Soms Estrategias y Politicas de Desarrollo

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APUNTES METODOLGCOS PARA LA

ELABORACN DE ESTRATEGAS Y
PLANES REGONALES

Esteban Soms Garca

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NDICE

Presentacin................................................................................................................. 4
DOCUMENTO No 1: CONCEPTOS BSICOS ............................................................ 5
1. PLANFCACN: PROCESO Y MTODO ........................................................... 6
1.1 Concepto de planificacin...................................................................................... 6
1.2 La planificacin como proceso............................................................................... 9
CUADRO No. 1 PROCESO DE LA PLANFCACN.................................................. 11
1.3 La planificacin como mtodo.............................................................................. 12
CUADRO No. 2 MTODO DE LA PLANFCACN.................................................... 13
2. MAGEN-OBJETVO, OBJETVOS Y METAS..................................................... 14
2.1 Concepto de magen-objetivo .............................................................................. 14
2.2 Objetivos y metas ................................................................................................ 15
3. ESTRATEGA...................................................................................................... 16
3.1 Concepto de estrategia........................................................................................ 16
3.2 Estrategia regional de desarrollo.......................................................................... 19
4. POLTCAS Y PROGRAMAS .............................................................................. 21
4.1 Polticas de desarrollo.......................................................................................... 21
4.2 Programas estratgicos ....................................................................................... 22
5. DAGNOSTCO Y PROGNOSS.......................................................................... 23
BBLOGRAFA......................................................................................................... 25
DOCUMENTO No 2: CICLO DEL PROCESO DE PLANIFICACIN......................... 26
1. CONSDERACONES GENERALES................................................................... 27
2. NECESDAD DE UN MARCO DE REFERENCA................................................ 28
3. ACERCA DEL MTODO Y LA PLANFCACN................................................ 31
4. ETAPAS Y OPERACONES DE LA PLANFCACN........................................ 34
CUADRO No. 1 ETAPAS Y OPERACONES DEL PROCESO DE PLANFCACN...... 37

3
5. DAGRAMAS: CCLO COMPLETO Y CCLOS PARCALES DE LA
PLANFCACN ...................................................................................................... 38
BBLOGRAFA......................................................................................................... 44
DOCUMENTO No 3: ALCANCE Y CONTENIDO DE UNA ESTRATEGIA
REGIONAL................................................................................................................... 45
1. MARCO NSTTUCONAL ................................................................................... 46
2. CONTENDO Y FORMA DE UNA ESTRATEGA REGONAL ............................ 50
2.1 Situacin actual y perspectivas ............................................................................ 53
2.2 Objetivos.............................................................................................................. 55
2.3 Estrategia de desarrollo ....................................................................................... 57
2.4 Polticas ............................................................................................................... 59
2.5 Programas estratgicos ....................................................................................... 60
3. NSTRUMENTOS PARA EL DESARROLLO REGONAL................................... 62
BBLOGRAFA......................................................................................................... 66
DOCUMENTO No 4: SECUENCIA DE TRABAJO..................................................... 67
1. LA ESTRATEGA COMO NSTRUMENTO......................................................... 68
2. GUA DE PROCEDMENTOS ............................................................................ 71
2.1 Elaboracin y aprobacin de la estrategia............................................................ 72
2.2 Secuencia de actividades..................................................................................... 73
A. ACTVDADES PRELMNARES. ......................................................................... 76
B. DEFNCN DEL "PROYECTO REGONAL....................................................... 78
C VABLDAD DEL PROYECTO REGONAL ......................................................... 80
D POLTCAS E NSTRUMENTOS ......................................................................... 83
E ANLSS DE LA CARTERA DE PROYECTOS................................................... 86
F CORRESPONSABLDAD NSTTUCONAL ....................................................... 88

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Presentacin
La Divisin de Planificacin Regional del Ministerio de Planificacin y Cooperacin, tiene entre
sus objetivos apoyar el desarrollo de capacidades en los Gobiernos Regionales en lo que se
refiere a la elaboracin de diagnsticos, estrategias y planes de desarrollo econmico, social y
territorial. En cumplimiento de esta misin, en 1995, con el auspicio del Programa de Apoyo al
Desarrollo Regional PNUD MDEPLAN, se elabor la presente gua metodolgica que incluye
definiciones, secuencias metodolgicas y procedimientos para la elaboracin de los planes y
estrategias destinados a impulsar el desarrollo regional.
En cuanto a su estructura, la gua metodolgica est compuesta de cuatro documentos:
1. Conceptos bsicos;
2. Ciclo del proceso de planificacin;
3. Alcance y contenido de una Estrategia Regional;
4. Secuencia de Trabajo.
Esta gua, en lo fundamental, pretende:
a) Establecer un Ienguaje de pIanificacin de uso comn. Una terminologa clara y
definiciones de trabajo que contribuyan a un mejor desempeo de los equipos tcnicos en
regiones.
b) Proponer un esquema de forma y contenido para las estrategias regionales, homogneo en
sus estructura, pero con posibilidades de adaptacin de acuerdo a las circunstancias
especficas de cada regin.
c) Presentar una forma de planificar el desarrollo regional, que se ajuste a las realidad
nacional, las experiencias prcticas tenidas hasta la fecha y los diversos avances o
experiencias exitosas logrados en esta materia.
d) Sistematizar procedimientos de trabajo susceptibles de ser probados y ajustados en la
prctica.

DOCUMENTO N 1: CONCEPTOS BSCOS

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APUNTES METODOLGICOS PARA LA ELABORACIN DE
ESTRATEGIAS Y PLANES REGIONALES

DOCUMENTO No 1:
CONCEPTOS BSCOS


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1. PLANIFICACIN: PROCESO Y MTODO
1.1 Concepto de pIanificacin
Aplicada al campo del desarrollo en general o al del desarrollo regional en particular, la
planificacin debe ser entendida como un instrumento de trabajo que busca anticipar
acontecimientos econmicos y sociales para intentar encauzarlos en una direccin determinada.
Es pues, una forma de intervencin sobre Ia reaIidad a partir de informacin sistematizada,
procedimientos de coordinacin institucional y activacin de canales de participacin, cuyo
propsito central es lograr objetivos que interesan a toda la sociedad o a una parte de ella.
La planificacin es un ejercicio metodoIgico que busca formas integradas de solucin a los
problemas. En esta direccin, la planificacin privilegia la coherencia, tanto interna entre sus
componentes, como respecto a los factores externos sobre los cuales pretende incidir.
La planificacin es un conjunto de procedimientos para relacionar lo que se quiere lograr
(objetivos), con la forma de lograrlo (estrategia) y los mecanismos de que se dispone para tales
propsitos (instrumentos). En este sentido, la planificacin es iterativa, en tanto desarrolla sus
planteamientos y propuestas a travs de sucesivas aproximaciones, proponiendo, verificando y
retroalimentando las proposiciones iniciales.
Conocidos especialistas han realizado significativos aportes explicando el concepto de
planificacin. No obstante las diferencias de enfoque -derivadas del marco terico de referencia
de cada uno de ellos o de su particular perspectiva disciplinaria- puede apreciarse una gran
convergencia en torno a los principales elementos que caracterizan a la planificacin:

"La planificacin (es un proceso que) permite aclarar el porvenir, facilita el debate econmico
y social y valoriza la coherencia". (Guillaume, 90)

".....la planificacin...un mtodo para actuar racionalmente sobre la realidad"
(Matus, 72).

"....la planificacin...es un proceso de reflexin y accin humana, basada en esta reflexin"
(Chadwick, 71).

"Asumamos, en principio, que la planificacin se refiere al clculo que precede y preside la
accin"...."para que la reflexin se identifique con la planificacin debe relacionarse con la
accin" (Matus, 88)

"Llamaremos planificacin al clculo situacional sistemtico que relaciona el presente con el
futuro y el conocimiento con la accin. La reflexin que es inmediatista, tecnocrtica y parcial

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no es planificacin, y tampoco es planificacin la reflexin que se asla de la accin y deviene
en mera investigacin sobre el futuro". (Matus, 88)
En particular, en referencia a la pIanificacin regionaI:

"El proceso de planificacin regional se presenta como una secuencia de decisiones y
acciones que debe incidir sobre los factores que determinan la conformacin del espacio de
manera de lograr la configuracin requerida para el cumplimiento de determinados objetivos"
(De Mattos, 1976).

"Un conjunto de acciones orientadas a racionalizar el proceso de toma de decisiones que
origina y controla el proceso de cambio econmico y social en un sistema espacial" (Boisier,
1975).
La lectura cuidadosa de las citas anteriores, devela aspectos sumamente valiosos para
entender los alcances de una planificacin moderna. Entre ellos: la idea de reflexin asociada a
la accin; el clculo sistemtico como base para decisiones estratgicas; la necesidad de indagar
el futuro para decidir sobre el presente; la necesidad de coherencia entre los objetivos y los
medios que se destinan para alcanzarlos. En lo especfico de la planificacin regional: la
necesaria articulacin con el funcionamiento del sistema espacial, buscando incidir racionalmente
sobre los factores que han dado como resultado la actual configuracin.
En otro orden de cosas, se ha dicho tambin -por parte de diferentes autores- que la
planificacin es una dimensin importante de la capacidad de gobernar, particularmente vlida
cuando se requiere desplegar esfuerzos permanentes para lograr objetivos a largo plazo. En
efecto, cuando se desea adoptar la mejor decisin, optar entre alternativas, evaluar las
posibilidades de modificar las tendencias de la economa o asegurar la consistencia interna de los
programas de inversin pblica, se est recurriendo directa o indirectamente a las tcnicas e
instrumentos de la planificacin.
No obstante lo anterior, la planificacin se ha visto afectada durante las ltimas dcadas por la
escasa e irregular aceptacin que ha tenido como instrumento de apoyo para la toma de
decisiones, aduciendo entre otros argumentos: la ineficacia de algunos planes del pasado y su
incapacidad para modificar los designios del mercado, as como el voluntarismo normativo
expresado en objetivos generalmente ms asociados a la ansiedad por revertir situaciones
problemticas que a la posibilidad real de incidir sobre los acontecimientos que le dieron origen.
La restauracin del prestigio de la planificacin, pasa por responder ciertas dudas derivadas de
las transformaciones ocurridas en los ltimos tiempos: i) )qu tipo de planes son posibles en el

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contexto actual?; ii) )quin o quines planifican?; iii) )a quines obliga y a quines inducen las
polticas y programas contenidas en los planes?; iv) )cul es el plazo de la planificacin?; v)
)planificacin orientada solamente a racionalizar la inversin pblica, o, planificacin integral para
materializar proyectos polticos de gran alcance?
Estas interrogantes, relacionadas con el estilo, orientacin y propsito de una renovada
modalidad de planificacin, en definitiva, remiten a su capacidad como instrumento eficaz para
perfilar el futuro, optar por determinados cursos de accin y, en general, hacer polticamente
viables las soluciones propuestas.
Con relacin a esta deseable capacidad de la planificacin como instrumento para la
"construccin" de una propuesta estratgica de largo aliento, es necesario tener muy en cuenta la
siguiente advertencia: "Asociar la planificacin con el pensamiento sobre el futuro en general,
como se ha hecho frecuentemente, es hacer tan amplio el trmino que pierde todo sentido
prctico (if planning is everything, maybe its nothing). Tambin lo es asociar la planificacin con
la toma de decisiones, como tambin se ha hecho. Si planificar significa, un procedimiento
formalizado para producir resultados articulados sobre sistemas coordinados de decisiones,
entonces creo que una cosa queda clara: la planificacin no es un medio para crear estrategias
sino para hacer operativas las estrategias creadas por otros medios" (Mintzberg 1991).
Como se analizar en los apuntes metodoIgicos No. 2 y 3 de esta serie, bajo los actuales
parmetros de la accin gubernamental en regiones, esta afirmacin de Henry Mintzberg resulta
particularmente pertinente, por cuanto reconoce un entorno de intenciones, metas y propuestas,
que son determinantes para la planificacin pero que no se generan necesariamente como
resultado de los estudios y clculos del planificador.
Dicho entorno, en el caso de la planificacin regional, est generalmente definido por: acuerdos
polticos; dilogos entre actores sociales; decisiones adoptadas por autoridades de distintos
niveles de gobierno; decisiones del sector privado; etc. No es de extraar entonces, que el
enfoque del presente trabajo tienda a orientarse hacia un estilo de planificacin regional centrado
en Ios acuerdos sociaIes que permitan hacer posibles los propsitos estratgicos, as como en
Ios procedimientos destinados a cauteIar Ia coherencia entre dichos propsitos y los medios
utilizados.
Lo anterior, en oposicin a un estilo de planificacin centrado preferentemente en la regulacin
de las tareas propias de la tecno-estructura y el aparato administrativo, o bien, de una
planificacin que imagina poder disciplinar o condicionar las iniciativas surgidas en el entorno
poltico y social.

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De acuerdo con este enfoque y para facilitar la explicacin de los conceptos que se vern ms
adelante, interesa rescatar aqu la doble naturaleza de la planificacin:

La planificacin como proceso, en cuanto secuencia de instancias donde interactan los
propsitos polticos del gobernante, el anlisis de los tcnicos y los cambiantes parmetros
de una realidad regional dinmica.

La planificacin como mtodo, en cuanto secuencia ordenada de actividades y
procedimientos para asegurar la coherencia y consistencia interna del plan, as como la
viabilidad de los objetivos y de las acciones a emprender.
1.2 La pIanificacin como proceso
Entendida como un proceso interactivo permanente, la planificacin no es lineal sino que puede
adoptar diversas formas y seguir diferentes caminos. Puede iniciarse formalmente, por ejemplo, a
partir de la discusin de problemas y prioridades con los representantes de la comunidad
organizada; desencadenarse a partir de la constatacin por parte de los tcnicos de los impactos
econmicos o ambientales de algn proyecto importante; o, como casi siempre ocurre, surgir
como necesidad de respuesta a un conjunto de demandas sociales contingentes.
En cualquier caso, las operaciones y actividades propias de la planificacin tendern a inducir y
ordenar los debates con la autoridad poltica y los agentes sociales, segn una secuencia circular
de momentos analticos y propositivos que se suceden uno a otro dando lugar a acuerdos y
definiciones por aproximaciones sucesivas.
Como se puede apreciar en el diagrama adjunto (Cuadro No. 1) dicho proceso, desde el inicio
se inscribe y est determinado por referentes exgenos normalmente contenidos en el conjunto
de las poIticas nacionaIes (1) (globales y sectoriales) que fijan las pautas y criterios en materia
de desarrollo del pas y que, de una u otra forma, inciden en el desarrollo de las regiones. Estas
polticas sern determinantes para orientar dos momentos analticos que se relacionan
mutuamente: el relativo a la interpretacin de la estructura y forma de funcionamiento deI
sistema regionaI (2) y el destinado a identificar y jerarquizar las demandas y aspiraciones de Ia
sociedad (3).
El anlisis de la estructura y funcionamiento del sistema regional debe entenderse como un
mecanismo permanente de conocimiento de la situacin y tendencias de la regin y de
comparacin de ese conocimiento con las demandas y aspiraciones de la sociedad regional. De
esta manera, este momento analtico no es una simple "lectura" de hechos econmicos, sino una

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interpretacin, calificacin y jerarquizacin de los problemas y oportunidades regionales, en
funcin de un determinado marco conceptual y normativo.
Las demandas y aspiraciones de la sociedad regional deben, a su vez, ser examinadas y
contrastadas con relacin a las polticas nacionales que inciden en el desarrollo regional,
estableciendo las correlaciones que resulten necesarias para determinar la viabilidad de las
objetivos y prioridades que vayan surgiendo. Dems est decir que los objetivos y prioridades no
se inventan, sino que deben ser propuestos y priorizados escuchando las apreciaciones y puntos
de vista de los representantes de la comunidad organizada.
El camino entre la situacin actual y la situacin deseada surge de la revisin y estudio
cuidadoso de los cursos de accin posibIes (4), actividad que debe ser coherente en todos sus
trminos, tanto con las conclusiones del anlisis del sistema regional, como con los objetivos y
prioridades surgidos del estudio de las demandas sociales.
Los cursos posibles de accin sealan opciones acerca de qu conviene hacer y cmo hacerlo
y, para ello, ser necesario recurrir al conjunto de instrumentos disponibIes (5), que tienen por
objeto definir quin ser el responsable principal y con qu se cuenta para poner en marcha una
determinada opcin estratgica.
Una vez logrados los principales acuerdos y compromisos con los diferentes actores
involucrados en el proceso de planificacin, comienza la fase de administracin y ejecucin, para
lo cual se requiere de un conjunto de mtodos de seguimiento y evaIuacin (6), que permitan
detectar las modificaciones experimentadas respecto a la situacin inicial, dando origen a nuevos
anlisis, consultas y negociaciones, generndose ciclos sucesivos de revisin, evaluacin y
ajuste.


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CUADRO No. 1 PROCESO DE LA PLANIFICACIN


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1.3 La pIanificacin como mtodo
Desde la perspectiva de quien elabora los planes regionales, la secuencia metodolgica de la
planificacin sigue un orden de razonamiento deductivo que va desde la prefiguracin del futuro
deseado, a la formulacin de los mecanismos que lo harn posible (polticas, programas y otros
instrumentos).
El Cuadro No. 2 adjunto (versin modificada para los propsitos de este trabajo, del esquema
propuesto por Carlos de Mattos en 1976) permite visualizar las principales etapas de dicha
secuencia metodolgica.
Como se puede apreciar, desde esta perspectiva metodolgica, el acento est puesto en la
coherencia entre los distintos componentes, verificada en todo momento a travs del diagnstico-
prognosis y otros anlisis de coherencia. As, interesa alcanzar la plena congruencia de: i) los
objetivos especficos en relacin a la imagen-objetivo; ii) los objetivos entre s; iii) la estrategia en
relacin a los objetivos; iv) las polticas y programas en relacin a la estrategia; v) las polticas y
programas entre s; vi) los dems instrumentos propuestos en relacin a la estrategia, las
polticas y los programas.
El diagnstico, la prognosis y los anlisis de coherencia se entienden, a este efecto, como
procedimientos para la verificacin de problemas, interpretacin de tendencias y exploracin de
posibilidades, de modo de hacer viables las propuestas del plan.
El cicIo compIeto de Ia pIanificacin, entendido como la secuencia integrada que abarca
tanto el proceso interactivo con diversos actores, como el mtodo de trabajo destinado
a lograr la coherencia interna de las propuestas, ser presentado en forma detallada en el
Documento No. 2 de esta serie de Apuntes MetodoIgicos.

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CUADRO No. 2 MTODO DE LA PLANIFICACIN


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2. IMAGEN-OBJETIVO, OBJETIVOS Y METAS
2.1 Concepto de Imagen-objetivo
La imagen-objetivo o imagen futura, remite al conjunto de ideas principales de lo que se quiere
lograr y se caracteriza por expresar en trminos globales las intenciones que mejor reflejan la
situacin deseada a largo plazo. El trmino imagen-objetivo es usado con frecuencia tanto en la
planificacin clsica, como en la planificacin estratgica situacional. Con algunas diferencias, en
la terminologa del mtodo de escenarios, equivaldra al llamado escenario normativo. En la
planificacin estratgica corporativa se usa, por lo general, el trmino misin, asociado al
propsito final de una determinada empresa o negocio.
Desde una perspectiva temporal, la imagen-objetivo es entendida ocasionalmente como la
situacin a lograr dentro del plazo de vigencia del plan. No obstante, para la mayora de los
especialistas dicha imagen-objetivo se ubica siempre en el largo plazo (independiente de la
duracin del plan), como gua para definir objetivos especficos y caminos a seguir en el corto y
mediano plazo: "magen-objetivo es la situacin general escogida como un objetivo de referencia
que est ms all del horizonte de tiempo del plan" (C. Matus, 88).
Una imagen-objetivo no puede ser entendida como la simple anticipacin de un promisorio
panorama econmico y mejores condiciones de vida para la poblacin. Debe incluir adems: la
organizacin social deseada, la evolucin del contexto cultural, las futuras estructuras
institucionales, as como todos aquellos elementos que permiten describir integralmente el futuro
deseado, incluidas las transformaciones de la estructura espacial. Asimismo debe evitar los
desbordes imaginativos y las pretensiones excesivas, colocndose en el terreno de lo que es
razonablemente posible, en funcin de las tendencias previsibles.
Como se puede apreciar, la imagen-objetivo no podr ser "fabricada" en el escritorio del
planificador, sino que deber surgir del pensamiento poltico dominante y del modelo de desarrollo
econmico y social que ste preconiza. Su validacin, en cambio, s es una tarea que
corresponde al planificador, en cuanto a l corresponder asegurar la consistencia de la
imagen-objetivo con las tendencias de crecimiento a futuro y su factibiIidad en funcin de los
medios disponibles.
Por ltimo, en razn de que la imagen-objetivo constituye un compromiso social de largo
alcance, deber reflejar los principales puntos de acuerdo y prioridades de los principales actores
sociales de la regin. En este sentido, tendr que ser sometida a su consideracin desde los
primeros encuentros destinados a definir objetivos y perfilar la estrategia de desarrollo.

