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Zonas francas, comercio
y desarrollo en
Amrica Latina
y el Caribe
Anlisis crtico de sus oportunidades y desafos
(Borrador preliminar de uso restringido. No
citable sin permiso expreso de los editores)
Jaime Granados y
Alejandro Ramos Martnez
(Editores)
Banco Interamericano de Desarrollo
2012
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Banco Interamericano de Desarrollo
Documento no citable sin permiso expreso de los editores.
La informacin y las opiniones que se presentan en estas publicaciones son exclusivamente de
los autores y no expresan ni implican el aval del Banco Interamericano de Desarrollo, de su
Directorio Ejecutivo ni de los pases que representan.
La coordinacin editorial de este borrador preliminar estuvo a cargo de Susana Filippa, y la
edicin a cargo de Julieta Tarquini, ambas funcionarias del BID.
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PRESENTACIN
Lejos de perder su vigor con los procesos de apertura comercial, el
conjunto de regmenes tradicionalmente llamados zonas francas o zonas libres ha
cobrado fuerza paulatinamente. Esto es cierto, no slo en Amrica Latina y el Caribe,
sino tambin alrededor del mundo. El nmero de pases que aplican el rgimen en una
forma u otra y el nmero de zonas en los pases ha aumentado considerablemente en
los ltimos diez aos. De la misma manera, la incidencia de sus exportaciones en el
conjunto de las exportaciones totales de los pases que las utilizan revela una
trayectoria ascendente o al menos bastante estable.
Esta realidad nos ha movido a apoyar el estudio de las zonas francas
en nuestra regin, a conocer con ms detalle su funcionamiento, sus problemas y su
potencial como herramientas para la atraccin de inversiones, el desarrollo exportador
y la generacin de empleo, entre otros objetivos de poltica. La presente publicacin
tiene el propsito de explorar con detalle algunas de esas dimensiones, dejando
todava otras facetas pendientes de profundizar o de abordar del todo.
Los anlisis que aqu se presentan no son concluyentes. Las zonas
francas son un fenmeno cuya evaluacin rigurosa est todava pendiente. Los aportes
que aqu ofrecemos al lector aspiran a profundizar el entendimiento sobre el marco
terico y de polticas dentro del cual operan las zonas francas. Igualmente, buscan
sealar direcciones para continuar analizando su relevancia, impacto, potencial,
problemas y costos; a registrar buenas prcticas; a identificar sus grandes
transformaciones en el tiempo; a sealar recomendaciones sobre la mejor manera de
disearlas para potenciarles su capacidad productiva con miras a apalancar procesos
de innovacin y desarrollo exportador.

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El Sector de Integracin y Comercio del Banco Interamericano de
Desarrollo espera poder continuar en el futuro con la profundizacin de estos anlisis,
entre otras cosas mediante el diseo de metodologas cada vez ms sofisticadas que
permitan evaluar, con mayor precisin, el impacto econmico y social de las zonas
francas como poltica pblica. Mientras tanto, ponemos a disposicin del pblico
estos aportes, que esperamos contribuyan de manera positiva a promover el necesario
debate siempre requerido para fortalecer la calidad de las herramientas que aplican
nuestros pases en sus procesos de insercin en la economa global.

















Antoni Estevadeordal
Gerente
Sector de Integracin y Comercio
Vicepresidencia de Sectores y Conocimiento
Banco Interamericano de Desarrollo
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NDICE
Introduccin
Jaime Granados y Alejandro Ramos Martnez
1
Marcos tericos para el anlisis de las zonas de procesamiento de exportaciones en
Amrica Latina y el Caribe
Alejandro Ramos Martnez, Romina Gay, Rosario Campos y
Kathia Michalczewsky
9
Metodologa de anlisis costo-beneficio de los regmenes de zona franca en
Amrica Latina y el Caribe
Oswald Cspedes-Torres
47
Promocin de encadenamientos productivos PyMEs-EMATs con referencia al
caso de Costa Rica
Thelmo Vargas-Madrigal
123


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El potencial de las Zonas Francas Agrcolas en Centroamrica
Roger D. Norton
153
Oportunidades y desafos que el offshoring y outsourcing ofrecen a
Centroamrica: el rol de las Zonas Francas
Michael D. Johnson, Daniel Jornada y V. Jorge Len
183
Legalidad y mrito del uso de zonas francas para la promocin de los servicios
deslocalizados en los pases del Cono Sur
Gabriel Gari
215
Zonas francas y gestin medioambiental en Amrica Latina y el Caribe
Carolina Mauri y Lawrence Pratt
247
El rol del postponement en las zonas francas
Esther Rodriguez Silva, Daniel Jornada y F. Barry Lawrence
289

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1
Introduccin
Jaime Granados
1
y Alejandro Ramos Martnez
2
Si bien el rgimen de zonas francas est constituido por una serie de elementos
inmanentes que definen su esencia, algunas de sus caractersticas principales no
permanecen estticas. Mucho se ha dicho y escrito sobre las zonas francas, pero poco de
ello tiene carcter definitivo. En parte porque su capacidad de adaptacin ha sido
asombrosa. Esta receptividad al cambio las vuelve un objeto en movimiento, difcil de
aprehender. Cualquier juicio que se emita en un momento dado puede quedar obsoleto
con relativa rapidez. Por ello, como parte del conjunto de polticas que muchos pases
utilizan para promover exportaciones y atraer inversin productiva, el rgimen debe ser
objeto de monitoreo y escrutinio permanente. El anlisis crtico constante nos dir si el
rgimen contina cumpliendo objetivos importantes de poltica, si necesita reformarse o
si su vida til ya expir y est siendo capturado por grupos de inters.

La presente publicacin tiene el propsito de iniciar algunas discusiones y
profundizar otras. La principal lnea de argumentacin que deseamos plantear es, en
apretado resumen, que el rgimen de zonas francas pareciera demostrar una dinmica
especial que facilita la atraccin de inversiones y el desarrollo exportador en algunos
pases de Amrica Latina y el Caribe. Esta dinmica est estrechamente ligada a dos
fenmenos que cobran una presencia generalizada: la re-estructuracin de las cadenas
globales de valor y el mpetu por los procesos formales de integracin econmica. Si bien
se debe profundizar el anlisis crtico del impacto que el rgimen de zonas francas tiene
sobre las economas nacionales, ya existen indicios interesantes de que cuando el rgimen
est bien diseado y ofrece servicios de alto valor agregado a las firmas, cuando mantiene
bajo control eventuales externalidades negativas (sobre todo, de tipo ambiental y laboral),
tiene amplias probabilidades de constituir una poltica pblica exitosa.

1
Especialista Senior en Integracin y Comercio del Sector de Integracin y Comercio del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID-INT).
2
Especialista Senior en Integracin y Comercio del Instituto para la Integracin de Amrica Latina y el Caribe del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID-INTAL).
ndice
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Mltiples fuerzas externas han ido modificando el rgimen de zonas francas durante
las ltimas tres dcadas. El rgimen de hoy no es el mismo que se conoci al inicio. Se
percibe una clara tendencia a eliminar los subsidios que distorsionan los flujos de comercio
mundial y a superar su carcter insular respecto del resto de la economa nacional. Tambin
se percibe una diversificacin de su produccin, pues aumenta la exportacin de servicios
desde zona franca, sobre todo a raz de las ltimas tendencias a la tercerizacin. La clave de
su capacidad de sobrevivencia se encuentra en su flexibilidad y adaptabilidad. Desde un
punto de vista ms abstracto, su principal ventaja actual est en su potencial para generar
economas de aglomeracin. Ante las dificultades que los Gobiernos encuentran al querer
abordar a escala nacional los problemas relacionados con la competitividad sistmica, el
rgimen de zonas francas ofrece un entorno mucho ms limitado, manejable y controlable.
Por ello, el rgimen constituye claramente un second-best. Los editores son de la opinin
de que para sostener los esfuerzos de insercin internacional de los pases en la economa
global, pareciera ser conveniente abrir las oportunidades que el rgimen de zona franca
ofrece, sin dejar de lado -por supuesto- los esfuerzos por promover la competitividad
sistmica de los pases y de la regin como un todo. Sin duda, el estudio del rgimen debe
profundizarse an ms, observando peridicamente su desempeo e introduciendo las
acciones correctivas del caso.
Para iniciar el desarrollo de estos temas, el captulo de Alejandro Ramos
Martnez, Romina Gay, Rosario Campos y Kathia Michalczewsky busca poner en
perspectiva la evolucin de los marcos tericos involucrados en el anlisis del rgimen de
zonas francas. Los autores ilustran la forma en que estas herramientas conceptuales han
cambiado, al ritmo de cambio de las mismas zonas francas. De alguna forma, la teora se
ha ido adaptando a la realidad. El anlisis parte de los instrumentos provistos por el
enfoque ms tradicional del comercio internacional (el modelo Heckscher-Ohlin),
centrado en el impacto sobre el bienestar derivado del levantamiento de barreras y el
aumento del comercio. Despus se ocupa de enfoques ms complejos, donde se resalta el
potencial de las zonas, no slo para generar empleo y aliviar presiones en el sector
externo, sino tambin para interactuar en el plano de la generacin y transferencia de
tecnologa y know how. En estos enfoques, las zonas aparecen como un elemento que
puede otorgar dinamismo a los aparatos productivos nacionales en el caso de que
cumplan una serie de condiciones. En segundo lugar, marcos tericos ms recientes
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incluyen anlisis centrados en el ingreso de inversin extranjera directa y, en particular,
sobre las motivaciones de estas firmas como elementos de xito o fracaso de una zona
franca. Los incentivos para estas empresas conforman buena parte del contenido de los
paquetes de reforma y mejoramiento del rgimen de zonas francas, al punto que una
omisin de las necesidades especficas de las firmas usuarias del rgimen pone en riesgo
la consecucin de los objetivos de poltica buscados con esas medidas. Finalmente, las
zonas francas son concebidas como espacios que reducen la distancia econmica de los
pases, siempre en la medida en que su diseo resuelva problemas logsticos y reduzca
costos de transaccin propios de la economa domstica.
Esta publicacin tambin propone iniciar un dilogo ms franco en Amrica Latina
y el Caribe sobre la necesidad de evaluar con rigurosidad los efectos e impacto de las zonas
francas sobre las economas nacionales. Para nadie es un secreto que las zonas francas han
sido objeto de cumplidos, pero tambin de crticas; a muchas se les han reconocido logros
tan importantes como su capacidad de promover y diversificar las exportaciones, la
generacin de empleo y la atraccin de inversin productiva. Pero tambin hay en Amrica
Latina y el Caribe un hospital y hasta un cementerio de zonas francas. Los temas
ambientales, laborales y fiscales constituyen con mayor frecuencia el centro de la crtica.
Su carcter insular, los pocos eslabonamientos productivos y el bajo valor agregado se
suman a las cuestiones valoradas negativamente. El captulo de Oswald Cspedes-Torres
contribuye a estimular un debate sobre los mtodos de evaluacin del rgimen de zonas
francas, elemento culminante del buen diseo y ejecucin de polticas pblicas. Luego de
revisar las principales metodologas de evaluacin, Cspedes aplica una de ellas (la del
anlisis costo-beneficio) al caso del rgimen de zonas francas de Costa Rica. Las
conclusiones -muy positivas- son vlidas nicamente para el rgimen en dicho pas, pero el
enfoque metodolgico podra seguramente inspirar ejercicios similares en otros pases.
Estamos claros que los parmetros pueden refinarse ms y deben complementarse con otros
mtodos; por ejemplo, la evaluacin ambiental y hasta complejos anlisis de tipo
contrafactual. El punto, sin embargo, al presentar este trabajo es, como se seal arriba,
elevar el nivel del debate varios peldaos ms en la direccin correcta. Del anlisis
realizado, Cspedes deriva importantes prescripciones de poltica.
Como se mencion, una parte importante de los problemas que se le sealan al
rgimen se centra en su incapacidad relativa de generar valor agregado. Algunos pases han
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tomado dicha crtica con seriedad y han implementado programas para abordarla. As, por
ejemplo, en consonancia con la dotacin especfica de factores de produccin del pas, se
ha afinado la puntera de las acciones de atraccin de inversin extranjera, de manera que
se realizan esfuerzos deliberados para atraer industrias que se ubican ms alto en la escalera
del valor agregado. Otros esfuerzos se dirigen hacia programas de desarrollo de
proveedores y de generacin de encadenamientos productivos, especficamente entre
empresas multinacionales ubicadas en las zonas francas y pequeas y medianas firmas
suplidoras localizadas fuera de stas. El captulo de Thelmo Vargas- Madrigal resume la
evaluacin que un equipo de trabajo liderado por el mismo Vargas hizo de Costa Rica
Provee, un programa financiado originalmente por el Fondo Multilateral de Inversiones del
BID para promover encadenamientos entre pequeas y medianas empresas (PyMEs) y
firmas multinacionales afincadas en las zonas francas de ese pas. Vargas identifica
dificultades de inicio para poder encadenar a las PyMEs con las empresas multinacionales.
Entre ellas se seala la necesidad de implementar esquemas de entrega "justo a tiempo", de
mantener altos niveles de inventario, de aceptar responsabilidad total por el desempeo de
sus productos, de adoptar metodologas de mejora continua, y de invertir en equipo
especializado de alto valor, entre otras. Se hace evidente que los programas de generacin
de pequeos proveedores no son fciles de concebir y ejecutar. Este captulo relata una
experiencia especfica de la cual surgen interesantes lecciones aprendidas. El rgimen de
zona franca, sin embargo, al cubrir bajo su paraguas una multitud de empresas
potencialmente compradoras, pareciera estar en una posicin ventajosa para continuar
ensayando y mejorando esquemas de esta naturaleza, cuyo diseo, coordinacin y
evaluacin resulta mucho ms complejo y difcil cuando el conjunto de empresas y
clusters-meta est, geogrfica y funcionalmente, disperso.
La estructura productiva de un pas y su potencial exportador constituyen la base
y premisa fundamental del xito o fracaso de una zona franca. Resulta lgico que se
busque disear regmenes de zonas francas adecuadamente ajustados al potencial
productivo y exportador del pas o regin. En Amrica Latina y el Caribe, a pesar de su
capacidad actual y potencial de produccin agrcola, la experiencia de las zonas francas
agroexportadoras es muy limitada. El Profesor Roger Norton aborda la problemtica y
potencial de estas zonas en nuestra regin. Como se seal arriba, el rgimen de zonas
francas es flexible y adaptable. Norton seala algunos de los servicios que podra incluir
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una zona franca agrcola, incluyendo servicios de investigacin, tramitacin aduanera,
cadena de fro, asesora sobre los requisitos sanitarios y de calidad, pre-inspeccin
sanitaria, servicios de etiquetado y de cdigo de barra, asesora de mercadeo y servicios
financieros especializados. No obstante ello, Norton identifica complejidades de diseo
que se deben tener muy en cuenta para un funcionamiento adecuado de las zonas
agrcolas. Por las caractersticas propias del agro (su estructura territorial, los riesgos
inherentes a la produccin de ese sector, la constitucin de cadenas productivas con
actores dbiles, las particularidades del crdito agrcola, etc.), el diseo de una zona
agrcola que funcione es una tarea difcil y compleja. Su ubicacin y clientes meta deben
estar cuidadosamente seleccionados; las condiciones de acceso a los mercados externos
deben ser estables; los riesgos sanitarios deben estar bajo control; su administracin debe
ser eficiente; su infraestructura fsica, de riego y frigorfica debe ser de alta calidad. En
fin, al igual que sucede con cualquier otra zona, el diseo no es antojadizo y debe estar
constituida adecuadamente para que funcione como una interfaz efectiva y eficiente entre
el agro y los mercados de exportacin.
El captulo de Michael Johnson, Daniel Jornada y Jorge Len actualiza el anlisis
sobre el potencial de las zonas francas para "tercerizar" tareas tipo outsourcing y
offshoring, tanto para la industria manufacturera como de servicios. Los autores dividen las
oportunidades en tres categoras: reduccin de costos, aumento en la generacin de
ingresos y beneficios estratgicos y oportunidades relacionadas a los activos empresariales.
Los principales beneficios relacionados con los costos son reducciones que involucran
gastos de transporte y de inmovilizacin de capital en inventarios. Los beneficios
relacionados con ingresos se originan en la capacidad de las firmas locales de buscar
estrategias basadas en la eficiencia temporal (time-based strategies) que permiten
responder con rapidez a cambios en el mercado, as como personalizacin masiva de
productos. Destaca la post-posicin (postponement), una estrategia que ha recibido atencin
reciente en la industria y que consiste en demorar las fases finales de produccin de un
bien, acercndolo al mercado y al momento del consumo, con la consecuente posibilidad de
diferenciacin. Las oportunidades estratgicas y de activos estn vinculadas al menor nivel
de inventario inmovilizado, la reduccin de aranceles, la flexibilidad general estratgica y
la posibilidad de ser parte de parques industriales ecolgicos. Por su parte, entre los
principales desafos generales identificados por los autores para la promocin de las
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industrias de offshoring y outsourcing en la regin estn los relacionados a la capacitacin
de la mano de obra y la incertidumbre poltica. Se requiere mano de obra capacitada para
aprovechar muchas de las oportunidades relacionadas a la competitividad basada en tiempo
y en la utilizacin de flexibilidad estratgica que permita responder con agilidad a
necesidades cambiantes de los clientes. Aunque este mensaje de los autores no es exclusivo
para las empresas ubicadas en zonas francas, el punto a destacar es la necesidad de mejorar
los procesos de logstica y las capacidades laborales. En buena teora eso debera hacerse a
nivel nacional, no solamente en el contexto limitado de los regmenes de zonas francas. El
rgimen, sin embargo, por estar geogrfica y funcionalmente ms acotado, presenta un
ambiente ms adecuado para implementar programas de mejoramiento de la cadena
logstica y para el desarrollo de capacidades laborales. Las economas de aglomeracin,
como eje principal del paradigma moderno de las zonas francas, se manifiestan en la
posibilidad de articular mejores respuestas de logstica y de entrenamiento laboral. Dadas
las limitaciones prevalecientes de carcter fiscal y de gestin en los pases de Amrica
Latina y el Caribe, resulta ms financiable y ms gestionable un programa acotado a una
circunscripcin geogrfica determinada que a todo el territorio nacional. Por lo tanto, si
bien este enfoque resulta sub-ptimo, est claramente ms ajustado a las posibilidades
reales de financiamiento y de gobernanza de los pases de la regin, adems de ser ms
viable como plataforma para potenciales asociaciones pblico-privadas.
El Profesor Gabriel Gari, en su captulo sobre aspectos legales y de poltica para
utilizar las zonas francas en el Cono Sur con miras a potenciar la exportacin de servicios
"deslocalizados" (outsourcing y offshoring), realiza una reflexin sobre la compatibilidad
legal entre los regmenes de zonas francas en esa subregin y los compromisos ante la
Organizacin Mundial de Comercio y las disciplinas del MERCOSUR. Este tema ha sido
muy relevante en los ltimos aos en diversos pases de Amrica Latina y el Caribe, dada
la necesidad de cumplir, a ms tardar en 2015, con los compromisos de desmantelamiento
de ciertos subsidios a las exportaciones que, desde entonces, quedarn vedados. El autor
identifica algunos potenciales roces de legalidad, sobretodo en la necesidad de eliminar
exoneraciones tributarias que dependan de resultados de exportacin, pero advierte que la
probabilidad de acciones legales es baja, tambin ofrece observaciones interesantes en
cuanto a posibles programas que contribuyan a desarrollar exportaciones desde las zonas
francas. En ese sentido, seala Gari, el esquema de zonas francas es por definicin muy
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limitado en los pases del Cono Sur y como tal no siempre ofrece un marco adecuado de
incentivos para potenciar una industria determinada. El autor indica que para poder
realmente incurrir en un verdadero desarrollo exportador a partir de las zonas francas, se
deben implementar medidas que tpicamente no son parte de lo que, en su visin, son los
elementos constitutivos de una zona franca: el rgimen de zona franca debera
complementarse con infraestructura para las tecnologas de la informacin y las
comunicaciones, capacitacin laboral, promocin de la investigacin y desarrollo, a la vez
que el marco legal para atender necesidades especficas del sector servicios debera
modernizarse. Esta reflexin contina la lnea de argumentacin que busca entretejer esta
publicacin, a saber, que el rgimen de zonas francas, para que sea exitoso, debe ir, y est
yendo, mucho ms all del concepto tradicional del parque fsicamente circunscripto, con
carcter de extraterritorialidad aduanera, con ventajas fiscales y arancelarias. Una zona
moderna debe ofrecer una especie de "paquete completo", que desarrolle y potencie las
economas de aglomeracin a partir de un conjunto de facilidades regulatorias y logsticas,
infraestructura de punta y servicios de valor agregado.
La variable ambiental ha sido tambin objeto tradicional de escrutinio. Tal y como
haba sucedido con los temas laborales, la crtica contra las zonas francas ha sido dura, y
con frecuencia est bien fundada. El captulo de Carolina Mauri y Lawrence Prat ofrece
una visin de la problemtica ambiental en las zonas francas de pases especficos de
Amrica Latina y el Caribe, revisa su legislacin ambiental y ofrece una serie de buenas
prcticas de gestin ambiental en algunas de esas mismas zonas. Tambin revisa los tipos
de zonas francas de corte ambiental que presenta la literatura reciente. Este es un ejemplo
de la versatilidad que ofrece el rgimen, pues en funcin de las necesidades del pas o
regin, el marco de las zonas francas se orienta y reorienta para abordar y solventar
problemas especficos. Lo importante es recalcar una tendencia importante, a saber, la
sensibilidad por promover flujos de exportacin sostenible, por atraer inversin limpia y
por disminuir el impacto ambiental de las actividades de exportacin realizadas en las
zonas. Definitivamente hay todava mucho trabajo por hacer, pero se registran avances
importantes que ameritan ser replicados en otras zonas de la regin.
El captulo de Esther Rodrguez, Daniel Jornada y Barry Lawrence se enfoca en
una tcnica de optimizacin de las cadenas de valor global que est empezando a
popularizarse en el mundo y que ya fue mencionada: la post-posicin. Los autores
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sealan que el rgimen de zonas francas ofrece un marco adecuado para emplear esta
estrategia, tal y como fue definida arriba. Como se dijo, la tcnica en cuestin conlleva
mltiples beneficios, incluyendo la personalizacin de productos finales, as como la
reduccin de los costos por inventario. Luego de explicar su funcionamiento y
potenciales beneficios, los autores llaman la atencin sobre las posibilidades de
explotacin no aprovechadas que la tcnica de post-posicin tiene en Amrica Latina y
el Caribe, con especial mencin del caso de Costa Rica.
Los editores reconocen que diversos temas han quedado fuera del anlisis.
Limitaciones obvias de presupuesto y de tiempo han impedido el abordaje de toda la
gama de dimensiones analticas concebibles. Especial peso tiene la ausencia de temas
relativos a la imposicin tributaria y, en general, temas fiscales vinculados a las zonas
francas, cuestiones laborales, el financiamiento para el desarrollo de las zonas (con
particular nfasis en la necesidad de promover asociaciones pblico-privadas), el anlisis
de otros clusters o cadenas de valor en el contexto de las zonas francas, el fenmeno de
las zonas econmicas especiales, el anlisis de los derrames de conocimiento que
propician las zonas francas, y otros. Esperamos tener ocasin en el futuro para dar cuenta
de estas vertientes del fenmeno.
Es muy importante para nosotros reconocer el arduo trabajo que muchas personas
han brindado para generar esta publicacin. Los editores deseamos agradecer el apoyo
brindado por la alta gerencia del Sector de Integracin y Comercio del Banco: Antoni
Estevadeordal, Gerente; Fabrizio Opertti, Jefe de la Unidad de Comercio e Inversin; y
Ricardo Carciofi, Director del Instituto para la Integracin de Amrica Latina y el Caribe
(INTAL). Tambin reconocemos el importante trabajo editorial llevado a cabo por
Natalia Blanco, Rosario Campos, Kathia Michalczewsky y Romina Gay, as como el
esfuerzo realizado en las tareas de publicacin por Susana Filippa y Julieta Tarquini.
Agradecemos los generosos comentarios sobre captulos del libro ofrecidos por nuestros
colegas, especialmente los de Carlos Pomareda, Christian Volpe, Ana Paula Cusolito,
Eduardo Alonso y Ana Ros.
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Marcos tericos para el anlisis de las zonas de procesamiento de
exportaciones en Amrica Latina y el Caribe
Alejandro Ramos Martnez, Romina Gay,
Rosario Campos y Kathia Michalczewsky
3

