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Histrica sentencia del Tribunal de Justicia de la Unin Europea rompe el

muro de secretismo en las negociaciones del Acuerdo Transatlntico de
Comercio entre EEUU y UE

La Sala Primera del Tribunal de Justicia de la Unin Europea dict el pasado 3 de julio una sentencia histrica,
en respuesta al recurso de casacin del Consejo de la UE que buscaba impedir el acceso a los documentos de las
negociaciones internacionales, tanto a ciudadanos europeos como a sus respectivos representantes en el
Parlamento Europeo.
Si bien la Sentencia C 350/12 P no se refiere directamente al Acuerdo Transatlntico de Comercio e
Inversiones (ms conocido por sus siglas en ingls TTIP), s que le afecta de lleno por establecer de forma firme,
y por lo tanto creando jurisprudencia frente al habitual secretismo de la Comisin, la obligacin de permitir el
acceso a los documentos de una negociacin internacional, total o parcialmente, a cualquier ciudadano o
representante del Parlamento Europeo, anulando las estratagemas ms comunes para la denegacin de acceso
a dicha informacin, basadas en hipotticos perjuicios o simplemente arguyendo que es una negociacin que ya
est en curso.
Como viene siendo habitual en las negociaciones del TTIP, el Consejo Europeo y la Comisin Europea han
denegado sistemticamente el acceso a los documentos, basndose en el perjuicio que supondra hacer pblicas
las estrategias de negociacin de la UE, puesto que dicho con ocimiento dara, segn la Comisin, una ventaja
substancial a la parte contraria, Estados Unidos.
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La Sentencia de la Sala Primera del TJUE interpreta adecuadamente el equilibrio de intereses entre las
instituciones europeas, que deben garantizar el acceso a toda la informacin de su gestin como muestra
efectiva del derecho de los ciudadanos a la transparencia, con la necesaria discrecin que debe acompaar a
una negociacin internacional, que evite descubrir a la parte contraria las lneas fundamentales de la estrategia
negociadora.
Si bien la transparencia debera ser intrnseca al funcionamiento de las instituciones europeas, y sobre todo
en el caso de la Comisin Europea debido a su escaso carcter democrtico, el TJUE se ve obligado a recordar al
Poder Ejecutivo toda una serie de obviedades sobre transparencia, acceso a documentos elaborados o recibidos
por instituciones europeas y derechos fundamentales de ciudadanos, contemplados en el art. 6 del Tratado UE
y en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea.
El Tribunal reconoce que existen excepciones a la hora de acceder a cualquier documento, como son los
datos personales o las establecidas en el Reglamento (CE) n 1049/2001 - Artculo 4, apartados 1, letra a), tercer
guion, 2, segundo guion, y 6.
Al mismo tiempo, su excepcionalidad hace que su aplicacin se use de forma puntual y por lo tanto, cuando
se esgrime para impedir el acceso a una documentacin, la institucin que deniegue dicho acceso deber
fundamentarlo mediante razones objetivas, no hipotticas, y en ningn caso impedir el acceso a los restantes
elementos de la documentacin que no estn afectados por dicha excepcionalidad. Es decir, que si bien la
Comisin o el Consejo pueden censurar aquellos aspectos que se vean afectados por tal excepcin
objetivamente, no puede impedir el acceso pblico al resto del documento o documentos.
La primera conclusin sobre la Sentencia del TJUE es que, frente a la poltica de la Comisin Europea de
convertir la excepcin en regla, dicho Tribunal vuelve a relegar la excepcin a su naturaleza original, volviendo a
ser un hecho puntual y basado en argumentos fundados y objetivos y no en meras hiptesis o supuestos.
Por esta razn elemental, desde este momento los negociadores del Acuerdo debern permitir el acceso a
todos los documentos del TTIP, censurando nica y exclusivamente los prrafos que pudieran afectar a las lneas
principales de negociacin y que no sean ya conocidos por la otra parte.
Un segundo punto interesante de la Sentencia es que, frente al argumento dado por la Comisin y el Consejo
de que la documentacin podra evidenciar discrepancias que debilitaran la posicin negociadora, el Tribunal
establece que la mera existencia de puntos divergentes no era en s mismo suficiente para concluir que era un
perjuicio.
Este punto, que en cualquier democracia pudiera ser algo evidente, en la Unin Europea y en sus organismos
menos democrticos (Consejo Europeo y Comisin Europea) necesita ser recordado.
El tercer punto a destacar de la Sentencia es que el Tribunal anula como argumentacin que las
negociaciones internacionales, por s mismas, no son un motivo de excepcin si no se fundamenta
objetivamente la razn por la cual se niega el acceso a los contenidos de dicha negociacin internacional.
En este sentido, el Tribunal de Justicia Europeo recuerda que el reglamento 1049/2001 (en el cual tambin
se reglamentan las excepciones), en su cuarto Considerando y en su Artculo Primero, garantiza el acceso ms
amplio posible a los documentos de las instituciones y que la aplicacin de las excepciones deben interpretarse
y aplicarse en un sentido estricto.
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Cito literalmente los puntos 52 y 53 de la Sentencia:
52. En efecto, por una parte, cuando la institucin afectada decide denegar el acceso a un
documento cuya divulgacin se le ha solicitado, debe, en principio, explicar las razones por las que el acceso a
dicho documento puede menoscabar concreta y efectivamente el inters protegido por una excepcin prevista
en el artculo 4 del Reglamento n 1049/2001 que invoca dicha institucin. Adems, el riesgo de dicho
menoscabo debe ser razonablemente previsible y no meramente hipottico (sentencia Consejo/Access Info
Europe, EU:C:2013:671, apartado 31 y jurisprudencia citada).
53. Por otra parte, cuando una institucin aplica una de las excepciones previstas en el artculo 4,
apartados 2 y 3, del Reglamento n 1049/2001, le corresponde ponderar el inters especfico que debe
protegerse no divulgando el documento de que se trate y, en particular, el inters general en que dicho
documento sea accesible, habida cuenta de las ventajas que se derivan, como seala el segundo Considerando
del Reglamento n 1049/2001, de una mayor apertura, a saber, una mayor participacin de los ciudadanos en el
proceso de toma de decisiones y una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la Administracin para
con los ciudadanos en un sistema democrtico (sentencia Consejo/Access Info Europe, EU:C:2013:671, apartado
32 y jurisprudencia citada).
El cuarto punto de la Sentencia que destacara se refiere al papel de la Comisin Europea en los acuerdos
internacionales donde no slo ejerce como representante del Poder Ejecutivo, sino que acta al mismo tiempo
como Poder Legislativo, por lo que la transparencia debera formar parte intrnseca dentro de las directrices
esenciales marcadas por los negociadores europeos.
De hecho en el punto 76 de la Sentencia se destruye el objetivo que tiene la Comisin de mantener en
secreto las negociaciones hasta que se haya cerrado el Acuerdo entre las partes y que simplemente la funcin
del Parlamento Europeo se limitase a aprobar y rechazar el TTIP en su conjunto.
El Tribunal dicta: El inters pblico relativo a la transparencia del proceso de toma de decisiones se vera
vaco de contenido si slo se considerara una vez finalizado tal proceso, como propone la Comisin.
Esta conclusin del Alto Tribunal anula la postura antidemocrtica de ocultar los contenidos del TTIP con el
fin de evitar un debate pblico y que muestre las discrepancias existentes frente al Acuerdo, pero en este caso
no basadas en filtraciones o supuestos, sino en documentacin original.
La Sentencia del TJUE aporta los argumentos necesarios para realizar una peticin formal de los documentos
de la negociacin puesto que:
1.- Los documentos ya consolidados son conocidos por ambas partes y por lo tanto no se puede
argumentar que perjudiquen las lneas estratgicas de negociacin.
2.- El hecho de que la negociacin del TTIP est en curso actualmente no es argumento suficiente
para negar el acceso a los documentos como expresa esta Sentencia, y dicha interpretacin est avalada por
otras sentencias anteriores, creando jurisprudencia.
3.- De la Sentencia se deduce que los ciudadanos no slo tienen derecho a acceder a los documentos
generados por los negociadores de la UE, sino tambin a aquellos de la contraparte norteamericana que hayan
llegado a manos de negociadores del Comisionado de Comercio.
4.- Si bien el Tribunal reconoce que es necesario establecer excepciones en cuanto a la transparencia
de las lneas negociadoras de aquellos apartados sobre los que an no se haya alcanzado acuerdo, tambin
reconoce que estas excepciones convenientemente censuradas no suponen la negacin de acceso al resto del
documento no afectado por dichas excepciones.
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5.- La Sentencia recuerda a la Comisin que, cuando sta realice negociaciones que supongan
cambios en la legislacin, la transparencia deber prevalecer sobre otros intereses.
6.- Los ciudadanos tenemos el derecho a acceder a toda la documentacin sobre el TTIP. Las
excepciones que se apliquen mediante censura parcial de los textos debern ser argumentadas de manera
objetiva y no sobre supuestos hipotticos o contrarios al Tratado UE y a la Carta de los Derechos
Fundamentales.
Desde mi punto de vista, la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unin Europea nos permite realizar una
accin directa de lucha contra el Acuerdo Transatlntico de Comercio e Inversiones entre EEUU y UE mediante
la peticin de los documentos de negociacin y la divulgacin pblica de los mismos que permitiran dar a
conocer las autnticas intenciones de los negociadores europeos y de las corporaciones que guan los objetivos
del TTIP en contra de los derechos ciudadanos, sociales, laborales y, sobre todo, medioambientales.
En definitiva, buscan la destruccin de la Democracia, convirtindonos a los ciudadanos en meros
consumidores, subvirtiendo la soberana ciudadana en soberana corporativa. Pero no lo permitiremos.




SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE J USTICIA (Sala Primera)

de 3 de julio de 2014 (*)

Recurso de casacin Acceso a los documentos de las instituciones Reglamento (CE) n 1049/2001
Artculo 4, apartados 1, letra a), tercer guin, 2, segundo guin, y 6 Dictamen del Servicio J urdico del Consejo
sobre la apertura de negociaciones con vistas a la celebracin de un acuerdo internacional Excepciones al
derecho de acceso Proteccin del inters pblico por lo que respecta a las relaciones internacionales
Proteccin del asesoramiento jurdico Decisin de denegacin parcial de acceso

En el asunto C 350/12 P,

que tiene por objeto un recurso de casacin interpuesto, con arreglo al artculo 56 del Estatuto del Tribunal de
J usticia de la Unin Europea, el 17 de julio de 2012,

Consejo de la Unin Europea, representado por los Sres. P. Berman y B. Driessen y por la Sra. C. Fekete, en
calidad de agentes,

parte recurrente,

y en el que las otras partes en el procedimiento son:

Sophie in t Veld, representada por el Sr. O. Brouwer, la Sra. E. Raedts y el Sr. J . Blockx, advocaten,
parte demandante en primera instancia,
apoyada por
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Parlamento Europeo, representado por los Sres. N. Lorenz y N. Grlitz, en calidad de agentes,
parte coadyuvante en casacin,
Comisin Europea, representada por el Sr. B. Smulders y la Sra. P. Costa de Oliveira, en calidad de agentes, que
designa domicilio en Luxemburgo,

parte coadyuvante en primera instancia,

EL TRIBUNAL DE J USTICIA (Sala Primera),

integrado por el Sr. A. Tizzano (Ponente), Presidente de Sala, y los Sres. A. Borg Barthet y E. Levits, la
Sra. M. Berger y el Sr. S. Rodin, J ueces;

Abogado General: Sra. E. Sharpston; Secretario:
Sr. M. Aleksejev, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 17 de octubre de 2013;

odas las conclusiones de la Abogado General, presentadas en audiencia pblica el 13 de febrero de 2014;
dicta la siguiente
Sentencia

1 Mediante su recurso de casacin, el Consejo de la Unin Europea solicita la anulacin de la sentencia del
Tribunal de la Unin Europea In t Veld/Consejo (T 529/09, EU:T:2012:215; en lo sucesivo, sentencia
recurrida), por la que ste anul parcialmente la Decisin del Consejo, de 29 de octubre de 2009, por la que se
deniega a la Sra. in t Veld el acceso ntegro a un documento que contiene el dictamen del Servicio J urdico del

Consejo sobre una recomendacin de la Comisin Europea al Consejo para que se autorice la apertura de
negociaciones entre la Unin Europea y los Estados Unidos de Amrica con vistas a la celebracin de un acuerdo
internacional destinado a poner a disposicin del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos datos de
mensajera financiera (en lo sucesivo, Decisin controvertida).

Marco jurdico

2 Los considerandos 2, 4 y 11 del Reglamento (CE) n 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30
de mayo de 2001, relativo al acceso del pblico a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la
Comisin (DO L 145, p. 43), tienen la siguiente redaccin:

(2) La apertura permite garantizar una mayor participacin de los ciudadanos en el proceso de toma de
decisiones, as como una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la administracin para con los
ciudadanos en un sistema democrtico. La apertura contribuye a reforzar los principios de democracia y respeto de
los derechos fundamentales contemplados en el artculo 6 del Tratado UE y en la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unin Europea.

[...]

(4) El presente Reglamento tiene por objeto garantizar de la manera ms completa posible el derecho de acceso
del pblico a los documentos y determinar los principios generales y los lmites que han de regularlo de
conformidad con el apartado 2 del artculo 255 del Tratado CE.

[...]

(11) En principio, todos los documentos de las instituciones deben ser accesibles al pblico. No obstante, deben
ser protegidos determinados intereses pblicos y privados a travs de excepciones. Conviene que, cuando sea
necesario, las instituciones puedan proteger sus consultas y deliberaciones internas con el fin de salvaguardar su
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capacidad para ejercer sus funciones. Al evaluar las excepciones, las instituciones deben tener en cuenta los
principios vigentes en la legislacin comunitaria relativos a la proteccin de los datos personales, en todos los
mbitos de actividad de la Unin.

3 El artculo 1 de este Reglamento dispone:

El objeto del presente Reglamento es:

a) definir los principios, condiciones y lmites, por motivos de inters pblico o privado, por los que se rige el
derecho de acceso a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisin (en lo sucesivo
denominadas las instituciones) al que se refiere el artculo 255 del Tratado CE, de modo que se garantice el
acceso ms amplio posible a los documentos;

[...]

4 El artculo 2, apartado 3, del citado Reglamento es del siguiente tenor:

El presente Reglamento ser de aplicacin a todos los documentos que obren en poder de una institucin; es
decir, los documentos por ella elaborados o recibidos y que estn en su posesin, en todos los mbitos de actividad
de la Unin Europea.

5 El artculo 4, apartados 1, 2 y 6, del mismo Reglamento establece:

1. Las instituciones denegarn el acceso a un documento cuya divulgacin suponga un perjuicio para la
proteccin de:

a) el inters pblico, por lo que respecta a:
[...]
las relaciones internacionales,

[...]

2. Las instituciones denegarn el acceso a un documento cuya divulgacin suponga un perjuicio para la
proteccin de:

[...]

[...] el asesoramiento jurdico,
[...]
salvo que su divulgacin revista un inters pblico superior.
[...]
6. En el caso de que las excepciones previstas se apliquen nicamente a determinadas partes del documento
solicitado, las dems partes se divulgarn.

Antecedentes del litigio

6 La Sra. in t Veld, diputada del Parlamento Europeo, solicit, el 28 de julio de 2009, tener acceso, en virtud
del Reglamento n 1049/2001, al documento n 11897/09, de 9 de julio de 2009, que contiene un dictamen del
Servicio J urdico del Consejo sobre la recomendacin de la Comisin al Consejo para que se autorice la apertura
de negociaciones entre la Unin Europea y los Estados Unidos de Amrica con vistas a un acuerdo internacional
destinado a poner a disposicin del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos datos de mensajera financiera
en el marco de la prevencin del terrorismo y de su financiacin, as como de la lucha contra estos fenmenos (en
lo sucesivo, acuerdo previsto).
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7 En la Decisin controvertida, el Consejo slo autoriz un acceso parcial al citado documento. El acceso
ntegro se deneg sobre la base de las excepciones establecidas en el artculo 4, apartados 1, letra a), tercer guin, y
2, segundo guin, del Reglamento n 1049/2001, relativos respectivamente a la proteccin del inters pblico por lo
que respecta a las relaciones internacionales y al asesoramiento jurdico.