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2.2 Objetivos y metas
Los objetivos describen los propsitos especficos de un determinado plan. Responden a lo que
se pretende lograr en las diferentes dimensiones del desarrollo (econmica, social, cultural,
territorial, etc.), situndose en el marco general de referencia dado por la imagen-objetivo.
Los objetivos de un plan no surgen en forma completa y definitiva al principio del proceso de
planificacin, sino que se van poco a poco configurando en la medida que se cuenta con
informacin detallada y se van constatando nuevas demandas y problemas. En ciertas ocasiones
la definicin de los objetivos pasa de lo ms general a lo ms particular y, en otras, sucede al
contrario. En cualquier circunstancia, lo importante ir estableciendo en cada momento la relacin
entre objetivos y soluciones concretas, utilizando a los primeros como criterio para la seleccin
entre cursos alternativos de accin.
A este respecto, es necesario tener siempre presente tres caractersticas de los objetivos que
guiarn un plan de desarrollo:

Los objetivos deben tener un nivel intermedio de generalidad, es decir, ser lo suficientemente
especficos para ayudar a elegir entre opciones estratgicas; pero, al mismo tiempo, ser lo
suficientemente generales como para permitir la exploracin de diferentes soluciones.

Los objetivos deben ser pertinentes al contexto especfico del plan, adoptando formas que
reconozcan la naturaleza y complejidad de la problemtica en estudio, as como su carcter
dinmico. En el caso de un plan regional, esto significa que los objetivos debern tener una
clara relacin con las caractersticas econmicas, sociales y fsico-espaciales de la regin.

Los objetivos deben referirse a procesos de cambio ms que a estados finales. Dado el
carcter dinmico del entorno social, econmico y poltico -en la medida de lo posible- los
objetivos deberan comprometer la voluntad de avanzar en una determinada direccin, sin llegar
a convertirlos en una especie de normativa forzosa e inmutable, que no recoge las variaciones
que naturalmente irn ocurriendo en la sociedad.

Los objetivos pueden referirse a situaciones deseadas en materias especficas como: la
evolucin esperada de las principales actividades econmicas; la superacin de situaciones
deficitarias; las transformaciones y regulaciones del espacio urbano y rural; las
reorganizaciones institucionales necesarias, etc. Pero tambin pueden referirse a valores
que se desea implantar y/o desarrollar, como: mayor participacin en las decisiones; mejor
proyeccin nacional o internacional de la regin, satisfaccin de aspiraciones de la
comunidad en orden a mejorar la calidad de vida o abrir nuevos horizontes para la juventud.

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Si para un objetivo se establece el tiempo en que se habr de cumplir y/o alguna medida
especfica del logro, se est hablando propiamente de metas. En el lenguaje de la planificacin
del desarrollo, a diferencia de los objetivos, las metas comprometen magnitudes y plazos. La
diferencia no est dada, entonces, por la generalidad o especificidad de los enunciados
declarativos, sino por la "medida" (en trminos cuantitativos y/o en el tiempo) en que se espera
lograr los resultados.
Como comentario al margen, con relacin al tema de los objetivos y metas, es preciso hacer
notar que en determinados momentos histricos parece producirse una cierta simplificacin en las
formas de interpretar la realidad, favorecindose el consenso en torno a propsitos globales,
independientemente de lo imprecisos que sean los procedimientos para alcanzarlos.
En el marco de las prioridades gubernamentales actuales, por ejemplo, el consenso aludido se
manifiesta claramente en la importancia que se le asigna a objetivos y metas orientados a:
superar la pobreza extrema; lograr una gestin eficiente en todas sus formas; iniciar una
segunda fase del modelo exportador; descentralizar las decisiones. Asimismo, se aprecia una
notable convergencia en torno a: mejoramiento en la atencin de salud; reformas al sistema
educativo; capacitacin laboral acorde con los nuevos desafos econmicos; desarrollo e
innovacin tecnolgica en la pequea y mediana empresa; etc. Todos estos objetivos, sin duda,
deben pasar a formar parte de cualquier propuesta de desarrollo regional, sin perjuicio de las
formas particulares que adoptarn en cada caso.
3. ESTRATEGIA
3.1 Concepto de estrategia
No existe una definicin nica de estrategia, ni consenso entre los especialistas respecto al
proceso mediante el cual ella se genera. Para algunos, principalmente aquellos que trabajan
dentro de los esquemas de la llamada planificacin tradicional o normativa, la estrategia es el
resultado de un proceso tcnico de diagnstico y prospeccin de las tendencias evolutivas de las
principales variables. Para otros, especialmente aquellos que trabajan con los mtodos de la
planificacin estratgica (corporativa o situacional) la estrategia nace de un esfuerzo creativo
inicial, que deber ser revisado y perfeccionado a travs de posteriores anlisis.


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En el primer caso, la formulacin estratgica suele entenderse como una actividad separada de
la definicin de objetivos, debiendo en su momento, probar su consistencia con dichos objetivos y
realizar los ajustes que resulten necesarios. En el segundo caso, en cambio, la estrategia
aparece ntimamente asociada con una determinada imagen-objetivo a largo plazo y, por ello,
considera al tema de la determinacin de objetivos como parte del trabajo mismo de formulacin
estratgica. Esta sutil diferencia metodolgica es ms formal que real, por cuanto en ambas
situaciones se ajustan sus componentes por aproximaciones sucesivas, involucrando por
extensin, algunos elementos del diagnstico, anlisis de tendencias y diversos otros aspectos.
Pero las diferencias y matices conceptuales expresados por algunos autores no se limitan slo
a la forma de vincular la estrategia con los objetivos, sino que se extienden a toda la compleja
relacin entre formulacin estratgica y proceso de planificacin. En este sentido, es frecuente
encontrar en la literatura especializada expresiones contrapuestas tales como: "los planes son un
instrumento para formular estrategias"..., "la estrategia es un plan"..., "la estrategia da lugar y se
expresa a travs de diversos planes". Esta vez, las diferencias provienen del particular enfoque
de cada autor, independientemente de que se trate de defensores de la planificacin tradicional,
la estratgica corporativa o la estratgica situacional.
Sin perder de vista los aspectos comentados, a continuacin se transcriben algunas
definiciones de estrategia que contribuyen a aclarar su sentido y sus alcances.
Para Ackoff una estrategia es fundamentalmente un conjunto de criterios para encarar
situaciones, en un contexto relativamente conocido: "Una estrategia es una regla que dicta el
curso de accin a tomar en el caso de cada situacin posible" (Ackoff, 1962).
Por su parte, S. Boisier afirma: "una estrategia es una manera de actuar, de enfrentar la
realidad (que no es un medio puramente fsico e inanimado, sino por el contrario, un medio social)
que implica un intento de anticipacin a las reacciones que desata una accin dada, y por tanto se
supone un conocimiento acerca del patrn de conducta (pasado, presente, futuro) de quien
reacciona, sea un individuo, una empresa, una colectividad o un Estado."
Para F. Ordez "Una estrategia... (es).... una secuencia general y flexible de acciones a
implementar para conseguir un conjunto dado de objetivos" (Ordez, 76).
Desde una perspectiva algo diferente, Brian presenta la estrategia como un todo estructurado,
que incluye las metas, la programacin de acciones y el conjunto de elementos necesarios para
hacerla viable, an frente a reacciones inesperadas del entorno: "En el campo de la
administracin, una estrategia, es el patrn o plan que integra las principales metas y polticas de
una organizacin, y, a la vez, establece la secuencia coherente de las acciones a realizar. Una

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estrategia adecuadamente formulada ayuda a poner orden y asignar, con base tanto en sus
atributos como en sus deficiencias internas, los recursos de una organizacin, con el fin de lograr
una situacin viable y original, as como anticipar los posibles cambios en el entorno y las
acciones imprevistas de los oponentes inteligentes" (Brian, 93).
Destaca en la definicin anterior un elemento de gran importancia, la necesidad de que
cualquier propuesta estratgica anticipe posibles reacciones de oponentes que, en su momento,
defendern sus propios intereses y objetivos. Es decir, una formulacin estratgica flexible que
permita tomar decisiones oportunas y consistentes, considerando las reacciones del sistema
afectado. Diversos autores insisten sobre este mismo punto, la existencia de oponentes activos
que se sumarn, intentarn modificar o resistirn con fuerza las acciones propuestas (Ver:
Gilbaud, Boisier, Matus, Mintzberg, etc.), agregando que las estrategias debern ser formuladas
de manera tal, que sea posible adaptarlas a un amplio rango de circunstancias sin perder de vista
la orientacin general previamente acordada. He aqu algunos ejemplos:
"Estrategia es la teora del movimiento hacia el objetivo, donde el criterio de decisin de cada
movimiento es obtener el mximo de libertad de juego despus de cada decisin y respuesta del
oponente" (Gabor, 1970).
Comentando esta ltima definicin, C. Matus anota un aspecto crucial que no puede ignorar una
estrategia: "el encadenamiento de movimientos, acciones, encuentros u operaciones eficaces
para ganar ms libertad de accin que el oponente y en base a ese desbalance alcanzar el
objetivo".
Por el contrario, no correspondera hablar de estrategia cuando se enfrenta a un oponente
pasivo, como la naturaleza, o cuando se programan las actividades rutinarias de instituciones o
empresas. Esta ltima afirmacin podra ser matizada, cuando independientemente de la
pasividad o actividad de los actores, "no existen caminos nicos para resolver los problemas"
(Boisier,1990) y, en consecuencia, se requiere de una visin de conjunto de las posibilidades y
limitantes para poder optar por el camino ms conveniente.
C. Matus, ahondando en el carcter flexible de la estrategia, incorpora la nocin de que los
problemas sociales -y por tanto las soluciones- jams podrn ser totalmente estructurados y
determinados, no existen reglas fijas ni se puede anticipar los resultados. Al respecto seala: "En
el sistema social las reglas del juego son flexibles y modificables, los problemas que enfrentan los
jugadores son cuasi estructurados, las soluciones no son conocidas ni aceptables para todos, no
existe fecha de comienzo y trmino del juego pues se trata de una continuidad histrica y el final
del juego est abierto a muchas posibilidades porque los jugadores pueden crear nuevos

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elementos capaces de generar la diferencia entre la victoria y la derrota". (Matus, 88).
Los conceptos, advertencias y consideraciones que destacan o sugieren las definiciones
anteriores constituyen, sin duda, temas de reflexin y anlisis. No obstante lo anterior, y
atendiendo al propsito del presente documento en cuanto herramienta de apoyo para las tareas
de planificacin, es preciso rescatar algunos elementos que caracterizan y definen los rasgos
principales de una estrategia para el desarrollo: i) su obligada referencia a una
visin de Iargo pIazo, en el marco de las orientaciones que emanan de la autoridad poltica; ii)
su propsito integrador, que busca armonizar propuestas y potenciarlas entre s; iii) su
fIexibiIidad y versatiIidad para adaptarse a los cambios ocurridos en el entorno social, poltico y
econmico; iv) su carcter de instrumento de negociacin con los diferentes agentes sociales.
Una estrategia de desarrollo se expresa como un conjunto estructurado de proposiciones
que describen Ia voIuntad y forma de actuacin de Ia autoridad poItica, anticipando los
enfoques y prioridades que guiarn los programas y las polticas a mediano y largo plazo. Dichas
proposiciones encuentran su fundamento en los estudios tcnicos y decisiones de Gobierno que
hayan sido necesarios para poder discriminar entre diferentes opciones y cursos de accin,
resolviendo en favor de la mejor estrategia posible.
3.2 Estrategia regionaI de desarroIIo
"La idea de desarrollo regional se asocia a un proceso de cambio socio-econmico sostenido y
localizado cuya finalidad ltima es el progreso de la regin, de la comunidad regional y, de cada
persona de la regin" (Boisier, 93).
En particular una estrategia para eI desarroIIo regionaI -sin alejarse del concepto general de
estrategia descrito en el punto 3.1- se caracteriza por estar situada "ms cerca" de actores
sociales concretos y por estar asimilada a un entorno geogrfico perfectamente definido. Por
estas razones, deber necesariamente conceptualizarse como un conjunto de proposiciones y
vas de actuacin institucional, destinados a modificar el funcionamiento del sistema regional, pero
teniendo particular cuidado de incorporar la dimensin territorial de dicho sistema, con todo lo que
ello significa. Es decir, tanto la estructura territorial de las actividades econmicas, como la
organizacin social y cultural del espacio regional.
Hay que reconocer que este es un punto que no siempre ha sido resuelto de manera exitosa en
las experiencias del pasado reciente. Por el contrario, es bastante habitual encontrar en los
planes y estrategias regionales un enfoque exclusivamente sectorial, donde se proponen acciones

20

en el campo de la salud, la educacin, las actividades productivas y la infraestructura,
argumentando a partir de la racionalidad individual de cada proyecto, sin la ms mnima
referencia a la "lgica espacial" del conjunto de acciones. La cercana de los actores y sus
intereses en un espacio regional definido, suele en cambio mover la discusin de los problemas y
soluciones hacia enfoques integrados que poco tienen que ver con la segmentacin de la
realidad "por sectores". No es raro entonces que, por la fuerza de los hechos y por razones
prcticas, las negociaciones terminen reducidas a la defensa de mltiples demandas puntuales,
cuyo agregado slo por casualidad podra traducirse en cambios estructurales.
En una estrategia que incorpora la dimensin territorial, las principales
decisiones estratgicas son aquellas que establecen la orientacin general del desarrollo
econmico y social en un espacio determinado, estimando la viabilidad de las acciones
propuestas en funcin de los cambios predecibles e impredecibles del entorno.
Estas decisiones estratgicas son las que permitirn dar forma a los objetivos y metas trazados
y permitirn delinear los lmites dentro de los cuales se habr de operar, considerando las
potencialidades y limitantes internas de la regin y las restricciones y oportunidades impuestas
por el modelo econmico nacional. A su vez, tales decisiones son las que determinan los
recursos que la regin habr de destinar a los principales programas y proyectos y el tipo de
polticas que debern ponerse en prctica para asegurar los resultados esperados.
En este sentido, las decisiones estratgicas se orientarn preferentemente a establecer:
a) Cules sern las polticas y acciones destinadas a impulsar, consolidar o, en su caso,
regular el desarrollo de las actividades productivas de la regin.
b) Cules sern las prioridades en materia de enlaces y redes, tales como carreteras, lneas
de alta tensin, aducciones de agua potable, tendido telefnico, canales principales de
riego, etc.
c) Cules sern las prioridades en cuanto a equipamiento regional como, por ejemplo en
materia de puertos, aeropuertos, obras de riego, hospitales, centros educativos, espacios
recreativos, etc.
d) Cul es la forma general de reordenamiento territorial que se propone para la regin en el
mediano y largo plazo.

21

4. POLTICAS Y PROGRAMAS
4.1 PoIticas de desarroIIo
La estrategia se expresa y pone en prctica fundamentalmente a travs de polticas y de
programas. As como la estrategia se asocia, en trminos generales, con qu conviene hacer en
un perodo dado y cmo hacerlo; las polticas definen las pautas especficas que habrn de
orientar las acciones pblicas y privadas. Los programas, por su parte, establecen quin realizar
las acciones propuestas, cundo y con qu recursos.
Las polticas son pues, un instrumento de la estrategia y un complemento indispensable de los
programas. Son, en sntesis, una gua para orientar Ia toma de decisiones por parte de los
diversos actores sociales, en la cual se establecen las posibiIidades y Imites en que dicha
accin habr de desenvolverse.
Las polticas operan a distintos niveles segn su especificidad. Algunas veces se orientan a
definir el curso a seguir en decisiones de contingencia y suelen estar asociadas a temas muy
especficos o propsitos de coordinacin operativa, as por ejemplo: "la postulacin al fondo
especial...... deber cumplir con tales requisitos". Sin embargo este tipo de polticas, aunque son
fundamentales para el acompaamiento de acciones y para optimizar la gestin, no pueden
considerarse como pautas o guas para decisiones estratgicas.
Slo aquellas polticas asociadas con los principales objetivos, pueden llamarse propiamente
poIticas estratgicas, por ejemplo: "El Gobierno apoyar mediante..... todas aquellas iniciativas
que conlleven innovacin tecnolgica y faciliten la insercin de nuevos productos en mercados
externos" o bien "a igualdad de costos, se dar prioridad a aquellos proyectos que ayuden a
superar la extrema pobreza".
Las poIticas estratgicas regionaIes deben ser consistentes con sus equivalentes a nivel
nacional, ya que en conjunto ilustran acerca del modelo econmico y social que inspira la accin
gubernamental. Asimismo, las polticas regionales deben ser coherentes con los postulados de la
estrategia y con los programas de accin, con los cuales interacta en forma dinmica no slo al
momento de formular los planes, sino durante su ejecucin, seguimiento, evaluacin y
retroalimentacin. En definitiva, las polticas de desarrollo concretan la voluntad del Gobierno
Regional y definen su prctica de administracin y gestin, durante la vigencia de una
determinada estrategia.


22

La estrategia regional -en cuanto sntesis conceptual- permite ordenar y jerarquizar la
formulacin de las polticas regionales de desarrollo. Pero, como sucede en todo proyecto social,
tanto la estrategia como las polticas, deben prever situaciones y respuestas inesperadas en tanto
ocurren en un ambiente o entorno matizado por lecturas contrapuestas de la realidad y eventuales
conflictos de intereses. En otras palabras, ser necesario un cierto grado de flexibilidad en la
formulacin y aplicacin de las polticas, de modo que sea posible sacar el mximo provecho de
un universo, quizs rico en posibilidades; pero tambin plagado de elementos adversos y
contradictorios.
4.2 Programas estratgicos
Como se seal anteriormente, los programas estratgicos renen y sistematizan el conjunto de
acciones (principales) que habrn de llevarse a cabo, especificando responsables, plazos y
recursos involucrados. En particular, los programas expresan secuencias correlacionadas de
proyectos y acciones, definiendo etapas y eventos en los cuales podrn evaluarse los avances en
el cumplimiento de los objetivos.
Desde la perspectiva de la planificacin estratgica situacional, Carlos Matus (1988) define el
concepto de programa en los siguientes trminos: "Es el conjunto orgnico de proyectos
estratgicos, operaciones, acciones, etc., que aplicados sobre la situacin inicial alterarn a sta
en la direccin de la situacin-objetivo, con un grado aceptable de correspondencia y
probabilidad. Es la expresin coherente del diseo normativo".
Para todos los efectos prcticos los programas deben entenderse como un
conjunto ordenado de acciones que impliquen coordinacin en el tiempo de personas,
instituciones y recursos de cualquier tipo. Pero tambin los programas deben entenderse como
propuestas poItico-tcnicas que facilitan y hacen posible sumar fuerzas en torno a objetivos
compartidos y, en este sentido, su consistencia, coherencia y viabilidad son requisitos
indispensables para respaldar los compromisos que se vayan configurando durante su
preparacin, ejecucin y posterior evaluacin de resultados.
Es preciso recordar que, desde el punto de vista de los procedimientos establecidos, los
programas representan uno de los caminos ms adecuados para establecer la coherencia
temporal entre las acciones previstas en un horizonte de mediano o largo plazo, y las acciones
operativas de corto plazo. Asimismo, los programas son el principal vnculo entre la propuesta
estratgica y el proceso presupuestario mediante el cual se asignan los recursos regionales y

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sectoriales.
En razn de lo anterior, la elaboracin de programas no slo requiere de un detallado anlisis
de los problemas que se pretende resolver, sino adems de un diseo cuidadoso del conjunto de
operaciones involucradas, asignacin de responsabilidades e instancias de coordinacin. De este
modo, los programas constituyen una herramienta importante del proceso de planificacin y una
de las formas concretas y especficas para la materializacin de la estrategia regional.
5. DIAGNOSTICO Y PROGNOSIS
"El diagnstico plantea el anlisis y la evaluacin de la situacin actual del fenmeno o entidad
a planificar y de su evolucin histrica en un determinado perodo del pasado; su propsito
fundamental es detectar los principales obstculos que se oponen al cumplimiento de la situacin
postulada por la imagen, e identificar las potencialidades que podran contribuir a lograrla. De tal
forma, el diagnstico constituye un instrumento para probar la viabilidad de la imagen futura,
pudiendo incluso conducir a su ajuste o reformulacin.... Desde que estos anlisis constituyen un
elemento necesario para respaldar la efectividad de las diversas acciones de planificacin, el
diagnstico configura una actividad permanente que se va desarrollando y completando a lo largo
del proceso de toma de decisiones que caracteriza a la planificacin" (C. de Mattos, 76).
Se ha elegido la definicin anterior, por su acertada conceptualizacin del diagnstico como una
actividad que "acompaa" al proceso de planificacin en todas sus fases, en contraposicin a la
concepcin de diagnstico como actividad "previa" a la definicin de objetivos, la formulacin
estratgica, las polticas y los programas.
Es precisamente atendiendo a este concepto de diagnstico como actividad analtica
permanente de verificacin y juicio tcnico, que se ha dejado como ltimo tema de este
documento; tras haber sealado e insistido acerca de la importancia de la coherencia interna
entre objetivos y propuestas, as como de la necesidad de revisin y ajuste respecto a una
realidad compleja y cambiante.
El diagnstico no es tal si se limita a la mera descripcin de la realidad. Por el contrario, su
verdadero valor radica en su capacidad explicativa y de prediccin. Su elaboracin implica reunir
un conjunto de informacin relevante y til destinada a poder interpretar el comportamiento y/o
funcionamiento de la estructura econmica, social y espacial (por ejemplo, de una determinada
regin).

