL y con el ejemplo del proceso europeo de integracin de la Comunidad Econmica
Europea, se da inicio a los procesos de integracin latinoamericanos. Hay que destacar, sin embargo, que es
muy distinta la forma de integracin de los pases en desarrollo que la de los pases desarrollados, pues los
primeros encuentran mayores dificultades en la adopcin de los acuerdos y presentan serias fallas de
gobernabilidad, alto grado de dependencia en la produccin de materias primas y vulnerabilidades externas
bastante pronunciadas (Black, 2010).
Veremos a continuacin, de manera resumida, la historia y desarrollo de los procesos de integracin ms
importantes en Amrica Latina. Se observa que todos ellos presentan muchas similitudes en su evolucin,
29
especialmente en las primeras etapas cuando se dio inicio a la eliminacin de las barreras comerciales
(arancelarias y no arancelarias) generndose un auge sin precedentes en las relaciones comerciales entre los
pases, para posteriormente entrar en una etapa de declive en los aMos oc#enta, motivado principalmente por: la
crisis del petrleo de los aos setenta; la presencia de regmenes dictatoriales en casi todos los pases que
impidieron transformaciones estructurales econmicas y polticas; las crisis de la deuda; y la negativa de
incrementar el poder de decisin y ejecucin de las instituciones supranacionales. Para mediados de los a6os
noventa, la situacin cambia y se evidencia un nuevo auge de los procesos de integracin como alternativas
para el desarrollo, lo cual como se ver- sustenta el nacimiento de Mercosur.
7.1.+ % La 'sociacin Latinoamericana de Libre Comercio ('L'LC*. La idea de una institucin de integra-
cin econmica en Amrica Latina tuvo su primer paso concreto en la constitucin de la Asociacin Latino-
americana de Libre Comercio (ALALC). La formacin de la 'L'LC fue producto de la labor previa de los
gobiernos de 'rgentina, =rasil, C#ile " 5rugua", y de los estudios efectuados para tales fines por la Comisin
Econmica para 'mrica Latina (CEPAL).
nfluyeron en su conformacin dos factores #istricos significativos:
,- la creacin de la Comunidad Econmica Europea mediante el .ratado de (oma de ,/012
que preocup a los pases latinoamericanos ante la posibilidad de un eventual cierre de los
mercados europeos a los productos de la regin2 en especial los agrcola agropecuarios3
4- la necesidad de resolver el problema de la renegociacin de los acuerdos
preferenciales que existan entre los Estados sudamericanos2 lo que estaba en colisin
con la cl5usula de la nacin m5s 6avorecida2 esencia del Acuerdo "eneral sobre Aranceles 7
#omercio 8"A..-2 vigente desde ,/9: 8Arnaud2 ,///-;
A ello se sumaron el sentimiento de unidad latinoamericana nacido de la independencia en el siglo XX, el
agotamiento del modelo de desarrollo de industriali$acin por sustitucin de importaciones (S), y la necesidad
de superar las dificultades crecientes del comercio latinoamericano (Black, 2011).
Como consecuencia de estos factores, en setiembre de 1959 se reunin en Montevideo una conferencia
intergubernamental, convocada a los fines de establecer una zona de libre comercio entre los pases de 'mrica
Latina. Esta reunin puso fin a sus tareas a comienzos de 1960, y el 18 de febrero de ese mismo ao se firm
en "ontevideo el tratado que establece la A(A(#, y que entr en vigor el 10 de Junio de 1961.
El 3ratado de 8ontevideo fue inicialmente suscripto por Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Paraguay, Per y
Uruguay. Posteriormente se incorporaron Colombia, Venezuela, Ecuador y Bolivia. De este modo, qued
configurado el proceso de integracin ms amplio de Amrica Latina por el nmero de pases que lo integraban
y el tamao de las economas de algunos de ellos. La 'L'LC representaba el ?>N del total de la e!tensin de
'mrica Latina " contaba con casi el ?IN de su poblacin.
El ob.etivo de ALALC fue establecer una $ona de libre #omercio a travs de negociaciones de rebaja de
aranceles en un perodo fijado originalmente en doce a6os y ampliado despus a diecioco, que deba culminar
con la liberacin de lo esencial del intercambio. Se convino tambin la supresin de restricciones cuantitativas y
la existencia de acuerdos de complementacin industrial, los que permitan a dos o ms pases dentro del
tratado otorgarse concesiones recprocas para facilitar el establecimiento de industrias (Freeland, 1996).
El Tratado de Montevideo tuvo en cuenta las grandes desigualdades en cuanto al desarrollo que presentaban
los estados signatarios (tamaos de las economas, estructura productiva, capacidad tcnica, infraestructura
fsica y de comunicaciones, nivel de educacin) estableciendo la categora de 3pases con menor grado de
desarrollo relativo@ (PMDER), a los cuales se les aplicara un trato diferencial en cuanto a las condiciones para
reali$ar el programa de liberali$acin comercial; medidas especiales no discriminatorias destinadas a proteger
las industrias y asistencia financiera y tcnica especial.
Los objetivos propuestos se lograron muy limitadamente. En los primeros aos, hubo un aumento del
intercambio entre los pases miembros, pero despus de liberarse de gravmenes los productos que no
originaban resistencia, las negociaciones se fueron tornando cada vez menos fructferas en cuanto a acercarse
a la liberacin de gravmenes para lo esencial del intercambio comercial. Al poco tiempo, comenzaron a
irrespetarse los plazos y el crecimiento del comercio intrarregional, que haba aumentado en la dcada de los
sesenta, inici un rpido declive en los aos siguientes (Black, 2011). La supresin de restricciones cuantitativas
tampoco logr avanzar y los acuerdos de complementacin industrial fueron de poca relevancia si se les
considera desde el punto de vista de contribuir al desarrollo de las economas.
Como reaccin, en 1?J? se suscribi el )rotocolo de Caracas, que inclua diversas medidas para estimular las
negociaciones. Los resultados tampoco fueron positivos.
En 1?J? se firm el tratado que dio lugar a la formacin del )acto 'ndino (hoy Comunidad de Naciones) por el
cual cinco pases integrantes de ALALC trataron de encontrar otra va de ntegracin ms efectiva.
En 1?@I, la XX Conferencia Extraordinaria de Ministros, realizada en Acapulco, reconoci la imposibilidad de
cumplir las metas de A(A(#, acordndose su reemplazo por un nuevo acuerdo que dio lugar a la 'L'A<.
30
7.1.7 % La 'sociacin Latinoamericana de <ntegracin ('L'A<*. Ante la evidente debilidad institucional de la
A(A(# y el fracaso de las negociaciones comerciales, se decidi la revisin del Tratado de Montevideo, y en
1980 se sustituy la A(A(# por la Asociacin (atinoamericana de Fntegracin ,A(A'F-. La firma del 3ratado se
realiz conforme a las condiciones de la clusula de #abilitacin del 2'33, lo que fue una ventaja sobre el tratado
de creacin de la ALAC, ya que por entonces no exista tal clusula de habilitacin. En razn de esta clausula,
los pases en desarrollo de la A(A'F pueden otorgarse recprocamente tratamientos preferenciales, sin estar
obligados a extenderlos autom%ticamente a las dem%s partes contratantes del GATT, lo que otorga una mayor
flexibilidad operativa (Arnaud, 1999).
l objetivo de la nueva asociacin a largo plazo, era el establecimiento de un mercado
comn latinoamericano a travs de la promocin del comercio recproco, la
complementacin econmica y el desarrollo de acciones de cooperacin tendientes a la
ampliacin de los mercados.
Se prevea la promocin del comercio mediante acuerdos comerciales de alcance parcial o regional, la vincula1
cin con pases o %reas de integracin econmica de otras partes del mundo, y el establecimiento de
regmenes de asociacin que propiciaran la convergencia con otros pases y %reas de integracin de
(atinoamrica (Arts. 4 a 7). Estas acciones quedaban enmarcadas en los principios del pluralismo, la
convergencia, la fle!ibilidad, los tratamientos diferenciales y la multiplicidad.
+no de los objetivos que se persegua con el cambio de orientacin de la organizacin, era convertirla en una
institucin m%s abierta, en la medida en que, adem%s de posibilitar la adesin al Tratado que la instituye, prev
la participacin de pases no miembros en acciones parciales con los pases miembros, as como la
participacin de la Asociacin como institucin en los movimientos de cooperacin ori$ontal entre pases en
vas de desarrollo. Adems de los PMDER, se estableci un trato diferencial para pases de desarrollo
intermedio, y se prevea la cooperacin econmica entre los Estados.
En definitiva, la nueva etapa a la que ingres el proceso de integracin con la ALAD se caracteriz por asimilar
en un esquema pragmtico la heterogeneidad de la regin y canalizar institucionalmente la vocacin integra-
cionista de sus pases miembros, dentro de un marco flexible que, sin compromisos cuantitativos preestableci-
dos, contena todos los elementos para que el esquema pueda evolucionar hacia etapas superiores de integra-
cin econmica y alcanzar, en ltimo trmino, el objetivo del mercado comn latinoamericano (Black, 2011).
En cuanto a la organizacin institucional de la Asociacin, la ALAD comprende rganos polticos y rganos
tcnicos (Arts. 28 a 43). Los rganos polticos son:
1) El Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, que tiene a su cargo la conduccin poltica;
2) La Conferencia de Evaluacin y Convergencia, formada por plenipotenciarios de los Estados miembros,
que formula recomendaciones al Consejo; y
3) El Comit de Representantes, rgano permanente que promueve acuerdos, convoca al Consejo y a la
Conferencia, representa internacionalmente a la ALAD, etc.
El rgano tcnico es la Secretara General, que formula propuestas a los rganos polticos y realiza diversas
gestiones (Arnaud, 1999). Pese a los esfuerzos realizados, tampoco la A(A'F tuvo el xito que se esperaba de
ella. Los compromisos adquiridos por los pases andinos, la creacin de Mercosur, las negociaciones en la OMC
y la propuesta del ALCA, fueron distrayendo los esfuerzos de los pases miembros.
Como seala Black, aunque la Asociacin mantiene vivos los ideales de la integracin, pas a ser ms que
nada la gran notara de la integracin econmica latinoamericana ya que segn las normas de la Asociacin,
todo acuerdo de naturaleza econmica o comercial suscrito entre algunas de las Partes o de stas con pases
fuera de la regin, deben ser registrados en la ALAD para asegurar su validez (2010, p. 118).
Desde hace ya varios aos, el objetivo principal de la ALAD que con el ingreso de Panam en abril de 2009 ya
cuenta con 13 miembros y est en proceso la solicitud de incorporacin de Nicaragua, es la creacin del
Espacio de Libre Comercio (ELC), cuyas caractersticas generales fueron definidas desde el ao 2004 en la X
Reunin del Consejo de Ministros de la Asociacin. En dicha ocasin, el Consejo aprob el documento Bases
de un programa para la conformacin progresiva de un espacio de libre comercio en la ALAD.
Los componentes de ese futuro Espacio de Libre Comercio son: acceso a mercados, normas y disciplinas
comunes, apoyo a los PMDER y materias complementarias. No fue sino hasta la siguiente Reunin Ministerial,
realizada en abril de 2009, cuando fueron adoptadas varias Resoluciones relacionadas con algunos de esos
temas, para varios de los cuales se encomend un cercano inicio de los procesos de negociacin.
Tambin en el ao 2009, el Consejo de Ministros emiti otra resolucin, titulada nsumos para la Conferencia
de Evaluacin y Convergencia, en la cual le encomienda a la Conferencia que presente a consideracin del
Consejo de Ministros una propuesta de programa con vistas a avanzar en una integracin para el desarrollo que
trascienda lo comercial, sealando a continuacin los elementos que deber contener dicho programa, los
cuales reflejan los principales contenidos que a la fecha estn siendo considerados para el ELC.
31
1) La profundizacin y facilitacin del comercio regional;
2) La cooperacin y complementacin econmica;
3) El desarrollo de mecanismos que permitan una mayor participacin de las MPYMES y los pequeos
productores en los beneficios de la integracin;
4) Acciones orientadas al fortalecimiento de las polticas nacionales de desarrollo, entre otras aquellas
referidas a la diversificacin del aparato productivo y de la oferta exportable, la incorporacin de mayor valor
agregado y la inclusin de nuevos actores;
5) Los tratamientos diferenciales y la intensificacin de la cooperacin en favor de los PMDER; y
6) Mecanismos efectivos y giles de evaluacin permanente de los avances en el proceso de integracin y del
cumplimiento de los compromisos, a fin de asegurar la participacin y beneficios equitativos de los pases
miembros, en un marco de desarrollo sostenible.
7.1.: % La 5nin ;uramericana de Baciones (5B';5D*. En la reunin de Presidentes en Cuzco (Per), del 8
de diciembre de 2004, los mandatarios suramericanos suscribieron una Declaracin que dio nacimiento a la
Comunidad Suramericana de Naciones, hoy rebautizada como Unin de Naciones Suramericanas y que estara
construida sobre la base de los acuerdos existentes entre los pases de la CAN, el Mercosur, sumando a Chile,
Surinam y Guyana. De esta forma, se constituye una zona ampliada de integracin que cuenta con 360 millones
de habitantes y un PB combinado de 974 mil millones de dlares.
Desde el punto de vista administrativo la sede de Unasur se ubica en Quito y en el futuro el Parlamento
Sudamericano va a estar ubicado en Cochabamba. Son rganos de UNASUR, el Conse.o de Cefas o Cefes de
Estados " de gobierno; el Conse.o de 8inistros " 8inistras de Delaciones E!teriores; el Conse.o de Aelegadas o
Aelegados y la ;ecretara 2eneral (Bermdez, 2010).
En el 2008 se aprobaron dos importantes decisiones mediante las cuales se crearon los Conse.os ;uramerica%
nos de Aefensa " ;alud y, posteriormente, en 2009, se tomaron otras para consolidar y profundizar el proceso de
integracin suramericana al constituirse otros cuatro Conse.os ;uramericanos:
1) Lucha contra el Narcotrfico; 2) nfraestructura y Planeamiento; 3) Desarrollo Social; y
4) Educacin, Cultura, Ciencia, Tecnologa e nnovacin de la UNASUR, los cuales contribuirn a un avance
sustantivo en materia de integracin y cooperacin (Rivera, 2010).
Por lo que respecta al carcter " ob.etivos de la UNASUR, se la define (Presidentes de Amrica del Sur, 2008)
como una organizacin dotada de personalidad .urdica internacional, asignndole un objetivo general y
objetivos especficos:
Como ob.etivo general se define el de construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de
integracin y unin en lo cultural, social, econmico y poltico entre sus pueblos, otorgando prioridad al dilogo
poltico, las polticas sociales, la educacin, la energa, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente,
entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconmica, lograr la inclusin social y la participacin
ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetras en el marco del fortalecimiento de la soberana e
independencia de los Estados.
Los ob.etivos especficos, estn referidos a: a) el dilogo poltico; b) el desarrollo social y humano; c) la
erradicacin del analfabetismo y el acceso universal a una educacin de calidad; d) la integracin energtica; e)
el desarrollo de una infraestructura para la interconexin de la regin; f) la integracin financiera; g) la
proteccin de la biodiversidad, los recursos hdricos y los ecosistemas; h) el desarrollo de mecanismos para la
superacin de las asimetras; i) la consolidacin de una identidad sudamericana; j) el acceso universal a la
seguridad social y a los servicios de salud; k) la cooperacin en materia de migracin; l) la cooperacin
econmica y comercial; m) la integracin industrial y productiva; n) la aplicacin de polticas y proyectos
tecnolgicos comunes o complementarios; o) la promocin de la diversidad cultural y de la memoria,
conocimientos y saberes de los pueblos de la regin; p) la participacin ciudadana; q) la coordinacin entre
organismos especializados de los Estados Miembros para la lucha contra el terrorismo, la corrupcin, las
drogas, la trata de personas y otras amenazas; r) la promocin de la cooperacin entre las autoridades
judiciales; s) el intercambio de informacin y de experiencias en defensa; t) la cooperacin para fortalecer la
seguridad ciudadana; y u) la cooperacin sectorial.
#omo se*ala Blac< 84=,=-2 es un pro7ecto poltico 7 un programa descentrali>ado de desarrollo de
gran envergadura2 en el cual convergen todos los es6uer>os reali>ados en el 5mbito de la ALA&'
para constituir el Espacio de Libre #omercio de Amrica Latina2 as como los acuerdos de libre
comercio suscritos entre los pases de la #A? 7 el Mercosur; En ellos se de@nen los 5mbitos
principales de la cooperacin: la integracin comercial 8de bienes 7 de servicios- 7 la libre
circulacin de personas 7 capitales3 la in6raestructura 7 el desarrollo3 la cooperacin en los
sectores @nanciero2 social 7 poltico3 72 los asuntos !urdicos e institucionales;
Una de las primeras medidas que adoptaron los presidentes fue la de crear un grupo de trabajo para definir un
#onsejo 0udamericano de 'efensa. La propuesta tiene por objetivo crear un mecanismo de integracin que
permita discutir las realidades y necesidades de defensa de los pases, reducir los conflictos y desconfianza y
32
sentar las bases para la futura formulacin de una poltica comn en esta rea. Como resultado de esta
propuesta, en 2009 se aprueba en Santiago de Chile el estatuto que crea el Conse.o de Aefensa
Latinoamericano " el )lan de 'ccin +II?%+I1I a los fines de desarrollar cuatro ejes: 1) Polticas de defensa; 2)
Cooperacin militar, acciones humanitarias y operaciones paz; 3) ndustria y tecnologa de defensa; y 4)
Formacin y capacitacin.
En mayo de 2010 se celebr en Los Cardales, Argentina, una reunin extraordinaria del Consejo de jefes y jefas
de Estado de UNASUR. nteresa destacar algunas consideraciones que muestran el perfil que se va
bosquejando para la institucin, que es ambicioso en su contenido, su alcance y en la demanda participativa
que los propios pases se han formulado (Bermdez, 2010):
A +e solicita al #onse!o de Ministros de (elaciones Exteriores que elabore recomendaciones
sobre el 6ortalecimiento de la arquitectura institucional de la U?A+U(2 identi@cando maneras de
incrementar la e@cacia de los #onse!os existentes2 promoviendo la gradual convergencia con los
mecanismos subregionales de integracin e identi@cando temas prioritarios para la integracin
suramericana;
A +e ad$iere al principio de solucin pac@ca de controversias; +e reconocen avances logrados en
el desarrollo de medidas de 6omento de la con@an>a 7 de la seguridad con miras al
6ortalecimiento de +uramrica como Bona de Pa>2 7 se propone la elaboracin de un Protocolo de
Pa>2 +eguridad 7 #ooperacin;
A En materia social2 se constata la aprobacin el Plan de Accin Bianual 4==/C4=,,2 por del
#onse!o +uramericano de &esarrollo +ocial2 7 se promueve la rati@cacin del #onvenio
'beroamericano de +eguridad +ocial; +e reconocen adem5s otros avances en materia de
educacin 7 salud;
A +e dispone la elaboracin inmediata de un Plan de Accin sobre el Problema Mundial de
&rogas2 luego de la aprobacin del Estatuto respectivo por parte del #onse!o;
A +e destacan las labores del "rupo de .raba!o sobre 'ntegracin Financiera2 que constituir5 la
base tem5tica para el 6uturo #onse!o +uramericano de Economa 7 Finan>as2 7 se discute la
posible creacin de un Mecanismo de +olucin de #ontroversias en materia de 'nversiones;
La designacin reciente de un Secretario General adquiere relevancia por la enorme sobrecarga que se ha auto
impuesto UNASUR. Parece de toda evidencia que como primer paso, todos estos esfuerzos deben pasar a
formar parte de un Programa de Trabajo que integre racionalmente todas estas iniciativas con metas,
procedimientos y presupuesto claramente dimensionado. La visin externa es que se necesita el diseo de un
gran aporte tcnico, logstico y presupuestario de la Secretara como elemento impulsor de diversas iniciativas,
para impulsar una adecuada participacin de los pases. Otro aspecto vital es consolidar el apoyo poltico de los
pases. Faltan algunos pases para que el Tratado entre en vigencia, tema que suele demorar ms de la cuenta,
sobretodo en este caso donde existen visiones polticas muy sesgadas que pueden dificultar la consolidacin
institucional requerida (Bermdez, 2010).
7.1.> % 8odelos de integracin latinoamericana
El 8ercado Com$n Centroamericano (8CC* % La creacin de las primeras instituciones supranacionales en
Amrica Central se remonta al ao 1?>1, cuando se establecieron el #omit #entroamericano de #ooperacin
Econmica y la !rgani$acin de Estados #entroamericanos (ODECA), impulsada por los Ministros de Relacio-
nes Exteriores de la subregin. Ante el escaso resultado de estos intentos, en 1960 El Salvador, Guatemala,
Honduras y Nicaragua suscriben el Tratado de Managua o Tratado General de ntegracin Econmica. Costa
Rica se adhiri el 23 de julio de 1962.
La concepcin del mismo se dirige $acia el libre comercio2 la unin aduanera2 el arancel externo
com)n 7 un sistema de compensacin de pagos; El libre comercio que se otorgan los pases
centroamericanos se concibe en los trminos m5s amplios2 es decir2 todos los productos
originarios de sus respectivos territorios quedan exentos del pago de derec$os de importacin 7
exportacin 7 las mercancas originarias go>an de tratamiento nacional en los restantes pases
carentes de cualquier tipo de restriccin cuantitativa 8Blac<2 4=,=-;
Otras normativas contenidas en el Tratado se refieren a trnsito " transporte; empresas de construccin;
rgimen de integracin industrial y armonizacin de incentivos para el desarrollo industrial; la creacin de un
Banco Centroamericano de ntegracin Econmica; el establecimiento de un Cdigo Aduanero Uniforme
Centroamericano (NAUCA), as como de un Rgimen de Aranceles Uniforme.
Asimismo, el Tratado contempla el establecimiento de los rganos institucionales necesarios para el funciona-
miento de los compromisos: Consejo Econmico Centroamericano; Consejo Ejecutivo y Secretara Permanente.
Al igual que los otros mecanismos de integracin de Amrica Latina, el MCCA ha tenido un desarrollo desigual a
lo largo de su existencia, sujeto a influjos tanto internos como externos. Durante los aos sesenta y setenta se
produjo un incremento impresionante del comercio intrarregional. La industrializacin centroamericana tambin
33
se vio afectada positivamente, y entre 1962 y 1970 el PB centroamericano creci a un ritmo del 6,5% anual
acumulado (Black, 2010).
En cuanto al rgimen de industrias centroamericanas de integracin, que era una de las bases de la poltica del
desarrollo industrial equilibrado de la 0ubregin, no se logr su ejecucin debido sobre todo a las dificultades
para declarar el car%cter de 3industria centroamericana de integracin@ y porque surgieron desavenencias entre
los Estados cuando comen$aron a definirse las asignaciones y locali$aciones de las nuevas industrias. En
cambio, s fueron exitosos en la adopcin del Arancel Externo Comn (para 1962, alrededor del 92% de los
rubros de la NAUCA tenan aranceles uniformes) y en la creacin de la Cmara de Compensacin, instituida por
el Acuerdo de los cinco Bancos Centrales (durante la dcada inicial, el 84% de las transacciones comerciales
fueron realizadas mediante compensacin multilateral). En 1961, comenz el funcionamiento del Banco
Centroamericano de ntegracin Econmica, realizando gran actividad financiera de toda ndole.
Esta tendencia positiva de la integracin centroamericana comenz a declinar a mediados de los aos setenta,
debido entre otras razones al estallido de la guerra entre El Salvador y Honduras, que provoc la salida del
Tratado de este ltimo pas, lo cual produjo graves consecuencias para el comercio intrarregional. Algunas de
las instituciones dejaron de funcionar, se cerr el tramo hondureo de la carretera panamericana para el paso
de personas y mercancas procedentes de El Salvador y viceversa. A ello se sum, adems, el problema de la
falta de una autoridad supranacional, la no ampliacin de los alcances del proceso integrador y la distribucin
sin equidad de los beneficios y costos de la integracin.