8 En dicha Decisin, el Consejo indicaba, por una parte, que la divulgacin del documento [n 11897/09]
revelara al pblico informacin sobre determinadas disposiciones del acuerdo previsto [] y tendra por
consecuencia una incidencia negativa en la posicin negociadora de la [Unin], socavando asimismo el clima de
confianza en las negociaciones en curso. El Consejo aada que la divulgacin del documento revelara a la otra
parte [] elementos relativos a la postura que deba adoptar la [Unin] en las negociaciones que en caso de que
el dictamen jurdico fuese crtico podran ser explotados para debilitar la posicin negociadora de la [Unin].

9 Por otra parte, el Consejo precisaba que el documento n 11897/09 contena un dictamen jurdico relativo a
la base jurdica y a las respectivas competencias de la [Unin] y de la Comunidad Europea para celebrar el acuerdo
[previsto] y que esta materia sensible, que incide en las facultades del Parlamento Europeo para celebrar el
acuerdo [previsto], fue objeto de posturas divergentes entre las instituciones. En estas circunstancias, a juicio del
Consejo, [la] divulgacin del contenido del documento [n 11897/09] perjudicara la proteccin del asesoramiento
jurdico al hacer pblico un dictamen interno del Servicio J urdico, destinado nicamente a los miembros del
Consejo en el contexto de las discusiones preliminares en el seno de ste sobre el acuerdo [previsto]. Asimismo,
el Consejo consider que la proteccin del dictamen jurdico interno sobre un proyecto de acuerdo internacional
[] prevaleca sobre el inters pblico de la divulgacin.

Sentencia recurrida y pretensiones de las partes

10 El 31 de diciembre de 2009, la Sra. in t Veld interpuso un recurso de anulacin de la Decisin controvertida,
invocando para fundamentarlo cuatro motivos.

11 Los dos primeros motivos de este recurso se basaban en la infraccin del artculo 4, apartados 1, letra a),
tercer guin, y 2, segundo guin, del Reglamento n 1049/2001. El tercer motivo en apoyo del citado recurso se
basaba en la infraccin del artculo 4, apartado 6, de dicho Reglamento, relativo al acceso parcial a los documentos
de las instituciones. El cuarto motivo, por su parte, se basaba en el incumplimiento de la obligacin de motivacin.

12 Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General estim, en parte, el primer motivo de la Sra. in t
Veld, y el segundo motivo, en su totalidad. Tras declarar fundados estos dos primeros motivos, el Tribunal
General estim tambin el tercer motivo. El cuarto motivo fue desestimado. En consecuencia, el Tribunal General
anul parcialmente la Decisin controvertida.

13 El 24 de julio de 2012, el Consejo interpuso el presente recurso de casacin, en el que solicita, apoyado por
la Comisin, que el Tribunal de J usticia anule la sentencia recurrida, resuelva definitivamente las cuestiones
objeto del presente recurso de casacin y condene a la Sra. in t Veld al pago de las costas de las dos instancias.

14 La Sra. in t Veld, apoyada por el Parlamento Europeo, solicita al Tribunal de J usticia que desestime
el recurso de casacin y condene al Consejo en costas.

Sobre el recurso de casacin

15 En su recurso de casacin, el Consejo reprocha al Tribunal General haber infringido dos disposiciones del
Reglamento n 1049/2001 al restringir el derecho de acceso a los documentos de las instituciones. El primer
motivo se funda as en la infraccin del artculo 4, apartado 1, letra a), tercer guin, de dicho Reglamento n
1049/2001, relativo a la proteccin del inters pblico por lo que respecta a las relaciones internacionales, y el
segundo motivo se basa en la infraccin del artculo 4, apartado 2, segundo guin, del citado Reglamento, que
prev una excepcin a favor del asesoramiento jurdico.

Sobre el primer motivo, basado en la infraccin del artculo 4, apartado 1, letra a), tercer guin, del
Reglamento n 1049/2001

Sentencia recurrida
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16 Para responder al primer motivo de recurso presentado por la Sra. in t Veld para fundamentar su recurso de
anulacin, basado en la infraccin del artculo 4, apartado 1, letra a), tercer guin, del Reglamento n 1049/2001,
el Tribunal General, en los apartados 24 y 25 de la sentencia recurrida, record que la decisin que debe adoptar la
institucin conforme a aquella disposicin tiene un carcter complejo y delicado que requiere un grado de
prudencia muy especial, habida cuenta en particular del carcter especialmente sensible y esencial del inters
protegido, y que, por consiguiente, la adopcin de tal decisin requiere que la institucin implicada disfrute para
ello de un amplio margen de apreciacin, el control ejercido por el Tribunal General sobre la legalidad de esta
decisin debe limitarse a comprobar el cumplimiento de las normas de procedimiento y de motivacin, la
exactitud material de los hechos, la falta de error manifiesto en la apreciacin de los hechos y la inexistencia de
desviacin de poder.

17 En el apartado 26 de la sentencia recurrida, el Tribunal General declar que el dictamen cuyo acceso se
haba solicitado en el presente caso se refera, en esencia, a la base jurdica de la Decisin del Consejo que autoriza
la apertura de negociaciones, en nombre de la Unin, con vistas a la celebracin del acuerdo previsto. El Tribunal
General, en el apartado 30 de la sentencia recurrida, consider, por ello, que era preciso examinar si el Consejo
haba demostrado que el acceso a los elementos no divulgados del documento n 11897/09 poda causar un
perjuicio concreto y efectivo al inters pblico de que se trata.

18 A tal fin, el Tribunal General examin los dos motivos invocados por el Consejo para acreditar el riesgo de
dicho perjuicio. En lo que atae al motivo segn el cual esta divulgacin habra revelado al pblico informacin
sobre determinadas disposiciones del acuerdo previsto, lo que socavara el clima de confianza en las negociaciones
en curso, el Tribunal General, en los apartados 35 a 39 de la sentencia recurrida, consider que el Consejo, sobre
la base de este motivo, haba denegado acertadamente el acceso a los pasajes del documento n 11897/09 que
contenan el anlisis del contenido especfico de este acuerdo, que podan revelar los objetivos estratgicos
perseguidos por la Unin en las negociaciones para la celebracin de dicho acuerdo.

19 En cuanto al motivo segn el cual la divulgacin del documento n 11897/09 habra revelado a la otra parte
elementos relativos a la postura que deba adoptar la Unin en las citadas negociaciones (en particular, por lo que
respecta a la eleccin de la base jurdica del acuerdo previsto), elementos, que en caso de que el dictamen jurdico
hubiera sido crtico, habran podido ser explotados para debilitar la posicin negociadora de la Unin, el Tribunal
General, en el apartado 46 de la sentencia recurrida, seal que el riesgo de divulgar posturas adoptadas en el
seno de las instituciones en cuanto a la base jurdica para la celebracin de un futuro acuerdo internacional no

acreditaba, por s mismo, la existencia de un perjuicio para el inters de la Unin en materia de relaciones
internacionales.

20 A este respecto, en los apartados 47 a 50 de la sentencia recurrida, el Tribunal General indic, de entrada,
que la eleccin de la base jurdica adecuada, tanto para la accin interna como internacional de la Unin, reviste
una importancia de orden constitucional y que tal eleccin no resulta de la mera conviccin de su autor, sino que
debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran, en especial, la
finalidad y el contenido del acto. Ello tendra por consecuencia que, dado que esta eleccin no depende del margen
de apreciacin de la institucin, la eventual divergencia de opiniones sobre esta materia no puede asimilarse a una
divergencia entre las instituciones en cuanto a los elementos relativos al contenido del acuerdo. Por consiguiente, el
mero temor a divulgar una eventual postura divergente en el seno de las instituciones en cuanto a la base jurdica
de una decisin por la que se autorice la apertura de negociaciones en nombre de la Unin no basta para concluir
que existe un riesgo de perjuicio para el inters pblico protegido en materia de relaciones internacionales.

21 Asimismo, en respuesta a la alegacin formulada a este respecto por la Comisin, el Tribunal General, en los
apartados 52 y 53 de la sentencia recurrida, consider que la divulgacin de un documento que refleje la existencia
de una duda acerca de la eleccin de la base jurdica relativa a la celebracin del acuerdo previsto no supona, por
s misma, un riesgo para la credibilidad de la Unin como interlocutor en la negociacin de ese acuerdo. En efecto,
la confusin en cuanto a la naturaleza de la competencia de la Unin slo puede verse agravada por la falta de
debate previo y objetivo entre las instituciones interesadas relativo a la base jurdica de la accin proyectada.

22 A continuacin, en el apartado 54 de la sentencia recurrida, el Tribunal General record que en el Derecho
de la Unin existe un procedimiento, previsto en el momento en que sucedieron los hechos en el artculo 300 CE,
apartado 6, que tiene precisamente por finalidad prevenir las complicaciones que producira, tanto a escala de la
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Unin como en el ordenamiento jurdico internacional, la eleccin errnea de la base jurdica para la celebracin de
un acuerdo internacional que comprometa a la Unin.

23 A este respecto, el Tribunal General, en los apartados 55 y 56 de la sentencia recurrida, subray el hecho de
que, en el momento de adoptarse la Decisin controvertida, la existencia de divergencias respecto a la base jurdica
del acuerdo previsto era de dominio pblico, debido, en especial, a que una Resolucin del Parlamento de 17 de
septiembre de 2009, sobre el acuerdo previsto dejaba constancia de la existencia de tales divergencias.

24 Por ltimo, en el apartado 57 de la sentencia recurrida, el Tribunal General seal que, al invocar la
excepcin basada en la proteccin del inters pblico por lo que respecta a las relaciones internacionales, el
Consejo se refera asimismo al hecho de que el dictamen de su Servicio J urdico abordaba determinados aspectos
del proyecto de directrices de negociacin cuyo conocimiento habra podido ser explotado por la otra parte en las
citadas negociaciones. El Tribunal General declar que esta consideracin poda acreditar un riesgo de perjuicio
para el inters de la Unin en materia de relaciones internacionales, pero que slo justificaba, no obstante, la
excepcin de que se trata en lo que atae a los elementos del documento n 11897/09 relacionados con el contenido
de las directrices de negociacin.

25 En los apartados 58 a 60 de la sentencia recurrida, el Tribunal General concluy de las consideraciones
anteriores que, a excepcin de los elementos del documento n 11897/09 relativos al contenido especfico del
acuerdo previsto o de las directrices de negociacin, que pudieran revelar los objetivos estratgicos perseguidos por
la Unin en las negociaciones relativas a este acuerdo, el Consejo no haba demostrado que la divulgacin de los
dems aspectos de este documento hubiera causado un perjuicio concreto y efectivo al inters pblico en materia de
relaciones internacionales.

26 Por consiguiente el Tribunal General estim parcialmente el primer motivo presentado por la Sra. in t Veld
en apoyo de su recurso de anulacin.

Alegaciones de las partes

27 El primer motivo de casacin formulado por el Consejo se basa en la infraccin, por la sentencia recurrida,
del artculo 4, apartado 1, letra a), tercer guin, del Reglamento n 1049/2001 y consta de dos partes.

28 Mediante la primera parte de este motivo, el Consejo, apoyado por la Comisin, alega que el Tribunal
General infringi esta disposicin al considerar que un desacuerdo sobre la eleccin de la base jurdica del acto de

la Unin relativo a la celebracin de un acuerdo internacional no causara un perjuicio al inters de la Unin en el
mbito de las relaciones internacionales.

29 En efecto, segn el Consejo, dado que la base jurdica de un acto de la Unin determina el procedimiento
aplicable para adoptarlo, afecta innegablemente tambin al equilibrio de poderes entre las instituciones. Las
divergencias sobre la base jurdica aplicable tienen, por tanto, por su propia naturaleza, una gran importancia
poltica y son causa de posibles litigios.

30 Refirindose a la sentencia Comisin/Consejo (22/70, EU:C:1971:32) y a los dictmenes 1/75
(EU:C:1975:145) y 2/00 (EU:C:2001:664), el Consejo sostiene que la cuestin de la base jurdica de un acto de la
Unin relativo a la celebracin de un acuerdo internacional es de crucial importancia en relacin con la postura de
la Unin en las negociaciones de un acuerdo de este tipo, ya que la incertidumbre sobre la determinacin de la base
jurdica de ste tiene repercusiones negativas sobre estas negociaciones.

31 En efecto, por un lado, los interlocutores de la Unin en las negociaciones podran aprovecharse de las
divergencias entre las instituciones en detrimento de la Unin. Por otro lado, una duda sobre la capacidad jurdica
de una institucin para llevar a cabo las negociaciones tendra tambin repercusiones sobre la credibilidad y la
legitimidad de la Unin en las negociaciones internacionales y pondra en peligro su capacidad de llevarlas a buen
trmino.

32 Por lo que respecta a la referencia al artculo 300 CE, apartado 6, el Consejo considera que sta no es
pertinente. Por una parte, ninguna institucin recurri a esta posibilidad en el caso de autos. Por otra parte, el hecho
de que este procedimiento sea posible no mitiga en absoluto el dao causado por la divulgacin de un dictamen
jurdico relativo a la base jurdica controvertida.
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33 Asimismo, la resolucin del Parlamento de 17 de septiembre de 2009, a la que se refiri el Tribunal General,
adoptada algunos meses despus de la redaccin del documento n 11897/09, revel el contenido de las
divergencias de manera ilegal, ya que esta informacin nunca fue divulgada por el Consejo, de conformidad con el
Reglamento n 1049/2001. Habida cuenta de todo ello, el Tribunal General no tena fundamento para justificar su
decisin sobre la base, en particular, de que el Parlamento Europeo haba hecho pblica la informacin, cualquier
otra conclusin equivaldra a legitimar la divulgacin realizada infringiendo los artculos 6 a 8 de dicho
Reglamento. En cualquier caso, esa resolucin se limit a sealar la existencia de puntos de vista divergentes entre
las instituciones, lo que no implica que la totalidad del dictamen en cuestin hubiera pasado a ser de dominio
pblico.

34 En cambio, la Sra. in t Veld, apoyada por el Parlamento Europeo, alega que el argumento del Consejo se
basa en una interpretacin errnea de la sentencia recurrida, en la medida en que el Tribunal General no consider
que la discrepancia sobre la base jurdica de un acuerdo internacional nunca puede causar un perjuicio al inters
pblico en materia de relaciones internacionales. En realidad el Tribunal General se limit a afirmar que tal
discrepancia no era suficiente, en s mismo, para concluir que se causaba un perjuicio al citado inters.

35 Este error en la premisa del razonamiento del Consejo hace inoperante su alegacin en apoyo de la primera
parte del primer motivo.

36 En cualquier caso, segn la Sra. in t Veld, esta alegacin carece de fundamento. En efecto, si la decisin de
una institucin de actuar fundndose en una base errnea podra efectivamente suponer un perjuicio para las
relaciones internacionales de la Unin, no es menos cierto que la divulgacin de un dictamen de esta institucin
sobre la base jurdica de las negociaciones no influye a este respecto.

37 La Sra. in t Veld aade que la eleccin de la base jurdica es una cuestin puramente interna, de modo que
parece dudoso que los interlocutores de la Unin en las negociaciones puedan utilizar las incertidumbres sobre esta
eleccin para obtener un mejor acuerdo. Por el contrario, los interlocutores de la Unin en las negociaciones tienen
inters, en principio, en asegurarse de que el acuerdo internacional previsto se celebrar sobre una base legal, para
reducir al mnimo el riesgo de que se cuestione ste, incluido por falta de competencia de las instituciones para
representar a las partes en ste. Del mismo modo, la credibilidad de la Unin en las negociaciones slo se pondr
en peligro por la eleccin de una base jurdica errnea y no por el debate sobre dicha eleccin.