Resumen
El objetivo de este trabajo es resear distintos marcos tericos para el
anlisis de las zonas de procesamiento de exportaciones (ZPE). Como no
existe una teora especfica de esta herramienta de promocin de las ventas
externas, la literatura registra aplicaciones de enfoques desarrollados con
fines ms generales -como las distintas teoras del comercio internacional y
de la inversin extranjera directa- tiles para comprender y evaluar el
posible impacto de las ZPE en una economa. En su conjunto, los estudios
de orden terico no resultan concluyentes respecto a los efectos de las ZPE
aunque alertan respecto a cules deberan ser condiciones adicionales a la
misma instalacin de las zonas para que su impacto sobre la economa
contribuya a mejorar su insercin internacional y, ms generalmente, a
elevar el bienestar. El trabajo resalta tambin los desafos que enfrentan las
ZPE debido a modificaciones en el marco regulatorio del comercio
internacional y otros factores.
I. Introduccin
Este trabajo examina distintos marcos tericos tiles para conceptualizar y
analizar las zonas de procesamiento de exportaciones (ZPE) en las economas
latinoamericanas involucradas en polticas activas de promocin de las ventas externas.
El estudio muestra que no existe una teora especfica que estudie las ZPE, sino
aplicaciones de enfoques ms generales que, sin embargo, proporcionan herramientas e
ideas tiles para examinarlas. En primer lugar, se resean las teoras que se concentran en
la relacin entre las ZPE y el bienestar de la economa receptora (modelos de raz
neoclsica, nuevas teoras del crecimiento y el comercio internacional y enfoques de
costo-beneficio). En segundo lugar se examinan teorizaciones en las cuales la ZPE se

3
Respectivamente: Economista Senior de Integracin y Comercio, y Consultoras del Instituto para la Integracin de
Amrica Latina y el Caribe del Banco Interamericano de Desarrollo (BID-INTAL). Agradecemos las sugerencias y
comentarios de Ricardo Carciofi y J aime Granados.
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concibe como un espacio diferenciado de incentivos con respecto al resto del territorio
con el objetivo de atraer inversiones e inducir la instalacin de empresas (enfoques sobre
la inversin extranjera directa y las empresas multinacionales). Por ltimo se hace un
recuento de los aportes a la comprensin de las ZPE desde los modelos gravitacionales de
comercio internacional. Las conclusiones sobre los efectos de las ZPE son muy dispares
variando de acuerdo con el marco analtico empleado.
Las zonas de procesamiento de exportaciones (ZPE) son un tipo especial de zona
franca o zona libre. Este ltimo concepto genrico puede definirse como un rea especial
dentro del territorio de un Estado nacional en las cual rige una regulacin econmica
distinta a la del resto del pas. Cabe destacar el aspecto de poltica pblica de esta
herramienta ya que, aunque es usual que la administracin de una zona franca est a
cargo del sector privado, el Estado -adems de garantizar la normativa diferenciada-
puede llevar a cabo inversiones directas o complementarias relacionadas con las
actividades que se desarrollan en estas. Hay una gama de propsitos por los cuales se
decide establecer esta regulacin diferenciada en una parte del territorio, cada uno de los
cuales da origen a distintos tipos de zonas franca.
4
En el caso de las ZPE, puede decirse que su objetivo ms evidente y directo es el
mejoramiento del perfil de insercin internacional de los pases. De hecho, este tipo de
zonas se ha convertido en un instrumento frecuente en varios pases latinoamericanos -en
especial centroamericanos- habida cuenta de vulnerabilidades de su sector externo, la
debilidad de su dotacin tecnolgica

5

4
Aparte de su propsito, las zonas francas pueden clasificarse de acuerdo a diversos criterios; por ejemplo, por tipo de
actividad (industrias, servicios, etc.), por destino de la produccin (mercado externo o interno), etc. Granados (2005).
y sus pequeos mercados internos. Las ZPE
contribuyen directamente a un mejor desempeo del sector externo al promover las
exportaciones y estimular el ingreso de inversin extranjera directa (IED), pero pueden
tener otras repercusiones positivas en la trayectoria macroeconmica de los pases tales
como acelerar el crecimiento del producto y la ocupacin, aumentar la inversin y la
disponibilidad de divisas. Esto puede ser importante para economas con un sector
5
A diferencia de la nocin de "tecnologa", la de "dotacin tecnolgica" pone el nfasis en el conjunto de capacidades
acumuladas en el curso del tiempo para producir (innovar), reproducir, alterar, mantener y operar los mtodos de
produccin (tecnologas) utilizados en la economa. Esas capacidades radican en el cuerpo laboral, tanto en los
trabajadores directos como en los indirectos vinculados al proceso de produccin; en ese cuerpo se producen a su vez
interacciones que suelen ser relevantes en trminos del potencial de la dotacin tecnolgica, por lo que esta no se
reduce a una mera sumatoria de capacidades individuales. Vase Ramos (1985), (1987a) y (1987b).
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externo dbil, escaso ahorro interno y frgil demanda laboral. Como estrategia
productiva, las ZPE pueden hacer parte de una batera de instrumentos que eleven la
capacidad productiva e innovadora de la economa. Este trabajo resea algunos marcos
tericos que pueden ser tiles para conceptualizar las ZPE, ubicndolas en vertientes de
anlisis de distintos aspectos de la economa en la que se sitan, en particular, dentro de
las teoras del comercio internacional y de la IED.
6
Cabe sealar que el artculo no se ocupa de otra modalidad de zona franca -muy
diferente a las ZPE- presente en algunos pases latinoamericanos: las zonas aduaneras
especiales. En ese caso, la zona franca busca promover la actividad econmica en una
parte del territorio nacional considerada estratgica y en la cual los obstculos
geogrficos dificultan la rentabilidad privada y, por tanto, la localizacin espontnea de
inversiones. El destino de la produccin en estos enclaves no suele ser la exportacin sino
el mercado interno, como es el caso de la zona franca de Manaos (Brasil) o el rea
aduanera especial de Tierra del Fuego (Argentina).

En cuanto a las ZPE, los incentivos buscan motivar a las empresas para que se
instalen en la zona y produzcan para el mercado externo. Estos comprenden, en primer
lugar, la exencin del pago de aranceles a la importacin y exportacin de mercancas en
el intercambio con el resto del mundo. Adicionalmente, en algunas ZPE se otorgan
estmulos adicionales como exenciones al pago de impuestos internos, facilidades para la
repatriacin de capitales, subsidios a las inversiones en infraestructura o a ciertos
insumos, como la energa, etc. Las ZPE son uno de los posibles instrumentos de una
poltica orientada al crecimiento a travs del estmulo a las exportaciones y a la IED. Los
sistemas de admisin temporal de mercancas son otro tipo de dispositivos que eximen de
derechos aduaneros el ingreso de bienes para su procesamiento interno entre los que se
cuentan el sistema de admisin en un depsito aduanero ("maquila"), el procesamiento
activo, la devolucin de derechos ("drawback"), y otros similares (Granados, 2005). La
caracterstica distintiva de la ZPE es, sin embargo, su carcter de espacio geogrfico
delimitado en el que impera una regulacin diferenciada, as como la posible existencia
de otras ventajas para la actividad econmica (subsidios, infraestructura, etc.). Aunque

6
Algunos de los trabajos considerados se plantean la existencia de zonas francas en su acepcin ms genrica, no
obstante lo cual se han incorporado a la presente revisin.
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los regmenes de admisin temporal de mercancas estn tambin orientados a incentivar
la IED y las exportaciones, su aplicacin puede hacerse en actividades o sectores
especficos, al margen de la existencia de una zona delimitada.
Luego de un breve repaso histrico de la concepcin de las ZPE como
instrumento de poltica pblica, en este estudio se lleva a cabo una revisin de alguna
literatura terica que trata de analizar y evaluar los posibles efectos de dichas zonas. Del
examen bibliogrfico se desprende que no existe una teora especfica u orgnica que
estudie las ZPE, sino aplicaciones de otros enfoques que, si bien fueron concebidos para
explicar fenmenos distintos, ayudan a examinar las caractersticas econmicas de estos
enclaves. Un punto a subrayar es que los anlisis sobre las ZPE arriban a conclusiones
muy diferentes, encontrndose autores que sostienen que estas zonas impactan
negativamente sobre las economas que las albergan y quienes, por el contrario, afirman
que son herramientas beneficiosas para los pases que las utilizan. La disparidad tambin
se ve reflejada en la evidencia emprica (que no se resea aqu), puesto que en materia de
ZPE se registran tanto experiencias exitosas como fracasos. Finalmente, se esbozan
algunas conclusiones que pueden ser de inters para la discusin de poltica pblica.
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II. Breve repaso histrico: Viejos y nuevos desafos de las ZPE
A pesar de que las primeras ZPE se instalaron en Amrica Latina al inicio del siglo
XX, recin a comienzos de los aos ochenta, varias economas de la regin recurrieron a
ellas como instrumentos para alcanzar objetivos de estabilizacin del sector externo e
incremento del nivel de actividad, ante el surgimiento de necesidades apremiantes en el
marco de la crisis de la deuda externa. Por un lado, estas zonas mitigaran la presin sobre
la balanza de pagos mediante la atraccin de IED y la promocin de las ventas externas,
ello se materializara a travs de la eliminacin del sesgo anti-exportador que haba
caracterizado a la etapa de industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI), sin
eliminar por completo la proteccin de ciertos sectores. Por otro lado, contribuiran a aliviar
la recesin y el desempleo mediante el estmulo de la actividad y la creacin de puestos de
trabajo, as como a promover la diversificacin productiva y exportadora y la
desconcentracin geogrfica de la actividad econmica.
Por otra parte, el auge de las ZPE en muchos pases en desarrollo (PED) durante
los aos noventa tambin reflej un cambio en las estrategias de internacionalizacin de
las firmas. En un contexto mundial de creciente desregulacin econmica y de
liberalizacin del comercio y de los movimientos de capital, se inici un proceso de
globalizacin de las cadenas de valor en el cual la posibilidad de aprovechar diferenciales
en la remuneracin de la fuerza de trabajo y la existencia de incentivos fiscales ganaron
relevancia en las decisiones de localizacin de las empresas.
Aunque en el caso particular de Centroamrica las ZPE operaban desde inicios de
los aos setenta, su actividad despeg hacia mediados de los ochenta y principios de los
noventa. En algunos casos, el impulso a las ZPE coincidi con una liberalizacin
comercial orientada a reasignar los recursos productivos. Las correcciones cambiarias, la
rebaja arancelaria y la reorientacin de incentivos produjeron un mejoramiento de la
insercin internacional al aumentar y diversificarse las exportaciones (OIT, 1997). No
obstante, luego de una dcada de gran crecimiento, la fuerte vinculacin de Amrica
Central con el mercado estadounidense durante los aos 2000 se hizo sentir y cierto
debilitamiento de la demanda comenz a afectar las perspectivas de crecimiento de la
actividad manufacturera (Martnez y Cordero, 2009).
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Por otra parte, ms recientemente ciertos cambios en la economa global y otros
que se prevn en el marco regulatorio multilateral estn haciendo que las ZPE en general,
y aquellas que operan en economas de pequea dimensin en particular, enfrenten
nuevos desafos:
a) Los problemas hacendarios de algunos pases que cuentan con ZPE han
puesto de relieve sus costos fiscales, incentivando un examen acucioso de
los beneficios netos de estas zonas en las economas que las albergan.
Asimismo, la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT, 1997) llama la
atencin sobre el contraste en materia de crecimiento industrial y de
impacto sobre el resto de la economa entre la experiencia
centroamericana en ZPE, donde fue comparativamente exiguo, y lo
ocurrido en otras economas, especialmente en China.
7
b) Las regulaciones de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) y los
acuerdos comerciales regionales (ACR) limitan el uso de incentivos
fiscales orientados a la exportacin, que es uno de los pilares de las ZPE.
Por un lado, si bien la normativa multilateral no hace referencia explcita a
estas zonas, algunas disposiciones de la OMC regulan aspectos clave de
las ZPE. Por ejemplo, el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas
Compensatorias (Acuerdo SMC) prohbe los subsidios condicionados a la
exportacin de productos, incluyendo la exencin impositiva. Aunque en
algunos casos los PED pueden solicitar al Comit SMC permisos
temporales para mantener estas ayudas, dichas prrrogas otorgadas por el
Comit SMC no podrn extenderse ms all del 31 de diciembre de 2015,
cuando estos programas debern ser eliminados (OMC, 2011, Captulo 3).
Por otro lado, la proliferacin de ACR hace que la ventaja arancelaria de
las ZPE vaya perdiendo relevancia, pues estos acuerdos garantizan acceso
preferencial a los mercados de destino para los productos originarios de
todo el territorio aduanero y no solo de la zona. Adicionalmente, algunos


7
Farole y Akinci (2011) destacan que las ZPE han sido cruciales para el desarrollo industrial y proceso de modernizacin
de los tigres asiticos, en tanto que en China -pas al que consideran el ms exitoso en cuanto a los resultados de estos
programas- dichas zonas funcionaron como plataformas para la atraccin de inversiones, promovieron el crecimiento
orientado a la exportacin y tuvieron un efecto catalizador sobre las reformas en el resto de la economa.
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ACR -como el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte
(TLCAN)- incluyen mecanismos que compensan la ventaja dada por las
ZPE relativa a la exencin de aranceles a los insumos importados de
terceros pases elaborados en las zonas, y luego exportados al socio que
otorga el acceso preferencial (Granados, 2005).
c) El nuevo rol de China en el comercio global y su mayor competitividad -
basada en salarios relativamente bajos- constituyen una amenaza para las
actividades intensivas en mano de obra predominantes en las ZPE en
economas como las centroamericanas.
d) El ya mencionado debilitamiento de la economa estadounidense desde
2008 ha generado una menor absorcin de importaciones, con cierto
impacto sobre los enclaves latinoamericanos que destinan sus
exportaciones a ese mercado.
Estas transformaciones muestran la necesidad de adaptar las ZPE al nuevo marco
regulatorio y econmico vigente. Puede decirse que el foco de las ZPE va movindose,
pues, desde los objetivos tradicionales y de corto plazo de estos instrumentos -como la
atraccin de IED o la creacin de puestos de trabajo- hacia otros nuevos y con un horizonte
ms lejano, los cuales contemplan su contribucin a la diversificacin de la produccin y a
cambios estructurales en los pases. Entre ellos pueden mencionarse la generacin de
eslabonamientos con el resto de la economa, la transferencia de tecnologa, la
competitividad basada en la calidad de los productos, la innovacin y la capacitacin de los
trabajadores, como tambin la sostenibilidad social y ambiental de estos programas (Farole
y Akinci, 2011).
En consonancia con estos cambios, tambin se han visto afectados los factores
clave de las ZPE como los incentivos fiscales directos, que deben ser complementados
con otros elementos tales como la reduccin de los costos de transporte y logstica y la
oferta de servicios de infraestructura. Es en este mbito donde los gobiernos tienen mayor
capacidad de incidir en las decisiones de las empresas a travs de distintos incentivos.
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III. Marcos tericos
Como se mencion previamente, no existe una teora especfica u orgnica que
estudie las ZPE, sino aplicaciones de otros enfoques que, si bien fueron concebidos para
explicar fenmenos diferentes, resultan tiles para analizar las caractersticas e impactos
econmicos de estos enclaves. En lneas generales, pueden identificarse tres grandes
corrientes de anlisis que proporcionan herramientas adecuadas para comprender las
ZPE. A continuacin se describen los supuestos, aportes y limitaciones de las principales
teoras de cada grupo.
Una primera vertiente de estudio permite vincular a las ZPE con el bienestar de la
economa; en este amplio mbito pueden distinguirse tres enfoques. El primero engloba los
modelos del comercio internacional de raz neoclsica
8
cuyo nfasis est puesto en las
ventajas de la especializacin, visualizadas esencialmente en un escenario esttico en el
cual el libre comercio impacta positivamente sobre el bienestar de los pases involucrados.
El segundo se estructura a partir de las nuevas teoras del crecimiento y el comercio
internacional,
9
las cuales abordan aspectos ms complejos del fenmeno del intercambio
entre pases y ponen nfasis en diversas interacciones dinmicas. Por ltimo, los enfoques
de costo-beneficio
10
Un segundo gnero de anlisis enfatiza la ZPE como un espacio diferenciado de
incentivos con respecto al resto del territorio cuyo objetivo es la atraccin de inversiones
y la instalacin de empresas. As, pues, este fenmeno puede ser estudiado dentro de las
teoras de la IED y las empresas multinacionales.
buscan determinar cules son los efectos sobre el bienestar de la
operacin de las ZPE desde una ptica influida por el anlisis de inversiones. El concepto
de bienestar, ciertamente, no es homogneo entre los distintos enfoques sino que ha ido
evolucionando a lo largo del tiempo. Aqu se utiliza este trmino de acuerdo con las
distintas concepciones que los autores le asignan en cada trabajo.
11

8
Vase Ohlin (1933), entre otros.
Dentro de la pregunta general de por
qu se producen desplazamientos internacionales de capital productivo, estos enfoques
buscan precisar las motivaciones de las firmas para instalarse en las ZPE, as como las
9
Vase J ohansson (1994), Krugman (1979, 1990), Posner (1961), Romer (1993), Vernon (1966), entre otros.
10
Vase Warr (1983, 1984, 1989).
11
Vase Behrman (1972), Dunning (1980), entre otros.
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acciones que el Estado de la economa receptora puede desarrollar para maximizar sus
beneficios y minimizar sus costos.
Un tercer enfoque est inscrito dentro de los modelos gravitacionales
12
A. La ZPE y el bienestar de la economa receptora
del
comercio internacional, ubicando a las ZPE como un factor de facilitacin de los flujos de
intercambio y, por tanto, reduciendo la distancia econmica entre los pases. En este
sentido el enfoque gravitacional ayuda a comprender los determinantes que deben tomarse
en cuenta en el diseo de polticas orientadas a mejorar la insercin internacional.
Como se indic, dentro de esta primera categora, se encuentran (a) la teora
neoclsica del comercio internacional, en la cual las ZPE pueden influir sobre el ingreso
nacional; (b) los enfoques ms modernos del crecimiento y las nuevas teoras del
comercio internacional, donde las ZPE tienen sentido como un instrumento para
promover el desarrollo productivo a travs de la diversificacin de las exportaciones, la
transferencia de tecnologa y los eslabonamientos con el resto de la economa, incidiendo
de manera indirecta sobre el bienestar; y (c) el anlisis de costo-beneficio, que busca
cuantificar las ganancias netas de las ZPE para el pas receptor bajo un examen similar a
la evaluacin de proyectos de inversin.
a) Teora neoclsica del comercio internacional: El modelo Heckscher-Ohlin
El bienestar en la teora neoclsica est reflejado por el ingreso nacional, que se
incrementa con la especializacin y el comercio entre los pases. Los modelos de este tipo
asumen que la asignacin de recursos se hace a travs de mercados en el que rige la
competencia perfecta. Dentro de la teora neoclsica, un modelo muy difundido es el de
Heckscher-Ohlin (HO), segn el cual el comercio entre pases se genera debido a las
diferencias internacionales de precios relativos de los bienes, las cuales se explican a
travs de dos conceptos fundamentales: la dotacin factorial relativa y la intensidad
relativa en la utilizacin de los factores de produccin.
13

12
Vase J ohanson y Nilsson (1997), Kyvik Nords (2006), Mesquita Moreira et al. (2008), entre otros.
En este modelo se consideran
13
Si bien el modelo neoclsico contempla la posibilidad de que existan distintos precios relativos a nivel internacional
como consecuencia de diferencias en los gustos -determinantes de la demanda-, el modelo HO se concentra en explicar
el patrn de comercio que se origina por las distintas condiciones de oferta de los pases.
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dos pases, dos factores (capital y trabajo) de distinta abundancia relativa (un pas tiene
relativamente ms capital y el otro relativamente ms trabajo, aun cuando una de las dos
economas podra tener una dotacin mayor de ambos factores en trminos absolutos), y
dos bienes con distinta intensidad factorial relativa (en la produccin de un bien se utiliza
proporcionalmente ms trabajo y en el otro, ms capital, aunque uno podra emplear
mayor cantidad absoluta de ambos factores). Los distintos precios relativos de los bienes
que surgen de las diferentes dotaciones factoriales incentivan el comercio: cada pas se
especializa en la produccin del bien que utiliza de manera intensiva el factor
relativamente abundante y tiene un excedente exportable, e importa el bien intensivo en
el factor relativamente escaso.
14
En ausencia de restricciones al comercio y en el caso de
una economa pequea,
15
es ventajoso alcanzar una especializacin completa; esto no
ocurre necesariamente cuando se trata de economas grandes,
16
cuya especializacin ser
parcial. La especializacin permite ampliar las posibilidades de consumo, incluso
accediendo a canastas de bienes no disponibles en condiciones de autarqua,
17
El modelo de Hamada. Dentro de este planteamiento general, el trabajo pionero -y
referencia ineludible en el anlisis terico de las ZPE- es el de Hamada (1974). La
motivacin de esta investigacin fue la incipiente instalacin de ZPE en los pases
lo cual
incrementa el bienestar de ambas economas. En ausencia de costos de transporte y
barreras al comercio, el intercambio internacional conduce a la convergencia del precio
relativo de los bienes en ambos pases y sta, a la igualacin del precio relativo de los
factores de produccin.