En los aos ochenta la crisis de la deuda se sinti con todo su peso en la subregin, lo que oblig a reducir las
importaciones y aumentar las exportaciones para pagar los compromisos de la deuda. La volatilidad poltica de
la regin y los conflictos surgidos en Nicaragua, El Salvador y Guatemala nuevamente incidieron negativamen-
te en el proceso econmico centroamericano y causando grandes retrocesos en el comercio intrarregional y una
gradual disociacin de las relaciones comerciales entre los pases.
Sin embargo, a partir de 1987, una vez superadas las confrontaciones blicas y encaminados los pases en la
senda de la democracia y la estabilidad poltica, los Estados de Amrica Central convinieron, a partir de los
Tratados de Esqupulas, buscar a travs de acuerdos polticos la concertacin en los diversos aspectos de la
integracin en todos sus mbitos. Ello gener una dinmica de consultas entre los pases que dinamiz el
proceso econmico, sumada a la cooperacin de la Unin Europea, a travs de la creacin del Sistema
Centroamericano de Pagos, dirigido a recuperar el comercio intrarregional.
En 1990, los Presidentes centroamericanos reunidos en Antigua (Guatemala), decidieron aprobar un plan
conjunto de recuperacin econmica e integracin denominado >lan de Accin Econmica de #entroamrica
(PAECA).
Desde entonces, los pases centroamericanos han profundizado el libre intercambio intrarregional mediante la
finalizacin de las negociaciones del Tratado sobre nversin y Comercio de Servicios entre los pases de
Centroamrica (marzo 2002), el cual aadi el comercio de servicios a la normativa que regula el libre comercio
en Centroamrica. En Octubre de 2001, el Consejo de Ministros de la ntegracin Econmica de Centroamrica
acord hacer pblicas las medidas contrarias al libre comercio intrarregional. Por otra parte, el perfecciona-
miento de la zona de libre comercio ha facilitado el comercio intrarregional, el cual ha mantenido
un crecimiento sostenido.
En conclusin, se podra decir que las autoridades centroamericanas han realizado grandes y sostenidos
esfuerzos para tratar de consolidar el Mercado Comn Centroamericano y en el perfeccionamiento de la zona
de libre comercio entre sus partes, logrando imponer, con la excepcin de Honduras, los parmetros de
convergencia del arancel externo comn.
El proceso est todava incompleto pues faltan algunos aspectos como la armonizacin de los cdigos
aduaneros utilizados por los pases centroamericanos. No se puede dejar de reconocer el trabajo realizado para
acceder a mercados de mayor tamao, como son el norteamericano ampliado, tal como lo atestiguan los
tratados firmados con Mxico y Canad.
La Comunidad 'ndina de Baciones (C'B* % El Acuerdo de Cartagena que da nacimiento al Grupo Andino fue
firmado el 26 de mayo de 1969 entre Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Per.
Venezuela ingres en 1973 y Chile se retir en 1976. Su surgimiento obedeci inicialmente a un sentimiento de
frustracin ante los escasos logros de la A(A(# y a su ve$, debido a la certidumbre de que la integracin
avan$ara m%s r%pidamente entre pases cercanos geogr%ficamente, con unas caractersticas econmicas
comunes y tratando de poner en funcionamiento un proceso de desgravacin m%s expedito (Black, 2010).
l Acuerdo de Cartagena tiene como propsitos promover el desarrollo equilibrado y armnico de
los pases miembros y acelerar su crecimiento mediante la integracin econmica, con la
nalidad de mejorar las condiciones de vida de los !abitantes de la subregin. stos ob,etivos se
alcan+ar%an a trav/s de la armoni>acin de polticas econmicas 7 sociales 7 la aproximacin de
las legislaciones nacionales en las materias pertinentes7 la liberacin comercial7 la programacin
con!unta del proceso de industriali>acin subregional7 el establecimiento de un Arancel Externo
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#om)n7 el desarrollo del sector agropecuario7 la atraccin de inversin extran!era directa7 la
integracin 6sica # tratamientos pre6erenciales a Bolivia 7 Ecuador.
El Programa de Liberacin Comercial tena por objeto eliminar los gravmenes y las restricciones de cualquier
orden que inciden sobre la importacin de productos originarios de cualquier pas miembro. Este programa
deba ser automtico e irrevocable, comprendera la totalidad de los productos y debera de estar completo para
el 31 de diciembre de 1983.
Por otra parte, el Arancel Externo Comn (AEC) deba de establecerse para la misma fecha. Con el AEC se
buscaba lograr una proteccin adecuada para la produccin subregional y estimular la eficiencia de la misma.
La Comisin del Acuerdo, a propuesta de la Junta poda modificar los niveles arancelarios comunes en la
medida y en la oportunidad que se considerara conveniente para adecuarlos a las necesidades de la subregin.
Se concedieron facilidades especiales a Bolivia y Ecuador.
En el marco del Acuerdo de Cartagena se fue conformando un sistema de instituciones comunitarias con
verdaderas atribuciones y poder para influir en el proceso de integracin que se esperaba abarcase todos los
dems mbitos de la vida de los Estados y no solamente lo econmico y comercial.
Para ello, se cre la Comisin, integrada por representantes de los gobiernos y la Junta, que era el rgano
tcnico-ejecutivo con facultades de iniciativa.
El Acuerdo se complement con otras instituciones que a la larga pasaron a conformar el Sistema Andino de
ntegracin (SA). Ellas son: la Corporacin Andina de Fomento; el Fondo Andino de Reservas; los Convenios
en el rea social Andrs Bello (educacin); Hiplito Unanue (salud) y Simn Rodrguez (laboral); el Parlamento
Andino y el Tribunal Andino de Justicia.
El Grupo Andino present avances muy importantes en los primeros diez aos desde su creacin. Aparte de
completarse el SA con la constitucin de las instituciones mencionadas, la Junta aprob el Programa de
Liberacin Comercial; la Nomenclatura Arancelaria Comn; y el rgimen comn para el tratamiento de los
capitales extranjeros, entre otros. El crecimiento del comercio intra-andino durante los primeros aos de
existencia del Grupo fue enorme. Entre 1960 y 1970 aument un 153,5%.
En otras reas, el progreso no fue tan notorio, especialmente en lo referente a la armonizacin de polticas
econmicas y coordinacin de planes de desarrollo, debido a que los mismos debieron enfrentar muy diversos
enfoques nacionales, ocasionados por resistencias a lo interno de los pases ante la intencin de modificar sus
polticas nacionales.
Especialmente problemtica fue la adopcin de la Decisin 24 referente al Rgimen Comn de Tratamiento de
Capital Extranjero. Las empresas transnacionales se opusieron a su puesta en prctica, y fueron tan graves las
tensiones al interior del Grupo, que Chile tom la decisin de retirarse del mismo en 1976. Luego de este hecho,
el citado Rgimen fue modificado y flexibilizado de tal manera que hoy prcticamente no existe (Black, 2010).
Hacia fines de los aos setenta comienza un largo perodo de declinacin que se inici con la salida de Chile
del Grupo, cuyo impacto poltico y psicolgico fue contundente. Asimismo, la falta de voluntad poltica de los
Estados miembros para cumplir con las normativas andinas y los cambios de poltica econmica realizados por
algunos de ellos -discordantes con los acuerdos del Grupo- y, finalmente, las diferencias ideolgicas de los
gobiernos de los Estados miembros, ocasionaron enfrentamientos polticos y territoriales entre ellos. Todo esto
llev al Grupo Andino a la inercia, con demoras e incumplimientos y aunque el comercio intrarregional sigui
creciendo, la tendencia era hacia la estabilizacin.
Ante esta situacin tan crtica, los gobiernos andinos decidieron redefinir el camino del proceso de integracin
del Grupo Andino a travs de la adopcin de una nueva estrategia econmica basada en polticas liberales,
acompa6adas de cambios estructurales dise6ados para lograr crecimiento econmico sin inflacin basado en el
libre comercio y disminuyendo la presencia del Estado en las economas, todo ello acompa6ado por una
mayor apertura acia el resto del mundo. Estas decisiones fueron recogidas en el Diseo estratgico para la
Orientacin del Grupo Andino, aprobado por los Presidentes andinos en 1989. La Unin Aduanera Andina,
aunque de manera imperfecta, est funcionando desde 1995, ao en que entr en vigencia el Arancel Externo
Comn adoptado por Colombia, Ecuador y Venezuela, y que contemplaba cuatro niveles bsicos de 5, 10, 15 y
20%, respectivamente.
En 1996, en la V Reunin del Consejo Presidencial, se dio inicio al proceso de reforma institucional con el fin
de dotar la Comunidad con mecanismos idneos para que sta pudiera enfrentarse a los desafos que
planteaba una economa internacional en proceso de globalizacin. Ello requera no slo consolidar el mercado
interno de la agrupacin y abarcar nuevas reas de integracin, sino tambin lograr un mayor y mejor
relacionamiento externo. A partir de este momento se cambi el nombre delGrupo a Comunidad Andina. A partir
de 1997, la Junta pas a ser la Secretara General y se estableci el Consejo Presidencial Andino que junto
con el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y la Comisin constituyen las instancias decisorias
ms altas del Sistema Andino de ntegracin.
35
En su reunin Cumbre de junio del 2000, los Presidentes reafirmaron tambin su compromiso de establecer el
mercado comn antes de 2005, creando las condiciones para que, a la libre circulacin de bienes, se
aadiera la libre movilidad de servicios, de capitales y de personas. Hacia ese objetivo se ha trabajado aunque
todava no se ha logrado su consolidacin, sin embargo se han adoptado decisiones que han ido
estructurando el marco jurdico para ello.
En consonancia con su adhesin al modelo del regionalismo abierto y en ejecucin de la Poltica Exterior
Comn, los pases han proseguido con sus negociaciones con terceros pases con el objeto de mejorar su
acceso a mercados externos. As, en diciembre de 2003, se firm en Montevideo el Convenio Marco para el
establecimiento de un rea de Libre Comercio entre la Comunidad Andina y Mercosur; de esta manera,
Venezuela, Ecuador, Colombia y Per pasaron a ser Estados asociados del Mercosur. A su vez, los pases del
Mercosur tienen la misma condicin con respecto a la CAN.
La Comunidad Andina ha logrado, hasta el momento, sobreponerse a la difcil coyuntura econmica y poltica
que afecta a sus pases miembros, gracias, en parte, al elevado grado de institucionalizacin alcanzado por la
agrupacin. Los esfuerzos realizados y los compromisos asumidos han llevado nuevamente a que el comercio
entre los cinco pases miembros alcance niveles muy altos.
El duro golpe recibido por la CAN con el retiro inconsulto de Venezuela a causa de las negociaciones de
tratados de libre comercio entre Per y Colombia con los Estados Unidos, pareci poner en peligro el futuro de
la Comunidad. Sin embargo, los Presidentes de los otros cuatro pases miembros, reiteraron durante su
encuentro en Quito en 2006, su conviccin de que la integracin es la va necesaria y adecuada para
contribuir al desarrollo armnico y equilibrado de la subregin y que continuaran trabajando en la consolidacin
del mercado comn y de todos los dems aspectos de la integracin andina, dejando la puerta abierta a
Venezuela para que revise su decisin y pueda regresar a su mbito natural de relacin.
(as negociaciones de tratados de libre comercio entre #olombia y Estados +nidos y de >er& tambin con
Estados +nidos ,A??:-, an logrado que la breca entre los miembros se aya profundi$ado pues los a
colocado manifiestamente en contra de Ecuador y Kolivia, aliados ideolgicos de Iene$uela y miembros del
A(KA (Black, 2010).
La 'lternativa =olivariana de las 'mricas ('L='* % Desde su creacin en el ao 2004, el ALBA ha tenido un
notorio proceso de desarrollo y consolidacin, lo que se expresa tanto en la incorporacin de otros siete pases
a los dos originarios (Bolivia en 2006, Nicaragua en 2007, Dominica y Honduras en 2008 y Ecuador, San
Vicente y las Granadinas y Antigua y Barbuda en 2009), como en la puesta en marcha en su seno de distintas
iniciativas y en la diversificacin y consolidacin de su estructura institucional.
Fue el 14 de noviembre de 2004, cuando los gobiernos de Cuba y Venezuela suscribieron el Acuerdo para la
aplicacin de la Alternativa Bolivariana para las Amricas y una Declaracin Conjunta, documentos
fundacionales en los que se ha apoyado la construccin del ALBA. En el Acuerdo, anunciaron que han decidido
dar pasos concretos hacia el proceso de integracin y definieron los principios en que se basara la
cooperacin entre ambos pases, as como un conjunto de acciones inmediatas encaminadas a profundizar la
integracin.
A los pocos meses de su creacin, empezaron a definirse un nmero importante de iniciativas entre Venezuela
y Cuba, muchas de las cuales fueron presentadas como parte del Plan Estratgico para la aplicacin del
ALBA acordado en abril de 2005, en la Primera reunin Cuba-Venezuela para la aplicacin de la Alternativa
Bolivariana Para Las Amricas, aprobando ambos gobiernos en esa reunin un total de 49 documentos, en
los cuales se acordaron temas vinculados a los servicios de salud, la formacin en medicina y servicios
educativos que Cuba prestara a Venezuela, la apertura de filiales de PDVSA y del Banco ndustrial de
Venezuela en Cuba, y la identificacin inicial de 11 proyectos para el establecimiento de empresas mixtas.
El siguiente momento relevante en el desenvolvimiento del ALBA se dio con el ingreso de Bolivia, en abril de
2006, ya que ello implic no slo la definicin de un conjunto de acciones de ese pas respecto de Cuba y
Venezuela y a la inversa, sino tambin la incorporacin de los principios presentes en la propuesta boliviana de
Tratados de Comercio de los Pueblos (TCP), definidos como instrumentos de intercambio solidario y
complementario entre los pases destinados a beneficiar a los pueblos en contraposicin a los Tratados de Libre
Comercio que persiguen incrementar el poder y el dominio de las transnacionales (Jefes de Estado y de
Gobierno del ALBA-TCP, 2006).
En lo que respecta a las iniciativas, en dicha Cumbre se firm el Tratado energtico del ALBA y, en el marco de
ese Tratado, el Acuerdo Energtico del ALBA entre Venezuela y Nicaragua y el Acuerdo Energtico del ALBA
entre Venezuela y Bolivia y se acord el Proyecto Gran Nacional, consistente en ms de cuarenta pro-yectos
en las reas de educacin, cultura, comercio justo, financiera, alimentacin, salud, telecomunicaciones,
transporte, turismo, minera, industrial y energtica, que incluy adems la decisin de ir creando un conjunto
de empresas denominadas Gran Nacionales, con capital de los 4 pases en ese entonces miembros del ALBA.
Paralelamente, otro mbito en el cual tambin se han dado importantes avances en el ALBA-TCP es el referido
a la construccin de una arquitectura monetario-financiera entre los pases de la Alianza. Al respecto, durante el
36
periodo reciente dichos avances se han presentados en dos reas: el Banco del ALBA (el cual ya entr en
funcionamiento en su sede de Caracas) y el Sistema Unitario de Compensacin Regional de Pagos (SUCRE).
Respecto a este ltimo, en la V Cumbre Extraordinaria del ALBA realizada en abril de 2009, se firm el Acuerdo
Marco del Sistema nico de Compensacin Regional de Pagos (SUCRE) y en la V Cumbre del ALBATCP,
realizada en Cochabamba, Bolivia, el 17 de octubre de 2009, se firm el Tratado Constitutivo por parte de
Bolivia, Cuba, Ecuador, Honduras, Nicaragua y Venezuela, acordndose adems en dicha Cumbre el cambio de
nombre de Sistema nico a Sistema Unitario.
El Tratado Constitutivo define al SUCRE como mecanismo de cooperacin, integracin y complementacin
econmica y financiera, destinado a la promocin del desarrollo integral de la regin latinoamericana y caribea
(Art. 1), e identifica al Consejo Monetario Regional (CMR) del SUCRE como el mximo organismo de decisin
del Sistema, conformado por: el "sucre"; la Cmara Central de Compensacin de Pagos; y el Fondo de
Reservas y Convergencia Comercial (Art. 2).
7.+ % EL 8EDC&;5D
7.+.1 % 'ntecedentes #istricos " normativos. Ms que las etapas previas del regionalismo latinoamericano
impulsado por la CEPAL desde los aos cincuenta y concretadas en experiencias como la de la Asociacin
Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) de 1960 o de su conversin en la Asociacin Latinoamericana de
ntegracin (ALAD) en 1980, de manera ms precisa y rigurosa, el 8ercosur encuentra sus antecedentes ms
destacados en el 'cta de ,oz de <guaz$, de noviembre del aMo 1?@>, firmada por los entonces presidentes Cos
;arne" " Da$l 'lfonsn. Dicha acta fue el corolario de un conjunto de acciones y negociaciones en las que se
busc prefigurar un proceso de integracin con alcances ms vastos al que luego se concret en el Tratado de
Asuncin de marzo de 1991 (Galeano, 2011).
En e6ecto2 durante ese segundo lustro de los oc$enta2 en el marco de una co7untura signada por
6enmenos como los problemas crecientes del endeudamiento externo2 el auge del
proteccionismo2 el deterioro de los
trminos de intercambio a nivel internacional 7 las implicaciones positivas de la estabilidad
polticoCinstitucional de ambos pases en la etapa posCdictatorial2 los Presidentes de Argentina 7
Brasil expresaron una voluntad poltica inequvoca en el sentido de acelerar el proceso de
integracin bilateral; #on ese ob!etivo estratgico se cre a @nales de ,/:0 una #omisin Mixta de
Alto ?ivel presidida por los Ministros de (elaciones Exteriores2 al tiempo que se @rmaron
documentos de gran relevancia simblica como la &eclaracin #on!unta sobre Poltica ?uclear; +e
buscaba de!ar de@nitivamente atr5s las $iptesis de conDicto 7 la pugna de lidera>gos a nivel
continental entre ambos pases;
En 1986 Brasil y Argentina dieron un paso ms con la firma del Acta para la ntegracin Argentino-Brasilea,
que estableci el >rograma de Fntegracin y #ooperacin Econmica ,>F#E-, en procura de una convergencia
comercial gradual y flexible entre ambos pases frente a terceros mercados. Este Programa sera el mbito bajo
el cual en los aos siguientes se suscribiran entre ambos pases numerosos acuerdos, protocolos y
documentos sobre muy diversos temas de la agenda integracionista bilateral (Freeland, 1996).
El gran xito del PCE, que rpidamente se orient en una perspectiva de integracin ms abarcativo que lo
meramente comercial, promovi que los otros pases de la regin comenzara tambin a desplegar su pro-
actividad integracionista y bilateral. Para algunos pases como Uruguay, quedar afuera del acuerdo argentino-
brasileo significaba la cada de sus acuerdos comerciales preferenciales, lo que alcanzaba perfiles de enorme
desafo. De all que preferentemente Uruguay al que se sumara luego de la cada de la dictadura de
Stroessner el Paraguay de la transicin busc acoplarse con decisin a estos movimientos de sus gigantescos
vecinos, de modo de no quedar marginado del proyecto de integracin regional iniciado (Galeano, 2011).
Ese proceso integracionista previo al Tratado de Asuncin de 1991, languideci rpidamente con el cambio de
poca regional e internacional que ya comenz a prefigurarse hacia fines de la dcada de los ochenta, con
la avanzada del programa neoconservador y ultra-liberal. El cambio de rumbo coincidi tambin con el relevo de
gobiernos en Argentina y Brasil, en acompaamiento directo con la nueva ola ideolgica a nivel internacional: en
1989 Carlos Sal Menem asuma como Presidente argentino, mientras al ao siguiente haca lo propio en Brasil
Fernando Collor de Mello.
El modelo de "ercosur, casi exclusivamente orientado a lo comercial, con una institucionalidad fuertemente
inter1gubernamentalista y de baja intensidad, comen$ a gestarse muy claramente a partir de mediados de
1??I. En julio de ese ao, precisamente, en la llamada 'cta de =uenos 'ires firmada por Collor de Mello y por
Menem, un modelo integracionista muy diferente comenzaba a ser proyectado y programado.
Este documento firmado el 6 de julio de 1990 por los nuevos presidentes de Argentina y Brasil, propona el
establecimiento de un Mercado Comn entre (ambos pases), el que deber encontrarse definitivamente
conformado el 31 de diciembre de 1994. En esa direccin, se dejaba expresa constancia en la declaracin que
se pondra especial nfasis en la coordinacin de polticas macroeconmicas " en las reba.as arancelarias
generalizadas, lineales " automticas, como metodologas primordiales para la conformacin del mercado com$n.
En el Anexo , dedicado a la Metodologa Para La Conformacin Del Mercado Comn, se enfatizaba que la
37
columna vertebral de todo el proceso estara dada por rebajas arancelarias generalizadas, lineales y
automticas para llegar al 31 de diciembre de 1994 al arancel 0 (cero) y eliminacin de barreras para-arance-
larias sobre la totalidad del Universo Arancelario. Se acordaba de todos modos que en aquellos sectores
considerados especialmente sensibles o altamente dinmicos y provistos de tecnologas de punta se
podran establecer acuerdos especiales que (tuvieran) en cuenta sus caractersticas particulares. Por su parte,
en el Anexo se creaba un Grupo de Trabajo Binacional para la conformacin del Mercado Comn, al que en
adelante se llamara Grupo Mercado Comn (GMC).
Esta iniciativa supona en primer lugar una inflexin istrica en las relaciones argentino1brasile6as, poniendo
fin al paradigma del conflicto y de la puja de lidera$gos entre los grandes pases de Amrica del 0ur5
Supona tambin un viraje ideolgico muy claro respecto a las iniciativas del lustro anterior protagonizadas por
Alfonsn y Sarney, asocindose con una visin netamente liberal y comercialista, alejada de cualquier
resonancia desarrollista o productivista. Al mismo tiempo, su concrecin vena a desafiar con mucha fuerza a
los otros pases del Cono Sur.
Fue en ese contexto que el gobierno uruguayo lider un movimiento de inmediata incorporacin al nuevo
bloque. El entonces Presidente uruguayo Luis Alberto Lacalle adverta las fuertes consecuencias negativas que
arrojara un acuerdo bilateral entre Argentina y Brasil, que sin duda aislara a Uruguay y a los dems pases de
la regin. En su incorporacin, +ruguay busc ser acompa6ado por >araguay y #ile, a los efectos de equilibrar
mejor las asimetras inocultables del bloque a crearse. Sin embargo, el objetivo de la incorporacin de Chile en
las condiciones previstas en materia arancelaria, resultaba imposible, por la diversidad total de los grados de
apertura alcanzados por su comercio, en especial en comparacin con Brasil. Paraguay s se incorpor y
finalmente se lleg a la firma solemne del Tratado de Asuncin el 26 de marzo de 1991.
7.+.+ % El 3ratado de 'suncin (3.'.* % El Tratado para la constitucin de un "ercado #om&n entre la
/ep&blica Argentina, la /ep&blica .ederativa del Krasil, la /ep&blica del >araguay y la /ep&blica !riental del
+ruguay, tambin llamado Tratado de Asuncin (T.A.), fue firmado en la ciudad de Asuncin el 26 de marzo de
1991 por los Presidentes y cancilleres de los cuatro pases, entrando en vigencia en noviembre del mismo ao.
"%s tarde se unieron #ile y Kolivia en calidad de miembros asociados.
Ms recientemente, en el ao 2003 y luego de largos aos de negociaciones >er&, #olombia, Ecuador y
Iene$uela entraron dentro de esta misma categora, lo cual significa que estos pases participan en los
acuerdos del Mercosur pero sin poder de decisin. Luego de su intempestivo retiro de la CAN, Venezuela
negoci su incorporacin como miembro pleno del Mercosur sin haber logrado todava este objetivo, ante la
reiterada negativa del Congreso de Paraguay de ratificar el tratado correspondiente, lo cual ha colocado a
Venezuela en la difcil situacin de estar fuera de Mercosur y de la CAN, con la consecuente prdida de
oportunidades comerciales.