38 Por ltimo, en cuanto a la Resolucin del Parlamento de 17 de septiembre de 2009, el Tribunal General solo
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se refiri a sta en tanto confirmaba no el contenido, sino la existencia de divergencias entre el Consejo y el
Parlamento Europeo sobre la eleccin de la base jurdica adecuada para llevar a cabo tales negociaciones, lo que
era de dominio pblico y figuraba tambin en la propia Decisin controvertida.

39 Mediante la segunda parte del primer motivo invocado en apoyo de su recurso de casacin, el Consejo,
apoyado por la Comisin, alega que cuando las instituciones se basan en una de las excepciones previstas en el
artculo 4, apartado 1, del Reglamento n 1049/2001 para justificar una decisin sobre el acceso a un documento,
tienen a tal efecto, un amplio margen de apreciacin, de modo que el control que ejerce el Tribunal General sobre
la legalidad de una decisin de este tipo debe ser limitado.

40 Pues bien, en el caso de autos, el Tribunal General procedi a un control completo de la Decisin
controvertida. En particular, en el apartado 58 de la sentencia recurrida, concluy expresamente que el Consejo no
demostr cmo habra perjudicado concreta y efectivamente el inters pblico en materia de relaciones
internacionales un acceso ms amplio [al documento n 11897/09]. Segn el Consejo, esta frase, y en particular los
trminos concreta y efectivamente, demuestra que el Tribunal General no se limit a comprobar la exactitud
material de los hechos y la inexistencia de error manifiesto en la apreciacin de los hechos, sino que exigi al
Consejo que acreditase que la divulgacin de este documento provocara un perjuicio.

41 La Sra. in t Veld, apoyada por el Parlamento Europeo, opone a esta alegacin que es la jurisprudencia del
Tribunal de J usticia la que exige que la institucin de que se trate acredite que la divulgacin de un documento
cuyo acceso se deniega causara un perjuicio concreto y efectivo a uno de los intereses protegidos por el artculo 4
del Reglamento n 1049/2001. El Tribunal General se limit a examinar las dos alegaciones invocadas por el
Consejo y por la Comisin para justificar la no divulgacin del documento n 11897/09, sin violar la facultad de
apreciacin del Consejo, dado que las alegaciones de estas instituciones se referan a errores manifiestos de
apreciacin que el Tribunal General est facultado para supervisar en el marco de un control limitado. Dado que el
Tribunal General no examin el contenido especfico del acuerdo previsto ni las directrices de negociacin,
tampoco sustituy la apreciacin del Consejo por la suya propia.

Apreciacin del Tribunal de J usticia

42 Por lo que respecta a la primera parte del primer motivo formulado por el Consejo en apoyo de su recurso de
casacin, cabe observar que esta parte procede de una interpretacin errnea de la sentencia recurrida.

43 En efecto, contrariamente a lo que puede deducirse de la alegacin del Consejo y de la Comisin, el Tribunal
General no excluy en modo alguno que la divulgacin de un desacuerdo entre instituciones sobre la eleccin de la
base jurdica que faculta a una institucin para celebrar un acuerdo internacional en nombre de la Unin pueda
causar un perjuicio al inters protegido por el artculo 4, apartado 1, letra a), tercer guin, del Reglamento
n 1049/2001.

44 Por el contrario, el Tribunal General, en el apartado 46 de la sentencia recurrida, se limit, en primer lugar, a
afirmar que el riesgo de divulgar posturas adoptadas en el seno de las instituciones respecto a tal eleccin no
acredita, por s mismo, la existencia de un perjuicio para el inters de la Unin en materia de relaciones
internacionales. A continuacin, precis, en el apartado 50 de dicha sentencia, que el mero temor de que se revele
la existencia de opiniones discrepantes en el seno de las instituciones en cuanto a la base jurdica idnea para
adoptar una decisin por la que se autorice la apertura de negociaciones en nombre de la Unin no basta para
deducir un riesgo de perjuicio para el inters pblico en materia de relaciones internacionales. Por ltimo, el
Tribunal General excluy, en el apartado 52 de la citada sentencia, que la existencia de un debate jurdico sobre la
amplitud de las competencias institucionales relativas a la accin internacional de la Unin permita presumir la
existencia de un riesgo para la credibilidad de la Unin durante las negociaciones de un acuerdo internacional.

45 Tal interpretacin del artculo 4, apartado 1, letra a), tercer guin, del Reglamento n 1049/2001 no es
jurdicamente errnea.

46 Procede recordar a este respecto que el Reglamento n 1049/2001 tiene por objeto, como indican su cuarto
considerando y su artculo 1, garantizar al pblico el derecho de acceso ms amplio posible a los documentos de las
instituciones (sentencia Consejo/Access Info Europe, C 280/11 P, EU:C:2013:671, apartado 28 y jurisprudencia
citada).
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47 Es cierto que este derecho est sometido a determinados lmites basados en razones de inters pblico o
privado. Ms concretamente, y de conformidad con su undcimo considerando, el citado Reglamento establece, en
su artculo 4, un rgimen de excepciones que autoriza a las instituciones a denegar el acceso a un documento cuya
divulgacin suponga un perjuicio para alguno de los intereses protegidos por este artculo (sentencia
Consejo/Access Info Europe, EU:C:2013:671, apartado 29 y jurisprudencia citada).

48 No obstante, dado que tales excepciones invalidan el principio del mayor acceso posible del pblico a los
documentos, deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto (sentencia Consejo/Access Info Europe,
EU:C:2013:671, apartado 30 y jurisprudencia citada).

49 Pues bien, como se desprende de la sentencia recurrida, el documento n 11897/09 contiene un dictamen del
Servicio J urdico del Consejo, emitido de cara a la adopcin de la Decisin de esta institucin que autorice la
apertura de negociaciones, en nombre de la Unin, del acuerdo previsto.

50 La Sra. in t Veld tampoco discute que la excepcin al derecho de acceso ligada a la proteccin del inters
pblico por lo que respecta a las relaciones internacionales de la Unin pueda aplicarse a tal documento.

51 No obstante, el mero hecho de que un documento se refiera a un inters protegido por una excepcin al
derecho de acceso establecida en el artculo 4 del Reglamento n 1049/2001 no basta para justificar la aplicacin de
sta (vase, en este sentido, la sentencia Comisin/ditions Odile J acob, C 404/10 P, EU:C:2012:393,
apartado 116).

52 En efecto, por una parte, cuando la institucin afectada decide denegar el acceso a un documento cuya
divulgacin se le ha solicitado, debe, en principio, explicar las razones por las que el acceso a dicho documento
puede menoscabar concreta y efectivamente el inters protegido por una excepcin prevista en el artculo 4 del
Reglamento n 1049/2001 que invoca dicha institucin. Adems, el riesgo de dicho menoscabo debe ser
razonablemente previsible y no meramente hipottico (sentencia Consejo/Access Info Europe, EU:C:2013:671,
apartado 31 y jurisprudencia citada).

53 Por otra parte, cuando una institucin aplica una de las excepciones previstas en el artculo 4, apartados 2 y
3, del Reglamento n 1049/2001, le corresponde ponderar el inters especfico que debe protegerse no divulgando el
documento de que se trate y, en particular, el inters general en que dicho documento sea accesible, habida cuenta
de las ventajas que se derivan, como seala el segundo considerando del Reglamento n 1049/2001, de una mayor
apertura, a saber, una mayor participacin de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones y una mayor
legitimidad, eficacia y responsabilidad de la Administracin para con los ciudadanos en un sistema democrtico
(sentencia Consejo/Access Info Europe, EU:C:2013:671, apartado 32 y jurisprudencia citada).

54 Pues bien, como resulta del apartado 7 de la sentencia recurrida, mediante la Decisin controvertida, el
Consejo no ha aportado ningn dato que demuestre de qu manera el acceso al documento n 11897/09 podra
provocar concreta y efectivamente un perjuicio al inters protegido por el artculo 4, apartado 1, letra a), tercer
guin, del Reglamento n 1049/2001.

55 Por lo dems, las alegaciones formuladas por el Consejo tampoco acreditan que la motivacin del Tribunal
General relativa a la interpretacin de esta disposicin sea jurdicamente errnea.

56 En efecto, en primer lugar, la jurisprudencia invocada por el Consejo no permite inferir una norma general en
virtud de la cual la divulgacin de la existencia de una discrepancia de opinin entre instituciones sobre la base
jurdica que faculta a una de ellas a iniciar negociaciones para la celebracin de un acuerdo internacional y, por
tanto, la determinacin del acto de la Unin idneo a tal fin, cause en s un perjuicio al inters pblico por lo que
respecta a las relaciones internacionales de la Unin.

57 De entrada, en la sentencia Comisin/Consejo (EU:C:1971:32), apartado 86, el Tribunal de J usticia consider
que el hecho de proponer, en esa fase de la negociacin, a los terceros Estados, una nueva distribucin de
competencias en la Unin, habra podido poner en peligro el buen fin de estas negociaciones. Pues bien, esa
situacin no se asemeja en absoluto a la de la divulgacin, como mucho, de una divergencia de opiniones entre
instituciones sobre la base jurdica de una decisin por la que se autoriza la negociacin de un acuerdo
internacional. Tampoco implica que la decisin de que se trata pueda, por ello, ser invalidada.

58 Asimismo, en el dictamen 1/75 (EU:C:1975:145), el Tribunal de J usticia se refiri a las repercusiones
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internacionales negativas que podra tener una eventual decisin judicial por la que se declare que un acuerdo es,
habida cuenta bien de su contenido, bien del procedimiento adoptado para su celebracin, incompatible con las
disposiciones del Tratado. Por ltimo, en el dictamen 2/00 (EU:C:2001:664), apartados 5 y 6, el Tribunal de
J usticia puso de relieve que el uso de una base jurdica errnea puede invalidar el propio acto de celebracin y que
ello puede crear complicaciones tanto a escala de la Unin como en el ordenamiento jurdico internacional. Las
consideraciones expuestas por el Tribunal de J usticia en el marco de estos dictmenes se inscriben en el contexto
del examen del objetivo del procedimiento previsto en el artculo 300 CE, apartado 6 (actualmente artculo
218 TFUE, apartado 11). En el presente caso, no slo las partes no han utilizado este procedimiento previo ante el
Tribunal de J usticia antes de la celebracin del acuerdo previsto, sino que en ningn caso se previ el riesgo de que
la decisin del Consejo sobre la apertura de negociaciones pudiera ser objeto de una resolucin judicial que
declarase su incompatibilidad con los Tratados.

59 En segundo lugar, la referencia que hace el Tribunal General, en el apartado 54 de la sentencia recurrida, al
procedimiento previsto en el citado artculo 300, apartado 6, tiene nicamente carcter descriptivo.
Manifiestamente debe entenderse que tal referencia indica que es el propio Tratado el que prev un procedimiento
jurisdiccional que tenga por objeto las cuestiones jurdicas que puedan estar relacionadas con la base jurdica de
una decisin sobre la celebracin de un acuerdo internacional, procedimiento que tiene lugar antes de la firma del
acuerdo y de manera pblica, lo que permite excluir toda presuncin de que un debate hecho pblico relativo a la
base jurdica correcta de tal decisin pueda causar sistemticamente un perjuicio concreto y efectivo al inters
pblico por lo que respecta a las relaciones internacionales.

60 En tercer y ltimo lugar, al apreciar la existencia de un riesgo de que se cause un perjuicio a dicho inters, el
Tribunal General tuvo en cuenta acertadamente, en el apartado 55 de la sentencia recurrida, que el contenido
esencial del documento n 11897/09 se haba hecho pblico en una resolucin del Parlamento. En el marco de una
apreciacin de este tipo, que tiene por objeto el riesgo de que la divulgacin de un documento cause un perjuicio al
inters protegido por el artculo 4 del Reglamento n 1049/2001, el hecho de que la divulgacin anterior no fuera
conforme a este Reglamento no es pertinente, ya que las consecuencias de tal ilegalidad deben extraerse
eventualmente a travs de otras vas de recurso previstas por los Tratados.

61 Habida cuenta de lo anterior, procede concluir que la primera parte del primer motivo presentado por el
Consejo en apoyo de su recurso de casacin es infundada.

62 Mediante la segunda parte de este motivo, el Consejo alega que el Tribunal General procedi errneamente a
un control completo de la legalidad de la Decisin controvertida, pese a que debera haberse limitado a ejercer un
control limitado, como resulta de la jurisprudencia del Tribunal de J usticia.

63 Debe sealarse a este respecto que es cierto que, en relacin con el alcance del control judicial de la
legalidad de una decisin de una institucin por la que se deniega el acceso del pblico a un documento invocando
una de las excepciones relativas al inters pblico establecidas en el artculo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento
n 1049/2001, ha de reconocerse a esta ltima institucin un amplio margen de apreciacin para determinar si la
divulgacin de los documentos pertenecientes a mbitos comprendidos en dichas excepciones puede causar un
perjuicio al inters pblico. Por tanto, el control de legalidad ejercido por el juez de la Unin sobre una decisin de
este tipo debe limitarse a comprobar el cumplimiento de las normas de procedimiento y de motivacin, la exactitud
material de los hechos, la falta de error manifiesto en la apreciacin de los hechos y la inexistencia de desviacin
de poder (sentencia Sison/Consejo, C 266/05 P, EU:C:2007:75, apartado 34).

64 No obstante, cuando la institucin de que se trata deniega el acceso a un documento cuya divulgacin
causara un perjuicio a uno de los intereses protegidos por el citado artculo 4, apartado 1, letra a), esta institucin
sigue, como se record en el apartado 52 de la presente sentencia, estando obligada a dar explicaciones sobre la
manera en que el acceso a ese documento pudiera causar un perjuicio concreto y efectivo al inters protegido por
una excepcin prevista en dicha disposicin, el riesgo de tal perjuicio debe ser razonablemente previsible y no
meramente hipottico.

65 Pues bien, en el apartado 58 de la sentencia recurrida, el Tribunal General declar que, salvo los elementos,
del documento n 11897/09 relativos al contenido especfico del acuerdo previsto o de las directrices de
negociacin que pudieran revelar los objetivos estratgicos perseguidos por la Unin en las negociaciones, el
Consejo no demostr cmo habra causado un perjuicio concreto y efectivo al inters pblico en materia de
relaciones internacionales un acceso ms amplio a dicho documento.
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66 A tal fin, el Tribunal General se limit a comprobar la motivacin de la Decisin controvertida al respecto.
En efecto, tras haber indicado, en el apartado 41 de la sentencia recurrida, que el Consejo sostena que la Decisin
haca referencia al riesgo ligado a la divulgacin de detalles sobre el anlisis de la base jurdica del acuerdo
previsto, aun cuando tal referencia no figuraba expresamente de la citada Decisin, el Tribunal General, sobre la
base de esta consideracin, se limit seguidamente a sealar, en los apartados 46 a 50 de su sentencia, que tal
motivacin de la Decisin controvertida era insuficiente jurdicamente, ya que la mera constatacin de la existencia
de ese riesgo no responda, en s misma, a la exigencia, de la institucin de que se trata, de acreditar, concreta y
efectivamente, la existencia de un perjuicio para el inters de la Unin en materia de relaciones internacionales. El
Tribunal General declar, a este respecto, que, dado que la eleccin de la base jurdica se fundamenta en elementos
objetivos y no depende del margen de apreciacin de la institucin, la eventual divergencia de opiniones sobre esta
materia no puede asimilarse a una divergencia entre las instituciones en cuanto a los elementos relativos al
contenido del acuerdo, que hubiera podido causar un perjuicio a los intereses de la Unin en materia de relaciones
internacionales.

67 En cambio, el Tribunal General, en los apartados 57 y 58 de la sentencia recurrida, estim que la motivacin
aducida por el Consejo en apoyo de la Decisin controvertida era suficiente en s misma por lo que se refiere a los
elementos del documento n 11897/09 relativos al contenido especfico del acuerdo previsto o de las directrices de
negociacin y concluy, en el apartado 59 de esa sentencia, que dicha institucin slo haba acreditado el riesgo de
perjuicio para el inters pblico en materia de relaciones internacionales por lo que respecta a estos ltimo
elementos.

68 De lo anterior se desprende que el Tribunal General se limit a controlar la motivacin sobre la que se apoya
la Decisin controvertida y, por tanto, no viol la facultad de apreciacin del Consejo.