14
HO difiere del enfoque clsico de David Ricardo (vase Ohlin, 1933, especialmente, pp. 45-48), autor que enfatiza las
diferencias en la productividad sectorial entre pases como causa del comercio, sealando la ventaja para los pases de
especializarse en los bienes en los que tienen una ventaja comparativa fundada en dichas diferencias de productividad. Por
ejemplo, aunque un pas puede tener una mayor productividad que otro en dos bienes, le conviene producir y exportar solo
aquel en que la productividad es relativamente superior, e importar el otro. Ricardo supone una situacin en la cual el
trabajo y el capital son completamente inmviles internacionalmente; (Ricardo, 1821, captulo VII). Para Ohlin, en
cambio, la fuente de la ventaja comparativa no reside en la productividad relativa, sino en el costo relativo de los factores
que intervienen en el bien; como se mencion, dicho costo vara entre pases debido a la disponibilidad relativa de esos
factores. Por ejemplo, a un pas que tiene ms tierra frtil disponible por habitante le conviene producir bienes intensivos
en ese factor, aun cuando su productividad agrcola sea inferior que la de otro pas.
15
El tamao del pas en la teora neoclsica no tiene relacin con su extensin geogrfica o su nivel de ingreso sino con
su capacidad de influir sobre los precios internacionales de las mercancas. Se considera que un pas es "pequeo"
cuando sus variaciones de oferta o de demanda no generan cambios relevantes de sus trminos del intercambio.
16
Las economas grandes son aquellas que tienen la capacidad de influir sobre los precios relativos internacionales a
travs de los cambios en su oferta y/o su demanda.
17
Esto es, consumiendo combinaciones de ambos bienes que no podran producirse con los factores disponibles dentro
del pas, estando por afuera de la frontera de posibilidades de produccin.
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asiticos y el propsito del autor fue evaluar el posible impacto de esas zonas sobre el
bienestar de la economa, entendido como las posibilidades de consumo generadas por
distintas asignaciones de los recursos; Hamada evala, pues, el efecto sobre el bienestar
de asignar capital y trabajo a una ZPE. Cabe notar que esta resea se limita a presentar la
estructura y los principales resultados del artculo de Hamada, sin profundizar en sus
mltiples detalles tcnicos, para los cuales se refiere al lector al texto original.
La investigacin de Hamada pertenece a la familia de anlisis basados en HO para
una economa pequea. En su formulacin se cumplen supuestos y mecanismos de
comportamiento comunes a los modelos neoclsicos -no siempre asumidos de forma
explcita por el autor- entre los que cabe citar:
a) Los bienes involucrados en el anlisis se consideran homogneos.
b) La tecnologa se define como un conjunto de combinaciones de factores
("funciones de produccin"), determinadas exgenamente, conocidas e
iguales en ambos pases; no se plantea el problema econmico de generar
y modificar estas tecnologas.
c) Los costos de transporte son despreciables.
d) Los mercados de bienes y factores funcionan en condiciones de
competencia perfecta, por lo que los precios de los bienes reflejan
exclusivamente sus costos de produccin.
e) La economa se encuentra en estado estacionario y sus mercados alcanzan
posiciones de equilibrio en forma instantnea y persistente (estabilidad);
gracias a ellos se genera pleno empleo de los factores. En este contexto,
los factores son perfectamente mviles dentro de la economa; es decir,
pueden pasar de la produccin de un bien a otro de forma instantnea y sin
costos.
f) El anlisis se desarrolla como un ejercicio de comparacin entre
posiciones de equilibrio esttico (esttica comparativa); no se investigan
las causas y efectos de modificaciones en una trayectoria dinmica de la
economa.
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g) Se considera una "economa de trueque" en la que solo son relevantes las
relaciones de intercambio entre los productos y no el nivel absoluto de
precios; los precios se fijan en trminos de un algn producto que acta
como "numerario".
Naturalmente, la construccin del modelo de Hamada se hace con premisas an
ms especficas; estas se vinculan con caractersticas de las economas en las que est
interesado el autor cuando lo formula, hecho que, como se ver, es determinante en sus
resultados. La economa pequea supuesta produce dos bienes (1 y 2) mediante el uso de
dos factores de produccin, trabajo y capital y tiene una dotacin factorial relativamente
abundante en trabajo y escasa en capital. Las dos industrias tienen intensidades factoriales
distintas: el bien 1 es intensivo en trabajo mientras que el 2 es intensivo en capital; por
ello, en ausencia de restricciones al comercio el pas exportara el primer bien, e
importara el segundo. Sin embargo, la produccin del bien 2 se lleva a cabo gracias a la
existencia de un arancel que favorece dicha industria. Se parte, pues, de una situacin
inicial de equilibrio con especializacin incompleta donde, mientras que el precio del
bien 1 corresponde a su precio internacional, el bien 2 se intercambia por un precio
domstico superior al internacional. Se trata, as, de una situacin similar a la de muchos
pases en vas de desarrollo a principios de los aos setenta.
Sobre estas base, Hamada estudia qu pasara si en el pas se crea una ZPE en la
que ingresara inversin extranjera directa (IED) y se reasignara trabajo a dicha zona; se
trata, pues de una variante de HO en la que se considera la movilidad factorial.
Especficamente, el autor busca determinar cul sera la variacin del ingreso nacional de
esta reasignacin, estimndolo a precios internacionales, y medido en unidades del bien 1
empleado como numerario. Esa medicin a precios internacionales establece un criterio
de valoracin del bienestar entendido como el consumo potencial que tendra la
economa, dada una determinada asignacin de recursos (resultante del ingreso de la IED
a la ZPE), en caso de que se eliminara la distorsin derivada del arancel que protege al
bien 2, y que causa la diferencia entre su precio domstico y el internacional.
18

18
Bhagwati y Hansen (1971) es una fuente del enfoque de Hamada relativo a la valoracin a precios internacionales y
la estimacin del bienestar.
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conclusin a la que llega el autor es que el efecto de la creacin de la ZPE y el ingreso de
la IED en esta sera una disminucin del bienestar de la economa.
Esta conclusin es paradjica porque la creacin de la ZPE, por definicin,
implica una reduccin de la distorsin que pesa sobre la economa, ya que la produccin
del bien 2 no contar con el beneficio del arancel protector. Para comprender ese
resultado, es necesario explicar caractersticas adicionales del modelo de Hamada.
En realidad, este estudio es tributario de un trabajo previo llevado a cabo por
Uzawa (1969), orientado a analizar los efectos de la IED en economas como la supuesta
por el mismo Hamada: una economa pequea en que existe una "industria 2", intensiva
en capital y protegida en un arancel, aun cuando el pas tiene una dotacin de factores con
abundancia relativa del trabajo. Lo que cabe destacar es que el modelo de Uzawa -que es
la matriz analtica del de Hamada- supone que la IED en forma de ingreso de capital se
produce, precisamente, para producir el bien 2, cuya oferta depende decisivamente de la
proteccin dada por el arancel. En la primera parte de su artculo, y antes de considerar la
creacin de la ZPE, Hamada formaliza esta misma situacin, encontrando que la
reasignacin de recursos inducida por la IED tendr un efecto negativo sobre el ingreso
nacional medido a precios internacionales.
19
En primer lugar, como en el estado inicial la economa se encuentra en un
equilibrio estable con pleno empleo de los recursos, el aumento en la produccin del bien
2, derivado de la adicin al capital por la IED, se lleva a cabo mediante el desplazamiento
de trabajo desde la industria 1 hacia la industria 2; esto causa una reduccin en la
produccin del bien 1, precisamente aqul que la economa puede producir a precios
internacionales.
Este efecto es descompuesto analticamente
en dos componentes que se describen a continuacin.
20

19
Para interpretar el ingreso nacional como una magnitud de consumo potencial (bienestar), Hamada lo expresa en
unidades de bien 1, elegido como numerario. Al valorar el bien 2 a precio internacional (inferior al domstico) la
cantidad de unidades equivalente de numerario es inferior que en la valoracin a su precio domstico.
El impacto negativo sobre el ingreso nacional de la IED deriva, en este
caso, de la reasignacin de trabajo hacia la industria 2. El bienestar de la economa es
inferior porque la cantidad del bien 2 que podra adquirir en el mercado internacional
utilizando la cantidad sacrificada de bien 1 es mayor que la que puedo producir
20
Cabe sealar que el modelo de Hamada tiene caractersticas tcnicas tales que se cumple el "teorema de
Rybczynski", segn el cual un aumento en la dotacin de un factor (en este caso, el capital) en una economa pequea
provocar una expansin en trminos absolutos de la produccin del bien que utiliza intensivamente dicho factor (en
este caso, el bien 2), y una disminucin absoluta de la produccin del bien intensivo en el otro factor (el bien 1).
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domsticamente al aplicar el trabajo a la produccin del bien 2. Hamada denomina a este
componente del impacto de la IED el efecto proporcin.
En segundo lugar, el arancel que protege la industria 2 garantiza tambin a la IED
la venta por un precio superior al internacional, con lo cual la cantidad adquirida ser
inferior que si no rigiese esa restriccin. Este otro impacto negativo sobre el bienestar es
denominado por el autor efecto subsidio.
Una vez considerado este caso, Hamada introduce la ZPE pero sin alterar
sustancialmente la estructura del modelo ya que supone que la IED se localiza en la ZPE
para producir el bien 2. Esto ocurre por el desplazamiento de capital desde el resto del
mundo hacia la ZPE, as como de trabajo desde la economa domstica hacia la ZPE.
Ciertamente, como en la zona no rige el arancel, ese bien deber venderse a precios
internacionales. Pero, aunque esto hace desaparecer el "efecto subsidio", no elimina la
asignacin ineficiente de recursos causada por el desplazamiento de trabajo desde la
industria 1 a la industria 2 que provoca el "efecto proporcin". Es decir, sigue
registrndose un impacto negativo sobre el bienestar, aunque de menor intensidad. La
IED instalada en la ZPE usa recursos laborales que, en realidad, tendran un empleo ms
eficiente en la produccin del bien 1.
Adicionalmente, el autor considera la posibilidad de que la IED no se produzca en
la forma de un aumento en la dotacin de capital de la economa, sino bajo la forma de
introduccin de nuevos mtodos de produccin ("transferencia de tecnologa"), la cual, sin
embargo, siempre se canalizar a la industria 2. Se seala en este caso la posibilidad de que
la tecnologa introducida tenga una intensidad en capital tan alta que pueda compensar el
"efecto proporcin" y, por tanto, no impactar negativamente en el ingreso. An as el
anlisis de Hamada privilegia un movimiento de capital o de transferencia tecnolgica
hacia una actividad que no se ajusta a la dotacin factorial relativa de la economa que
considera. Esto se debe a que su modelo es desarrollado como una variante del trabajo de
Uzawa, centrado en los efectos de la IED en un esquema de sustitucin de importaciones,
un marco inadecuado para estudiar las condiciones de creacin de las ZPE.
Limitaciones del enfoque de Hamada y del marco HO en el anlisis de las ZPE. Es
plausible pensar que el resultado del modelo de Hamada est causado por una serie de
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problemas en su diseo. La ms evidente, y que el mismo autor seala, deriva de algunas
caractersticas del planteamiento neoclsico en el que se sita; en particular, la consideracin
de una economa en equilibrio estacionario con pleno empleo de los recursos. Este rasgo no
corresponde a la situacin de los pases en los cuales comenzaron a implementarse ZPE, ya
que se trataba de economas con abundante trabajo desocupado. Hamada mismo aclara que
en su resultado hay "muchos factores omitidos", mencionando que "puede haber desempleo
de modo tal que el aumento en la IED puede utilizar ese trabajo desocupado, en lugar de
reasignar el que tiene empleo" (Hamada, 1974, p. 240). Bajo esas condiciones no se quitaran
recursos a la industria 1 y, consiguientemente, no se reducira su produccin, ni tendra lugar
el "efecto proporcin" que origina la cada en el bienestar.
Un elemento menos evidente est dado porque, como se ha sealado, en la
construccin del modelo de Hamada no se abandona la formalizacin de una economa en
que opera un sector ineficiente (en el sentido de que no es adecuado a su dotacin factorial
relativa), y protegido, como es el caso de la industria 2.
21
No se considera, por tanto, la
posibilidad de que la IED signifique la introduccin de capital y tcnicas en la produccin
del mismo bien 1, de algn bien similar a 1 pero diferenciado,
22
Es plausible asumir que gran parte de la IED recibida por la ZPE latinoamericanas
no se orient hacia actividades intensivas en capital (como postula Hamada) sino en
industrias o eslabones de la cadena de valor intensivos en trabajo, el factor relativamente
abundante en estas economas, y cuya remuneracin es por tanto menor que en la
economa emisora de la IED. La eliminacin del arancel a las materias primas de estas
actividades permite su adquisicin a precios internacionales, garantizando el
aprovechamiento de la ventaja existente. Cabe adems notar que la instalacin de ZPE en
los pases latinoamericanos se fue dando en paralelo con la reduccin de la proteccin
arancelaria de industrias similares al "bien 2" de Hamada; esto redujo el tipo de
o incluso de un nuevo bien,
previamente no elaborado en la economa, todos ellos intensivos en trabajo y, por tanto,
compatibles con la dotacin factorial relativa. En otras palabras, Hamada no contempla la
posibilidad de que la IED en la ZPE acte como vector de innovacin, aportando
conocimiento tcnico no disponible en la economa con antelacin.

21
Como lo expresa J ohansson (1994), p. 394: "La distorsin de la produccin prevaleciente en la economa es, pues,
intensificada ya que se produce menos del bien en el cual la economa tiene una ventaja comparativa".
22
Por ejemplo, uno que cumpla con estndares tcnicos y de consumo que la variante domstica no cumple.
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ineficiencia en la asignacin de recursos que es el foco de su modelo e hizo, por tanto,
perder relevancia a la consideracin de estas industrias en el anlisis de los efectos de la
ZPE sobre el bienestar.
23
Tampoco se estudian otros posibles efectos dinmicos de la creacin de la ZPE
tales como cambios en la productividad inducidos por la innovacin, el desarrollo de
redes de proveedores y el proceso de aprendizaje de la fuerza de trabajo (mejoramiento
en la dotacin tecnolgica de la economa), todos probables efectos acumulativos en el
tiempo de signo positivo.
Cabe adems reiterar que la existencia de desocupacin de
trabajo refuerza los posibles efectos benficos de la IED y la ZPE mencionados, pero no
considerados formalmente por Hamada.
24
La mayor productividad derivada de una mayor
disponibilidad de capital por trabajador y/o innovaciones (en procesos y productos)
introducidas en la ZPE puede explicar la mayor remuneracin de trabajadores en las
zonas en relacin con el resto de la economa observada
25
en el caso latinoamericano.
26
Como se mencion anteriormente, en el marco de HO el patrn de especializacin
comercial de un pas est determinado exclusivamente por su ventaja comparativa, que a
su vez depende de su dotacin factorial relativa. Con este enfoque, el nfasis est puesto,
justamente, en que las ventajas que conlleva la especializacin y el intercambio, situacin
que permite aumentar las posibilidades de consumo y, por tanto, el bienestar. No parece,
pues, relevante establecer alguna preferencia por la produccin de uno u otro bien. Sin
embargo, es posible que los responsables de la poltica econmica deseen fomentar la
produccin de determinados bienes, en la medida en que tomen en cuenta aspectos tales
como el potencial de creacin de empleo de una actividad, sus efectos de derrame sobre
el resto de la economa, entre otras razones. Por ejemplo, una poltica pblica podra
incentivar la IED en la ZPE con el objetivo de elevar la complejidad de la dotacin

Como, adems, la movilidad factorial no es perfecta, no hay una tendencia a la igualacin
entre los salarios entre la economa domstica y la ZPE.

23
La menor proteccin arancelaria redujo el desplazamiento de recursos desde las industrias similares a 1, hacia las
industrias similares a 2.
24
La verificacin (o no) de estos efectos es relevante en la evaluacin emprica de los beneficios de las ZPE.
25
Por ejemplo, en Costa Rica el salario promedio en las zonas francas es 60% ms elevado que el salario promedio
nacional pagado por el sector privado. Fuente: Gamboa y Caldern (2011).
26
Para que la remuneracin de los factores sea igual a su producto marginal se requiere que exista competencia
perfecta. Si bien no se observa esta estructura de mercado, usualmente los empleos ms productivos estn mejor
remunerados y esto se observa en general en las ZPE latinoamericanas.
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tecnolgica del pas y su capacidad para ofrecer los bienes que se busca promover dentro
de un objetivo general de diversificacin exportadora. Esta, a su vez, puede tener sentido
en un contexto en el cual una excesiva especializacin exponga a una economa pequea
a riesgos derivados de la inestabilidad de los precios de los productos, o del
comportamiento de unos pocos mercados en los que se colocan.
El enfoque esttico e intratemporal de HO lo limitan para tratar este tipo de
problemas. La caracterstica de orden ms general del modelo que introduce esas
dificultades radica en su concentracin en situaciones en las cuales la dotacin factorial
se asume constante, omitiendo el anlisis de su evolucin en el tiempo. Supngase que,
bajo las premisas de HO, la dotacin factorial relativa de un pas en un momento dado
indique la necesidad de una especializacin en un determinado bien. Esto, sin embargo,
podra no ser sostenible como una posicin ptima, por ejemplo porque la demanda de
ese bien podra reducirse en el futuro, o porque se trata de un bien intensivo en un
recurso natural no renovable, como un determinado mineral. En este ltimo caso,
tratndose de una economa pequea, aunque en el marco de optimizacin esttica de HO
se infiere la conveniencia de exportar el mineral e importar todos los otros bienes, no se
incorpora el efecto de la progresiva reduccin del stock existente (una funcin temporal)
que, en un momento dado, se ver agotado. En otras palabras, el problema de
optimizacin resulta mucho ms complejo que el sugerido por HO ya que debera
involucrar las trayectorias dinmicas de la dotacin factorial que involucran su
agotamiento, o eventual generacin.
Un aspecto muy relevante de la instalacin de las ZPE tiene que ver,
precisamente, con el desarrollo dinmico de factores escasos o inexistentes antes de su
instalacin en la economa en cuestin, una causa importante de generacin de comercio.
Si, debido a una innovacin tecnolgica, se genera un nuevo producto, posiblemente
aparecer luego un aumento del comercio entre pases. Las ventajas comparativas tienen,
por tanto, un aspecto dinmico, relacionado, entre otras cosas, con la poltica de atraccin
de IED, con la inversin en infraestructura (energa, telecomunicaciones), educacin y la
investigacin y desarrollo. La bondad de la insercin internacional de un pas puede estar
relacionada, entonces, con la capacidad de sostener dinmicamente ventajas, y por tanto
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con su capacidad de innovacin,
27
b) Nuevas teoras del crecimiento econmico y el comercio internacional
problema en cuya solucin puede contribuir la poltica
de creacin de ZPE. Todos estos aspectos caen fuera del anlisis pionero del Hamada en
la medida en que se trata de una aplicacin del enfoque HO, pero muchos de ellos son
tenidos en cuenta por teoras posteriores, como se ver en las secciones siguientes.
Dadas la estructura de enclave y el tipo de procesos productivos de las ZPE (en
muchos casos reducidos a actividades de ensamblaje realizadas por fuerza de trabajo de
baja calificacin), se ha asumido que las posibles transferencias de tecnologa desde la
zona al resto de la economa y las externalidades asociadas tienen un orden menor de
importancia. A pesar de ello, como se ha mencionado, estos aspectos con frecuencia
constituyen las principales motivaciones de los responsables de poltica para promover
estas zonas, por lo cual su anlisis cobra relevancia. Se valora la capacidad de innovacin
tecnolgica y la posibilidad de aprovechar distintos tipos de externalidades como soporte
de un mayor crecimiento de la economa y por tanto de su bienestar; el nfasis se
desplaza desde la preocupacin por la eficiencia esttica de la teora neoclsica hacia
elementos de eficiencia dinmica. Las herramientas tericas que parecen ms tiles para
tal fin corresponden a las teoras ms recientes del comercio internacional y el
crecimiento econmico.
Dentro de la teora del comercio internacional, aunque los enfoques ms
modernos no hacen referencia explcita a las ZPE, permiten comprender mejor este
fenmeno pues levantan los supuestos de las teoras tradicionales y consideran, por
ejemplo, la existencia de competencia imperfecta, economas de escala, costos de

27
La relacin entre los esfuerzos de innovacin y el perfil exportador puede tratarse en el contexto del trabajo de
Posner (1961) quien plante la hiptesis de la demora en la demanda y de la teora del ciclo del producto de Vernon
(1966). Posner plantea el caso del desarrollo en un pas de un producto que resulta de la inversin en investigacin y
desarrollo. Afirma que transcurre un tiempo hasta que los consumidores de otros pases comienzan a demandarlo
(demora en la demanda) y un lapso mayor hasta que las empresas del resto del mundo adquieren la tecnologa y el
conocimiento para fabricarlo (demora en la emulacin). Durante el perodo en el cual existe demanda extranjera que no
puede ser satisfecha con oferta local de esos pases (demora neta), el pas donde se desarroll el producto ser
exportador de dicho producto. Vernon formul la teora del ciclo del producto, segn la cual la "vida" de un bien
intensivo en capital y destinado a consumidores de altos ingresos tiene tres etapas. Primero, en la fase del nuevo
producto el bien en cuestin es fabricado y consumido solamente en el pas desarrollado donde fue ideado. Segundo, en
la etapa del producto en maduracin los consumidores de otras economas comienzan a demandarlo y el primer pas se
convierte en exportador, en tanto que la progresiva generalizacin de las tcnicas de produccin permite la aparicin de
economas de escala y el bien comienza a fabricarse en otros pases desarrollados, dando lugar al comercio intra-
industrial. Por ltimo, se generalizan las caractersticas del bien y del proceso de produccin, por lo cual los costos
laborales cobran importancia y la fabricacin se traslada a PED de menores salarios y los pases desarrollados se
convierten en importadores netos del producto.
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transporte, barreras al comercio, diferenciacin de productos, demora en la difusin de la
tecnologa, etc. En particular, para explicar el desarrollo de las ZPE resulta til el anlisis
basado en los retornos crecientes dinmicos y las economas de escala externas.
28
Por un lado, el concepto de retornos crecientes dinmicos se refiere a la
reduccin del costo medio a medida que aumenta la produccin acumulada en el tiempo,
es decir la experiencia obtenida en la operacin de un sector o firma (learning by doing).
Ante esta situacin, es frecuente que la especializacin de ciertos pases en determinadas
actividades no responda a su ventaja comparativa en el sentido neoclsico, sino a un mero
accidente histrico: son ms eficientes en la produccin de un bien simplemente porque
comenzaron a fabricarlo antes que otros pases que, eventualmente, podran producirlo a
menor costo, pero no logran participar competitivamente en el mercado internacional por
no contar con suficiente experiencia acumulada.

Por otro lado, cuando un sector exhibe economas de escala, los incrementos en la
cantidad producida se traducen en una cada del costo unitario del bien; es decir, cuanto
mayor es el volumen de produccin, mayor ser la eficiencia. En el caso de las economas
de escala externas, la reduccin del costo medio depende de la produccin total de la
industria y no de la empresa individual, en contraste con las economas de escala internas
donde lo relevante es la cantidad producida por cada firma. Las economas de escala
externas se relacionan generalmente con la concentracin geogrfica de la produccin de
la que derivan externalidades positivas, llamadas con frecuencia economas de
aglomeracin. Es decir, la localizacin de las empresas cerca de sus competidores favorece
el desarrollo de redes de proveedores especializados que permiten acceder a insumos y
servicios de mejor calidad y a menor precio, de un mercado de trabajo con las
calificaciones adecuadas para la industria y la obtencin de externalidades tecnolgicas
como la transferencia formal e informal de conocimiento entre empresas.
Las ventajas de la aglomeracin han sido sealadas por diversos enfoques de la
teora econmica desde fines del siglo XIX. Entre ellos se destacan los distritos
industriales de Alfred Marshall, los clusters de innovacin analizados por J oseph
Schumpeter, los bloques de desarrollo identificados por Eric Dahmen y los polos de
desarrollo y crecimiento, como los denomin Franois Perroux. Ms recientemente, la

