Seminario de Polticas Pblicas

22 febrero, 2007
El concepto de poltica pblica:
Alcances y limitaciones
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Se agradecen comentarios y correcciones
Nicols Pineda Pablos (npineda@colson.edu.m!
El enfo"ue de polticas pblicas se est abriendo paso # est ad"uiriendo cada
$e% ms carta de naturali%aci&n en pases de 'abla espa(ola. En )*ico desde
la d*cada de los no$enta eisten cuando menos cuatro pro+ramas docentes de
pos+rado orientadas a ense(ar el enfo"ue de polticas pblicas.
,
-simismo,
durante la presidencia de Ernesto .edillo (,//012000! se comen%& a 'ablar de
2polticas de Estado3 # posteriormente en la presidencia de 4icente 5o (20001
2006! se cre& una coordinaci&n de polticas pblicas. El t*rmino resulta entonces
cada $e% al menos ms familiar aun"ue no est claro si es bien comprendido. -
estas alturas, cabe pre+untarse7 89&mo se entiende el si+nificado tiene el
concepto de poltica pblica para los pases de 'abla espa(ola: 8;u*
limitaciones tiene el concepto de poltica pblica, acu(ado en los Estados
<nidos, en un conteto lin+=stico # con una cultura poltica diferente: 8;u*
aportes # alcances tiene esta forma de anlisis en el momento actual de
desarrollo del pas:
>os ob?eti$os de este traba?o son7 (,! @e$isar someramente el desarrollo del
anlisis de polticas pblicas en los Estados <nidos, (2! @efleionar sobre el
concepto de poltica, sus problemas de interpretaci&n # posibles alternati$as en
los pases de len+ua espa(ola, (A! Bratar de enmarcar este enfo"ue dentro de
1
Estas maestras se ubican en el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM), en la Universidad
Autnoma Metroolitana ! Unidad "oc#imilco (UAM!"), la $acultad %atino Americana de &iencias
'ociales ($%A&'() ) el &entro de Investigacin ) *ocencia Econmicas (&I*E)
las di$ersas entornos poltico1estatales, # (0! etraer al+unas refleiones sobre la
importanci&n # aplicabilidad del enfo"ue de polticas pblicas a la realidad
latinoamericana o en +eneral de los pases en proceso de democrati%aci&n.
El surgimiento del anlisis de polticas pblicas
El anlisis de polticas pblicas sur+i& de una propuesta de Carold >asDell en
los a(os de la pos+uerra en los Estados <nidos. 4arios autores (@iple# ,/EF, p.
i$G He >eon ,//0, p. 77, )c9ool ,//F, p. 2! coinciden en apuntar "ue el traba?o
seminal de este mo$imiento fue la obra editada por Haniel >erner # Carold
>assDell, The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Methods,
publicada en ,/F,. Sin embar+o, este mo$imiento acad*mico e intelectual
realmente ad"uiri& mpetu 'asta fines de la d*cada de los sesenta. Para los
epertos esta corriente de pensamiento representaba 'acer del anlisis una
especie de mercanca "ue les permita al mismo tiempo 'acer ms rentable la
acti$idad acad*mica e influir positi$amente en los problemas sociales.
-nte el *ito "ue 'aban tenido los estudios cientficos e interdisciplinarios en la
estrate+ia militar # la contribuci&n "ue los estudios de 2inteli+encia3 b*lica a
superar a las fuer%as enemi+as en di$ersas acciones de +uerra, la propuesta era
aplicar el mismo tipo de estudios # anlisis a los problemas ci$iles en tiempos de
pa% # reali%ar un anlisis sistemtico, cientfico, ra%onado e interdisciplinario a
los asuntos ci$iles de la a+enda. El ra%onamiento era "ue si el anlisis de
estrate+ia # dise(o de acciones 'aba tenido resultados en las acciones b*licas,
8por "u* no aplicar esa misma estrate+ia # dise(o a la soluci&n de los
problemas pblicos:
Es oportuno se(alar "ue ?unto con el anlisis de polticas pblicas se
desarrollaron tambi*n, deri$ados de eperiencias b*licas, el enfo"ue de
sistemas, la in$esti+aci&n de operaciones, la pro+ramaci&n lineal, la teora de
colas, la teora de ?ue+os, las t*cnicas de )ontecarlo # el anlisis de costo
beneficio (>ee # Io'nson ,/7A, ,2E!. Bodas estas son 'erramientas "ue crecen
# se desarrollan con el nue$o enfo"ue de anlisis de polticas pblicas # "ue
coad#u$an a encontrar nue$as eplicaciones # dise(ar nue$as estrate+ias de
acci&n para resol$er problemas sociales.
He este modo, en el anlisis de polticas pblicas conflu#en al menos tres
$ertientes7 la del enfo"ue # anlisis de sistemas con fuerte inclinaci&n a los
modelos cuantitati$osG las ciencias administrati$as # sus aplicaciones al derec'o
# a la administraci&n pblica, # la ciencia poltica principalmente en su rama
conductista # orientaci&n 'acia el estudio de las instituciones.
Entre los supuestos "ue dieron base al anlisis de polticas pblicas estn7 (,!
"ue los m*todos de la ciencia (racionalidad # empirismo! 'aran ms racionales
# efecti$as las decisiones pblicas # (2! "ue dic'os m*todos me?oraran la
capacidad para resol$er los problemas sociales. Se trata entonces de un campo
disciplinario fundado en una filosofa eminentemente moderna # emprica.
)uc'as obras # artculos 'an sido publicados sobre el anlisis de polticas
pblicas desde entonces. Entre los autores ms distin+uidos en este campo
pueden mencionarse a"uellos "ue 'an sido presidentes o miembros del conse?o
editorial del Polic# Studies Iournal # del Polic# Studies @e$ieD7 -aron
Jilda$sK#, 9arol Jeiss, Lu# Peters, B'eodore >oDi, Stuart Na+el, @obert
>ineberr#, 9'arles Iones, B'omas H#e, Me'e%Kel Hror, Nennet' Holeare,
Jilliam 9rott#, Iames -nderson, @ic'ard Cofferbert, )artin >andau, )ic'ael
>ipsKi, 5rances 5o Pi$en, Ha$id Nac'mias, # EdDard Bufte (No$en ,//0, p.
F00!.
-simismo, para los a(os oc'enta, #a eista un buen nmero de pro+ramas de
pos+rado con este enfo"ue (5riedmann ,/E7, p. ,00! # se 'aban publicado un
buen nmero de libros de teto para el estudio de las polticas pblicas en las
uni$ersidades ms destacadas # $an+uardistas de los Estados <nidos. Entre los
libros de teto ms conocidos destaca la si+uiente lista (No$en ,//0, pp. F001
F00!7
B'omas H#e, Understanding Public Policy, "ue lle$aba oc'o ediciones entre
,/72 # ,//FG
9larKe 9oc'ran, >aDrence )a#er, B.@. 9arr, # N.Iosep' 9a#er, American
Public Policy, "ue iba en su tercera edici&n en ,//0.
Iames -nderson, Public Policy Making: An Introduction, se+unda edici&n en
,//0.
9'arles Iones, An Introduction to the Study o Public Policy, tercera edici&n
en ,/E0.