69 Habida cuenta de estas consideraciones, la segunda parte del primer motivo presentado por el Consejo en
apoyo de su recurso de casacin es igualmente infundada, de modo que debe desestimarse este motivo en su
totalidad.

Sobre el segundo motivo, basado en la infraccin del artculo 4, apartado 2, segundo guin, del Reglamento
n 1049/2001

Sentencia recurrida

70 Dada la conclusin a la que se lleg a raz del examen del primer motivo formulado por la Sra. in t Veld en
apoyo de su recurso de anulacin, el Tribunal General limit el examen del segundo motivo, basado en la
infraccin del artculo 4, apartado 2, segundo guin, del Reglamento n 1049/2001, nicamente a las partes no
divulgadas del documento n 11897/09, salvo aquellas relacionadas con el contenido especfico del acuerdo
previsto o de las directrices de negociacin.

71 En los apartados 69 y 70 de la sentencia recurrida, en primer lugar, el Tribunal General consider que los
motivos de la Decisin controvertida segn los cuales el Consejo y su Servicio J urdico podran verse disuadidos,
respectivamente, de recabar y emitir dictmenes escritos relativos a cuestiones sensibles, si dichos dictmenes se
divulgaran posteriormente, no estaban respaldados por ningn elemento concreto y detallado, que pueda demostrar,
en el presente caso, la existencia de un riesgo razonablemente previsible, y no meramente hipottico, de perjuicio
para el inters del Consejo en recibir dictmenes jurdicos sinceros, objetivos y completos.

72 En el apartado 71 de la sentencia recurrida, el Tribunal General consider adems que, dado que la hiptesis
del perjuicio para el inters pblico en materia de relaciones internacionales se contempla en una excepcin
distinta, prevista en el artculo 4, apartado 1, letra a), tercer guin, del Reglamento n 1049/2001, el mero hecho de
que el dictamen jurdico contenido en el documento n 11897/09 se refiriese al mbito de las relaciones
internacionales de la Unin no bastaba por s solo para aplicar la excepcin prevista en el artculo 4, apartado 2,
segundo guin, de dicho Reglamento.

73 En los apartados 72 a 74 de la sentencia recurrida, el Tribunal General seal seguidamente que, aunque
pueda admitirse que cuando las negociaciones internacionales todava estn en curso sea necesaria una proteccin
reforzada respecto a los documentos de la institucin que toma parte en las negociaciones, a fin de excluir
cualquier perjuicio para el inters de la Unin en el desarrollo de stas, dicha consideracin ya se tiene en cuenta al
conceder a las instituciones un amplio margen de apreciacin en el marco de la aplicacin de la excepcin prevista
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en el artculo 4, apartado 1, letra a), tercer guin, del Reglamento n 1049/2001. En el marco de la excepcin
prevista en el artculo 4, apartado 2, segundo guin, de este Reglamento, el Consejo no puede alegar vlidamente la
consideracin general de que se podra presumir un perjuicio para el inters pblico protegido en un mbito
sensible, en particular, respecto del asesoramiento jurdico efectuado en el marco del procedimiento de negociacin
de un acuerdo internacional. Tampoco se puede acreditar un perjuicio concreto y previsible para el inters de que
se trata por el mero temor de divulgar a los ciudadanos las divergencias de opinin entre las instituciones en
relacin con el fundamento jurdico de la accin internacional de la Unin y, sembrar as, dudas sobre la legalidad
de dicha accin.

74 En cuanto a la alegacin formulada por el Consejo referente al riesgo de menoscabar la capacidad de su
Servicio J urdico para defender en los procedimientos judiciales una postura sobre la que haya emitido un dictamen
negativo, el Tribunal General, en el apartado 78 de la sentencia recurrida, consider que una alegacin de carcter
tan general no poda justificar una excepcin a la transparencia prevista en el Reglamento n 1049/2001.

75 Por ltimo, segn el Tribunal General, corresponda al Consejo ponderar el inters especfico que deba
protegerse mediante la no divulgacin del documento n 11897/0 con el eventual inters pblico superior que
pudiera justificar tal divulgacin.

76 A este respecto, el Tribunal General, en los apartados 81 a 95 de la sentencia recurrida, record que las
exigencias de transparencia son mayores cuando el Consejo acta en su condicin de legislador. Ahora bien, la
iniciativa y el desarrollo de las negociaciones para celebrar un acuerdo internacional corresponden, en principio, al
mbito ejecutivo. No obstante, el Tribunal General aadi tambin que no cabe excluir la aplicacin del principio
de transparencia del proceso de toma de decisiones de la Unin en lo que atae a la accin internacional, en
particular cuando una decisin por la que se autorice la apertura de negociaciones tiene por objeto un acuerdo
internacional que pueda tener consecuencias en un mbito de la actividad legislativa de la Unin, como el acuerdo
previsto relativo, esencialmente, al mbito del tratamiento e intercambio de datos en el marco de la cooperacin
policial, que puede afectar tambin a la proteccin de datos personales. A este respecto, por un lado, el hecho de
que el documento n 1049/2001 se refiera a un mbito potencialmente cubierto por la excepcin prevista en el
artculo 4, apartado 1, letra a), tercer guin, del Reglamento n 1049/2001, relativa a la proteccin del inters
pblico en materia de relaciones internacionales, no es pertinente para apreciar la aplicacin de la excepcin
distinta, relativa a la proteccin del asesoramiento jurdico, prevista en el artculo 4, apartado 2, segundo guin, de
dicho Reglamento. Por otro lado, el hecho de que el procedimiento para la celebracin del acuerdo previsto
siguiera en curso en el momento de adoptarse la Decisin controvertida, no es determinante en el marco de la
verificacin de la eventual existencia de un inters pblico superior que justifique la divulgacin, pese al riesgo de
perjuicio. En efecto, el inters pblico relativo a la transparencia del proceso de toma de decisiones se vera vaco
de contenido si slo se considerara una vez finalizado tal proceso, como propone la Comisin.

77 Sobre la base de estas consideraciones, el Tribunal General estim el segundo motivo formulado por la
Sra. in t Veld en apoyo de su recurso de anulacin.

Alegaciones de las partes

78 El segundo motivo de casacin formulado por el Consejo se basa en la infraccin del artculo 4, apartado 2,
segundo guin, del Reglamento n 1049/2001 y consta de dos partes.

79 Mediante la primera parte de este motivo, el Consejo, apoyado por la Comisin, alega que el Tribunal
General no tuvo en cuenta la naturaleza especial de la cuestin examinada en el dictamen jurdico contenido en el
documento n 11897/09 y aplic errneamente el criterio del perjuicio concreto y efectivo.

80 El Tribunal General no tuvo en cuenta las circunstancias especficas del presente caso, en particular, el hecho
de que las negociaciones internacionales sobre una cuestin sensible relativa a la cooperacin en la lucha contra el
terrorismo estaban en curso en el momento de los hechos y que las instituciones no estaban de acuerdo sobre la
eleccin de la base jurdica del acuerdo previsto. El hecho de que el Tribunal General no tomara en consideracin,
a efectos de la excepcin prevista en el artculo 4, apartado 2, segundo guin, del Reglamento n 1049/2001, la
cuestin examinada en el dictamen jurdico contradice la jurisprudencia del Tribunal de J usticia, segn la cual el
mbito de actividad al que pertenece un documento y su carcter sensible son pertinentes a efectos de la aplicacin
de las excepciones relativas previstas en el artculo 4, apartados 2 y 3, de este Reglamento.
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81 Segn el Consejo, el hincapi que hace el Tribunal General, en el apartado 73 de la sentencia recurrida, en el
hecho de que los intereses ligados a la negociacin del acuerdo internacional ya haban sido tenidos en cuenta al
conceder a las instituciones un amplio margen de apreciacin en el marco de la aplicacin de la excepcin prevista
en el artculo 4, apartado 1, letra a), tercer guin, del Reglamento n 1049/2001 se basa en el postulado errneo de
que una institucin no puede invocar los mismos elementos de hecho para justificar la aplicacin de diferentes
excepciones con arreglo al artculo 4 del citado Reglamento, dado que este postulado no est respaldado ni por el
tenor del Reglamento ni por la jurisprudencia pertinente en la materia, el Consejo cita en apoyo de su punto de
vista las sentencias Comisin/Agrofert Holding (C 477/10 P, EU:C:2012:394), apartado 55, y Comisin/ditions
Odile J acob (EU:C:2012:393), apartados 113 a 115.

82 El Consejo aade a este respecto que el Tribunal General incurri en error de Derecho al obligarle a
acreditar la existencia de un perjuicio efectivo y concreto para la proteccin del asesoramiento jurdico y a presentar
datos concretos y detallados que prueben la existencia de este dao.

83 En cualquier caso, el Consejo explic, en la Decisin controvertida, de qu manera, en el presente caso, el
acceso del pblico al documento n 11897/09 poda causar un perjuicio al inters protegido por la excepcin
establecida en el artculo 4, apartado 2, segundo guin, del Reglamento n 1049/2001. En particular, por un lado,
haba un riesgo real de que el Parlamento Europeo pudiera intentar utilizar los elementos contenidos en el dictamen
jurdico en los intercambios polticos entre las instituciones para influir en las negociaciones en curso. Por otro
lado, las negociaciones todava estaban en curso en el momento de los hechos, mientras que, segn el Consejo, el
Tribunal de J usticia nunca se ha pronunciado en favor de la divulgacin de un dictamen jurdico en semejantes
circunstancias.

84 Por ltimo, el Consejo alega que la consideracin del Tribunal General, en el apartado 101 de la sentencia
recurrida, de que el inters pblico relativo a la transparencia del proceso de toma de decisiones se vera vaco de
contenido si slo se considerara una vez finalizado tal proceso, como propone la Comisin, es incompatible con la
jurisprudencia del Tribunal de J usticia, que admite que documentos internos, incluidos dictmenes jurdicos, gozan
de un nivel de proteccin ms elevado mientras el procedimiento pertinente est en curso. Esta consideracin
tambin es contraria al tenor del artculo 4, apartado 3, prrafo segundo, del Reglamento n 1049/2001, que prev
una excepcin especial referente a la proteccin de los documentos internos relativos a una cuestin sobre la que la
institucin todava no ha adoptado una decisin.

85 Segn la Sra. in t Veld, apoyada por el Parlamento Europeo, el Tribunal General se limit, en realidad, a
examinar si el hecho de que el dictamen jurdico versara sobre las relaciones internacionales de la Unin hubiera
debido modificar su anlisis y concluy, en el apartado 71 de la sentencia recurrida, que tal circunstancia no
bastaba por s sola para justificar una negativa basada en la proteccin del asesoramiento jurdico.

86 Asimismo, la afirmacin del Tribunal General, en el apartado 88 de la sentencia recurrida, de que la
participacin del pblico en el procedimiento relativo a la negociacin y celebracin de un acuerdo internacional
est necesariamente restringida, habida cuenta del inters legtimo en no desvelar los elementos estratgicos de las
negociaciones, no significa que el dictamen jurdico relativo a la base jurdica de estas negociaciones sea
especialmente sensible. En efecto, la sentencia recurrida autoriza ya al Consejo a retirar del dictamen la
informacin que contenga elementos estratgicos de las negociaciones, en la medida en que permite al Consejo
eliminar los pasajes del documento solicitado en que se plasmaba el anlisis del contenido especfico del acuerdo
previsto, que podan revelar los objetivos estratgicos perseguidos por la Unin en las negociaciones. La parte de
la sentencia que se refiere a la excepcin relativa al asesoramiento jurdico slo aborda por consiguiente el resto del
documento n 11897/09. Las alegaciones del Consejo carecen, por tanto, de fundamento.

87 En cuanto al supuesto error en que incurri el Tribunal General en la aplicacin del criterio del perjuicio
concreto y efectivo, la Sra. in t Veld se remite a las alegaciones que formul al respecto en la segunda parte del
primer motivo.

88 Por ltimo, en lo que atae a la supuesta existencia, en el caso de autos, de circunstancias excepcionales, la
Sra. in t Veld, en respuesta a las alegaciones del Consejo, sostiene que, en primer lugar, por lo que respecta al
hecho de que debera denegarse la divulgacin debido a que el dictamen jurdico se refera a una discusin interna
del Consejo sobre la apertura de negociaciones, este elemento no es pertinente, en la medida en que todos los
dictmenes jurdicos constituyen discusiones internas sobre el asunto para el que se preparan. En segundo lugar,
respecto al hecho de que el dictamen se refiera al mbito sensible del terrorismo y de la financiacin del
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terrorismo, el Consejo no explica las razones por las que esta circunstancia es pertinente para justificar la limitacin
del acceso a un dictamen relativo a la base jurdica para celebrar un acuerdo internacional como el acuerdo
previsto. En efecto, en la medida en que el dictamen describe el contenido de este acuerdo y los objetivos
estratgicos de la Unin, el Tribunal General decidi que el Consejo no estaba obligado a divulgar esos elementos.
Respecto a las dems partes del dictamen, a saber, las relativas a la base jurdica para concluir el acuerdo previsto,
su eventual carcter sensible no depende del objeto del propio acuerdo. En tercer lugar, en cuanto a la circunstancia
de que las negociaciones sobre dicho acuerdo estn todava en curso, el Tribunal General explic con razn que si
se impidiese que los ciudadanos tuvieran acceso a documentos internos de las instituciones debido a que el proceso
decisorio no ha terminado, no podran participar jams en dicho proceso. Adems, la referencia del Consejo en este
contexto al artculo 4, apartado 3, del Reglamento n 1049/2001 carece de pertinencia ya que esta excepcin no se
invoc en la Decisin controvertida. En cuarto lugar, habida cuenta de la alegacin de que la divulgacin del
documento aumentara las posibilidades de que el Parlamento Europeo pueda intentar utilizar los elementos que
figuran en el dictamen jurdico en los intercambios polticos entre las instituciones con objeto de influir en las
negociaciones en curso, la Sra. in t Veld recuerda que, como diputada del Parlamento, ya haba podido conocer
el contenido del documento n 11897/09 incluso antes de la adopcin de la Decisin controvertida, de modo que, si
hubiera querido utilizar estos elementos en la negociacin con el Consejo, ya habra podido hacerlo.

89 Mediante la segunda parte de su segundo motivo, el Consejo, apoyado por la Comisin, alega que el
Tribunal General incurri en error de Derecho al aplicar, en el presente asunto, la jurisprudencia del Tribunal de
J usticia segn la cual, en el marco de la ponderacin que exige la ltima parte de la frase del artculo 4, apartado 2,
del Reglamento n 1049/2001, procede tener en cuenta que el dictamen jurdico se emiti en un procedimiento
legislativo (sentencia Suecia y Turco/Consejo, C 39/05 P y C 52/05 P, EU:C:2008:374). El razonamiento del
Tribunal General se basa en la premisa de que el nivel de transparencia aplicable al proceso decisorio de la Unin
durante la negociacin de un acuerdo internacional que incida sobre la actividad legislativa de la Unin debera ser
el mismo aplicable al propio proceso legislativo de la Unin, lo que equivale a extender de manera injustificada el
criterio seguido en la sentencia Suecia y Turco/Consejo (EU:C:2008:374) ms all del mbito legislativo.

90 En realidad, existe una diferencia importante entre los supuestos en los que la Unin acta en condicin de
legislador y aquellos en los que acta en el marco de su competencia ejecutiva para la gestin de las relaciones
internacionales. El propio Reglamento n 1049/2001 tiene en cuenta la proteccin especial que debe acordarse a las
relaciones internacionales, cuya confidencialidad est protegida por una excepcin prevista en su artculo 4,
apartado 1, letra a), tercer guin, disposicin para la que el legislador, no obstante, no ha establecido una
ponderacin de los intereses contrapuestos.

91 Si bien las cuestiones de responsabilidad democrtica y de participacin de los ciudadanos de la Unin se
plantean por lo que respecta a la celebracin de un acuerdo internacional y su aplicacin posterior mediante actos
legislativos de la Unin, el Consejo sostiene que no sucede as en la fase de negociacin que la precede, ya que es
imposible dar explicaciones a todos estos ciudadanos sin al mismo tiempo informar a los interlocutores
internacionales con los cuales est negociando la Unin.