Como ya se ha visto, entre los instrumentos que prev la ALAD para la concrecin de sus objetivos se
encuentran los acuerdos de alcance parcial.
n este sentido, el 'ratado de Asuncin cumple con todos los requisitos para ser un acuerdo de
este tipo: est5 abierto a la ad$esin de los dem5s pases miembros de la ALA&' (art%culo 28),
contiene las cl5usulas de convergencia (art. 9), el art%culo : cumple lo previsto en cuanto a los
tratamientos di;erenciales para los stados parte, su duracin es inde<nida (art%culo 1=) #, por
"ltimo, contiene normas en materia de origen, cl5usulas de salvaguardia (art%culo 3), denuncia
(art%culo 21) 7 coordinacin 7 armoni>acin de polticas (art%culo 1).
En cuanto al tipo de acuerdo de alcance parcial, el Tratado de Asuncin es un acuerdo de complementacin
econmica (ACE N 18, segn terminologa de la ALAD).
Por su parte, los cuatro pases signatarios del Tratado son parte del GATT OMC, por lo que sus normas son
obligatorias para los mismos. La extincin del GATT como foro negociador a fines de 1995, y su reemplazo por
la OMC, no altera la adecuacin del Tratado de Asuncin a las disposiciones del libre comercio, ahora regula-
das por la OMC.
Caractersticas generales % El 3ratado de 'suncin es un tratado de debida forma o solemne, de carcter
subregional, limitadamente abierto, multilateral, provisorio " programtico (Freeland, 1996).
Es subregional, en cuanto que el "ercosur se enmarca dentro de un acuerdo regional mayor, la A(A'F, y tiende
a crear un mercado com&n entre cuatro de sus once firmantes.
Es limitadamente abierto, porque permite la adesin de nuevos socios, siempre que stos sean miembros de
la A(A'F. Cualquier miembro de esta organizacin puede, segn el artculo 20, solicitar la adhesin, pero las
solicitudes podrn ser examinadas por los Estados Partes slo despus de cinco aos de vigencia de este
Tratado. Slo podrn revisarse en un plazo inferior las solicitudes presentadas por pases miembros de la
Asociacin Latinoamericana de ntegracin que no formen parte de esquemas de integracin subregional o de
una asociacin extra-regional. En todos los casos, la aprobacin de las solicitudes ser% objeto de decisin
un%nime de los Estados >artes. Como se vio, slo Venezuela ha solicitado su incorporacin como miembro
pleno.
38
Es plurilateral, porque a sido celebrado por varios sujetos de dereco internacional.
Es provisorio porque establece un programa a cumplir en un tiempo determinado: desde su entrada en vigencia
hasta el 31 de diciembre de 1994, sealndose al mercado comn como objetivo a lograr al final de dicho
perodo. Sin embargo, el Protocolo de Ouro Preto (POP), parte integrante del Tratado de Asuncin, mantiene
sus objetivos, y ya no tiene lmites temporales (tendr duracin indefinida POP, Art. 48).
Es programtico en cuanto fija un programa y pone a cargo de las instituciones su desarrollo posterior, todo ello
basado en los principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio que orientan la construccin del sistema
(Prembulo del T.A.) Segn su contenido, el Tratado de Asuncin es, al igual que el Tratado de
Roma de 1957, un verdadero tratado de integracin econmica, poltica y jurdica.
Desde el punto de vista de las normas que el mismo genera, el Tratado de Asuncin es un tratado constitutivo u
originario. En efecto, ser a partir de las decisiones, resoluciones y directivas de los rganos por l creados que
se ir desarrollando el posterior derecho derivado.
Las obligaciones contenidas y los derechos reconocidos por el Tratado de Asuncin son jurdicamente
obligatorios para los Estados parte desde el momento en que el mismo entra en vigencia.
(igen por tanto los cl5sicos principios de buena 6e2 de res inter alios acta 8los tratados producen
e6ectos slo para las partes-2 de pacta sunt servandE rebus sic stantibus 8los pactos deben ser
cumplidos2 en tanto no cambien de manera sustancial las condiciones que le dieron origen-;
Estos principios se encuentran plasmados en lo dispuesto por el artculo 2: El 8ercado Com$n estar fundado
en la reciprocidad de derec#os " obligaciones entre los Estados parte...; y en su artculo 8 seala: Los
Estados parte se comprometen a preservar los compromisos asumidos.... Con relacin a su estructura, consta de
un cuerpo principal y de cinco anexos. El cuerpo principal tiene un prembulo y seis captulos:
. Propsitos, principios e instrumentos; . Estructura orgnica; . Vigencia; V. Adhesin; V. Denuncia y V.
Disposiciones Generales. En cuanto a los cinco anexos, los mismos han sido sustituidos por normas
posteriores, por lo que han perdido gran parte de su trascendencia.
&b.etivos " medios % De acuerdo con el artculo 1, los Estados >artes deciden constituir un "ercado #om&n,
que deber estar conformado al 31 de diciembre de 1994. Dicho objetivo implica, de acuerdo al texto de la
misma norma:
La libre circulacin de bienes, servicios y factores productivos entre los pases, a travs, entre otros, de la
eliminacin de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulacin de mercaderas y de
cualquier otra medida equivalente.
El establecimiento de un arancel externo comn y la adopcin de una poltica comercial comn con relacin
a terceros Estados o agrupaciones de Estados.
La coordinacin de posiciones en foros econmicos comerciales regionales e internacionales.
La coordinacin de posiciones macroeconmicas y sectoriales a fin de asegurar condiciones adecuadas de
competencias entre los Estados parte.
El compromiso de los Estados parte de armonizar sus legislaciones en las reas pertinentes.
Como vimos en la Unidad 1, en la actualidad el 8ercosur no constitu"e un 8ercado Com$n, sino una 5nin
'duanera imperfecta, habindose fijado en la Cumbre Presidencial de Foz de guaz de Diciembre de 2010 un
cronograma para alcanzar la meta de una +nin Aduanera perfecta en el A?78.
Las #erramientas que el Tratado de Asuncin prev para la constitucin del 8ercado Com$n se encuentran
detalladas en el artculo 5 y consisten en:
a) Un programa de liberali$acin comercial, que consistir en rebajas arancelarias progresivas, lineales y
automticas, acompaada de la eliminacin de restricciones no arancelarias, as como de otras restricciones
al comercio para llegar al 31 de diciembre de 1994 con arancel cero.
b) La coordinacin de polticas macroeconmicas, que se realizar gradualmente y en forma convergente con
los programas de desgravacin arancelaria y de la eliminacin de restricciones no arancelarias.
c) Un arancel externo com&n que incentive la competitividad externa de los Estados parte.
d) La adopcin de acuerdos sectoriales, con el fin de optimizar la utilizacin y movilidad de los factores de
produccin y de alcanzar escalas operativas eficientes.
Como seala Freeland (1996), mucho de ello se ha alcanzado en el perodo de transicin fijado: se ha
conseguido con rigor y puntualidad el calendario de rebajas arancelarias convenido en el Anexo , y se cuenta
adems con un arancel externo comn. Sin embargo, no todo el comercio intra$ona se encuentra liberado, ni
todos los pases miembros aplican los mismos aranceles, abiendo excepciones puntuales que establecen
diferencias con pases de extra$ona.
&tras obligaciones asumidas por los Estados miembros en el 3ratado - Los arts. 2 a 4 y 6 a 8 establecen
diversas obligaciones para los Estados miembros del Mercosur, a saber (Ekmedijn, 1996):
39
Deciprocidad de derec#os " obligaciones entre los Estados partes (art. +*: Las obligaciones y derechos entre los
socios no son necesariamente iguales, que justamente dos de sus socios UR y PY- tienen una serie de
ventajas por su diferente nivel de desarrollo. Sin embargo, aqullos deben ser equivalentes. El principio de
reciprocidad se complementa con los de gradualidad, flexibilidad y equilibrio, enumerados en el prembulo.
Aiferencias de ritmo: El programa de liberacin comercial prev excepciones para el perodo de transicin. Las
diferenciales puntuales de ritmo se traducen en un estatus distinto entre los socios, tanto por las excepciones
al programa de liberacin como por el ritmo de la reduccin de tales excepciones, que es uno para Argentina y
Brasil, y otro para los restantes socios (Arts. 6 y 7 del Anexo ). .inali$ado el perodo de transicin, el estatus
de los cuatro pases debe ser el mismo.
Delaciones con Estados a.enos al 8ercosur ('rt. :*: El principio general en la materia es que deben asegurar
,mandato imperativo- condiciones equitativas de comercio, para los restantes socios del Mercosur. Para ello,
los Estados miembros deben aplicar sus legislaciones nacionales para evitar subsidios, dumping, o cualquier
otra pr%ctica desleal. Adems, los Estados miembros coordinar%n sus respectivas polticas nacionales con el
objeto de elaborar normas sobre competencia comercial.
<gualdad fiscal entre los socios ('rt E*: Procede respecto de los productos originarios de cualquiera de los
Estados partes, que tendrn el mismo tratamiento fiscal en el territorio de todos los dems socios.
Coordinacin en materia de tratados ('rt. @*: La obligacin fundamental que se impone a los socios, tanto en
sus negociaciones mutuas como con terceros, es no afectar los objetivos del Mercosur y los intereses de sus
socios.
Clusula de la Bacin ms favorecida ('rt. @, inc. d*: Se aplica de manera automtica a todos los Estados
partes, respecto de cualquier franquicia, ventaja, favor, etc. que uno de los socios conceda a un producto
originario de o destinado a terceros pases no miembros de la ALAD.
Dgimen de origen: El anexo del T.A. establece las condiciones y requisitos para que los productos que
transiten a travs de la zona econmica formada por el territorio de los Estados miembros, puedan
considerarse originarios de ellos y as ampararse en el tratamiento de tales.
El incumplimiento de este ane!o traer apare.ada la aplicacin de sanciones, que debern ser instrumentadas por
los Estados partes (Art. 12 del Anexo ).
Estructura institucional % El formato institucional presente en el Tratado de Asuncin de 1991 ofreca tres
rasgos definitorios de las aspiraciones y voluntades de los Estados Partes:
1) un neto sesgo intergubernamental de los rganos decisorios del bloque;
2) la definicin tcita de que los acuerdos integracionistas tendran el alcance de actos legales incompletos,
sin el desarrollo de una normativa Mercosur que pudiera ostentar la condicin de algo cercano a un
Derecho Comunitario (con la consiguiente inseguridad jurdica, agravada por las asimetras constitucio-
nales y jurisdiccionales de los pases socios) y con la anticipacin de una ms que problemtica inter-
nalizacin de normas integracionistas dentro de los derechos y leyes de los Estados partes; y
3) la ausencia de un rgano jurisdiccional autnomo y propio del bloque, lo que habra de traducirse en la
configuracin de mecanismos de solucin de controversias extremadamente flexibles y morosos,
orientados a la negociacin gradual entre los gobiernos (Galeano, 2011).
Especficamente, el Tratado de Asuncin prev la conformacin de dos rganos principales: el Conse.o del
8ercado Com$n (C8C* y el 2rupo 8ercado Com$n (28C*. Tales rganos tendr%n a su cargo la administracin y
ejecucin del Tratado y de los acuerdos especficos y decisiones que se adopten durante el perodo de
transicin. El Tratado dispone asimismo la creacin de una ;ecretara 'dministrativa del GMC y una Comisin
)arlamentaria Con.unta.
Conse.o del 8ercado Com$n CMC: El CMC es, acorde lo establece el artculo 10 del Tratado, el rgano de mayor
jerarqua institucional del Mercado Comn. Entre sus principales tareas se encuentra la orientacin poltica del Mercado
Comn y la adopcin de las decisiones necesarias para garantizar el cumplimiento de los objetivos y plazos establecidos
para la constitucin del mismo. El CMC est integrado por los ministros de Relaciones Exteriores y de Economa de los
Estados parte. Cada seis meses, y por orden alfabtico, el CMC elegir de su seno una Presidencia.
2rupo 8ercado Com$n GMC: En su artculo 13 el Tratado de Asuncin dispone la creacin del llamado Grupo
Mercado Comn. El mismo es un rgano ejecutivo y con facultad de iniciativa del Mercosur. Con la coordinacin de los
ministros de Relaciones Exteriores, el GMC se ocupa fundamentalmente de velar por el cumplimiento del Tratado,
asegurar el cumplimiento de las decisiones adoptadas por el Consejo, y, proponer medidas concretas tendientes a la
aplicacin del programa de liberalizacin comercial, coordinacin de polticas macroeconmicas y negociacin de
acuerdos frente a terceros. El GMC est integrado por cuatro miembros titulares y cuatro alternos que representan a los
ministerios de Relaciones Exteriores, a los ministerios de Economa y a los Bancos Centrales de los respectivos Estados
parte. El GMC, como ejecutor principal del esquema planteado por el Tratado de Asuncin, puede a su vez constituir
diversos subgrupos de trabajo. Los subgrupos de trabajo iniciales estn previstos en el Anexo V del Tratado.
;ecretara 'dministrativa del 28C: El GMC cuenta con una Secretara Administrativa con sede en la ciudad de
Montevideo, cuya principal funcin consiste en el archivo de documentacin y llevar a cabo las comunicaciones de
actividades del Mercosur.
40
Comisin )arlamentaria Con.unta: Finalmente, el Tratado de Asuncin prev en su artculo 24 la creacin de una
Comisin Parlamentaria Conjunta. La misma tiene asignada la funcin general de facilitar el avance hacia la constitucin
del Mercado Comn. El Tratado no prev la forma en que la misma estar integrada.
Esta estructura org%nica antes descripta es la que el Tratado de Asuncin estableci para la etapa de transicin,
que segn el mismo conclua el 31 de diciembre de 1994, debiendo los Estados parte darse antes de esa fecha
una organizacin institucional definitiva.
7.+.7 % El )rotocolo de =rasilia ().=.* % En cumplimiento de lo dispuesto por el Tratado de Asuncin, en la
Reunin del Grupo Mercado Comn (GMC) celebrada entre los das 21 y 23 de octubre de 1991 en Asuncin
del Paraguay, se cre un grupo ad1oc con la finalidad de preparar un proyecto de 0istema de 0olucin de
#ontroversias para el perodo de transicin, debiendo concluir el trabajo antes de la reunin que el GMC llevara
a cabo en diciembre del mismo ao.
Entre el 4 y 6 de noviembre de 1991, Montevideo fue la sede de la reunin del Grupo ad-hoc integrado por
representantes de los cuatro pases. La delegacin argentina present un documento que se utiliz como base
para las negociaciones en las que se analizaron las controversias entre los estados, con decisiones vinculantes
para las partes involucradas y la conveniencia de incorporar una va rpida para los reclamos de particulares.
La propuesta elaborada por el Grupo creado al efecto, se present en la V Reunin del GMC celebrada en
Brasilia, entre los das 13 y 17 de diciembre de 1991, siendo aprobada con pequeas modificaciones por la
resolucin 1/91 y elevada al CMC, para su consideracin. Este cuerpo aprob el )rotocolo de =rasilia para la
;olucin de Controversias el 17 de diciembre de 1??1, el cual fue suscripto por los cuatro Estados Partes y
entr en vigencia el 24 de abril de 1993.
Los mecanismos instituidos en el Protocolo de Brasilia fueron concebidos para ser utili$ados durante un periodo
de transicin. Sin embargo, el Protocolo de Ouro Preto del 1 de diciembre de 1994 prorrog su vigencia,
que de hecho se extendi hasta enero de 2004, fecha de la entrada en vigencia del Protocolo de Olivos.
De manera sucinta el mecanismo adoptado por el protocolo comienza con una primera etapa que se lleva a
cabo a travs de negociaciones durante un breve periodo. Si las mismas fracasan, el Grupo Mercado Comn
formular recomendaciones, asesorado por expertos, si se estimare necesario. Asimismo se puede optar por
iniciar el procedimiento ante la Comisin de Comercio, eleccin que no elimina la posibilidad de reclamo
posterior ante el Grupo Mercado Comn. Las recomendaciones que realicen estos rganos no son obligatorias.
Si la controversia an no hubiera encontrado solucin, se inicia la instancia arbitral, a travs de la conformacin
de un tribunal ad hoc, compuesto por 3 rbitros. El laudo es vinculante para las partes y no podr ser apelado
(ante la inexistencia de un rgano de Apelacin) salvo solicitud de su aclaracin (art. 21 Protocolo de Brasilia).
Cabe destacar que los particulares, ya sean personas fsicas o jurdicas, no pueden acceder a la instancia
arbitral. Sus reclamos contra medidas legales o administrativas restrictivas, discriminatorias o de competencia
desleal violatorias de normas del Mercosur, slo pueden ser canalizadas a travs de la Seccin Nacional del
Grupo Mercado Comn del Estado parte donde el particular tenga su residencia habitual o la sede de sus
negocios. sta podr negociar con la Seccin Nacional del Estado parte al que se le atribuye la violacin o
podr elevar la reclamacin ante el Grupo Mercado Comn. En suma, la legitimacin activa y pasiva en el
sistema de resolucin de controversias adoptado por el Protocolo de Brasilia, es siempre de los Estados,
caracterstica que persistir en el Protocolo de Olivos que lo sustituye. Slo se admite la iniciativa de los
particulares.
El sistema de solucin de controversias descripto es pasible de numerosas crticas, entre ellas (Feldstein de
Crdenas, 2006):
A La proli6eracin de mecanismos de negociacin 7 conciliacin2 en desmedro de instancias
!urisdiccionales;
A El alto porcenta!e de consultas 7 reclamaciones pendientes de resolucin o resueltas de modo
insatis6actorio;
41
A La extrema Dexibilidad en los pla>os; Las partes de una controversia pueden prolongar de
com)n acuerdo casi inde@nidamente la etapa de negociacin; Ello signi@ca un 6uerte grado de
incertidumbre para el sector privado;
A El car5cter ad $oc de los tribunales arbitrales2 que genera imprevisibilidad debido a las
divergentes interpretaciones 7 aplicacin de las normas del Mercosur;
A La inexistencia de un rgano de apelacin2 que impide la 6ormacin de un cuerpo de
interpretacin com)n;
A La valide> limitada de las decisiones de los tribunales arbitrales ad $oc2 circunscriptas al caso 7
a las partes en conDicto; En e6ecto2 estas decisiones no son consideradas 6uentes legales del
Mercosur;
A La exclusin de los particulares como su!etos legitimados para la de6ensa de sus intereses 7
derec$os reconocidos en el marco del bloque;
Gran parte de estas crticas subsisten respecto al sistema de solucin de controversias creado por el Protocolo
de Olivos.
7.+.: % El )rotocolo de &uro )reto ().&.).* % En cumplimiento de lo previsto por el Tratado de Asuncin, el 17
de diciembre de 1994, se aprob en la ciudad de Ouro Preto, Brasil, el protocolo adicional sobre la estructura
institucional del Mercosur, denominado Protocolo de Ouro Preto.
Entre los avances institucionales que consagra, termin de consolidar la creacin de un nuevo rgano decisorio
como la Comisin de Comercio del 8ercosur (CCM), igualmente dependiente de los >oderes Ejecutivos; se
efectiviz la creacin formal de rganos consultivos con atribuciones menguadas como la #omisin
>arlamentaria #onjunta ,#>#- y el .oro #onsultivo Econmico y 0ocial ,.#E0-; se profundi$ en torno a la
personalidad jurdica internacional del bloque; se reglament el mecanismo de internali$acin y vigencia de la
normativa del "ercosur; se consolid y reglament el funcionamiento de instancias auxiliares dependientes del
#"# como los nuevos 0ubgrupos de Trabajo ,0GT-, los #omits Tcnicos, las /euniones Especiali$adas y las
/euniones de "inistros; se mejoraron los mecanismos de solucin de controversias; entre otras innovaciones
menores (Galeano, 2011). A partir de este Protocolo, la estructura institucional del Mercosur contar con los
siguientes rganos:
> El Consejo del "ercado Comn (C!C), rgano superior del !ercosur al cual incumbe la
conduccin pol%tica del proceso de integracin # la toma de decisiones.
> El #rupo "ercado Comn (6!C), rgano e,ecutivo ?ue se pronuncia mediante resoluciones.
> $a Comisin de Comercio del "ercosur (CC!), rgano encargado de asistir al 6rupo
!ercado Com"n en materia de pol%tica comercial, ?ue se e@pide mediante directivas o
propuestas.
> $a Comisin %arlamentaria Conjunta (C$C), rgano representativo de los $arlamentos de
los stados $artes en el Ambito del !ercosur, ?ue procurarA acelerar los procedimientos internos
correspondientes en los
stados $artes para la pronta entrada en vigor de las normas emanadas de los rganos del
!ercosur.
> El &oro Consultivo Econmico'(ocial (BC0), rgano de representacin de los sectores
econmicos # sociales.
> $a (ecretara )dministrativa del "ercosur (0A!), rgano de apo#o operativo ?ue serA
responsable de la prestacin de servicios a los demAs rganos del !ercosur # tendrA sede
permanente en la ciudad de !ontevideo.
7.+.> % El )rotocolo de &livos ().&.* % (uego del colapso poltico y financiero de la Argentina durante los a6os
A??7 y A??A, con su fortsimo impacto en toda la regin, la voluntad poltica e institucionalista no slo se
consolid sino que comen$ a producir impactos y resultados importantes a nivel de los gobiernos.
42
El 18 de febrero del +II+, reunidos en la Quinta Presidencial de Olivos y teniendo como anfitrin al entonces
novel Presidente argentino, Eduardo Duhalde, los Presidentes y Ministros de Relaciones Exteriores de los
cuatro pases del Mercosur firmaban el largamente esperado >rotocolo para la 0olucin de #ontroversias en el
"ercosur. Este paso fundamental en la consolidacin institucional del bloque, demanda largamente postergada
en particular por los recelos y vetos del Brasil en la materia, implicaba sin duda un avance sustantivo y revelaba
que la situacin de crticas dificultades econmicas y sociales por las que atravesaba la regin poda
configurar un escenario propicio para darle mayor peso y agilidad al proceso integracionista (Galeano, 2011).
Este instrumento que es parte integrante del Tratado de Asuncin (art. 52)- entr en vigencia el da A de enero
del a6o A??9, y derog a partir de su entrada en vigencia el Protocolo de Brasilia.
Entre las innovaciones ms importantes introducidas por este instrumento, se destaca la creacin del 3ribunal
)ermanente de Devisin (TPR) con el objeto de "garanti$ar la correcta interpretacin, aplicacin y cumplimiento
de los instrumentos fundamentales del proceso de integracin y del conjunto normativo del "ercosur de forma
consistente y sistem%tica". El TPR tiene su sede en Asuncin, Paraguay. La constitucin del TPR marca un
importante avance en el sistema de solucin de controversias previsto en el >rotocolo de Krasilia, sistema que
careca de una instancia de revisin de sus laudos, como la que hoy conforma el TPR.
Otro aspecto innovador del Protocolo de Olivos es el relativo al mecanismo de opiniones consultivas, instituido
con la finalidad de contribuir a la interpretacin y aplicacin correcta y uniforme de las normas del "ercosur, aun
cuando care$can de efecto vinculante y obligatorio. Podrn solicitar opiniones consultivas al TPR todos los
Estados-Partes del Mercosur actuando conjuntamente, los rganos con capacidad decisoria del Mercosur, los
Tribunales Superiores de Justicia de los Estados Partes y el Parlamento del Mercosur.
El 15 de diciembre de 2003, en Montevideo, el Consejo del Mercado Comn por Decisin 37/03 aprob como
Anexo el Reglamento del Protocolo de Olivos para la Solucin de Controversias en el Mercosur, que contiene
una reglamentacin detallada, en especial de los procedimientos establecidos en el Protocolo. Se destaca que
el art. 2 de dicha decisin del CMC seala que la misma no necesita ser incorporada a los ordenamientos
jurdicos nacionales de los Estados Partes por reglamentar aspectos de funcionamiento o de la organizacin del
Mercosur.