@andall @iple# # Lrace 5ranKlin, Policy Implementation and !ureaucracy,
se+unda edici&n en ,/E6.
5rancis @ourKe, !ureaucracy" Politics and Public Policy, tercera edici&n en
,/E0.
Jilliam Hunn, Public Policy Analysis: An Introduction, tercera edici&n en ,//F.
>aDrence )o'r, Impact Analysis or Program #valuation, ,/EE.
-rnold Ceiden'eimer, Cu+' Ceclo, # 9arol#n -dams, $omparative Public
Policy: The Politics o Social $hoice in #urope and America, ,/EA.
CoDard ). >eic'ter # Carrell @. @od+ers, Ir. American Public Policy in a
$omparative $onte%t, ,/E0.
Por otra parte, a principios de los no$enta, circulaban cuando menos ,6 re$istas
acad*micas en len+ua in+lesa dedicadas al tema de las polticas pblicas. Entre
ellas, estn las si+uientes7
PS&' Policy Studies &ournal. - ?ournal of t'e Polic# Studies Or+ani%ation.
Brimont'l#. 2270 Jinter ,//0.
Policy Studies Revie(. Polic# Studies Or+ani%ation. 9olle+e of <rban and
Public -ffairs. 5lorida Pnternational <ni$ersit#. ,27AQ0 -utumnQJinter ,//A.
Policy Sciences. -n Pnternational Iournal He$oted to t'e Pmpro$ement of
Polic# )aKin+. NluDer -cademic Publis'ers. Hordrec'tQRostonQ>ondon.
Printed in t'e Net'erlands. Editor from Brent <ni$ersit#, Ontario, 9anada.
Pnternational -d$isor# Roard. 27721A, ,//0.
International &ournal o Public Administration. Official Iournal of t'e Rarnard
Societ#, <.S.-. ,E72SA, ,//F. )arcel HeKKer, Pnc. NeD MorK, Rasel, Con+
Non+.
&ournal o Social Policy. B'e Iournal of t'e Social Polic# -ssociation.
9ambrid+e <ni$ersit# Press. 207, Ian. ,//F.
&ournal o Public Policy. 9ambrid+e <ni$ersit# Press. ,07, Ianuar#1)arc'
,//0.
Administration ) Society. Sa+e Publications. 277, )a# ,//F.
PA*+ Public Administration *uarterly. -ffiliated Dit' t'e -SP- Section for
Professional and Or+ani%ational He$elopment. Sponsored b# t'e
Sout'eastern 9onference for Public -dministration. ,E7A 5all, ,//0.
Sage Public Administration Abstracts. -n Pnternational Pnformation Ser$ice.
Sa+e Periodicals Press. 227,, -pril ,//F.
I'PART+ &ournal o Public Administration+ Research and Theory+ Bransaction
Periodicals 9onsortium. F7,, Ian. ,//F. -ffiliated Dit' t'e Section on Public
-dministration @esearc'. -merican Soc. for Public -dministration.
&ournal o Policy Analysis and Management. Publis'ed b# Io'n Jile# S Sons
for t'e -ssociation for Public Polic# -nal#sis and )ana+ement 1-PP-)1.
,072, Sprin+ /F.
Sin embar+o, ni los enfo"ues ni los m*todos para estudio # anlisis de las
polticas pblicas se 'an caracteri%ado por su co'esi&n sino "ue ms bien
pre$alece una +ran di$ersidad. -ustin @anne# distin+ue entre los estudios "ue
se enfocan 'acia el proceso # los "ue se orientan 'acia el contenido de las
polticas pblicas. Hic'o de otra manera, unos de dedican al estudio de la forma
# otros al anlisis del fondo o la sustancia. @iple# (,/EF, p. F! a su $e% presenta
un espectro de posiciones "ue $a desde el enfo"ue totalmente multidisciplinario
'asta su definici&n como una disciplina independiente, con posiciones
intermedias como subcampos de la ciencia poltica #a sea como estudios o
como simple anlisis. Por su parte, .a'ariadis (,//F, pp. A7E! presenta tres
diferentes lentes o enfo"ues metodol&+icos empleados para el anlisis de las
polticas pblicas, *stos son la decisi&n racional (rational c'oice!, el marco de
coaliciones de apo#o (ad$ocac# coalition frameDorK!, # el de corrientes multiples
(multiple streams!. Ca# "ue se(alar adems el creciente inter*s de aplicar
enfo"ues de la teora crtica o posmodernos en este campo (4*ase por e?emplo
Stone ,/EE, He>eon ,//0, Han%in+er ,//F!.
- pesar de esta di$ersidad, los estudios de polticas pblicas tienen en comn al
menos tres caractersticas. <na primera es "ue tienen como marco de referencia
al sistema poltico estadounidense # muc'os de ellos 'acen eplcita esta
ad$ertencia. Por e?emplo, Peter He>eon (,/EE, p. /! en su estudio del desarrollo
del anlisis de las polticas pblicas epresa "ue una limitaci&n de su estudio es
su patente 2localismo3 #a "ue etrae su casos 2eclusi$amente del medio poltico
americano.3 <na se+unda caracterstica frecuente del anlisis de polticas
pblicas made in USA, se+n lo se(ala 5riedmann (,/E7, p. ,F61,7/!, es "ue es
un +ran ne+ocio #, por ello tiende a ser tratado como una mercanca $endibleG
sus ob?eti$os son presentados de manera concreta, sus resultados son
susceptibles de medici&n, sus metas son fi?adas a corto pla%oG la tendencia es
'acia la presentaci&n de modelos ele+antes, "ue con frecuencia recurren al
len+ua?e t*cnico # crptico # a modelos matemticos sofisticados, pero "ue
i+ualmente resultan de relati$a efecti$idad a la 'ora de su implementaci&n. Por
ltimo # no menos importante, una tercera caracterstica estrec'amente
$inculada con la anterior es la ausencia de consideraciones sobre la dinmica
del poder, sus efectos # consecuencias en la +esti&n de polticas pblicas. >os
estudios de poltica pblica +eneralmente buscan ser$ir a los ob?eti$os de los
poderes constituidos, refor%ar el ordenamiento social eistente # a presentar
enfo"ues de los problemas con una &ptica de suma positi$a, eenta de conflictos
# de cambios estructurales.
Ceineman et al. (,//0, pp. ,, 2A, 6E! critican la ausencia del estudio eplcito de
$alores en el anlisis de polticas pblicas # se(alan "ue 2los analistas de
polticas pblicas con frecuencia 'an dado por supuesto "ue la calidad ob?eti$a #
cientfica de sus anlisis le da peso al proceso de dic'as polticas # los prote+e
de los efectos de tomar partido polticamente.3 He este modo estos autores
ad$ierten "ue 2cual"uier combinaci&n de $alores "ue el analista plasme en su
escritorio, *sta ser en parte una combinaci&n pro$eniente de influencias
ambientales3 # conclu#en "ue 2para poder influir polticamente, el anlisis de
polticas debe de 'acerse como una parte inte+ral del conteto cultural ms
amplio.3
Las travesuras de un concepto
El anlisis "ue propuso >assDell # "ue 'an desarrollado muc'os otros autores #
acad*micos estadounidenses se constru#e # elabora con base en el concepto
de 2public polic#3, "ue es parte del len+ua?e comn en in+l*s # "ue
+eneralmente, en ese idioma, no re"uiere ma#or definici&n o elaboraci&n. Hic'o
t*rmino se deri$a etimol&+icamente de la palabra +rie+a polis, "ue pasa al latn
como politia # al in+l*s medioe$al como policie # lue+o al moderno como policy
para referirse a la administraci&n +ubernamental o a la conducci&n de los
asuntos pblicos.