92 Frente a esta alegacin, la Sra. in t Veld recuerda que el Tribunal General permiti al Consejo retirar del
documento n 11897/09 los pasajes que abordan el contenido especfico del acuerdo previsto que hubieran podido
revelar los objetivos estratgicos de la Unin, de modo que estas alegaciones no son pertinentes para la discusin
de la base jurdica del acuerdo, ya que de sta no se desprende ningn elemento estratgico.

93 Asimismo, el hecho de que el dictamen jurdico se refiriese a las relaciones internacionales y que el artculo
4, apartado 1, del Reglamento n 1049/2001 contenga una excepcin obligatoria especfica que protege las
relaciones internacionales de la Unin no elimina la necesidad de tener en cuenta la eventualidad de la existencia de
un inters pblico superior en el contexto del artculo 4, apartado 2, de dicho Reglamento. En efecto, precisamente
debido a la incidencia del acuerdo previsto en la actividad legislativa de la Unin, en el presente caso su incidencia
sobre reglas que sern vinculantes para todos los ciudadanos de la Unin, la necesidad de conferir mayor
legitimidad a las instituciones y el fortalecimiento de la confianza de los ciudadanos en estas instituciones
constituyen un inters superior.

94 Por ltimo, en cuanto a la circunstancia invocada por el Consejo de que, en el contexto de las negociaciones
en curso, es imposible informar a los ciudadanos en general sin informar simultneamente a los interlocutores
internacionales con los que la Unin est negociando, la Sra. in t Veld precisa que, aun cuando ello pueda
constituir una consideracin pertinente para denegar el acceso del pblico a la parte del documento n 11897/09
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relativa a los objetivos estratgicos y a las instrucciones de negociacin, no lo es para el resto del citado documento
que no se refera a la cuestin de la base jurdica.

Apreciacin del Tribunal de J usticia

95 Con carcter preliminar, procede recordar que, segn la jurisprudencia del Tribunal de J usticia, en lo que
atae a la excepcin correspondiente al asesoramiento jurdico prevista en el artculo 4, apartado 2, segundo guin,
del Reglamento n 1049/2001, el examen que ha de realizar el Consejo cuando se le solicita la divulgacin de un
documento debe desarrollarse en tres tiempos, conforme a los tres criterios que figuran en dicha disposicin
(sentencia Suecia y Turco/Consejo, EU:C:2008:374, apartado 37).

96 As, en un primer momento, el Consejo debe cerciorarse de que el documento cuya divulgacin se solicita se
refiere a un dictamen jurdico. En un segundo momento, debe examinar si la divulgacin de las partes del
documento que se considera que contienen asesoramiento jurdico supone un perjuicio para la proteccin que debe
tener dicho asesoramiento, en el sentido de que causara un perjuicio al inters de una institucin en solicitar
dictmenes jurdicos y recibir dictmenes sinceros, objetivos y completos. Para poder ser invocado, el riesgo de
menoscabar dicho inters debe ser razonablemente previsible y no meramente hipottico. En un tercer y ltimo
momento, si el Consejo considera que la divulgacin de un documento supone un perjuicio para la proteccin del
asesoramiento jurdico tal y como acaba de definirse, le corresponde comprobar que no existe un inters pblico
superior que justifique dicha divulgacin pese al perjuicio que se ocasiona a su posibilidad de solicitar
asesoramiento jurdico y recibir dictmenes sinceros, objetivos y completos (vase, en este sentido, la sentencia
Suecia y Turco/Consejo, EU:C:2008:374, apartados 38 a 44).

97 Mediante la primera parte de su segundo motivo de casacin, el Consejo, en primer lugar, reprocha al
Tribunal General que no tuviese en cuenta, al apreciar el riesgo de que la divulgacin del documento n 11897/09
cause un perjuicio al inters protegido por el artculo 4, apartado 2, segundo guin, del Reglamento n 1049/2001,
el hecho de que el contenido de ese documento era especialmente sensible, en la medida en que se refera a
negociaciones internacionales todava en curso, referidas a una cuestin relativa a la cooperacin en la lucha contra
el terrorismo.

98 Basta recordar a este respecto que, en realidad, el Tribunal General, en el apartado 71 de la sentencia
recurrida, tuvo en cuenta esta circunstancia, al declarar sin embargo que, por s sola, no era suficiente para aplicar
la excepcin en cuestin al derecho de acceso, ya que la hiptesis del perjuicio para el inters pblico en materia de
relaciones internacionales se contempla en una excepcin distinta.

99 Pues bien, esta interpretacin no es jurdicamente errnea.

100 Por un lado, es cierto que una institucin de la Unin, para apreciar una solicitud de acceso a documentos
que obran en su poder, puede tomar en consideracin varios motivos de denegacin contemplados en el artculo 4
del Reglamento n 1049/2001 (vanse, en este sentido, las sentencias Comisin/ditions Odile J acob,
EU:C:2012:393, apartado 113, y Comisin/Agrofert Holding, EU:C:2012:394, apartado 55).

101 No obstante, mediante su alegacin, el Consejo pretende en realidad justificar la aplicacin de un solo
motivo de denegacin, a saber, la proteccin del inters pblico en lo que atae a las relaciones internacionales,
invocando a este fin dos excepciones diferentes previstas en el artculo 4 del Reglamento n 1049/2001. Pues bien,
aun suponiendo que elementos de hecho idnticos puedan justificar la aplicacin de dos excepciones diferentes,
cuando, como en el caso de autos, un recurrente no ha invocado con xito la excepcin expresamente prevista para
la proteccin de las relaciones internacionales, ste no puede posteriormente referirse a estos mismos elementos de
hecho para acreditar una presuncin de aplicacin de una excepcin que protege otro inters, como el
asesoramiento jurdico, sin explicar de qu manera la divulgacin de estos documentos puede causar un perjuicio
concreto y efectivo a ese otro inters.

102 Por otra parte, el propio Tribunal General reconoci, en el apartado 88 de la sentencia recurrida, que la
participacin del pblico en el procedimiento relativo a la negociacin y celebracin de un acuerdo internacional
est necesariamente restringida, habida cuenta del inters legtimo en no desvelar los elementos estratgicos de las
negociaciones. A este respecto, la imputacin formulada por el Consejo, a tenor de la cual reprocha al Tribunal
General que no extrajese las consecuencias de esta consideracin, carece de fundamento fctico, en la medida en
que, precisamente sobre la base de sta el Tribunal General consider, en los apartados 35 a 39 de la sentencia
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recurrida, que el acceso a la parte del documento n 11897/09 que contiene los elementos estratgicos de las
negociaciones poda denegarse vlidamente sobre la base de la excepcin prevista en el artculo 4, apartado 1,
letra a), tercer guin, del Reglamento n 1049/2001.

103 En segundo lugar, el Consejo reprocha al Tribunal General haber aplicado errneamente el criterio del
perjuicio concreto y efectivo.

104 A este respecto, basta sealar que, habida cuenta de la jurisprudencia mencionada en el apartado 52 de la
presente sentencia, el Tribunal General, en el apartado 69 de la sentencia recurrida, record con razn que el riesgo
de que la divulgacin del documento n 11897/09 pueda menoscabar concreta y efectivamente el inters que tiene
la institucin en solicitar asesoramiento jurdico y recibir dictmenes sinceros, objetivos y completos debe ser
razonablemente previsible y no puramente hipottico.

105 Para dar las explicaciones necesarias para acreditar la existencia de tal riesgo, procede, contrariamente a las
alegaciones del Consejo y de la Comisin, realizar el examen descrito en el apartado 96 de la presente sentencia,
incluso si el documento cuyo acceso se solicita no se refiere a un procedimiento legislativo.

106 En efecto, el Tribunal de J usticia destac efectivamente en el apartado 46 de la sentencia Suecia y
Turco/Consejo (EU:C:2008:374), que estas consideraciones, segn las cuales incumbe al Consejo ponderar el
inters especfico que debe protegerse mediante la no divulgacin del documento de que se trate y, en particular, el
inters general en que ese documento se haga accesible, habida cuenta de las ventajas que se derivan, como seala
el considerando 2 del Reglamento n 1049/2001, de una mayor transparencia, a saber, una mejor participacin de
los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones as como una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de
la administracin para con los ciudadanos en un sistema democrtico, son especialmente pertinentes en los casos en
los que el Consejo acta en su condicin de legislador.

107 No obstante, el Tribunal de J usticia tambin precis que la actividad no legislativa de las instituciones no est
excluida del mbito de aplicacin del Reglamento n 1049/2001. A este respecto, basta con recordar que el artculo
2, apartado 3, de dicho Reglamento indica que ste es de aplicacin a todos los documentos que obren en poder de
una institucin, es decir, los documentos por ella elaborados o recibidos y que estn en su posesin, en todos los
mbitos de actividad de la Unin (vase, en este sentido, la sentencia Suecia/MyTravel y Comisin, C 506/08 P,
EU:C:2011:496, apartados 87, 88 y 109).

108 En tercer lugar, el Consejo sostiene que, contrariamente a lo que el Tribunal General le reproch en la
sentencia recurrida, explic las razones por las que, habida cuenta de las circunstancias del presente caso, el acceso
del pblico al documento n 11897/09 poda causar un perjuicio al inters protegido por la excepcin a que se
refiere el artculo 4 del Reglamento n 1049/2001.

109 A este respecto, en relacin, por una parte, con la alegacin del Consejo basada en la existencia de un riesgo
real de que se causara un perjuicio a las negociaciones internacionales en tanto el Parlamento Europeo intentara
utilizar los elementos contenidos en el dictamen jurdico para al mismo tiempo influir en las negociaciones en curso
e impugnar la legalidad de la Decisin del Consejo relativa a la celebracin del acuerdo previsto, basta recordar
que esta crtica ignora que el Tribunal General decidi que el Consejo poda denegar el acceso a las partes del
documento n 11897/09 relativas al contenido especfico del acuerdo previsto y a los objetivos estratgicos
perseguidos por la Unin en las negociaciones. Ahora bien, el Consejo no ha aportado ningn elemento que permita
acreditar de qu manera la divulgacin del resto del citado documento habra provocado tales riesgos.

110 Por otro lado, respecto a la alegacin del Consejo de que el Tribunal General no tuvo en cuenta que se
segua negociando en el momento de la solicitud de acceso al documento n 11897/09, debe sealarse que, en
realidad, el Tribunal General, en los apartados 72 y 73 de la sentencia recurrida, examin expresamente esta
consideracin y concluy que ya se haba tenido en cuenta al conceder a las instituciones un amplio margen de
apreciacin en el marco de la aplicacin de la excepcin prevista en el artculo 4, apartado 1, letra a), tercer guin,
del Reglamento n 1049/2001.

111 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede desestimar la primera parte del segundo motivo
invocado por el Consejo para fundamentar su recurso de casacin.

112 Dado que el Consejo, en la primera parte de su segundo motivo de casacin, ha impugnado intilmente el
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razonamiento seguido por el Tribunal General en la sentencia recurrida, sobre la base del cual ste concluy, en el
apartado 102 de dicha sentencia, que los elementos invocados en la Decisin controvertida no permitan acreditar
que la divulgacin del documento n 11897/09 hubiera supuesto un perjuicio para la proteccin del asesoramiento
jurdico, no procede examinar la segunda parte de este motivo, ya que la alegacin que en l se expone es
inoperante. En efecto, dicha parte afecta a la motivacin expuesta subsidiariamente por el Tribunal General, segn
la cual el Consejo no verific si exista un inters pblico superior que justificara una divulgacin ms amplia del
documento n 11897/09, de conformidad con el artculo 4, apartado 2, segundo guin, del Reglamento
n 1049/2001.

113 De las consideraciones anteriores resulta que procede desestimar tambin el segundo motivo, de modo que
debe desestimarse ntegramente el recurso de casacin.

Costas

114 En virtud de lo dispuesto en el artculo 184, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de
J usticia, este ltimo decidir sobre las costas cuando el recurso de casacin sea infundado.

115 A tenor del artculo 138, apartado 1, de este Reglamento, aplicable al procedimiento de casacin en virtud
del artculo 184, apartado 1, de ste, la parte que pierda el proceso ser condenada en costas, si as lo hubiera
solicitado la otra parte. El artculo 140, apartado 1, del mismo Reglamento prev que las instituciones que
intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarn con sus propias costas.

116 Puesto que se han desestimado las pretensiones del Consejo, procede condenarlo en costas, conforme a lo
solicitado por la Sra. in t Veld. El Parlamento Europeo y la Comisin cargarn con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de J usticia (Sala Primera) decide:

1) Desestimar el recurso de casacin.

2) Condenar en costas al Consejo de la Unin Europea.

3) El Parlamento Europeo y la Comisin Europea cargarn con sus propias costas.

Firmas


* Lengua de procedimiento: ingls.
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J UDGMENT OF THE COURT (First Chamber)

3 J uly 2014
*




(Appeal Access to documents of the institutions Regulation (EC)
No 1049/2001 Third indent of Article 4(1)(a), second indent of Article 4(2),
and Article 4(6) Opinion of the Councils Legal Service concerning the
opening of negotiations for the conclusion of an international agreement
Exceptions to the right of access Protection of the public interest as regards
international relations Protection of legal advice Decision partially refusing
access)



In Case C-350/12 P,

APPEAL under Article 56 of the Statute of the Court of J ustice of the European
Union, brought on 17 J uly 2012,

Council of the European Union, represented by P. Berman, B. Driessen and
C. Fekete, acting as Agents,

applicant,
the other parties to the proceedings being:
Sophie int Veld, represented by O. Brouwer, E. Raedts and J . Blockx, advocaten,

applicant at first instance,
supported by:
European Parliament, represented by N. Lorenz and N. Grlitz, acting as
Agents,

intervener in the appeal,





*
Language of the case: English.
ECR

EN
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J UDGMENT OF 3. 7. 2014 CASE C-350/12 P



European Commission, represented by B. Smulders and P. Costa de Oliveira,
acting as Agents, with an address for service in Luxembourg,

intervener at first instance,
THE COURT (First Chamber),
composed of A. Tizzano (Rapporteur), President of the Chamber, A. Borg Barthet,
E. Levits, M. Berger and S. Rodin, J udges,
Advocate General: E. Sharpston,
Registrar: M. Aleksejev, Administrator,

having regard to the written procedure and further to the hearing on 17 October
2013,

after hearing the Opinion of the Advocate General at the sitting on 13 February
2014,

gives the following


Judgment


1 By its appeal, the Council of the European Union seeks to have set aside the
judgment of the General Court of the European Union in Int Veld v Council,
T-529/09, EU:T:2012:215 (the judgment under appeal), by which the General
Court annulled in part the decision of the Council of 29 October 2009 refusing
Ms int Veld full access to a document containing the opinion of the Councils
Legal Service concerning a recommendation from the European Commission to
the Council to authorise the opening of negotiations between the European Union
and the United States of America for the conclusion of an international agreement
to make available to the United States Treasury Department financial messaging
data (the decision at issue).


Legal context

2 Recitals 2, 4 and 11 in the preamble to Regulation (EC) No 1049/2001 of the
European Parliament and of the Council of 30 May 2001 regarding public access
to European Parliament, Council and Commission documents (OJ 2001 L 145,
p. 43) read as follows:

(2) Openness enables citizens to participate more closely in the decision-making
process and guarantees that the administration enjoys greater legitimacy and
is more effective and more accountable to the citizen in a democratic
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COUNCIL v IN T VELD



system. Openness contributes to strengthening the principles of democracy
and respect for fundamental rights as laid down in Article 6 of the EU Treaty
and in the Charter of Fundamental Rights of the European Union.

...

(4) The purpose of this Regulation is to give the fullest possible effect to the
right of public access to documents and to lay down the general principles
and limits on such access in accordance with Article 255(2) of the EC
Treaty.

...

(11) In principle, all documents of the institutions should be accessible to the
public. However, certain public and private interests should be protected by
way of exceptions. The institutions should be entitled to protect their internal
consultations and deliberations where necessary to safeguard their ability to
carry out their tasks. In assessing the exceptions, the institutions should take
account of the principles in Community legislation concerning the protection
of personal data, in all areas of Union activities.