7.+.J % El sistema institucional del 8ercosur % A partir del Protocolo de Ouro Preto, firmado el 17 de diciembre
de 1994 y vigente desde el 1 de enero de 1995, el Mercosur tiene una estructura institucional bsica compuesta
por los rganos que se detallan en el presente apartado. Sin embargo, resulta importante sealar que con
posterioridad a dicho Protocolo, se han producido innovaciones institucionales de importancia. El siguiente
cuadro, resume la evolucin de la estructura institucional del Mercosur posterior al Protocolo de Ouro Preto,
indicando las modificaciones a los rganos existentes, como as tambin, los nuevos rganos que fueron
creados a los fines de mejorar la eficiencia del proceso integrador:
43
Creemos fundamental destacar que en la actualidad, el perfeccionamiento institucional del Mercosur y el
refuerzo de su dimensin jurdica-institucional ocupan un papel de relevancia en la agenda del bloque, en el
camino hacia la conformacin del mercado comn.
En esta nueva etapa de avances institucionales, el Consejo del Mercado Comn defini los siguientes
lineamientos para la reforma institucional del bloque (Decisin CMC N 56/07)2:
Reestructuracin de los rganos decisorios del Mercosur y de sus foros subordinados, lo que incluye sus
competencias.
Perfeccionamiento del sistema de solucin de controversias del Mercosur y fortalecimiento de sus rganos
institucionales.
Perfeccionamiento del sistema de incorporacin, vigencia y aplicacin de la normativa del Mercosur.
Establecimiento de un presupuesto Mercosur que contemple los requerimientos presupuestarios de la
Secretara del Mercosur y la Secretara del Tribunal Permanente de Revisin.
Mediante la Resolucin GMC N 06/10 el Grupo Mercado Comn aprob la creacin de la "Reunin de Alto
Nivel para el Anlisis nstitucional del Mercosur" (RANAM), con el fin de analizar los aspectos institucionales
centrales del Mercosur y formular propuestas tendientes a la profundizacin del proceso de integracin y al
fortalecimiento de sus instituciones.
El Conse.o 8ercado Com$n (C8C*: estructura, integracin " atribuciones. El CMC fue creado por el
Tratado de Asuncin (artculos 9 a 11), pero adopt su actual estructura " funciones por el )rotocolo de &uro
)reto (artculos 1 a 8).
Es el rgano superior del Mercosur y le corresponde la conduccin poltica del mismo y la toma de decisiones
para asegurar el cumplimiento de los objetivos y plazos establecidos para la constitucin definitiva del Mercado
44
Comn (Art. 3 P.O.P.). Al Consejo le corresponde por consiguiente, definir las lneas generales del proceso de
integracin en un sentido amplio, as como articular el esfuerzo poltico necesario para el desarrollo del mismo.
Est integrado por los ministros de relaciones e!teriores " de economa de los estados parte (Art. 4 P.O.P.) y se
re&ne las veces que considera oportuno, por lo menos una ve$ por semestre con la presencia de los
presidentes de los estados parte. Su presidencia, semestral, se ejerce por rotacin de los estados, por orden
alfabtico (Art. 5 P.O.P.). Sus reuniones son coordinadas por los ministros de relaciones exteriores y a ellas
pueden ser invitados otros ministros o autoridades de nivel ministerial (Art. 7).
El Consejo del Mercado Comn, mediante la DEC. N 11/03, V CMC EXT Montevideo, 6/X/03, ante la
necesidad de avanzar en el fortalecimiento de la estructura institucional del Mercosur, decidi crear, con
carcter permanente, la Comisin de Depresentantes )ermanentes del 8ercosur (CRPM) como rgano del
#onsejo del "ercado #om&n (art. 1), estando dicha Comisin integrada por los /epresentantes >ermanentes
de cada Estado >arte para el "ercosur y por un >residente. Como Presidente acta una personalidad poltica
destacada, de nacionalidad de uno de los Estados Partes, designada por el Consejo del Mercado Comn a
propuesta de los Presidentes de los Estados Partes (art. 2).
El C8C toma sus decisiones por consenso y con la presencia de todos los estados Parte y se pronuncia
mediante decisiones, obligatorias para estos ltimos (Art. 9 P.O.P.). En el Protocolo de Ouro Preto (Art. 8) se
detallan sus funciones " atribuciones, las ms importantes de las cuales son las siguientes:
Velar por el cumplimiento del tratado de Asuncin, de sus protocolos y de los acuerdos firmados en su
marco.
Formular polticas y promover las acciones necesarias para la conformacin del mercado comn.
Ejercer la titularidad de la personalidad jurdica del Mercosur.
Negociar y firmar acuerdos, en nombre del Mercosur, con terceros pases, grupos de pases y organismos
internacionales, funciones que pueden ser delegadas por mandato expreso al GMC.
Pronunciarse sobre las propuestas que le sean elevadas por el GMC.
Crear reuniones de ministros y pronunciarse sobre los acuerdos que le sean remitidos por las mismas.
Crear los rganos que estime pertinentes, as como modificarlos o suprimirlos; y adoptar decisiones en
materia financiera y presupuestaria.
45
El 2rupo 8ercado Com$n (28C*: estructura, integracin " atribuciones. Al Grupo Mercado Comn le
compete, al igual que al Consejo Del Mercado Comn, la administracin " e.ecucin del 3ratado de 'suncin "
de los acuerdos especficos " decisiones que se adopten en el marco .urdico que en el mismo se establece (art. 9
del T.A.).
El Grupo Mercado Comn, por su parte, aunque dotado de competencia normativa, es calificado como el
rgano e.ecutivo del 8ercosur (arts. 13 del Tratado de Asuncin y 10 del P.O.P.). Cerrquicamente se encuentra
46
con carcter inmediato por deba.o del C8C. El Grupo Mercado Comn (GMC) est integrado por cuatro
miembros titulares no ministeriales de cada pas.
Tres de esos cuatro miembros deben representar obligatoriamente a los Ministerios de Relaciones Exteriores y
de Economa, y a los Bancos Centrales de los pases miembros (art. 11 POP). Los miembros titulares y alternos
de cada Estado Parte constituirn, para todos los efectos, la respectiva Seccin Nacional del Grupo Mercado
Comn (art. 2, aptdo. 3 del Reglamento nterno del GMC).
La coordinacin del GMC la realizan los Ministerios de Relaciones Exteriores. El GMC puede invitar a otros
funcionarios de rango no ministerial a participar de las reuniones. El GMC tiene un presidente, que
debe rotar entre los estados cada seis meses. Entre las funciones " atribuciones del 28C se destacan (Art. 14
P.O.P.):
Velar por el cumplimiento del Tratado de Asuncin, de sus protocolos y de los acuerdos firmados en su marco.
Proponer proyectos de decisin al CMC.
Tomar las providencias necesarias para el cumplimiento de las decisiones adoptadas por el Consejo.
Proponer medidas concretas tendientes a la aplicacin del programa de liberacin comercial, a la coordinacin de
polticas macroeconmicas y a la negociacin de acuerdos frente a terceros.
Fijar programas de trabajo que aseguren el avance hacia la constitucin del mercado comn.
Crear, modificar o suprimir rganos tales como subgrupos de trabajo y reuniones especializadas, para el cumplimiento de
sus objetivos.
Manifestarse sobre las propuestas o recomendaciones que le fueren sometidas por los dems rganos del Mercosur en
el mbito de sus competencias.
Negociar, con la participacin de representantes de todos los estados Parte, por delegacin expresa del CMC y dentro de
los lmites establecidos en mandatos especficos concedidos con esa finalidad, acuerdos en nombre del Mercosur con
terceros pases, grupos de pases y organismos internacionales. El GMC, cuando disponga de mandato para tal fin,
proceder a la firma de los mencionados acuerdos. Adems, cuando sea autorizado por el CMC, podr delegar los
referidos poderes a la Comisin de Comercio del Mercosur.
Adoptar resoluciones en materia financiera y presupuestaria, basado en las orientaciones emanadas del Consejo.
Organizar las reuniones del CMC y preparar los informes que ste le solicite.
Finalmente, es importante destacar que el G"# se pronuncia por consenso, mediante resoluciones,
obligatorias para los estados Parte (Art. 37).
Precisamente, de entre las competencias que acabamos de recoger es sobresalen las atribuciones legislativas
para dictar resoluciones, as como la facultad de iniciativa de proponer al Consejo Mercado Comn la
aprobacin de Decisiones sobre materias de su competencia, ejerciendo en estos supuestos una suerte de
iniciativa en relacin al proceso legislativo, cuando culmina con una Decisin instada por el GMC. El Grupo
Mercado Comn, preservado el papel del Consejo Mercado Comn como motor de la integracin, puede ser
calificado, con todo, como el rgano ms dinmico y de mayor transcendencia prctica en el momento actual
del Mercosur (Martnez Pual, 2005).
La Comisin de Comercio del 8ercosur (CC8*: estructura, integracin " atribuciones % La Comisin de
Comercio del Mercosur (CCM) es el rgano comercial-aduanero del Mercosur, encargado de seguir el proceso
de constitucin de la unin aduanera y de asistir al Grupo Mercado Comn, pero con facultades decisorias
propias. Est integrada por cuatro miembros titulares de rango no ministerial de cada pas. La coordinacin de
sus reuniones est a cargo de los Ministerios de Relaciones Exteriores (ART. 17 P.O.P.). Debe reunirse por lo
menos una vez al mes, y siempre que lo solicite el GMC o por cualquiera de los Estados Partes. El GMC puede
invitar a otros funcionarios de rango no ministerial a participar de las reuniones. El Protocolo de Ouro Preto
establece para la CCM las siguientes funciones (Art. 19):
Ielar por la aplicacin de los instrumentos comunes de poltica comercial intra-Mercosur y con terceros pases,
organismos internacionales y acuerdos de comercio.
#onsiderar y pronunciarse sobre las solicitudes presentadas por los estados >arte con respecto a la aplicacin y al
cumplimiento del arancel externo com&n y de los dem%s instrumentos de poltica comercial com&n.
Efectuar el seguimiento de la aplicacin de los instrumentos de poltica comercial com&n en los Estados Parte.
Analizar la evolucin de los instrumentos de poltica comercial com&n para el funcionamiento de la unin aduanera y
formular propuestas a ste respecto al GMC.
Tomar las decisiones vinculadas a la administracin y a la aplicacin del arancel externo com&n y de los instrumentos de
poltica comercial comn acordados por los Estados Parte.
Fnformar al G"# sobre la evolucin y la aplicacin de los instrumentos de poltica comercial com&n, sobre la tramitacin
de las solicitudes recibidas y sobre las decisiones adoptadas respecto de las mismas.
>roponer al G"# nuevas normas o modificaciones a las normas existentes en materia comercial y aduanera del
Mercosur.
>roponer la revisin de las alcuotas arancelarias de tems especficos del arancel externo comn, incluso para
contemplar casos referentes a nuevas actividades productivas en el mbito del Mercosur.
Establecer los comits tcnicos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, as como dirigir y supervisar las
actividades de los mismos.
47
'esempe6ar las tareas vinculadas a la poltica comercial com&n que le solicite el GMC.
La CC8 se pronuncia por consenso, a travs de directivas o propuestas. Las primeras son obligatorias para los
Estados )arte (Art. 20 P.O.P.).
El )arlamento del 8ercosur ()8*: estructura, integracin " atribuciones % La creacin del Parlamento del
Mercosur es parte de un proceso abierto en 2002, de constitucin de organismos y procedimientos que tienen
como fin evidente institucionalizar el bloque " darle permanencia " autonoma poltica.
En ocasin de la XXV Cumbre de Presidentes de Ouro Preto, el 17 de diciembre de 2004 el Consejo del
Mercado Comn (CMC) encomend a la Comisin Parlamentaria Conjunta (CPC) la redaccin de una
propuesta de Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur, con el mandato de entregar la misma antes
de la finalizacin de 2006.
La CPC realiz el proyecto con gran antelacin a la fecha de vencimiento y el 9 de diciembre de +II>, los
presidentes de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, firmaron el )rotocolo Constitutivo del )arlamento del
8ercosur constituyendo el nuevo organismo. El Parlamento de Mercosur deba comenzar a funcionar antes del
31 de diciembre de 2006, pero finalmente concret su primera reunin el : de mayo de A??:, dejando de existir
la #omisin >arlamentaria #onjunta.
El Parlamento del Mercosur es el rgano de representacin de la pluralidad ideolgica y poltica de los pueblos
de los pases miembros del Mercosur: Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela. Si bien no tiene
facultades decisorias, se trata de un rgano independiente y autnomo, que ha sido concebido para
desempear un fuerte papel poltico.
Con relacin a su composicin, en una primera etapa (2007-2010) sus miembros son elegidos por los
parlamentos nacionales de entre sus miembros. (a composicin es paritariaJ 7D legisladores ,8 diputados y 8
senadores- por cada uno de los Estados >arte, los cuales son nombrados por el #ongreso de cada pas. Ello
significa que para esta primera etapa, el PM cuenta con un total de 72 miembros los cuales tienen voz y voto.
En el caso de Venezuela, al no haber sido ratificada aun su incorporacin como miembro pleno del bloque, sus
legisladores cuentan con voz pero no con voto siendo 9 miembros y no 18 como el resto de los Estados.
En una segunda etapa, sern elegidos por voto directo (a partir de 2011) y simultneo (desde 2015) de los
ciudadanos, siguiendo el criterio de representatividad ciudadana. 0e tratar% de un sistema representativo
proporcional atenuado. Ello supone que ninguna delegacin por s sola o asociada a otra podr tener mayora
automtica. Entre 2011 y 2014 Argentina contar con 26 parlamentarios, Brasil con 37, y Paraguay y
Uruguay con 18 cada uno. Desde 2015, Argentina tendr 45 parlamentarios, Brasil 75 y Paraguay y Uruguay 18
cada uno (Quijano, 2010).
El Parlamento del Mercosur funciona en Montevideo, con una sola cmara y debe realizar al menos una sesin
ordinaria mensual. El CMC y los propios parlamentarios pueden convocarlo a sesiones extraordinarias. El
protocolo que lo regula contempla la posibilidad de realizar sesiones virtuales, sin presencia fsica de los
parlamentarios en un mismo lugar.
Para tomar las decisiones e!isten cuatro tipos distintos de ma"oras (art. 15), pensadas para temas de distintas
complejidad o que afecten diferentes intereses:
;imple: ms de la mitad de los parlamentarios presentes
'bsoluta: ms de la mitad del total de parlamentarios
Especial: 2/3 del total de parlamentarios, adems debe incluir votos de parlamentarios de todos los pases
Calificada: en c/bloque de pases hay que alcanzar ms de la 1/2 de todos los parlamentarios de ese pas.
El Parlamento del Mercosur es el primer organismo del bloque en el que se toman decisiones sin necesidad de
que sean unnimes. Funciona en plenario y comisiones. Las comisiones que pueden ser Permanentes,
Temporarias o Especiales- refieren a diferentes temticas, como por ejemplo: Asuntos Jurdicos e
nstitucionales; Asuntos Econmicos, Financieros, Comerciales, Fiscales y Monetarios; Asuntos nternacionales,
nterregionales y de Planeamiento Estratgico; Educacin, Cultura, Ciencia, Tecnologa y Deporte; Trabajo,
Polticas de Empleo, Seguridad Social y Economa Social. Desarrollo Regional Sustentable, Ordenamiento
Territorial, Vivienda, Salud, Medio Ambiente y Turismo; Ciudadana y Derechos Humanos; Asuntos nteriores,
Seguridad y Defensa; nfraestructura, Transportes, Recursos Energticos, Agricultura, Pecuaria y Pesca;
Presupuesto y Asuntos nternos.
Segn el artculo 4 del Protocolo Constitutivo, el Parlamento del Mercosur tiene las siguientes competencias:
1.) Velar en el mbito de su competencia por la observancia de las Normas del Mercosur.
2.) Velar por la preservacin del rgimen democrtico en los Estados Partes, de conformidad con las Normas del
Mercosur, y en particular con el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrtico en el Mercosur, la
Repblica de Bolivia y la Repblica de Chile.
3.) Elaborar y publicar anualmente un informe sobre la situacin de los Derechos Humanos en los Estados Partes,
teniendo en cuenta los principios y las Normas del Mercosur.
48
4.) Efectuar pedidos de informes u opiniones por escrito a los rganos decisorios y consultivos del Mercosur establecidos
en el Protocolo de Ouro Preto sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integracin. Los pedidos de
informes debern ser respondidos en un plazo mximo de 180 das.
5.) nvitar, por intermedio de la Presidencia Pro Tempore del CMC, a representantes de los rganos del Mercosur, para
informar y/o evaluar el desarrollo del proceso de integracin, intercambiar opiniones y tratar aspectos relacionados con las
actividades en curso o asuntos en consideracin.
6.) Recibir, al finalizar cada semestre a la Presidencia Pro Tempore del Mercosur, para que presente un informe sobre las
actividades realizadas durante dicho perodo.
7.) Recibir, al inicio de cada semestre, a la Presidencia Pro Tempore del Mercosur, para que presente el programa de
trabajo acordado, con los objetivos y prioridades previstos para el semestre.
8.) Realizar reuniones semestrales con el Foro Consultivo Econmico-Social a fin de intercambiar informaciones y
opiniones sobre el desarrollo del Mercosur.
9.) Organizar reuniones pblicas, sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integracin, con entidades de la
sociedad civil y los sectores productivos.
10.) Recibir, examinar y en su caso canalizar hacia los rganos decisorios, peticiones de cualquier particular de los
Estados Partes, sean personas fsicas o jurdicas, relacionadas con actos u omisiones de los rganos del Mercosur.
11.) Emitir declaraciones, recomendaciones e informes sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de
integracin, por iniciativa propia o a solicitud de otros rganos del Mercosur.
12.) Con el fin de acelerar los procedimientos internos correspondientes de entrada en vigor de las Normas en los Estados
Partes, el Parlamento elaborar dictmenes sobre todos los Proyectos de Normas del Mercosur que requieran aprobacin
legislativa en uno o varios Estados Partes, en un plazo de noventa das (90) de efectuada la consulta.
Dichos proyectos debern ser enviados al Parlamento por el rgano decisorio del Mercosur, antes de su aprobacin.
Si el Proyecto de Norma del Mercosur es aprobado por el rgano decisorio, de conformidad con los trminos del dictamen
del Parlamento, la Norma deber ser remitida por cada Poder Ejecutivo Nacional al Parlamento del respectivo Estado
Parte, dentro del plazo de cuarenta y cinco (45) das, contados a partir de dicha aprobacin.
En caso que la Norma aprobada no estuviera en conformidad con eldictamen del Parlamento, o si ste no se hubiere
expedido en el plazo mencionado en el primer prrafo del presente numeral, la misma seguir su trmite ordinario de
incorporacin.
Los Parlamentos Nacionales, segn los procedimientos internos correspondientes, debern adoptar las medidas
necesarias para la instrumentacin o creacin de un procedimiento preferencial para la consideracin de las Normas del
Mercosur que hayan sido adoptadas de conformidad con los trminos del dictamen del Parlamento, mencionado en el
prrafo anterior.
El plazo mximo de duracin del procedimiento previsto en el prrafo precedente, ser de hasta ciento ochenta (180) das
corridos, contados a partir del ingreso de la Norma al respectivo Parlamento Nacional.
Si dentro del plazo de ese procedimiento preferencial el Parlamento del Estado Parte rechaza la Norma, sta deber ser
reenviada al Poder Ejecutivo para que la presente a la reconsideracin del rgano correspondiente del Mercosur.
13.) Proponer proyectos de Normas del Mercosur para su consideracin por el Consejo del Mercado Comn, el que
deber informar semestralmente sobre su tratamiento.
14.) Elaborar estudios y anteproyectos de Normas nacionales, orientados a la armonizacin de las legislaciones
nacionales de los Estados Partes, los que sern comunicados a los Parlamentos Nacionales a los efectos de su eventual
consideracin.
15.) Desarrollar acciones y trabajos conjuntos con los Parlamentos Nacionales, con el fin de asegurar el cumplimiento de
los objetivos del Mercosur, en particular aquellos relacionados con la actividad legislativa.
16.) Mantener relaciones institucionales con los Parlamentos de terceros Estados y otras instituciones legislativas.
17.) Celebrar, en el marco de sus atribuciones, con el asesoramiento del rgano competente del Mercosur, convenios de
cooperacin o de asistencia tcnica con organismos pblicos y privados, de carcter nacional o internacional.
18.) Fomentar el desarrollo de instrumentos de democracia representativa y participativa en el Mercosur.
19.) Recibir dentro del primer semestre de cada ao un informe sobre la ejecucin del presupuesto de la Secretara del
Mercosur del ao anterior.
20.) Elaborar y aprobar su presupuesto e informar sobre su ejecucin al Consejo del Mercado Comn dentro del primer
semestre del ao posterior al ejercicio.
21.) Aprobar y modificar su Reglamento nterno.
22.) Realizar todas las acciones que correspondan al ejercicio de sus competencias.
El ,oro Consultivo Econmico " ;ocial (,CE;*: estructura, integracin " atribuciones % El Foro Consultivo
Econmico-Social del Mercosur (FCES), es el rgano de representacin de los sectores econmicos y sociales
de los Estados partes del "ercosur, e integra su estructura institucional, de acuerdo a lo establecido por el
Protocolo de Ouro Preto.
A travs del FCES la sociedad civil de los cuatro pases que componen a "ercosur (210.485.000 habitantes)
puede expresarse sobre diversas materias que reflejen la preocupacin y aspiraciones de los sectores que lo
integran: representaciones de los empresarios, traba.adores " traba.adoras " sectores diversos.
Su sesin constitutiva se llev a cabo en Buenos Aires el 31 de mayo de 1996, oportunidad en la que se aprob
su reglamento interno, homologado pocos das despus, el 21 de junio de dicho ao, por medio de la
Resolucin N 68/96 del Grupo Mercado Comn (GMC).
49
La estructura institucional del FCES est formada por el >lenario del .oro, el cual puede constituir rganos de
asesoramiento. El >lenario del .oro es el rgano superior del .#E0, al cual compete la adopcin de las
decisiones necesarias para asegurar el buen cumplimiento de lo estipulado en el >rotocolo de !uro >reto y en
el /eglamento.
A su vez, el .#E0 est% compuesto por las respectivas 0ecciones *acionales de cada Estado >arte del
Mercosur en concordancia con el artculo 28 del Protocolo de Ouro Preto. stas pueden definir en forma
independiente, y de acuerdo con sus propias peculiaridades internas, los sectores econmicos y sociales que
las componen, exigindose que las Organizaciones que representan a dichos sectores privados sean las ms
representativas y de mbito nacional. #ada 0eccin *acional tendr% dereco a nueve delegados titulares y sus
respectivos alternos en el >lenario del .oro, no estando obligada a designarlos en su totalidad.
De acuerdo con su Reglamento (Art. 2), los principales cometidos del FCES son:
Pronunciarse dentro del mbito de su competencia, emitiendo recomendaciones, sea por iniciativa propia o sobre
consultas que, acompaando informacin suficiente, realicen el GMC y dems rganos del Mercosur. Dichas
recomendaciones pueden referirse tanto a cuestiones internas del Mercosur, como a la relacin de ste con otros pases,
organismos internacionales y otros procesos de integracin.
Cooperar activamente para promover el progreso econmico y social del Mercosur, orientado a la creacin de un
mercado comn y su cohesin econmica y social.
Dar seguimiento, analizar y evaluar el impacto social y econmico derivado de las polticas destinadas al proceso de
integracin y las diversas etapas de su implantacin, sea a nivel sectorial, nacional, regional o internacional.
Proponer normas y polticas econmicas y sociales en materia de integracin.
Realizar investigaciones, estudios, seminarios o eventos de naturaleza similar sobre cuestiones econmicas y sociales
de relevancia para el Mercosur.
Establecer relaciones y realizar consultas con instituciones nacionales o internacionales pblicas o privadas, cuando sea
conveniente o necesario para el cumplimiento de sus objetivos.
Contribuir a una mayor participacin de las sociedades en el proceso de integracin regional, promoviendo la real
integracin en el Mercosur y difundiendo su dimensin econmico-social.
Tratar cualquier otra cuestin que tenga relacin con el proceso de integracin.