Sin embar+o, os t*rminos del in+l*s de policy # policy'making tienen 'asta a'ora
dificultades para ser traducidos, comprendidos # adaptados en idiomas
diferentes del in+l*s # por culturas diferentes de la an+losa?ona. )ientras "ue la
definici&n # anlisis de este concepto es pasada por alto en los tetos en in+l*s
debido a "ue el t*rmino policy es de cu(o corriente en ese idioma,
2
en otros
idiomas su traducci&n como 2poltica pblica3 o simplemente como 2poltica3
representa un neolo+ismo, constitu#endo un t*rmino estrictamente acad*mico, o
ms frecuentemente se presta a confusiones # malentendidos con los otros
si+nificados de la palabra 2poltica.3 Este es al menos el caso particular de las
len+uas romances, es decir el espa(ol, italiano, portu+u*s # franc*s, entre otras,
donde la traducci&n directa de policy como 2poltica3 o 2politi"ue3 no tiene un
si+nificado uni$oco # precisoG sino "ue ms bien se presta a di$ersas
interpretaciones # confusiones. Pncluso 'a# referencias de "ue en alemn o en
len+uas asiticas el t*rmino sufre del mismo problema.
A

+
Por e?emplo, >assDell (,/F,, p. F! defini& las polticas pblicas como 2las opciones ms
importantes.3 B'omas H#e (,/E7!, en el "ue es aparentemente el libro de teto ms difundido
sobre esta materia en los Estados <nidos, define poltica pblica como Tcual"uier cosa "ue los
+obiernos deciden 'acer o no 'acer.T )s an, H#e ar+umenta "ue la ma#ora de las
discusiones sobre la definici&n apropiada de poltica pblica tienden a ser intiles # s&lo sir$en
para distraer la atenci&n del estudio mismo de la polticas pblicas. Hic'o de otro modo H#e da
por sentada el concepto de poltica pblica # considera ocioso distraerse en pormenores.
,
Pnformaci&n proporcionada en una discusi&n sobre este tema en el Pnternet, en un +rupo de
discusi&n de polticas pblicas, por >on S. 5elKer # por 9'ris B'orn. Este ltimo epresa "ue
Esta confusi&n pro$iene de "ue el si+nificado ms comn de la palabra 2poltica3
se refiere en primordialmente a lo "ue el diccionario define como 2arte, doctrina #
opini&n sobre los asuntos "ue conciernen al +obierno # al Estado3 (Hiccionario
>arousse ,//2! # e"ui$ale ms bien a lo "ue en in+l*s se denomina como
politics. Esto 'a pro$ocado "ue o bien el t*rmino sea traducido in$ariablemente
?unto con el calificati$o de 2pblica,3 'aciendo de 2poltica pblica3 un solo
conceptoG bien "ue se intente adoptar o incorporar la palabra in+lesa policy
como an+licismo en otros idiomas
0
, o bien se utili%an circunlo"uios como 2curso
de acci&n poltica3 o 2acci&n +ubernamental.3
-un"ue este problema es aparentemente superficial # balad, en realidad pone
en ries+o la eportabilidad, transferencia # aplicaci&n de los modelos de polticas
pblicas en otros idiomas # culturas si no se transita pre$iamente por el proceso
de adaptaci&n e incorporaci&n al idioma # terminolo+a comprensible localmente.
El proceso de conocimiento de una teora o marco conceptual se inicia con la
comprensi&n del si+nificado de los t*rminos usuales. En este respecto las
palabras # el len+ua?e son instrumentos bsicos # la formaci&n de teoras
comprende la construcci&n # dise(o de una terminolo+a propia. -l mismo
tiempo, ponerle nombre a las cosas es un proceso "ue da +ran poder a "uien lo
'ace (Coo$er ,/EE, p. ,7!. B'omas Cobbes pensaba "ue el ponerle nombre a
las cosas era tan importante "ue era una de las funciones reser$adas al
soberano. )s recientemente los autores de la llamada Escuela de 5ranKfurt
'an destacado la rele$ancia del len+ua?e # la comunicaci&n en el proceso de
conocimiento # de un ma#or +rado de 2racionalidad.3 Cabermas (,/E,, p,6!
epresa "ue 2la transici&n de la interacci&n mediada por +estos a la interacci&n
mediada por smbolos implica la constituci&n de un comportamiento +obernado
por re+las, "ue tiene "ue ser eplicado en t*rminos de si+nificados.3
al+unos escritores alemanes usan 2an+eDandte politiK3 (poltica aplicada! para referirse a
2polic#maKin+.3 En esta misma discusi&n, Moun+1Coon 9'oi comenta "ue en 9orea 'a 'abido un
debate sobre la conceptuali%aci&n de 2poltica pblica3 # sus componentes 2poltica3 # 2pblica3
"ue fueron publicados en el Iournal de la -sociaci&n 9oreana de -dministraci&n Pblica.
-
4*ase, por e?emplo, -nne Iaumin1Ponsar. ,a policy science: un nouvelle ecole de la decision
publi-ue (Rruelles, ,/7F!. Bambi*n Omar Luerrero 2Poltica, Polic# Pblica # -dministraci&n
Pblica3 #studios Pol.ticos. 9uarta Epoca, num. , (oct.1dic. ,//A! pp. E71,06.
>a adaptaci&n # transferencia del enfo"ue de polticas pblicas en los pases en
desarrollo implica entonces un proceso de inducci&n, anlisis # reflei&n "ue
implica primeramente la comprensi&n ori+inal de los conceptos # se+undo su
si+nificado # aplicaci&n en el nue$o conteto o entorno cultural. El problema $a
entonces ms all de la mera mecnica de la traducci&n e implica pre+untarse
no s&lo como traducir el t*rmino, sino "ue, una $e% comprendido su si+nificado
en la cultura de ori+en, pre+untarse si dic'o concepto tiene e"ui$alente en el
conteto "ue lo importa # cul es su rele$ancia local.
Ra?o esta consideraci&n, antes de 'ablar de la eportabilidad del enfo"ue de
poltica pblica, tratar* de re$isar bre$emente el concepto de poltica pblica #
sus posibles referentes o e"ui$alente en la len+ua espa(ola.
>a public polic# o poltica pblica 'a sido definida como lo "ue los +obiernos
'acen o de?an de 'acer (Iones ,/70!. Esta definici&n es demasiado amplia # no
nos resuel$e nuestro problema de si+nificado e interpretaci&n. >e faltan
elementos distinti$os # enfo"ues caractersticos "ue nos a#uden a entender
me?or el concepto.
Por otra parte, Carold >assDell (,/7,!, +enerador del enfo"ue de polticas
pblicas, defini& a la poltica pblica como 2"ui*n obtiene "u*, cundo # c&mo3.