24

En este intento, juega un importante papel la indagacin sobre las tendencias evolutivas de
dicha estructura, la prediccin de posibles eventos futuros (positivos o negativos) y la
prefiguracin de alternativas a largo plazo. Por ello, tanto la prospectiva como la construccin de
escenarios, se entienden como mtodos asociados al diagnstico y, de hecho, se habla del
diagnstico-prognosis como un solo conjunto de actividades.
La prognosis, compartiendo la funcin del diagnstico en el proceso de planificacin, busca
anticipar escenarios completos o eventos especficos de modo de tomar decisiones en el presente
que aseguren los resultados esperados o rectifiquen situaciones no deseadas.
"El propsito de la planificacin no es el futuro sino el presente. El clculo sobre el futuro slo es
un medio para darle racionalidad al clculo sobre las decisiones presentes. Ambos clculos se
complementan. El clculo sobre el futuro es dominante en el plano de la eficacia direccional; el
clculo sobre el presente es dominante en el plano de la accin concreta que cambia las
situaciones. As podremos rescatar el sentido prctico de la planificacin" (Matus, 88).
El diagnstico en la planificacin regional conlleva entre otras cosas, analizar cuidadosamente
las orientaciones que se derivan del proyecto poltico nacional y, en el plano estrictamente
tcnico, rescatar los elementos ms valiosos que arrojan las experiencias pasadas as como
encontrar los factores que permitan reducir la incertidumbre del futuro.
Estos tres elementos constituyen las referencias fundamentales de anlisis para descubrir lo
posible dentro del amplio espectro de lo deseable. La percepcin y toma de conciencia respecto
de las limitaciones y capacidades con que se cuenta, unido a la aproximacin al "deber ser"
permitir, al momento de disear la estrategia, proyectar sobre bases realistas nuevos caminos y
cursos de accin .
Todo diagnstico-prognosis debe basarse en datos confiables y en un conjunto de hiptesis
acerca del probable comportamiento futuro del sistema en estudio. El reconocimiento de que
existe un abanico de interpretaciones posibles, naturalmente puede conducir a poner en tela de
juicio la pertinencia de los enfoques y cursos de accin elegidos. No es raro, en estas
circunstancias, que al evaluar comportamientos y tendencias se llegue incluso a cuestionar las
bases tericas que se tuvieron en cuenta al formular las hiptesis iniciales de trabajo.


25

BIBLIOGRAFA
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Soms, Esteban: Previsin, coherencia y gestin democrtica; 91 Congreso de la S.M.P., Mxico,
1992

DOCUMENTO N 2: CCLO DEL PROCESO DE PLANFCACN

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DOCUMENTO No 2:
CCLO DEL PROCESO DE PLANFCACN


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1. CONSIDERACIONES GENERALES
Quienes estn familiarizados con la planificacin regional "en terreno", tienen clara conciencia de
las complicaciones que suelen surgir tanto al interior del equipo tcnico, como en su entorno. En
el equipo tcnico: por falta de informacin adecuada, confusiones conceptuales, mtodo de
trabajo inapropiado y, especialmente, por las dificultades para hacer funcionar al grupo con lgica
y objetivos comunes. En el entorno, entre otras: por la presin de los asuntos urgentes en
desmedro de los realmente importantes, por la poca receptividad al razonamiento terico de parte
de algunas de las personas que intervienen durante el proceso de elaboracin de los planes, o
por la interferencia de decisiones anteriores que resultan francamente contradictorias con la visin
estratgica que se pretende desarrollar.
En gran medida problemas como los mencionados pueden ser atenuados, si se cuenta con un
buen planteamiento inicial del proyecto regional que se postula, basado en una apreciacin
terica que permita explicar el funcionamiento de la economa regional y sus tendencias
evolutivas. Este planteamiento inicial, contribuye a disipar confusiones y divergencias al interior
del equipo tcnico y ordena la discusin en el ambiente externo.
Pero, adems, se requiere definir muy claramente las etapas y operaciones del proceso de
planificacin que se llevar a cabo; distinguiendo entre la secuencia de la planificacin regional en
trminos generales y los pasos a seguir frente a un caso especfico. En el presente documento -y
como complemento de los conceptos bsicos contenidos en el Documento No. 1- se aborda la
primera de ellas, es decir, Ia secuencia generaI (o cicIo) deI proceso de pIanificacin,
sistematizando las operaciones o eventos que ocurren (o deberan ocurrir) en cada una de sus
etapas. En el Documento No. 4 de esta serie, en cambio, se propone una secuencia especfica
para elaborar una Estrategia Regional de Desarrollo.


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2. NECESIDAD DE UN MARCO DE REFERENCIA
Para interpretar el funcionamiento de un sistema regional, proyectar tendencias relevantes,
derivar conclusiones orientadoras y anticipar cursos de accin coherentes y viables, es decir, para
pronunciarse sobre los aspectos medulares que interesan a la planificacin regional, es preciso
contar con un cuerpo o marco terico que permita interpretar las relaciones estructurales que
rigen el comportamiento de las diversas variables asociadas al crecimiento regional. Atendiendo
a la naturaleza de la planificacin regional, este marco terico debe incluir explcitamente la
dimensin espacial (o territorial) del desarrollo econmico.
"En lo esencial, dicho marco terico debe referirse en forma funcional y dinmica a las
vinculaciones existentes entre las diversas partes del espacio geogrfico y las actividades
productivas que en ella se localizan. En otras palabras, debe establecer, con alcance explicativo
y normativo, el carcter de las interdependencias de los elementos de la estructura territorial y los
de la estructura productiva". (De Mattos, 76).
Variados y relevantes aportes tericos han surgido, desde principios de siglo, como respuesta a
inquietudes y problemas relacionados con la dimensin espacial o territorial del crecimiento
econmico, ya sea desde una visin amplia referida a conjuntos de pases, a conjuntos de
regiones de un pas en particular, a regiones y subespacios especficos o a ciudades. Aportes
significativos en este sentido, han sido generados por el pensamiento econmico neoclsico:
desde los modelos de organizacin espacial de Christaller y Lsh y la teora de los polos de
crecimiento de F. Perroux, hasta la teora de la base de exportacin de D. North, incluyendo los
importantes trabajos de Hirshman, Myrdal, Alonso, Williamson y muchos otros. Desde
perspectivas diferentes es preciso destacar, asimismo, otras valiosas contribuciones a la teora
del desarrollo espacial o territorial, como las que en su momento plantearon J. L. Coraggio, A.
Probst y M. Castells.
En la ltima dcada, han comenzado a surgir interesantes aportes derivados del anlisis de los
efectos territoriales de los recientes procesos de globalizacin, reestructuracin econmica y de la
revolucin cientfico-tcnica. Aunque todava, desde esta perspectiva, no se dispone de
construcciones tericas acabadas, ya comienza a visualizarse una nueva corriente de
pensamiento que introduce cuestionamientos de fondo a los enfoques tradicionales, en razn de
las dramticas transformaciones ocurridas a nivel mundial.

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Slo con el propsito de ubicar al lector en lo que ha sido la evolucin de las llamadas teoras
del desarrollo regional, se ofrece a continuacin una breve sntesis de los enfoques ms
difundidos.
Andrzej Wrbel en un artculo de 1979, propone una clasificacin de los principales trabajos
tericos vinculados a la preocupacin por el desarrollo territorial, agrupndolos en cuatro
categoras:
a) "Modelos del tipo base econmica y modelos asociados del tipo etapas del crecimiento,
diseados para explicar cmo crece una regin".
b) "Modelos de desigualdad regional de ingresos que buscan explicar de qu manera el
crecimiento se transmite entre las diversas regiones".
c) "Construcciones basadas en el concepto de polo de crecimiento".
d) "El modelo centro periferia transformado luego en teora del desarrollo polarizado".
El primer grupo de trabajos, desarrollado a partir de los aportes de D. North y C. Tiebut, es
particularmente pertinente para explicar la forma en que una regin pasa por sucesivas etapas de
desarrollo, a partir de la explotacin de un determinado bien exportable y sus efectos
multiplicadores sobre la economa de la regin en que se localiza la produccin de dicho bien.
Tales efectos llevarn progresivamente a la diversificacin de actividades productoras de bienes y
servicios, tanto de aquellas relacionadas con la produccin del bien exportable como las de tipo
auxiliar, las residenciarias e, incluso, las independientes. En las etapas finales, la concurrencia de
recursos de inversin y fuerza de trabajo calificada hacia la regin se traducir en economas
externas que contribuirn a consolidar una nueva estructura econmica, asegurando al mismo
tiempo las condiciones de continuidad necesarias para incrementar el proceso de diversificacin
productiva de la regin.
La secuencia lgica de este modelo terico permite, por ejemplo, configurar propuestas
estratgicas consistentes con la etapa evolutiva en que se encuentra una determinada regin, as
como anticipar eventuales medidas inductivas que contribuyan a detonar las transformaciones del
sistema, en la direccin deseada.
En el segundo grupo de contribuciones tericas destacan, entre otros, los aportes de Hirschman
y Myrdal, quienes hacen hincapi en la nocin de que la desigualdad entre regiones es una
condicin inevitable del crecimiento econmico y esbozan explicaciones acerca de la forma en
que se transmiten en el espacio los impulsos de desarrollo. En este sentido, visualizan una

30

conjugacin en el tiempo y en el espacio de efectos centrpetos y centrfugos que son activados
por las regiones ms desarrolladas afectando a las regiones menos desarrolladas, en un proceso
que tiende a producir un creciente desequilibrio entre ellas. Advierten estos autores, sin embargo,
que esta situacin negativa se tiende a revertir a largo plazo, reducindose paulatinamente los
desequilibrios entre regiones.
Este conjunto de planteamientos tericos proporciona una buena base para estudiar, por
ejemplo, el comportamiento histrico de sistemas constituidos por dos o ms regiones; sin
embargo, no esta concebido para interpretar el funcionamiento de la economa de una regin,
individualmente considerada.
Con relacin al tercero y cuarto conjunto de planteamientos, es importante destacar que una de
las vetas tericas ms exploradas (y explotadas) ha sido sin duda la asociada a los conceptos de
"polo de crecimiento" y "polarizacin". Dichos conceptos, definidos originalmente por F. Perroux
en 1955, fueron utilizados profusamente en los aos sesenta (en forma correcta o equivocada)
como principios orientadores para formular una significativa cantidad de planes de desarrollo
regional, en toda Amrica Latina.
Al conjunto de elementos aportados por mltiples especialistas, defendiendo o criticando la
teora de los polos de crecimiento y sus implicaciones prcticas (Boudeville, Kuklinski, Paelinck,
Lasun, Boisier, etc.), se suman otros enfoques que tambin gozaron de cierta popularidad.
Entre ellos, merece ser destacado el sustentado por John Friedmann a fines de los aos sesenta,
quien formul su modelo "centro-periferia" a partir del concepto econmico y geogrfico de polo
de crecimiento, asociado con algunos elementos provenientes de la teora de la dependencia,
para concluir proponiendo la conocida teora del desarrollo polarizado.
Bajo este enfoque, el crecimiento econmico regional se entiende como un fenmeno inducido
por el surgimiento de una actividad principal (industrial), que estructura en torno a s el conjunto
de actividades de una regin, generndose relaciones de dependencia que trascienden el mbito
meramente productivo, alcanzando al sistema social, la cultura e, incluso, las formas de ejercer la
autoridad. As, el concepto de desarrollo polarizado surge asociado a la transformacin
estructural del sistema regional, donde la capacidad innovadora de la industria principal y la regin
o ciudad donde sta se localiza, configuran un "centro de cambio" que subordina el desempeo
de las "regiones perifricas" en todos los rdenes.
Algunos de los postulados de la teora en cuestin, fueron duramente criticados en su
momento. A ello se suman voces recientes, que cuestionan la vigencia de los polos en su

31

acepcin original, en razn de las importantes transformaciones que han ocurrido en los ltimos
aos, tanto en las formas de organizacin para la produccin, como en materia de desarrollo
tecnolgico y en el campo de las comunicaciones. Estos cambios en la base de la estructura
productiva del pas y de algunas regiones, han venido favoreciendo el desarrollo de pequeas
unidades productivas altamente especializadas, desplazando a la gran industria del pasado,
modificndose sustancialmente los factores que regan la localizacin de estas empresas y las
formas de vinculacin con su entorno.
En general, las elaboraciones tericas que aqu se mencionan, proveen apenas de
explicaciones parciales o se concentran en aspectos especficos del funcionamiento de los
sistemas regionales. No obstante, han sido y siguen siendo marcos de referencia de innegable
utilidad para poder analizar diversos aspectos relativos a la evolucin de las economas
regionales.
Como bien lo seala Carlos de Mattos: "Estos esfuerzos buscaron incorporar en forma explcita
la dimensin espacial a la teora econmica e intentaron explicar las condiciones y los factores
que determinan el crecimiento regional. El cuerpo terico que se ha ido configurando
a partir de all se encuentra an en una etapa de incipiente desarrollo, de forma que resulta ms
apropiado hablar de contribuciones tericas antes que de una teora sistemtica y
totalizante........En buena medida, ello se explica por la circunstancia de que la preocupacin por
incorporar en forma explcita los aspectos espaciales a la teora econmica aparece tardamente y
se desarrolla con vinculaciones dbiles con las preocupaciones centrales del anlisis econmico"
(C de Mattos, 76).
3. ACERCA DEL MTODO Y LA PLANIFICACIN
Mucho se ha especulado acerca de las diferencias y similitudes entre las principales
metodologas de planificacin, aportando interesantes argumentos acerca de las particularidades
de cada una de ellas. Antecedentes sobre esta materia pueden ser consultados en el documento
"Mtodos y Tcnicas de Planificacin Regional", elaborado por Lus Riffo como parte de los
trabajos del Programa de Apoyo al Desarrollo Regional (PADERE), en el marco del convenio
MDEPLAN / PNUD.
No se puede hablar de que existan metodologas de planificacin buenas o malas y menos usar
como medida de su utilidad el probado xito o fracaso de algunos planes especficos. Lo cierto,
es que las principales y ms difundidas metodologas son instrumentos desarrollados de acuerdo

32

con los requerimientos y la problemtica del contexto histrico en que fueron requeridos; teniendo
una importante incidencia, en este sentido, el rol que le correspondi asumir al Estado en cada
momento histrico, as como la mayor o menor aceptacin que en su momento tuvieron los
modelos tericos y aportes conceptuales producidos por las corrientes de pensamiento
dominantes.
En la post guerra y particularmente a partir de los aos cincuenta, la planificacin se vea como
una forma de prevenir la aparicin de un nuevo perodo recesivo parecido al ocurrido en la dcada
del '30, y se confiaba en la capacidad del Estado para comandar la reactivacin de las actividades
productivas primarias, inducir el desarrollo de las actividades secundarias y crear la infraestructura
necesaria que favoreciera el creciente proceso de expansin industrial. En el plano tcnico, los
planificadores intentaban generar propuestas integrales, privilegiando los programas y acciones
que se visualizaban como ms acordes con las previsiones macroeconmicas de corto, mediano
y largo plazo. El impulso al desarrollo se asociaba, tanto con las posibilidades gubernamentales
de llevar adelante los proyectos de infraestructura bsica (energtica, portuaria, vial, de riego,
etc.), como con la capacidad de las empresas pblicas productoras de insumos y bienes
intermedios, las de comercializacin y las prestadoras de servicios de apoyo.
En los ltimos 20 aos, con la implantacin a nivel mundial de modelos econmicos de corte
neoliberal, la privatizacin de las grandes empresas y la aceptacin de un rol del Estado
solamente inductor y subsidiario, aquel estilo de planificacin integral y normativa fue
reemplazado por diversos instrumentos destinados a optimizar la asignacin de los recursos
presupuestarios aplicados a la construccin de obras pblicas, equipamiento primario y subsidios
sociales, incluidos los destinados a la construccin de viviendas.
Bajo nuevos parmetros, hoy en da, comienza a redefinirse el papel del Estado en el sentido de
lograr una conduccin ms eficaz que permita -por ejemplo- abatir las cifras de la extrema
pobreza, evitar la destruccin de los recursos no renovables y poner al pas en condiciones de
enfrentar una nueva fase exportadora.
Tambin en los mbitos regional y local se requiere de una firme y perseverante conduccin
estatal, especialmente en lo que se refiere a situaciones problemticas tales como: i) la
aceleracin de la concentracin econmica en el centro del pas, confirmada por algunos estudios
recientes; ii) las situaciones crticas en algunos lugares especficos, donde la actividad econmica
principal se ha estancado o ha entrado en franca declinacin (ejemplo: Taltal, secano costero de
las regiones V y V, zona del carbn); iii) ausencia de expectativas a largo plazo, en regiones
donde las ventajas comparativas estn mermadas por el escaso conocimiento del potencial de

33

recursos o las distancias excesivas a los centros de consumo (ejemplo: zonas extremas).
Lo anterior, unido al creciente inters de los actores sociales por participar en la discusin de las
soluciones a los problemas que les ataen, han contribuido a poner nuevamente en el escenario
poltico la imperiosa necesidad de la descentralizacin en la toma de decisiones, la mayor
autonoma presupuestaria de los Gobiernos Regionales y la urgencia por estimular iniciativas
productivas.
En sntesis, ante la compleja tarea de impulsar una nueva fase del desarrollo econmico y
atender oportunamente las demandas sociales nacionales y regionales, comienzan a cobrar
renovada vigencia diversas modalidades de previsin, anlisis y coordinacin. Se recurre para
ello al instrumental de la planificacin, perfeccionando sus mtodos de acuerdo a las
circunstancias del presente y rescatando los elementos ms valiosos de la experiencia acumulada
en materia de mtodos, procedimientos y tcnicas.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, en el presente documento se pretende
entregar algunas orientaciones acerca de la secuencia operativa de la planificacin regional y
comunal, en concordancia con el paradigma y la normativa vigentes. Con este propsito, en el
presente documento se muestra el cicIo compIeto de Ia pIanificacin, integrando las etapas y
operaciones que este involucra en cuanto proceso interactivo y mtodo de trabajo. Como ya se
dijo, este esfuerzo de ordenamiento se complementa con lo expuesto en el Documento N1 3:
Alcance y Contenido de una Estrategia Regional.
La secuencia general o ciclo de la planificacin que se propone, como se podr apreciar, se
apoya en una concepcin metodolgica que combina elementos provenientes de la planificacin
tradicional, la planificacin estratgica situacional y el mtodo de escenarios:

De la pIanificacin tradicionaI toma la secuencia deductiva, la nocin de diagnstico como
actividad analtica destinada a comprobar cada decisin operativa durante el proceso de
planificacin, as como la forma de trabajo por aproximaciones sucesivas.