El Foro Consultivo Econmico-Social, como indica su denominacin, tiene naturaleza consultiva, conteniendo
una gran carga simblica, por el hecho de que su creacin significa que las fuer$as sociales del "ercosur
pueden, en adelante, participar juntas y directamente en el proceso poltico y administrativo del "ercosur
(Martnez Pual, 2005).
La ;ecretaria 'dministrativa (;'*: estructura, integracin " atribuciones % La Secretara Administrativa del
Mercosur (SAM) aparece por primera ve$ en el Tratado de Asuncin (TA) bajo la forma de un rgano au!iliar del
28C. En el >rotocolo de !uro >reto su estatus se modifica, en tanto se la define como un rgano de apo"o
operativo de todo el sistema, responsable de la prestacin de servicios a las dems instituciones del 8ercosur.
Entre sus actividades reconocidas en el protocolo, se destacan:
Servir como archivo oficial de la documentacin del Mercosur.
Realizar la publicacin y la difusin de las normas adoptadas en el marco del Mercosur. En ese contexto, le corresponde:
Realizar, en coordinacin con los estados Parte, las traducciones autnticas para los idiomas espaol y portugus de
todas las decisiones adoptadas por los rganos de la estructura institucional del Mercosur y Editar el boletn oficial del
Mercosur.
Organizar los aspectos logsticos de las reuniones del CMC, del GMC y de la CCM y, dentro de sus posibilidades, de los
dems rganos del Mercosur, cuando las mismas se celebren en su sede permanente. En lo que se refiere a las reuniones
realizadas fuera de su sede permanente, la SAM proporcionar apoyo al estado en el que se realice la reunin.
nformar regularmente a los estados Parte sobre las medidas implementadas por cada pas para incorporar en su
ordenamiento jurdico las normas emanadas de los rganos del Mercosur.
Desempear las tareas que le sean solicitadas por el CMC, el GMC y la CCM.
De acuerdo a la Decisin N. 30/2002 del CMC, la SAM fue transformada en 0ecretara Tcnica. La Secretara
Tcnica es vislumbrada como un rgano con amplia capacidad operacional, apto para generar un efectivo
espacio de refle!in sobre el proceso de integracin (Martnez Pual, 2005).
A raz de la Resolucin del Grupo Mercado Comn N. 01/03, Estructura y Funcionamiento de la Secretara del
Mercosur, XLX GMC, Asuncin, 04/V/03, est compuesta por el Airector " tres ;ectores, a saber: ;ector de
'sesora 3cnica, ;ector de Bormativa " Aocumentacin " ;ector de 'dministracin " 'po"o. El Director de la
Secretara es responsable del adecuado cumplimiento del conjunto de tareas atribuidas a la Secretara y de la
gestin administrativa, financiera y patrimonial de la misma (Anexo de la Decisin N. 01/03). Tiene la
nacionalidad de uno de los estados Partes, elegido por el GMC en forma rotativa, previa consulta a los estados
y designado por el CMC. Su mandato tiene una duracin de dos aos, y est prohibida su reeleccin.
7.+.E % El sistema de solucin de controversias: Caracteres generales. % Legitimacin. Etapas. Estructura
50
Evolucin del sistema de solucin de controversias % Con la firma del Tratado de Asuncin el 26 de marzo
de 1991 se estableci en su Anexo un sistema provisorio para resolver controversias, caracteri$ado por
negociaciones intergubernamentales directas.
nstado el procedimiento, de no lograrse una solucin, se previ que los Estados >artes se someteran a
consideracin del Grupo "ercado #om&n (GMC), que en un lapso de 60 das formulara recomendaciones para
resolver la discrepancia. Para ello el GMC poda contar con el asesoramiento tcnico de expertos o grupos de
peritos. En caso de no lograrse una solucin en esa instancia, se elevara la controversia al #onsejo
de "ercado #om&n (CMC) para que adoptara las recomendaciones pertinentes.
Ante el carcter provisorio del sistema, los Estados Partes se comprometieron a adoptar un sistema definitivo
antes del 31 de diciembre de 1994. En consecuencia, el 17 de diciembre de 7887 se suscribi el >rotocolo de
Krasilia (PB), iniciativa tambin provisoria aunque prolongada hasta el ao 2004 que sirvi para la
sustanciacin de nueve diferendos entre los Estados Partes sobre cuestiones de diversa ndole. Este
Protocolo constitu" el inicio formal de un esquema procedimental dominado por 3ribunales 'rbitrales 'd Koc
(TAH), cu"os Laudos se encuentran en custodia de la ;ecretara del 8ercosur (SM).
Con la firma del )rotocolo de &livos (PO) 18 de febrero de 2002 se cambi la estructura para la solucin de
controversias " se perfeccion el sistema vigente.
Se cre una instancia permanente, de actuacin " reunin ante la convocatoria concreta, el 3ribunal )ermanente
de Devisin (TPR), para garantizar la correcta interpretacin, aplicacin " cumplimiento de los instrumentos
fundamentales del proceso de <ntegracin, que puede entender en primera " $nica instancia o bien como tribunal
de alzada a pedido de un Estado )arte involucrado en una controversia respecto de la aplicacin del derec#o en un
pronunciamiento anterior de un 3'K (arts. 19 23 y 17 PO).
Finalmente, se sum tambin a ese cambio la posibilidad de concurrir al T>/ para solicitar !piniones
#onsultivas (art. 3 PO) y para supuestos en los que los Estados Partes activen el procedimiento establecido
para las "edidas Excepcionales de +rgencia (CMC/DEC N23/04).
Caracteres generales % El mbito de aplicacin del Sistema de Solucin de Controversias se fracciona en dos:
conflictos entre Estados )artes y reclamos efectuados por particulares.
En el primer supuesto, la competencia del TA; o del T>/ recae sobre asuntos que versen sobre la
interpretacin, aplicacin o incumplimiento del Tratado de Asuncin ,TA-, el >rotocolo de !uro >reto ,>!>-, los
Acuerdos que se celebran en su marco, as como de las 'ecisiones del #onsejo "ercado #om&n ,#"#-, las
/esoluciones G"# y las 'irectivas de la #omisin de #omercio del "ercosur ,##"- ,art5 7 >!-.
Los reclamos de particulares pueden ser con motivo de la sancin o aplicacin, por cualquiera de los Estados
>artes, de medidas legales o administrativas de efecto restrictivo, discriminatorias o de competencia desleal , en
violacin del TA, de los acuerdos celebrados en el marco del mismo, de las decisiones del CMC o de las
resoluciones del GMC (art. 39 PO).
Es importante destacar que el >rotocolo de !livos, contempla una jurisdiccin alternativa al >rotocolo para
algunas de las posibles controversias. As, las controversias 3comprendidas en el %mbito de aplicacin del
presente >rotocolo que puedan tambin ser sometidas al sistema de solucin de controversias de la
!rgani$acin "undial del #omercio o de otros esquemas preferenciales de comercio de que sean parte
individualmente los Estados >artes del "ercosur, podr%n someterse a uno u otro foro, a eleccin de la parte
demandante5 0in perjuicio de ello, las partes en la controversia podr%n, de com&n acuerdo, convenir el foro (art.
1, aptdo. 2, prr. primero del Protocolo de Olivos).
Legitimacin % Muienes pueden intervenir en un procedimiento de solucin de controversias son $nicamente los
Estados )artes (arts. 1 PO y 43 POP).
Los particulares personas fsicas o jurdicas pueden intervenir o iniciar una reclamacin conforme al
0istema de 0olucin de #ontroversias instituido por el >!, &nicamente cuando sus intereses se vean afectados
como consecuencia de decisiones adoptadas por los Estados >artes, contrarias a normativa emanada de los
rganos Mercosur (art. 39 PO) y por medio de la respectiva seccin nacional GMC.
Resulta evidente en este sentido la desigualdad con que es tratado el particular frente al Estado en el mbito de
la exigencia del debido cumplimiento del Derecho del Mercosur, a la luz del carcter obligatorio de
la intervencin del Grupo Mercado Comn en controversias originadas por particulares (art. 41, aptdo. del
Protocolo de Olivos) frente al optativo en las promovidas por los Estados (art. 6, Procedimiento optativo ante el
GMC, del Protocolo) (Martnez Pual, 2005).
)rocedimiento general del ;istema de ;olucin de Controversias: Etapas % El procedimiento previsto por el
Protocolo de Olivos (PO) es contradictorio y pblico.
El sistema se divide en dos fases. Una pre%contenciosa, conformada por las negociaciones directas y la
mediacin del Grupo Mercado Comn (GMC), y otra .urisdiccional, representada por el proceso arbitral o
intervencin directa del Tribunal Permanente de Revisin (TPR).
En la fase pre-contenciosa, los conflictos procuran resolverse mediante negociaciones directas (arts. 4 y 5 PO).
51
Fencidos los plazos para ello sin que la controversia obtenga solucin, cualquiera de los Estados )artes podr
iniciar directamente el procedimiento arbitral previsto, o de com$n acuerdo entre ambos, someter la controversia a
consideracin del 28C (art. 6 P.O). nstada la apertura de esta nueva etapa, el G"# evaluar% la situacin
denunciada, dar% oportunidad a las partes para que expongan sus posiciones, y requerir% el asesoramiento de
expertos cuando lo estime necesario. Al trmino de esta fase el G"# formular% las recomendaciones que
estime oportunas a los Estados >artes en la controversia tendientes a la resolucin del conflicto (arts. 6, 7 y 8
PO). Concluida esa etapa sin que la controversia #a"a encontrado solucin, comienza la fase .urisdiccional.
#ualquiera de los Estados >artes podr% comunicar a la 0ecretara del "ercosur ,0"- su intencin de recurrir al
procedimiento arbitral con intervencin de un Tribunal Arbitral Ad ;oc (TAH), o podr%n tambin acordar
expresamente someterse directamente y en &nica instancia al T>/ (arts. 9 y 23 PO). La .urisdiccin de ambos
3ribunales es obligatoria ipso facto " sin necesidad de acuerdo especial (art. 26 PO).
Comunicada la voluntad de recurrir a la instancia arbitral y conformado el TAH (o el TPR), los Estados Partes en
la controversia informarn a ste acerca de las instancias cumplidas con anterioridad y harn una breve
exposicin de los fundamentos de hecho o de derecho de sus respectivas posiciones. El 3ribunal deber
e!pedirse mediante un laudo obligatorio Oe irrecurrible en caso de que emane del 3)DO para los Estados )artes
involucrados (art.14, 17, 26 P.O).
En el caso de que una controversia se aya planteado inicialmente ante un TA;, existe la posibilidad de
interponer recurso de revisin contra su Laudo. De esa forma se da intervencin al 3)D como tribunal de alzada el
cual podr confirmar, modificar, o revocar los fundamentos .urdicos " las decisiones del 3'K. Su pronunciamiento
ser en ltima instancia inapelable prevaleciendo sobre el (audo del TA; (arts. 17, 22 y 26, inciso 2 PO).
En el art. 28 del P.O., apartado 1, se establece que cualquiera de los Estados partes en la controversia podr%
presentar un recurso de aclaratoria del laudo del Tribunal Arbitral Ad ;oc ,o del Tribunal >ermanente de
/evisin- y sobre la forma en cmo deber% darse cumplimiento al laudo. El Tribunal respectivo fallar sobre el
recurso dentro de los quince das siguientes a la presentacin de solicitud de aclaracin y podr otorgar un
plazo adicional para el cumplimiento del Laudo (art. 28 del Protocolo de Olivos).
En el supuesto de que surjan divergencias sobre el cumplimiento del laudo, por entender el Estado beneficiado
por el laudo que las medidas adoptadas no dan cumplimiento al mismo, ste tendr un plazo de treinta das a
partir de la adopcin de aquellas, para someter la situacin a la consideracin, segn corresponda, del Tribunal
Ad Hoc o del Tribunal Permanente de Revisin, disponiendo el Tribunal respectivo de un plazo de treinta das
desde la fecha de conocimiento de la situacin para dirimir al respecto (art. 30, apartados 1 y 2 del P.O.).
Para el supuesto de reclamos efectuados por particulares, el PO prev que su reclamo debe acerse ante la
0eccin *acional del G"#, debiendo aportar elementos que le permitan determinar la verosimilitud de la
violacin y la existencia o amena$a del perjuicio (art. 40 PO).
Presentado el reclamo, la 0eccin *acional G"# que lo aya admitido deber% entablar contactos directos con
la 0eccin *acional del Estado >arte reclamado a fin de buscar una solucin inmediata. Si la cuestin es
resuelta, se elevan las actuaciones al GMC dndose por finalizada esta etapa (art. 41 PO). Evaluados los
#ec#os " el derec#o del caso Ode corresponder dar curso al reclamoO, el 28C convocar a un grupo de e!pertos
para que luego de escuc#ar al particular " al Estado dictamine si procede o no el reclamo (arts. 42 a 44 PO). Luego
de ello comienza la etapa .urisdiccional, dndose intervencin al 3'K o Oen su casoO en instancia $nica al 3)D.
Estructura % Los 3'K se forman a partir de las Listas de rbitros depositadas por cada Estado Parte en la
Secretara del Mercosur. Cada Tribunal se compone por tres %rbitros (art. 10, aptdo. 1 PO), debiendo cada
Estado parte en la controversia designar un ,7- %rbitro titular de la lista mencionada en el pla$o de quince das,
contados a partir de la fecha en que la Secretara Administrativa del Mercosur hubiese comunicado a los
Estados partes en la controversia la decisin de uno de ellos de recurrir al arbitraje.
Simultneamente designar, de la misma lista, un %rbitro suplente para reempla$ar al titular en caso de
incapacidad o excusa de ste en cualquier etapa del procedimiento arbitral. Conjuntamente, los Estados partes
en la controversia designar%n de com&n acuerdo al tercer %rbitro, que presidir% el Tribunal Arbitral Ad ;oc.
El Tribunal Permanente de Revisin (3)D) por su parte, comprende a los -rbitros art. 18 Protocolo de Olivos
(PO) " a la ;ecretara del 3ribunal (;3* art. 35 CMC/DEC N37/03, GMC/RES N66/05 y GMC/RES
N39/10.
El Tribunal est integrado por cinco Grbitros titulares, uno por cada Estado Parte con un suplente, y un
quinto %rbitro designado por unanimidad por los Estados >artes.
El Protocolo de Olivos (PO) en su artculo 18 dispone que cada Estado >arte designar% 7 ,un- %rbitro titular y 7
,un- %rbitro suplente para integrar el Tribunal >ermanente de /evisin ,T>/-, por un perodo de dos ,A- a6os,
renovables por no m%s de dos perodos consecutivos.
El quinto -rbitro ser elegido por unanimidad de los Estados >artes por un perodo de H a6os, no renovable
salvo acuerdo en contrario de los Estados >artes5 Nste tendr% nacionalidad de alguno de los Estados >artes del
"ercosur5 *o logr%ndose unanimidad, la designacin se ar% por sorteo.
52
Son cinco rbitros de disponibilidad permanente, debido a que una vez que acepten la designacin deber%n
estar disponibles de modo permanente para actuar cuando se los convoque. Ello significa que no despachan a
diario en la Sede del TPR.
El artculo 4 de las Reglas de Procedimiento (CMC/DEC N 30/05) establece que el mandato de los integrantes
del TPR se contar a partir de la respectiva designacin por el rgano competente del Mercosur.
La presidencia del TPR es ejercida en forma rotativa conforme al orden alfabtico de los Estados Partes y el
Quinto rbitro, durando cada presidencia un (1) ao. En el supuesto de imposibilidad para el ejercicio, la
presidencia estar a cargo de quien suceda en el orden de rotacin enunciado.
El art. 20 establece que cuando la controversia involucre a dos estados partes, el tribunal se integrar% con H
%rbitros, A ser%n nacionales de cada estado parte en la controversia y el tercero, que ejercer% la presidencia,
ser% designado por sorteo, entre los rbitros restantes que no sean nacionales de los estados partes en la
controversia. Si la controversia involucra a ms de dos estados partes, el Tribunal >ermanente de /evisin
estar% integrado por = %rbitros. Los estados partes, de comn acuerdo, podrn definir otros criterios para el
funcionamiento del tribunal en este sentido.
Con relacin a la ;ecretara del 3ribunal (;3*, la misma est compuesta por un Secretario nacional de cualquiera
de los Estados Partes, designado por el Consejo de Mercado Comn por concurso de mritos, y cuatro reas
bajo su supervisin indispensables para el funcionamiento del TPR: 1) rea de Biblioteca y Archivo de
Documentos; 2) rea de nformtica y Base de Datos; 3) rea Secretara y Administracin; y 4) rea Jurdica.
Entre las funciones de la ST, podemos destacar las siguientes (CMC/DEC 37/03 y GMC/RES 66/05):
Asistir a los rbitros del TPR, y cuando corresponda a los expertos, en el cumplimiento de sus funciones.
Coordinar los trabajos de las reas que integran la ST.
Coordinar la relacin de la ST con el TPR y los dems rganos de la estructura Mercosur.
Organizar el apoyo logstico a todas las reuniones del TPR.
4 EL DERECHO DE LA INTEGRACIN REGIONAL.
C.1
Caracter%sticas generales del derec(o de la integracin regional. La primac%a. l e;ecto directo. La
aplicabilidad directa.
C.2 Las relaciones entre el derec(o de la integracin regional # los ordenamientos ,ur%dicos nacionales.
C.3
l derec(o de la Unin uropea: l derec(o primario. l derec(o secundario. l derec(o complementario.
.tras ;uentes normativas.
C.C
l derec(o del !ercosur: l derec(o primario. l derec(o secundario. l derec(o complementario. .tras
;uentes normativas.
EL AEDECK& AE L' <B3E2D'C<LB DE2<&B'L
:.1 % Caractersticas generales del Aerec#o de la <ntegracin Degional.
El Derecho de la ntegracin Regional no es un derecho extranjero ni exterior; es un derecho propio de los
Estados miembros del bloque regional, tanto como su Derecho Nacional, con la caracterstica distintiva de
coronar la jerarqua normativa en todos ellos (Ekmedijn, 1996).
El ordenamiento jurdico de la ntegracin Regional se configura como un plexo de normas cuyos sujetos
activos y pasivos son los Estados miembros y sus ciudadanos. Dotado de rganos propios, tiene poderes
soberanos en materias en ciertas materias especficas, y en la misma medida- los Estados miembros han
perdido la soberana en tales mbitos reservados a la comunidad o bloque en cuestin. Sin embargo, como
seala Ekmedijn (1996), entre ellos los pases conservan competencias residuales, las que deben ejercer
conforme a la poltica legislativa comunitaria.
Para entender estas relaciones de derecho, resulta imprescindible abandonar el concepto tradicional de
soberana indivisible, sustituyndolo por otro nuevo, el de la soberana divisible, esto es, para cada materia, el
cual se ajusta ms al concepto de los bloques de integracin.
En efecto, el presupuesto principal del Derecho de la ntegracin Regional est dado por la creacin de nuevas
entidades, de composicin intergubernamental, pero de tipo supranacional, que son distintas de los Estados
nacionales y tambin se diferencian de los clsicos organismos internacionales.
Seala Ekmedijn (1996) que uno de los rasgos que caracteriza especialmente a las entidades supranacionales
gestadas por medio de este nuevo derecho de integracin -a diferencia de lo que sucede con los organismos
internacionales tpicos-, es que los rganos de las mismas tienen poderes directos y coercitivos, no slo sobre
los Estados miembros, sino y fundamentalmente sobre los habitantes de stos. Ello implica que hay una suerte
de transferencia (parcial) de ciertos atributos emanados de la soberana de los Estados miembros hacia la
entidad supranacional que los agrupa.
El grado de integracin ms perfecto que se ha logrado hasta el da de la fecha se encuentra, sin duda, en el
mbito de la Unin Europea, la cual se ha consolidado como una organizacin autnoma que ejerce los
53
poderes que los Estados miembros le han cedido expresamente desde el momento de su integracin. En el
mbito de las competencias as atribuidas, la Unin Europea ejerce poderes normativos propios, que no
requieren necesariamente intervencin de los Estados miembros para producir sus naturales efectos y que,
en todo caso, gozan de primaca sobre las normas nacionales a las cuales desplazan.
El Tribunal Europeo de Luxemburgo manifest en oportunidad de resolver el clebre caso "M. Flaminio Costa c/
ENEL", del 15 de julio de 1964, que la Comunidad Econmica Europea estaba dotada de instituciones y de
personalidad propias, como de la consecuente capacidad jurdica y representacin internacional: al
constituirse una Comunidad de duracin ilimitada dotada de instituciones propias, de personalidad, de
capacidad jurdica, de capacidad de representacin internacional, y ms particularmente de poderes reales
nacidos de una limitacin de competencias o de una transferencia de atribuciones de los Estados a la
Comunidad, stos han limitado, aunque en mbitos restringidos, sus derechos soberanos y han creado as un
cuerpo de derecho aplicable a sus sbditos y a ellos mismos".
Esta doctrina fue completada por el Tribunal Europeo en el fallo "Cilfit", del 6 de octubre de 1982, cuando dijo
manifest "ese cuerpo de derecho, surgido de una fuente autnoma, constituye una fuente de derecho en
sentido propio, dotado de sus propias fuentes, capaz de generar sus propios principios y sus propias categoras
conceptuales, no siempre coincidentes con el Derecho Nacional".
Estas normas, en suma, tienen como objetivo inmediato la integracin econmica mediante la formacin de un
mercado comn sin barreras aduaneras internas, pero van avanzando hacia una integracin poltica,
fundamentalmente por la dependencia recproca y por la actividad de los poderes supranacionales, que van
creando un derecho distinto y superior a los derechos nacionales.
Ocurre que todo proceso de integracin trae como consecuencia la creacin de rganos y autoridades comunes
a los Estados parte, cuya misin ser la de dictar normas de convivencia tendientes a la consecucin de los
objetivos perseguidos con la unin. Para que la integracin sea viable, es necesario que las normas dictadas
por los rganos comunitarios, llamadas Derecho de la ntegracin Regional, tengan recepcin inmediata en el
derecho interno de cada uno de los Estados Miembros. La efectiva vigencia de estas normas exigir que ellas
tengan carcter supralegal es decir, cuenten con jerarqua superior a las leyes internas dictadas por cada uno
de los Estados.
En funcin de lo dicho, resulta evidente que el Derecho de la ntegracin Regional presenta varias
caractersticas propias que lo distinguen de otras ramas del derecho. A continuacin, se analizarn las ms
importantes, distinguiendo por su parte las especificidades que tales caractersticas presentan en el caso del
Mercosur, en virtud de su menor grado de desarrollo.
:.1.1 % La primaca. Las normas comunitarias tienen jerarqua superior a las normas del derecho interno de los
Estados miembros. Esta primaca es incondicional y absoluta, ya que si los Estados miembros -mediante
medidas unilaterales posteriores- pudieran poner en tela de juicio una norma comunitaria, se pondra en peligro
la existencia misma del bloque regional, menoscabando la confianza mutua (Ekmedjian, 1996).
El carcter que analizamos se fundamenta en la cesin de soberana que los Estados miembros realizan en
favor de las instituciones regionales. Tal cesin slo es posible dotando de superioridad jerrquica a la norma
comunitaria en materias de su competencia.
En la Unin Europea El principio de primaca del ordenamiento de la Unin fue instaurado por el Tribunal de
Justicia de la UE tras la sentencia de 15 de julio de 1964 en la que se enfrentaba Flaminio Costa contra
E.N.E.L. Con dicha sentencia, el Tribunal de Justicia consider que la primaca del Derecho comunitario limita
el margen de maniobra a los Estados Miembros impidiendo que prevalezca un derecho opuesto al de
las instituciones europeas. El Tribunal de Justicia declaraba tambin en esta sentencia, que los Estados
Miembros no podan alegar la norma de reciprocidad, por lo que exista as, la imposibilidad de que hicieran
prevalecer, contra un ordenamiento jurdico por ellos aceptado sobre una base de reciprocidad, una medida
unilateral.
Es importante destacar que la supremaca del Derecho de la Unin se da inclusive sobre las normas nacionales
de jerarqua constitucional; ello ha creado innumerables problemas de hermenutica jurdica, lo
que demuestra que este derecho es un nuevo gnero de orden jurdico que ha tenido y an tiene numerosos
conflictos que resolver a medida que avanza en su consolidacin (Ekmedijn).