Esta definici&n est centrada en los impactos de la acci&n pblica # sobre todo
en los +rupos o personas "ue resultan afectados o beneficiados por dic'a
acci&n. Sin embar+o, no es una definici&n operati$a, sino ms bien una frase
atracti$a sobre los efectos "ue no define a la poltica pblica por s misma.
-ustin @anne# (,/67, 7! asienta "ue la poltica pblica consta de los si+uientes
elementos7 un fin o meta particular, un curso deseado de e$entos, una lnea de
acci&n preferida, una intenci&n manifiesta # la implementaci&n o puesta en
prctica de dic'a acci&n.
-l respecto de estas definiciones cabe pre+untarse, sin embar+o, 8constitu#en
una descripci&n suficiente # adecuada de la forma de actuar de las autoridades
en otros contetos diferente de donde fueron acu(ados: 8;u* diferencias
eisten entre la idea de poltica pblica # la manera como actan las autoridades
de re+menes autoritarios o no democrticos: 8Eisten elementos crticos "ue
no estn incorporados en el modelo: 89&mo puede describirse o definirse en
otros contetos la acci&n +ubernamental o la acci&n socio1+ubernamental de
modo "ue nos resulte til para el anlisis:
<na propuesta de este traba?o es "ue, a fin de darle la $uelta a los e"u$ocos #
confusiones pro$ocados por la traducci&n de public policy como poltica pblica #
a fin de a$an%ar en el proceso de adopci&n # adaptaci&n de este enfo"ue,
resulta ms comprensible # operati$o emplear, en su lu+ar, el t*rmino de 2acci&n
pblica3.
Este t*rmino #a 'a $enido siendo empleado por diferentes autores. 9abrero, por
e?emplo, utili%a el t*rmino de acci&n pblica # cita al franc*s B'oeni+ "ue la
eplica como 2la construcci&n # la calificaci&n de los problemas colecti$os por
una sociedad, problemas "ue ella puede dele+ar o no dele+ar a una o $arias
a+encias +ubernamentales, en su totalidad o en parte, as como la elaboraci&n
de respuestas, contenidos, instrumentos # procesos para su tratamiento3
(B'oeni+, citado por 9abrero 200F, pa+. ,/!. Esta definici&n est centrada en los
problemas pblicos #, en este sentido, la acci&n pblica consiste en la respuesta
"ue +obierno # sociedad dan a dic'os problemas. Esta resulta, a mi ?uicio, un
t*rmino ms ase"uible # una definici&n ms completa del ob?eto "ue estamos
tratando de estudiar.
Elaborando # afinando un poco ms esta definici&n, podemos definir poltica o
acci&n pblica como lo "ue deliberadamente las di$ersas autoridades #
entidades pblicas, de manera con?unta con personas o +rupos de la sociedad,
'acen o de?an de 'acer en el espacio pblico para atender o resol$er los
problemas # asuntos de su selecci&n # alcan%ar fines colecti$amente
construidos.
F

- fin de tratar de a$an%ar en la comprensi&n del concepto 'a# "ue 'acer notar
sus presupuestos # caractersticas distinti$as. El concepto de poltica o acci&n
pblica como cate+ora de anlisis est basado en $arios supuestos.
.
Esta definici&n es una construcci&n propia con base en elementos de la definici&n de poltica
pblica de Hunn (,//0 pa+. EF!.
Primeramente, supone "ue la acci&n pblica es deliberada, es decir resulta de
un acto de $oluntad poltica # "ue por lo tanto, tiene un ob?eti$o o finalidad
especfica. <n principio paradi+mtico de la acci&n pblica es "ue, debido a la
escase% de recursos, los +obiernos no pueden atender todas las demandas "ue
les son planteadas ni pueden atender todos los asuntos con la misma
intensidadG por ello, la acci&n pblica implica siempre una a+enda pblica, es
decir la decisi&n # selecci&n entre $arias alternati$as # ob?eti$os di$er+entes. -
su $e%, la selecci&n de cada uno de estos ob?eti$os conlle$a la selecci&n #
decisi&n entre di$ersos medios posibles para alcan%arlos. Hic'a acci&n es
calificada como 2racional3 en la medida en "ue las acciones son con+ruentes
con los fines "ue persi+uen # los fines son en +eneral consistentes con el cuerpo
de $alores asumidos como $lidos.
6

Se+undo, esta definici&n supone "ue los +obiernos no traba?an de manera
aislada sino "ue interactan con otras instituciones pblicas # con +rupos o
personas de la sociedad ci$il. Hic'o de otra manera, esta definici&n presupone
un entorno relativamente abierto y democr/tico
7
#, por lo tanto, diferente de los
re+menes autoritarios donde las autoridades asumen una actitud de
superioridad o tutelar frente a la sociedad ci$il # con frecuencia actan de
manera cerrada # carente de transparencia # de canales de participaci&n social.
En esos re+menes polticos lo "ue pre$alecer no ser la acci&n pblica, sino la
planificaci&n o administraci&n +ubernamental de tipo eminentemente t*cnico.
Bercero, la definici&n de acci&n pblica se refiere a a"uello "ue se lle$a a cabo
en el espacio p0blico, es decir en el campo de los intereses comunes o
colecti$os # a la lu% de las miradas de los di$ersos actores sociales.
E
Este
espacio se diferencia principalmente del espacio pri$ado "ue corresponde a la
/
El carcter deliberado # teleol&+ico de la acci&n pblica tienen races filos&ficas mu# amplias #
comple?as, es parte del ba+a?e de la teora de las polticas pblicas # 'a sido especialmente
estudiado por la escuela de pensamiento denominada elecci&n pblica o 2public c'oice3. Entre
los autores de esta corriente estn7 -rroD (,/F,!, Ruc'anan S BullocK (,/62!, @iKer (,/62!,
Olson (,/6F!, entre muc'os otros.
0
>a lnea de pensamiento del +obierno como ente colecti$o # 'etero+*neo se deri$a del
pensamiento del 2contrato social3 (cfr7 Io'n >ocK, I.I. @ousseau! # la tradici&n del liberalismo
poltico.
1
El esacio 2blico es otra manera de re3erirse a lo 4ue 56 7abermas (181.) #a denominado 9la es3era
2blica:
$ida de los indi$iduos # las familias # del mercado, es decir del espacio en el "ue
se reali%an transacciones $oluntarias de intercambio para satisfacer las
necesidades # deseos de los participantes. El espacio pblico no es al+o
definido de manera absoluta # definiti$a, sino "ue es construido 'ist&ricamente
por las sociedades dependiendo de lo "ue los actores in$olucrados decidan
establecer como correspondiente a este mbito. Por ello, los asuntos "ue se
$entilan # deciden en el espacio pblico estn su?etos a a?ustes # modificaciones
# en constante e$oluci&n.
Por otra parte, podemos distin+uir tambi*n al+unas caractersticas de la acci&n
pblica "ue nos pueden a#udar a construir un concepto ms operati$o # estar en
posibilidad de emprender anlisis empricos # aplicados. Entre las caractersticas
de la acci&n pblica estn "ue es comple?a, "ue tiene un fin, "ue es colecti$a,
"ue es limitada # "ue es continua # e$oluti$a.