3 Article 1 of Regulation No 1049/2001 provides:
The purpose of this Regulation is:
(a) to define the principles, conditions and limits on grounds of public or private
interest governing the right of access to European Parliament, Council and
Commission (hereinafter referred to as the institutions) documents
provided for in Article 255 of the EC Treaty in such a way as to ensure the
widest possible access to documents,

...

4 Article 2(3) of that regulation is worded as follows:

This Regulation shall apply to all documents held by an institution, that is to say,
documents drawn up or received by it and in its possession, in all areas of activity
of the European Union.

5 Article 4(1), (2) and (6) of that same regulation provides:

1. The institutions shall refuse access to a document where disclosure would
undermine the protection of:

(a) the public interest as regards:

...

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J UDGMENT OF 3. 7. 2014 CASE C-350/12 P



international relations,

...

2. The institutions shall refuse access to a document where disclosure would
undermine the protection of:

...

... legal advice,

...

unless there is an overriding public interest in disclosure.



6. If only parts of the requested document are covered by any of the
exceptions, the remaining parts of the document shall be released.


Background to the dispute

6 On 28 J uly 2009, Ms int Veld, a Member of the European Parliament, requested
access, under Regulation No 1049/2001, to document 11897/09 of 9 J uly 2009,
containing an opinion of the Councils Legal Service on the recommendation
from the Commission to the Council to authorise the opening of negotiations
between the European Union and the United States of America for an international
agreement to make available to the United States Treasury Department financial
messaging data to prevent and combat terrorism and terrorist financing (the
proposed agreement).

7 By the decision at issue, the Council authorised only partial access to the
document, full access being refused on the basis of the exceptions laid down in the
third indent of Article 4(1)(a) and the second indent of Article 4(2) of Regulation
No 1049/2001, relating to the protection, respectively, of the public interest as
regards international relations and of legal advice.

8 In that decision, the Council stated, first, that disclosure of [document 11897/09]
would reveal to the public information relating to certain provisions in the
[proposed agreement] and consequently, would negatively impact on the
[European Union]s negotiating position and would also damage the climate of
confidence in the ongoing negotiations. The Council added that disclosure of the
document would also reveal to the counterpart elements pertaining to the
position to be taken by the [European Union] in the negotiations which in the
case [where] the legal advice was critical could be exploited so as to weaken
the [European Union]s negotiating position.

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COUNCIL v IN T VELD



9 Secondly, the Council stated that document 11897/09 contained legal advice,
where the Legal Service analyses the legal basis and the respective competences
of the [European Union] and the European Community to conclude the [proposed
agreement], and that this sensitive issue, which has an impact on the powers of
the European Parliament in the conclusion of the [proposed agreement], has been
[the] subject of divergent positions between the institutions. In those
circumstances, according to the Council, [d]ivulgation of the contents of
[document 11897/09] would undermine the protection of legal advice, since it
would make known to the public an internal opinion of the Legal Service,
intended only for the members of the Council within the context of the Councils
preliminary discussions on the [proposed agreement]. In addition, the Council
considered that the protection of its internal legal advice relating to a draft
international agreement ... outweighs the public interest in disclosure.


The judgment under appeal and the forms of order sought

10 On 31 December 2009, Ms int Veld brought an action for annulment of the
decision at issue, relying on four pleas in law in support of the action.

11 The first two pleas in that action alleged infringement of the third indent of
Article 4(1)(a) and the second indent of Article 4(2) of Regulation No 1049/2001.
The third plea in support of that action was based on the infringement of
Article 4(6) of that regulation, relating to partial access to documents of the
institutions. The fourth plea alleged breach of the obligation to state reasons.

12 By the judgment under appeal, the General Court upheld, in part, the first plea of
Ms int Veld, and the second plea in its entirety. Since those first two pleas were
considered well founded, the General Court also upheld the third plea. The fourth
plea was rejected. On that basis, the General Court partially annulled the decision
at issue.

13 On 24 J uly 2012, the Council brought the present appeal, by which, supported by
the Commission, it asks the Court to set aside the judgment under appeal, give
final judgment on the matters raised in the appeal and order Ms int Veld to pay
the costs of both sets of proceedings.

14 Ms int Veld, supported by the European Parliament, asks the Court of J ustice to
dismiss the appeal and to order the Council to pay the costs.


The appeal

15 By its appeal, the Council claims that the General Court infringed two provisions
of Regulation No 1049/2001 restricting the right of access to documents of the
institutions. The first plea is thus based on an infringement of the third indent of
Article 4(1)(a) of Regulation No 1049/2001, relating to the protection of the

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J UDGMENT OF 3. 7. 2014 CASE C-350/12 P



public interest as regards international relations, and the second alleges
infringement of the second indent of Article 4(2) of the regulation, which provides
for an exception in respect of legal advice.

The first plea, alleging infringement of the third indent of Article 4(1)(a) of
Regulation No 1049/2001

The judgment under appeal

16 In order to respond to the first plea in law put forward by Ms int Veld in support
of her action for annulment, alleging infringement of the third indent of
Article 4(1)(a) of Regulation No 1049/2001, the General Court noted, in
paragraphs 24 and 25 of the judgment under appeal, that the decision to be
adopted by an institution pursuant to that provision is of a complex and delicate
nature and calls for the exercise of particular care, having regard in particular to
the singularly sensitive and essential nature of the protected interest, and that,
therefore, the adoption of such a decision calls for the institution concerned to
have a wide margin of discretion for that purpose; the General Courts review of
the legality of that decision must be limited to verifying whether the procedural
rules and the duty to state reasons have been complied with, whether the facts
have been accurately stated, and whether there has been a manifest error of
assessment of the facts or a misuse of powers.

17 In paragraph 26 of the judgment under appeal, the General Court found that the
opinion to which access had been requested in the present case was, in essence,
concerned with the legal basis of the Council decision authorising the opening of
negotiations, on behalf of the European Union, for the conclusion of the proposed
agreement. The General Court therefore considered, in paragraph 30 of the
judgment under appeal, that it had to be ascertained whether the Council had
shown that access to the undisclosed elements of document 11897/09 could have
specifically and actually undermined the public interest concerned.

18 To that end, the General Court examined the two grounds on which the Council
relied in order to establish that there was a risk of such a threat. As regards the
ground that disclosure would have revealed to the public information relating to
certain provisions in the proposed agreement, which would have damaged the
climate of confidence in the ongoing negotiations, the General Court held, in
paragraphs 35 to 39 of the judgment under appeal, that the Council had, on the
basis of that ground, lawfully refused access to those passages in document
11897/09 containing the analysis of the specific content of that agreement which
could have revealed the strategic objectives pursued by the European Union in the
negotiations on the conclusion of that agreement.

19 As regards the ground that disclosure of document 11897/09 would have revealed
to the counterpart elements pertaining to the position to be taken by the European
Union in the negotiations (in particular as regards the choice of legal basis for the

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COUNCIL v IN T VELD



proposed agreement), elements which, where the legal advice had been critical,
could have been exploited so as to weaken the European Unions negotiating
position, the General Court noted in paragraph 46 of the judgment under appeal
that the risk involved in the disclosure of positions taken within the institutions
regarding the legal basis for concluding a future international agreement was not
liable in itself to establish the existence of a threat to the European Unions
interest in the field of international relations.

20 In that regard, in paragraphs 47 to 50 of the judgment under appeal, the General
Court noted, first of all, that the choice of the appropriate legal basis, both for
internal and international European Union activity, has constitutional significance
and that such a choice does not follow merely from the conviction of its author,
but must rest on objective factors which are amenable to judicial review, such as,
in particular, the aim and the content of the measure. As a consequence, since that
choice does not fall within the discretion of the institution, any divergence of
opinions on that subject cannot be equated with a difference of opinion between
the institutions as to matters which relate to the substance of the agreement.
Accordingly, the mere fear of disclosing a disagreement within the institutions
regarding the legal basis of a decision authorising the opening of negotiations on
behalf of the European Union is not a sufficient basis for concluding that the
protected public interest in the field of international relations may be undermined.

21 Furthermore, in response to the argument put forward by the Commission in that
respect, the General Court, in paragraphs 52 and 53 of the judgment under appeal,
held that the disclosure of a document establishing the existence of doubts
regarding the choice of the legal basis in relation to the conclusion of the proposed
agreement was not liable to give rise, in itself, to a threat to the European Unions
credibility as a negotiating partner in respect of that agreement. Indeed, any
confusion as to the nature of the powers of the European Union could only be
made worse in the absence of a prior objective debate between the institutions
concerned regarding the legal basis of the action envisaged.

22 Next, in paragraph 54 of the judgment under appeal, the General Court noted that,
at the material time, there was a procedure under EU law, in Article 300(6) EC,
that was specifically designed to prevent complications, both at EU level and in
international law, resulting from an incorrect choice of legal basis in relation to
the conclusion of an international agreement binding the European Union.

23 In that regard, the General Court, in paragraphs 55 and 56 of the judgment under
appeal, underlined the fact that, at the time of the adoption of the decision at issue,
the existence of different views concerning the legal basis of the proposed
agreement was within the public domain, owing, inter alia, to the fact that a
Parliament resolution of 17 September 2009 relating to the proposed agreement
established the existence of such different views.



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24 Lastly, in paragraph 57 of the judgment under appeal, the General Court noted
that, in invoking the exception based on the protection of the public interest as
regards international relations, the Council also made reference to the fact that the
opinion of its Legal Service touched on certain points of the draft negotiating
directives, knowledge of which could have been exploited by the other party to
those negotiations. The General Court held that that consideration did indeed
establish a risk that the European Unions interest in the field of international
relations might be undermined, but that it justified the exception in question only
with respect to those elements of document 11897/09 that related to the content of
the negotiating directives.

25 In paragraphs 58 to 60 of the judgment under appeal, the General Court concluded
from the foregoing considerations that, with the exception of those elements of
document 11897/09 concerning the specific content of the proposed agreement or
the negotiating directives which could reveal the strategic objectives pursued by
the European Union in the negotiations on that agreement, the Council had not
shown that the disclosure of other aspects of that document would specifically and
actually have undermined the public interest in the field of international relations.

26 Consequently, the General Court upheld in part the first plea in law put forward
by Ms int Veld in support of her action for annulment.

Arguments of the parties

27 The first ground of appeal raised by the Council alleges infringement, by the
judgment under appeal, of the third indent of Article 4(1)(a) of Regulation
No 1049/2001, and is in two parts.

28 By the first part of this plea, the Council, supported by the Commission, submits
that the General Court misinterpreted that provision by considering that a
disagreement as to the choice of the legal basis of the EU act regarding the
conclusion of an international agreement is not capable of undermining the
European Unions interest in the field of international relations.

29 According to the Council, since the legal basis of an EU act determines the
decision-making procedure that applies, it necessarily affects the balance of
powers between the institutions as well. Disputes concerning the applicable legal
basis therefore remain, by their very nature, of very great political significance
and are potentially highly contentious.

30 Referring to Commission v Council, 22/70 (EU:C:1971:32) and to Opinion 1/75
(EU:C:1975:145) and Opinion 2/00 (EU:C:2001:664), the Council maintains that
the issue of the legal basis of an EU act concerning the conclusion of an
international agreement is vitally important for the European Unions position in
the negotiations on such an agreement, since uncertainty as to the determination of
the legal basis of such an agreement has a negative impact on those negotiations.

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COUNCIL v IN T VELD



31 The European Unions negotiating partners could exploit the differences of
opinion between the institutions to the European Unions disadvantage. Moreover,
any doubts as to the legal capacity of an institution to conduct negotiations would
also have an impact on the European Unions credibility and effectiveness in
international negotiations, and would adversely affect its ability to bring them to a
successful conclusion.

32 As regards the reference to Article 300(6) EC, in the Councils submission this is
wholly irrelevant. First, no institution had availed itself of this possibility in the
present case. Secondly, the availability of that procedure does not in any way
mitigate the harm caused by disclosing legal advice relating to a dispute about a
legal basis.

33 In addition, the Parliament resolution of 17 September 2009 referred to by the
General Court, which was adopted a few months after document 11897/09 was
drawn up, had revealed the substance of divergent opinions unlawfully, since that
information had never been disclosed by the Council under Regulation
No 1049/2001. In those circumstances, the General Court was wrong to justify its
decision on the basis, in particular, that the information had been made public by
the European Parliament; to conclude otherwise would condone the disclosure of
information in contravention of Articles 6 to 8 of that regulation. In any event, that
resolution merely noted the existence of a difference of views between the
institutions, which did not imply that the full content of the opinion in question
had been put in the public domain.

34 By contrast, Ms int Veld, supported by the European Parliament, submits that the
Councils arguments are based on a misreading of the judgment under appeal, in
so far as the General Court did not consider that disagreement as to the legal basis
of an international agreement could never undermine the public interest in the
field of international relations. In fact the General Court merely stated that such a
disagreement is not, in itself, a sufficient basis for concluding that there is a threat
to that interest.

35 That error in the premiss of the Councils reasoning rendered its arguments in
support of the first part of the first plea ineffective.

36 In any event, according to Ms int Veld, those arguments are unfounded. Whilst
the decision of an institution to proceed on an incorrect basis could actually
undermine the European Unions international relations, the fact remains that the
disclosure of an opinion of that institution as to the legal basis of negotiations does
not affect this.

37 Ms int Veld adds that the choice of legal basis is a purely internal issue, so that it
is doubtful that the European Unions negotiating partners could use uncertainties
as to its choice in order to obtain a better deal. On the contrary, the negotiating
partners of the European Union in principle have an interest in ensuring that the

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proposed international agreement is concluded on a lawful basis, so as to reduce to
a minimum the risk of any future challenge to that agreement, including on the
grounds of lack of competence of the institutions to represent the parties to it.
Likewise, the European Unions credibility in negotiations can be undermined
only by the choice of a wrong legal basis and not by the debate on that choice.

38 Lastly, as regards the Parliament resolution of 17 September 2009, the General
Court had referred to it only in so far as it confirmed not the content but the
existence of differences of opinion between the Council and the European
Parliament on the choice of an adequate legal basis for the purpose of conducting
such negotiations, which was public knowledge and which also appeared in the
decision at issue itself.

39 By the second part of its first ground of appeal, the Council, supported by the
Commission, submits that where the institutions rely on one of the exceptions laid
down in Article 4(1) of Regulation No 1049/2001 in order to justify a decision
relating to access to a document, they have a wide margin of discretion; therefore
the Courts review of the legality of such a decision should be limited.

40 However, in the present case, the General Court had undertaken a full review of
the decision at issue. In particular, in paragraph 58 of the judgment under appeal,
it had explicitly concluded that the Council has not shown how, specifically and
actually, wider access to [document 11897/09] would have undermined the public
interest in the field of international relations. According to the Council, that
phrase, and in particular the words specifically and actually, demonstrate that the
General Court did not just check whether the facts had been accurately stated and
whether there had been a manifest error of assessment of the facts, but rather
required the Council to prove that the disclosure of that document would lead to
harm.

41 Ms int Veld, supported by the European Parliament, contends, in opposition to
that argument, that it is the case-law of the Court of J ustice that requires the
institution concerned to provide proof that the disclosure of a document to which
access has been refused would specifically and actually undermine one of the
interests protected by Article 4 of Regulation No 1049/2001. The General Court
had confined itself to examining the two arguments raised by the Council and by
the Commission to justify the non-disclosure of document 11897/09 without
infringing the Councils discretion, given that the arguments of those institutions
referred to manifest errors of assessment which the General Court is empowered
to review in the context of a limited review. The General Court had not, therefore,
assessed the specific content of the proposed agreement or the negotiating
directives, and therefore did not replace the Councils assessment with its own.






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COUNCIL v IN T VELD



Findings of the Court

42 As regards the first part of the first plea put forward by the Council in support of
its appeal, it must be held that that part of the plea is based on a misreading of the
judgment under appeal.