De la pIanificacin estratgica adopta las formas de interaccin con el entorno (concepto
de situacin) y el concepto de imagen-objetivo entendido como prefiguracin de situaciones
futuras deseables, ubicadas ms all del horizonte del plan.

Del mtodo de escenarios rescata la posibilidad de anticipar el futuro, presentndolo como
una visin sistmica de las situaciones posibles, derivada de un conjunto coherente de
hiptesis construidas a partir de un anlisis estructural de las principales tendencias.

34

No son stos los nicos elementos considerados, pero s los ms importantes. El ciclo
completo y los ciclos parciales se muestran en los correspondientes diagramas, en forma
detallada, al final de estas pginas. La secuencia sealada en dichos diagramas no implica que
en toda circunstancia deba seguirse al pie de la letra, pero se considera til y didctico presentar
paso a paso las etapas y procedimientos como una forma de estimular la discusin al interior de
los equipos de planificacin.

4. ETAPAS Y OPERACIONES DE LA PLANIFICACIN
Tanto a nivel nacional como regional, la planificacin es un medio para hacer operativa la
estrategia elegida. Como tal supone una serie de decisiones lgicas y concatenadas, que
requieren en todo momento de informacin confiable y oportuna, apoyos instrumentales y
mtodos de trabajo. No obstante lo anterior, la eficacia de la planificacin no depende slo de los
procedimientos tcnicos y la calidad de la informacin, sino - y quizs principalmente - de la activa
interlocucin con los principales centros y cuerpos decisores y de opinin.
Un tipo y estilo de planificacin que favorezca la interaccin con los diferentes actores a lo largo
de todo el proceso, permite dar salida a los ms variados problemas -incluso de aquellos grupos
con intereses contrapuestos- pues permite instancias de reflexin y va creando mecanismos de
concertacin y corresponsabilidad respecto de las acciones presentes y futuras que habrn de
llevarse a cabo.
Si la planificacin no se relaciona estrechamente con la toma de decisiones o se aleja de las
prioridades que visualiza la comunidad, sus efectos sern prcticamente nulos. En aparente
contradiccin con esta afirmacin, la planificacin debe mantener cierta distancia respecto a
ciertas situaciones especficas surgidas de visiones parciales, que empujan hacia la lgica miope
de las decisiones caso a caso.
En sntesis, la consistencia y factibilidad de las propuestas, estar directamente determinada
tanto por su grado de articulacin con la normativa generada por la autoridad poltica, como por
su fidelidad a las prioridades manifestadas por los representantes de la comunidad organizada.


35

Al hacer referencia a la interdependencia entre formulacin estratgica y proceso de
planificacin (Doc. No. 1 de esta serie), se destac que ambos se entrelazan en una compleja y
no siempre bien estructurada secuencia de actividades, alternando "momentos analticos" y
"momentos creativos", en un entorno fluido donde las consecuencias de las decisiones suelen ser
poco predecibles.
Para ubicar los principales "momentos" - entendidos como conjuntos de eventos y operaciones
que tienen lugar durante el ciclo de la planificacin - es necesario circunscribirse al esquema
formal de la planificacin por etapas, cuya caracterstica fundamental es que los trabajos se
inician a partir de una orientacin general acerca del futuro deseable y, a partir de all -mediante
un proceso iterativo de aproximaciones sucesivas- se avanza hasta llegar a definir los
instrumentos especficos que harn posible la ejecucin del plan y su evaluacin peridica.
"Si por propsitos analticos el proceso de planificacin se divide en etapas, debe reconocerse
que tal divisin no es absoluta y slo constituye un artificio metodolgico. Tal como sealan
muchos autores, el proceso de planificacin es un continuo analticamente presentado como una
secuencia de actividades interrelacionadas" (F. Ordez, 1976).
Para mayor claridad, en el presente trabajo se entender por cicIo compIeto el conjunto de
etapas y operaciones caractersticas del proceso de planificacin y, por cicIo parciaI, el conjunto
de operaciones correspondiente a cada etapa. (Ver Cuadro No. 1):

La primera etapa se refiere al anlisis de la situacin actual y las principales tendencias a
futuro. Desde la perspectiva del planificador, esta etapa culmina con la identificacin de
problemas.

La segunda etapa est orientada a prefigurar la imagen de futuro deseable. Para el
planificador esto se traduce en la construccin de escenarios exploratorios y normativos.

La tercera etapa se refiere a la formulacin de la estrategia que har posible alcanzar los
objetivos deseados. Para el planificador esto supone disear diferentes opciones acerca del
camino a seguir, examinar sus ventajas y desventajas para resolver en favor de la ms
adecuada.

La cuarta etapa se refiere a la instrumentacin del plan, es decir, al conjunto de pautas de
accin y bases tcnicas para la asignacin de recursos. Para el planificador esta etapa

36

conlleva la definicin de las polticas, programas y otros instrumentos que permitirn poner en
prctica la opcin estratgica elegida.

La quinta etapa, relativa a la evaluacin de resultados, no es propiamente una fase de la
planificacin sino de la administracin del plan. No obstante, al planificador le corresponder
proponer formas de seguimiento, evaluacin y retroalimentacin que permitan adoptar
oportunamente medidas para reforzar o rectificar las acciones emprendidas.
Como se puede apreciar en el Cuadro N1 1 y en los diagramas didcticos que se incluyen al
final de este documento, en cada etapa se producen intercambios de informacin, de criterios y
de prioridades entre quienes estn encargados de elaborar el plan, las instancias polticas y la
comunidad organizada.
En torno al grupo tcnico que elabora el plan, ocurrirn las operaciones de investigacin y
diagnstico y las de pIanificacin propiamente tal. De las instancias polticas habr de surgir la
normativa, es decir: los lineamientos y prioridades gubernamentales; los criterios para discutir
entre posibles opciones estratgicas; las normas que regirn la accin gubernamental, as como
las pautas que definirn la relacin entre el Gobierno, el sector privado y la comunidad en general.
Por ltimo, corresponder a la comunidad organizada utilizar los canales que existen para
asegurar su participacin en la formulacin del plan, priorizando sus demandas y aspiraciones, y
asumiendo los compromisos conjuntos que se vayan definiendo.
Regresando a la explicacin general, es importante recalcar que en todas y cada una de las
etapas del proceso de planificacin, rigen ciertos principios de trabajo que deben ser
rigurosamente respetados:
Uno de dichos principios es su carcter integral, es decir la necesaria correspondencia entre las
propuestas relativas al crecimiento econmico y aquellas relativas a la evolucin prevista en los
campos social y cultural, de tal manera que ninguno de estos aspectos tiene mucho sentido si no
se logran avances equivalentes en los dems.
Un segundo principio es el de la coherencia entre fines y medios. Entre otras cosas, si el fin
ltimo es el mayor bienestar y la igualdad de oportunidades, los medios para lograrlo no pueden
ser contradictorios con dicho fin.
Un tercer principio es el de la flexibilidad, es decir la capacidad de evaluar resultados y rectificar
rumbos en funcin de los cambios de expectativas que vayan ocurriendo en un escenario en que
juegan mltiples intereses contrapuestos.

37

CUADRO No. 1
ETAPAS Y OPERACIONES DEL PROCESO DE PLANIFICACIN
ETAPAS OPERACIONES
INVESTIGACIN
Y DIAGNOSTICO
PLANIFICACIN NORMATIVA PARTICIPACIN
SITUACION
ACTUAL
Funcionamiento
economa regional
dentificacin de
problemas

Proyecto poltico
y orientaciones
en materia de
descentralizacin
Demandas y
aspiraciones de los
diversos agentes
sociales
IMAGEN DE
FUTURO
Tendencias Construccin de
escenarios

ESTRATEGIA Medios y recursos
disponibles

Diseo posibles
cursos de accin
(opciones
estratgicas)
Criterios y
prioridades
ntereses en juego
y prioridades
INSTRUMENTOS Organizacin de la
cartera de
proyectos

Elaboracin de
las polticas de
desarrollo
Responsabilidades
compartidas y
compromisos
EVALUACION ndicadores de
evaluacin de
resultados
Balance de
resultados y
retroalimentacin

Revisin y ajuste
de criterios y
prioridades
Percepcin social
de avances
logrados


38

5. CICLO COMPLETO Y CICLOS PARCIALES DE LA PLANIFICACIN


39

CICLO COMPLETO DEL PROCESO DE PLANIFICACION
E. SOMS
INVESTIGACIN Y PLANIFI CACIN NORMATIVA PARTICIPACIN
DIAGNSTICO
Estructura y nterpretacin de
funcionamiento Futuro deseable la organizacin
sistema regional social
dentificacin
de problemas
Diagnstico Prospectiva
prognosis Objetivos y metas socio-poltica
Escenarios

Opciones
Estrategicas
1 2 3 4
Anlisis de Criterios de ntereses de
medios y recursos Evaluacin de opciones Evaluacin grupos sociales
Estrategia Propuestas
elegida e ideas
Estudio principales Pautas de accin
secuencias institucional
Programas Polticas
Factibilidad de Acuerdos entre Posibilidades
proyectos instituciones de interaccin
estratgicos involucradas social
Compatibilizacin
estrategia
Recursos nstrumentos
Necesarios jurdicos y
administrativos
Bases para seguimiento Compromiso de
y evaluacin del sectores sociales
plan de desarrollo


40

CICLO PARCIAL: DEL CONOCIMIENTO BASICO
A LA IDENTIFICACION DE PROBLEMAS
E. SOMS
INVESTIGACIN Y PLANIFICACIN NORMATIVA PARTICIPACIN
DIAGNSTICO
Proyecto poltico Anlisis de la
Estructura y nacional organizacin social
funcionamiento
del sistema
regional:
* sistema productivo magen del Posibilidades y
* organizacin social futuro deseable restricciones para
* estructura territorial enfrentar procesos
de cambio
Umbrales y
lmites
dentificacin
de problemas y
Clasificacin y prioridades
jerarquizacin
de problemas:
* econmicos
* sociales
* ambientales
Diagnstico Objetivos y metas Prospectiva
prognosis socio-poltica


41

CICLO PARCIAL: DE LA IDENTIFICACION DE PROBLEMAS
A LAS OPCIONES ESTRATEGICAS
E. SOMS
DIAGNSTICO
dentificacin
de problemas
Anlisis cuantitativo Definicin de
(situacin actual grandes objetivos
y perspectivas)
Escenarios
exploratorios Prospectiva
socio-poltica
Potencial
econmico Posibilidades de
transformacin
Potencial y cambio
social
Escenario normativo

Especificacin
Cursos posibles de objetivos
de accin y metas
Caracterizacin
de opciones
estratgicas
1 2 3 4 5
Anlisis de Evaluacin de Criterios de ntereses de
medios y recursos opciones evaluacin grupos sociales


42

CICLO PARCIAL: DE LAS OPCIONES ESTRATEGICAS
A LA ESTRATEGIA ELEGIDA
E. SOMS /
DIAGNSTICO
Caracterizacin
de opciones
estratgicas
1 2 3 4 5
Anlisis de medios Coherencia interna Definicin y ntereses de
y recursos que de cada opcin ponderacin de grupos sociales
implica cada una criterios de anlisis involucrados
de las opciones
Definicin del mtodo
y parmetros
de evaluacin
ndicadores Previsin poltica Plazos previstos
representativos itinerario para compromisos
programtico con los diversos
agentes sociales
Evaluacin de
opciones
Seleccin de la
mejor opcin
Criterios de
optimizacin
Formalizacin de la Propuestas
estrategia elegida e ideas
adicionales


43

CICLO PARCIAL: DE LA ESTRATEGIA ELEGIDA
AL SEGUIMIENTO Y EVALUACION
E. SOMS /
DIAGNSTICO
Evaluacin de opciones
Propuestas
Formalizacin de la e ideas
estrategia elegida adicionales
Estudio secuencias Pautas de
de operacin y actuacin
de coordinacin: institucional:
* ingresos/egresos * Globales
* etapas y plazos * Sectoriales
* organizacin * Territoriales
Programas Polticas
Revisin factibilidad Acuerdos entre Posibilidades de
de proyectos instituciones interaccin con
estratgicos involucradas grupos sociales
organizados
Compatibilizacin y
formulacin del documento
base de la estrategia
Procedimientos para la: Definicin y aprobacin Acuerdos de
* Obtencion de recursos instrumentos especficos: participacin
* Coordinacin de acciones * de fomento ciudadana
pblicas y privadas * de regulacin
* de coordinacin

Bases para el seguimiento Compromiso de
y evaluacin del plan sectores sociales
de desarrollo


44

BIBLIOGRAFA
Bunge, Mario: Prediccin y Planeamiento; tomado de "Teora y Realidad"; Ed. Ariel,
Barcelona, 1972.
De Mattos, Carlos: La Planificacin Regional a escala Nacional, LPES, 1976.
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North, Douglass: La Teora de la Localizacin y el Crecimiento Econmico Regional.
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Rofman, Alejandro: Dependencia, estructura de poder y formacin regional en Amrica
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Wrbel, Andrzej: Teora y Modelos de Desarrollo Regional, un examen crtico, LPES,
1979.
DOCUMENTO N 3: ALCANCE Y CONTENDO DE UNA ESTRATEGA REGONAL

45


DOCUMENTO No 3:
ALCANCE Y CONTENDO DE UNA
ESTRATEGA REGONAL


46

1. MARCO INSTITUCIONAL
El objetivo del presente documento es contribuir a definir el contenido y forma de las estrategias
para el desarrollo econmico, social y territorial que han venido proponiendo peridicamente los
Gobiernos Regionales. Dichas estrategias, en todos los casos, buscan impulsar una efectiva
participacin de la ciudadana en torno al anlisis de los problemas que les afectan y las
perspectivas de crecimiento futuro, para llegar a establecer acuerdos duraderos acerca de los
principales lineamientos que orientarn la gestin gubernamental. Asimismo, las estrategias
regionales persiguen la definicin de un marco operativo comn respecto a los objetivos y
prioridades sociales y los programas de accin a mediano y largo plazo que se consideran ms
relevantes. Todo ello, con el propsito ltimo de estimular y poner en marcha un proceso
sostenido de desarrollo que involucre y comprometa activamente a todos los actores regionales.
El contenido y la forma de las estrategias para el desarrollo regional, desde una perspectiva
general, est determinado por la normativa legal que ha sido diseada en los ltimos aos para
dar un renovado impulso a la descentralizacin poltica y administrativa del pas, abriendo la
posibilidad cierta de articular y desarrollar acciones ms profundas, oportunas y eficaces, desde el
propio nivel regional. En este contexto, parece oportuno comenzar por recordar algunas de las
disposiciones referidas a la planificacin y el desarrollo de las regiones; en particular, aquellas que
asignan funciones y otorgan atribuciones a los Gobiernos Regionales en esas materias y que
estn contenidas en la Ley No. 19.175 Orgnica ConstitucionaI de Gobierno y
Administracin RegionaI, cuyo texto refundido fue publicado en el Diario Oficial el 20 de Marzo
de 1993.
1

Las FUNCIONES deI Gobierno RegionaI se definen en el ArtcuIo No. 16 de la citada Ley,
agrupadas bajo los cuatro siguientes conceptos: funciones generales; funciones de ordenamiento
territorial; funciones de fomento a las actividades productivas; funciones de desarrollo social y
cultural. En lo que se relaciona con la planificacin, programacin y formulacin de polticas

1
En el "Manual de Gestin Regional" -elaborado por el Centro de Estudios y Asistencia Legislativa de la
Universidad Catlica de Valparaso y auspiciado por el Gobierno de la V Regin y el PNUD- se hace un
extenso anlisis de las funciones y atribuciones que, en materia de planificacin y gestin del desarrollo,
tienen los Gobiernos Regionales.

47

regionales, as como para la coordinacin e interaccin con otros niveles para esos fines,
destacan las siguientes funciones:
i. Elaboracin y aprobacin de polticas, planes y programas (Ietras a, f, j, o);
ii. Elaboracin y aprobacin de presupuestos regionales (Ietras a, b, c, u, v);
iii. Coordinacin de acciones del Gobierno Regional (Ietras i, k, n,);
iv. Dictado de normas y definicin de prioridades, en materias de la competencia del
Gobierno Regional (Ietras d, I, m, p, s);
v. Congruencia entre planes regionales y nacionales (Ietras a, i, o, s);
vi. Apoyo a municipalidades en formulacin de planes y programas (Ietras e, m, t).
Por su parte -y para cumplir con las funciones encomendadas en materia de planificacin del
desarrollo regional y actividades relacionadas- la mencionada Ley Orgnica Constitucional
entrega al ntendente las siguientes FACULTADES:
a) "Formular polticas de desarrollo de la regin, considerando las polticas y planes comunales
respectivos, en armona con las polticas y planes nacionales" (Art. 24, letra a);
b) "Someter al Consejo Regional los proyectos de planes y las estrategias regionales de
desarrollo y sus modificaciones, as como proveer a su ejecucin" (Art. 24, letra b);
c) "Someter al Consejo Regional el proyecto de presupuesto del Gobierno Regional y sus
modificaciones, ajustado a las orientaciones y lmites que establezcan la poltica nacional de
desarrollo, la Ley de Presupuestos de la Nacin y dems normas legales sobre la
administracin financiera del Estado" (Art. 24, letra d);
d) "Proponer al Consejo Regional la distribucin de los recursos del Fondo Nacional de
Desarrollo Regional que correspondan a la Regin, as como de las inversiones sectoriales de
asignacin regional, y de los recursos propios que el Gobierno Regional obtenga en aplicacin
de lo dispuesto por el artculo 19 N1 20 de la Constitucin Poltica de la Repblica. Esta
propuesta del ntendente al Consejo Regional deber basarse en variables e indicadores
objetivos de distribucin intrarregional" (Art. 24, letra e).
e) "Proponer al Consejo Regional la celebracin de los convenios de programacin a que se
refiere el artculo 80" (Art. 24, letra f).
Segn se puede apreciar, corresponde al ntendente, como rgano ejecutivo del Gobierno
Regional: formular la estrategia de desarrollo; fijar las polticas que orientarn la gestin
gubernamental; formular los planes y programas que resulten necesarios; elaborar los

48

presupuestos regionales que de ellos se deriven. El ntendente, en el marco de la normativa
vigente, someter al Consejo Regional para su aprobacin, dichas propuestas, programas y
presupuestos. En estas tareas, el ntendente ser asistido tcnicamente por las divisiones de
apoyo con que cuenta la administracin regional, as como por los secretarios regionales
ministeriales, estos ltimos en cuanto integrantes del Gabinete Regional y en razn de las
funciones que les asigna expresamente la misma Ley No. 19.175 en su ArtcuIo 64.
Asumirn en esta materia, un papel principal las Secretaras Regionales de Planificacin y
Coordinacin (SERPLAC), en cuanto rganos desconcentrados del Ministerio de Planificacin y
Cooperacin, en cumplimiento de lo establecido tanto en la Ley sobre Administracin y Gestin
Regional, como en la Ley No. 18.989 que crea MDEPLAN:
a) "Para asegurar la congruencia entre las polticas y planes nacionales y regionales, el
Ministerio de Planificacin y Cooperacin asistir tcnicamente a cada Gobierno Regional
en la elaboracin de los correspondientes instrumentos,...."(Art.16, letra a, nc. 2o.;
LOCGAR No. 19.175).
b) "Proponer y asesorar tcnicamente a los intendentes, a travs de las Secretaras Regionales
de Planificacin y Coordinacin para la formulacin y elaboracin de polticas, planes y
programas de desarrollo y presupuestos de inversin regionales" (Art.2o., letra g, Ley No.
18.989 - MDEPLAN)
En este mismo sentido y para cumplir con las funciones sealadas en los artculos 1o. y 2o. de la
citada Ley de MDEPLAN, se establecen como facultades y funciones de las Secretaras
Regionales de Planificacin, entre otras las siguientes:
a) "Preparar las polticas, los planes, programas de desarrollo y presupuesto regional,
ajustndose a los planes nacionales y teniendo en cuenta las demandas de la comunidad
regional para su consideracin por el ntendente" (Art.5, letra b);
b) "Realizar la evaluacin de los proyectos a ser financiados por el Fondo Nacional de
Desarrollo Regional y estudiar su coherencia con las estrategias regionales de desarrollo"
(Art.5, letra c);
c) "Apoyar al ntendente en la evaluacin del cumplimiento de las polticas y de los planes,
programas, proyectos y presupuesto regional" (Art.5, letra d);


49

De acuerdo con las disposiciones sealadas, corresponde a las autoridades regionales realizar
los planes y programas de desarrollo en sus respectivos mbitos jurisdiccionales; y, al Ministerio
de Planificacin y Cooperacin, el apoyo y asesora a dichas autoridades en el cumplimiento de
esa obligacin.
En particular, a la Divisin de Planificacin Regional del MDEPLAN y a las SERPLAC, les
competen funciones tcnicas que incluyen: estudiar y proponer lineamientos concretos para
realizar las acciones de desarrollo, generar mtodos, procedimientos, estrategias y normas
generales para la formulacin y aplicacin de planes, programas y proyectos, as como prestar
apoyo tcnico a los Gobiernos Regionales, a peticin de sus autoridades.
Como se puede apreciar, las actuales disposiciones legales dejan claramente definidos los
propsitos del legislador en cuanto a:

La necesaria armona que debe existir entre las polticas, los planes y los programas
regionales y sus equivalentes a nivel nacional y a nivel comunal.