>a acci&n pblica es comple1a por "ue no se refiere a acciones simples sino a
+rupos o con?untos de acciones. -s no se refiere a la acci&n indi$idual de
reco+er la basura de una casa, sino en +eneral al +rupo de acciones
or+ani%adas "ue se emprenden, por e?emplo, para mantener limpia # saludable
una localidad. No es entonces una acci&n indi$idual sino +rupos o con?untos de
acciones "ue se a+lutinan en torno a una finalidad o un problema.
>a acci&n pblica tiene un in o una intenci2n, o en t*rminos filos&ficos se dice
"ue es teleol&+ica. No se trata de acciones casuales o inad$ertidas, sino al
contrario se refiere a decisiones # acciones "ue resultan de una $oluntad # "ue
tienen una finalidad u ob?eti$o 'ec'o pblico # conocido por los otros actores del
espacio pblico. Se emprende tal acci&n para obtener o alcan%ar tal resultadoG
de otra manera la acci&n de +obierno no tiene sentido. He este modo, la acci&n
de +obierno es una apuesta en la producci&n de determinado resultado. Si se
reali%a la acci&n - en el tiempo t,, se espera el resultado O en el tiempo t2.
-cci&n en tiempo , @esultado en tiempo 2.
-t, Ot 2
Estas acciones se emprenden ba?o el supuesto de "ue es posible afectar
nuestro entorno # de "ue tienen un efecto. >a acci&n pblica en +eneral busca
por lo tanto cambiar # transformar la realidad o entorno social eistente. - un
ni$el ms te&rico, esta concepci&n de la acci&n pblica in$olucra lo "ue se
conoce como enfo"ue de sistemas. Es decir "ue cada acci&n es considerada un
sistema, "ue cuenta con unos insumos, la acci&n misma como proceso de
inter$enci&n de la realidad, un producto o resultado # un impactoG as como
tambi*n un ciclo de retroalimentaci&n. Para el anlisis de la acci&n pblica son
importantes sobre todo el estudio de los insumos, los productos # los impactosG o
lo "ue en in+l*s de denomina como input, output # outcome.
5i+ura ,. Enfo"ue de sistema de la acci&n pblica
>a acci&n pblica es colectiva por"ue +eneralmente no se refiere a acciones
indi$iduales o emprendidas por una sola entidad u or+ani%aci&n sino "ue tiene
"ue $er con una constelaci&n de actores entre los "ue estn los "ue definen los
ob?eti$os # las normas, las dependencias e?ecutoras, las entidades pblicas de
planeaci&n, administraci&n de recursos, $i+ilancia # e$aluaci&n, los +rupos
sociales directa o indirectamente interesados o beneficiarios de la acci&n pblica
# los obser$adores # analistas de di$ersa ndole de las acti$idades pblicas #a
sea localmente o desde el mbito re+ional, nacional o internacional. Pncluso
dentro del mbito del sector +ubernamental, la acci&n pblica implica
normalmente la participaci&n de $arias instituciones # entidades
+ubernamentales, por ello puede decirse "ue es, cuando menos
inter+ubernamental e interinstitucional. Pero en cuanto participan tambi*n
+rupos o actores sociales, la acci&n supera lo meramente +ubernamental #
entonces la denominamos 2pblica3. Por e?emplo la dotaci&n del ser$icio de a+ua
potable "ue 'ace en Sonora un +obierno municipal se 'ace con base en las
normas establecidas por la le# aprobada por el con+reso del estado, de acuerdo
con las directrices establecidas por la 9omisi&n de -+ua Potable # -lcantarillado
del Lobierno del Estado de Sonora, en base a las concesiones de etracci&n de
a+ua "ue otor+a la 9omisi&n Nacional del -+ua, en coordinaci&n con los usos
del a+ua "ue 'acen los a+ricultores # +anaderos, as como en estrec'a relaci&n
con las necesidades, demandas # conductas, #a sea indi$iduales o +rupales, de
los de los diferentes tipos de usuarios del ser$icio. He este modo, la acci&n
pblica "ue si+nifica prestar el ser$icio de a+ua potable es el resultado de una
acci&n inter+ubernamental # colecti$a.
>a acci&n pblica es limitada primeramente por"ue est su?eta a re+las, normas
# procedimientos establecidos, as como por"ue, se+n #a se epres&, los
recursos de tiempo, dinero # personal son limitados # por lo tanto no es posible
actuar con la misma intensidad sobre todos los problemas ni en todos los
asuntos. Leneralmente, de manera formal o informal, se establecen prioridades
# se traba?a sobre los asuntos ms apremiantes o los "ue tienen "ue $er con los
+rupos ms demandantes # $isibles o con los dia+n&sticos reali%ados sobre los
problemas. -dems, la acci&n pblica est tambi*n delimitada a cierto espacio
+eo+rfico u or+ani%acional. He este modo, nadie traba?a sobre todo el
problema, sino solamente sobre una parcela o se+mento locali%ado en un
permetro ?urisdiccional o determinado tipo de asuntos. Por e?emplo, aun"ue el
problema de la inse+uridad pblica rebasa con muc'o a los +obiernos
municipales, cada municipio reali%a acciones para atenderlo con base en la
le+islaci&n # re+ulaciones establecidas, pero s&lo desde el punto de $ista
pre$enti$o # de $i+ilancia "ue es el "ue corresponde a los municipios, # con los
ei+uos recursos presupuestales, 'umanos # t*cnicos con "ue cuenta. 9on
frecuencia sucede "ue 'a# problemas sobre los "ue no puede actuar por"ue
le+almente estn fuera de su mbito de competencia o por"ue no cuenta con
suficientes para atacarlos.
Por ltimo, la acci&n pblica es continua y evolutiva. 9omo los problemas
pblicos no se acaban, sino se transforman, de la misma manera la acci&n
pblica no termina sino "ue e$oluciona # se transforma. En este sentido, aun"ue
'a# di$ersas acciones, planes, pro+ramas, pro#ectos, campa(as, obras, tareas,
a(os de traba?o # perodos de +obierno "ue se inician # se conclu#en, la acci&n
pblica no se interrumpe. S&lo para fines de or+ani%aci&n # de estrate+ia es "ue
la acci&n pblica es di$idida # se+mentada en diferentes parcelas, reas o
sectores de traba?o. He este modo la acci&n pblica de manera con?unta se $a
reno$ando, a?ustando, modificando #, en el me?or de los casos, afinando.
>os estudiosos # analistas de la acci&n pblica 'an di$idido su estudio en las
etapas de pre$isi&n, decisi&n, e?ecuci&n # e$aluaci&n (Hunn ,//A, pa+. ,6!. Pero
estas etapas en realidad se entrela%an, se concatenan # empalman entre s de
modo "ue el dia+rama de la acci&n pblica no es corresponde a una lnea
'ori%ontal sino ms bien a una espiral en la "ue las etapas se repiten una # otra
$e% en ciclos # donde, si las cosas marc'an bien, se $an 'aciendo cambios #
a$ances paulatinas en el lo+ro de las metas # ob?eti$os. -un"ue, por otra parte,
no se descarta el escenario en "ue las cosas no siempre marc'an 'acia delante
sino "ue 'a# pasos 'acia atrs e incluso retrocesos. - $eces 'a# crculos
$irtuosos, pero tambi*n 'a# crculos $iciosos "ue pueden 'acer "ue la espiral
sea ascendente de a$ances, o descendente de retroceso, e incluso circular de
estancamiento.