La primaca del ordenamiento de la Unin es de aplicacin obligatoria por parte del poder judicial. La
caracterstica no se garantiza a travs de un mandato al ejecutivo o al legislativo, sino que tal y como seal el
Tribunal de Justicia de la UE, es el juez competente en una materia determinada quien est obligado a
"aplicar ntegramente el Derecho comunitario y proteger los derechos que ste confiere a los particulares,
dejando sin aplicacin toda disposicin eventualmente contraria de la ley nacional anterior o posterior a la regla
comunitaria" (TJCE, Sentencia de 9 de marzo de 1978, asunto "Simmenthal").
Ello supone que los Estados miembros tienen la responsabilidad de eliminar de sus ordenamientos jurdicos las
normas que contradigan o de cualquier modo obstaculicen (traben, retrasen, etc.) la plena vigencia del Derecho
de la Unin Europea (Freeland, 1996).
En el Mercosur Seala Ekmedijn (1996) que el principio de primaca no est incorporado al derecho
comunitario del Mercosur. Por el contrario, Freeland (1996), sostiene que existe una primaca parcial, en
54
el caso de nuestro pas, en cuanto que la Constitucin Nacional reconoce expresamente en su Art. 75 inc. 24 la
supremaca de las normas comunitarias sobre las leyes nacionales (aunque no respecto a la Constitucin
misma). Abordaremos esta cuestin con mayor detalle al analizar las caractersticas propias de cada
fuente normativa del Mercosur.
:.1.+ % El efecto directo % (as normas del 'ereco de Fntegracin /egional tienen capacidad para generar
derecos y obligaciones para los ciudadanos de los Estados miembros.
Este principio incrementa la eficacia del derecho Comunitario y la proteccin de los derechos de los particulares,
ya que permite que stos puedan oponer una norma comunitaria al margen de que existan o no textos internos,
lo que rara vez ocurre en el caso del Derecho nternacional.
Es necesario distinguir dos tipos de efectos directos: De este modo, tenemos el llamado "efecto directo vertical",
que es aquel que surge por la posibilidad del particular de invocar, frente a los rganos
jurisdiccionales de su Estado, los efectos inmediatos que se desprenden de una obligacin impuesta a los
Estados miembros por una norma comunitaria. ste se distingue del "efecto directo horizontal", que consiste en
la posibilidad de que el particular pueda invocar frente a otros particulares las normas del derecho
comunitario. Como se ver ms adelante, este segundo tipo de efecto cuenta con muchsimas ms limitaciones.
En la 5nin Europea - Los particulares tienen derecho a invocar ante los tribunales ordinarios las disposiciones
del Derecho de la Unin, e igualmente, stas les conceden de manera directa derechos y obligaciones.
Ello supone la facultad de los particulares para exigir ante sus jueces nacionales el reconocimiento de los
derechos que les confieran los tratados, reglamentos, directivas o decisiones comunitarias y la correlativa
obligacin de los jueces nacionales de aplicarlos, cualquiera que sea la legislacin del pas al cual
pertenezca (Ekmedijn, 1996).
El efecto directo no ha sido reconocido expresamente en los tratados fundacionales de la UE, sino que se trata
de un principio jurisprudencial sentado por el Tribunal de Justicia de la Unin Europea a partir de la sentencia
Van Gend en Loos, de 5 de febrero de 1963.
No existe un criterio ntido para determinar si una norma del Derecho de la Unin posee o no efecto directo. El
Tribunal de Justicia de la UE dice al respecto que se habr de "considerar no slo la forma del acto en cuestin,
sino tambin su contenido, as como su funcin dentro del sistema del Tratado", y de ser posible, que "se preste
por su naturaleza a producir efectos directos en las relaciones jurdicas entre los Estados miembros y sus
justiciables (TJCE, Sentencia de 3 de abril de 1968, Molkerei Zentrale, Rec. 1968).
En el 8ercosur - Ekmedijn (1996) seala que si bien esta caracterstica no est explcita en el derecho
comunitario del Mercosur, de alguna manera los habitantes de los Estados miembros pueden ser parte con
muchas limitaciones- en los procedimientos de aplicacin de las normas comunitarias. Esto es as tanto con
relacin a la generacin del Derecho de la ntegracin Regional (por ejemplo, mediante la participacin de los
sectores privados en los subgrupos de trabajo y comisiones ad hoc del GMC, donde se gestan gran parte de
las decisiones del CMC y las resoluciones del GMC), como respecto a su aplicacin jurisdiccional (recordemos
que los particulares pueden intervenir o iniciar una reclamacin conforme al Sistema de Solucin de
Controversias instituido por el PO, cuando sus intereses se vean afectados como consecuencia de decisiones
adoptadas por los Estados Partes, contrarias a normativa emanada de los rganos Mercosur, y por medio de la
respectiva seccin nacional GMC). Abordaremos esta cuestin con mayor detalle al analizar las caractersticas
propias de cada fuente normativa del Mercosur.
Freeland (1996) por su parte, le reconoce a las normas comunitarias del Mercosur efecto directo sin mayores
ambages, en cuanto que sostiene que tanto el Derecho Primario como el secundario crean derechos y
obligaciones tanto para los Estados miembros como para sus ciudadanos, que los poderes internos del Estado
tienen la obligacin de garantizar. Abordaremos esta cuestin con mayor detalle al analizar las caractersticas
propias de cada fuente normativa del Mercosur.
:.1.7 La aplicabilidad directa % Las normas del Derecho de la ntegracin Regional se
incorporan automticamente al orden jurdico interno de cada uno de los Estados miembros, sin necesidad de
ninguna norma de derecho interno que las adopte.
De acuerdo con Ekmedijn (1996), la aplicabilidad directa implica la adopcin de la Teora Monista en la relacin
derecho externo derecho interno, desechando el dualismo. Conforme a ello, las normas primarias y las
derivadas del Derecho de la ntegracin Regional deben ser aplicadas por los poderes de los Estados
miembros, no pudiendo invocar razones de derecho constitucional para abstenerse de hacerlo.
En la 5nin Europea - El Derecho de la Unin Europea se integra en los ordenamientos jurdicos de los pases
miembros, de manera que no necesitan de frmula especial alguna para que sea insertado y pase a formar
parte de los distintos ordenamientos jurdicos internos. Ello implica que no se puede tratar de evitar la
normativa comunitaria basndose en un eventual incumplimiento del procedimiento de recepcin del Estado en
cuestin. En el caso de las decisiones y directivas, que sencillamente marcan unos objetivos de obligado
cumplimiento dejando su ejecucin en manos de cada Estado miembro, no es que se produzca una recepcin
propiamente dicha, sino que sencillamente la forma de ejecutar los objetivos es determinada en funcin del libre
arbitrio de cada Estado.
55
En el 8ercosur - Ekmedijn (1996) sostiene que si bien en el Mercosur las normas comunitarias no tienen
todava esta caracterstica de forma plena, en nuestro pas, a partir del fallo de la CSJN dictado en la
causa Ekmedijn c/ Sofovich (1992), reafirmado por el dictado en la causa Fibraca c/ Comisin Tcnica Mixta
de Salto Grande (1993), se puede afirmar que se ha adoptado la Teora Monista en la relacin derecho externo-
derecho interno. Esta teora, que luego fue receptada por la reforma constitucional de 1994, implicara un primer
paso hacia la aplicabilidad directa.
Freeland (1996) por su parte, sostiene que el derecho del Mercosur (primario y secundario) goza de
aplicabilidad directa, y que las normas secundarias o derivadas, slo requieren ser incorporadas cuando exigen
un desarrollo posterior, es decir, cuando no son claras y precisas o estn sujetas a condiciones. Abordaremos
esta cuestin con mayor detalle al analizar las caractersticas propias de cada fuente normativa del Mercosur.
:.+ % Las relaciones entre el Aerec#o de la <ntegracin Degional " los ordenamientos .urdicos
nacionales. El Derecho de la ntegracin Regional presenta una relacin muy particular con el derecho interno
de los Estados, que a su vez, presenta caractersticas muy diversas en los casos de la Unin Europea y el
Mercosur.
En la 5nin Europea - De acuerdo con Ekmedijn (1996), las relaciones entre ambos rdenes jurdicos se
rigen por las caractersticas ya descriptas, esto es, por la primaca del Derecho de la Unin sobre el derecho
interno, su efecto directo en la generacin de derechos y obligaciones para los ciudadanos de los Estados
miembros, y su aplicabilidad directa en el orden jurdico de dichos Estados. Estas caractersticas, que se
presentan en su plenitud en el derecho originario de la Unin, tienen algunas particularidades en el caso del
Derecho Derivado, las que sern analizadas en detalle en el apartado 4.3.2.
Cabe agregar que entre ambos derechos existen complejas formas de cooperacin que respetan el reparto de
competencias entre ambos ordenamientos. Esta cooperacin puede asumir tres formas (Ekmedijn, 1996):
Acti3i#a# #e reen3o: Se manifiesta cuando el Derecho de la Unin reenva al derecho interno de cada
Estado la ejecucin de una norma concreta. Por ejemplo, cuando se remite a los ordenamientos jurdicos
nacionales para determinar el concepto de nacionalidad. En general, la actividad de reenvo propia del
Derecho nternacional Privado- debe ser aplicada en forma supletoria, ya que lo normal es que la materia
comunitaria sea legislada por los rganos de la Unin.
Acti3i#a# #e integraci(n: En ciertos casos, el Derecho de la Unin completa sus propias instituciones
incorporando conceptos o institutos jurdicos propios de los derechos nacionales. As, el Art. 299 del TFUE
prev que la ejecucin forzosa de las decisiones del Consejo o de la Comisin, se regir por las normas de
procedimiento civil vigentes en el Estado en cuyo territorio se lleva a cabo. Se trata de un procedimiento que
es tambin propio del Derecho nternacional Privado, cuya aplicacin, igual que en el caso anterior debe ser
considerada supletoria.
Acti3i#a# #e rec%r!o: Consiste en la remisin del Derecho de la Unin al conjunto de las legislaciones de
los Estados miembros, para la aplicacin de clusulas generales. Por ejemplo, el Art. 340 del TFUE establece
que la responsabilidad extracontractual de la Unin se rige por los principios generales comunes a los
derechos internos de los Estados miembros.
En el 8ercosur - Como se seal supra, las relaciones entre el derecho comunitario y el de los Estados
miembros, se rige por las caractersticas propias del primer ordenamiento, que en el caso del Mercosur,
distaban mucho de parecerse a las similares del Derecho de la Unin (Ekmedijn, 1996). A ello cabe agregar
que entre ambos derechos (comunitario y nacional), debieran existir distintas formas de cooperacin,
que respeten el reparto de competencias entre ambos ordenamientos. En el caso de la Unin Europea, vimos
que dichas formas eran las actividades de reenvo, integracin y recurso.
En el derecho comunitario del Mercosur, si bien en principio existen estas formas de cooperacin, es posible
vislumbrar algunas actividades de reenvo, de integracin y de recurso al derecho interno de los pases
miembros, con relacin a ciertos procedimientos instituidos por el Derecho Derivado. Aclaramos sin embargo
que se trata de actividades muy incipientes, ya que el derecho de nuestro bloque an no ha podido despegarse
lo suficiente del derecho internacional pblico.
:.7 % El Aerec#o de la 5nin Europea % El trmino fuente del Derecho tiene un doble significado: en
su acepcin original describe el motivo del nacimiento del Derecho, es decir, las razones de su creacin. En
este sentido, la fuente del Derecho de la Unin sera la voluntad de mantener la paz y crear una Europa mejor a
travs de la integracin econmica, motivos ambos a los que la UE debe su existencia. En cambio, en el
vocabulario jurdico se entiende por fuente del Derecho el origen y fundamento del mismo. En este ltimo
sentido, podemos afirmar que el ordenamiento jurdico de la Unin Europea comprende dos categoras bsicas
de normas:
El derecho originario o primario, formado por los tratados constitutivos y aquellos otros que los han
modificado o completado; y
El Derecho Derivado o secundario, constituido por los actos normativos emanados de las instituciones
regionales.
56
Los autores suman a las mencionadas, dos categoras bsicas ms (Freeland, 1996):
El derecho complementario, conformado por el derecho internacional general y los acuerdos celebrados por
los Estados miembros entre s y con terceros, y por el bloque regional con terceros; y
Una cuarta categora formada por otras normas complementarias, que incluye los principios generales
del derecho, la costumbre, la jurisprudencia de los tribunales comunitarios y finalmente, la doctrina de los
autores.
:.7.1 % El Aerec#o )rimario. El Derecho Primario u originario de la Unin Europea comprende:
Los Tratados constitutivos de la Unin Europea, incluidos sus anexos, apndices y protocolos, as como sus
complementos y modificaciones posteriores (sobre todo los tratados de Maastricht, msterdam Niza y Lisboa),
que fueron analizados en la Unidad 2; y
Los diversos tratados de adhesin de cada uno de los Estados que se han ido incorporando a la Unin
Europea, puesto que alteran los Tratados fundacionales o constitutivos, al menos en lo que se refiere a la
constitucin de las instituciones de la Unin.
Ambos tipos de Tratados reflejan los principios jurdicos fundamentales relativos a los objetivos, la organizacin
y el funcionamiento de la UE, as como parte de su legislacin econmica (Borchardt, 2010). Son las fuentes de
mayor rango, y aquellas que posibilitan la aparicin del Derecho Derivado, que est sometido al originario. El
Derecho Derivado no slo ceder en caso de contradiccin con el originario, sino que adems debe
estar fundamentado y originado en los diferentes Tratados que lo componen. Materialmente, el contenido de
estos tratados presenta cierta similitud con las constituciones internas: enunciado programtico, establecimiento
de poderes y rganos y reparto de competencias, por lo que algunos autores suelen referirse a ellos como las
constituciones de la Unin (Freeland, 1996). Como las constituciones, gozan de supremaca sobre el resto
del ordenamiento de la Unin, y estn dotados de una especial rigidez. Lo primero se pone de manifiesto en el
control de legalidad ejercido por el TJ; la cuestin de la rigidez alude por su parte a la necesidad de un
procedimiento especial para la reforma de tales tratados.
En otras palabras, estos Tratados establecen el marco constitucional de la UE que deben llenar de contenido,
en inters de la Unin, las instituciones dotadas de competencias legislativas y administrativas. Dado que se
trata de un Derecho creado directamente por los Estados miembros, estos principios se denominan en el
lenguaje jurdico Derecho Primario de la Unin.
Como vimos en el apartado 4.2, este derecho originario tiene primaca sobre cualquier norma interna, y las
disposiciones que lo componen son siempre directamente aplicables, por lo que no requieren para desplegar
sus efectos, de actos de incorporacin de los Estados miembros. Finalmente, pueden ser invocados
directamente por los particulares frente a los poderes pblicos o frente a otros particulares siempre que
contengan un mandato claro e incondicional, es decir, que gozan de efecto directo.
:.7.+ % El Aerec#o ;ecundario. El Derecho creado por las instituciones de la Unin en el ejercicio de sus
competencias conferidas por los Tratados, se denomina Derecho Derivado de la Unin, y es la segunda gran
fuente del Derecho de la UE. La mayor parte de la doctrina distingue entre actos tpicos y atpicos (Freeland,
1996).
Los actos tpicos son aquellos actos de las instituciones cuyo alcance est definido por los mismos tratados,
como los reglamentos, las directivas, las decisiones, las recomendaciones y los dictmenes (Art. 288 del TFUE).
Freeland identifica como caractersticas comunes a estos actos:
Pueden ser vinculantes u obligatorios (como los reglamentos, directivas y decisiones) o no vinculantes (como
las recomendaciones y dictmenes).
Pueden emanar del PE y del Consejo en forma conjunta (procedimiento de codecisin), del Consejo, o de la
Comisin, cada uno dentro del marco de sus competencias.
Los Tratados dejan en algunos casos una total libertad a las instituciones en la eleccin del instrumento
normativo para regular un rea determinada, mientras que en otros casos sealan cul ha de ser el
instrumento a utilizarse, la institucin competente y el procedimiento a seguir para el dictado de la norma.
Los actos atpicos por su parte, son aquellos no enumerados en el Art. 289 del TFUE. Algunos de ellos tienen
un carcter puramente interno (como los relativos a la organizacin y funcionamiento de los rganos
comunitarios y los actos funcionales preparatorios), mientras que otros despliegan efectos jurdicos fuera del
mbito institucional de la Unin (como algunos actos sui generis, dentro de los que se incluyen las
declaraciones, los informes, las resoluciones y los programas de accin). El siguiente cuadro resume la
categorizacin expuesta sobre los actos jurdicos que componen el Derecho Derivado:
57
Resulta importante destacar a su vez otra clasificacin propuesta por Bouchardt (2010), que distingue dentro
del Derecho Derivado entre actos legislativos, actos delegados, actos de ejecucin y otros actos jurdicos.
Los actos legislativos son actos jurdicos adoptados por procedimientos legislativos ordinarios o especiales
(Art. 289 del TFUE).
Los actos delegados son actos no legislativos de aplicacin general y obligatoria, para complementar o
modificar ciertos elementos no esenciales de un acto legislativo. Son dictados por la Comisin, debiendo existir
un acto legislativo expreso por el cual se delegue poder a la Comisin para este propsito. Los
objetivos, contenido, alcance y duracin de la delegacin de poder, se definen explcitamente en el acto
legislativo en cuestin. Esta delegacin de poder puede ser revocada por el Consejo o el Parlamento Europeo
en cualquier momento. Un acto delegado puede entrar en vigor slo si no ha habido objecin alguna por parte
del Parlamento Europeo o del Consejo en el plazo fijado por el acto legislativo (artculo 290 del TFUE).
Los actos de e.ecucin son una excepcin al principio segn el cual todas las medidas necesarias para
implementar actos jurdicos obligatorios de la UE corresponden a los Estados miembros, de conformidad con
sus disposiciones nacionales. Cuando son necesarias condiciones uniformes para la ejecucin de los actos
jurdicamente vinculantes de la UE, ello se hace por medio de los correspondientes actos de ejecucin,
que generalmente son adoptados por la Comisin, y, en algunos casos excepcionales, por el Consejo. Sin
embargo, el Parlamento Europeo y el Consejo establecen previamente las normas y principios generales
relativos a los mecanismos de control por los Estados miembros del ejercicio de las competencias de
ejecucin por parte de la Comisin (artculo 291 del TFUE).
)or $ltimo, #a" un con.unto de otros actos .urdicos que las instituciones de la Unin pueden utilizar para
dictar medidas y declaraciones no vinculantes o que regulan el funcionamiento interno de la UE o de sus
instituciones, como los acuerdos o arreglos entre las instituciones, o las reglas internas de procedimiento.
El siguiente cuadro resume las distintas categoras de actos mencionadas en la clasificacin de Bouchardt
(2010) y que se desarrollarn en el prximo ttulo:
58
Los actos jurdicos pueden adoptar diversas formas. Las ms importantes son aquellas incluidas en el Art. 288
del TFUE. En su calidad de actos jurdicos vinculantes, contienen tanto normas jurdicas y directrices generales
y abstractas, como medidas concretas e individuales. Asimismo contemplan la adopcin de declaraciones no
vinculantes de las instituciones de la Unin.
Esta relacin no es exhaustiva, pues el Derecho de la Unin derivado comprende otros actos jurdicos que no
pueden catalogarse en la misma. Entre ellos figuran resoluciones, declaraciones, programas de accin y
papeles verdes y blancos (Green and White Papers). La diferencia entre los diversos actos jurdicos del
Derecho Derivado con respecto al procedimiento de su adopcin, sus efectos jurdicos y los grupos a los que
van dirigidos es considerable.
PCules son los destinarios " los efectos de los distintos actos .urdicos de las instituciones de la 5ninQ
En el momento de la fundacin de la UE hubo que inventar el sistema de actos jurdicos de la Unin. Para ello
se plante, en particular, la cuestin de la naturaleza que deban tener los actos jurdicos de la Unin y sus
efectos.
Por una parte haba que considerar que las instituciones deban estar en condiciones de conciliar de forma
eficaz, es decir, sin depender de la buena voluntad de los Estados miembros, las distintas y
desiguales condiciones econmicas, sociales e incluso ambientales de los Estados miembros y, de esta forma,
crear las mejores condiciones posibles para todos los ciudadanos de la Unin. Por otra parte, no se deba
interferir con los ordenamientos jurdicos nacionales ms de lo necesario. Por ello, la totalidad del sistema
normativo y de accin jurdica de la UE obedece al principio de que en aquellos casos en que es necesaria una
normativa comn, incluso detallada, para todos los Estados miembros, el acto de la Unin debe sustituir a la
normativa nacional, pero que en aquellos casos en que no existe dicha necesidad, deben tenerse debidamente
en cuenta los ordenamientos vigentes de los Estados miembros.
Sobre esta base se desarrollaron los instrumentos que permiten a las instituciones de la Unin incidir en diversa
medida en los ordenamientos jurdicos nacionales (Borchardt, 2010):
La forma extrema es aquella en que la reglamentacin nacional es sustituida por la normativa de la Unin.
A continuacin estn las disposiciones de la Unin con las que las instituciones de la UE inciden tan slo
indirectamente en los ordenamientos de los Estados miembros. Queda despus la posibilidad de adoptar
medidas dirigidas a un destinatario determinado o identificable para resolver un caso individual concreto.
Por ltimo, existen los actos jurdicos que no contienen ninguna disposicin de obligado cumplimiento por
parte de los Estados miembros o los ciudadanos de la Unin.
En el siguiente cuadro, se distinguen los diferentes instrumentos .urdicos de la 5nin Europea con
relacin a las personas a las que estn dirigidos " sus efectos prcticos en los Estados miembros:
59
Los reglamentos % Los actos jurdicos con los que las instituciones de la Unin pueden intervenir con mayor
intensidad en los ordenamientos jurdicos nacionales son los reglamentos, que tienen una fuerza superior
a todas las leyes internas, a las que se imponen de pleno derecho (incluyendo las de orden constitucional).
Los definen dos propiedades muy poco comunes en el Derecho internacional (Bouchardt, 2010):
;u carcter comunitario, particularidad de imponer el mismo Derecho en toda la Unin sin tener en
cuenta las fronteras, y de ser vlido de manera uniforme e ntegra en todos los Estados miembros. Esto
significa que los Estados no pueden aplicar las disposiciones de un reglamento de forma parcial o decidir
cules aplican para, de esta forma, excluir las normas a las que un Estado miembro se ha opuesto en
el procedimiento de decisin o que son contrarias a ciertos intereses nacionales. Los Estados miembros
tampoco pueden sustraerse a la obligatoriedad de las disposiciones reglamentarias amparndose en normas y
usos del Derecho Nacional.
;u aplicabilidad directa, que los reglamentos no necesitan una normativa especial de aplicacin de
carcter nacional del Estado para conferir o imponer a los ciudadanos de la Unin derechos y obligaciones
iguales a los que les atribuye e impone el Derecho Nacional. Entran en vigor con su sola publicacin en el
Diario Oficial de la Unin Europea, en la fecha en que ellos mismos determinan o en su defecto, a los 20 das
de su publicacin. Los Estados miembros, sus instituciones, tribunales y autoridades, as como todas las
personas incluidas en el mbito personal de aplicacin del reglamento, estn directamente obligados por el
Derecho de la Unin y deben respetarlo como si se tratara del Derecho Nacional.
Estos caracteres suponen otros dos, mencionados por Freeland (1996):
Lo! reg"a$ento! tienen a"cance genera" (en cuanto no se aplican a destinatarios determinados sino a
categoras determinadas de forma abstracta y global);
Lo! reg"a$ento! !on o'"igatorio! en todos sus elementos, por lo que no cabe a su respecto la adopcin
de reservas que impliquen una inaplicacin total o parcial de sus normas.