43 Contrary to what may be inferred from the Councils and the Commissions
reasoning, the General Court did not in any way rule out the possibility that the
disclosure of a disagreement between institutions as to the choice of legal basis
empowering an institution to conclude an international agreement on behalf of the
European Union might undermine the protection of the interest protected by the
third indent of Article 4(1)(a) of Regulation No 1049/2001.

44 On the contrary, the General Court merely stated, in paragraph 46 of the judgment
under appeal, first of all, that the risk involved in disclosing positions taken within
the institutions with regard to that choice does not in itself establish the existence
of a threat to the European Unions interest in the field of international relations. It
went on to point out, in paragraph 50 of that judgment, that the mere fear of
disclosure of the existence of divergent opinions within the institutions regarding
the appropriate legal basis on which to adopt a decision authorising the opening of
negotiations on behalf of the European Union is not a sufficient basis for
concluding that the public interest in the field of international relations may be
undermined. Lastly, in paragraph 52 of that judgment, it ruled out the possibility
that the existence of a legal debate as to the extent of the powers of the institutions
with regard to the international activity of the European Union might give rise to a
presumption of the existence of a threat to the credibility of the European Union in
the negotiations for an international agreement.

45 Such an interpretation of the third indent of Article 4(1)(a) of Regulation
No 1049/2001 is not incorrect in law.

46 It must be noted in that regard that Regulation No 1049/2001 is designed as is
stated in recital 4 and reflected in Article 1 to confer on the public as wide a
right of access as possible to documents of the institutions (Council v Access Info
Europe, C-280/11 P, EU:C:2013:671, paragraph 28 and the case-law cited).

47 However, that right is none the less subject to certain limitations based on grounds
of public or private interest. More specifically, and in reflection of recital 11,
Article 4 of Regulation No 1049/2001 provides for a number of exceptions
enabling the institutions to refuse access to a document where its disclosure would
undermine the protection of one of the interests protected by that provision
(Council v Access Info Europe, EU:C:2013:671, paragraph 29 and the case-law
cited).

48 Nevertheless, as such exceptions derogate from the principle of the widest
possible public access to documents, they must be interpreted and applied strictly

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(Council v Access Info Europe, EU:C:2013:671, paragraph 30 and the case-law
cited).

49 As is apparent from the judgment under appeal, document 11897/09 contains an
opinion of the Councils Legal Service, issued in the context of the adoption of the
Councils decision authorising the opening of negotiations, on behalf of the
European Union, in respect of the proposed agreement.

50 Ms int Veld does not dispute, moreover, that the exception to the right of access
linked to the protection of the public interest as regards the European Unions
international relations is capable of applying to such a document.

51 However, the mere fact that a document concerns an interest protected by an
exception to the right of access laid down in Article 4 of Regulation
No 1049/2001 is not sufficient to justify the application of that provision (see, to
that effect, Commission v ditions Odile Jacob, C-404/10 P, EU:C:2012:393,
paragraph 116).

52 Indeed, if the institution concerned decides to refuse access to a document which
it has been asked to disclose, it must, in principle, first explain how disclosure of
that document could specifically and actually undermine the interest protected by
the exception among those provided for in Article 4 of Regulation
No 1049/2001 upon which it is relying. In addition, the risk of the interest
being undermined must be reasonably foreseeable and must not be purely
hypothetical (Council v Access Info Europe, EU:C:2013:671, paragraph 31 and
the case-law cited).

53 Moreover, if the institution applies one of the exceptions provided for in
Article 4(2) and (3) of Regulation No 1049/2001, it is for that institution to weigh
the particular interest to be protected through non-disclosure of the document
concerned against, inter alia, the public interest in the document being made
accessible, having regard to the advantages of increased openness, as described in
recital 2 to Regulation No 1049/2001, in that it enables citizens to participate more
closely in the decision-making process and guarantees that the administration
enjoys greater legitimacy and is more effective and more accountable to the
citizen in a democratic system (Council v Access Info Europe, EU:C:2013:671,
paragraph 32 and the case-law cited).

54 However, as is evident from paragraph 7 of the judgment under appeal, the
Council did not provide anything in the decision at issue to demonstrate how
disclosure of document 11897/09 would risk specifically and actually
undermining the interest protected by the third indent of Article 4(1)(a) of
Regulation No 1049/2001.

55 Furthermore, the arguments put forward by the Council do not establish that the
General Courts reasoning in relation to the interpretation of that provision is
incorrect in law.
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56 In the first place, the case-law invoked by the Council does not reveal any general
rule under which disclosure of the existence of a divergence of views among the
institutions as to the legal basis on which one of them is empowered to open
negotiations to conclude an international agreement and, therefore, the
determination of the appropriate EU act for that purpose, would in itself
undermine the public interest as regards the European Unions international
relations.

57 First of all, in Commission v Council (EU:C:1971:32, paragraph 86), the Court
held that to have suggested to third countries, at an advanced stage of the
negotiations in respect of an international agreement, that there was now a new
distribution of powers within the European Union could jeopardise the successful
outcome of those negotiations. That does not correspond at all to the situation in
which there is disclosure, at most, of a divergence of opinion between institutions
as to the legal basis of a decision authorising the negotiation of an international
agreement. Nor does it mean that the decision in question could, on that basis, be
invalidated.

58 Next, in Opinion 1/75 (EU:C:1975:145), the Court referred to the negative
international repercussions that might flow from a possible decision of the Court
to the effect that an agreement is, either by reason of its content or of the
procedure adopted for its conclusion, incompatible with the provisions of the
Treaty. Lastly, in Opinion 2/00 (EU:C:2001:664, paragraphs 5 and 6), the Court
emphasised that to proceed on an incorrect legal basis is liable to invalidate the act
concluding the agreement, and that that is liable to create complications both at
EU level and in international law. The Courts considerations in the context of
those Opinions are set in the context of an examination of the objective of the
procedure laid down in Article 300(6) EC (now Article 218(11) TFEU). In the
present case, not only did the parties not avail themselves of that procedure for
prior referral to the Court of J ustice before the conclusion of the proposed
agreement, but in any case the risk that the Councils decision on the opening of
negotiations might be the subject of a judicial decision declaring it to be
incompatible with the Treaties was not contemplated.

59 In the second place, the General Courts reference in paragraph 54 of the
judgment under appeal to the procedure laid down under Article 300(6) EC is
merely descriptive. Such a reference must clearly be understood as an indication
that it is the Treaty itself which lays down a judicial procedure concerning the
legal issues that may be linked to the legal basis of a decision concerning the
conclusion of an international agreement, a procedure which precedes the signing
of the agreement and which is public, thereby ruling out any presumption that a
discussion that is made public, concerning the correct legal basis for such a
decision, can automatically specifically and actually undermine the public interest
as regards international relations.



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60 Lastly, in third place, in its assessment of the existence of a risk of a threat to that
interest, the General Court was fully entitled, in paragraph 55 of the judgment
under appeal, to take into consideration the fact that the main content of document
11897/09 had been made public in a Parliament resolution. In the context of that
assessment, which concerns the risk that disclosure of a document would lead to
harm to the interest protected under Article 4 of Regulation No 1049/2001, the
fact that the earlier disclosure was not in accordance with that regulation is not
relevant; the inferences to be drawn from such unlawfulness may have to be
drawn in the context of other legal remedies provided for by the Treaties.

61 Having regard to the foregoing, it must be concluded that the first part of the first
plea put forward by the Council in support of its appeal is unfounded.

62 By the second part of that plea, the Council submits that the General Court
wrongly carried out a full review of the legality of the decision at issue, when it
should have confined itself to a limited review, as is clear from the case-law of the
Court of J ustice.

63 It must be noted in that regard that while it is true that, as regards the scope of the
judicial review of the legality of a decision of an institution refusing public access
to a document on the basis of one of the exceptions relating to the public interest
provided for in Article 4(1)(a) of Regulation No 1049/2001, that institution must
be recognised as enjoying a wide discretion for the purpose of determining
whether the disclosure of documents relating to the fields covered by those
exceptions could undermine the public interest. The review by the Courts of the
European Union of the legality of such a decision must therefore be limited to
verifying whether the procedural rules and the duty to state reasons have been
complied with, whether the facts have been accurately stated, and whether there
has been a manifest error of assessment or a misuse of powers (Sison v Council,
C-266/05 P, EU:C:2007:75, paragraph 34).

64 However, where the institution concerned refuses access to a document the
disclosure of which would undermine one of the interests protected by
Article 4(1)(a) of Regulation No 1049/2001, that institution remains obliged, as
noted in paragraph 52 of the present judgment, to explain how disclosure of that
document could specifically and actually undermine the interest protected by an
exception provided for in that provision, and the risk of the interest being
undermined must be reasonably foreseeable and must not be purely hypothetical.

65 In paragraph 58 of the judgment under appeal, the General Court found that, with
the exception of those elements of document 11897/09 which concern the specific
content of the proposed agreement or the negotiating directives, which could
reveal the strategic objectives pursued by the European Union in the negotiations
concerning that agreement, the Council had not shown how, specifically and
actually, wider access to that document would have undermined the public interest
in the field of international relations.

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COUNCIL v IN T VELD



66 To that end, the General Court confined itself to verifying the statement of reasons
for the decision at issue in that regard. After having pointed out, in paragraph 41
of the judgment under appeal, that the Council was maintaining that that decision
referred to the risk associated with the disclosure of those elements of the analysis
relating to the legal basis of the proposed agreement, even if that was not
explicitly apparent from that decision, the General Court, on the basis of that
consideration, then confined itself to declaring, in paragraphs 46 to 50 of that
judgment, that that statement of reasons for the decision at issue was insufficient
in law, since merely noting the existence of that risk did not in itself satisfy the
requirement whereby the institution concerned must establish, specifically and
actually, the existence of a threat to the European Unions interest in the field of
international relations. The General Court ruled in that regard that, since the
choice of the legal basis rests on objective factors and does not fall within the
discretion of the institution, any divergence of opinion on that subject cannot be
equated with a difference of opinion between the institutions as to matters which
relate to the substance of the agreement, and which might have been liable to
damage the interests of the European Union in the field of international relations.

67 By contrast, in paragraphs 57 and 58 of the judgment under appeal, the General
Court considered that the statement of reasons put forward by the Council in
support of the decision at issue was sufficient in itself as regards the elements of
document 11897/09 concerning the specific content of the proposed agreement or
the negotiating directives, and concluded in paragraph 59 of that judgment that the
Council had established the risk of a threat to the public interest in the field of
international relations with regard to those elements only.

68 It follows from the foregoing that the General Court confined itself to reviewing
the statement of reasons underpinning the decision at issue and did not, therefore,
infringe the Councils discretion.

69 In the light of those considerations, the second part of the first plea put forward by
the Council in support of its appeal is also unfounded; accordingly this plea must
be rejected in its entirety.

The second plea, alleging infringement of the second indent of Article 4(2) of
Regulation No 1049/2001

The judgment under appeal

70 In the light of its finding following examination of the first plea in law put
forward by Ms int Veld in support of her action for annulment, the General Court
limited its examination of the second plea, alleging infringement of the second
indent of Article 4(2) of Regulation No 1049/2001, to the undisclosed parts of
document 11897/09 only, and excluded those dealing with the specific content of
the proposed agreement or the negotiating directives.


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71 In paragraphs 69 and 70 of the judgment under appeal, first of all, the General
Court held that the grounds of the decision at issue, according to which the
Council and its Legal Service could be deterred from asking for and providing
written opinions relating to sensitive issues if those opinions subsequently had to
be disclosed, were not substantiated by any specific, detailed evidence which
could establish in the present case the existence of a reasonably foreseeable and
not purely hypothetical threat to the Councils interest in receiving frank,
objective and comprehensive legal advice.

72 In paragraph 71 of the judgment under appeal, the General Court also held that,
since the possibility that the public interest in the field of international relations
could be undermined was provided for by a separate exception, covered by the
third indent of Article 4(1)(a) of Regulation No 1049/2001, the mere fact that the
legal advice contained in document 11897/09 concerned the field of the
international relations of the European Union was not in itself sufficient for the
application of the exception laid down in the second indent of Article 4(2) of that
regulation.

73 In paragraphs 72 to 74 of the judgment under appeal, the General Court went on to
note that, although it may be conceded that where international negotiations are
still ongoing, enhanced protection is necessary in respect of the documents of the
institution involved in those negotiations, in order to rule out any threat to the
interests of the European Union during the process of those negotiations, that
consideration has already been taken into account by the recognition of the wide
discretion given to the institutions in applying the exception under the third indent
of Article 4(1)(a) of Regulation No 1049/2001. In the context of the exception
provided for in the second indent of Article 4(2) of that regulation, the Council
cannot legitimately rely on the general consideration that a threat to a protected
public interest may be presumed in a sensitive area, in particular concerning legal
advice given during the negotiation process for an international agreement. Nor
may a specific and foreseeable threat to the interest in question be established by a
mere fear of disclosing to EU citizens differences of opinion between the
institutions regarding the legal basis for the international activity of the European
Union and, thus, of creating doubts as to the lawfulness of that activity.

74 Regarding the Councils argument concerning the risk of a threat to the ability of
its Legal Service to defend, in court proceedings, a position on which it had issued
a negative opinion, the General Court considered, in paragraph 78 of the judgment
under appeal, that an argument of such a general nature could not justify an
exception to the transparency required by Regulation No 1049/2001.

75 Lastly, according to the General Court, it was for the Council to balance the
particular interest to be protected by non-disclosure of document 11897/09 against
any overriding public interest justifying disclosure.



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76 In that regard, the General Court, in paragraphs 81 to 95 of the judgment under
appeal, noted that the requirements for transparency are greater where the Council
is acting in its legislative capacity. Yet, initiating and conducting negotiations in
order to conclude an international agreement fall, in principle, within the domain
of the executive. However, the General Court also added that application of the
principle of the transparency of the decision-making process of the European
Union could not be ruled out in international affairs, especially where a decision
authorising the opening of negotiations involves an international agreement which
may have an impact on an area of the European Unions legislative activity, such
as the proposed agreement which concerns, in essence, the processing and
exchange of information in the context of police cooperation, which may also
affect the protection of personal data. In that regard, the fact that document
11897/09 concerns an area potentially covered by the exception referred to in the
third indent of Article 4(1)(a) of Regulation No 1049/2001, relating to the
protection of the public interest in the field of international relations, is irrelevant
for the purposes of an assessment of the application of the separate exception,
relating to the protection of legal advice, provided for in the second indent of
Article 4(2) of that regulation. Moreover, the fact that the procedure for
concluding the proposed agreement was still ongoing at the time of the adoption
of the decision at issue is not conclusive in ascertaining whether, despite that risk,
there exists any overriding public interest justifying disclosure. Indeed, the public
interest in the transparency of the decision-making process would become
meaningless if, as the Commission proposes, it were to be taken into account only
in those cases where the decision-making process has come to an end.

77 On the basis of those considerations, the General Court upheld the second plea in
law put forward by Ms int Veld in support of her action for annulment.

Arguments of the parties

78 The second ground of appeal raised by the Council alleges infringement of the
second indent of Article 4(2) of Regulation No 1049/2001, and is in two parts.

79 By the first part of this plea, the Council, supported by the Commission, claims
that the General Court failed to consider the specific nature of the subject-matter
dealt with in the legal opinion contained in document 11897/09 and erroneously
applied the specific and actual harm standard.

80 In particular, the General Court had overlooked the specific circumstances of the
present case, in particular the fact that the international negotiations on a sensitive
matter relating to cooperation in the fight against terrorism were ongoing at the
material time, and that the institutions were in disagreement regarding the choice
of the legal basis of the proposed agreement. The fact that the General Court
failed to take into consideration, for the purposes of the exception in the second
indent of Article 4(2) of Regulation No 1049/2001, the subject-matter dealt with
in the legal opinion was inconsistent with the case-law of the Court of J ustice,

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according to which the area of activity to which a document relates and its
sensitive nature are relevant for the purposes of applying the relative exceptions
provided for in Article 4(2) and (3) of that regulation.