Es exportable el concepto de poltica pblica?
>a preocupaci&n de la eportabilidad del anlisis de polticas pblicas fura de la
cultura an+losa?ona # a pases en desarrollo es planteada por Cofferbert (,//0,
p. F/! "uien pre+unta7 8;u* tan eportable es el paradi+ma de polticas pblicas
a los pases menos desarrollados: 8;u* tan determinantes son las diferencias
polticas en los pases en desarrollo, en comparaci&n con la influencia
aparentemente 2e"ui$oca3 "ue el medio poltico tiene en los pases
desarrollados:
Si+uiendo la lnea de N'un para e$aluar un paradi+ma, Cofferbert (,//0, p. 60!
plantea tres criterios7 Primero, la cuesti&n de si las pre+untas "ue plantea el
enfo"ue de polticas pblicas son rele$antesG se+undo si las pre+untas "ue de?a
afuera # no plantea son importantesG # tercero si la estrate+ia de anlisis a#uda a
distin+uir entre las fuer%as controlables # las no controlables. >a conclusi&n de
Cofferbert es "ue el paradi+ma de polticas pblicas cumple con estos criterios.
>as pre+untas son importantesG no se eclu#en cate+oras importantesG # las
respuestas "ue ofrece parecen tiles para identificar los elementos controlables
o cambiables en la tarea respecti$a. Sin embar+o Cofferbert (,//0, p 6,! se(ala
tambi*n $arios aspectos de debilidad en el paradi+ma de polticas pblica. Estos
se refieren primeramente a los $nculos entre la poltica pblica # la poltica en
+eneral # entre la poltica pblica # la sociedad. Otra debilidad radica en lo "ue el
llama 2penetrabilidad administrati$a3 es decir la probabilidad de "ue una poltica
pblica sea fielmente e?ecutada por el aparato administrati$o.
El anlisis de Cofferbert constitu#e un buen punto de partida para refleionar
sobre la eportabilidad del anlisis de polticas pblicas, pero resulta limitado #
se "ueda corto en $arios aspectos. @esulta especialmente cuestionable el
se+undo criterio, es decir las pre+untas "ue los modelos de anlisis de polticas
pblicas no se plantean. -parentemente los es"uemas de anlisis de polticas
pblicas de?an fuera pre+untas bsicas referentes al poder, el r*+imen # la
cultura poltica # "ue, se+n apunta Ceineman (,//0, pp. ,!, resultan
fundamentales 2para poder influir polticamente.3 Por otra parte resulta
especialmente interesante el asunto de la 2penetrabilidad administrati$a3 o
capacidad de implementaci&n en los pases en desarrollo cu#os recursos #
'abilidades distan muc'o de ser los de las democracias desarrolladas.
En +eneral las limitantes del anlisis de polticas pblicas pueden resumirse de
manera amplia en dos reas7 los temas del poder # del sistema poltico, # las
diferencias burocrtico1administrati$as.
>a primera limitante de los estudios de poltica pblica producidos en los
Estados <nidos para su transferencia a los pases en desarrollo es "ue
in$ariablemente *stos tienen como marco de referencia el sistema
+ubernamental # poltico estadounidense. 89ules son las caractersticas del
sistema poltico estadounidense "ue inciden en el anlisis de polticas pblicas:
- ries+o de de?ar muc'os elementos fuera, subra#aremos s&lo la caracterstica
del ba?o ni$el de autonoma estatal eistente en el sistema poltico
estadounidense, esto si+nifica "ue 'a# una estrec'a relaci&n entre Estado #
Sociedad # son pocos los espacios en los "ue el aparato estatal acta de
manera independiente de la sociedad o al menos de los +rupos sociales
dominantes. En los Estados <nidos, la ausencia de un pasado feudal, 'a
resultado en "ue el poder de los empresarios 'a e$itado "ue el estado ad"uiera
una real autonoma. He acuerdo a los soci&lo+os franceses Radie # Rirnbaunm
(,/EA, ,2F1,A0!, el sistema poltico estadounidense no resiste la presi&n
eterna, #a "ue el Estado nunca se 'a institucionali%ado realmente # 'a
pospuesto indefinidamente la tarea de establecer una aut*ntica burocracia. El
desarrollo de una burocracia aut&noma # profesionali%ada no s&lo 'a sido lento,
sino "ue adems 'a enfrentado una considerable 'ostilidad "ue 'a e$itado su
desarrollo. Pnfiltrado por los 'ombres de ne+ocios, el sistema poltico
estadounidense no 'a alcan%ado una $erdadera autonoma.
>o "ue es especialmente rele$ante para la +esti&n de polticas pblicas es "ue,
en los Estados <nidos, los conflictos no son resueltos tanto por la inter$enci&n
del Estado o por medios coerciti$os, sino por medio de la ne+ociaci&n en un
entorno fa$orable a la tolerancia # el compromiso. No 'abiendo un Estado o
centro de poder, las alian%as perif*ricas # 'ori%ontales no s&lo son
perfectamente aceptables # le+timas sino "ue incluso son la norma de
con$i$encia. En la sociedad estadounidense, el Estado no tiene la obli+aci&n de
2re+ir3 a la sociedad ni es el "ue +aranti%a la co'esi&n social (Radie # Rirnbaunm
,/EA, p. ,A,!. En abono a esta $isi&n, @obertson # Iudd (,/E/, pp. FE1EF!
presentan con lu?o de detalle el estado de ecepci&n del sistema estadounidense
# c&mo la estructura fra+mentada # descentrali%ada del sistema +ubernamental
estadounidense afecta si+nificati$amente la +esti&n de las polticas pblicas #
e?erce estrictos filtros a la orientaci&n # sentido de las demandas de la sociedad.
Esto contrasta con el ma#or +rado de autonoma estatal eistente en pases
como 5rancia # -lemania "ue cuentan con burocracias institucionali%adas #
donde el estado tiene el papel fundamental de re+ir a la sociedad, resol$er los
conflictos eistentes # dar co'esi&n a la sociedad. -l+o similar puede decirse
respecto a la ma#ora de los pases en desarrollo, donde el estado 'a sido
considerado el principal a+ente de desarrollo con un alto +rado de autonoma
social.