Las similitudes entre estos actos jurdicos y las leyes nacionales saltan a la vista. En la medida en que se
adopten en rgimen de codecisin con el Parlamento Europeo (segn el llamado procedimiento de codecisin),
pueden denominarse actos legislativos o leyes. Los reglamentos adoptados nicamente por el Consejo o la
Comisin Europea carecen de este factor de corresponsabilidad parlamentaria, de modo que al menos
desde una ptica formal no presentan todas las caractersticas de una ley.
Las directivas % La directiva es, junto al reglamento, el instrumento ms importante de actuacin de la Unin.
ntenta combinar la necesaria unidad del Derecho de la Unin con el mantenimiento de la variedad de
las peculiaridades nacionales.
As pues, el objetivo principal de la directiva no es como en el caso del reglamento la unificacin del
Derecho, sino la aproximacin o armonizacin de las legislaciones. Con dicha aproximacin se pretende
eliminar las contradicciones entre las disposiciones legislativas y administrativas de los Estados miembros o
suprimir paso a paso las diferencias, con el fin de que en todos los Estados miembros se impongan en lo
posible los mismos requisitos. La directiva se revela as como uno de los instrumentos fundamentales
en la consecucin del mercado interior.
La directiva slo es obligatoria para los Estados miembros respecto del objetivo que propone, dejando a su
eleccin la forma y los medios para alcanzar los objetivos establecidos a escala de la Unin en el marco del
ordenamiento jurdico nacional.
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Esta integracin de los Estados miembros refleja la intencin de atenuar la necesidad de intervencin en la
estructura legal y administrativa nacional. As, los Estados miembros pueden tener en cuenta las peculiaridades
nacionales a la hora de realizar los objetivos del Derecho de la Unin.
A este efecto, las disposiciones de una directiva no sustituyen automticamente a las del Derecho Nacional,
sino que los Estados miembros estn obligados a adecuar su legislacin a la normativa de la Unin. Esto
requiere, por regla general, un procedimiento normativo dividido en dos fases (Borchardt, 2010):
En la primera fase, se establece el objetivo de la directiva para sus respectivos destinatarios, es decir, varios o
todos los Estados miembros, que debe ser materializado dentro de un plazo concreto. Las instituciones de la
Unin pueden predeterminar dicho objetivo a travs de normas detalladas, de forma que a los Estados
miembros apenas les quede margen para configurar un contenido material propio. Esta posibilidad se utiliza
sobre todo en el mbito de las normas tcnicas y de la proteccin del medio ambiente.
En la segunda fase, de carcter nacional, se procede a transponer o incorporar el objetivo prescrito por el
Derecho de la Unin dentro del Derecho de los Estados miembros. Aun cuando stos tienen libertad
para elegir la forma y los medios de incorporacin, se evaluar si las disposiciones correspondientes han sido
adoptadas conforme al Derecho de la Unin, con arreglo a los criterios del propio ordenamiento de la Unin. El
principio aplicado es que la incorporacin deber crear una situacin jurdica que permita reconocer de forma
suficientemente clara y precisa los derechos y obligaciones que emanan de las disposiciones de la directiva, y
as los ciudadanos de la Unin podrn hacerlos valer u oponerse a ellos ante los tribunales nacionales.
Para ello siempre es necesario que se adopten actos jurdicos obligatorios de carcter nacional o que se anulen
o modifiquen disposiciones legales y administrativas vigentes. Un simple acto administrativo no es suficiente, ya
que ste, por su propia naturaleza, puede ser modificado a discrecin de la administracin y recibir asimismo
una publicidad insuficiente.
Las directivas no crean derechos y obligaciones inmediatos para los ciudadanos de la Unin; se dirigen
expresamente tan slo a los Estados miembros. Los ciudadanos de la Unin adquieren derechos y obligaciones
slo a travs de los actos de ejecucin de la directiva adoptados por las autoridades competentes de los
Estados miembros.
Ello significa que el ciudadano de la Unin resultar perjudicado si la realizacin del objetivo previsto en la
directiva fuese favorable para l y no se hubieran producido los actos nacionales de ejecucin o bien la
incorporacin fuese deficiente.
A fin de excluir en lo posible estos inconvenientes, el TJ ha reiterado en su jurisprudencia que, en determinadas
circunstancias, los ciudadanos de la Unin pueden invocar directamente las disposiciones de la directiva,
reclamar los derechos previstos en ella y, en su caso, acudir a los tribunales nacionales.
Segn el TJ, las condiciones para que se produzca este efecto directo son:
Que las disposiciones de la directiva determinen los derechos de los ciudadanos de la Unin o de las
empresas de forma suficientemente clara y precisa;
Que el ejercicio del Derecho no est vinculado a ninguna condicin u obligacin;
Que el legislador nacional no tenga ningn margen de apreciacin a la hora de fijar el contenido del Derecho;
Que haya expirado el plazo para la incorporacin de la directiva.
Esta jurisprudencia del TJ sobre el efecto directo de las directivas se basa sencillamente en la idea de que un
Estado miembro acta de forma contradictoria e ilegal si aplica su legislacin sin adaptarla debidamente a las
disposiciones de la directiva. Este ejercicio abusivo del 'ereco por parte de un Estado miembro se
contrarresta con el reconocimiento del efecto directo de la disposicin de una directiva en la medida que con
ello se evita que dico Estado miembro obtenga alguna ventaja de su incumplimiento del 'ereco de la +nin.
En este sentido, el efecto directo de las directivas adquiere carcter sancionador.
A la luz de esta clasificacin resulta lgico que hasta ahora el TJ solamente haya reconocido el efecto directo de
las directivas en la relacin del individuo con el Estado miembro, y nicamente en la medida en que dicho efecto
favorezca a los ciudadanos de la Unin y no vaya en detrimento de ellos, es decir, en los casos en que
el Derecho de la Unin prev una normativa ms favorable para los ciudadanos que el Derecho Nacional no
adaptado (el denominado efecto directo vertical). En cambio, el TJ ha rechazado el efecto directo de las
directivas y recomendaciones CECA en la relacin entre particulares (denominado efecto directo #orizontal).
El carcter sancionador del efecto directo lleva al TJ a establecer que dicho efecto no puede producirse entre
los particulares, ya que no se les puede responsabilizar de las omisiones de los Estados miembros.
Los ciudadanos estn mejor defendidos por los principios de la seguridad jurdica y de proteccin de la
confianza legtima, ya que tienen derecho a confiar en que los efectos de una directiva slo pueden aplicrseles
conforme a los actos de transposicin o incorporacin nacionales.
Sin embargo, en un caso reciente, el Tribunal de Justicia ha morigerado su rechazo al efecto directo de la
directiva en materia de Derecho Privado. Esta morigeracin se limita a situaciones en las que una de las partes
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contratantes invoca un Derecho Derivado de la Directiva contra un derecho de la otra parte que surge de
la legislacin nacional. Esto abre el camino hacia una aplicacin horizontal de las disposiciones de aplicacin
directa de las directivas en situaciones referidas por ejemplo, al cumplimiento de objetivos establecidos por la
legislacin nacional (cuando una empresa pretende obligar a un competidor a cumplir con una ley nacional
que viola lo previsto en la directiva) o el cumplimiento de obligaciones impuestas por la legislacin nacional que
contradicen la aplicacin de la directiva (como la negativa a cumplir un contrato invocando prohibiciones
nacionales que infrinjan lo prescripto por la Directiva).
Las mismas condiciones se aplican para el reconocimiento de este efecto respecto a los casos en los que la
directiva prev una obligacin clara y precisa para los Estados miembros. Cuando ste es el caso, todas las
instituciones, (el poder legislativo, la administracin y los tribunales de los Estados miembros) estn obligadas
por la Directiva y automticamente deben cumplir con ella y aplicarla como Derecho de la Unin con la primaca
que ello implica. En trminos concretos, tambin los Estados tienen la obligacin de interpretar el
Derecho Nacional de conformidad con las directivas o darle a la disposicin de la Directiva en cuestin una
prioridad de aplicacin sobre la legislacin nacional en conflicto. Adems, las directivas tienen ciertos efectos
limitantes en los Estados miembros, incluso antes de que finalice el perodo de incorporacin. Teniendo en
cuenta el carcter obligatorio de la directiva y su deber de facilitar la realizacin de las tareas de la Unin (art. 4
del TUE), los Estados miembros debern abstenerse, antes de que finalice el plazo de incorporacin, de todas
aquellas medidas que pudieran poner en peligro la consecucin de los objetivos de la Directiva.
El TJ, en las sentencias en los asuntos "Francovich" y "Bonifaci" de 1991, reconoci la obligacin de los
Estados miembros de indemnizar los perjuicios causados por la falta de incorporacin o por una incorporacin
irregular. En estos asuntos se trataba de la responsabilidad del Estado italiano por la incorporacin fuera
de plazo de la Directiva 80/987/CEE del Consejo, de 20 de octubre de 1980, sobre la proteccin de los
trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario. Esta Directiva garantiza los derechos de los
trabajadores al cobro de su salario durante un perodo anterior a la fecha en que se produce la insolvencia de la
empresa o el despido por esta misma causa. A este fin deban constituirse fondos de garanta no disponibles
para los dems acreedores de la empresa y cuyos recursos deban proceder de las empresas o de
la administracin pblica.
En este caso, el TJ se encontraba ante el problema de que si bien dicha Directiva tena por objeto conceder a
los trabajadores un derecho subjetivo al cobro de su salario con cargo a este fondo de garanta, la aplicabilidad
directa de dicho derecho, es decir, su Derecho de ntegracin Regional reclamacin ante los tribunales
nacionales, no poda reivindicarse, ya que, al no haberse efectuado la transposicin de esta Directiva, no
se haban creado estos fondos de garanta y, por consiguiente, no era posible determinar el deudor de las
indemnizaciones devengadas a raz de la quiebra.
En su sentencia, el TJ decidi que el Estado italiano era responsable de la indemnizacin de los daos y
perjuicios causados a los trabajadores afectados al haber privado a stos del derecho que dicha Directiva les
conceda por no haber incorporado esta ltima. A pesar de no estar contemplada expresamente en el Derecho
de la Unin, la obligacin de indemnizacin es, en opinin del TJ, parte inseparable del ordenamiento jurdico de
la Unin, ya que su plena eficacia se vera afectada y quedara mermada la proteccin de los
derechos fundamentados en dicho ordenamiento, si los ciudadanos de la Unin no tuviesen la posibilidad de
obtener una indemnizacin en caso de que sus derechos se viesen conculcados por una actuacin contraria al
Derecho de la Unin por parte de los Estados miembros.
'e manera resumida, podemos se6alar como caractersticas principales de las directivas las siguientes
,.reeland, 788E-J
mponen una obligacin de resultado, dejando librada a los Estados la eleccin de la forma y los medios para
su cumplimiento.
A diferencia de los reglamentos, requieren la intervencin normativa de los Estados miembros para
transformarse en derecho interno. Ello significa que carecen de aplicabilidad directa, aunque como vimos,
pueden desplegar efectos directos en ciertas circunstancias.
Deben ser notificadas a sus destinatarios, que pueden ser uno, varios o todos los Estados miembros. La
misma directiva prev un plazo para su desarrollo interno, a los fines de que desplieguen todos sus efectos.
Son el instrumento preferido por las instituciones para la armonizacin de las legislaciones de los pases
miembros.
Establecen por lo general la obligacin para los Estados miembros de informar a la Comisin acerca de las
medidas nacionales relativas a su desarrollo y ejecucin, lo que le permite a este rgano controlar su
aplicacin.
Las decisiones % La tercera categora de actos jurdicos en el sistema normativo de la UE son las decisiones.
En algunos casos, las instituciones de la Unin son directamente responsables de la implementacin de los
Tratados y reglamentos. Para lograr dicha implementacin de un modo eficaz, necesitan de la capacidad de
adoptar medidas que sean vinculantes para determinados ciudadanos, empresas o Estados miembros.
Esto equivale a lo que ocurre en los ordenamientos jurdicos nacionales, Derecho de ntegracin Regional en
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los que las autoridades aplican la legislacin en casos particulares por medio de la adopcin de actos
administrativos.
En el ordenamiento de la Unin, esta funcin corresponde a la decisin individual, la cual constituye el acto
jurdico tpico mediante el cual las instituciones de la Unin regulan, con carcter obligatorio, los casos
particulares.
Por medio de una decisin, las instituciones de la Unin pueden exigir a un Estado miembro, a una empresa o a
un ciudadano de la Unin que realice o se abstenga de realizar una accin, otorgarle derechos o imponerle
obligaciones. Destinada a un Estado, puede tratarse por ejemplo, de una autorizacin de la Comisin
para adoptar medidas de salvaguardia. Dirigida contra una empresa, declara por ejemplo, la nulidad absoluta de
acuerdo entre empresas, contrario a las normas de competencia de la Unin, y le pone una multa (Freeland,
1996).
(as caractersticas esenciales de una decisin pueden describirse de la siguiente forma ,Koucardt, A?7?-J
La decisin tiene validez individual, con lo que se distingue del reglamento. Los destinatarios de una decisin
deben designarse individualmente y slo estn obligados de forma particular. Para ello basta que el grupo de
personas afectadas pueda determinarse en el momento en que se dicte la decisin y no pueda ampliarse en el
futuro. Lo que hay que tener en cuenta es, sobre todo, el contenido de la decisin, que debe permitir influir de
forma individual y directa en la situacin de los afectados. En este sentido, una decisin puede afectar
igualmente a terceros, siempre que lo sean por determinadas caractersticas personales o circunstancias
especiales que los distingan del resto de las personas y, por consiguiente, puedan ser individualizados
de forma similar al propio destinatario.
La decisin es vinculante en su totalidad, distinguindose as de las directivas, que nicamente son
vinculantes en lo que se refiere al objetivo perseguido.
La decisin obliga directamente a sus destinatarios. Una decisin dirigida a un Estado miembro puede en
realidad producir el mismo efecto directo respecto a los ciudadanos que una directiva.
Decomendaciones " Aictmenes % Por ltimo, una categora de actos jurdicos expresamente prevista en los
Tratados de la Unin, es la compuesta por las recomendaciones y los dictmenes. Esta categora permite a las
instituciones de la Unin expresarse de forma no vinculante ante los Estados miembros y, en algunos casos,
tambin ante los ciudadanos o las empresas de la Unin, sin imponer con ello obligaciones legales a sus
destinatarios.
En las recomendaciones se sugiere a los destinatarios un comportamiento determinado, sin obligarlos
jurdicamente a adoptarlo. As, en los casos en que la adopcin o modificacin de una disposicin legal o
administrativa de un Estado miembro distorsiona las condiciones de competencia del mercado comn, la
Comisin puede recomendar al Estado miembro en cuestin las medidas adecuadas para evitar dicha distorsin
(segunda frase del apartado 1 del artculo 117 del TFUE).
En cambio, las instituciones de la Unin (la Comisin y el Consejo) emiten dictmenes cuando se trata de
evaluar una situacin actual o determinados procesos en la Unin o los Estados miembros. En ocasiones, los
dictmenes sirven asimismo para preparar actos jurdicos vinculantes posteriores o son requisito de un proceso
ante el TJ (artculos 258 y 259 del TFUE).
La importancia fundamental de las recomendaciones y dictmenes reside sobre todo en el mbito poltico y
moral. Al prever estos actos jurdicos, los autores de los Tratados esperaban que los afectados seguiran el
consejo recibido en virtud de la autoridad de las instituciones de la Unin y su amplia visin y conocimiento
supranacionales, o bien que reaccionaran adecuadamente frente a su evaluacin de una determinada
situacin. No obstante, las recomendaciones y dictmenes pueden adquirir indirectamente efectos jurdicos,
cuando crean las condiciones para actos jurdicos vinculantes posteriores o si la propia institucin que las
adopta asume algn compromiso, con lo cual se establece, en determinadas circunstancias, un elemento de
confianza legtima (Bouchardt, 2010).
Desoluciones, declaraciones, " los programas de accin - Aparte de las actuaciones jurdicas contempladas
en los Tratados de la Unin, las instituciones de la Unin cuentan con otras muchas formas de accin para dar
cuerpo y contenido al ordenamiento jurdico de la Unin. En la prctica de la Unin revisten importancia
en particular las resoluciones, las declaraciones y los programas de accin.
Desoluciones - Los autores de las resoluciones son el Consejo Europeo, el Consejo y el PE. En las
resoluciones se expresan las opiniones e intenciones comunes relativas al desarrollo general de la
integracin, as como sobre misiones concretas dentro y fuera de la Unin. Las resoluciones de mbito
interno, por ejemplo, refieren a cuestiones bsicas relativas a la unin poltica, la poltica regional, la poltica
energtica y la unin econmica y monetaria, en particular la creacin del sistema monetario europeo.
Estas resoluciones revisten ante todo una importancia poltica como orientaciones para los futuros trabajos del
Consejo. Como expresiones de la voluntad poltica comn, facilitan de forma decisiva el consenso en el seno
del Consejo. Asimismo, garantizan un mnimo de concordancia entre el plano de decisin de la Unin y el
nacional.
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Esta funcin debe ser objeto de una evaluacin jurdica, es decir, el instrumento de la resolucin debe ser
flexible y no estar demasiado cargado de instrucciones y ataduras jurdicas.
Aeclaraciones % En cuanto a las declaraciones, hay que distinguir entre dos formas: en la medida en que
estn relacionadas con el desarrollo ulterior de la Unin, como la Declaracin sobre la UE, la democracia o los
derechos fundamentales, su importancia equivale en lo esencial a la de las resoluciones. Se recurre a ellas en
particular cuando se pretende llegar a un pblico amplio o a un grupo determinado de destinatarios.
Asimismo se adoptan declaraciones en relacin con la toma de decisiones del Consejo. En este caso, se trata
de declaraciones en las que los miembros del Consejo expresan conjunta o individualmente su opinin sobre
la interpretacin de las decisiones adoptadas por el Consejo. Estas declaraciones interpretativas son prctica
comn en el Consejo y representan un medio indispensable para llegar al consenso en el seno de ste.
Su importancia jurdica debe evaluarse con arreglo a los principios generales de interpretacin. Segn stos,
la interpretacin de una disposicin viene determinada, entre otros factores, por la voluntad de su autor. Sin
embargo, esto slo es vlido en la medida en que las declaraciones interpretativas hayan sido objeto de la
publicidad necesaria, ya que el Derecho Derivado de la Unin que concede derechos directos a los individuos
no puede ser limitado por pactos accesorios no publicados.
)rogramas de accin - Estos programas son elaborados por el Consejo o la Comisin por propia iniciativa o
a propuesta del Consejo Europeo y sirven para concretar los programas legislativos y objetivos generales
contemplados en los Tratados de la Unin. En la medida en que dichos programas estn previstos
expresamente en los Tratados, su contenido es obligatorio para las instituciones de la Unin. Por el contrario,
otros programas se entienden en la prctica nicamente como orientaciones que carecen de efectos jurdicos
vinculantes. No obstante, expresan la intencin de las instituciones de la Unin de actuar de acuerdo con su
contenido.
:.7.7 % El derec#o complementario. Como mencionamos supra, el derecho complementario est conformado
por el derecho internacional general y los acuerdos celebrados por los Estados miembros entre s y con
terceros, y por el bloque regional con terceros.
No nos detendremos a considerar en este apartado las normas del Derecho nternacional, en cuanto que son
objeto de estudio de otra asignatura, limitndonos a sealar que la Unin Europea, como cualquier organizacin
internacional, se encuentra sometida al derecho internacional general, que le ser aplicado en materias
tales como el derecho de los tratados, la funcin pblica internacional, los privilegios e inmunidades, etc. en la
medida en que no posea una regulacin propia.
Consideramos importante por su parte explayarnos en las caractersticas de los tratados internacionales entre:
. La Unin Europea y otros Estados no miembros (terceros pases); y . Los Estados miembros.
TRATADO/ ENTRE LA UNIN EUROPEA 4 TERCERO/ PA5/E/
Los tratados internacionales de la UE son una tercera fuente del Derecho, vinculada al papel de la UE en el
plano internacional. Como centro de poder a escala mundial, Europa no puede limitarse a gestionar sus asuntos
internos, sino que debe ante todo ocuparse de sus relaciones econmicas, sociales y polticas con otros pases
del mundo.
A tal fin, la UE celebra acuerdos internacionales con los pases no pertenecientes a la Unin (denominados
terceros pases) y otras organizaciones internacionales, que van desde los tratados de cooperacin de amplio
alcance en los mbitos comercial, industrial, social o tcnico, hasta los acuerdos comerciales en torno
a determinados productos.
Tres formas de relacin contractual de la 5E con terceros pases merecen una atencin especial (Borchardt,
2010):
Los acuerdos de asociacin - La asociacin trasciende en gran medida las cuestiones de poltica puramente
comercial y tiende a una estrecha cooperacin econmica con un amplio apoyo financiero de la UE a la otra
parte contratante (artculo 217 del TFUE). Existen tres formas de acuerdos de asociacin:
,. Acuerdos para el mantenimiento de vnculos especiales de algunos Estados miembros de la UE con
terceros pases. La creacin del instrumento de asociacin tiene su origen en las estrechas relaciones
econmicas que los pases y territorios de ultramar mantenan con algunos Estados fundadores de la UE,
en virtud de los antiguos regmenes coloniales. Puesto que la introduccin de un arancel exterior comn en la
UE habra alterado notablemente los intercambios comerciales con estos territorios, haba que crear
regmenes especiales.
El fin de la asociacin es, por lo tanto, el de favorecer el desarrollo econmico y social de los pases y territorios y
establecer estrechas relaciones econmicas entre ellos y la Unin en su conjunto (artculo 198 del TFUE). Como
resultado, hay toda una serie de acuerdos preferenciales que permiten importar bienes de estos pases y territorios con
aranceles reducidos o nulos. La asistencia tcnica y financiera de la UE se canaliza a travs del Fondo de
Desarrollo Europeo.
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Sin lugar a dudas, el acuerdo ms importante es el Acuerdo de Asociacin entre la UE y 70 Estados de frica, el Caribe y
el Pacfico ("los ACP"). Este acuerdo se convirti recientemente en un conjunto de acuerdos de asociacin econmica, a
los fines de permitir paulatinamente un libre acceso al mercado interior europeo para estos pases.
2. Acuerdos para la preparacin de una posible adhesin y para la constitucin de una unin aduanera.
La asociacin tambin sirve para preparar una posible adhesin de un pas a la UE. Es, por as decirlo, una
fase previa de la adhesin, en la que se intenta una aproximacin de las condiciones econmicas del
pas candidato a las de la UE.
6. El Acuerdo sobre el Espacio Econmico Europeo (EEE). El Acuerdo sobre el EEE abre al resto de los
Estados de la Asociacin Europea de Libre Comercio (Noruega, slandia y Liechtenstein) las puertas del
mercado interior de la UE y representa, en virtud del compromiso de adoptar casi dos tercios del Derecho de
la Unin, un fundamento seguro para una posible adhesin posterior de estos pases a la UE. Dentro del EEE,
y sobre la base del Derecho Primario y derivado de la Unin vigente (el acervo comunitario), debe
realizarse la libre circulacin de mercancas, personas, servicios y capitales, establecerse un rgimen
uniforme en materia de competencia y ayudas estatales, as como intensificarse la cooperacin en el mbito
de las polticas horizontales y paralelas (por ejemplo, proteccin del medio ambiente, investigacin y
desarrollo, y educacin).
Los acuerdos de cooperacin - Los acuerdos de cooperacin no van tan lejos como los de asociacin,
ya que tienen como nico objetivo una intensa cooperacin econmica. Dichos acuerdos vinculan a la UE con
los Estados del Magreb (Marruecos, Argelia y Tnez), los Estados del Mashrek (Egipto, Jordania, Lbano y Siria)
y con srael, entre otros.
Los acuerdos comerciales - Por ltimo, existen numerosos acuerdos comerciales celebrados con diversos
terceros pases, grupos de stos o en el marco de organizaciones comerciales internacionales en el sector
aduanero y de poltica comercial. Los acuerdos comerciales ms importantes a escala internacional son el
Acuerdo por el que se establece la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), y los acuerdos multilaterales
celebrados en su marco, de los cuales mencionaremos los ms significativos: el Acuerdo General sobre
Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, 1994), los Cdigos antidumping y sobre subvenciones, el Acuerdo
General sobre el Comercio de Servicios (GATS), los Convenios sobre los aspectos de los derechos
de propiedad intelectual relacionados con el comercio (ADPC o TRPS) y el Entendimiento relativo a las normas
y procedimientos por los que se rige la solucin de diferencias.