28
Vase Porter (1990), Saxenian (1994), entre otros.
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29
nueva geografa econmica sugiere que la interaccin cara a cara de una comunidad de
investigadores y emprendedores es esencial para la transmisin de conocimiento y el
desarrollo de actividades innovadoras (White, 2011).
En los pases con mercados internos pequeos -como es el caso de algunos
latinoamericanos-, la posibilidad de alcanzar grandes volmenes de produccin para
obtener economas de escala y retornos crecientes dinmicos es muy reducida si las
ventas solamente se orientan a la economa local. As, pues, resulta indispensable el
acceso al mercado internacional, justificando el fomento a las exportaciones a travs de
medidas como la creacin de las ZPE, que permitan la eventual generacin de clusters
donde se aproveche el efecto de economas de aglomeracin.
La concentracin, proximidad y densidad ofrecida por una ZPE puede ser crucial para
facilitar el intercambio de conocimientos y tecnologa entre personas y firmas. De todas
maneras, la experiencia muestra que estos beneficios solamente han sido explotados en
profundidad en algunas pocas ZPE, principalmente del Este de Asia. Segn White (2011), el
impacto sobre la economa domstica depende de las capacidades tecnolgicas locales como
la habilidad para desarrollar, buscar, absorber y explotar el conocimiento en trminos
comerciales, los eslabonamientos de la ZPE con la economa local y la ubicacin de la zona,
pues la cercana a ciudades favorece el acceso a firmas, capital y personal ms calificado.
J ohansson (1994), por su parte, ha incorporado la nueva teora de crecimiento
econmico en el anlisis de las ZPE. Dicha teora comprende los efectos derrame,
demostracin y el learning by doing, en tanto que levanta el supuesto de iguales
condiciones de los pases en materia de tecnologa y conocimiento propios de la teora
neoclsica, sosteniendo que en general la economa local carece de las capacidades y
recursos tcnicos, de marketing y gestin y el acceso a los canales internacionales de
distribucin para insertarse exitosamente en los mercados mundiales. Es decir, considera
una situacin en la cual la dotacin tecnolgica de los pases difiere fuertemente, y la
economa menos desarrollada podra beneficiarse de la operacin de una ZPE que
difunda capacidades. La IED puede jugar un rol importante no solo en la incorporacin
de capital, sino tambin en la transferencia de experiencia y habilidad para producir para
los mercados de exportacin. En otras palabras, este enfoque enfatiza el rol de las ZPE
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como catalizadores del conocimiento en los procesos de industrializacin y desarrollo,
impulsando que la economa se oriente a la exportacin.
Las ZPE pueden tener tambin un efecto cataltico sobre la eficiencia de la
operacin de las empresas domsticas. La instalacin en estas zonas de firmas
multinacionales pioneras en la exportacin de ciertos productos allana el camino para la
insercin de otras empresas. Romer (1993) sostiene que adems de la brecha de capital
fsico y humano e infraestructura existe una brecha de ideas entre los pases. En este
escenario, destaca el rol de la IED y las empresas multinacionales en la difusin
internacional de las mejores prcticas de produccin, marketing, distribucin y
comercializacin de los bienes de exportacin, en tanto que J ohansson (1994) afirma que
esto ha sido fundamental en la gnesis de la transnacionalizacin de algunas firmas
originarias de PED.
Entre los principales cuestionamientos a este enfoque se encuentra, por un lado, la
idea de que los efectos derrame y la difusin de tecnologa se dificultan cuando las firmas
extranjeras tienen pocos vnculos con la economa local. La estructura de enclave y el
subsidio indirecto de los insumos importados actan como obstculos, desalentando los
eslabonamientos hacia atrs de las ZPE. Adems, como las ventas hacia el territorio
aduanero suelen estar prohibidas, se reduce la posibilidad de generar vnculos hacia
delante. Por otro lado, como el ingreso a los mercados internacionales no es sencillo, la
mera instalacin de una ZPE no siempre es suficiente para que las empresas locales
logren exportar y pueden ser necesarias reformas adicionales que impulsen el comercio
con el resto del mundo. Por todo ello, aunque el ensamblaje de piezas importadas aparece
como un primer paso en la construccin de capacidad industrial y competencias, la
produccin en las ZPE debe necesariamente integrarse con la economa local, y tender a
la diversificacin y sofisticacin para que tenga efectos sobre el desarrollo; lo cual
plantea complejos desafos en trminos de formulacin de polticas pblicas.
Esto pone en evidencia que no necesariamente todas las ZPE alcanzarn sus
objetivos. La mala utilizacin de los incentivos impositivos, una localizacin equivocada,
la carencia de mano de obra especializada, recursos o infraestructura clave,
indudablemente atentarn contra el xito de un programa de esta naturaleza.
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c) Anlisis costo-beneficio
Como se mencion previamente, durante los ltimos aos ha crecido la
preocupacin acerca de la efectividad de las ZPE en la medida en que implican
erogaciones pblicas en economas con restricciones fiscales. Por este motivo resulta til
examinar dichas zonas bajo un enfoque de tipo costo-beneficio. Warr (1983,1984)
introdujo un marco de anlisis para evaluar los retornos de la zona franca tratndola como
un proyecto de inversin, que consiste en calcular el valor presente del flujo de ingresos y
costos de su instalacin desde el punto de vista social.
Debe destacarse que el modelo de enclave de Warr (1989) supone que usualmente
las ZPE generan limitados eslabonamientos hacia atrs cuando las ventas de la ZPE a la
economa domstica estn prohibidas. As, pues, los flujos comerciales y financieros
entre la zona y el resto del mundo son irrelevantes para el bienestar del pas receptor
porque solamente involucran al enclave y no al resto de la economa (excepto cuando hay
un impuesto que grava dichos flujos). Los que s impactan sobre el bienestar son los
flujos comerciales que tienen lugar entre la ZPE y la economa domstica, la cual puede
proveer a la ZPE de capital, infraestructura, trabajo, servicios pblicos y algunos
insumos, y recibe de la primera, remuneraciones por los factores, pagos por tarifas de
electricidad e impuestos, capacitacin para los trabajadores, etc. Para Warr, los flujos
financieros no inciden sobre el bienestar y tampoco es correcto evaluar las ZPE
exclusivamente a travs del desempeo exportador o la cantidad de empleos creados. La
diferencia entre los ingresos y los costos de oportunidad (los ms relevantes estn
incluidos en el Cuadro 1) descontada a una tasa determinada define si la ZPE es o no
rentable, tal como si fuera un proyecto de inversin. Los ejercicios empricos llevados a
cabo por J ayanthakumaran (2003) para pases asiticos sealan que en la mayora de los
casos las ZPE han impactado positivamente sobre las economas que las albergan,
principalmente en lo concerniente a empleo e ingresos. En Latinoamrica, Caldern
(2011) encuentra un resultado neto positivo y creciente del rgimen de zonas francas para
Costa Rica entre 2006 y 2010.

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Cuadro 1. Principales componentes del anlisis de costo-beneficio de las ZPE
Ingresos esperados Costos esperados
Salario del trabajador de la ZPE - costo de oportunidad
del empleo (salario sombra).
Costo del capital pblico en infraestructura para el
establecimiento de la ZPE.
Ganancias netas de las empresas de la ZPE que se
distribuyen entre los accionistas locales.
Gastos administrativos para el funcionamiento de la
ZPE.
Pagos de las empresas por servicios pblicos +compra
de insumos locales - costo de oportunidad de dichos
servicios pblicos e insumos locales.

Pagos de impuestos por parte de las firmas.
a/

Notas:
a/
A pesar de las exoneraciones impositivas, en general las empresas radicadas en las ZPE pagan algunos tributos.
Fuente: Elaboracin propia en base a J ayanthakumaran (2003).
Si bien este tipo de anlisis busca acercarse a una evaluacin cuantitativa que
resulta de suma utilidad, presenta importantes limitaciones pues deja de lado ciertos
impactos indirectos -muchos de carcter cualitativo- que tienden a acotar el alcance de las
conclusiones. Por ejemplo, no se consideran las exenciones impositivas otorgadas a las
empresas instaladas en la ZPE, lo cual puede tener un costo de oportunidad muy elevado si
se considera que algunas de estas inversiones tal vez se habran concretado aun en caso de
que no existiese dicha zona (aunque es muy completo realizar un anlisis contrafctico), ni
las externalidades sobre la economa domstica, ya sean negativas o positivas como las
mencionadas por las nuevas teoras del crecimiento y del comercio internacional.
En relacin con este ltimo punto, cabe mencionar que ms all de los resultados
econmicos de las ZPE, la sostenibilidad social y ambiental de estos programas tambin
debe ser evaluada. La relacin entre estas cuestiones y la IED en los PED es objeto de un
importante debate que va ms all de las ZPE, ya que se discute si las inversiones
permiten incrementar los estndares en materia laboral y ambiental en las economas
receptoras a travs de la utilizacin de los niveles de exigencia de los pases de origen o
si, por el contrario, las empresas multinacionales buscan aprovechar la regulacin laxa o
la falta de aplicacin efectiva (enforcement) de la legislacin en ciertos pases para llevar
a cabo prcticas que no pueden implementar en otras economas.
B. ZPE, empresas multinacionales y polticas pblicas
Considerando que la IED es un elemento clave de las ZPE, esta seccin examina las
motivaciones de las empresas para instalarse en dichas zonas a partir de su condicin de
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espacio diferenciado de incentivos respecto de la economa domstica. En particular, se
analizan los enfoques tericos que buscan explicar las caractersticas de la
internacionalizacin de las firmas y sus objetivos detrs de los distintos tipos de IED.
Simultneamente, estas herramientas permiten a los gobiernos focalizar mejor los incentivos
otorgados en el marco de las ZPE, convirtindolas en zonas de atraccin de inversiones.
Dunning (1980) formul el conocido paradigma eclctico, o teora OLI, que
establece que la internacionalizacin de las firmas est condicionada por la existencia de
tres tipos de "ventajas". En primer lugar, las empresas deben contar con ventajas de
propiedad (ownership, O), es decir aquellos elementos que le dan la pauta de que puede
competir exitosamente con otras firmas ya instaladas (por ejemplo, patentes, marcas,
conocimiento tecnolgico, etc.). Dado que usualmente se trata de caractersticas
inherentes a las firmas, es escasa la influencia que pueden tener sobre ellas las polticas
pblicas. Una excepcin podra ser, por ejemplo, la legislacin y el enforcement en
materia de legislacin de propiedad intelectual que fortalecen las ventajas relacionadas
con estos temas.
En segundo lugar, las empresas evalan las ventajas de localizacin (localization,
L) que dependen especficamente de las caractersticas del lugar donde se ubica la
inversin o la firma a la cual se le otorga la licencia. Dichas ventajas pueden ser de
carcter econmico (cantidad y calidad de los factores disponibles, costos de transporte y
comunicaciones, tamao del mercado, etc.), socio-cultural y/o relacionadas con las
polticas pblicas. Es precisamente en este mbito donde los gobiernos tienen mayor
capacidad de incidir en las decisiones de las empresas a travs de distintos incentivos,
entre ellos los contemplados en las ZPE. Histricamente han prevalecido las exenciones
impositivas -en particular, de los tributos al comercio exterior-, mientras que ms
recientemente la reduccin progresiva de las barreras al comercio, la prxima finalizacin
del rgimen de prrrogas de los subsidios condicionados a la exportacin en el marco de
la OMC y los compromisos asumidos a travs de ACR restringen su uso y hacen que la
efectividad de las ZPE ya no dependa tanto de la poltica fiscal sino de elementos tales
como los costos de transporte y logstica, incluyendo la infraestructura, la proximidad a
los centros de distribucin, los proveedores, la mano de obra calificada, etc. En este
marco, las polticas progresivamente se van enfocando en el desarrollo de un ambiente
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propicio para la atraccin de inversiones, a travs de la mejora y actualizacin de los
elementos mencionados.
Cuadro 2. Elementos que determinan el tipo de internacionalizacin
de las firmas segn la teora OLI
Tipo de
internacionalizacin
de la empresa
Ventajas de Propiedad (O)
Ventajas de Localizacin
(L)
Ventajas de
Internalizacin (I)
Exportacin S No No
Licencia S S No
Inversin directa S S S
Fuente: Elaboracin propia basado en a Dunning (1980).
Por ltimo, a la hora de decidir el tipo de internacionalizacin las firmas tienen en
cuenta las ventajas de internalizacin (internalization, I), es decir aquellos elementos que
le dan la pauta de que es ms conveniente realizar la actividad de manera directa y no a
travs de terceros -mediante licencias-. Si bien la existencia de estas ventajas es inherente
a las firmas, el Estado puede influir sobre ellas a travs de la regulacin y los incentivos.
El anlisis de las decisiones de las empresas de instalarse o no en una ZPE y de
las polticas ms adecuadas para atraer a las firmas hacia estos enclaves tambin debe
tener en cuenta los objetivos que se encuentran detrs de los distintos tipos de
inversiones. En este sentido, de acuerdo con Behrman (1972), la IED puede clasificarse
en distintas categoras:
1. Resource seeking: Busca aprovechar factores especficos del pas receptor,
tales como recursos naturales, mano de obra barata, entre otros.
2. Market seeking: Persigue el acceso a mercados que resultan atractivos por
su tamao, nivel de ingresos de los consumidores, dinamismo, gustos o
alguna otra caracterstica. La existencia de barreras naturales o artificiales
al comercio es un determinante crucial de este tipo de inversin, ya que
buscan sortear dichas barreras. Las inversiones orientadas al mercado
interno eran muy comunes durante la ISI, en tanto que los ACR han
renovado el dinamismo de la IED cuyo fin es el acceso al mercado
regional, a travs de las oportunidades que ofrecen los socios comerciales.
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3. Efficiency seeking: El objetivo es articular de manera eficiente su actividad
a nivel global, usualmente localizando en distintos pases las diferentes
etapas del proceso de produccin y comercializacin mediante el
aprovechamiento de las diferencias en los precios de los factores y la
diversificacin del riesgo.
4. Strategic asset / capabilities seeking: Las empresas optan por este tipo de
inversiones con el objetivo de adquirir activos estratgicos o proteger sus
ventajas de propiedad.
Esta conceptualizacin resulta til porque cada tipo de inversin pondera de
manera diferente los distintos incentivos que los gobiernos pueden otorgarles, entre ellos
los concedidos en el marco de las ZPE. Por obvios motivos, la disponibilidad de los
recursos naturales es fundamental en la captacin de IED resource seeking en las ZPE
agrcolas. Sin embargo, el concepto puede ser extendido a los casos en los cuales el
desplazamiento de capital se explica por el aprovechamiento de diferenciales de costo en
la fuerza de trabajo entre pases. Esto es vlido no solo en los casos de actividades
intensivas en mano de obra de baja calificacin (como los diversos tipos de industria de
ensamblaje) sino tambin de fuerza de trabajo con niveles de calificacin superior que
puede estar disponible en la economa receptora con salarios relativamente inferiores y
niveles de productividad no muy alejados de los de la economa emisora de la IED.
Cabe destacar adems que en pases con mercados internos pequeos y elevadas
restricciones al comercio (como era el caso de muchos pases latinoamericanos hasta los
aos noventa), las ZPE funcionaban como foco de atraccin de inversiones de tipo
market seeking, que buscaban colocar su produccin en terceros pases beneficindose de
las condiciones especiales de acceso que brindaban ciertos programas comerciales
29

29
Por ejemplo, la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC) y la Ley de Asociacin Comercial entre EE.UU y la Cuenca
del Caribe (CBTPA, por sus siglas en ingls); Ziga y Santamara (2009).
de
las economas desarrolladas (Farole y Akinci, 2011). Ms recientemente, los regmenes
preferenciales otorgados de manera unilateral por estas economas a los PED estn siendo
sustituidos progresivamente por ACR, que permiten el ingreso libre de arancel de los
productos originarios del conjunto del territorio aduanero de esas economas. Este tipo de
acuerdos claramente erosionan preferencias previas que puedan haber existido en cuando
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al acceso al mercado del PD para productos elaborados en ZPE. En el caso particular de
Centroamrica, la IED market seeking que busca colocar sus productos en Estados
Unidos se beneficia adems de la proximidad geogrfica a este gran mercado, dando
lugar a una potencial ventaja en cuando a los menores costos de transporte involucrados.
Por una parte, la principal limitacin de este enfoque es que en muchos casos no
es posible distinguir los factores que motivan a las empresas a ubicarse especficamente
dentro o fuera de las ZPE, as como las motivaciones de los gobiernos a promover estas
inversiones en general -a lo largo de todo su territorio- o particularmente en el marco de
estos programas. Dado que muchas de las ventajas de localizacin son inherentes a los
pases (por ejemplo, la disponibilidad de mano de obra barata, recursos naturales,
calificacin de los trabajadores, etc.) y no exclusivas de las ZPE, resulta difcil
determinar si la inversin es o no motivada por la disponibilidad de programas especiales.
De la misma manera, cabe preguntarse si la existencia de dichas ventajas no es suficiente
para la captacin de inversiones, sin necesidad de que los gobiernos implementen
incentivos adicionales en el marco de las ZPE. Por otra parte, es necesario considerar que
la concentracin geogrfica de la actividad que tiene lugar en las ZPE no solamente
puede generar externalidades positivas, sino tambin negativas, como la congestin o la
polucin ambiental.
Luego de lograr la atraccin de IED -bajo los condicionantes analizados-, el xito
de una ZPE depende de la capacidad de las empresas all instaladas de insertarse en los
mercados internacionales ampliando la oferta exportable.
C. Aplicacin de los Modelos gravitacionales a las ZPE
Los modelos gravitacionales permiten evaluar las variables que impulsan u
obstaculizan el comercio entre pases, sin enfocar en determinantes microeconmicas. El
modelo gravitacional
30

30
Toma su nombre de ley newtoniana que afirma que la atraccin entre dos objetos es directamente proporcional a su
masa e inversamente proporcional a la distancia entre ellos; los trminos de la analoga se explican en el texto principal.
permite explicar los flujos del comercio internacional a travs de
tres tipos de variables: aquellas que indican la demanda potencial del pas importador, las
que representan la oferta potencial del pas exportador, y aquellas que ayudan o dificultan
el comercio entre pases. En su formulacin bsica, el modelo indica que el volumen de
comercio depende positivamente del Producto Bruto Interno (PIB) de la economa
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exportadora y negativamente de la distancia econmica entre el mercado de origen y de
destino. Adems, puede ser ampliado para incluir los costos de transporte, el tiempo y
otras variables, como tambin la similitud entre pases en relacin con el lenguaje y otros
aspectos culturales, etc. As, estos modelos en general concluyen que las economas ms
pequeas tienen una menor probabilidad de exportar. No solo la escala, sino tambin el
costo del tiempo y la distancia relativa suelen ser variables significativas para explicar el
volumen de comercio entre pases. Si bien han sido criticados por su nfasis descriptivo
(ya que no se adentran en causalidades tericas), las aplicaciones empricas de los
modelos gravitacionales han tenido un buen desempeo, demostrando poder explicativo
en trminos estadsticos y poder predictivo.
J ohanson y Nilsson (1997) han utilizado el modelo gravitacional en su estudio de
las ZPE, con el objetivo de evaluar si stas tienen un efecto catalizador sobre las
economas que las albergan -en el sentido explicado anteriormente- y si contribuyen al
desempeo exportador. En su modelo consideran la existencia de ZPE como una variable
que facilita el comercio y comparan el desempeo de economas con y sin este tipo de
programas. Debe aclararse que no se establece un vnculo causal entre este tipo de
programas y el desempeo exportador, sino que se encuentra que existe una correlacin
positiva y significativa entre ambos. El anlisis emprico muestra el caso de Malasia,
donde las ZPE se han ubicado cercanas a las grandes ciudades, con acceso a
infraestructura de buena calidad y han prosperado en un clima de negocios favorable.
Precisamente, frente a estos resultados, los autores resaltan la importancia de las
decisiones sobre el diseo, localizacin e implementacin de las ZPE para que puedan
funcionar exitosamente.
En este marco, la aplicacin del modelo gravitacional a las ZPE permite
resaltar ciertas condiciones relevantes para su diseo. Por un lado, el esquema
muestra que el tamao de una economa tiene una relacin positiva con el desempeo
exportador. Es por ello que las ZPE que buscan aumentar las exportaciones pueden
tener un mayor impacto en economas pequeas respecto de las de mayor tamao. Por
otro lado, seala que existe una relacin negativa entre los costos de transaccin
(servicios de logstica, procedimientos aduaneros, costos de transporte y del tiempo,
entre otros) y la evolucin de los envos al exterior. As, cuando las ZPE funcionan
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como reas de la economa donde se reducen dichos costos, pueden contribuir a
mejorar el volumen de ventas externas. Adems, este modelo resulta particularmente
til para entender la importancia de la localizacin de este tipo de programas. A
continuacin se analizan en detalle estos condicionantes.
En primer lugar, la falta de servicios de logstica adecuados puede constituir una
barrera al comercio internacional. Dichos servicios sirven de enlace entre el mercado y la
actividad operativa de una empresa e incluyen prestaciones como el transporte y la
manipulacin de bienes -tanto para el aprovisionamiento de insumos como para la
distribucin de productos finales-, su almacenamiento, empaquetado, entre otros. En este
mbito, el objetivo de las empresas es reducir su costo operativo a travs de la mejora del
supply chain management y la produccin just-in-time (J IT), que implica mantener los
inventarios en el mnimo, de manera que la materia prima ingrese en la fbrica recin
cuando se va a utilizar en el proceso productivo. Por su parte, el postponement -que
consiste en retrasar la diferenciacin de un producto hasta el momento en que sea
demandado por el cliente- est determinado por la cercana a los centros de consumo,
permitiendo reducir los costos del manejo de inventarios.
De acuerdo con Kyvik Nords (2006), los servicios de logstica son tan
importantes para el comercio internacional que las demoras en los procedimientos que
conllevan las actividades de exportacin e importacin pueden reducir la probabilidad de
que las empresas ingresen en el mercado internacional, especialmente en productos donde
el tiempo es un factor fundamental. De acuerdo con este autor, aplicados a las ZPE, los
mejores servicios de logstica pueden contribuir a reducir los costos de transaccin de las
empresas. El argumento subyacente es que las economas pequeas, con infraestructura
ms pobre y servicios de logstica insuficientes no tienen en general los recursos
necesarios para invertir en estos sectores en el conjunto de su territorio. Por ello, al
concentrar los recursos en un rea determinada, las ZPE pueden constituir una solucin
de tipo second-best, generando una masa crtica de clientes que demandan servicios que
de otro modo no existira. El autor seala que las zonas pueden, en algunos casos, crear
suficiente demanda tanto de los servicios de logstica como de las materias primas en las
que el tiempo es relevante.
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En segundo lugar, el costo del transporte como barrera al comercio internacional
depende en gran medida de la infraestructura disponible. Mesquita Moreira et al. (2008)
afirman que la deficiencia en infraestructura de transporte en Amrica Latina y el Caribe
constituye una restriccin importante para el crecimiento del comercio de la regin y
encuentran que en la actualidad dichos costos son significativamente mayores a los
aranceles. De acuerdo con los autores, los costos de transporte elevados limitan la
especializacin y la escala, reducen la competencia, obstruyen la difusin del
conocimiento y aumentan los costos de introducir nuevos productos e ingresar en
mercados nuevos. Adems, stos impactan ms en los productos que tienen bajas ratios
de precio/peso, y que tienen mayores costos por el tiempo involucrado en su elaboracin.
En tercer y ltimo lugar, el costo del tiempo depende no solo de la distancia, sino
tambin de caractersticas geogrficas e institucionales, y est fuertemente vinculado a
los dos primeros puntos: los servicios de logstica y de transporte.
Aplicados a las ZPE, estos condicionantes del comercio internacional se suman
al aspecto de la localizacin de este tipo de programas. White (2011) sostiene que la
localizacin geogrfica estratgica de las ZPE constituye un requisito fundamental para
su funcionamiento. Entre los factores econmicos relevantes pueden mencionarse la
distancia a los centros de aprovisionamiento y consumo, la cantidad y calidad de los
factores disponibles, los costos de transporte y comunicaciones, el tamao del mercado,
entre otros. Este autor seala que algunos pases han establecido estos programas en
zonas rurales con el objetivo de crear oportunidades y empleo y, sin embargo, las ZPE
all establecidas no lograron convertirse en catalizadores de innovacin o mejoras
tecnolgicas. Por un lado, una ZPE situada en una ciudad tiene un acceso ms fcil a las
empresas, al capital y al trabajo calificado. Adems, considerando la relevancia de la
logstica y los costos de transporte en el desempeo exportador, las ZPE probablemente
sean ms exitosas si estn situadas cercanas a un nodo de redes de transporte, puertos
y/o aeropuertos. De hecho, FIAS (2008) compara ZPE en distintas localizaciones, desde
aquellas cercanas a centros de transporte hasta otras ubicadas en reas remotas y
concluye que las primeras contribuyen a la produccin J IT a travs de menores costos
operativos. Por ello, la proximidad a un centro urbano parecera ser una precondicin
para que se produzca una integracin a la economa domstica y se generen
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eslabonamientos con empresas locales en el sentido analizado por las nuevas teoras del
crecimiento. Adicionalmente, la cercana a un centro de aprovisionamiento y consumo
puede contribuir a la reduccin de los costos de transporte y del tiempo.
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IV. Conclusiones
La transformacin del escenario econmico y regulatorio en el que las ZPE fueron
concebidas hace algunas dcadas debe ser considerada con el fin de determinar la utilidad
y objetivos de esta herramienta en la actualidad.
A partir del repaso histrico surge que su principal componente -las exenciones
fiscales- se enfrenta a restricciones importantes y podra ser necesario remplazarlo por
nuevas formas de incentivos para la atraccin de inversiones. En este sentido se evidencia
que los estmulos van virando desde beneficios generales aplicables a cualquier actividad
hacia otros enfocados en industrias especficas, que apuntan a generar resultados ms all
del incremento de las exportaciones, tales como la diversificacin de la produccin, el
incremento del valor agregado, la transferencia de conocimiento y tecnologa, la
capacitacin de la mano de obra, as como el cuidado del medio ambiente.
De la misma forma en que los condicionantes y objetivos de las ZPE han ido
cambiando en el tiempo, tambin el anlisis terico de las ZPE fue evolucionando: las
primeras teoras que explican el impacto de las zonas sobre las economas se enfocan en
el impacto sobre el bienestar derivado del aumento de la IED, las mayores ventas
externas y el levantamiento de barreras al comercio. Gradualmente, se fueron incluyendo
aspectos distintos, tales como los eslabonamientos con la economa local, la transferencia
de conocimiento y tecnologa, e incluso cuestiones ambientales y sociales.
En este trabajo se incorporan tambin las visiones sobre la IED y la instalacin de
empresas multinacionales que permiten analizar los factores centrales que ayudan a
determinar el xito o fracaso de una ZPE. Los estudios empricos muestran que la mera
instalacin de una ZPE no genera por s sola las condiciones necesarias para que la
economa mejore su perfil de insercin en el mercado internacional, sino que son
relevantes ciertos requisitos -tanto hacia dentro de la empresa como en el territorio-
relacionados con la localizacin, la infraestructura y la regulacin, entre otros. Las
conclusiones derivadas del estudio de las motivaciones de las firmas para decidir su
localizacin deben ser herramientas centrales de los responsables de poltica en el diseo
de incentivos para la atraccin de inversiones en general y de ZPE en particular.
Si bien algunos enfoques tericos del comercio internacional y la inversin
permiten comprender distintas dimensiones de las ZPE, estos no son concluyentes. La
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experiencia de los pases muestra casos exitosos y otros que no han logrado los objetivos
propuestos. Aunque es muy difcil determinar con precisin qu hubiera sucedido en
ausencia de estos programas, parece claro que, bajo ciertas condiciones, las ZPE
constituyen una herramienta efectiva de poltica pblica.
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Metodologa de anlisis costo-beneficio de los regmenes de
zona franca en Amrica Latina y el Caribe
31
Oswald Cspedes-Torres