>a otra limitante para la eportaci&n # aplicaci&n de los modelos de polticas
pblicas se refiere a las diferencias en la capacidad estatal para implementar
sus polticas # alcan%ar sus fines. >a capacidad estatal est relacionada con el
poder estatal pero no se reduce a *ste. Io'n -. Call (,/E/, p. ,0! distin+ue dos
formas de poder7 una es la capacidad de suma cero de 'acer "ue otro 'a+a
al+oG la otra, i+ualmente $alida, se basa en el fortalecimiento o
2empoderamiento3 "ue resulta de la cooperaci&n de entidades aut&nomas,
cuando diferentes formas de ener+a contribu#en a un fin comn. Si la ausencia
de la presi&n social incrementa la autonoma estatal, la ma#or suma posible de
ener+a social se obtiene por medio de la cooperaci&n de los +rupos
independientes. <na consecuencia ob$ia es "ue la capacidad estatal para
alcan%ar sus fines se incrementa con la cooperaci&n # participaci&n de los
+rupos sociales in$olucrados. Celd (,/E/, p. 70! se(ala "ue esta capacidad para
emprender # desarrollar polticas pblicas est determinada de tres maneras7
por las re+las formales "ue establecen las modalidades de acceso al poderG por
el ordenamiento institucional "ue determina la articulaci&n e implementaci&n de
las polticas estatales7 # por la capacidad de la economa para pro$eer
suficientes recursos para la implementaci&n de las polticas. Por su parte
SKocpol (,/EF, p. ,6! a(ade nue$os elementos al apuntar "ue la inte+ridad de la
soberana # el control administrati$o1militar estable de un territorio son
precondiciones de la capacidad de cual"uier estado para implementar su poltica
pblica. )s all de esto, se re"uiere contar con funcionarios leales # epertos,
as como con suficiencia de recursos financieros para alcan%ar las metas "ue se
plantean.
Sin entrar en descripciones # detalles, podemos dar por supuesto "ue este tipo
de capacidad estatal es superior en los Estados <nidos "ue en los pases en
desarrollo e incluso "ue en otros de los pases industriali%ados. En los pases en
desarrollo, tanto la apertura poltica # el acceso al poder, el ordenamiento de las
instituciones, la aportaci&n de la economa al estado, as como la capacidad
administrati$o1militar # la inte+ridad de la soberana territorial son aspectos
subdesarrollados, si no es "ue definiti$amente problemticos.
Diversos entornos estatales de la poltica pblica
>os alcances # limitaciones del concepto de poltica pblica # su anlisis pueden
entenderse me?or cuando lo ubicamos en un marco ms amplio, como la parte o
componente de un sistema poltico1+ubernamental. Leneralmente, en la teora #
estudios del anlisis de polticas pblicas este marco no se 'ace eplcito sino
"ue "ueda sobreentendido como el marco poltico estadounidense. -l transferir #
aplicar los estudios de poltica pblica en otros contetos, debe por lo tanto
tomarse en cuenta el respecti$o marco poltico de de la acci&n pblica. Hic'o
marco corresponde en t*rminos +enerales al tipo de Estado # r*+imen poltico
del nue$o conteto.
<tili%ando una analo+a, puede decirse "ue la poltica pblica es como una parte
o componente automotri%. -un"ue todos los autom&$iles tienen partes parecidas
# su funcionamiento es seme?ante, las partes de los autom&$iles de una fbrica,
di+amos un 5ord, +eneralmente no son tiles para un modelo diferente, por
e?emplo 4olKsDa+en o Nissan. 9omprender el modelo 5ord puede a#udar a
comprender otros modelos, pero el dia+n&stico, reparaci&n # funcionamiento de
este otro modelo re"uiere partes # conocimientos especficos "ue no pueden ser
transferidos directamente del otro modelo. Por otra parte, los modelos no son
fi?os, sino "ue $an cambiando con el tiempo #, para un anlisis ms detallado
'ace falta tomar en cuenta tambi*n el a(o de fabricaci&n. >a tesis es entonces
"ue los Estados son como las fabricas automotrices # las polticas pblicas son
como las partes # funcionamientos especficos de cada modelo o fbrica.
8;u* debemos entender por Estado: Ca# "ue aclarar primeramente "ue el
Estado, o aparato de poder # dominaci&n poltica, no es una entidad unificada,
sino mas bien un con?unto de relaciones # procesos comple?os "ue se etienden
a lo lar+o de un territorio (Celd ,/E/, pp. ,1/!. Call e PKenberr# (,/E/, p. ,12!
definen al estado como compuesto de tres elementos. Primero, el estado es un
con?unto de instituciones donde las principales corresponden a la fuer%a pblica
# la coerci&n. Se+undo, estas instituciones constitu#en el centro neurll+ico de
un territorio +eo+rficamente delimitado, # +eneralmente referido a una sociedad
especfica. Bercero, el estado monopoli%a la elaboraci&n de le#es dentro de su
territorioG esta caracterstica propicia la creaci&n de una cultura poltica comn
dentro del territorio. El estado se manifiesta de este modo en un con?unto de
or+anismos, departamentos, ni$eles, estratos, cada uno con sus propias normas
# recursos # frecuentemente con di$ersos prop&sitos # ob?eti$os. Es importante
se(alar "ue 'ist&ricamente no todas las sociedades 'an sido controladas por un
Estado # "ue, an en la actualidad, las sociedades cuentan con diferentes
ni$eles de 2estatificaci&n.3
Para anali%ar las polticas pblicas de una sociedad o una cultura debe tomarse
en cuenta entonces el marco estatal respecti$o. - fin de distin+uir entre los
diferentes tipos de marcos estatalesG o dic'o de otra forma entre los diferentes
+rados de estatificaci&n eistentes, se pueden utili%ar las $ariables de la
2autonoma3 # la 2capacidad3 con "ue cuenta un Estado (SKocpol ,/EF, p. E!.
Estas dos $ariables $an a determinar el la prioridad "ue se asi+na a los $alores
"ue conlle$an las metas de las polticas pblicas, el modo como se lle$a a cabo
al +esti&n de las polticas pblicas # los mr+enes de discusi&n, decisi&n #
acci&n "ue se permiten es un conteto estatal particular.
Para los prop&sitos de este traba?o, la autonoma estatal se refiere al tipo de
relaci&n eistente con la sociedad. )a#or autonoma implica menos incidencia
de la sociedad en la acti$idad # orientaci&n del estado, mientras "ue menor
autonoma si+nifica una ma#or interacci&n # sintona entre estas dos entidades.
Hic'o de otro modo, la autonoma es in$ersa al +rado de le+itimidad eistente en
el estado. En el conteto actual, esto si+nifica "ue ma#or autonoma implica
menor +rado de democrati%aci&n.
>a capacidad del Estado, por otra parte, se refiere a la 'abilidad para alcan%ar
sus propios ob?eti$os. Se+n el +rado de autonoma "ue posea, estos ob?eti$os
podrn ser impuestos por la sociedad o pueden ser autodefinidos por el miso
Estado. <n e?emplo de capacidad estatal es la descripci&n de Jeber de la
burocracia como una forma superior de or+ani%aci&n. -simismo, esta capacidad
depende en buena medida del potencial de $iolencia o coerci&n "ue el estado
pueda emplear para un ob?eti$o dado. Este potencial de $iolencia, por su parte,
depende a su $e% no s&lo de la cantidad de recursos # personal con "ue cuenta,
sino tambi*n de la 2tecnolo+a social3 # de la 2in+eniera social3 (9onceptos de
Io'n HeDe#!. Esto si+nifica "ue la capacidad no depende del uso de la fuer%a #
la $iolencia, sino tambi*n del poder de ne+ociaci&n, persuasi&n # 'abilidades
para lle+ar a acuerdos # compromisos. Esta capacidad se mue$e en dos
mbitos uno es 'acia adentro o frente a su poblaci&n # el otro es 'acia fuera o
frente al resto de los estados.
<tili%ando la autonoma # la capacidad del Estado como parmetros principales,
podemos construir una tipolo+a de los marcos posibles del anlisis de la acci&n
pblica.