La concurrencia del Consejo Regional en las decisiones, como rgano representativo de la
comunidad, para la aprobacin de las propuestas del ejecutivo del Gobierno Regional.

La previsin de recursos financieros para la materializacin de los planes y programas,
dentro de los lmites que establece la Ley de Presupuesto y la normativa que rige el Fondo
Nacional de Desarrollo Regional. gualmente, la posibilidad de administrar eficientemente
recursos propios e inducir la materializacin de proyectos sectoriales, a travs de
instrumentos nuevos como las inversiones sectoriales de asignacin regional (SAR) y los
convenios de programacin.

La importancia de analizar e integrar las propuestas de la comunidad; lo que implica
desarrollar la organizacin social para asegurar una fluida y permanente participacin
ciudadana.

La necesidad de que los planes, estrategias y programas sean elaborados con rigor tcnico y
ajustados a las normas nacionales, tarea que radica principalmente en las SERPLAC como
rganos desconcentrados del Ministerio de Planificacin y Cooperacin.


50

2. CONTENIDO Y FORMA DE UNA ESTRATEGIA REGIONAL
El desarrollo econmico, social, cultural y territorial de una regin, slo ser posible si se
fortalecen los mecanismos de coordinacin institucional y las instancias de participacin,
contando, adems, con voluntad de cooperacin entre los diferentes actores y una buena dosis
de motivacin para enfrentar con serenidad los desafos del futuro. La elaboracin tcnica de una
Estrategia para el Desarrollo -en ese contexto- supone estudiar y evaluar una o varias opciones
de crecimiento a largo plazo, concebir polticas orientadoras, generar informacin til y oportuna,
formular lineamientos de accin y desarrollar un conjunto coherente de instrumentos para la
planificacin y la gestin.
Entendida como una suma de energas orientadas a impulsar el desarrollo de una regin, la
Estrategia es el reflejo de un proceso social -dinmico e interactivo- susceptible de ser evaluado
peridicamente, reconsiderado y modificado cuando las circunstancias lo ameriten. En cuanto
instrumento de planificacin, la Estrategia representa una base operacional o marco conceptual
que recoge y ordena las principales propuestas regionales, con el fin ltimo de entregar directrices
para la toma de decisiones.
En trminos generales, la importancia de contar con formulaciones estratgicas para cada
regin del pas, puede resumirse en las ideas que a continuacin se expresan:
a) En cuanto proyecto global, una estrategia regional permite impulsar iniciativas pblicas y
privadas consistentes entre s y coherentes con las polticas globales y sectoriales de nivel
nacional y, muy especialmente, coherentes con la poltica nacional de desarrollo regional.
b) Por proporcionar una visin de conjunto y a largo plazo, una estrategia permite organizar y
coordinar ms eficazmente el uso de los recursos disponibles. Asimismo, proporciona al
Gobierno Regional un marco de referencia insustituible para la toma de decisiones de corto
plazo.
c) Al definir criterios y prioridades de actuacin institucional, se facilitan los acuerdos y
decisiones al interior del Gabinete Regional, particularmente al resolver sobre proyectos y
prioridades de financiamiento.
d) Por extensin, una buena definicin de objetivos y propuestas a escala regional, contribuye
a perfilar adecuadamente los planes provinciales y comunales.

51

En el Documento No. 1 de esta serie se definen los principales conceptos asociados al proceso
y mtodo de la planificacin, poniendo especial nfasis en el concepto de estrategia, en cuanto
razn de ser y eslabn central del ciclo de la planificacin. Se destaca en dicho documento, que -
en ltimo trmino- una estrategia regional sistematiza el conjunto de proposiciones y prioridades
que mejor expresan la voluntad poltica del Gobierno Regional y define, en lo fundamental, el
camino a seguir para lograr determinados objetivos de desarrollo. Entre los atributos de una
estrategia regional se anotan en el citado documento: su obligada referencia a una visin de largo
plazo; su propsito integrador; su flexibilidad y versatilidad; su carcter de instrumento de
negociacin.
Quizs deba agregarse que, aunque los mtodos para la formulacin de estrategias regionales
sean relativamente parecidos entre s, las propuestas resultantes sern siempre diferentes, en
tanto se refieren a regiones con caractersticas sociales, econmicas y territoriales especficas.
Siguiendo los planteamientos de Mintzberg, Brian y Matus (entre otros), en las siguientes
pginas se asimila el contenido de una estrategia regional al de un pIan generaI (o plan
completo) destinado a inducir acuerdos y compromisos en torno a objetivos principales,
establecer prioridades, fijar pautas de actuacin institucional y ordenar en forma coherente las
iniciativas programticas estudiadas, en su momento, con los representantes de la comunidad
regional.
Bajo esta perspectiva, se propone en estas pginas un esquema simplificado para ordenar
aquellos elementos que permiten expresar adecuadamente el contenido mnimo de una estrategia
regional. Su propsito es anticipar un modelo bsico, aplicable a cualquier regin, que no
pretende ser definitivo ni excluyente sino, por el contrario, busca poner en discusin ciertos
aspectos centrales que no pueden estar ausentes en una propuesta estratgica.
Teniendo en cuenta que una estrategia regional no es producto de un ejercicio lineal, sino el
resultado de mltiples y complejos anlisis realizados de comn acuerdo con los diversos actores
sociales involucrados, el esquema propuesto slo sugiere una forma coherente de presentar el
contenido de una estrategia regional, y no puede ni debe entenderse como un proceso
metodolgico o secuencia de trabajo para su elaboracin tcnica.
2

2
En el Documento N1 4 de esta serie, se entregar una propuesta integrada de la secuencia de
actividades y trabajos necesarios para "construir" una propuesta estratgica, donde se entrelazan los
eventos tcnicos propios de la planificacin con los procesos interactivos que tienen lugar en las
instancias de participacin y de decisin.

52

La razn o argumento principal para anticipar este modelo de forma y contenido de una
estrategia regional, es: si se tiene una idea previa de lo que se desea finalmente lograr (qu tipo
de documento refleja mejor el anlisis y las propuestas), resulta ms fcil llegar a acuerdos de
trabajo al interior del equipo tcnico y con los dems interlocutores en el proceso de planificacin.
Sin perjuicio de eventuales cambios de ttulos o particulares formas de subdivisin temtica al
interior de cada captulo, el ndice o guin de un documento finaI debera contener, a lo menos,
los siguientes componentes (Ver Cuadro No. 1):

Anlisis de la situacin actual y las perspectivas de la regin; centrado en los aspectos clave
de la problemtica regional y dirigido a fundamentar claramente la opcin estratgica elegida;

Los principales objetivos que persigue la estrategia regional de desarrollo, previamente
discutidos y validados por la sociedad regional;

La estrategia de desarrollo propiamente tal; que contiene tanto los lineamientos generales
que guiarn la toma de decisiones, como la definicin de prioridades y criterios que orientan
la accin a mediano y largo plazo;

Las polticas generales que se derivan de la estrategia elegida;

Los programas estratgicos, como ordenamiento bsico de las principales acciones a
desarrollar en el plazo que cubre la estrategia. Posteriormente, estos programas estratgicos
permitirn al Gobierno Regional orientar la formulacin de programas y proyectos
especficos.


53

CUADRO No. 1
GUN DEL DOCUMENTO FNAL DE UNA ESTRATEGA REGONAL
CONTENIDO FORMA
SITUACIN
ACTUAL Y
PERSPECTIVAS
Principales problemas sociales,
econmicos y de organizacin territorial de
la regin y las causas que los originan.
Conjunto de argumentos que
fundamentan la opcin estratgica
elegida.
II OBJETIVOS Propsitos generales y especficos que
describen la imagen-objetivo.
Presentacin de objetivos ordenados
por problemas, por reas temticas o
por zonas geo-econmicas
III ESTRATEGIA
DE
DESARROLLO
Propuesta general que orienta acerca de
la forma en que se lograrn los objetivos,
as como las principales prioridades y
criterios para la toma de decisiones.
Presentacin de los principales
elementos que aclaran el camino
elegido.
Criterios de elegibilidad entre
proyectos.
Prioridades de Gobierno.
IV POLTICAS Pautas o reglas que se pondrn en
prctica durante el perodo de vigencia de
la estrategia.
Conjunto de polticas, agrupadas por
reas temticas (segn orden elegido
para los objetivos).
V PROGRAMAS
ESTRATGICOS
Sntesis de los principales conjuntos de
acciones previstas, como marco
ordenador para definir en su momento
prioridades, recursos, plazos y
responsables.
Fundamento y explicacin de los
propsitos y alcance de cada uno de
los programas estratgicos.

2.1 Situacin actuaI y perspectivas
En este captulo corresponde describir las caractersticas estructurales del sistema regional, su
funcionamiento y tendencias; comparando la situacin actual con las condiciones que se desea
lograr en el futuro. Ser necesario identificar las amenazas y oportunidades que vislumbra la
regin, as como las posibilidades reales de actuacin pblica y privada en relacin a los "grandes
temas" que preocupan a la comunidad.
Para describir y explicar la situacin actual, normalmente resulta necesario remontarse al
pasado histrico relevante y estudiar el proceso de cambio ocurrido hasta el presente. Para

54

mostrar las perspectivas y escenarios posibles, es necesario proyectar tendencias, anticipar
posibles dificultades y destacar las oportunidades que la regin deber tener en cuenta.

Esta descripcin de posibilidades a futuro, puede ser planteada con cierta precisin a un plazo
mediano de 5 6 aos y quedar abierta a consideraciones ms generales para un largo plazo de
10 15 aos.
La presentacin del contenido de este captulo puede adoptar diferentes modalidades, segn se
destaque: la dimensin espacial (por subregiones y zonas que integran la regin); el tiempo
(situacin actual y situacin previsible a mediano y largo plazo); los principales problemas o temas
regionales (la juventud, la pobreza, el estancamiento econmico, etc.); o las condiciones
particulares de la regin (articulacin del anlisis en torno a la evolucin de una determinada
actividad productiva, a una cierta hiptesis de integracin fronteriza, a un megaproyecto, etc.). Es
importante recordar que los problemas regionales, desde una perspectiva sistmica, son siempre
fenmenos complejos, interdependientes y dinmicos. Es decir, independientemente de cmo se
subdividan y/o clasifiquen para efectos de anlisis, para su presentacin ante la comunidad ser
necesario volverlos a articular y considerarlos en todas sus relaciones.
Hechas estas advertencias, como lista de referencia, se considera necesario incluir en este
captulo los siguientes elementos:

Explicacin sinttica de la estructura y funcionamiento de la economa regional, incluyendo
las caractersticas actuales y organizacin de las principales actividades productivas, sus
perspectivas y los eventuales impactos sobre el medio ambiente.

La organizacin espacial de la regin, incluyendo: la distribucin territorial de las actividades
econmicas; los espacios adaptados para alojar a esas actividades; los flujos de personas,
bienes y comunicaciones; las redes por las cuales circulan esos flujos (red vial, telefnica, de
agua, de energa, etc.).

Valoracin del potencial de los recursos naturales existentes; las condiciones ecolgicas, de
clima, aptitud de suelos y la vulnerabilidad a fenmenos adversos tales como sismos,
inundaciones o sequas.

Caractersticas y distribucin territorial de la poblacin, sus condiciones de vida, las
situaciones de empleo e ingresos, patrones culturales y nivel de organizacin.

La organizacin administrativa y la capacidad de gestin regional y comunal, en cuanto

55

potencial factor de desarrollo y/u obstculo limitante.

Conviene subrayar que este captulo del documento de estrategia no se limita a describir una
situacin y sus tendencias, sino que debe procurar explicar las causas que originan esa situacin
y calificarlas a la luz de los objetivos estratgicos que orientan el desarrollo regional.
2.2 Objetivos
Los objetivos deben sealar con precisin tanto los propsitos generales que orientan la
estrategia de desarrollo regional, como aquellos ms especficos que van a guiar la formulacin
de las polticas y los programas. En este sentido, la presentacin de los objetivos generales y
especficos debe ser congruente con los "grandes temas regionales" que hayan sido destacados
en el captulo anterior y tener una expresin concreta en las pautas y acciones que se describen
en los captulos siguientes.
A lo anterior, que parece demasiado obvio pero generalmente no ocurre, habra que aadir que
los objetivos deben ser pertinentes al contexto en que se desenvuelven las decisiones relativas al
desarrollo regional. La simple transcripcin de objetivos nacionales o la clasificacin "por
sectores" de los objetivos de la regin, poco ayudan para que los actores sociales se sientan
verdaderamente interpretados e incorporados al "gran proyecto regional". En esta direccin,
resulta ms apropiado explorar formulaciones especficas derivadas de propsitos propiamente
regionales, como los que a continuacin se anotan:
a) Lograr un crecimiento econmico sostenido, con aumento de la productividad y diversificacin
de la base productiva regional.
b) Asegurar una progresiva integracin econmico-espacial, en el sentido de una mayor
articulacin de las actividades productivas bsicas a la dinmica de crecimiento de las
actividades de punta de la regin y del pas.
c) nducir la transformacin productiva de la regin, en cuanto a organizacin y modernizacin de
las empresas, adopcin de nuevas tecnologas y realizacin de estudios de base destinados a
inducir la valorizacin de los recursos locales.
d) Facilitar la transferencia del conocimiento cientfico y tcnico hacia las empresas regionales

56

medianas y pequeas. Asimismo, apoyar a dichas empresas en el conocimiento de las nuevas
formas de organizacin para la produccin y la comercializacin de productos.
e) Elevar los niveles de ingreso, empleo y bienestar social, aproximndose a condiciones de vida
semejantes entre los habitantes de los diferentes subespacios y zonas que integran la regin.
f) Proteger los recursos naturales para asegurar un desarrollo sustentable en el tiempo y evitar la
contaminacin ambiental para mejorar la calidad de vida de los habitantes.
Los objetivos se pueden presentar en trminos de optimizacin por ejemplo ("el costo ms
bajo"), o de satisfaccin mnima ("por lo menos 8 m2. de rea verde por habitante"). Asimismo,
pueden adoptar una expresin positiva ("mejorar el transporte de carga hacia el puerto") o
negativa ("evitar la contaminacin de los ros").
Un error comn es confundir la voluntad de actuar en un determinado sentido, caracterstica de
los objetivos, con las conductas o acciones necesarias para lograr cierto propsito, propio de las
polticas y los programas. Esto puede manifestarse directamente en el enunciado de un objetivo
("Construir el puente que une.....") o en forma indirecta, como una forma de ampliar el enunciado
en cuestin ("Mejorar la accesibilidad, construyendo el puente que une....."). No se trata slo de
una confusin menor, sino que implica no haberse situado en el "nivel intermedio de generalidad"
que deben tener los objetivos para poder orientar las decisiones estratgicas subsecuentes.
Desde el punto de vista tcnico, cada objetivo debe confrontarse con la lista de objetivos
propuestos por los diferentes actores sociales, para identificar y evaluar su grado de
congruencia, indiferencia o incompatibiIidad en relacin al conjunto, teniendo como referencia
los siguientes criterios:

Criterio de viabilidad, asegurando una formulacin razonable de objetivos, tanto desde el
punto de vista de los medios y recursos disponibles y previsibles, como por su coherencia
con el proyecto poltico prevaleciente.

Criterio de pertinencia, garantizando que cada objetivo corresponda a las materias propias de
una estrategia regional de desarrollo.

Criterio de consistencia interna, comparando todos los objetivos entre s, para llegar a una
serie completa claramente articulada y congruente.
El anlisis generalmente concluye con una serie de decisiones polticas y tcnicas destinadas a
armonizar la formulacin normativa de todos los grupos de inters y, cuando esto no es posible, a
resolver las incompatibilidades de acuerdo con criterios de evaluacin como los sealados.

57

2.3 Estrategia de desarroIIo
La expresin formal completa de una estrategia para el desarrollo regional debera incluir como
mnimo: una presentacin integrada del camino u opcin elegida; el conjunto de polticas
generales orientadoras de la accin pblica y privada; los programas estratgicos que configuran
el marco ordenador que permitir posteriormente definir recursos, plazos y responsables.
En este captulo, quizs el ms determinante del documento de Estrategia Regional,
corresponde presentar desde una perspectiva global el conjunto de los criterios, lineamientos y
prioridades que mejor describen la opcin estratgica elegida. Este conjunto de criterios,
lineamientos y prioridades, deber "probar su eficacia" en el logro de los objetivos, es decir,
deber estar orientado a demostrar que es posible alcanzar esos objetivos de la manera ms
completa posible, con un mnimo de esfuerzos y de recursos. El conjunto de elementos a los que
se hace referencia, en suma, deber transmitir una visin integrada del proyecto estratgico que
se postula para la regin.
Como se seal en el Documento N1 1 (apartado 3.2), la estrategia regional quedar
adecuadamente expresada si sus enunciados remiten a las principales decisiones adoptadas por
el Gobierno Regional, tras haber consultado y tomado en cuenta la opinin de los representantes
de la comunidad organizada. En este sentido -y sin perjuicio de las particulares enfoques y
modalidades que puedan surgir en una regin determinada- una estrategia no debera dejar de
pronunciarse respecto de:

Las polticas nacionales y regionales destinadas a impulsar, consolidar y/o regular el
desarrollo de las actividades productivas, incluyendo aquellas orientadas a la reestructuracin
y modernizacin de las empresas.

Las prioridades en materia de infraestructura y equipamiento; tanto para la atencin de
demandas sociales, como para el apoyo a la produccin.

El modelo de ordenamiento territorial que se postula para la regin (polticas para el
reforzamiento del sistema de centros urbanos, prioridades en materia de redes viales, zonas
de impulso o de regulacin, reas protegidas, etc.).

58

Los propsitos gubernamentales relacionados con una moderna gestin administrativa,
mayor autonoma de decisiones respecto al Gobierno Central, mejor y ms eficiente
coordinacin de los servicios pblicos, entre otros.
Probablemente, segn las condiciones particulares de cada regin y/o las prioridades sociales y
polticas manifestadas por la comunidad regional, ser necesario profundizar en aspectos o temas
relevantes como los que a continuacin se sealan:

niciativas destinadas a lograr una mayor descentralizacin en la toma de decisiones al
interior de la regin, as como aqullas destinadas a incrementar la participacin y el
compromiso ciudadano en las tareas del desarrollo.

Medidas destinadas a incorporar zonas y recursos que posean un evidente potencial
econmico y/o medidas destinadas a aumentar la competitividad de los productos generados
en la regin.

Medidas que se adoptarn para promover la recuperacin econmica de las zonas ms
atrasadas de la regin.

Criterios generales que se aplicarn para la regulacin del crecimiento de las grandes
ciudades y de aquellos centros urbanos de rpido crecimiento.

Criterios, prioridades e iniciativas relacionadas con las posibilidades de integracin
econmica con pases vecinos, con los cuales la regin haya venido desarrollando proyectos
de inters mutuo.