32
I. Introduccin

Al evidenciarse el agotamiento del modelo de desarrollo basado en la sustitucin de
importaciones, aunado a la crisis econmica de inicios de los aos 1980, Amrica Latina y
el Caribe (ALC) inici cambios de poltica econmica que la llevaron a integrarse a los
mercados internacionales. Al mejor ejemplo de los Tigres Asiticos, estas polticas
consistieron en la reduccin de distorsiones al interior de las economas, la reduccin
unilateral de los aranceles de importacin, la creacin de tratados de libre comercio
bilaterales o regionales y la aplicacin de mecanismos de integracin multilaterales por
medio de la incorporacin a la Organizacin Mundial de Comercio (OMC).
Entre las distorsiones econmicas existentes como consecuencia del modelo de
sustitucin de importaciones se encontraban el control de precios, los tipos de cambio
nominales fijos, el alto proteccionismo arancelario y no arancelario y las restricciones a la
inversin extranjera directa (IED), entre otras. Todo ello gener un alto grado de sesgo
anti-exportador, que implicaba una asignacin de recursos econmicos (tierra, trabajo y
capital) hacia actividades productivas dirigidas hacia el mercado domstico. Para las
economas latinoamericanas, un cambio de orientacin tan fuerte en su modelo de
desarrollo econmico -de uno enfocado en el mercado interno a otro basado en la
incursin y descubrimiento de mercados externos (especialmente, basados en la atraccin
de IED para la exportacin), sumamente competitivos- requerira mucho tiempo para

31
Consultora de apoyo para el Sector de Integracin y Comercio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID-INT).
32
Economista y Consultor Internacional (OCespedes@LeydenConsultingGroup.com y Oswald.Cespedes@gmail.com).
Se agradece al Banco Central de Costa Rica (BCCR), a la Coalicin Costarricense de Iniciativas de Desarrollo
(CINDE), al Ministerio de Comercio Exterior (COMEX), a la Promotora de Comercio Exterior de Costa Rica
(PROCOMER) y al Departamento de Formulacin Presupuestaria del Ministerio de Educacin Pblica (MEP).
Asimismo, se agradece a Ana Casanova por sus eficientes labores de asistencia en esta consultora y a Eduardo Prez
por el apoyo en la bsqueda de informacin relacionada con infraestructura fsica. Algn posible error o imprecisin en
el presente estudio es responsabilidad exclusiva del autor. El autor desea agradecer los comentarios de J aime Granados
y Ana Paula Cusolito, as como de los participantes del Taller del 25 de agosto en la sede del BID. Las opiniones aqu
expresadas no representan necesariamente las del BID.
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contrarrestar el sesgo existente ocasionado por los incentivos vigentes desde la dcada de
1960 y 1970 y que fomentaban la produccin para consumo local.
Es en este contexto que ALC inicia la creacin de zonas de libre comercio, zonas
francas de exportacin o zonas industriales especiales, con el propsito de que se lograran
aprovechar los recursos existentes en estos pases y que en el corto plazo iniciaran
produccin manufacturada con reglas e incentivos que les dieran competitividad
internacional y, as, lograr penetrar los mercados externos. Valga indicar sobre este punto
que, en 1994 existan en ALC aproximadamente 66 zonas libres en 10 pases, en tanto que,
para 2002, el total de stas era de 248 en 18 pases (Granados, 2005, Cuadro 1, p. 103).
Las Zonas Francas de Exportacin (ZFE) son un tipo de zona libre (ZL), que
consisten, por lo general, en una zona geogrfica delimitada, considerada fuera del
territorio aduanero del pas anfitrin y, en consecuencia, hacia ellas (o desde ellas) se
permite la importacin (o exportacin) de bienes sin la imposicin de aranceles y otros
derechos de importacin (o de exportacin). Tal como lo indica Granados (ibid.), en
referencia a las zonas libres:
"A partir de entonces las diferencias inician. No slo cada una tiene objetivos de
poltica e instrumentos diferentes sino que los pases tienden a regularlas con bastante
detalle en cuanto a sus procedimientos aduaneros, plazos, tipos de beneficiarios,
coberturas (en trminos de mercancas o servicios que se pueden producir; en trminos
de incentivos que conceden a los beneficiarios; y en trminos de las manipulaciones o
transformaciones que pueden sufrir las mercancas dentro de la zona), etc.". (Granados
(ibid.), p. 80).
Si bien existen diferentes trminos para denominar a las ZL, el concepto general
se refiere a la creacin, al interior de un pas anfitrin, de una especie de enclave
econmico que busca mejorar la eficiencia con la que se utilizan los recursos fsicos y
humanos e integrar su produccin y transformacin de insumos en las cadenas
internacionales de produccin y comercializacin. Para ello, el pas anfitrin, por medio
de este tipo de regulacin o normativa aplicada, otorga a las ZFE el carcter de:
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"[R]gimen de excepcin, fundamentalmente transitorio, que permita aislar una
cierta circunscripcin geogrfica del fuerte sesgo anti-exportador que experimentaba el
resto de la economa nacional durante el perodo que existiera dicho sesgo. El rgimen
tpicamente ha concedido importantes incentivos a la inversin y a la exportacin. Su
proliferacin ha sido considerada una muestra de su xito". (Granados, ibid., p. 80).
Dependiendo de los objetivos planteados por el pas anfitrin de las ZFE, stas
buscaran cumplir con ciertos objetivos y, en ese sentido, sus autoridades econmicas
definen el tipo funcional de ZFE que desean fomentar. Por ejemplo, pueden darse los
siguientes: (a) por tipo de actividad econmica: comercializacin o procesamiento; (b)
por sector econmico: mercancas o servicios; (c) por destino de la produccin: mercado
interno o externo; (d) por alcance de sus actividades: generales o sub zonas. Asimismo,
pueden darse combinaciones de diferentes tipos de ZFE.
Este documento se concentra en el anlisis de las ZFE especficamente, dejando
por fuera otras formas de ZL. No se analizan aqu otros tipos genricos de incentivos a las
exportaciones, como lo son los mecanismos de Devolucin de Derechos (drawback), el
depsito aduanero, los sistemas de importacin o admisin temporal, ni el procesamiento
activo. Esto por cuanto, si bien este tipo de incentivos a empresas exportadoras ha sido
importante, el impacto costo-beneficio que generan las ZFE tiene caractersticas
distintivas que las hacen de inters particular, como lo son la generacin de divisas y de
empleo, la mejora tecnolgica y de competitividad, as como la atraccin de IED.
Tal como puede observarse en el Cuadro 1, hacia 1975, existan alrededor de 25
pases con este tipo de regmenes, registrando un promedio de aproximadamente 3 por pas.
Una dcada ms tarde, el nmero de pases con este tipo de esquemas prcticamente se
duplic, al registrarse 47 casos, con un total de 176 zonas en 1986. Para 1997, el total de
pases en el mundo, anfitriones de este tipo de esquemas productivos, llegaba a 93 y el total
de zonas se increment a casi las 845. A partir de ese ao se registra un crecimiento
acelerado en el total de ellas en el mundo, al llegar, al 2002, a 3.000 en 116 pases. Para el
2006 (ao ms actual al que se tuvo acceso a esta informacin), el total de pases se elev a
130 y con 3.500 zonas en el mundo, para un promedio de aproximadamente 27 por pas.
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Cuadro 1. El mundo: zonas francas de exportacin y empleo generado.
Aos seleccionados
(ZFE en unidades y empleos en millones)

1975 1986 1997 2002 2006
Nmero de pases con ZF 25 47 93 116 130
Nmero de ZF 79 176 845 3.000 3.500
Empleos (millones) n.a. n.a. 23 43 66
China n.a. n.a. 18 30 40
Fuente: OIT. Base de datos de ZFE, 2007.
A pesar de la proliferacin de zonas en el mundo, debe indicarse, sin embargo,
que no es la cantidad de ellas en un determinado pas anfitrin per se sino el paquete
completo: (a) Esfuerzos profesionalizados e inteligentes de atraccin de IED; (b)
Existencia de polticas de atraccin de inversiones y de integracin comercial alineadas,
no disfuncionales; (c) Recursos humanos adecuados para las empresas beneficiarias del
rgimen y de la economa en general; (d) Infraestructura fsica adecuada para efectos de
exportar al mundo de una forma competitiva; y (e) Servicios pblicos confiables,
eficientes y competitivos. Tal como seala UNIDO (2009, p. 73),
"A pesar de su rpido crecimiento, muchas de las 3.500 ZFEs alrededor del
mundo son disfuncionales. Fallan en atraer un suficiente nmero de empresas para
realizar economas de cluster y, en muchos casos, ofrecen subsidios excesivos para las
pocas empresas que exitosamente atraen. A partir de los casos de estudio de xito y
fracaso de las ZFEs, tres elementos emergen como crticos para su xito: infraestructura,
gerencia e instituciones.
Una oferta constante de energa elctrica y agua, as como una excelente
capacidad de comunicaciones internacionales, son clave en la atraccin de
inversionistas. En la mayora de las ZFEs exitosas, los gobiernos han invertido en la
mejora de caminos, puertos y aeropuertos cercanos a la ubicacin de la ZFE. La
infraestructura jug un papel crtico en atraer a las principales corporaciones
transnacionales al cluster de Penang. Repblica Dominicana desarroll excelente
infraestructura area, martima y vial en apoyo a sus ZFEs. Mauricio tambin tiene
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excelentes facilidades portuarias y areas, y China ha invertido fuertemente en
infraestructura bsica para sus ZFEs.
El xito del cluster de Penang es un recordatorio de que el concepto de
infraestructura debe ser lo suficientemente amplio como para incluir a los servicios
sociales crticos tales como educacin y salud. Estos servicios facilitan el desarrollo de
un mercado laboral robusto y atraen inversionistas extranjeros (y domsticos) para
localizarse en la zona de exportacin. En algunos casos, los gobiernos han asumido
parte del costo de entrenamiento laboral". (Traduccin libre)
El tema del impacto de los regmenes de zonas francas en las economas
anfitrionas es el tema del presente estudio y se ubica dentro del rea de la Economa
denominada Inversin Extranjera Directa y Desarrollo. De hecho, este es el nombre de
una de las ms recientes publicaciones de Theodore H. Moran.
Moran (2011) hace una vasta revisin de la literatura asociada al impacto de la
IED en el desarrollo, desde las perspectivas de los pases en desarrollo en su calidad de
economas anfitrionas de estas inversiones. Su objetivo es dilucidar los verdaderos
impactos que tienen estos flujos de inversin en los pases receptores, para lo cual analiza
y descubre los errores en lo que l denomina Primera Generacin de estudios de polticas
y propone una Segunda Generacin de investigaciones que busque evitar los errores que
se han identificado en el pasado, mediante evaluaciones ms detalladas, desagregadas e
intensivas en informacin que combinan enfoques cuantitativos con enfoques
cualitativos. Este tipo de estudios mixtos, son Anlisis de Impacto sobre los efectos de la
IED en los pases anfitriones.
El autor se plantea si la IED contribuye al desarrollo del pas anfitrin, analizando
la evidencia por sectores a los que llegan estas inversiones (sector extractivo, sector
infraestructura, sector manufacturero y sector servicios). Haciendo referencia al caso que
es de inters en el presente documento, Moran, con relacin a la IED en el sector
manufacturero, se pregunta si estas inversiones aumentan la productividad del pas
receptor, si ste se hace ms competitivo en nuevos sectores productivos y si generan
externalidades que beneficien a las empresas locales -por medio de encadenamientos
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hacia atrs- y a los trabajadores -por medio de mejores tcnicas y conocimientos que
ayuden al desarrollo de sus capacidades- (Moran, ibid., pp. 1-2).
Moran pone en evidencia los errores en diversas investigaciones que sobre este
tema se han hecho en el pasado analizando flujos agregados de IED en sectores tan
diversos como extraccin de minerales o servicios y no se extraa de que sus autores, en
muchos casos, no hayan podido encontrar los efectos positivos buscados. Esto Moran lo
explica, a grosso modo, por el hecho de que la dinmica econmica y el juego en la
prctica que las compaas transnacionales deben hacer en los pases receptores es muy
diferente de un sector de inversin a otro y, de hecho, en algunos sectores, los efectos de
la IED pueden ser incluso negativos, mientras que en muchos otros es de esperar que sean
positivos. Al hacer anlisis agregados, los impactos positivos en unos sectores pueden ser
compensados por efectos negativos en otros, dando como resultado una especie de
promedio que realmente no dice nada til para los efectos de poltica econmica y
tampoco permite hacer nfasis en lo que el pas receptor debe hacer para aprovechar estos
flujos de IED.
Vale mencionar del estudio de Moran (ibid., pp. 34-35) su revisin de un
importante estudio (Reuber et al., 1973) sobre el impacto de la IED en las economas
anfitrionas (host economies). El equipo liderado por Reuber analiz alrededor de 80
proyectos de IED en unos 30 pases en desarrollo. En 45 de estos 80 proyectos se logr
comparar los costos de produccin del proyecto con los costos de su casa matriz en la
economa de origen (home market) y encontraron que en un 25% de las empresas
afiliadas (subsidiarias) situadas en los pases en desarrollo, los costos de produccin eran
iguales o inferiores que en la casa matriz; para el restante 75% los costos de produccin
resultaron superiores.
Todos los proyectos de IED que fueron concebidos para el mercado de
exportacin cayeron en el grupo de menor costo de produccin, en tanto que el 93% de
los proyectos de IED cuyo objetivo era suplir el mercado domstico del pas anfitrin
cayeron en el grupo de mayores costos de produccin. Esto se debe, de acuerdo con su
anlisis, a la existencia de altos niveles de proteccionismo en el mercado domstico del
pas anfitrin, escalas de produccin subptimas y altos costos locales de hacer negocios
en esos pases. En resumen, Reuber et al. (ibid.) concluyen que, para un amplio rango de
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tipos de cambio sombra, los proyectos de IED en mercados domsticos protegidos
generaron sustanciales costos de recursos reales a los pases anfitriones.
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Algunas de las lecciones acerca del papel de los flujos de IED en los pases en
desarrollo que pueden extraerse de Moran (ibid.) son las siguientes:

1. Con base en los resultados de Blonigen y Wang (2005), cuando las bases
de datos de IED estn diferenciadas para pases ricos y pobres, estos flujos
de IED tienen efectos significativos en el crecimiento del ingreso per
capita en los pases en desarrollo, una vez que se ha sobrepasado un nivel
educativo mnimo en el pas anfitrin.
2. El grado de apertura comercial del pas anfitrin es clave para que los
efectos de los flujos de IED sean significativamente positivos sobre el
ingreso per capita, tal como lo indica Melitz (2003), al analizar a Blonigen
y Wang (ibid.) y a Carcovik y Levine (2005). Esto es, los efectos de la
IED en el crecimiento resultan ser positivamente significativos slo en
tanto se controle, en el anlisis economtrico de seccin cruzada y panel
de pases, por el grado de apertura comercial. Cuando esto no se hace, el
efecto obtenido por dichas regresiones es no significativo. En otras
palabras, la orientacin hacia la apertura internacional tiende a generar
efectos positivos sobre el crecimiento del ingreso per capita en los pases
anfitriones por la llegada de la IED, en tanto que el enfoque proteccionista
tiende a hacer dichos efectos negativos. De esta forma, puede decirse que
la liberalizacin del comercio y de las inversiones deben ir unidas para que
stas generen crecimiento econmico. Tambin, el proteccionismo
comercial junto con la IED rompen el nexo entre IED y crecimiento del
ingreso per capita.
3. La transformacin estructural en pases menos desarrollados (entendida
como la produccin y exportacin de bienes y servicios nuevos y ms
sofisticados tecnolgicamente) no ocurre fcil o naturalmente. Hay una
serie de fallas de mercado e impedimentos que inhiben el proceso.

33
Estos resultados son consistentes con los encontrados por Lall y Streetan (1977) y Encarnation y Wells (1986).
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Identificar la naturaleza de estas fallas y barreras de mercado, as como
encontrar formas efectivas de superarlas, es fundamental para escalar los
peldaos del desarrollo. Los flujos de IED son instrumentos clave con un
papel central en la generacin del autodescubrimiento (self discovery).
34
4. La transmisin de ideas innovadoras (new ideas)

35
5. Los conceptos de autodescubrimiento y de ideas innovadoras en la
conceptualizacin de los impactos de la IED pueden hacer que una
economa receptora se vea encaminada por una senda de crecimiento
totalmente distinta y se le presenten fuertes cambios o saltos de rana como
consecuencia de la exportacin de nuevos productos, incursin en nuevos
mercados y aplicacin de nuevos procesos, todo lo cual redunda en una
productividad de los factores mucho mayor, as como en una mayor
competitividad internacional.
es otro de los factores a
considerar al analizar los flujos de IED y el proceso de desarrollo. Estas
inversiones son el mecanismo por medio del cual las nuevas ideas fluyen
hacia la economa receptora, dado que, de hecho, los pases en desarrollo
no tienen que ser productores de ideas para poder usarlas en su beneficio.
Las empresas transnacionales no tendran que transferir tecnologa de
punta para uso en el pas anfitrin sino que el solo hecho de que hagan las
operaciones de una forma diferente a lo que estn acostumbrados las
empresas en los pases receptores ya es parte de los beneficios. En otras
palabras, exponer a la sociedad del pas anfitrin a las mejores prcticas
comerciales y forma de hacer negocios (know-how) puede convertirse en
un factor decisivo para generar los saltos de rana (leapfrogging) que la
economa requiere para catalizarse y moverse hacia nuevos mercados,
nuevos productos y ascender los peldaos del desarrollo.
Partiendo de este contexto, se ha planteado como objetivo general del presente
estudio generar conocimiento sobre el estado de las zonas francas en Amrica Latina y el
Caribe, especficamente en el tema de metodologas para el anlisis de costo-beneficio

34
Vase Hausmann y Rodrik (2003) y Hausmann, Hwang y Rodrik (2007).
35
Vase Romer (1994).
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del establecimiento, ajuste y operacin de zonas francas nuevas o pre-existentes en la
regin. Especficamente, se desea, mediante el presente documento, contar con una
metodologa estndar para efectuar anlisis de costo-beneficio de las zonas francas de
exportacin, la cual sea aplicable en trminos generales a los pases de la regin de ALC.
Si bien lo ideal en este tipo de anlisis sera reconocer los beneficios y costos
econmicos, tanto los pecuniarios (impactos econmicos cuantificable monetariamente,
tales como premios salariales, impuestos pagados y exoneraciones, compras locales, entre
otros) como los no pecuniarios (impactos econmicos difcilmente cuantificables
monetariamente, tales como mejoras cualitativas en la calidad del recurso humano, en los
servicios de transporte, incorporacin de estndares de calidad y control que se desbordan
hacia la economa domstica, incluso el efecto dinmico sobre el crecimiento econmico
ocasionado por la IED en el pas anfitrin, entre otros), en la prctica, lo ms factible en
los Anlisis Costo-Beneficio (ACB) es incorporar los primeros, lo cual debe reconocerse
como una limitacin de este tipo de anlisis.
Para ello, en la Seccin II se hace una revisin de la literatura sobre las
evaluaciones de los regmenes de zonas francas de exportacin en Amrica Latina y el
Caribe (ALC); asimismo, se presenta un resumen de la revisin hecha en este tema en los
pases asiticos. En la Seccin III se presenta una metodologa prctica para la aplicacin
de un ACB a los regmenes de zonas francas de exportacin en ALC, incorpora las
mltiples dimensiones en las que impacta el rgimen. Asimismo, se hace una aplicacin
de la metodologa previamente descrita al caso de las zonas francas de exportacin en
Costa Rica. La Seccin IV presenta las reflexiones finales del estudio.
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II. Revisin de literatura sobre el ACB de las Zonas Francas de
Exportacin
En esta seccin se presenta una revisin de estudios que han analizado diversos
casos de pases en ALC, as como en Asia, en relacin con el impacto de las ZFE. Se
plantea, asimismo, una breve descripcin de los diversos enfoques de evaluacin de los
regmenes de ZFE en el mundo y se hace nfasis en el modelo de enclave como marco
terico que servir de apoyo para la definicin de costos y beneficios para el modelo
ACB a ser presentado en la Seccin III del presente documento.
A. Diversos enfoques de evaluacin de ZFE
La literatura sobre ZFE abarca anlisis de tres tipos: Descriptivos, Tericos y
Costo-Beneficio. Los anlisis descriptivos se enfocan en la conceptualizacin, objetivos,
incentivos, efectos en el desarrollo y desempeo de las ZFE. A pesar de que estos
estudios se interesan por los beneficios netos para la economa anfitriona, carecen de un
marco analtico apropiado, tal como lo ha indicado Warr (1989, p. 66). Estudios como
McCallum (2011) para Honduras, Nicaragua, China y Sudfrica; Denker (1990) para
Malasia, PROCOMER (2009) para Costa Rica; y Blanco y Sadni (2002) para Mxico,
presentan anlisis bsicamente descriptivos acerca del impacto de las ZFE en diferentes
aspectos, sin utilizar un marco de ACB estrictamente hablando.
Por su parte, los estudios tericos, generalmente, se enfocan en el movimiento de
factores productivos y utilizan como marco conceptual el Modelo Heckscher-Ohlin
(MHO). Sin embargo, el MHO estndar supone que los factores de produccin no son
internacionalmente mviles pues asumen que el capital utilizado en las zonas francas es
de origen domstico, desplazado desde dentro de la economa anfitriona y en oferta fija.
36
Investigaciones como las de Nelson (2009) presentan un modelo para explicar los
factores de xito de la estrategia de atraccin de IED no tradicional que diversas
economas anfitrionas han aplicado. Nelson analiza las experiencias de Costa Rica con la
Coalicin Costarricense de Iniciativas de Desarrollo (CINDE); de Ro Grande do Sul en
Brasil con la Agncia de Desenvolvimento Plo; y de Chile con la Corporacin de
Fomento de la Produccin (CORFO), as como las lecciones que pueden extraerse para


36
Vase Caves y J ones (1985) y J ones (1980).
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ALC de las exitosas experiencias de instituciones y agencias de promocin de IED en
Irlanda con Ireland Development Authority (IDA) y Ireland Development Agency (IDA-
Ireland); as como en Singapur con el Economic Development Board (EDB). Si bien esta
es una interesante investigacin, til para extraer elementos clave en la atraccin de IED
y en la promocin de estrategias de desarrollo basados en el crecimiento de las
exportaciones y atraccin de inversiones, de la cual forman parte importante las ZFE, el
impacto generado en las economas domsticas (anfitrionas) no es analizado como tal.
Una de las principales investigaciones realizadas en el tema del impacto de las
ZFE para las economas anfitrionas, dentro de un marco de ACB, es la realizada por
J ayanthakumaran (2003), aplicada en la evaluacin de las ZFE en algunas economas
asiticas anfitrionas de IED. Este autor indica que los ACB convencionales capturan el
bienestar social del pas anfitrin mediante la incorporacin de costos y beneficios
durante toda la vida del proyecto. Los simpatizantes de este enfoque consideran que tanto
los beneficios como los costos pueden ser identificados conceptualmente y cuantificados
empricamente (p. 51). Debe indicarse en este punto que el presente estudio adopta el
marco metodolgico del ACB y se propone disear una metodologa lo ms clara y
objetiva posible con el fin de que, en la medida de su viabilidad tcnica y prctica, sta
sea utilizada para el anlisis del bienestar econmico atribuido a las ZFE en ALC.
B. El modelo de enclave en el ACB
Conviene anotar que Warr (1989, Grfico 2, p. 76) ha especificado un Modelo de
Enclave que puede servir de marco conceptual para identificar los beneficios econmicos
que puede estar recibiendo la sociedad del pas anfitrin.
El flujo de bienes y servicios y los flujos econmicos entre el pas anfitrin y las
ZFE son importantes para el bienestar de la sociedad como un todo y para sus habitantes.
La economa anfitriona provee capital, infraestructura y logstica, gastos administrativos,
recursos humanos, servicios pblicos y algunos insumos locales. Como consecuencia de
implantar una ZFE, el pas anfitrin recibe remuneraciones a sus recursos humanos,
pagos por servicios pblicos, utilidades repartidas a inversionistas nacionales (si
existieran) y pagos por los insumos locales (de los cuales lo importante en trminos de
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beneficio para la sociedad sera el valor agregado nacional, pues pueden tener estas
compras locales componentes importados).
Grfico 1. Modelo de enclave para las ZFE