81 According to the Council, the General Courts insistence, in paragraph 73 of the
judgment under appeal, on the fact that the interests related to the negotiation of
the international agreement had already been taken into account by the
recognition of the wide discretion given to the institutions in applying the
exception under the third indent of Article 4(1)(a) of Regulation No 1049/2001 is
based on the false premiss that an institution cannot rely on the same factual
elements in order to justify the application of different exceptions under Article 4
of that regulation, since that premiss is supported neither by the wording of the
regulation itself nor by the relevant case-law, the Council citing in support of its
view Commission v Agrofert Holding, C-477/10 P, EU:C:2012:394, paragraph 55,
and Commission v ditions Odile Jacob EU:C:2012:393, paragraphs 113 to 115.

82 The Council adds in that regard that the General Court committed an error of law
by requiring it to establish the existence of specific and actual harm to the
protection of legal advice and to submit specific, detailed evidence proving the
existence of that harm.

83 In any event, the Council had explained, in the decision at issue, how, in the
present case, public access to document 11897/09 was likely to undermine the
interest protected by the exception in the second indent of Article 4(2) of
Regulation No 1049/2001. In particular, there was a real risk that the European
Parliament might seek to use elements in the legal opinion in the political
exchanges between the institutions in order to influence the pending negotiations.
Moreover, the negotiations had still been pending at the material time, while the
Court of J ustice had never ruled in favour of disclosure of a legal opinion in such
circumstances.

84 Lastly, the Council submits that the General Courts view, in paragraph 101 of the
judgment under appeal, that the public interest in the transparency of the
decision-making process would become meaningless if, as the Commission
proposes, it were to be taken into account only in those cases where the decision-
making process has come to an end, is inconsistent with the case-law of the Court
of J ustice, which admits that internal documents including legal opinions benefit
from a higher level of protection while the relevant procedure is pending. It is also
contrary to the wording of the second subparagraph of Article 4(3) of Regulation
No 1049/2001, which provides for a specific exception regarding the protection of
internal documents relating to a matter where the decision has not been taken by
the institution.

85 According to Ms int Veld, supported by the European Parliament, the General
Court in fact confined itself to considering whether the fact that the legal advice
related to the European Unions international relations should have changed its

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COUNCIL v IN T VELD



analysis, and concluded in paragraph 71 of the judgment under appeal that this
circumstance was not in itself sufficient to justify a refusal based on the
protection of legal advice.

86 In addition, the General Courts statement in paragraph 88 of the judgment under
appeal that public participation in the procedure relating to the negotiation and
the conclusion of an international agreement is necessarily restricted, in view of
the legitimate interest in not revealing strategic elements of the negotiations did
not mean that legal advice in relation to the legal basis of those negotiations is
particularly sensitive. In fact, the judgment under appeal already allowed the
Council to redact information from the opinion containing strategic elements of
the negotiations because it allowed the Council to redact those passages in the
requested document containing the analysis of the specific content of the
[proposed] agreement which could have revealed the strategic objectives pursued
by the European Union in the negotiations. The part of the judgment which
concerns the exception relating to legal advice therefore discussed only the
remainder of document 11897/09. The Councils arguments are therefore
unfounded.

87 As to the General Courts alleged error in the application of the specific and
actual harm standard, Ms int Veld refers back to her arguments in that regard
which were set out in the second part of the first plea.

88 Lastly, with regard to the alleged existence of exceptional circumstances in the
present case, Ms int Veld maintains, in response to the Councils arguments, that,
first, as regards the fact that disclosure should be refused on the ground that the
legal advice related to an internal discussion in the Council on the commencement
of the negotiations, that is not relevant, since all legal advice constitutes internal
discussions on the topic on which they are prepared. Secondly, as regards the fact
that the advice relates to the sensitive matter of terrorism and terrorist-financing,
the Council had not explained why this would be relevant for the purposes of
justifying the restriction of access to an opinion concerning the legal basis for
concluding an international agreement such as the proposed agreement. To the
extent that the opinion describes the content of that agreement and the strategic
objectives of the European Union, the General Court had decided that the Council
was not obliged to disclose them. As to the other parts of the opinion that is
those concerning the legal basis on which to conclude the proposed agreement
their possibly sensitive nature would not depend on the subject-matter of the
agreement itself. Thirdly, as regards the fact that the negotiations on that
agreement were still ongoing, the General Court had rightly explained that if
citizens were precluded from gaining access to internal documents of the
institutions on the ground that the decision-making process had not been
concluded, they would never be able to participate in that process. Furthermore,
the Councils reference in that context to Article 4(3) of Regulation No 1049/2001
was irrelevant, since that exception had not been invoked in the decision at issue.
Fourthly, in the light of the argument that disclosure of the document would

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J UDGMENT OF 3. 7. 2014 CASE C-350/12 P



increase the chances that the European Parliament might seek to use elements in
the legal opinion in the political exchanges between the institutions in order to
influence the pending negotiations, Ms int Veld notes that, as a Member of that
Parliament, she had already been able to take cognisance of the content of
document 11897/09 even before the decision at issue was adopted, and therefore,
if she had wanted to use those elements in the negotiations with the Council, she
could already have done so.

89 By the second part of its second plea, the Council, supported by the Commission,
claims that the General Court made an error of law in applying, in the context of
the present case, case-law of the Court of J ustice according to which it is
necessary, in the balancing exercise required by the last phrase of Article 4(2) of
Regulation No 1049/2001, to take account of the fact that a legal opinion has been
issued in the context of a legislative procedure (Sweden and Turco v Council,
C-39/05 P and C-52/05 P, EU:C:2008:374). The General Courts reasoning was
based on the premiss that the same level of transparency should apply to the
European Unions decision-making process during the negotiation of an
international agreement affecting the European Unions legislative activity as
applies to the legislative process of the European Union itself, which would
amount to an unwarranted extension of the judgment in Sweden and Turco v
Council (EU:C:2008:374) beyond the legislative sphere.

90 In fact, there is an important distinction between cases where the European Union
is acting in its legislative capacity and those where it is acting in its executive
capacity in conducting international relations. Regulation No 1049/2001 itself
recognised the special protection to be accorded to international relations, the
confidentiality of which is protected by an exception set out in the third indent of
Article 4(1)(a), a provision in respect of which the legislator had not, however,
foreseen a balancing of the competing interests.

91 Although issues of democratic accountability and EU citizens participation do
arise in relation to the conclusion of an international agreement and its subsequent
implementation by means of EU legislative acts, the Council maintains that that
cannot be the case during the preceding negotiation phase, in so far as it is
impossible to inform EU citizens at large without simultaneously informing the
international partners with whom the European Union is negotiating.

92 Against that argument, Ms int Veld notes that the General Court allowed the
Council to redact the passages in document 11897/09 discussing the specific
content of the proposed agreement which could have revealed the strategic
objectives of the European Union; therefore those arguments could not be relevant
for the discussion of the legal basis of the agreement, as no strategic elements
derived from that.

93 In addition, the fact that the legal advice related to international relations and that
Article 4(1) of Regulation No 1049/2001 contains a special mandatory exception

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protecting the European Unions international relations does not remove the need
to take into account the possibility of an overriding public interest in the context
of Article 4(2) of that regulation. It is precisely because of the impact of the
proposed agreement on the legislative activity of the European Union that is
the impact it has on rules that are binding on all EU citizens that the need to
confer greater legitimacy on the institutions and the increased confidence of
citizens in them constitute an overriding interest.

94 Lastly, as regards the point raised by the Council that, in the context of ongoing
negotiations, it is impossible to inform citizens at large without simultaneously
informing the international partners with whom the European Union is
negotiating, Ms int Veld states that, while that may be a relevant consideration
for the refusal of public access to that part of document 11897/09 concerning the
strategic objectives and negotiating tactics, that would not be the case as regards
the remainder of that document, which concerns only the question of the legal
basis.

Findings of the Court

95 As a preliminary point, it should be borne in mind that, according to the case-law
of the Court, as regards the exception relating to legal advice laid down in the
second indent of Article 4(2) of Regulation No 1049/2001, the examination to be
undertaken by the Council when it is asked to disclose a document must
necessarily be carried out in three stages, corresponding to the three criteria in that
provision (Sweden and Turco v Council, EU:C:2008:374, paragraph 37).

96 Accordingly, the Council must first satisfy itself that the document which it is
asked to disclose does indeed relate to legal advice. Secondly, it must examine
whether disclosure of the parts of the document in question which have been
identified as relating to legal advice would undermine the protection which must
be afforded to that advice, in the sense that it would be harmful to an institutions
interest in seeking legal advice and receiving frank, objective and comprehensive
advice. The risk of that interest being undermined must, in order to be capable of
being relied on, be reasonably foreseeable and not purely hypothetical. Thirdly
and lastly, if the Council takes the view that disclosure of a document would
undermine the protection of legal advice as defined above, it is incumbent on the
Council to ascertain whether there is any overriding public interest justifying
disclosure despite the fact that its ability to seek legal advice and receive frank,
objective and comprehensive advice would thereby be undermined (see, to that
effect, Sweden and Turco v Council, EU:C:2008:374, paragraphs 38 to 44).

97 By the first part of its second ground of appeal, the Council, in the first place,
claims that the General Court failed to take account, when assessing the risk that
the disclosure of document 11897/09 would undermine the interest protected by
the second indent of Article 4(2) of Regulation No 1049/2001, of the fact that the
content of that document was particularly sensitive, since it concerned ongoing

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J UDGMENT OF 3. 7. 2014 CASE C-350/12 P



international negotiations on a matter relating to cooperation in the fight against
terrorism.

98 It is sufficient to note in that regard that the General Court did in fact take that
point into consideration in paragraph 71 of the judgment under appeal, but ruled
that that fact, in itself, was not sufficient for the application of the relevant
exception to the right of access, since the possibility that the public interest in the
field of international relations could be undermined is provided for by a separate
exception.

99 That interpretation is not wrong in law.

100 First, it is true that an EU institution, when assessing a request for access to
documents which it holds, may take into account more than one of the grounds for
refusal set out in Article 4 of Regulation No 1049/2001 (see, to that effect,
Commission v ditions Odile Jacob EU:C:2012:393, paragraph 113, and
Commission v Agrofert Holding EU:C:2012:394, paragraph 55).

101 However, by its arguments, the Council is really seeking to justify the application
of a single ground for refusal the protection of the public interest as regards
international relations by invoking to that end two different exceptions set out
in Article 4 of Regulation No 1049/2001. Yet even on the assumption that
identical facts could justify the application of two different exceptions, where
as in the present case an applicant has unsuccessfully relied on the exception
expressly laid down for the protection of international relations, that applicant
cannot then be justified in referring to the same facts in order to establish a
presumption that an exception protecting another interest such as legal
advice should apply, without explaining how the disclosure of those documents
could specifically and actually undermine that other interest.

102 Secondly, the General Court itself acknowledged in paragraph 88 of the judgment
under appeal that public participation in the procedure relating to the negotiation
and the conclusion of an international agreement is necessarily restricted, in view
of the legitimate interest in not revealing strategic elements of the negotiations. In
that regard, the Councils complaint that the General Court failed to draw the
appropriate conclusions from that consideration has no basis in fact, since it is
precisely on the basis of that consideration that the General Court, in
paragraphs 35 to 39 of the judgment under appeal, considered that access to that
part of document 11897/09 which contained the strategic elements of the
negotiations could legitimately be refused on the basis of the exception set out in
the third indent of Article 4(1)(a) of Regulation No 1049/2001.

103 In the second place, the Council claims that the General Court erroneously applied
the specific and actual harm standard.

104 In that regard, it is sufficient to note that, in the light of the case-law mentioned in
paragraph 52 of the present judgment, the General Court correctly observed in
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paragraph 69 of the judgment under appeal that the risk that the disclosure of
document 11897/09 could specifically and actually undermine an institutions
interest in seeking and receiving frank, objective and comprehensive advice must
be reasonably foreseeable and not purely hypothetical.

105 In order to provide the necessary explanations to establish the existence of such a
risk, it is necessary, contrary to the Councils and Commissions assertions, to
carry out the examination described in paragraph 96 of the present judgment, even
if the document to which access is sought does not concern a legislative
procedure.

106 Admittedly the Court emphasised, in paragraph 46 of the judgment in Sweden and
Turco v Council (EU:C:2008:374), that the considerations, whereby it is for the
Council to balance the particular interest to be protected by non-disclosure of the
document concerned against, inter alia, the public interest in the document being
made accessible in the light of the advantages stemming, as noted in recital 2 in
the preamble to Regulation No 1049/2001, from increased openness, in that this
enables citizens to participate more closely in the decision-making process and
guarantees that the administration enjoys greater legitimacy and is more effective
and more accountable to the citizen in a democratic system, are of particular
relevance where the Council is acting in its legislative capacity.

107 However, the Court of J ustice has also stated that the non-legislative activity of
the institutions does not fall outside the scope of Regulation No 1049/2001.
Suffice it to note in that respect that Article 2(3) of that regulation states that the
latter applies to all documents held by an institution, that is to say, drawn up or
received by it and in its possession, in all areas of EU activity (see, to that effect,
Sweden v MyTravel and Commission, C-506/08 P, EU:C:2011:496,
paragraphs 87, 88 and 109).

108 In the third place, the Council claims that, contrary to the criticism levelled at it by
the General Court, as set out in the judgment under appeal, it had explained why,
in the light of the circumstances of the case, public access to document 11897/09
was likely to undermine the interest protected by the exception in Article 4 of
Regulation No 1049/2001.

109 As regards, on the one hand, the Councils arguments as to the existence of a real
risk of harm to the international negotiations, in that the European Parliament
would seek to use the information contained in the legal opinion in order to
influence the ongoing negotiations and to challenge the legality of the Councils
decision on the conclusion of the proposed agreement, suffice it to note that that
criticism overlooks the fact that the General Court decided that the Council was
justified in refusing access to those parts of document 11897/09 that related to the
specific content of the proposed agreement and the strategic objectives which the
European Union pursued in the negotiations. However the Council did not provide


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any evidence to establish how the disclosure of the remainder of that document
would have given rise to such risks.

110 On the other hand, as regards the Councils argument that the General Court failed
to take account of the fact that the negotiations were ongoing at the time of the
request for access to document 11897/09, it must be noted that the General Court
did in fact explicitly examine that consideration in paragraphs 72 and 73 of the
judgment under appeal, and concluded that it had already been taken into account
by the recognition of the wide discretion given to the institutions in applying the
exception under the third indent of Article 4(1)(a) of Regulation No 1049/2001.

111 In the light of the foregoing considerations, the first part of the second plea raised
by the Council in support of its appeal must be rejected.

112 Given that the Council has, in the context of the first part of its second ground of
appeal, unsuccessfully challenged the General Courts reasoning in the judgment
under appeal on the basis of which the General Court held, in paragraph 102 of
that judgment, that the matters invoked in the decision at issue did not prove that
the disclosure of document 11897/09 would have undermined the protection of
legal advice , there is no need to examine the second part of that plea, since the
arguments set out are ineffective. That part of the plea relates to the General
Courts alternative grounds, according to which the Council had in any event
failed to ascertain whether there was an overriding public interest justifying fuller
disclosure of document 11897/09 in accordance with the second indent of
Article 4(2) of Regulation No 1049/2001.

113 It follows from all of the foregoing considerations that the second plea must also
be rejected; accordingly the appeal must be dismissed in its entirety.


Costs

114 Under Article 184(2) of the Rules of Procedure of the Court of J ustice, where the
appeal is unfounded, the Court is to make a decision as to the costs.

115 Under Article 138(1) of the Rules of Procedure, which applies to the procedure on
an appeal by virtue of Article 184(1) of those rules, the unsuccessful party is to be
ordered to pay the costs if they have been applied for in the successful partys
pleadings. Article 140(1) of the Rules of Procedure provides that the institutions
which have intervened in the proceedings are to bear their own costs.

116 Since the Council has been unsuccessful and Ms int Veld has applied for costs,
the Council must be ordered to pay the costs. The European Parliament and the
Commission shall bear their own costs.


On those grounds, the Court (First Chamber) hereby:

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COUNCIL v IN T VELD



1. Dismisses the appeal;

2. Orders the Council of the European Union to pay the costs;

3. Orders the European Parliament and the European Commission to
bear their own costs.

[Signatures]























































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