Conjunto de medidas destinadas a evitar la destruccin de los recursos naturales no
renovables y proteger el medio ambiente.
Se entiende que el conjunto de decisiones estratgicas se expresar en este captulo como
explicacin global del planteamiento estratgico regional. En los siguientes (ver guin del
documento), se detallarn las polticas y programas estratgicos que se impulsarn para conducir
los acontecimientos en la direccin prevista.
El planteamiento estratgico global al que se alude, as como sus implicaciones en materia de
polticas y programas, surgen de un estudio previo de las diversas opciones posibles, las que
deben ser cuidadosamente analizadas en cuanto a su eficacia, viabilidad y consistencia. Los
expedientes tcnicos de la estrategia deben guardar memoria de estos estudios y sus resultados,
para facilitar futuras evaluaciones. El documento de Estrategia podr referirse brevemente a las
principales caractersticas de las opciones analizadas, pero solamente corresponde detallar la
opcin elegida.

59

2.4 PoIticas
Como expresin concreta de las decisiones adoptadas durante la formulacin de la estrategia, las
polticas constituyen una gua para orientar la toma de decisiones de los agentes pblicos y
privados (ver Documento N1 1 de esta serie) y, como tal, establecen las posibilidades y lmites en
que debern desenvolverse las acciones de dichos agentes.
Las polticas, salvo excepciones, podrn presentarse como formulaciones especficas de los
lineamientos generales propuestos en el captulo de estrategia. Bajo este enfoque, las polticas
debern definir lo ms claramente posible la posicin del Gobierno Regional en temas como:

Las normas que se aplicarn para incrementar el rendimiento de los factores productivos, con
el objeto de aumentar la productividad regional.

Las prioridades que orientarn la asignacin de recursos para superar las situaciones de
extrema pobreza.

Los estmulos a la diversificacin productiva, la plena ocupacin de las capacidades ociosas y
el mejor aprovechamiento de recursos naturales.

Los apoyos que se ofrecern para la capacitacin laboral, la innovacin tecnolgica y la
modernizacin de las empresas medianas y pequeas.

Las restricciones que se impondrn a las industrias contaminantes y a las actividades
destinadas a extraer y procesar recursos no renovables.

Las regulaciones, expresadas en los correspondientes planes urbanos, que se impondrn al
crecimiento de las reas metropolitana y ciudades en expansin.
Desde un punto de vista prctico el ordenamiento de las polticas, en el documento final, debera
seguir la misma secuencia elegida para exponer los objetivos, es decir, asociada a los "grandes
temas regionales" o, en casos especiales, a las zonas geo-econmicas que integran la regin.
Dems est decir que este captulo, junto al de los programas estratgicos, constituye una
expresin formal de los compromisos del Gobierno Regional con la comunidad. Su contenido
estar permanentemente bajo la mirada atenta de las organizaciones sociales. Por ello, el equipo

60

tcnico encargado de la formulacin de la estrategia, deber proponer al ntendente los criterios
para el seguimiento y evaluacin de su cumplimiento formal, as como el mtodo para evaluar la
eficacia de las medidas aplicadas.

2.5 Programas estratgicos
En este captulo del documento de estrategia corresponde mostrar, a grandes rasgos y bajo la
forma de programas generales, el conjunto de acciones que mejor expresan la voluntad regional
de avanzar en determinados campos que se consideran fundamentales para lograr el desarrollo
de la regin. En una etapa posterior -tras haberse discutido y aprobado la Estrategia Regional-
los programas estratgicos permitirn definir los programas sectoriales o territoriales especficos,
as como los conjuntos de acciones y proyectos que ellos involucran, definiendo sus implicaciones
en cuanto a recursos financieros, plazos de ejecucin, responsables y necesidades de
coordinacin institucional.
Normalmente los programas estratgicos contienen acciones multisectoriales que se conjugan
en el tiempo y en el espacio para, por ejemplo, resolver un problema social estructural, impulsar
nuevas actividades productivas o corregir los desequilibrios territoriales existentes al interior de la
regin. El carcter estratgico de un determinado programa deriva de su vinculacin con los
objetivos trazados y con lineamientos centrales de la opcin estratgica elegida. En ocasiones,
son un reflejo de las polticas nacionales de desarrollo (adaptadas a las particularidades de la
regin), o bien, son la expresin de los principales consensos logrados acerca de los temas
regionales prioritarios.
ndependientemente de cul sea el criterio elegido para decidir acerca del listado de programas
estratgicos que se pondrn en marcha, en conjunto debern dar una imagen completa del
compromiso institucional involucrado, as como del carcter multisectorial de las acciones
previstas. La misma recomendacin procede al desarrollar cada uno de los programas
estratgicos. As, por ejemplo, al proponer acciones para solucionar los problemas de transporte
en la regin, ser necesario asociarlas con otros planteamientos y propuestas estratgicas, tales
como: proyectos que afectarn el modelo espacial de crecimiento de la economa regional;
polticas y acciones destinadas a desconcentrar actividades dentro de la regin; mecanismos
considerados para regular y ordenar los flujos actuales y potenciales; proyectos de infraestructura
vial alternativa.

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En el documento de Estrategia, cada programa debera incluir, a lo menos:

Breve fundamentacin del programa, considerando la forma en que ste contribuye al logro
de uno o varios objetivos estratgicos;

Caracterizacin del tipo de acciones o proyectos que el programa involucra;

nformacin acerca de la magnitud y alcance del programa, preferentemente en cuanto a
resultados tangibles e impactos sociales esperados;

Efectos territoriales del programa (zonas, subregiones, centros poblados, en los cuales el
programa tendr su mayor impacto);

Principales organismos pblicos y privados, que deben coordinarse para la materializacin
del programa.
Es necesario dejar registro de los compromisos y responsabilidades que hayan asumido -
durante la formulacin y discusin de la estrategia- tanto los organismos pblicos, como los
representantes del sector privado y de la comunidad en general. Tales compromisos y
responsabilidades constituyen acuerdos bsicos que facilitan la coordinacin de esfuerzos para la
mejor ejecucin y seguimiento de los programas estratgicos.
Con posterioridad a la discusin y aprobacin del documento de Estrategia, el equipo tcnico
encargado de dar seguimiento a la Estrategia Regional deber formalizar el conjunto de
compromisos, responsabilidades y tareas, para asegurar su ejecucin por parte de los
organismos y personas responsables.
Una forma prctica de asignar y controlar el cumplimiento de las tareas y compromisos
implcitos en los programas estratgicos, es a travs de planillas ordenadas segn criterios
preestablecidos. Se recomienda, a este efecto, utilizar una triple clasificacin:
a) Por subregin o zona geo-econmica. Esta primera clasificacin permite apreciar el
conjunto de iniciativas que se pondrn en marcha en una determinada zona,
independientemente de quin realice las acciones, lo cual resulta de gran inters para la
poblacin all residente. Bajo el ttulo "Comuna....", "Valle del..." o "Zona...", se debern
incluir las siguientes columnas: Nombre o descripcin del programa; Proyectos principales
que incluye; Fuente de financiamiento; nstitucin responsable; Metas fsicas; Presupuesto

62

estimado ao 1, ao 2, aos siguientes.
b) Por institucin responsabIe. Esta segunda clasificacin est destinada principalmente a
definir y asignar responsabilidades institucionales. Bajo el ttulo "Secretara Regional
Ministerial...", "Servicio..." o "ntendencia", deber incluir las siguientes columnas: Cdigo
BP; Nombre o descripcin del proyecto; Metas fsicas; Presupuesto ao 1, ao 2, y
siguientes; Otras instituciones involucradas.
c) Por fuente de financiamiento (FNDR, Fondos Sectoriales, SAR, Fondo Social, Fondos
comunales, otros recursos). No se sugiere una forma especial para esta tercera
clasificacin, tanto por la razn antes sealada, como por ser la ms difundida como
instrumento de trabajo.
3. INSTRUMENTOS PARA EL DESARROLLO REGIONAL
La puesta en marcha de un Estrategia Regional de Desarrollo requiere de un conjunto de
instrumentos (legales, administrativos, tcnicos, de coordinacin operativa, financieros, etc.), para
poner materializar las propuestas estratgicas y as alcanzar los objetivos y metas
preestablecidas. Estos instrumentos incluyen tanto los propios planes y programas, como todas
aquellas medidas y disposiciones que permitan su operacin, seguimiento y, en su caso,
rectificacin.
Una posible clasificacin, segn su funcin, de los instrumentos con que se cuenta para aplicar
una determinada estrategia de desarrollo regional, podra ser la siguiente:
i. Instrumentos de pIanificacin: Aquellos que establecen los grandes lineamientos a los
que debern subordinarse las acciones; incluyendo los mecanismos de evaluacin para
medir el grado de consecucin de los objetivos y metas. Esto ltimo, con el objeto de
evitar desviaciones significativas del camino trazado, evaluar el impacto de las medidas
adoptadas y, en su caso, reconsiderar los supuestos formulados y la validez de las metas.
ii. Instrumentos de reguIacin: Aquellos cuyo propsito es inducir a los distintos agentes
pblicos y privados de la regin, de manera especfica y concreta, para que ajusten sus
actuaciones a los lmites definidos por las polticas de desarrollo propuestas. Estos
instrumentos incluyen, en particular, las normas y reglamentos que se relacionan con los
lineamientos estratgicos y las disposiciones de los planes vigentes.
iii. Instrumentos de fomento: Aquellos destinados a estimular principalmente a los agentes

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privados, para que promuevan iniciativas consistentes con la estrategia de desarrollo
regional. ncluyen tanto los diversos estmulos financieros o fiscales a la inversin privada,
como las acciones directas gubernamentales, dentro de las cuales destacan los
programas y proyectos de inversin en infraestructura de apoyo.
iv. Instrumentos auxiIiares: Estos instrumentos forman parte del conjunto de acciones
indispensables para ejecutar los planes y programas y, en particular, sirven de apoyo a los
otros instrumentos para asegurar su mayor eficacia. Crean las condiciones necesarias de
organizacin y gestin del desarrollo regional, facultan la recaudacin de recursos y
definen las bases para la solucin de conflictos que se puedan generar.
La definicin y utilizacin de estos instrumentos debe responder a una idea de conjunto, que
tome en cuenta la eficacia relativa de cada uno de ellos y las relaciones que guardan entre s.
Debe responder, adems, a polticas claras en materia de recursos, de organizacin y de
capacitacin.
La poltica de recursos se refiere a los criterios de generacin, capacitacin, aplicacin y, en su
caso, recuperacin de recursos materiales humanos y financieros para la realizacin de las
iniciativas de desarrollo previstas en la estrategia regional.
Las polticas de organizacin y de capacitacin se refieren a los criterios relativos al desarrollo
institucional, la organizacin y participacin social, as como a las formas de coordinacin de los
organismos administrativos y tcnicos.
Un estudio acabado sobre los diferentes instrumentos con que se cuenta para la administracin
de un plan o estrategia, explorando sus posibilidades y limitaciones, sera de gran ayuda para la
gestin de los Gobiernos Regionales. Tal estudio escapa a los propsitos del presente trabajo,
pero se deja anotada su importancia, para ser considerado al momento de analizar las
implicaciones regionales de un programa de modernizacin del Estado a escala nacional.


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AIgunas preguntas bsicas para orientar eI anIisis de Ias Estrategias RegionaIes
Acerca de la situacin actual y perspectivas de la regin:
Los problemas detectados )dan en conjunto una idea ms o menos completa y sinttica
de las dificultades que enfrenta la regin?
)Se vinculan dichos problemas con las potencialidades y oportunidades que se visualizan
para la regin?
)Se establecen vnculos que relacionen la situacin actual y perspectivas de la regin con
las del pas?
El escenario futuro posible de lograr )es compartido o aceptado como deseable, por los
representantes de la comunidad?
Acerca de los Objetivos:
)Se asocian directa o indirectamente con los problemas y/o buscan un mejor
aprovechamiento de las potencialidades conocidas?
)Tienen el nivel intermedio de generalidad requerido para poder orientar las decisiones?
)Son pertinentes al tema del desarrollo regional?, )Corresponden a temas que el Gobierno
Regional pueda resolver?
Acerca de los lineamientos generales de la Estrategia:
)Es tcnica y polticamente viable?
)Da una visin completa del proyecto regional que se postula?
Acerca de las polticas de desarrollo regional:
)Expresan claramente la posicin del Gobierno Regional acerca de cmo piensa abordar
los principales problemas regionales?
)Fijan pautas generales respecto a la actuacin de los organismos pblicos?
)Orientan al sector privado respecto a las reglas del juego y propsitos del Gobierno en la
Regin?
Acerca de los programas estratgicos:
)Se orientan a resolver los principales problemas de la Regin y, en consecuencia,
contribuyen al logro de los objetivos planteados?
Como conjunto )reflejan cabalmente las principales acciones que el Gobierno Regional
pretende llevar a cabo?
)Son jerrquicamente comparables entre si?
)Son complementarios de las polticas?

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Con ReIacin a Ia Estrategia en su conjunto
)Entrega los elementos suficientes al ntendente Regional, constituyndose en un
instrumento til para su gestin poltico-administrativa y de coordinacin tcnica?
)Se basa en una determinada concepcin espacial (territorial) del desarrollo, que oriente
las acciones pblicas y privadas?
)Aborda los temas centrales: desarrollo de las actividades productivas, extrema pobreza,
desarrollo social, proteccin del medio ambiente?
)Sita claramente las propuestas, distinguiendo entre la visin perspectiva de largo plazo y
lo que constituye compromiso del actual Gobierno en los restantes 5 aos y medio?


66

BIBLIOGRAFA
CEAL , UCV: Manual de Gestin Regional; Universidad Catlica de Valparaso - PNUD -
ntendencia V Regin; Valparaso, 1994.
De Mattos, Carlos: Planes versus Planificacin en la experiencia Latinoamericana; LPES, 1979.
Dror, Yehezkel: Gobernabilidad, Participacin y Aspectos Sociales de la Planificacin; Coloquio
nternacional sobre nuevas orientaciones para la Planificacin en Economas de Mercado;
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el Diario Oficial el 11 / 11 / 92.
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Oficial el 19 / 07/ 90.
Matus, Carlos: Poltica, Planificacin y Gobierno; Caracas, Fundacin ALTADR, 1988.
Ordez, Fernando :Bases metodolgicas para la formulacin de estrategias de desarrollo
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Soms, Esteban: Previsin, coherencia y gestin democrtica; 91 Congreso de la S.M.P., Mxico,
1992.

DOCUMENTO N 4: SECUENCA DE TRABAJO

67


DOCUMENTO No 4:
SECUENCA DE TRABAJO


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1. LA ESTRATEGIA COMO INSTRUMENTO
Tanto la estrategia para el desarrollo regional por s misma, como la mayora de las actividades
de planificacin asociadas a su elaboracin y seguimiento, suelen ser muy eficaces como
instrumentos para coordinar las iniciativas que emprenden los organismos pblicos y privados.
La estrategia es tambin un importante instrumento de ordenamiento, que introduce mayor
coherencia temporal y espacial en las acciones de los distintos sectores, evita el dispendio y
ampla las posibilidades de eleccin.
Pero adems, una estrategia formalizada como un conjunto coherente de polticas y programas,
es un instrumento de negociacin, que alienta las iniciativas apoyndolas unas en otras,
convoca a los diversos actores en torno a proyectos de inters comn y establece las bases para
asumir responsabilidades compartidas.
Como se sealaba en el Documento No. 1 de esta serie, una estrategia constituye una
argumentacin completa e integrada destinada a optimizar decisiones y concertar acuerdos
polticos. A este efecto, se dijo, debe ser por naturaleza esencialmente flexible y revisable. De
all su innegable valor como instrumento para Ia gestin deI desarroIIo, que ha merecido se le
califique como una dimensin importante de la capacidad de gobernar.
La estrategia para el desarrollo regional es, por ltimo, un instrumento de educacin, que
dar a todos los que participan de cerca o de lejos en su elaboracin y ejecucin, una
comprensin ms adecuada de las posibilidades y limitaciones de la regin y de los derechos y
obligaciones derivados de un proyecto social y econmico que ha sido trazado de comn
acuerdo.
Existe una estrecha interdependencia entre el mtodo con que se aborda la elaboracin de una
estrategia y la forma en que sta se materializa en el tiempo, al punto que ambos tienden a
fundirse en una misma, compleja y no siempre bien estructurada, secuencia de actividades, en la
cual se engarzan momentos anaIticos rigurosos y momentos creativos donde juegan un
importante papel la perspicacia poltica y la intuicin.
El grupo tcnico encargado de la formulacin de la estrategia, tendr ante s la difcil tarea de
reexaminar una y otra vez los datos e interpretaciones que hablan de la estructura y
funcionamiento de la economa regional, apreciar cabalmente las oportunidades y desafos y

69

evaluar con sentido crtico la eficacia social de las medidas que se van proponiendo. Esta forma
de trabajo abierta a las seales mltiples que surgen del entorno, permite generar un ambiente
ms propicio para el debate social, y contribuye a desarrollar la capacidad de decisin con la
participacin efectiva de los diferentes actores involucrados.
Atendiendo a estas consideraciones, en la definicin del mtodo de trabajo y la forma en que se
ir estructurando la estrategia regional, debern cumplirse las siguientes premisas bsicas:
a) Fiel interpretacin de las polticas nacionales que se vinculan con el desarrollo de la regin,
de manera que se establezca, desde el inicio, una clara y congruente relacin entre ambos
niveles de decisin.
b) Preocupacin por ir construyendo un marco de referencia adecuado que permita orientar la
elaboracin tanto de los programas sectoriales, como de los planes y programas
provinciales y comunales.
c) Definicin, desde las primeras etapas de trabajo, de un conjunto de instancias y
procedimientos que responda adecuadamente a las necesidades de coordinacin del
equipo de Gobierno y que, en forma simultnea, constituyan una gua para ordenar y
garantizar la participacin ciudadana directa y/o a travs de sus representantes en el
Consejo Regional.
d) Generacin de un flujo permanente de informacin acerca de los antecedentes tcnicos, las
propuestas estratgicas y los acuerdos y compromisos que se vayan logrando, de modo de
favorecer la interaccin de los actores involucrados.
Para quienes tienen la misin de elaborar una estrategia de desarrollo y convertirla en un
instrumento de gestin realmente operativo, dos aspectos suelen surgir como preocupacin
inmediata: los procedimientos de trabajo y las modalidades de participacin que se adoptarn,
teniendo en cuenta que el objetivo principal ser, en todos los casos, generar un conjunto de
ideas e iniciativas tcnicamente consistentes y lograr un importante grado de consenso en torno a
ellas.
La definicin de los procedimientos de trabajo ofrece, entre otras cosas, una buena oportunidad
para afinar los esquemas analticos y prospectivos, privilegiando aquellos factores que se
relacionan directamente con la toma de decisiones y, en forma ampliada, con todos aquellos
elementos asociados a la administracin y gestin del desarrollo regional. En el CaptuIo 2 de
este documento se expondrn los procedimientos que, considerando recientes experiencias, se
estiman ms adecuados para la elaboracin de una estrategia regional.

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nteresa en este momento destacar el segundo aspecto, es decir, el relacionado con las
modalidades de participacin y la necesidad de generar canales de negociacin que faciliten la
incorporacin al anlisis de los problemas y al diseo de las propuestas estratgicas de aquellos
agentes que liderizan el proceso de transformacin y cambio en cada regin. Se busca, por esta
va, conformar un marco de opiniones concurrentes y posibles acuerdos de trabajo, que hagan de
la estrategia regional un proyecto viabIe.
En funcin de la solidez tcnica de los planteamientos y el desarrollo de una cierta capacidad de
respuesta a las principales demandas sociales, casi siempre ser posible lograr acuerdos y
compromisos para actuar en forma conjunta. No obstante, por estar habitualmente condicionados
por la dinmica del entorno poltico y econmico, tales compromisos y acuerdos pueden llegar a
experimentar cambios significativos a lo largo del tiempo, situacin que podra complicarse
considerablemente si no se han previsto, desde el inicio, caminos alternativos. No es extrao que
una vez encaminadas las acciones y proyectos inicialmente acordados, aparezcan otras
demandas e iniciativas no consideradas originalmente, que obliguen o induzcan la necesidad de
revisiones y ajustes peridicos; eventos que debern ser previstos en la secuencia y modo de
trabajo elegido.
En otras palabras, siendo la estrategia un conjunto estructurado de proposiciones y acuerdos
resultante de la interaccin de mltiples actores, los compromisos adquiridos son potencialmente
revisables; pudiendo dar lugar a cambios de prioridades y/o modificaciones de fondo respecto a
los caminos previamente acordados.
Por todo lo anterior, al definir los procedimientos de trabajo y las modalidades de participacin
que se utilizarn -tanto para la elaboracin, como para la puesta en marcha y seguimiento de la
propuesta estratgica- el equipo de Gobierno debera plantearse algunas interrogantes como las
siguientes:

De qu manera en una estrategia integrada y coherente, se pueden dejar previstas las
holguras necesarias que permitan acoger nuevas iniciativas o anticipar eventuales cambios
de rumbo?