Fuente: Warr (1989).
Por su parte, la mano de obra empleada en las ZFE recibe beneficios no
pecuniarios, tales como el mejoramiento de sus destrezas y capacidad de desarrollo de
redes transnacionales (transnational networking), aparte de sus beneficios pecuniarios
(premio salarial respecto a las remuneraciones promedio de la economa anfitriona), entre
otros. Esta relacin es muy importante para el bienestar de la sociedad y provee las bases
para el ACB convencional. En este modelo no aparecen las exenciones de impuestos a las
empresas beneficiarias que se instalen en las ZFE, lo que puede considerarse constituye
una limitacin del mismo en vista de que, en el contexto latinoamericano, con
presupuestos pblicos deficitarios en algunos pases este tema podra ser de gran
relevancia en la actualidad. Si bien el determinar si las exenciones de impuestos para las
empresas de ZFE deben ser consideradas como un costo de oportunidad econmico en un
ACB de estos regmenes no parece ser un asunto tcnicamente evidente u obvio (siendo,
en este sentido, un aspecto ms de carcter poltico), en este estudio se opta por presentar
las dos opciones: (i) una incluyendo las exoneraciones de impuestos como un costo del
rgimen de ZFE y (ii) otra excluyndolas.
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El punto central del enfoque de Warr (1989) es que los recursos financieros como la
magnitud de la IED recibida (o la repatriacin de utilidades hacia el exterior) no tienen
impacto en el bienestar de la sociedad del pas anfitrin. Los beneficios econmicos netos
para la economa domstica surgen sobre todo por el uso de los recursos humanos, insumos
y materias primas con Factores de Conversin (Conversion Factor - CF) inferiores a 1, as
como por el pago de impuestos, por parte de las empresas ubicadas en los esquemas de
ZFE. Estos son los flujos econmicos analizados idealmente por los ACB.
Costos y beneficios en el modelo de enclave
El modelo de enclave reconoce los siguientes beneficios y costos esperados. Los
beneficios esperados son:
La diferencia entre los salarios pagados a la mano de obra local (market
wage rate - MWR) y el salario sombra (shadow wage rate - SWR) o
salario promedio pagado fuera de las ZFE en actividades semejantes.
La diferencia entre el pago que hace la firma por servicios pblicos y
pagos de insumos nacionales (LP) y el costo de oportunidad de dichos
servicios o insumos (MSC).
Los impuestos pagados por las firmas al Estado del pas anfitrin (TAX).
Los ingresos de dividendos distribuidos a los inversionistas locales con
participacin en las empresas ubicadas en las ZFE, si los hubiere (NP).
Los costos esperados para el pas anfitrin seran rubros como los siguientes:
Costo del capital de infraestructura (CAP) por la instalacin de las ZFE en
el pas anfitrin.
Gastos administrativos por la operacin en ZF (ADM).
De esta forma, el beneficio econmico neto para el pas anfitrin en un ao t se
puede expresar de la siguiente forma:
NBC
t
= (MWR SWR)
t
L
t
+ (LP MSC)
t
Q
t
+ TAX
t
+ NP
t
CAP
t
ADM
t

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61
Aunque, por lo general, las estimaciones de ACB requieren una importante cantidad
de informacin por parte de las agencias (pblicas o privadas) encargadas de administrar el
rgimen de las ZFE, por ms completa que sea sta, hay dificultad en la estimacin de los
beneficios no pecuniarios generados por estos esquemas, tales como las externalidades
asociadas a transferencia de tecnologa hacia la economa anfitriona por medio del
desarrollo de suplidores locales, estndares (mejores prcticas) internacionales para hacer
negocios, mejora en las calificaciones del recurso humano empleado en las ZFE e impacto
efectivamente ocasionado en la tasa de crecimiento econmico del pas anfitrin.
No obstante esta limitacin, los ACB son una aproximacin a los beneficios
econmicos netos de los esquemas de ZFE para los pases anfitriones. En este sentido, los
beneficios econmicos netos (NBC
t
) podran ser negativos o positivos para un ao
determinado. Lo importante es que, en el horizonte de anlisis (15, 20 o 25 aos), los
NBC sean evaluados y descontados a valor presente (mediante una tasa de descuento, no
necesariamente la tasa de inters de mercado) para determinar si el esquema de ZFE
resulta beneficioso econmicamente o no para el pas anfitrin.
Valor presente neto y tasa interna de retorno
De esta forma, si la suma de los beneficios econmicos netos descontados es una
cifra positiva, se puede concluir que ese "proyecto de ZFE" mejora el bienestar econmico
de la sociedad como un todo. Es decir, para que una ZFE sea eficiente, se requiere que el
VPN>0, donde VPN es valor presente neto de la ZFE y r es la tasa de descuento.
=

(1 +)

> 0

Adems, una prctica general en evaluacin de proyectos en trminos
econmicos, es el uso de la Tasa Interna de Retorno Econmica (TIRE), (economic
internal rate or return - EIRR). El criterio es que la EIRR sea superior a la tasa de inters
de mercado aplicable a proyectos semejantes al analizado, donde la EIRR se define como
aquel parmetro que, si se utilizara como tasa de descuento en la evaluacin del ACB,
hara que el VPN fuera igual a 0:
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=

(1 +)

= 0

Uso de precios sombra
Cuando los precios de mercado divergen de su costo de oportunidad (esto es, el
costo para la sociedad en su mejor uso alternativo) es necesario hacer la evaluacin no a
precios de mercado sino a precios sombra. Para ello, el enfoque del ACB sugiere la
aplicacin de los denominados Factores de Conversin (CF), los cuales pueden ser
utilizados sea que el numerario se defina como aquella unidad de cuenta a precios
internacionales (precios frontera) o a precios locales (precios domsticos).
En el primer caso, se adopta el numerario a precios frontera, en el que el precio de
los bienes transables se toma directamente de los precios internacionales (CIF o FOB) y
el precio de los bienes y servicios no transables (valorados en moneda domstica) son
convertidos a su equivalente a precios frontera; por lo general, se toma como base su
costo de produccin marginal, pero expresado a precios frontera utilizando el CF y
aplicando el tipo de cambio de mercado para expresarlo en divisas, caso de que el
numerario sea definido a precios frontera. Para el segundo caso, cuando se define como
numerario precios domsticos, los precios de los bienes transables deben ser valorados a
sus equivalentes a precios domsticos utilizando el tipo de cambio sombra.
De esta forma, Jayanthakumaran (2003, p. 56) indica que, al adoptar el sistema de
precios internacionales, el factor de conversin (CF
i
) debe definirse como la razn del precio
sombra (shadow Price - SP
i
) y el precio del mercado domstico (market price - MP
i
):

En su estudio para varios pases asiticos, J ayanthakumaran (ibid., Cuadro 1)
presenta algunos de los factores de conversin utilizados en el ACB de las ZFE para
Indonesia, Corea del Sur, Malasia, Filipinas y Sri Lanka, citando las estimaciones hechas
por Warr (1989) y Chen (1993) en las que dichos autores estimaron los factores de
conversin utilizando como numerario una unidad de cuenta a precios domsticos. Dicho
anlisis hace caso omiso de la distribucin del ingreso al ponderar igualmente a todos los
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individuos de la economa anfitriona en cada pas. Por su parte, J ayanthakumaran y Weiss
(1997) estimaron los factores de conversin sugeridos por Curry y Lucking (1991), pero
adoptando como numerario una unidad de cuenta a precios frontera.
Cuadro 2. Algunos pases asiticos: factores de conversin seleccionados
Categora Indonesia
a/
Corea del Sur
a/
Malasia
a/
Filipinas
a/
Sri Lanka
b/

Mano de obra 0,75 0,91 0,83 0,64
Capacitada 0,79
No capacitada 0,72
Divisas 1,00 1,08 1,11 1,25
Materias primas domsticas 0,85 0,92 0,90 0,96 0,78
Capital domstico 0,85 0,98 0,91 0,96 0,91
Electricidad 1,05 1,33 0,93 1,30 1,57
Fuente:
a/
Warr (1989) y
b/
Curry y Lucking (1991).
En trminos generales, cuando los CF son inferiores a 1, eso significa que el pas
anfitrin se beneficia econmicamente vendindole a las empresas de ZFE esos recursos
o insumos para llevar a cabo sus operaciones. En el caso de que los CF sean superiores a
1, ello indica que existe en el pas un subsidio en el precio al cual se le vende dichos
recursos o insumos a las empresas en las ZFE, lo cual genera un costo econmico para el
pas anfitrin, tal como lo sera en el caso de Indonesia, Corea del Sur, Filipinas y Sri
Lanka en relacin con la tarifa de mercado a la cual le venden electricidad a sus empresas
en las ZFE.
La generacin de empleo es uno de los principales objetivos de las ZFE, as el CF
de las remuneraciones del trabajo indica su costo de oportunidad, medido mediante el
precio sombra del salario. En Filipinas, el CF del trabajo es de 0,64, implicando que hay
una ganancia neta de alrededor del 36% en cada empleo generado en las ZFE. En Sri
Lanka, el CF para los trabajadores calificados y no calificados es de 0,785 y 0,722,
respectivamente; este parmetro variara dependiendo de si el ACB asumiera, por
ejemplo, que en el pas anfitrin existe desempleo masivo o no. Cuando se estima que el
costo de oportunidad de las materias primas compradas localmente por las empresas de
ZFE es menor que sus precios de mercado, ello genera un beneficio econmico neto para
el pas anfitrin, como sucede en el caso de Indonesia y Sri Lanka, cuyos CF son
estimados en 0,85 y 0,78, respectivamente.
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Warr (1989) utiliza el sistema de precios domsticos en su anlisis de costo-
beneficio e incorpora el tipo de cambio sombra, que debe utilizarse en el caso de que el
tipo de cambio de mercado no refleje el costo de oportunidad de las divisas extranjeras.
Por su lado, J ayanthakumaran and Weiss (1997) utilizaron en su anlisis, a diferencia de
Warr (ibid.), el numerario a precios frontera, donde los precios de los bienes y servicios
no transables se ajustan al multiplicarlos por el CF y expresarlos en precios frontera. Con
el anlisis a precios internacionales, tal como indican J ayanthakumaran y Weiss (ibid., p.
734), los CF ya incorporan un ajuste por escasez de divisas en la economa domstica y
cualquier aplicacin separada adicional del premio que tenga el tipo de cambio sombra
sobre el tipo de cambio oficial (de mercado) sera una doble contabilidad, lo cual debe
evitarse en los ACB.
C. Evaluacin de algunas ZFE en ALC y Asia
Esta seccin plantea, concretamente, algunos casos encontrados en la literatura
que buscan plantear impactos de las ZFE. Se nota que en pocos de ellos se han realizado
ACB estrictamente.
Costa Rica
En esta seccin se analizan 4 estudios sobre el rgimen de ZFE hechos durante los
ltimos 20 aos en Costa Rica.
Primer estudio sobre ZFE: 1990. La primera evaluacin de un programa de atraccin de
inversiones a Costa Rica que buscara estimar el beneficio econmico neto por medio de
un ACB es Corrales, Cspedes y Vega (1990), el cual analiz el Programa de Incremento
en las Exportaciones (PIE), a cargo de CINDE y con financiamiento de la Agencia para el
Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID). En este documento, los autores
evalan el beneficio econmico que gener el PIE que atraa empresas extranjeras a
invertir en Costa Rica bajo la modalidad del Rgimen de ZFE, del Contrato de
Exportacin, o bajo la condicin de Empresa de Maquila. De esta forma, el Beneficio
Neto Global (BNG) se calculara como:
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BNG
t
= [BN
t
(Zona Franca de Exportacin) + BN
t
(Contrato de Exportacin/Maquila)] PIE
t


donde BN
t
() se refiere al beneficio neto en el ao t de atraer empresas a cada
uno de los regmenes analizados (ZFE o Contrato de Exportacin/Maquila) y PIE
t
se
refiere a los costos en el ao t asociados al programa de atraccin de IED analizado. Por
su parte, el BN
t
atribuido al programa de atraccin de IED para las ZFE se defini como:
BN
t
(Zona Franca de Exportacin) = [L
t
W
t
+D
t
P
D
t
+E
t
P
E
t
+I
t
+T
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+O
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+U
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]
[L
t
W*
t
+D
t
P
D
t
+E
t
P
E
t
+T*
t
+O
t
] [FEC]

donde L
t
es trabajo o empleo; D
t
se refiere a compras de materias primas locales;
E
t
se refiere a compras de electricidad; I
t
se refiere a amortizacin e intereses de deuda
contrada en el pas en moneda local; T
t
son impuestos pagados, incluyendo seguridad
social y otros beneficios; O
t
son otras compras locales; U
t
son dividendos distribuidos a
inversionistas locales. Por su parte, P
D
t
y P
E
t
se refieren a los precios de mercado de las
compras locales y de la electricidad, respectivamente; W*
t
y T*
t
se refieren al salario
sombra del trabajo o empleo y las correspondientes cargas sociales, respectivamente.
Finalmente, el FEC se refiere al Factor Estndar de Conversin, utilizado para expresar
las magnitudes en el numerario seleccionado (en ese caso, colones frontera).
En el caso de programa, los resultados de dicho estudio indican que la Tasa
Interna de Retorno Econmica (TIRE) esperada estara en el orden del 16,8% (estimada
mediante una serie de simulaciones tipo Monte Carlo) para el programa en su conjunto;
mientras que, con base en la empresas de la muestra analizadas, la TIRE se estim en
alrededor 15,4%. As que, con ambos resultados, al compararlo con el costo de
oportunidad o tasa de descuento del 12%, el programa evaluado resultara marginalmente
rentable en trminos econmicos.
Si bien este fue un primer intento de realizar una ACB para un programa de
atraccin de IED al pas, este resultado demuestra que era necesario, en ese entonces
(1990), aplicar las tcnicas de ACB a este tipo de proyectos de pas para determinar los
beneficios econmicos netos para la sociedad en su conjunto.
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Segundo estudio sobre ZFE: 1999. Un segundo anlisis, hecho por la Contralora
General de la Repblica (Cruz, 1999), trata de hacer una evaluacin costo-beneficio de
las zonas francas de exportacin en Costa Rica, tomando en cuenta informacin del
perodo 1994-1998, pero haciendo la evaluacin costo-beneficio para 1998. Al respecto,
debe indicarse que tratar de estimar los beneficios econmicos netos de esa forma para
las ZFE en Costa Rica, no parece ser el mtodo ms adecuado pues este tipo de esquemas
de incentivos requieren, al menos, un horizonte temporal de 15 aos para ser
efectivamente evaluados. En este caso se est tratando de estimar el resultado neto para
un determinado ao (1998) e inferir de ah algn tipo de beneficios netos para el rgimen
en su conjunto. En otras palabras, se estn tratando de inferir efectos del rgimen de ZFE,
que es un proyecto de largo plazo para el pas, con la situacin de un ao particular.
Aunque la informacin recopilada y el anlisis econmico realizado son vlidos
desde el punto de vista tcnico y siguen un razonamiento lgico en relacin con ciertos
supuestos simplificadores que permiten estimar diferentes parmetros en la prctica, este
es un ACB relativamente limitado si se piensa en que no reflejara el desempeo del
rgimen de ZFE en el largo plazo. A pesar de estas crticas, el valor econmico neto de
las ZFE para 1998 result ser de aproximadamente 5.800 millones de colones,
equivalentes a unos US$21,35 millones.
37
Tercer estudio sobre ZFE: 2005. Por otra parte, en otro estudio para evaluar el costo-
beneficio de las ZFE en Costa Rica, Monge, Rosales y Arce (2005) tratan de aplicar un
enfoque de ACB pero, desafortunadamente, no logran hacerlo y sus estimaciones sobre
beneficios econmicos estn seriamente sesgadas (sobrevaloradas), ya que la forma de
estimar los beneficios econmicos del rgimen de ZFE toma el total de las
compensaciones pagadas a los recursos humanos, no el diferencial entre lo que pagan las
empresas dentro y fuera de las ZFE como remuneraciones a sus empleados en posiciones
similares. Pensar que el 100% de las remuneraciones a los empleados de ZFE debe
Para realizar un ACB completo, por decirlo
as, debera tomarse un horizonte de 15 a 20 aos y hacer proyecciones para los flujos de
beneficios y costos econmicos, aplicables al esquema de ZFE, tal como se sugiere en la
Seccin III del presente documento.

37
Utilizando un tipo de cambio de Cs271,65/US$1, de acuerdo con cifras del BCCR, al 31 de diciembre de 1998.
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formar parte del beneficio econmico para el pas equivale a decir que estos recursos
humanos estaran, en ausencia de las empresas de ZFE, en total desempleo, lo cual parece
ser una seria contradiccin pues estos recursos humanos, si bien no ganan fuera de ZFE
los mismos salarios, no parece que estn sujetos a serias condiciones de desempleo en la
economa nacional, a menos que estuvieran suponiendo que las ZFE estn ubicadas en
zonas de menor desarrollo, generalmente ubicadas en las zonas rurales del pas, pero este
no pareciera ser el caso sobre este punto, segn dicho documento.
En el caso de las compras locales, dichos autores indican haber hecho una
correccin al multiplicar el valor de las compras locales por un 70% que ellos estiman
sera el componente nacional (lo cual implicara que el componente importado sera de un
30%). Sobre otros rubros como impuestos a las municipalidades (Cantn de Beln,
solamente), pago de dividendos a inversionistas locales y amortizacin y pago de
intereses por endeudamiento local por parte de las empresas de ZFE, as como el canon
pagado a PROCOMER, no parece haber mayor problema en su tratamiento, adems de
que sera de esperar que estos rubros sean pequeos en trminos relativos. Sin embargo,
pareciera que dejaron por fuera el pago de Impuestos sobre la Renta por parte de las
empresas de ZFE, el cual definitivamente es un beneficio econmico para el pas.
Si bien la determinacin de los beneficios no sera la mejor en dicho estudio por
las razones sealadas previamente, tambin cabe preguntarse por qu no se hizo el
esfuerzo por identificar e incluir los costos econmicos del rgimen de ZFE aparte de los
recursos invertidos por el pas en los gastos de CINDE y PROCOMER para atraer
inversiones. Por ejemplo, no se incluyen rubros como las inversiones hechas por el pas
en infraestructura de parques de ZFE, as como infraestructura pblica de transporte y,
quiz, atribuir algn costo por la disponibilidad de recursos humanos capacitados, por
medio de los recursos invertidos por el Estado en educacin tcnica; tampoco se
incluyeron las exoneraciones disfrutadas por las empresas de ZFE, las cuales deben ser
incorporadas para reconocer que, si bien las empresas del rgimen de ZFE quiz no
hubieran llegado al pas si no se les dan dichos incentivos (tax holidays), una vez que
llegan y se instalan para producir, estas exoneraciones son un costo econmico para el
pas, ocasionado por la existencia de dichos esquemas de incentivos.
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En trminos de las tcnicas de ACB, en su estudio, Monge, Rosales y Arce (ibid.)
no parecen haber planteado un horizonte temporal para anlisis de los flujos de beneficios
y costos econmicos
38
Cuarto estudio sobre ZFE: 2009. Ms recientemente, desde 2006, la Promotora de
Comercio Exterior (PROCOMER) peridicamente estima el impacto de las ZFE en Costa
Rica.
y por ello, al final, puede concluirse que este no es un ACB, razn
por la que en dicho estudio no es reportada una TIRE para el "proyecto" (esto es, para el
desempeo del rgimen de ZFE en el largo plazo), ni es posible obtener, tal como se
esperara en un ACB estrictamente hablando, una estimacin del valor presente neto del
mismo as entendido. En sntesis, en lo referente a las tcnicas de costo-beneficio, el
estudio no cumple con las tcnicas para ser considerado estrictamente un ACB.
39
Cabe notar el hecho de que, en el mencionado estudio de PROCOMER, se
incluyen las compensaciones a los empleados contratados, no el diferencial entre lo
pagado por las empresas en el rgimen de ZFE y lo que sera el pago correspondiente
fuera del mismo; se incluye el total de las compras locales o gasto nacional hecho por las
En el reporte disponible ms reciente, PROCOMER estima el balance de las ZFE
para el perodo 2004-2008 (PROCOMER, 2009). En dicho documento se hace un estudio
bsicamente descriptivo con base en informacin recopilada por esta misma institucin.
Sin embargo, como tal, dicho estudio, si bien presenta cifras e indicadores tiles para
conocer la magnitud del rgimen de ZFE en Costa Rica, no es estrictamente un ACB.
Bsicamente, se presenta una descripcin anual de las principales cifras asociadas al
rgimen de ZFE en el pas a nivel agregado, regional y por sector; sin embargo, no aplica
las tcnicas del ACB. Aunque en este caso, el estudio hace un anlisis de los flujos
financieros del rgimen de ZFE en Costa Rica, dista mucho de considerarse un verdadero
ACB pues, al igual que con el anlisis mencionado anteriormente, no plantea el horizonte
temporal para realizar el ACB, no hay proyecciones de flujos de beneficios ni de costos y,
por lo tanto, el anlisis termina siendo ms un informe descriptivo sobre el desempeo de
las ZFE en los ltimos aos.

38
Generalmente, 15-20 aos hacia el futuro a partir de un ao base, por ejemplo 2002 o 2003, dado que utilizaron datos
hasta el 2002.
39
Vase PROCOMER (2006), donde estim el balance de este rgimen de ZFE para los aos 1997-2005, y
PROCOMER (2008), donde se estim el balance para el perodo 2003-2007.
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empresas de ZFE, lo cual sobrevalora los beneficios econmicos pues estos rubros tienen
un alto componente importado que no formara parte de la estimacin de los beneficios
econmicos en un ACB; y tambin incluyen la inversin registrada por parte de las
empresas de ZFE en el pas, lo cual no es realmente un beneficio para la economa
anfitriona y, de hecho, ninguno de los estudios de ACB en ZFE analizados las incluyen,
ya que, estrictamente hablando, estos son flujos financieros que no representan aumento
en la capacidad de recursos reales de la economa anfitriona. Finalmente, en la estimacin
de beneficios, el estudio mencionado incluye los impuestos sobre la renta pagados y el
canon a PROCOMER, los cuales s son beneficios econmicos para Costa Rica. De esta
forma, los beneficios as calculados en dicho estudio estaran sobrevalorados de manera
importante, de acuerdo con los criterios del ACB, llegando a estimarse en US$1.627,7
millones en 2008.
40
Mxico

En su estudio, Blanco y Sadni (2002) estudian, mediante un enfoque histrico y
descriptivo, cul ha sido el impacto de las ZFE en la economa mexicana. Su inters en
estudiar el caso de Mxico radica en que es uno de los pases de ALC con mayor difusin
de las maquilas en su economa, as como por su proximidad a Estados Unidos (EE.UU.),
lo cual permitira la evaluacin de la divisin internacional del trabajo (especializacin) y
su posible impacto en el crecimiento econmico y desarrollo de esta economa anfitriona.
Dichos autores presentan una lista de sinnimos utilizados en la literatura para denominar
a las ZFE alrededor del mundo, tal como puede observarse en el Cuadro 3.