LO/ CON7ENIO/ ENTRE LO/ E/TADO/ MIEM8RO/
En esta categora se incluyen, por una parte, los convenios concluidos para regular cuestiones que estn
estrechamente relacionadas con las actividades de la UE, pero para las cuales no se ha dotado de competencia
a las instituciones de la Unin. Por otra parte, existen autnticos convenios internacionales entre los Estados
miembros con los cuales se pretende, en particular, superar la limitacin territorial de las normativas nacionales
y crear un Derecho uniforme a escala de la Unin (artculo 293 del Tratado UE).
Ello reviste especial importancia en el mbito del Derecho nternacional Privado. A ttulo de ejemplo cabe
mencionar: el Convenio sobre la competencia judicial y la ejecucin de resoluciones judiciales en materia civil y
mercantil de 1968 (que ha sido reemplazada por una regulacin del Consejo del ao 2001, y por
ende, forma parte del Derecho Derivado de la Unin), el Convenio sobre el reconocimiento mutuo de las
sociedades y personas jurdicas (1968), el Convenio relativo a la supresin de la doble imposicin en
caso de correccin de los beneficios de empresas asociadas (1990) y el Convenio sobre la ley aplicable a las
obligaciones contractuales (1980).
:.7.: % &tras fuentes normativas. Finalmente, existen otras fuentes clsicas del Derecho, que tambin resultan
utilizadas en el Derecho de la Unin. Nos estamos refiriendo especficamente a los principios generales del
Derecho, la costumbre, la jurisprudencia y la doctrina de los autores.
Los principios generales del Aerec#o - Se trata de normas no escritas que expresan las Concepcio-
nes elementales del Derecho y la justicia a las que obedece todo ordenamiento jurdico. El Derecho Escrito de
la Unin, que esencialmente slo regula situaciones econmicas y sociales, no puede cumplir ms que
parcialmente este cometido, por lo cual los principios generales del Derecho representan una de las fuentes
ms importantes del Derecho de la Unin. Con ellas se puede colmar las lagunas existentes o desarrollar el
Derecho vigente mediante su interpretacin acorde con el principio de equidad.
Los principios generales del Derecho se materializan a travs de la aplicacin de las normas, en particular
mediante la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unin Europea (TJ) en el marco de la misin que se le
ha encomendado, consistente en garantizar el respeto del Derecho en la interpretacin y aplicacin del
Tratado.
Los puntos de referencia para determinar los principios fundamentales son sobre todo los principios comunes a
los ordenamientos de los Estados miembros. stos proporcionan la base a partir de la cual se desarrollan las
normas necesarias para resolver un problema a escala de la Unin.
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Entre estos principios generales del Derecho se encuentran, adems de los principios bsicos de autonoma,
aplicabilidad directa y primaca del Derecho de la Unin, la garanta de los derechos fundamentales, el principio
de proporcionalidad, el principio de proteccin de la confidencialidad, el principio de audiencia judicial o el
principio de responsabilidad de los Estados miembros por las violaciones del Derecho de la Unin.
El Aerec#o Consuetudinario - El Derecho Consuetudinario tambin forma parte del Derecho no escrito de la
Unin. Se trata del Derecho Derivado de la prctica y de la conviccin jurdica, que completa o modifica al
Derecho Primario o derivado. Su posible existencia est reconocida, pero su desarrollo efectivo choca en el
plano de la legislacin de la Unin con lmites estrictos. Un primer lmite se deriva de la existencia de un
procedimiento especial para modificar los Tratados (artculo 54 del TUE). Con esta disposicin no se excluye del
todo el desarrollo del Derecho Consuetudinario, pero s se fijan requisitos ms estrictos que deben cumplirse
cuando se trate de demostrar una prctica reiterada y la correspondiente conviccin de actuar dentro de la
legalidad.
Otro lmite al desarrollo del Derecho Consuetudinario por parte de las instituciones de la Unin se deriva del
hecho de que toda accin de una institucin debe estar exclusivamente basada en los Tratados y no en el
comportamiento efectivo de la institucin y en la correspondiente voluntad de vinculacin jurdica. De ello se
desprende que el Derecho Consuetudinario en el nivel de los Tratados- nunca puede partir de las instituciones
de la +nin, sino en todo caso de los Estados miembros en las estrictas condiciones antes descritas.
Las prcticas y las convicciones de actuar dentro de la legalidad por parte de las instituciones de la Unin
pueden utilizarse, sin embargo, en el marco de la interpretacin de los principios jurdicos creados por dichos
rganos, con lo cual, en determinados casos, se modifica el alcance jurdico y real del acto jurdico en cuestin.
No obstante, para ello deben respetarse los requisitos y lmites establecidos en el Derecho Primario.
La .urisprudencia - Finalmente, cabe mencionar como otra fuente complementaria del Derecho de la Unin a
la jurisprudencia. La misma surge fundamentalmente a partir de los fallos del Tribunal de Justicia de la
Unin Europea. Es una fuente formal muy importante, ya que ayuda a cubrir lagunas del Derecho de la Unin.
Como seala Freeland (1996), la actividad del TJ ha dado lugar a la creacin de una verdadera legislacin
jurisprudencial, con la afirmacin de principios tales como el efecto y la aplicabilidad directa de las
normas comunitarias, la doctrina del efecto til, la primaca del orden comunitario y muchos otros, a partir de
una interpretacin teleolgica o finalista de los preceptos insertos en los Tratados.
Es importante destacar que tambin los tribunales ordinarios van creando jurisprudencia al aplicar el Derecho
de la Unin, aunque la interpretacin de dicho Derecho es prerrogativa del Tribunal de Justicia de la Unin
Europea. Es por ello que est prevista la cuestin prejudicial por parte de los tribunales ordinarios de los
Estados miembros.
La doctrina - Los trabajos de los estudiosos del Derecho de la Unin en manuales, tratados y revistas, son
frecuentemente invocados por las instituciones comunitarias (en especial por la Comisin y el TJ) a la
hora de fundamentar sus normas y sus sentencias (Freeland, 1996).
La pirmide .urdica de la 5nin Europea Para finalizar la exposicin relativa al Derecho de la Unin europea,
presentamos en el siguiente cuadro el esquema de la pirmide normativa correspondiente a dicho bloque
regional, tal como surge de los tratados y de la jurisprudencia del TJ:
:.: % El derec#o del 8ercosur % En el Mercosur, las fuentes normativas se encuentran definidas por el art.
41 del Protocolo de Ouro Preto, que especficamente menciona las siguientes:
El Tratado de Asuncin, sus protocolos y los instrumentos adicionales o complementarios
Los acuerdos celebrados en el marco del Tratado de Asuncin y sus protocolos
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Las Decisiones del Consejo del Mercado Comn, las Resoluciones del Grupo Mercado Comn y las
Directivas de la Comisin de Comercio del Mercosur, adoptadas desde la entrada en vigor del Tratado de
Asuncin.
Por su parte, el artculo siguiente se ocupa de precisar que Las normas emanadas de los rganos del Mercosur
previstos en el Artculo 2 de este Protocolo tendrn carcter obligatorio y, cuando sea necesario, debern ser
incorporadas a los ordenamientos jurdicos nacionales mediante los procedimientos previstos por la legislacin
de cada pas.
Sostiene Freeland (1996) que la enumeracin que se hace en el Art. 41 no es taxativa sino meramente
enunciativa. Es decir que ella no impide que a la hora de completar las lagunas que todo ordenamiento
jurdico presenta, el intrprete del derecho positivo del Mercosur recurra por ejemplo, a los principios generales
del derecho comunitario y del derecho internacional, a la costumbre, a los laudos de los tribunales arbitrales o
del TPR, a la doctrina de los autores, etc.
:.:.1 % El Aerec#o )rimario. Est conformado por las fuentes citadas en los apartados y del art. 41 del
Protocolo de Ouro Preto, a saber:
El Tratado de Asuncin, sus protocolos y los instrumentos adicionales o complementarios; y
Los acuerdos celebrados en el marco del Tratado de Asuncin y sus protocolos.
Es decir, se incluyen dentro del Derecho Primario no slo el Tratado de Asuncin, sino adems los Protocolos
de Brasilia, Ouro Preto y Olivos. Seala Freeland (1996) que el Tratado de Asuncin se encuadra dentro de la
categora de los tratados marco o constitucin, es decir, que contienen reglas de carcter programtico que
deben ser desarrolladas por los rganos comunitarios a los que atribuye competencia normativa. Pero tambin
contienen normas que recogen simples obligaciones de hacer o de abstenerse, dirigidas a los
Estados miembros, como los Arts. 4 y 7.
El derec$o primario del ME(#F+U(2 Ggo>a de las caractersticas de primaca2 e6ecto directo2
aplicabilidad directaH
Para Freeland, los tratados que componen el Derecho Primario del Mercosur tienen primaca sobre el resto del
ordenamiento jurdico comunitario y presentan la caracterstica de rigidez a la que nos referimos al hablar del
Derecho Primario de la Unin Europea.
Adems, son directamente aplicables, es decir que una vez ratificados por los Estados miembros, conforme a
sus respectivosprocedimientos internos, no necesitan de otro acto de incorporacin para desplegar sus efectos.
Respecto a estos efectos, Freeland (1996) seala que como toda norma de Derecho Primario, los
tratados despliegan efectos directos, verticales y horizontales, siempre que contengan un mandato claro,
preciso e incondicionado de hacer o de no hacer determinada cosa.
En el caso de la Argentina (y tambin en el Paraguay), las normas del Derecho Primario tienen adems
primaca sobre todo el ordenamiento interno, excepto sobre el constitucional (Art. 75 inc. 24 CN), lo que de
acuerdo con Freeland (1996), puede acarrear en el futuro seguras dificultades.
Al igual que en el caso europeo, esta primaca supone que cualquier norma de derecho interno que se ponga a
una comunitaria debe recibir, por lo menos, la misma sancin que en la Unin, es decir, la no aplicacin por el
juzgador en beneficio de la regla comunitaria.
Adems, implica una obligacin por parte de los Estados miembros de adecuar sus legislaciones internas a la
legislacin comn (primaria y derivada), derogando o modificando la ley, el decreto o el acto El derecho primario
del MERCOSUR, goza de las caractersticas de primaca, efecto directo, aplicabilidad directa ?normativo
interior que impida o dificulte su plena eficacia y cumplimiento (Art. 38 POP).
:.:.+ % El Aerec#o ;ecundario. Al igual que en el caso del Derecho Secundario de la Unin Europea, es
posible aqu tambin distinguir entre actos tpicos y atpicos.
'ctos tpicos % Los actos tpicos son los enumerados en el artculo 41 del POP, y comprenden por lo tanto a:
Las Decisiones del Consejo del Mercado Comn
Las Resoluciones del Grupo Mercado Comn y
Las Directivas de la Comisin de Comercio del Mercosur.
Muchos de estos actos jurdicos tienen alcance general y contenido normativo, dentro del territorio del Mercosur,
y todos son adoptados en ejercicio de las facultades que los Estados miembros le han conferido a los rganos
del Mercosur, cuya nmina y competencias hemos tratado en la Unidad 3. Su regulacin se encuentra
prevista por el Captulo del Protocolo de Ouro Preto, en los Arts. 37 a 39.
Como principio, todas las decisiones deben tomarse por consenso y con la presencia de todos los Estados
Partes (art. 37).
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Una vez aprobadas, rige el compromiso asumido por los Estados miembros de adoptar todas las medidas
necesarias para asegurar, en sus respectivos territorios, el cumplimiento de las normas emanadas de los
rganos del Mercosur, debiendo informar al respecto a la Secretara Administrativa del Mercosur (art. 38).
La jerarquizacin vista en oportunidad de tratar la estructura orgnica del Mercosur es la que le confiere a estas
normas su grado de prelacin.
De all se sigue que las normas derivadas de mayor jerarqua son las Decisiones, dictadas por el Consejo del
Mercado Comn; muchas de ellas reglamentan las fuentes originarias con carcter general, aprueban
proyectos de tratados y coordinan la labor tcnica de los restantes rganos.
Las Resoluciones del Grupo Mercado Comn estn mayormente destinadas a cumplir y reglamentar
Decisiones del Consejo, como asimismo a coordinar la labor de armonizacin de las distintas reas a cargo de
los sub-grupos de trabajo.
Por ltimo, las Directivas de la Comisin de Comercio tienen por caracterstica revestir carcter
eminentemente tcnico y posee un rango inferior a las dems normas mencionadas.
En todos los casos, el texto de estos actos normativos debe ser publicado en el Boletn Oficial del Mercosur.
gual criterio se adopta con cualquier otro acto al cual el Consejo del Mercado Comn o el
Grupo Mercado Comn entiendan necesario atribuirle publicidad oficial.
En cuanto a su alcance, la caracterstica de estar dirigidas a la generalidad y no a destinatarios determinados
aparece con mayor claridad en el caso de las directivas. Las resoluciones, por las caractersticas y
competencias del rgano que emanan (GMC) sern generalmente de ejecucin y de reglamentacin de las
decisiones del Consejo. En cuanto a las directivas, se encuentran demasiado debajo de la escala normativa
como para que pueda predicarse de ellas esta caracterstica tan propia de las leyes (Freeland, 1996).
El 'ereco 0ecundario del "E/#!0+/, Ogo$a de las caractersticas de primaca, efecto directo, aplicabilidad directaP
Mientras que Ekmedijn (1996) sostiene que el Derecho Derivado del Mercosur carece de estas caractersticas,
Freeland (1996) por el contrario se las reconoce, aunque con algunas limitaciones, que analizaremos a
continuacin:
Respecto a la primaca, a partir de la sancin del Art. 75 inc. 24 de la Constitucin Nacional, no pueden caber
dudas de que en la Argentina, las normas derivadas de los rganos del Mercosur prevalecen sobre las leyes
internas: las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarqua superior a las leyes. Es decir, en el
mbito nacional, el Derecho Derivado goza de primaca sobre el derecho interno, con excepcin de las normas
constitucionales (Freeland, 1996).
Respecto al efecto directo, Freeland (1996) sostiene que los actos jurdicos que componen el Derecho Derivado
crean derechos y obligaciones tanto para los Estados miembros como para los ciudadanos, y que los poderes
internos del Estado tienen la obligacin de garantizar o hacer cumplir. Ello es as siempre que las
normas sean claras, precisas e incondicionadas o cuando el Estado parte obligado no desarrolle, en tiempo
oportuno, la norma que confiere derechos u obligaciones en su derecho interno. Es decir que para este autor,
las normas tpicas dotadas de las caractersticas apuntadas, tienen efectos directos.
Respecto a la aplicabilidad directa, la cuestin presenta algunas complejidades. En efecto, para la entrada en
vigencia de las normas derivadas se ha previsto el rgimen que la doctrina ha calificado como de aplicacin o
vigencia simultnea, que sera una alternativa a la aplicabilidad directa propia del Derecho de la Unin
(Freeland, 1996). Esto implica la adopcin de un sistema de recepcin normativa de tipo complejo, previsto en
el artculo 40 del POP. Una vez aprobada la norma por los rganos del Mercosur, ella debe ser incorporada por
los Estados Miembros e informar a la Secretara Administrativa del Mercosur.
Cuando los cuatro Estados Miembros concluyeron con dicho trmite, la Secretara Administrativa expide una
comunicacin oficial a cada estado miembro. Las normas entrarn en vigor simultneamente en los Estados
Partes 30 das despus de la fecha de esta comunicacin (art. 40 inc. iii).
Ahora bien, el requisito de la incorporacin expresa de las normas derivadas no rige en todos los casos. Ello es
lo que resulta del art. 42 del Protocolo de Ouro Preto, que luego de sostener que este tipo de normas derivadas
tendrn carcter obligatorio, agrega que cuando sea necesario debern ser incorporadas a los
ordenamientos jurdicos nacionales mediante los procedimientos previstos por la legislacin de cada pas.
Ello nos permite sostener que, dentro de las fuentes jurdicas derivadas del Mercosur, hay dos categoras: a)
Normas de vigencia simultnea, que requieren de un procedimiento complejo para su entrada en vigencia, con
recepcin expresa en el derecho interno de cada uno de los Estados miembros y posterior intervencin de
la Secretara Administrativa del Mercosur (y que por consiguiente, no gozan de efecto directo); y b) Normas de
aplicabilidad directa, que no requieren de este procedimiento de tipo complejo y, por lo tanto, tendrn carcter
obligatorio para los Estados miembros a partir de su aprobacin en el seno del rgano del Mercosur, de acuerdo
con lo dispuesto por la primera parte del art. 42 del POP.
Esta distincin se ha visto confirmada con la reglamentacin del art. 42 del Protocolo de Ouro Preto que ha
hecho el Consejo Mercado Comn, mediante Decisin N 23/00. El art. 5 de la Decisin reglamentaria,
reconoce la existencia de una categora de normas derivadas de aplicabilidad directa, las cuales entrarn en
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vigencia a partir de su aprobacin. En sus dos incisos, el artculo se refiere a las dos sub-categoras de este
tipo de normas: a) aquellas cuyo contenido trata asuntos relacionados al funcionamiento interno del Mercosur,
a las que podemos denominar de organizacin; y b) aquellas otras cuyo contenido ya estuviera contemplado
en la legislacin nacional de un estado parte, que podemos llamar de reconocimiento.
Cuando se trata de normas de organizacin, la decisin exige que dicho carcter sea explcito en el texto del
documento, dejndose constancia de su efecto directo, esto es, que la norma no necesita ser incorporada en un
posterior procedimiento de recepcin y rige, como hemos visto, desde su aprobacin.
Para las normas de reconocimiento, rige un trmite simplificado. El Estado slo debe informar a la Secretara
Administrativa del Mercosur la existencia de la norma nacional que incluye el contenido de la norma del
Mercosur en cuestin. En ambos casos, la norma derivada puede establecer condiciones especiales en torno a
la fecha o plazos para su incorporacin, prevaleciendo en tal supuesto, la regulacin particular.
'ctos atpicos % Son aquellos que no se encuentran enumerados en el Art. 41 el POP. Como en el caso de la
Unin Europea, algunos tienen un carcter meramente interno, mientras que otros despliegan efectos jurdicos
fuera del mbito comunitario:
Acto! interno!: Esta categora incluye a) los relativos a la organizacin y al funcionamiento de las
instituciones y rganos (reglamentos internos); y b) los proyectos normativos preparatorios, tales como las
propuestas de decisiones del GMC al CMC, las propuestas de la Comisin de Comercio al GMC (Art. 20
POP), las recomendaciones del FCES al GMC (Art. 29 POP), entre otros.
Acto! !%i generi!: comprenden los programas de trabajo o de accin que el CMC y el GMC pueden
elaborar (Arts. 8 y 14 del POP) y los informes y rendiciones de cuentas, como los de la Secretara
Administrativa del GMC (Art. 32 V, POP).
:.:.7 % El Aerec#o Complementario.
E" Derec9o internaciona" genera" - El Mercosur, por ser una O, est sometido al igual que la Unin Europea a
las reglas del Derecho nternacional General que le sern aplicadas en la medida en que no posea
una reglamentacin particular (por ejemplo, en materia de tratados, de privilegios e inmunidades, etc.).
Lo! ac%er#o! conc"%i#o! &or "o! E!ta#o! $ie$'ro! entre ! - Esta categora incluye a los acuerdos
anteriores a la vigencia del TA o que, posteriores a su entrada en vigor, vinculan a algunos miembros del bloque
entre s y con terceros Estados.
Tales acuerdos no tienen naturaleza comunitaria ni son actos de las instituciones regionales, pero en el
Mercosur tienen una gran importancia. Por ejemplo, los Tratados de Montevideo de 1960 y 1980, constitutivos
de la ALALC y la ALAD (este ltimo an vigente).
Estos tratados, en caso de ser anteriores al TA, deben adaptarse a l, eliminando las incompatibilidades que se
observen, y si son posteriores, deben evitar contradecirlo, al igual que al resto de las normas del Derecho
Primario y Derivado.
Lo! ac%er#o! ce"e'ra#o! &or e" Merco!%r con otro! e!:%e$a! #e integraci(n+ &a!e!+ gr%&o! #e &a!e!
% organi;acione! internaciona"e! - Estos acuerdos, posibles a partir del reconocimiento de personalidad
jurdica de derecho internacional al Mercosur por parte del POP (Art. 34), estn subordinados a las normas de
derecho originario, pero prevalecen sobre las normas de Derecho Derivado (Freeland, 1996).
Dentro de los acuerdos que celebra el Mercosur con terceros pases, es importante destacar los denominados
Acuerdos de Complementacin Econmica, firmados entre el bloque regional y cada pas que decida adquirir el
rango de Estado asociado. En ellos se establece un cronograma para la creacin de una zona de
libre comercio y la gradual reduccin de las tarifas arancelarias entre el Mercosur y los pases firmantes.
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Chile formaliz su asociacin al Mercosur el 25 de junio de 1996 con la suscripcin del Acuerdo de
Complementacin Econmica MercosurChile.
Bolivia lo hizo el 17 de diciembre de 1996, mediante la firma del Acuerdo de Complementacin Econmica
MercosurBolivia. A fines de 2006 vehiculiz su pedido de admisin como miembro pleno.
Per, en tanto, formaliz su asociacin en 2003 con la suscripcin del Acuerdo de Complementacin
Econmica MercosurPer.
Colombia, Ecuador y Venezuela formalizaron su asociacin en 2004, mediante el Acuerdo de
Complementacin Econmica MercosurColombia, Ecuador y Venezuela.
Venezuela se integr como Estado Miembro el 4 de julio de 2006, habiendo sido previamente Estado
Asociado en el perodo 2004 2006.
Adems de estos acuerdos, el Mercosur ha firmado tratados de libre comercio con la Comunidad Andina, srael
y Egipto, y Acuerdos preferenciales de Comercio con la ndia y la Unin Aduanera de frica Austral (SACU),
para mencionar los ms importantes.
Adems, lleva a cabo tratativas para realizar acuerdos comerciales con la Unin Europea, con Corea del Sur,
con el Consejo de Cooperacin del Golfo (Arabia Saudita, Bahrein, Emiratos rabes Unidos, Kuwait, Qatar y
Omn), con Jordania, con Turqua, con Siria y con los Territorios Palestinos.
:.:.: % &tras fuentes normativas.
Lo! &rinci&io! genera"e! #e" Derec9o - Son aquellos ampliamente admitidos y reconocidos en
las jurisdicciones internas, como los de proporcionalidad, el de enriquecimiento sin causa, el de buena fe, el de
legalidad y el de seguridad jurdica, entre otros.
La <%ri!&r%#encia - ncluye los laudos del Tribunal Permanente de Revisin creado por el PO, y el de los
tribunales arbitrales ad hoc creados a partir del Protocolo de Brasilia, as como tambin la jurisprudencia de
los tribunales internos.
La #octrina - Comprende los trabajos de los especialistas en Derecho de la ntegracin Regional, nacionales y
extranjeros, que son tenidos en cuenta a la hora de decidir un laudo arbitral, o de que el Consejo fije
el alcance de alguna norma, o cuando se invoquen normas comunitarias ante las jurisdicciones domsticas.
La pirmide .urdica del 8ercosur1 Para finalizar la exposicin relativa al derecho del Mercosur, presentamos
en el siguiente cuadro el esquema de la pirmide normativa correspondiente a dicho bloque regional:
Otra! =%ente!
Acto! at&ico! )D. !ec%n#ario*
Directi3a! )Co$i!i(n #e Co$ercio*
Re!o"%cione! #e" GMC
Deci!ione! #e" CMC
Ac%er#o! entre e" Merco!%r y tercero! E!ta#o! o entre "o! E!ta#o! $ie$'ro!
Derec9o originario o &ri$ario )trata#o con!tit%ti3o+ &rotoco"o!+ ane>o! y $o#i=icacione!*
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