Qu criterios se tomarn en cuenta para aceptar cambios en las grandes lneas?, y/o qu
tipo de decisiones estratgicas se considerarn "negociables"?

Ante la necesidad de confirmar o rectificar una decisin estratgica: se someter a la
aprobacin de las instancias colectivas o ser de responsabilidad exclusiva de la autoridad
poltica?.


71

En cuanto al mtodo para optar entre diferentes cursos posibles de accin: se establecer
como requisito la previa aprobacin basada en estudios tcnicos especficos o se aceptar
como vlida, bajo determinadas circunstancias, la sola aceptacin por parte de los actores
sociales involucrados?
Discutir estos temas es un ejercicio vlido y necesario, particularmente si se toma en cuenta
que en los procesos de decisin influyen factores dinmicos que los paralizan, retrasan o aceleran
desde fuera de la lgica de trabajo del planificador.
Bajo estas circunstancias, como acertadamente lo destacan H. Mintzberg, C. Matus y otros
expertos, las habitualmente ordenadas, rigurosas y secuenciales tcnicas de anlisis, suelen ser
poco eficaces para reaccionar en un entorno caracterizado por reacciones sorpresivas de los
agentes sociales y tendencias cambiantes en el comportamiento de las actividades econmicas.
Paradjicamente, es precisamente en estos casos, cuando resulta de vital importancia la
formulacin de estrategias innovadoras, y no tanto as en un entorno social estable donde las
principales tendencias son fcilmente predecibles.
2. GUA DE PROCEDIMIENTOS
La destreza del equipo tcnico encargado de elaborar una estrategia global o una propuesta
especfica de desarrollo, se medir en funcin de la capacidad para ubicar y caracterizar en qu
momento, dnde y cmo -metodolgicamente hablando- tienen lugar los clculos y
apreciaciones del diagnstico, la construccin de escenarios futuros, la definicin de objetivos, el
enunciado de las polticas, la priorizacin de proyectos y, en trminos ms amplios, el
perfilamiento del conjunto de instrumentos que habrn de desplegarse para la materializacin de
la propuesta.
En las pginas siguientes se describen dos secuencias -complementarias entre s- para ordenar
los procedimientos y eventos que tienen lugar durante el proceso de elaboracin de una
estrategia regional de desarrollo. Se han tomado en cuenta en ambas secuencias, tanto la
estructura de una estrategia regionaI propuesta en el Doc. No. 3, como las etapas deI cicIo
de pIanificacin descritas en el Doc. No. 2; teniendo como marco de referencia la actual
organizacin del aparato pblico regional y la normativa que lo rige.


72

En la primera secuencia (Ver cuadro No. 1), se destacan las principales acciones y decisiones
que coordinadamente debern llevarse a efecto por parte de: i) el equipo encargado de la
formulacin tcnica de la estrategia; ii) el ntendente de la regin y su Gabinete; iii) los
integrantes del Consejo Regional; iv) los representantes de la comunidad organizada.
En la segunda secuencia (Ver Cuadro No.2), se describen las diferentes actividades a
desarrollar, sealando para cada una de ellas la forma de trabajo, los participantes, el resultado
esperado y su concatenacin en el tiempo.
2.1 EIaboracin y aprobacin de Ia estrategia
El Cuadro No. 1 puede leerse de dos maneras: verticalmente, como la sucesin temporal de
acciones y decisiones que corresponde a cada instancia, y, horizontalmente, como el proceso
interactivo que tiene lugar entre las diferentes instancias y participantes.
Como podr apreciarse, el grupo tcnico principalmente: "propone...", "somete a
consideracin...", "analiza...", "elabora alternativas...", "prepara pautas...". Su misin, por
consiguiente, es entregar antecedentes y elementos de juicio al Gobierno Regional -y en
particular al ntendente- ayudando a construir la base terica y prctica que har posible una bien
informada toma de decisiones, en las instancias que corresponda.
Por su parte, el ntendente y su Gabinete "recomienda..., "define acuerdos...", "asigna
responsabilidades...", "evala posibilidades de accin...", "establece prioridades...", "propone al
Consejo...", etc. Es decir, toma decisiones propias y somete al Consejo aqullas que la ley
establece. Es importante recordar que en esta instancia, como integrante del Gabinete y portavoz
del equipo tcnico, est tambin presente el Secretario Regional de Planificacin.
El Consejo Regional, en cumplimiento de sus atribuciones, "emite opinin...", "aprueba o
modifica la propuesta estratgica", especialmente los programas de inversin. Los actores
sociales, a su vez, "se informan...", "plantean demandas...", "promueven iniciativas", y, a travs de
los canales permanentes de participacin: proponen enfoques alternativos, proporcionan valiosos
antecedentes de diagnstico y aportan sugerencias para lograr una ms eficaz accin conjunta de
los sectores pblico y privado.


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Cuadro No. 1
E. SOMS /
PROCESO DE ELABORACIN Y APROBACIN DE LA ESTRATEGIA REGIONAL
EQUIPO TCNICO INTENDENTE / GABINETE CONSEJO REGIONAL ACTORES SOCIALES
Pone en marcha actividades
previas a la formulacin de la
Estrategia, definiendo su
estructura y plan de trabajo
Examinan el contexto nacional y regional, identificando
limitaciones y oportunidades de desarrollo para la regin
dentifica los "grandes temas
regionales" y escenarios
posibles, como marco
orientador de la Estrategia
Somete temas y escenarios
a la consideracin del
ntendente y del Gabinete
Analiza el planteamiento del
equipo tcnico; recomienda
prioridades y objetivos; define
acuerdos de trabajo y
responsabilidades
Se informa y emite opinin Se informan, participan e
acerca de los temas, interactan para priorizar
objetivos y prioridades que demandas e iniciativas
orientarn la Estrategia
Analiza demandas sociales, Evala capacidad de accin
propuestas e iniciativas del Gobierno para establecer
los alcances y lmites de la
Elabora alternativas y propone propuesta estratgica
cursos posibles de accin
Aprueba en general o
modifica, la propuesta
estratgica del ntendente
Establece prioridades de
inversin y acuerda las
polticas de Gobierno

2.2 Secuencia de actividades
En las pginas siguientes se describen los pasos graficados en el Cuadro No. 2. La secuencia
sugerida no es la nica posible, ni puede ser interpretada como una sucesin lineal de
actividades. Por el contrario, en cada regin y de acuerdo al contexto en que se realice el
proceso de elaboracin de la estrategia, ser necesario configurar un programa de trabajo
especfico, eliminando algunas etapas o reforzando otras.

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El xito de un ejercicio de esta naturaleza, en ltimo trmino, depender de factores tales como:

La disponibilidad de informacin y antecedentes sobre la situacin regional, la que puede
variar considerablemente de una regin a otra, incidiendo negativa o positivamente en la
calidad de los clculos y pronsticos que se realicen;

-La experiencia de los conductores del proceso de elaboracin de la estrategia, que se
reflejar en la mayor o menor capacidad para llegar a establecer acuerdos y compromisos de
accin a futuro;

-El nivel de involucramiento de los participantes en cada actividad, desde aquellos que se
suman por primera vez a un ejercicio de este tipo, hasta quienes estn en condiciones de
aportar una larga y rica experiencia en la materia;

-El diferente grado de sintona, conflicto o indiferencia que pueda existir en las relaciones de
trabajo al interior del gabinete o en las relaciones entre el ntendente y el Consejo Regional.
No siempre es predecible el tiempo y esfuerzo que sern necesarios para elaborar una estrategia.
En todo caso, resulta ms fructfero a largo plazo, un ejercicio prolongado y muy participativo, que
uno breve y excluyente.


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CUADRO No. 2

SECUENCIA DE ACTIVIDADES E. SOMS /
ACTIVIDADES FORMA DE PARTICIPANTES RESULTADO ESPERADO
TRABAJO
A.- ACTIVIDADES PRELIMINARES
- Motivacin Dinmica de grupo Equipo tcnico Compromiso con la tarea
- Secuencia lgica de la planificacin Charla o cursillo Equipo tcnico Base conceptual comn
- Conceptos bsicos Charla o cursillo Equipo tcnico Base conceptual comn
- Caractersticas del "producto final" Trabajo de Grupo Equipo tcnico Estructura y contenido
- Plazos y Calendario Trabajo de Grupo Equipo tcnico Definicin de tareas
- Organizacin del trabajo Trabajo de Grupo Equipo tcnico Responsables de tareas
B.- DEFINICION DEL "PROYECTO REGIONAL"
- Anlisis del contexto nacional y regional Seminario o Panel Consejo Regional "Situarse" en el momento poltico
- dentificacin de los "grandes temas" regionales Trabajo de Grupo Equipo tcnico Temas clave en que se debe actuar
- Dimensin territorial de la estrategia Trabajo de Grupo Equipo tcnico Prioridades por reas territoriales
- Construccin de escenarios Trabajo de Grupo Equipo tcnico Marco para la definicin de objetivos
- Definicin de objetivos (por temas y reas) Sesiones de trabajo Gabinete Acuerdos de trabajo
C.- VIABILIDAD DEL PROYECTO REGIONAL
- Presentacin de los "grandes temas" y objetivos Reunin Consejo Regional Opinin y acuerdos de coordinacin
- Consulta ciudadana sobre objetivos y prioridades Foros, M.Redondas Actores sociales Activacin de procesos de discusin
- Anlisis de demandas, propuestas e iniciativas Trabajo de Grupo Equipo tcnico Maduracin del "Proyecto Regional"
- Opciones estratgicas y cursos posibles de accin Trabajo de Grupo Equipo tcnico Abanico de posibilidades
- Evaluacin de la capacidad de accin del Gobierno Sesiones de trabajo Gabinete Alcances y lmites de la estrategia
- Presentacin del esquema de desarrollo previsto Reunin Consejo Regional Viabilidad poltica proyecto regional
D.- POLTICAS E INSTRUMENTOS
- Elaboracin de las polticas de desarrollo Trabajo de Grupo Equipo tcnico Pautas para orientar decisiones
- Revisin de instrumentos inductores y reguladores Trabajo de Grupo Equipo tcnico Herramientas para impulsar acciones
- Definicin del marco operacional de la estrategia Sesiones de trabajo Gabinete Acuerdos de trabajo
E.- ANLISIS DE LA CARTERA DE PROYECTOS
- Revisin de proyectos: FNDR; SAR; Sectoriales Trabajo de Grupo Equipo tcnico Criterios de jerarquizacin
- mpacto probable de proyectos privados Trabajo de Grupo Equipo tcnico Grado de "sintona" con la estrategia
- Definicin de prioridades estratgicas Sesiones de trabajo Gabinete Acuerdos programticos
- Programa plurianual de inversin pblica Trabajo de Grupo Equipo tcnico Plazos , recursos, responsabilidades
F.- CORRESPONSABILIDAD INSTITUCIONAL
- Preparacin bases de acuerdos y convenios Sesiones de trabajo Gabinete Compromisos institucionales
- Elaboracin documento sntesis de la estrategia Trabajo de Grupo Equipo tcnico nstrumento de divulgacin y discusin
- Presentacin y aprobacin de la estrategia Reunin Consejo Regional Aprobacin

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A. ACTIVIDADES PRELIMINARES.
Abarca el conjunto de tareas previas que debe desarrollar el equipo tcnico, que involucran desde
la revisin de conceptos y definicin de criterios, hasta la formalizacin del itinerario de trabajo y
asignacin interna de responsabilidades.
Motivacin
Tratndose por lo general de una tarea especial, no rutinaria, donde participan personas que en lo
cotidiano desempean labores individuales, resulta de gran importancia generar una cierta
sensibilidad y compromiso de equipo, visualizando los objetivos del trabajo y las dificultades que
podran surgir en el camino. Con este propsito, es conveniente realizar algunas sesiones de
dinmica grupal o promover un ciclo de discusiones, amenas, plurales y poco pautadas, sobre las
caractersticas y posibilidades de la regin; la capacidad de accin del Gobierno Regional; los
posibles aliados circunstanciales o permanentes con que se cuenta, y otros temas similares. A
estas sesiones podran incorporarse personas que no forman parte del equipo tcnico, pero que
estarn vinculadas al proceso de formulacin de la estrategia.
Secuencia Igica de Ia pIanificacin
La riqueza de una determinada concepcin estratgica se mide tanto por los consensos
logrados, como por los temas que deja abiertos para el impulso de nuevas iniciativas. Un
proyecto "cerrado" y excluyente tiende a frustrar la razn de ser de la estrategia, al negar
posteriores innovaciones.
La formulacin de una estrategia de desarrollo presupone una fluida interaccin con los agentes
sociales que intervendrn en distintos momentos del proceso que se pretende desencadenar.
Esta interaccin no puede quedar restringida a la simple discusin de objetivos generales e
intenciones programticas. Por el contrario, es necesario inducir dilogos y encuentros de puntos
de vista a lo largo de todo el proceso, los cuales se construyen progresivamente a partir de una
secuencia lgica que debe ser comprendida y asumida por los distintos participantes.
El equipo que conduzca las actividades tcnicas y propicie la discusin con los agentes
sociales, debe estar familiarizado con la secuencia lgica sealada para no distraer esfuerzos y
poder articular un proyecto operacionalmente factible y socialmente trascendente. Para ello ser
necesario realizar algunas charlas o incluso un breve curso, apoyndose en material didctico
apropiado, como el que se proporciona en el Documento No. 1 (La pIanificacin como
mtodo y como proceso: cuadros 1 y 2) y, en forma ampliada, en el Documento No. 2 (CicIo
compIeto y cicIos parciaIes de Ia pIanificacin).

77
Conceptos bsicos
Como en la situacin anterior, se considera importante acordar al interior del equipo tcnico, la
definicin y sentido operativo de ciertos conceptos de uso habitual que no siempre son manejados
correctamente. Entre ellos: objetivos, polticas, programas, diagnstico, escenarios, as como las
diferentes variantes del propio concepto de estrategia.
Dichos conceptos deben ser analizados bajo la modalidad anterior e, incluso, formando parte
del mismo curso breve o charlas destinadas a explicar la secuencia lgica de la planificacin.
Como elemento de apoyo se recomienda utilizar las definiciones contenidas en el Documento
No. 1 y/o textos de apoyo como los citados en la Bibliografa que le acompaa.
Caractersticas deI "producto finaI"
An cuando parezca prematuro, resulta extraordinariamente til como elemento de orientacin,
anticipar el probable ndice o guin del documento final y su contenido a grandes rasgos. La
discusin de estos aspectos permite hacer claridad en el equipo tcnico acerca de la orientacin
que tendr cada uno de los trabajos subsiguientes.
Evidentemente, el esquema propuesto debe adaptarse a las caractersticas de cada regin y/o
a situaciones especiales que se presenten. As es posible que resulte conveniente abrir la
temtica por subespacios territoriales o bien articular el documento en torno a un aspecto
dominante, un sector especfico o una prioridad poltica que permita articular todo el documento.
Un guin posible del documento de estrategia es el que se expone en detalle en el Documento
N1 3 de esta serie.
PIazos y caIendario
De comn acuerdo con la autoridad regional debern fijarse los plazos y calendarios de
elaboracin y discusin de la estrategia. Esto ltimo considerando el tipo de participacin prevista
de parte de los actores sociales ms relevantes.
Adaptndolo a las particularidades de cada regin, se recomienda utilizar como referencia las
dos secuencias (complementarias entre s) descritas en los cuadros 1 y 2 de este mismo
documento. En particular el cuadro 2, permite definir un calendario con slo asignar plazos (en
das, semanas o meses) a las diferentes actividades, respetando la seriacin entre ellas y su
desarrollo en paralelo cuando corresponda.
Organizacin deI trabajo
La asignacin de responsabilidades al interior del equipo tcnico es de vital importancia por
cuanto condiciona los resultados del trabajo. Una distribucin de tareas por reas o subregiones

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geo-econmicas permite una mayor cercana con la comunidad y sus problemas; sin embargo se
corre el riesgo de no poder integrar la "visin regional" de la propuesta estratgica, quedando
reducida a una simple sumatoria de iniciativas de alcance local. Una distribucin por sectores
(minera, pesca, turismo, salud, etc.), por su parte, permite llegar a resultados bien
fundamentados y coherentes en cada uno de los sectores; pero, a su modo, tambin inhibe la
construccin de una estrategia global que priorice entre sectores.
Es deseable, en consecuencia, una organizacin de tipo matricial por tareas y sectores,
integrando grupos de trabajo ad hoc (intersectoriales), para definir y elaborar entre otras cosas: el
marco general de objetivos regionales, el diagnstico de cada subregin, el paquete de polticas y
de programas, e integrar finalmente la propuesta estratgica regional. Dichas tareas deben estar
perfectamente acotadas en cuanto a plazo, enfoque y nivel de profundidad requerido.
Por encima de estos grupos, debe mantenerse una conduccin permanente del proceso
encargada de definir prioridades y criterios, asegurar el cumplimiento del calendario trazado y
servir de interlocutor principal, en estas materias, con el ntendente y el Consejo Regional.
Desde el punto de vista de los procedimientos para la articulacin del grupo tcnico con el
entorno institucional y social, ser necesario establecer si se usar alguna variante de los
mtodos de la planificacin por objetivos u otros sistemas organizados de consulta.
B. DEFINICIN DEL "PROYECTO REGIONAL
ncluye el conjunto de actividades necesarias para definir las orientaciones y criterios que
normarn la propuesta estratgica. En funcin de las tendencias histricas recientes y el
potencial de desarrollo, en esta fase corresponde analizar desde las oportunidades y amenazas
que se visualizan para la regin en el corto y mediano plazo, hasta la definicin de los objetivos de
desarrollo que se consideran ms pertinentes.
AnIisis deI contexto nacionaI y regionaI
Para conocer puntos de vista alternativos acerca de la situacin nacional y regional en que se
enmarcar la propuesta estratgica, as como para evaluar la sensibilidad respecto a los
problemas que aquejan a la Regin, es importante activar un dilogo fluido con los miembros del
Consejo Regional y otros representantes notables de la comunidad.
Dicho dilogo puede iniciarse a travs de eventos organizados tipo seminarios, mesas redondas
o paneles, de los cuales derivarn otras formas de actuacin conjunta como comisiones de
trabajo o giras para trabajo en terreno. En el fondo, se busca dar la partida formal al proceso de
formulacin estratgica y establecer un estilo de trabajo, caracterizado por el dilogo abierto y la

79
construccin progresiva de acuerdos y compromisos.
Identificacin de Ios "grandes temas" regionaIes
Sobre la base de la informacin y experiencia acumulada por el equipo tcnico, enriquecida por
las opiniones y criterios vertidos por los consejeros regionales y otros representantes de la
comunidad, pueden llegar a perfilarse los ejes centrales de la propuesta estratgica. Es decir, los
"grandes temas" que permitirn jerarquizar objetivos y ayudarn a configurar las polticas y los
programas.
La determinacin de dichos ejes centrales o grandes temas, no es pues un asunto banal en la
medida que comprometen la estructura completa del planteamiento estratgico regional. Deben
cubrir toda la problemtica regional, pero sin que se pierda la nocin de cules son temas
principales y cules secundarios. Deben reducirse a un nmero manejable: ni tan pocos que
lleven a expresar el universo de problemas regionales a travs de unas cuantas generalidades, ni
tantos que no permitan discernir cules son los aspectos en que se pondr un nfasis mayor.
Dimensin territoriaI de Ia estrategia
En forma simultnea con la identificacin de los grandes temas regionales, ser necesario
determinar la expresin territorial que tendr la estrategia (por provincias, por espacios geo-
econmicos, por subsistemas polarizados por las principales ciudades, etc.).
Aunque los antecedentes utilizados para esta actividad son distintos a los requeridos para la
identificacin de problemas, existe una estrecha vinculacin entre ambas tareas tcnicas, al punto
que las conclusiones de una pueden afectar a la otra. As, por ejemplo, la crisis del carbn en la
V Regin es un problema que induce a considerar a la provincia de Arauco como una zona que
amerita un tratamiento especial. En el sentido opuesto, las zonas aisladas en las regiones
extremas del pas, obligan a destacar la falta de integracin como un problema regional
importante.
Encontrar una salida correcta a estas dos tramas analticas, es quizs el principal desafo que
enfrentar el equipo tcnico para dar consistencia y credibilidad al planteamiento estratgico. Es
importante recordar que las decisiones que se tomen en esta materia, sern discutidas en
posteriores eventos con el Gabinete Regional, el Consejo y con los representantes de las
organizaciones sociales.