40
An al deducirse como costos econmicos del rgimen de ZFE las exoneraciones otorgadas a estas empresas (en el
orden de los US$281 millones), el beneficio neto calculado por dicho estudio, estimado as en US$1.346,7 millones, no
estara acorde con los criterios del ACB pues dicha deduccin no compensara la sobrevaloracin hecha en la
estimacin de los beneficios econmicos reportados previamente.
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Cuadro 3. Sinnimos de las Zonas Francas de Exportacin (ZFE)
Terms Countries
Maquiladoras/maquiladora (in-bond) enterprises Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mexico,
Panam
Free zones Costa Rica, Honduras, Ireland, Trinidad and Tobago,
Turkey, United Arab Emirates, Uruguay, Venezuela
Special economic zones China
Industrial free zones Cameroon, Colombia, Ghana, Madagascar, Syrian Arab
Republic and Jordan
Industrial free zones for goods and services Colombia
Free trade zones Bulgaria, Chile
Export free zones Jamaica
Free trade and industrial zones Islamic Republic of Iran
Special export processing zones Philippines
Export processing free zones Togo
Tax free factories Fiji
Bonded zone Indonesia
Free zones and special processing zones Peru
Free economic zones Russian Federation
Industrial estates Thailand
"Points francs" (special industrial free zones) Cameroon
Fuente: Blanco y Sadni (2002).
En 1942, EE.UU. reportaban una escasez de mano de obra de baja calificacin por
lo que, para cubrir ese faltante de mano de obra, su gobierno dio permisos de inmigracin
temporal a obreros mexicanos por medio de varios tratados bilaterales EE.UU.-Mxico, lo
que se ha conocido como los Programas Braceros, que se extendieron por dos dcadas. Sin
embargo, en 1964, dichos tratados no se renovaron ms y se dejaron de extender ms
permisos de trabajo a los mexicanos. Ello gener un gran desempleo en las zonas
fronterizas de Mxico. A raz de esa situacin y con el fin de abordar el problema del
desempleo y las deficiencias en infraestructura en esa regin del pas, el gobierno mexicano
dise una estrategia focalizada en la atraccin de IED estadounidense hacia las zonas
fronterizas (norte de Mxico). Desde ese momento, la maquila se ha venido desarrollando
significativamente, de tal forma que, ahora, stas se encuentran en todo el territorio
mexicano y su produccin ya no es exclusiva para la exportacin como lo haba sido hasta
1988 (Blanco y Sadni, 2002). No obstante lo crticos que han sido algunos autores hacia la
industria de la maquila en Mxico, muy pocos cuestionan su dinamismo y su papel
fundamental en reducir los efectos adversos de la crisis de 1994-19995 en ese pas.
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En cuanto a los beneficios para el pas por la generacin de divisas, dichos autores
encuentran que stos no han podido materializarse debido a que las exportaciones de maquila
contienen un importante componente importado y el valor agregado nacional ha sido muy
reducido. El principal beneficio generado por las maquilas para la economa anfitriona, en el
caso de Mxico, ha sido el componente asociado a las remuneraciones de la mano de obra
local, calculado por Capdevielle (2001) en alrededor del 3%. Adems, los encadenamientos
con la economa anfitriona han sido muy limitados, por lo que las externalidades (spillovers)
hacia fuera de las ZFE, en consecuencia, han sido casi inexistentes.
En relacin con la atraccin de IED, la experiencia mexicana con la industria de la
maquila indica que, en su mayor parte, estos flujos han venido desde EE.UU. (86%), aunque
aparecen otros pases de origen con participaciones muy reducidas en el total (Japn con 4%,
Suiza con 3,2%, as como Holanda y Singapur con 1,2% y 1,3%, respectivamente).
En cuanto a la generacin de empleo, la maquila ha sido muy dinmica en el
perodo analizado por dichos autores (1998-1988), al pasar de alrededor del 11,5% en
1988 a un 26% en 1998, con relacin al empleo manufacturero total del pas. Si bien esto
se debe al mayor crecimiento de la maquila en estos aos, tambin ayuda el hecho de que
el resto de la economa mexicana se ha estancado en esos aos. Ello lleva a dichos
autores a concluir que, en este aspecto, el sector de la maquila en Mxico ha producido
un fuerte impacto, a pesar de que, en relacin con el empleo total de la economa, las
maquilas representan tan slo el 3% a 1998.
De acuerdo con los autores de dicho estudio, el mejor desempeo del sector de maquila
en relacin con los dems se debe a que el primero suple la demanda externa originada
principalmente en EE.UU., mientras que los segundos suplen al mercado domstico.
Otro de los aspectos analizados en dicho estudio es el de difusin tecnolgica.
Dado que, dentro de los esquemas de ZFE, son los encadenamientos hacia atrs los
principales canales por los cuales tiende a difundirse la tecnologa asociada a la IED en
una economa anfitriona, esta externalidad no se ha concretado debido, precisamente, a
que los encadenamientos han sido prcticamente nulos, principalmente por la misma
naturaleza de la industria de la maquila en Mxico, lo cual no permite desbordar sus
beneficios tecnolgicos ms all del territorio de enclave. Por su parte, en trminos de
mejores capacidades experimentadas como beneficios no pecuniarios por parte de la
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fuerza de trabajo, esto ha sido prcticamente inexistente en el caso de las maquilas
debido, precisamente, a que el tipo de recursos humanos empleados no requiere ser
altamente calificados. Asimismo, el grado de sofisticacin tecnolgica de la produccin
del sector maquila, si bien ha tendido a aumentar como consecuencia de la incursin en el
sector de ensamble para la industria electrnica, el valor agregado de este tipo de
productos sigue siendo igualmente bajo.
En sntesis, dichos autores concluyen que, en el caso de la maquila en Mxico, este
esquema de ZFE no ha sido apto para inducir la modernizacin de la economa anfitriona
en su conjunto e indican que, en general, el sector de la maquila no ha parece ser para el
futuro cercano un motor de crecimiento sostenible y de cambio tecnolgico para el pas en
su conjunto, a pesar de que su desempeo ha sido positivo a grandes rasgos.
Honduras
McCallum (2011) plantea como objetivo comparar la experiencia de ZFE en
cuatro pases (China, Honduras, Nicaragua y Sudfrica), revisando su impacto en la
economa domstica, en las leyes laborales y en la proteccin a los trabajadores. Respecto
a Honduras, McCallum indica que las ZFE se iniciaron en 1976 con la creacin de la
Zona Libre de Puerto Corts, el principal puerto del pas, pero no fue sino hasta finales de
los aos 1980 que Honduras empez a beneficiarse de arreglos especiales para
produccin compartida con empresas de textiles estadounidenses, los cuales incluan
entrada libre de aranceles de importacin a los mercados estadounidenses para algunos
productos textiles confeccionados (ensamblados) en Honduras, con lo cual se estimul de
manera importante el sector de las maquiladoras.
En 1987, el Congreso de Honduras privatiz las ZFE y dise una estrategia que
buscaba que stas fueran explcitamente utilizadas para el crecimiento por medio de las
exportaciones, empleando para ello a la fuerza laboral local. Esto inclua, adems,
beneficios fiscales para atraer inversiones, lo cual hizo que el sector de maquila se
expandiera de forma importante y muy concentrada geogrficamente -hacia las ciudades
del norte del pas-, con alrededor del 70% de las maquilas establecidas en San Pedro Sula,
Villanueva y Choloma.
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Algo importante de notar es que esta estrategia fue acompaada por polticas de
liberalizacin econmica fuertes. Segn indica McCallum, citando a Morley y Pieiro
(2006), el pas pas de tener los mayores impuestos y aranceles de importacin de
Centroamrica en 1990 a tener los niveles ms bajos cinco aos despus. Aparte de las
industrias de prendas de vestir, trajes y de textiles -las cuales representan la mayor parte
del sector exportador-, las ZFE en Honduras cuentan con produccin para algunos
artefactos de automviles, as como para productos del tabaco, los cuales envan a
EE.UU. -su principal socio comercial.
Actualmente, los inversionistas en Honduras tienen alrededor de dos dcadas de
realizar sus operaciones libres de impuestos y una de no pagar impuestos municipales. El
sector industrial ms floreciente desde los aos 1990 es la industria textil, con un 50% de
las compaas dentro de esta ZFE ubicadas en ese sector. Con el Huracn Mitch ocurrido
en 1998, Honduras completo fue declarado una ZFE, lo cual conllev a que se
expandieran los incentivos fiscales y otros incentivos -previamente slo disfrutados por
empresas de ZFE- a todos los inversionistas del pas en general.
En cuanto los salarios, en Honduras los trabajadores que estn dentro de las ZFE
ganan hasta un 50% ms que los que estn fuera de ellas; sin embargo, los trabajadores de
las ZFE reportan gozar de un estado de salud menor y menos tiempo libre que sus
contrapartes fuera de las ZFE, lo cual puede ser un indicador de que, a pesar de su mayor
salario, las condiciones laborales quiz sean ms duras en trminos de horas y ms
estresante que las experimentadas por los trabajadores fuera de las ZFE.
El caso de Honduras podra revestir un alto grado de inters para un ACB del
rgimen de ZFE, en vista de que, al menos en ALC, pareciera ser el nico pas que ha
declarado todo su territorio como una ZFE, a diferencia de los dems pases
latinoamericanos que se han basado en modelos de enclave.
Con relacin al desarrollo social y los encadenamientos hacia la economa
domstica, McCallum indica que, en el caso de Honduras, su impacto es ambivalente, ya
que, por un lado, el pas se ha visto beneficiado por los acuerdos especiales con las
empresas de capital estadounidense vigentes desde los aos 1990 para acceder a ese
mercado libre de derechos de importacin, as como por medio del Tratado de Libre
Comercio entre Amrica Central, Repblica Dominicana y Estados Unidos (CAFTA-
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RD). Pero, por otro, a pesar de este mejor acceso hacia los mercados de EE.UU., el reto
importante al que se enfrentan los pases basados en maquila -o ZFE enfocadas en
productos de bajo valor agregado- es la creciente competencia desde la regin asitica
que ha impactado a Centroamrica, especialmente al sector de ZFE hondureas y que ha
planteado serias dudas sobre la sostenibilidad de este tipo de esquemas en el largo plazo.
Nicaragua
En relacin con Nicaragua y siguiendo lo reportado por McCallum (2011), el
desarrollo de sus ZFE inici en 1991, durante la administracin de Violeta Barrios, quien
revoc las acciones socialistas del Sandinismo an existentes y reprivatiz activos del
Estado. Pero con la llegada de la paz a la regin se marca una etapa de desarrollo y de
liberalizacin para los pases. Adems, el proteccionismo se debilita ante la ampliacin
del Mercado Comn Centroamericano.
Aunque Nicaragua ha tenido xito en atraer IED, Honduras ha tenido mejores
resultados en la atraccin a ZFE debido a su paquete de beneficios fiscales,
principalmente porque, en el primero, los incentivos han sido por 15 aos mientras que,
en el segundo, han sido permanentes. Fue hasta 1998 que Nicaragua empez a dar
exenciones a los impuestos de renta, certificados de beneficios fiscales y un cuasi-bono
que puede ser utilizado para pagar impuestos.
41
Algo importante de notar sobre el caso de las ZFE en Nicaragua es que se las ha
exceptuado de la aplicacin de la ley de salarios mnimos, lo cual, como indica
McCallum, ha hecho que estas ZFE se caractericen por ser de bajos salarios y de
violaciones a las leyes laborales nicaragenses desde su inicio. En vista de ello, a
diferencia de lo que ocurre en otros pases de ALC, los salarios en industrias similares
fuera de las ZFE son mayores en promedio que los salarios dentro de stas.
De hecho, la proporcin del valor
agregado de las maquilas en Nicaragua para ese ao no llegaba al 11%, mientras que
pases como Republica Dominicana y Panam cuentan con 77% y 67%, respectivamente.
Aunque no se logr identificar un ACB para el caso de las ZFE en Nicaragua,
pareciera, con la informacin aportada por McCallum (2011), que su diseo en trminos
de incentivos y aplicacin de condiciones laborales se presta para que la mano de obra ah

41
Surgido a la luz del denominado Certificado de Abono Tributario (CAT) aplicado en su momento en Costa Rica.
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empleada sea no calificada, con salarios por debajo del promedio nacional en actividades
comparables fuera de las ZFE.
Desde esta perspectiva, parece ser que las ZFE en Nicaragua podran ser
rediseadas para que atraigan a empresas en sectores dedicados a actividades de mayor
valor agregado que lo que actualmente ha llegado. Bajo estas condiciones, el aporte de las
ZFE a este pas podra no ser significativo, dado que, al ser negativo el diferencial salarial
en ZFE respecto a fuera de ZFE, aunado a los costos fiscales del rgimen, podra ser que
en este caso particular las ZFE no originen beneficios econmicos al pas anfitrin. Sin
embargo, para estar ms seguros de este tipo de afirmaciones, lo ideal sera realizar una
ACB a las ZFE, tal como se propone ms adelante en este documento.
Repblica Dominicana
Repblica Dominicana es uno de los pases pioneros en creacin de ZFE en ALC
y de mayor xito reconocido en el Hemisferio Occidental, tal como lo indican Burgaud y
Farole (2011). Su primera ZFE se concret en 1969, cuando el pas, al igual que casi
todos los de ALC, aplicaba las polticas de desarrollo basadas en la sustitucin de
importaciones. De acuerdo a Burgaud y Farole (ibid.), Repblica Dominicana concentr
sus esfuerzos en promover IED principalmente de EE.UU. y hacia sectores de textiles y
prendas de vestir, aprovechando los beneficios de las preferencias comerciales como el
Acuerdo Multifibras (AMF)
42
En consecuencia, el gobierno ha realizado reformas para mejorar el desempeo
del sector de ZFE y su competitividad. Sin embargo, con la crisis econmica global de
2009, las exportaciones dominicanas desde sus ZFE han venido en franca cada.
y la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC). Sin
embargo, aunque durante los aos 1980 y 1990, el dinamismo de sus ZFE tuvo un ritmo
muy positivo para esta economa, fue a partir del ao 2004 que se ha venido dando un
estancamiento (prdida de dinamismo) del sector, en trminos de su valor agregado como
porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) (pp. 160-61).

42
El AMF se estableci en 1974 por parte de Canad, EE.UU. y la Unin Europea para regular el comercio global de
productos textiles y de confecciones. Bajo este acuerdo, dichos pases podan establecer lmites cuantitativos (cuotas)
sobre textiles y prendas de vestir hechos en el extranjero que podan ingresar a sus mercados de cualquier otro pas
productor especfico. Desde ese ao, se aplicaron cuotas a 73 pases en el mundo, mayoritariamente asiticos. En 1995
entr en vigencia el Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido de la OMC, bajo el cual las cuotas fueron eliminadas en
cuatro etapas durante un perodo de diez aos y eliminadas el 31 de diciembre de 2004.
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Uno de las probables causas de esta prdida de dinamismo se puede atribuir a la
excesiva dependencia de esta economa en las manufacturas de textiles y prendas de
vestir y en el mercado de EE.UU., y la falta de visin en sus polticas para aumentar la
diversificacin productiva (tanto en productos como en destinos) de sus exportaciones.
Adems, el modelo de atraccin de IED basado en salarios bajos y mano de obra poco
calificada, as como la apuesta a que sus preferencias arancelarias hacia los mercados de
destino no dejaran de ser una ventaja en el futuro, hicieron que paulatinamente durante la
primera dcada del ao 2000, Repblica Dominicana se haya venido estancando y
perdiendo ventajas comparativas, respecto a otras zonas del mundo, como los pases
asiticos, especialmente China.
La gran leccin que ponen en evidencia Burgaud y Farole (ibid.) es que fall la
estrategia de pas (visin poltica del desarrollo) al depender en fuentes de competitividad
internacional que probablemente no fueran sostenibles en el futuro (particularmente,
salarios bajos, acceso a preferencias comerciales e incentivos fiscales). En este sentido,
argumentan los autores mencionados, Repblica Dominicana (al igual que muchos otros
pases que apostaron a las ZFE como estrategia de desarrollo en el largo plazo) fall en
construir una fuente de competitividad paralela que pudo haberse empezado a cimentar
por medio de: (a) mayores inversiones en educacin y en habilidades de la fuerza laboral
y (b) desarrollo de una mayor integracin de las empresas de ZFE con la economa
domstica a travs de encadenamientos productivos con las empresas locales.
Ms especficamente, Burgaud y Farole (ibid.) sealan las tres grandes fallas de la
estrategia de desarrollo de Repblica Dominicana:
Exceso de Dependencia en las Preferencias Arancelarias, lo cual supona
que stas seran sostenibles en el largo plazo y no tom en cuenta las
regulaciones de la OMC sobre acuerdos como el AMF (cuya eliminacin
se dio a finales del 2004). Esta alta dependencia y el dar por un hecho los
beneficios de estas preferencias arancelarias llevaron a una complacencia
tanto en trminos del mercado de destino (EE.UU.) como de no tratar de
buscar otras fuentes de competitividad sostenibles en el futuro. As, para
Repblica Dominicana, indican los autores (p. 177), el costo en la brecha
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de productividad es ahora demasiado amplio como para que sea cerrado
por la amplitud de las preferencias arancelarias en continua reduccin.
Falla en la Integracin con la Economa Local, en vista de que el modelo
de enclave que representaron las ZFE no super las barreras y su
incapacidad para desarrollar encadenamientos locales en la industria
domstica no le permiti a Repblica Dominicana beneficiarse por las
externalidades que en potencia representaban las empresas ubicadas en las
ZFE, en trminos de transferencia tecnolgica y estndares (mejores
prcticas) internacionales. De acuerdo con estos autores (p. 177), este ha
sido uno de los principales factores inhibidores de la falta de
diversificacin y mejora tecnolgica en la economa dominicana, a pesar
de que han habido reformas legales para promover este tipo de integracin
productiva con el mercado domstico. Para esta deficiencia en el
desarrollo de encadenamientos por parte de las empresas de ZFE con la
industria local, se han identificado tres principales razones:
o Los bienes de capital o intermedios requeridos por las empresas
de ZFE con frecuencia no existan localmente.
o Algunas empresas locales, con oferta potencial para las empresas
de ZFE, tenan escaso inters en ofrecerle estos bienes a ellas
debido a que se encontraban satisfechas con las operaciones y
niveles de rentabilidad (status quo) bajo los niveles de
proteccionismo actuales del mercado domstico.
o Los productores locales generalmente no cumplan con los
requerimientos de estndares de precio, calidad y plazos de
entrega exigidos por las empresas de ZFE, aunado al hecho de que
estas ltimas tenan los beneficios de importacin libre de
aranceles, as como costos de transporte (hacia y desde Repblica
Dominicana) relativamente bajos, lo cual no les ofreca incentivos
para comprar sus insumos localmente.
Falta de Atencin al Desarrollo de las Habilidades del Recurso Humano y
Mejoras en el Desarrollo Social, al basar su estrategia de atraccin de IED
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en salarios bajos y una mano de obra con escasa calificacin, con poco
incentivo para escalar en la generacin de un mayor valor agregado basado
en mano de obra calificada y mejores condiciones laborales. De hecho,
aunque los salarios en las ZFE dominicanas estaban cubiertos por las leyes
de salario mnimo y las empresas las cumplan, por lo general los salarios
en las ZFE eran inferiores a los promedios de la economa nacional fuera
de las ZFE.
Si se observan estas condiciones del desempeo de las ZFE en Repblica
Dominicana y se quisiera hacer un balance preliminar de su desempeo por medio del
ACB, se podra predecir que sus resultados podran estimarse negativos pues, como se ha
visto, uno de los principales beneficios para las economas anfitrionas reside en el premio
por los salarios de la mano de obra. Sin embargo, si dicho premio salarial es negativo (se
paga mejor fuera de las ZFE que dentro de ellas), este sera un componente negativo de la
lista de beneficios. A esto se suma, de acuerdo con los autores (p. 179), la escasa
inversin pblica del Estado en gasto social -para el 2001, el gasto social fue del 7,6% del
PIB en Repblica Dominicana, por ejemplo, comparado con un gasto social del 20% del
PIB de manera sostenible en el caso de Costa Rica.
Otros pases del Caribe
Willmore (1996) en un anlisis de las ZFE en algunos pases del Caribe ha indicado
que J amaica, al igual que Repblica Dominicana y Santa Luca, han sido exitosas en
promover zonas de procesamiento de exportacin y en la generacin de oportunidades de
empleo para sus ciudadanos. Esto est en contraste con Trinidad y Tobago al no haber
podido desarrollar un sector significativo de procesamiento de exportaciones.
De acuerdo con Willmore (ibid., p. 23), J amaica y Santa Luca no restringen la
localizacin de las empresas procesadoras de exportaciones a determinadas reas
geogrficas, como ocurre en Repblica Dominicana, donde se da un enclave exportador y
no hay mayor contacto con la economa domstica. En el caso de Santa Luca se ha
tenido xito en desarrollar encadenamientos hacia atrs al proveer incentivos a los
exportadores indirectos (esto es, empresas locales suplidoras de plantas procesadoras de
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exportacin) as como a los exportadores directos. En contraste, J amaica, al igual que ha
sucedido en Repblica Dominicana, no ha logrado xito en la generacin de
encadenamientos entre las plantas procesadoras de exportacin y las empresas locales,
como consecuencia de que las restricciones al procesamiento para la exportacin en
J amaica son tan fuertes como las de Repblica Dominicana.
En sntesis, Willmore (ibid.) encuentra que de los 4 pases del Caribe analizados
en su estudio, Santa Luca es el que ha tenido el mayor xito en la utilizacin de ZFE
como instrumento para el desarrollo industrial. El reto para Repblica Dominicana es
eliminar las restricciones geogrficas en la localizacin de plantas procesadoras de
exportaciones, de tal forma que se haga una transicin de un pas con ZFE a un pas
procesador de exportaciones, donde su territorio completo est habilitado para hospedar
empresas exportadoras, as como fomentar los encadenamientos hacia la industria local.
En este contexto, tanto J amaica como Repblica Dominicana tienen el reto de
transformarse en economas orientadas a la exportacin, extendiendo a todos los
exportadores, tanto directos como indirectos, los incentivos que actualmente son
otorgados slo a las empresas procesadoras de exportaciones en las ZFE.
Algunos pases de Asia
En esta seccin se revisan algunas investigaciones que buscan conocer el impacto
(sea en trminos de un ACB o en trminos ms descriptivos) de las ZFE en algunos
pases asiticos.
J ayanthakumaran (2003, Cuadro 3, p. 61) presenta distintas medidas del impacto
en el bienestar econmico ocasionado por las ZFE en los pases asiticos analizados.
Warr (1989 y 1990) realiz un amplio trabajo de diseo de metodologa para ACB,
aplicndolo a Indonesia (J akarta), Corea del Sur (Masan), Malasia (Panang) y Filipinas
(Bataan). Todas estas ZFE iniciaron sus operaciones a inicios de los aos 1970,
empezando con manufactura textil como industria dominante. El ensamblaje de
electrnicos fue seguido en Corea del Sur y Filipinas. Dicho autor cubri la mayor parte
de los beneficios estticos, debido a que resulta sumamente difcil, si no imposible, el
estimar de una forma aceptable los beneficios dinmicos como las externalidades
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asociadas a mejoras en las capacidades de los recursos humanos y el crecimiento
econmico del pas anfitrin.
Las TIRE para Corea del Sur, Malasia, Indonesia, Sri Lanka y China se estimaron en
alrededor del 15%, 20%, 26% y 11%, respectivamente, las cuales son, en general, superiores
a la tasa de descuento (entre 6% y 7,5% en trminos reales) aplicada en cada pas. En el caso
de Filipinas, la TIRE result negativa, lo cual indica que hay costos econmicos netos para
esta economa como consecuencia de la existencia de la ZFE analizada.
En Sri Lanka, las actividades textiles han generado rendimientos moderados. Los
dos mayores beneficios son las utilidades repartidas a los inversionistas locales y los
salarios pagados a la mano de obra local, de manera que los proyectos nuevos exceden el
costo de oportunidad.
Cuadro 4. Algunos pases asiticos: impacto de las ZFE en el bienestar
(Millones de US$ de 1982, excepto China millones de US$ de 1988
y Sri Lanka millones de R)
Categora Indonesia
a/

Corea del
Sur
a/

Malasia
a/
Filipinas
a/
Sri Lanka
b/
China
c/

Empleo 39 59 4 111 894
Ingresos por Divisas 65 72 0 94


Materias Primas Domsticas 16 3 5 18 355
Equipo de Capital Domstico 0 0 0 10 0
Impuestos y Otros Ingresos 18 11 23 10 97
Ganancias Domsticas 1122
Uso de Electricidad -13 -4 -1 -53 -271
Infraestructura y Costos Adm -85 -219 -16 -47 -764
Prstamos Domsticos 0 -147 0 0 0
Valor Presente Neto 40 -225 15 143 1433 58,6
Tasa Interna de Retorno (%) 15 -3 26 28 23 10,7
Tasa Social de Descuento (%) 7,5 7,5 7,5 7,5 6,0 7,5
Vida del Proyecto (aos) 25 25 25 25 15 25
Fuente:
a/
Warr (1989);
b/
Jayanthakumaran y Weiss (1997) y
c/
Chen (1993).
En China, los altos rendimientos atribuidos a la ZEE analizada (Shenzhen) son
afectados por los supuestos acerca del mercado laboral que se utilicen, con diferenciales
salariales entre un 56% y un 36% entre firmas dentro y fuera de las ZFE, lo cual gener
un rango para la TIRE que va desde un 7,5% (en el primer caso) hasta un 2,5% (en el
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segundo). Las mayores fuentes de beneficios fueron las remuneraciones de la mano de
obra, la generacin de divisas extranjeras, los ingresos tributarios y la formacin tcnica
de la mano de obra; la distribucin de utilidades a inversionistas locales result
prcticamente insignificante, excepto en Sri Lanka.
43
Por su parte, McCallum (2011), haciendo un anlisis descriptivo del impacto de
las ZFE, indica que stas han jugado un papel central en el crecimiento y la liberalizacin
de la economa china. En los aos 1980, se dio la introduccin de las ZFE, no slo con la
atraccin de IED sino con la experimentacin de tcnicas modernas de gestin
empresarial, incluyendo la administracin de recursos humanos. De acuerdo con dicho
autor, el desarrollo de las ZFE en China se da en tres olas, la primera es entre 1980 y
1990, cuando se inicia la liberalizacin y la introduccin del capitalismo en China. Este
perodo se inici con cuatro Zonas Econmicas Especiales (ZEE). La segunda etapa se
dio entre 1990 y 1999, se desarrollaron 58 Zonas de Desarrollo (ZD), 52 Zonas de Alta
Tecnologa (ZAT) y 60 ZEE; asimismo, en esos aos, el xito generado en las ZEE hizo
que las autoridades provinciales, sin necesidad de pasar por el poder poltico central,
desregularan reas en sus jurisdicciones, con el fin de facilitar el desarrollo de negocios y
la atraccin de IED. La tercera etapa se inicia con en el tiempo previo a la incorporacin
de China a la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) en 2001. A partir de ese
momento, una serie de ZFE se establecieron para fomentar las exportaciones y ejecutar
una Estrategia de Desarrollo a la Occidental en China. El ingreso de China a la OMC
signific una importante entrada de IED para ese pas, cuando en el resto del mundo las
tendencias de este tipo de inversiones estaban en descenso (McCallum, 2011, pp. 6-7).