5i+ura A. 9uatro tipos de marco estatal de la acci&n pblica
Lrado de -utonoma
)s )enos
-bsolutista Participati$o
)s Rurocratico Pnstitutional
Ni$el de
9apacidad
-utoritario Participati$o
)enos En desarrollo Pnformal

Bratando de a$an%ar 'acia la ubicaci&n de la poltica pblica en di$ersos
entornos policos, de estos dos parmetros, podemos inferir cuatro tipo de
entornos o marcos estatales en los "ue se desarrolla la poltica pblica. En una
es"uina tenemos el estado aut&nomo # capa%. Este puede ser el Estado
absolutista "ue opera sin rendir cuentas a la sociedad pero "ue tiene
instituciones fuertes recursos suficientes para conse+uir sus fines # prop&sitos.
En este caso el anlisis de poltica pblica se reali%a a tra$*s de la planeaci&n
centrali%ada. Este tipo de anlisis puede tener una orientaci&n ideol&+ica pero
no es sensiti$o a los insumos de la sociedad. Por esta ra%&n el anlisis no es
realmente pblico, sino un mero e?ercicio t*cnico. Su $erdadera moti$aci&n
tiende a ser sin embar+o el mantenimiento # la acumulaci&n del poder poltico.
Otro tipo de entorno estatal es el de un Estado con capacidad pero con un ba?o
ni$el de autonoma de la sociedad. En este caso, el aparato +ubernamental 'a
desarrollado instituciones especiali%adas # est en sintona con la $oluntad de
los ciudadanos. Este es un Estado abierto con canales de participaci&n "ue crea
siner+ias a tra$*s de la cooperaci&n con los +rupos ciudadanos. Este es el tipo
de entorno "ue presupone el enfo"ue estadounidense de polticas pblicas.
En otra es"uina encontramos el estado aut&nomo pero incompetente. Este
puede ser una dictadura tradicional con un 'ombre fuerte o una *lite en el poder.
En este caso el anlisis de la acci&n pblica se reduce a la mera conse?era #
asesora al +obernante. El anlisis no es pblico por"ue el poder es autocrtico
# no 'a# un aparato administrati$o bien desarrollado ni recursos institucionales
para lle$ar a cabo las acciones pblicas. El fundamento de la asesora poltica
tiene ms "ue $er con el buen ?uicio # la intuici&n poltica "ue con estudios
profundos. En +ran parte este es el tipo de anlisis "ue se refle?a en #l Pr.ncipe
de )a"uia$elo.
5inalmente, tenemos un cuarto tipo de entorno estatal de la acci&n pblica. Este
es el caso de un estado con amplia participaci&n social pero incompetente. Este
es "ui% el caso de pases polticamente abiertos, +eneralmente con sistemas
re$olucionarios o desarrollistas "ue no 'an desarrollado sus instituciones ni sus
procesos administrati$os. El tipo de anlisis de la acci&n pblica "ue re"uiere
este tipo de entorno se relaciona ms con el desarrollo de instituciones # de
capacidades institucionales "ue con problemas o asuntos especficos. El Estado
debe de construir sistemas e instituciones capaces de atender las demandas de
la sociedad. -s, el anlisis de la acci&n pblica en este caso est ms cerca de
los estudios le+ales, reforma del Estado, creaci&n de instituciones #
procedimientos administrati$os "ue reali%an los estudios de la administraci&n
pblica.
9uatro tipos de entornos estatales del anlisis de la acci&n pblica
Lrado de autonoma Estatal
)s )enos
Planeaci&n Polticas
)s 9entrali%ada pblicas
Ni$el de
9apacidad Estatal
9onse?era # -nlisis de
>ess -sesora instituciones
pblicas
He este modo, el anlisis de las polticas pblicas tiende a adoptar diferentes
formas # fines se+n sea el entorno poltico en el cual se desarrolla. Su
importaci&n a otro pas implica necesariamente su adaptaci&n a nue$as
demandas # prioridades.
En el caso de )*ico, como un sistema poltico en un proceso de
democrati%aci&n, el anlisis de la acci&n pblica 'a de?ado atrs los es"uemas
de consultora # de planeaci&n central para a$an%ar cada $e% ms en los
enfo"ues de administraci&n pblica # de anlisis de problemas # de asuntos
pblicos.
Comentarios y reflexiones finales
El enfo"ue de polticas pblicas est dise(ado de ori+en para la atenci&n de
problemas colecti$os "ue son atendidos a tra$*s del anlisis cientfico # la
ne+ociaci&n colecti$a, propio de un entorno democrtico. Este enfo"ue difiere
sustancialmente de los tipos de anlisis "ue se demandan en otros entornos no
democrticos "ue tienden #a sea 'acia la planeaci&n central # la asesora
personal al +obernante.
,. El concepto de public policy "ue es de cu(o normal del idioma in+les, no
tiene un si+nificado claro en las len+uas romances # particularmente en
espa(ol. Por ello se presta a confusiones. <na manera de resol$er
relati$amente este problema de traducci&n e importaci&n del concepto
sera sustitu#*ndolo por el de 2acci&n pblica3 "ue #a 'a $enido siendo
usado por al+unos autores como Enri"ue 9abrero.
2. >a aplicaci&n del m*todo de anlisis de polticas pblicas supone por una
parte una sociedad plural # participati$a en la a+enda pblica # por otra,
instituciones epertas, especiali%adas # profesionales en la atenci&n de
asuntos pblicos. Esto puede es"uemati%arse como "ue presupone un
entorno estatal no aut&nomo (no di$isi&n entre Estado # Sociedad! #
capacidad institucional.
A. Este m*todo tiene la limitaci&n de "ue no es el ms adecuado para 'acer
anlisis +lobales o inte+rales del aparato del Estado # est
suficientemente e"uipado para inte+rar la $ariable del poder en el ni$el
macro del anlisis social. Su ma#or utilidad es para atender de manera
efecti$a problemas locali%ados # especficos en los "ue tanto el aparato
pblico como la sociedad estn empe(ados en a$an%ar.
0. Bal como 'a sido dise(ado en los Estados <nidos, el m*todo # enfo"ue
de polticas pblicas resulta a?eno # etra(o en entornos poltico estatales
en los "ue no se dan las condiciones de sintona Estado1Sociedad ("ue
puede ser interpretado como r*+imen democrtico! # capacidad
institucional del Estado ("ue puede ser interpretado como desarrollo
econ&mico!.
F. Sin embar+o, el enfo"ue de polticas pblicas, en estrec'a aplicaci&n con
el anlisis institucional, con sus 'erramientas de anlisis interdisciplinario,
focal # especfico, puede coad#u$ar si+nificati$amente al impulso del
proceso de democrati%aci&n # al desarrollo de capacidades
institucionales. En el caso particular de )*ico, resulta til para atender #
a$an%ar en la soluci&n de muc'os problemas locali%ados # focali%ados del
pas.
En el actual proceso de democrati%aci&n de muc'os pases en desarrollo, la
demanda es por la construcci&n de instituciones # la atenci&n # resoluci&n de
problemas de la sociedad. El enfo"ue de polticas pblica # el anlisis
institucional pueden contribuir si+nificati$amente al desarrollo del pas # la
democrati%aci&n del sistema poltico.
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