Construccin de escenarios

80
Sin perjuicio de las necesarias exploraciones tendenciales y de referencia que habrn de
realizarse para asegurar la viabilidad de la estrategia, corresponde en esta fase activar un
ejercicio colectivo de construccin de una imagen futura normativa (contrastada), que permita
detonar un proceso de reflexin acerca del sentido ltimo de la estrategia que se pretende poner
en prctica. Las tres actividades anteriores de esta etapa de definicin del "proyecto regional",
concurren como marco bsico para la construccin de escenarios. As, el anlisis del contexto
nacional y regional ofrece una visin de los enfoques y propuestas de los representantes de la
comunidad; en tanto, la identificacin de los grandes temas y el dimensionamiento territorial de la
estrategia, proporcionan la matriz bsica para una prospeccin ordenada de las oportunidades a
futuro.
El conjunto coherente de hiptesis resultante, constituye un aporte de gran importancia para
elevar el nivel de debate del simple relevamiento de problemas contingentes y demandas sociales
insatisfechas, a la confrontacin de expectativas realistas acerca de las posibilidades de
desarrollo de la regin.
Definicin de objetivos
La indagacin sobre las posibilidades de desarrollo regional y los anlisis que sta conlleva,
colocan el tema de los objetivos de la estrategia en un punto de partida diferente al que resulta del
tradicional y fcil recurso de asociar directamente objetivos con problemas: "baja
productividad.....elevar la productividad"; "mala atencin de salud.....mejorar la atencin", etc. A
partir de la configuracin de un determinado escenario, los objetivos adoptan la forma de
propsitos especficos que deben ser alcanzados, para conseguir las transformaciones globales
deseadas.
Desde el punto de vista de los procedimientos, corresponde al equipo tcnico exponer ante el
Gabinete Regional el conjunto de los trabajos elaborados (grandes temas; subregiones y reas;
escenario normativo) y proponer para su discusin un conjunto estructurado de objetivos. En
sesiones de Gabinete se analizarn estos antecedentes y la propuesta de objetivos hasta llegar a
acuerdos que permitan pasar a la etapa siguiente.

C. VIABILIDAD DEL PROYECTO REGIONAL
ncluye el conjunto de actividades destinadas a evaluar las posibilidades concretas de llevar a la
prctica la propuesta estratgica para el desarrollo regional. Dicha evaluacin supone cotejar los

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objetivos y prioridades preestablecidos, con los que sustentan los consejeros regionales y los
representantes de organizaciones sociales; pero tambin implica evaluar los cursos posibles de
accin (opciones estratgicas) y analizar las reales capacidades del Gobierno Regional para
impulsar las principales iniciativas.
Presentacin de Ios "grandes temas" y objetivos
En las dos etapas anteriores, se puso el nfasis en la identificacin de los temas y reas
principales. El proceso seguido hasta el momento, sin perjuicio de eventuales consultas a los
actores sociales y autoridades polticas, es de naturaleza esencialmente tcnica, poniendo en
primer plano la preocupacin por la confiabilidad de la informacin, la coherencia de los
planteamientos y el apego a mtodos especficos de anlisis y prospeccin.
En esta fase corresponde contrastar la visin lograda con las percepciones sociales y polticas
de otros agentes, comenzando por los integrantes del Consejo Regional en cuanto rgano
mximo de representacin en la regin. Lo deseable es que en las reuniones de trabajo que
tengan lugar, se llegue a acuerdos de coordinacin que faciliten el desempeo del equipo tcnico
en las etapas subsiguientes.
No existen recetas respecto al formato de las reuniones con el Consejo Regional, pero s
algunos criterios bsicos como: presentacin clara y detallada acompaada de los documentos
de apoyo que sean necesarios; diseo que permita una fluida participacin; generacin de
canales para posteriores explicaciones o integracin de propuestas.
ConsuIta ciudadana sobre objetivos y prioridades
Orientada hacia los grupos y representantes de diversas organizaciones sociales, esta actividad
tiene propsitos y alcances similares a la anterior. Quizs el nico elemento distintivo es la
necesidad de ordenar la exposicin y consulta en funcin de cada auditorio especfico. Es decir,
no corresponde por ejemplo, situar la discusin a un nivel demasiado general ante un grupo
especfico, o pedir pronunciamiento sobre temas ajenos a su experiencia o reas de inters.

AnIisis de demandas, propuestas e iniciativas
Uno de los momentos ms complejo y trascendente del proceso de formulacin estratgica,
corresponde a la sistematizacin y anlisis de las demandas, propuestas e iniciativas sociales,
surgidas durante la presentacin pblica de los objetivos de desarrollo.
Dicha presentacin supone detalladas explicaciones acerca de los antecedentes y

82
razonamientos que llevaron a proponer un determinado conjunto de objetivos. No obstante lo
cual, el abanico de demandas adicionales y propuestas seguramente desbordar lo previsto y
obligar al equipo tcnico a reconsiderar algunos aspectos y delimitar nuevamente el marco de
referencia inicial.
Existen mtodos sencillos como las matrices de subordinacin y las de jerarquizacin en
funcin de las lneas centrales que orientan la gestin gubernamental, que permiten recoger y
ordenar sistemticamente las demandas y propuestas. Debe tenerse presente, sin embargo, que
el propsito final de este ejercicio (en esta fase) es evaluar la capacidad de respuesta del
Gobierno y definir qu problemas pueden ser resueltos ms eficazmente por los propios actores o
por la empresa privada regional.
Opciones estratgicas y cursos posibIes de accin
Por la estrecha relacin existente entre ambos, la elaboracin de las principales orientaciones
estratgicas debe desarrollarse en paralelo al anlisis, ya sealado, de las demandas y
propuestas de la comunidad. Se trata en este caso de definir pautas y lineamientos
programticos generales para el desarrollo regional, describiendo diversas opciones posibles, sus
ventajas y desventajas. Para mayores antecedentes, consultar: Documento N11, captulo 3;
Documento N12, segundo y tercer ciclo parcial; Documento N13, captulo 3.
Dichas pautas y lineamientos programticos constituirn la base del debate en torno a la
viabilidad institucional (con el Gabinete Regional) y poltica (con el Consejo Regional) de la
estrategia. Los acuerdos y definiciones que all se logren sern, a su vez, el marco de referencia
para la especificacin de polticas, programas y procedimientos en las etapas siguientes de
trabajo.
La meta a cumplir en esta fase es poder identificar, con todos los argumentos sobre la mesa, la
mejor opcin posible respecto al camino a seguir, delineando los elementos centrales y
compromisos que se derivan de tal opcin.

EvaIuacin de Ia capacidad de accin deI Gobierno
Las posibilidades de accin del Gobierno no slo estn determinadas por las atribuciones y
funciones que le asignan los ordenamientos legales o por la disponibilidad de recursos
financieros. No es raro que intervengan otros factores como la falta de informacin para tomar
decisiones adecuadas, alguna crisis momentnea que desva la atencin de las preocupaciones y

83
prioridades permanentes, conflictos polticos que paralizan iniciativas, etc. O bien, en un sentido
positivo, una particular sintona de intereses que potencia las acciones emprendidas ms all de
las expectativas originales; algn proyecto importante que modifica el escenario previsto; un
cambio favorable en los mercados para los productos locales, etc.
Es deseable, por tanto, una ponderada evaluacin de lo que el Gobierno Regional puede
realizar directamente y/o cmo puede apoyar al sector privado para que ste logre materializar
sus iniciativas. Esta es una tarea que debe realizar el ntendente y su Gabinete, teniendo como
documento base la propuesta estratgica elegida. El resultado esperado es la definicin del
alcance y los lmites de la estrategia, previa a su presentacin al Consejo Regional.
Presentacin deI esquema de desarroIIo previsto
En el transcurso de la secuencia que se describe ya hubo dos encuentros con el Consejo
Regional; el primero para avanzar en la construccin de acuerdos parciales en cuanto a la
evaluacin del momento poltico, y el segundo, para definir una estructura preliminar de objetivos
de desarrollo. En este tercer encuentro, el propsito es lograr una aprobacin, en general, de la
propuesta estratgica o esquema de desarrollo que se ha venido elaborando.
Las decisiones y acuerdos que all se tomen, son de gran importancia para el desarrollo de las
etapas posteriores. Por ello, el formato de las reuniones con el Consejo debe disearse
conjuntamente, ya sea como una mesa redonda, un seminario o una reunin solemne seguida de
trabajo de comisiones.
D POLTICAS E INSTRUMENTOS
Esta fase abarca el conjunto de actividades destinadas a especificar las pautas y orientaciones
que guiarn las decisiones gubernamentales en lo relativo al desarrollo regional. ncluye desde la
formulacin de las polticas propiamente tales, hasta la definicin (por parte del ntendente y el
Gabinete Regional) del marco operacional de la estrategia. Para mayores antecedentes sobre el
concepto y razn de ser de las polticas e instrumentos para el desarrollo regional, ver:
Documento No.1, captulo 3 (punto 3.3); Documento No.2, cuarto ciclo parcial; Documento
No.3, captulos 2 y 3 (punto 3.4).
Esta etapa, en lo posible, deber desarrollarse en forma paralela con la de Anlisis de la
Cartera de Proyectos, en razn de la total coherencia que debe existir entre estos dos
componentes de la estrategia.
EIaboracin de Ias poIticas de desarroIIo

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Las polticas de desarrollo, entendidas como un conjunto integrado y armnico, deben ser una
expresin fiel de la voluntad del Gobierno de actuar en un determinado sentido. En tanto estn
destinadas a constituirse en una gua para la accin pblica y privada, son el componente de la
estrategia que mejor expresa la intencin final de la propuesta regional en que se inscriben.
Por otra parte, se ha insistido en documentos anteriores que las polticas regionales deben ser
coherentes con las correspondientes polticas nacionales y que, por definicin, deben estar
siempre asociadas con los "grandes temas" que preocupan a la comunidad regional. Todo lo
anterior (expresin fiel de la voluntad del Gobierno, coherencia con las polticas nacionales,
vinculacin con los grandes temas y reflejo de las preocupaciones de la comunidad), se traduce
en que debe existir una particular preocupacin por la forma en que sern presentadas en un
documento de estrategia. A este respecto, existen varias posibilidades de agrupacin de las
polticas:

Globales y especficas: aludiendo al grado de generalidad de las pautas que ellas establecen.

Por sectores: polticas de salud, vivienda, desarrollo agrcola, desarrollo pesquero, etc.

Territoriales: referidas a espacios predeterminados: reas urbanas, zonas rezagadas, zonas
aisladas, localidades fronterizas, etc.

Por reas temticas, tales como: mejoramiento de la calidad de vida, medio ambiente,
modernizacin de la produccin, desarrollo cultural.
Cualquier clasificacin, en trminos generales, es vlida. No obstante, por tratarse de una
estrategia regional resultan generalmente ms elocuentes las dos ltimas agrupaciones o una
combinacin de ambas.
Al definir responsabilidades institucionales para el cumplimiento de las polticas, independiente
de la forma de agrupacin elegida, seguramente ser necesario reclasificar en funcin de las
actividades propias de cada reparticin pblica, es decir, con una lgica sectorial, pero quedar
claro cul es el propsito final de cada una de ellas en la medida en que se conserve registro de
su ubicacin de origen.
Revisin de instrumentos inductores y reguIadores.
Las polticas y programas que complementan la estrategia slo sern eficaces si se cuenta con
instrumentos apropiados y la regin se moviliza en pos de un uso ms intensivo y/o eficiente de
tales instrumentos.
En este sentido, en el documento que explica la Poltica Nacional de Desarrollo Regional, se
advierte: "En el conjunto de instrumentos disponibles hay varios que son de carcter general y

85
que se administran centralmente, sin admitir criterios o nfasis interregionales diferentes. Hay
otros que, siendo administrados centralmente pueden ser utilizados de manera variable por cada
regin segn sus propias capacidades y necesidades. Finalmente, hay algunos instrumentos que
son de responsabilidad propia de cada regin. Esta variedad de instrumentos constituye un
potencial de apoyo considerable a cada una de las regiones del pas, pero tambin es tarea de
cada regin obtener de esos instrumentos el mayor provecho posible".
La materializacin de las polticas de desarrollo est directamente vinculada con la calidad de
los instrumentos de que se dispone para inducir o regular la actuacin de los agentes pblicos y
privados. Entre los diversos instrumentos con que se cuenta actualmente, destacan:
i) Los legales, que otorgan facultades y atribuciones al Gobierno Regional y
administraciones comunales.
ii) Los de planificacin, programacin y evaluacin, que permiten velar por una correcta
asignacin de los recursos y concurrir eficazmente a la solucin de los problemas
regionales.
iii) Los de fomento productivo multisectoriales, relacionados con el desarrollo tecnolgico, la
capacitacin laboral y empresarial, la promocin de exportaciones, el financiamiento de
inversiones, etc.
iv) Los de fomento productivo de sectores especficos, representados por organismos como
ENAM, NDAP, CONAF, FOP, etc.
v) Los destinados a la superacin de la extrema pobreza (subsidios, apoyo a la pequea
produccin, etc.)
La revisin de las posibilidades de ampliar la cobertura o perfeccionar el uso de los
instrumentos existentes constituye un paso importante y necesario para una mayor eficacia de las
polticas y programas estratgicos. Corresponde al equipo tcnico realizar esta revisin para ser
sometida a la consideracin del ntendente y el Gabinete Regional.

Definicin deI marco operacionaI de Ia estrategia
Una vez configurado el conjunto de polticas e instrumentos posibles y necesarios y, como se ver
ms adelante, una vez definida tcnicamente la cartera de proyectos estratgicos, corresponde al
Gabinete Regional pronunciarse acerca de estas propuestas y proceder a definir los acuerdos de
trabajo que sean necesarios para asegurar una gestin coordinada y eficiente. Las sesiones de

86
gabinete que tengan lugar a este efecto, debern programarse de modo de permitir el anlisis
exhaustivo de las propuestas del equipo tcnico, culminando con la definicin de prioridades
estratgicas, compromisos institucionales y la disposicin a revisar los programas y polticas de
cada servicio, particularmente en lo que se refiere a proyectos de inversin.
E. ANLISIS DE LA CARTERA DE PROYECTOS
ncluye el conjunto de actividades destinadas a definir el conjunto de proyectos estratgicos;
desde la revisin de la cartera de proyectos hasta la configuracin de un programa preliminar de
inversin pblica. Como se mencion anteriormente, estas actividades, en lo posible deben
desarrollarse paralelamente a la elaboracin de las polticas y concurrir simultneamente a la
discusin en el seno del Gabinete Regional con el objeto de lograr los acuerdos programticos
que sean necesarios para perfilar adecuadamente el marco operacional de la estrategia.
Revisin de proyectos pbIicos
La Ley de Gobierno y Administracin Regional permite que el Gobierno Regional tenga
autonoma de decisin respecto a: los recursos propios (70% de los ingresos por patentes
mineras); los recursos que dispone anualmente para la regin el Fondo Nacional de Desarrollo
Regional, y, los aportes fiscales para el funcionamiento eficiente de las instituciones regionales.
Adems, la Ley considera la participacin del Gobierno Regional en la priorizacin y distribucin
de recursos derivados de las nversiones Sectoriales de Asignacin Regional (SAR) y los que se
pacten en los Convenios de Programacin con los correspondientes ministerios. La cartera de
proyectos a analizar es, por tanto, mucho ms amplia que el listado tradicional de proyectos
FNDR.
Si bien el anlisis de los proyectos debe tener como marco las normas y procedimientos
establecidos para el funcionamiento del Sistema Nacional de nversiones, corresponde aqu
promover una reflexin general acerca del impacto previsible de los proyectos y su pertinencia
con respecto a la estrategia de desarrollo elegida.
Ms all de la muy necesaria evaluacin especfica de los diferentes proyectos, se pretende
examinar sus eventuales efectos desde una perspectiva global y de largo plazo, comparando
importancias relativas, analizando efectos combinados y destacando las relaciones con los
objetivos estratgicos. El resultado esperado es un conjunto de criterios y prioridades para la
asignacin de recursos y la formalizacin de programas de accin.

87
Impacto probabIe de proyectos privados
En tanto una estrategia de desarrollo busca la convergencia de acciones pblicas y privadas en
pro de objetivos preestablecidos, resulta de extraordinaria importancia estudiar los impactos
probables de los principales proyectos privados.
Suele suceder que cierto tipo de proyectos privados terminan por constituirse en elementos
articuladores de la propuesta estratgica, como es el caso de las grandes explotaciones mineras,
desarrollos tursticos, plantaciones frutales, etc. Su materializacin puede llegar a transformar
completamente "el mapa" de las inversiones pblicas en infraestructura vial, portuaria, de regado.
Pueden influir tambin, en el desarrollo de centros urbanos e inducir nuevas concentraciones de
servicios de apoyo a la poblacin o a la produccin. En tales circunstancias, los resultados de
este anlisis de impactos probables deberan influir decisivamente en la priorizacin de proyectos
pblicos, por lo que se recomienda sea realizado por el mismo equipo tcnico y en forma
simultnea.
Definicin de prioridades estratgicas
En base al anlisis de la cartera de proyectos pblicos y privados, el Gabinete Regional deber
confirmar o rectificar las prioridades propuestas por el equipo tcnico, en materia de inversiones.
Esta actividad forma parte de la misma serie de reuniones del Gabinete Regional prevista para
definir el marco operacional de la estrategia (descrito anteriormente).
Parece oportuno aclarar que las prioridades en cuestin se refieren a aquellos proyectos de
inversin de carcter estratgico (transformadores del territorio y/o con efectos a largo plazo
sobre la economa regional y la condiciones de vida de sus habitantes). No forma parte de Ia
eIaboracin de Ia estrategia, Ia tradicionaI priorizacin de proyectos reaIizada como parte
deI proceso presupuestario anuaI. Lo que se busca es establecer un marco de acuerdos
fundamentales que, entre otras cosas, servir para orientar la toma de decisiones generales y
especficas. En lo inmediato, los acuerdos de Gabinete permitirn configurar el programa
plurianual de inversiones y definir los grandes compromisos institucionales.
Programa de inversin pbIica pIurianuaI
Como ltima actividad de esta fase y previo a la definicin de compromisos y acuerdos de trabajo,
se deber estructurar el programa de inversin para el perodo previsto de vigencia de la
estrategia regional.
Programar implica concertar acciones en el tiempo, previendo los recursos que sern

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necesarios en cada momento y distribuyendo responsabilidades, tanto en lo que se refiere a
estudios previos, como a la ejecucin de obras y la puesta en operacin de los diferentes
proyectos.
Como se mencion al referirse a la primera actividad de esta fase (revisin de proyectos
pblicos), el programa plurianual incluye todos los proyectos pblicos de carcter estratgico,
independientemente de la fuente de financiamiento (FNDR, Sectorial, SAR, etc.). Se reitera que
esta programacin constituye un marco general que compromete la asignacin anual de recursos,
pero sin llegar a definirla completamente, ni siquiera para el primer ao.
F. CORRESPONSABILIDAD INSTITUCIONAL
Las ltimas tres actividades de la secuencia que se describe en estas pginas son bastante
evidentes y muy necesarias para asegurar el xito de las acciones a futuro. Se trata, en pocas
palabras, de formalizar los acuerdos, criterios, y prioridades ya adoptados en momentos
anteriores de la formulacin de la estrategia. ncluye:

Preparacin de las bases para acuerdos y convenios; estableciendo con precisin los
compromisos institucionales que se suscribirn al interior del Gobierno Regional y con el
sector privado.

-Elaboracin del documento sntesis de la estrategia; entendido como instrumento de
divulgacin de los propsitos, los lineamientos de poltica y los principales proyectos que han
sido acordados por el Gobierno Regional, previa consulta a los representantes de la
comunidad. Ver propuesta de forma y contenido en el Documento N1 3.

-Presentacin y aprobacin de la estrategia; evento formal, ante el Consejo Regional,
destinado a validar en su totalidad las propuestas y los compromisos contrados.

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