Tal como sugiere McCallum (ibid.), aunque no hay suficientes datos para
respaldo, es de esperar que estos flujos masivos de IED a China hayan contribuido a su
alto crecimiento econmico, lo cual sera parte de los beneficios que, para esta sociedad
anfitriona como un todo, han generado las ZEE en dcadas pasadas. Otro de los
beneficios es el crecimiento del empleo, que se ha triplicado entre 1995 y 2005. No slo
ha crecido en cantidad sino tambin la atraccin de profesionales y trabajadores
calificados. Debe mencionarse tambin que los salarios en las ZEE eran inicialmente muy

43
Donde, para 1988, alrededor del 56% de las empresas de ZFE tenan capital mixto -local y extranjero-, en tanto un
12% estaba constituido por capital local y el restante 32% de las empresas era de capital extranjero, segn indica
J ayanthakumaran (ibid., p. 62)
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superiores a los de empleos similares fuera de ellas; sin embargo, la reduccin en este
diferencial salarial es un indicador de que las reformas hacia la liberalizacin de la
economa han ido ms all del rgimen de ZEE. En general, los salarios se han
incrementado significativamente desde 2003-2004 debido al fuerte crecimiento
econmico y a la reduccin en la fuerza laboral en las zonas urbanas donde estn las
ZEE. En referencia al desarrollo social y los encadenamientos hacia la economa
domstica, el autor mencionado concluye que, sin lugar a dudas, las ZEE en China han
atrado cantidades masivas de IED. Sin embargo, es vlido preguntarse si stas han
abierto (o si, por el contrario, han retrasado) el camino hacia el proceso de liberalizacin
de la economa, dado que, al generalizarse los incentivos a la inversin a todo tipo de
inversionista (est o no en las ZEE) en 1991, prcticamente anulando las ventajas
relativas de competitividad que posean las ZEE, la IED lleg al pas ms aceleradamente
que antes de ese cambio de polticas en los incentivos.
Otro de los pases mencionados en el estudio de McCallum (ibid.) es Sudfrica,
donde los sindicatos han retenido su poder en el gobierno y, adems, han logrado mantener
a las empresas de ZFE responsables ante los empleados. Sin embargo, la estrategia para
generar ganancias importantes o para atraer suficiente IED al pas ha fallado. Mientras las
maquilas en Honduras y las ZEE en China fueron diseadas principalmente en puertos con
los mximos niveles de industrializacin, en Sudfrica se trat de usar a las Zonas de
Desarrollo Industrial (ZDI) como instrumentos para catalizar el desarrollo social en lugares
con bajos niveles de industrializacin, donde, precisamente por ese nivel de desarrollo, los
inversionistas extranjeros no tendran ningn inters de establecerse.
Por eso, un prerrequisito bsico para el desarrollo social por medio de las ZFE es
que stas logren encadenamientos al interior de la economa anfitriona, de manera que
exista cierto grado de reciprocidad entre los beneficios otorgados a los inversionistas y
los nexos o negocios que ellos desarrollen en el largo plazo. Si bien los encadenamientos
no surgen espontneamente, se requiere, por un lado, una base industrial domstica
mnima con la cual las empresas extranjeras puedan iniciar relaciones comerciales e
industriales en el largo plazo y se genere el descubrimiento de ideas nuevas e
innovadoras; y, por otro, aplicar polticas que apoyen el clima de inversin, sin destruir
los incentivos privados de los inversionistas en aras de generar redistribuciones sociales
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basadas en conceptos intervencionistas Keynesianos. La lgica del mercado debe ser
respetada y el caso de Sudfrica es un ejemplo de lo que no deben hacer los gobiernos
para tratar de extraer beneficios econmicos ms all de los que son razonables en este
tipo de esquemas.
En relacin con los encadenamientos, como lo indica McCallum (ibid.), stos
pueden ser desarrollados en el largo plazo y, as, la economa anfitriona podra ser
catalizada, beneficiada econmicamente de una forma ms integral, reduciendo el efecto
enclave de las ZFE y permitiendo mayores externalidades (spillovers) domsticamente.
Sin embargo, en la prctica eso no es fcil pues, por lo general, los gobiernos no tienen la
voluntad poltica (o el conocimiento) para adoptar polticas de fomento de
encadenamientos de una forma efectiva.
Sin embargo, uno podra preguntarse si el hecho de que las ZFE sean concebidas
como esquemas temporales y de excepcin -que, en principio, podran cambiar o ser
extendidas a todo el pas, como sucedi en China o en Honduras- podra significar para
las empresas transnacionales ubicadas en ZFE una barrera o falta de estmulo a la
generacin de encadenamientos en las empresas de la economa local, si para ello
requieren invertir importantes cantidades de recursos econmicos y tiempo, buscando
elevar sus estndares de calidad y otros tipos de asuntos de gestin corporativa, los cuales
pueden perderse si en un futuro (mediano plazo) los beneficios de las ZFE cambian.
Aqu, cabe sugerir analizar las experiencias de pases del sudeste asitico en cuanto a la
generacin de encadenamientos productivos con empresas locales.
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III. Metodologa de ACB para las ZFE en Amrica Latina y el Caribe
En esta seccin se presenta la metodologa propuesta para el anlisis de las ZFE a
ser aplicada en ALC para llevar a cabo los Anlisis de Costo-Beneficio (ACB).
A. El anlisis costo-beneficio para la valoracin y evaluacin
de proyectos

En los ACB asociados a un proyecto de inversin, se parte de los flujos
financieros valorados a precios de mercado para llegar al ACB econmico. Este ajuste de
precios de mercado a precios econmicos (o precios de eficiencia) busca reflejar el valor
para la sociedad como un todo de los insumos utilizados as como de los productos
generados por el proyecto. Conviene, en este punto, aclarar el significado de este tipo de
anlisis y para ello debe citarse a Campbell y Brown (2003, pp. 1-2):
"El anlisis costo-beneficio social es un proceso de identificar, medir y comparar
los beneficios y costos sociales de un proyecto de inversin o programa. Un programa es
una serie de proyectos ejecutados en un perodo de tiempo con un objetivo particular
como visin. El proyecto o proyectos referidos pueden ser pblicos -llevados a cabo por
el sector pblico- o privados. Ambos tipos de proyectos necesitan se valorados para
determinar si representan un uso eficiente de los recursos. Proyectos que representan un
uso eficiente de los recursos desde un punto de vista privado pueden generar costos y
beneficios a un grupo de individuos ms all del generado a sus dueos privadamente.
Por ejemplo, un proyecto privado puede pagar impuestos, proveer empleo para quienes
de otra forma estaran desempleados, as como producir contaminacin. Estos efectos
son denominados costos y beneficios sociales para distinguirlos de los costos y retornos
puramente privados del proyecto. El anlisis costo-beneficio social es utilizado para
valorar proyectos privados desde el punto de vista social, as como para valorar
proyectos pblicos.

El papel del analista de costo-beneficio es proveer informacin al tomador de
decisiones -el oficial que realiza la valoracin o evaluacin del proyecto. Se utiliza la
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palabra "valorar" (to appraise) en un sentido prospectivo, refirindose al proceso de
decidir si, del todo, los recursos a ser asignados al proyecto deberan o no ser de hecho
asignados a ese proyecto. Se utiliza la palabra "evaluar" (to evaluate) en un sentido
retrospectivo, refirindose al proceso de revisar el desempeo de un proyecto o
programa. Al estar el anlisis costo-beneficio principalmente enfocado en proyectos
llevados a cabo por el sector pblico, el tomador de decisiones normalmente ser un
funcionario pblico actuando bajo la direccin de un ministro. Es importante entender
que el anlisis costo-beneficio debe ser til para guiar el proceso de toma de decisiones,
no para suplantarlo. El papel del analista es ofrecer informacin relevante al tomador de
decisiones acerca de la magnitud y distribucin de beneficios y costos, as como
potencialmente contribuir a generar una opinin pblica informada y debate sobre el
proyecto. El tomador de decisiones considerar los resultados del anlisis, as como otra
informacin, en el momento de llevar el proceso hasta la decisin final. El papel del
analista es proveer una valoracin (appraisal) o una evaluacin (evaluation) y no
adoptar una posicin a favor o en contra del proyecto en cuestin". (Traduccin libre)
El ACB econmico (o ACB social, como tambin se le conoce), requiere ajustes a
los precios de mercado de los bienes o servicios pues ellos reflejan el efecto de
distorsiones existentes y, en consecuencia, no reflejaran el costo de oportunidad de su
uso o consumo; en otras palabras, al existir distorsiones, dichos precios no reflejan el
valor de los bienes o servicios en su siguiente mejor uso alternativo para la sociedad en su
conjunto. De acuerdo con Brent (2006, p. 5), dentro de las tcnicas de ACB, existen
importantes diferencias entre los anlisis financieros y los econmicos o sociales:
"La palabra social es utilizada en la literatura para referirse a tres diferentes
aspectos de un ACB. Primero, es utilizada para denotar la idea de que estn incluidos en
la evaluacin los efectos del proyecto sobre los individuos en la sociedad, no solamente
sobre las partes involucradas (los consumidores y productores del proyecto). Por ejemplo,
todos seran afectados si el proyecto causara algn tipo de impactos ambientales. Segundo,
es utilizada para reconocer que los efectos sobre la distribucin estn siendo incluidos en
los efectos asociados a la eficiencia. Sin los efectos distributivos se estara realizando una
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evaluacin econmica en lugar de una social. Finalmente, es utilizada para enfatizar que
los precios de mercado no siempre son buenos indicadores de la disponibilidad a pagar
por parte de los individuos. Un precio social, por tanto, significara que el precio de
mercado est siendo ajustado para incluir los efectos que el mercado no incorpora o lo
hace solo imperfectamente". (Traduccin libre)
Estos precios ajustados, con el fin de reflejar sus costos de oportunidad para la
sociedad en su conjunto, se denominan Precios Sombra. Por ejemplo, en caso existir un
salario mnimo (por encima del salario que prevalecera en ausencia de este tipo de
regulaciones), ese sera el precio del recurso humano a utilizar en un ACB privado o
financiero, pues reflejara el costo financiero en que incurrira el inversionista
privadamente al contratar ese recurso. Sin embargo, en un ACB econmico, el precio del
trabajo a ser considerado para los efectos del clculo del costo de oportunidad sera un
salario sombra que refleje la escasez relativa de este recurso para la economa como un
todo. En el caso de que hubiera desempleo importante de la mano de obra requerida por
ese proyecto de inversin evaluado, el salario sombra sera inferior al salario de mercado
pues el primero reflejara el salario al cual este recurso estara en disponibilidad de ser
contratado en un mercado sin distorsiones.
En un ACB financiero o privado, se presume que el proyecto se va a dar en un
horizonte de tiempo en el futuro, para lo cual se trata de evaluar la produccin esperada
del proyecto as como su utilizacin de insumos, esto con el fin de determinar indicadores
como el Valor Presente Neto (VPN) y la Tasa Interna de Retorno (TIR), los cuales
indicaran si el proyecto es viable desde el punto de vista privado, dadas las condiciones
de mercado o de la economa en general. Por ejemplo, si un proyecto tiene un VPN
positivo, sus costos son recuperados por los ingresos futuros, descontados por medio de
una tasa de descuento. Por su parte, si la TIR del proyecto resulta ser superior a la tasa de
rentabilidad en proyectos alternativos,
44

44
Normalmente, se utiliza la tasa de inters de mercado a la que el inversionista pondra sus fondos, ajustada por un
nivel de riesgo similar al del proyecto analizado, como punto de referencia en este tipo de comparaciones.
el proyecto sera privadamente viable. Caso
contrario, si la TIR es inferior a esa tasa de referencia, este proyecto no sera viable en el
mbito privado.
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Sin embargo, si en el momento de realizar el ACB econmico del proyecto,
sucede que hay impactos econmicos, ms all del mbito privado estrictamente
hablando, que mejoran los beneficios econmicos (o sociales) netos del proyecto, podra
darse la posibilidad de que este proyecto sea econmica o socialmente deseable para la
economa o sociedad en su conjunto, aunque financieramente en lo privado no lo sea.
Bajo estas circunstancias, depender de la sociedad (las autoridades polticas) si se le dan
los recursos financieros como subsidios o transferencias que lo hagan financieramente
viable y este proyecto sea llevado a cabo, beneficiando a la sociedad en su conjunto.
B. Modelo simplificado para ACB
En el momento de disear un modelo de ACB para la evaluacin de los
regmenes de zonas francas de exportacin (ZFE), es necesario reconocer que estos
esquemas de produccin e integracin comercial generan costos y beneficios
econmicos a los pases anfitriones.
Descripcin del modelo de ACB para las ZFE en ALC
Un modelo de ACB es una simplificacin de la realidad, como todo modelo en
Economa. Dado que, en la actualidad, el rgimen de ZFE en cualquier pas de ALC est
en ejecucin, debe hacerse un anlisis contrafactual, pensando en tratar de simular los
flujos de beneficios y costos econmicos, basndose en informacin histrica reciente,
con el propsito de estructurar dichos flujos de una forma similar a la que tendra la
implementacin de un proyecto de inversin.
Seleccin del numerario. Los flujos de beneficios y costos deben ser expresados en una
unidad de cuenta que no se vea alterada por procesos inflacionarios (por ejemplo, en US$
constantes del ao base), para lo cual se debera utilizar un ndice de precios relevante a
esa unidad de cuenta seleccionada (en el caso de US$, sera, por ejemplo, el ndice de
Precios al Consumidor de EE.UU.).
45
No obstante la utilizacin de valores en trminos reales (eliminndoles el efecto
inflacionario), para hacer comparables los flujos de ingresos y costos de un proyecto, el


45
En este caso, podra ser el All Urban Consumers - (CPI-U), US City Average (2010=100), cuya fuente es
ftp://ftp.bls.gov/pub/special.requests/cpi/cpiai.txt
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ACB requiere poner sus respectivos componentes en una misma unidad de medida o
numerario. El numerario a utilizar en el ACB puede ser definido de dos maneras: (a)
Moneda a Precios Domsticos o (b) Moneda a Precios Internacionales. En el primer
caso, los ajustes a los precios internacionales se hacen por medio del cociente Tipo de
Cambio Sombra (TCS) -que refleja el precio que tendra la moneda internacional en
trminos de moneda domstica si las distorsiones (impuestos y subsidios al comercio)
fueran eliminadas
46
En el segundo caso, al utilizar la valoracin a precios internacionales como
numerario, los precios de los bienes transables no se ajustaran, sino los de los bienes y
servicios no transables. Los precios de estos bienes y servicios se ajustaran por medio del
Factor Estndar de Conversin (FEC).
a Tipo de Cambio Oficial (TCO). En este caso, los precios de los
bienes transables se incrementaran por el factor (1+Premio FX), encarecindolos con
respecto al valor de los bienes no transables, para reflejar las distorsiones de la economa
domstica. Esta metodologa de valoracin de los ingresos y costos econmicos es la
sugerida por Dasgupta et al. (1972).
47
La razn para utilizar el cociente entre el tipo de cambio sombra y el tipo de
cambio de mercado (TCS/TCO = 1+Premio FX) o, alternativamente, el FEC =
1/(1+Premio FX), requiere una breve explicacin. De acuerdo con Gittinger (1982, pp.
243-247), en una economa con distorsiones al comercio internacional, los precios
frontera (internacionales en US$) de los bienes transables -si fueran convertidos a
moneda domstica utilizando el TCO- hara que stos fueran relativamente baratos en
relacin con los bienes no transables, ocasionando una valoracin incorrecta en trminos
econmicos pues el TCO no refleja el costo de oportunidad de las divisas. Para hacer esta
correccin en el precio relativo de los bienes transables, debe utilizarse el TCS en el
momento de trasladar estos precios de moneda internacional a moneda domstica, con el


46
En el caso de la demanda de divisas, las restricciones a las importaciones (aranceles) la reducen, ocasionando un tipo
de cambio de mercado "artificialmente" ms bajo vis-a-vis el que hubiera prevalecido en una situacin sin estas
distorsiones. En tanto que los subsidios netos a las exportaciones hacen que la oferta de exportaciones sea mayor y, por
lo tanto, la oferta de divisas sea correspondientemente ms alta, ocasionando una reduccin en el tipo de cambio de
mercado, comparado con la situacin sin estas distorsiones. De esta forma, para pases con distorsiones al comercio
internacional, el TCS tiende a ser mayor a su valor de de mercado. Para una revisin de la literatura sobre el TCS, se
sugiere Arias y Cspedes (1989) y Gittinger (1982).
47
El FEC busca ajustar el valor de los bienes y servicios no transables, pasndolos de su valoracin en moneda domstica
a su valor equivalente en moneda internacional. De acuerdo con Gittinger (ibid., p. 249), si TCS =TCO*(1+Premio FX).
As, tal como lo indican Squire van der Tak (1975, p. 93), FEC =TCO/TCS o, lo que es equivalente, FEC =1/(1+Premio
FX), donde Premio FX se refiere al premio del valor de la moneda con relacin al TCO.
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propsito de que los bienes transables sean relativamente ms caros (por el monto del
premio existente implcito en el TCS).
48
Si, por el contrario, se define como lo que se desea es convertir los precios de los
bienes y servicios no transables en moneda domstica, lo que debe hacerse es reducir sus
valores relativos al multiplicarlos por el FEC, equivalente a 1/(1+Premio FX), con el fin
de abaratarlos en relacin con los precios internacionales de los transables.

49
Dejando de lado aspectos tcnicos relacionados con las tcnicas ms estndar del
ACB, se procede a comentar y sugerir algunas ideas sobre los flujos de costos y beneficios.
No obstante,
en la prctica la seleccin del numerario no afectara los resultados del ACB, siempre
que, en su aplicacin, haya consistencia con la valoracin de los flujos de beneficios y
costos al aplicar cualquiera de estas metodologas. En el presente estudio se adopta este
numerario (valores a precios internacionales) para efectos del modelo ACB.
Costos econmicos. En cuanto a los costos a ser considerados en un ACB, puede
mencionarse la inversin en infraestructura realizada en las reas o parques industriales
que albergan a una determinada ZFE. Fuera de los parques en s mismos, las inversiones
en infraestructura pblica hecha con recursos del Estado podran ser incluidas dentro de
los costos del rgimen de ZFE. Por ejemplo, si un rea geogrfica particular requiere la
construccin de carreteras, puertos o aeropuertos, este tipo de inversiones podra ser
asignado (mediante algn criterio de razonabilidad en su asignacin) pues podra darse el
caso que no toda la inversin en este tipo de infraestructura debe ser absorbida por las
ZFE como costo econmico para los efectos de un ACB. Si bien puede ser que no todo
este tipo de inversin debe ser catalogado como costos del rgimen, una parte de esto s
los beneficiara y, por tanto, sera aconsejable el prorratear con base en un criterio como
la proporcin del valor agregado de las ZFE en el PIB del pas anfitrin. A esto debe
tambin sumarse el costo de la agencia de atraccin de inversiones (sea pblica o

48
Por ejemplo, si el precio de un bien transable es de 10 unidades de moneda internacional, TCO =1, el Premio FX se
estima en 0,10 y, por lo tanto, el TCS =TCO*(1+Premio FX) =1,10; entonces, el precio de dicho bien transable en
moneda domstica sera de 11 unidades.
49
Por ejemplo, si el precio de un bien no transable es de 10 unidades de moneda domstica, el Premio FX se estima en
0,10 y, por lo tanto, el FEC =0,909, equivalente a 1/(1+Premio FX); entonces, el precio de dicho bien no transable en
moneda internacional sera de 9,09 unidades, suponiendo un TCO =1 y, por tanto, un TCS =1,1.
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privada) al pas anfitrin, el cual es parte de los esfuerzos del Estado para atraer este tipo
de empresas a sus ZFE.
Otro costo econmico a ser asignado de esta forma para los efectos de un ACB en
las ZFE es la inversin o gasto pblico que hace el pas anfitrin en sus instituciones
educativas, especialmente cuando las empresas en este tipo de regmenes realizan una
fuerte demanda de recursos humanos con cierto grado de calificacin (media y alta). De
esta forma, por ejemplo, los gastos en la educacin tcnica o vocacional, as como otros
tipos de educacin como la parauniversitaria (incluso la universitaria), podran asignarse
como costos indirectos al rgimen de ZFE.
Otro punto a tomar en cuenta en relacin con los costos econmicos de este tipo
de esquemas es el hecho de que, generalmente, las ZFE otorgan incentivos fiscales y
exoneraciones a las empresas que se instalen en el pas, lo cual debe ser considerado
como un costo para el pas anfitrin, pues esos son ingresos que el Estado, y la sociedad
como un todo, deja de percibir. Un argumento normalmente planteado en contra de los
incentivos fiscales y las exoneraciones otorgadas a estas empresas es que si no se les
hubiera dado este incentivo ellas no habran llegado al pas. Sin embargo, si bien ese
argumento puede tener alguna validez (dado que las empresas, adems de incentivos,
buscan tener acceso a recursos productivos -incluidos los humanos-, lo que hace a un
determinado pas atractivo para sus inversiones, ms all de las exoneraciones), una vez
tomada la decisin de establecerse en el pas anfitrin, dichos incentivos son
efectivamente un costo econmico para el pas en su conjunto y, por tanto, deben ser
incorporados, en la medida de lo posible, dentro de los ACB.
Beneficios econmicos. Las ZFE tambin generan beneficios para los pases anfitriones.
Entre los principales beneficios generados por las ZFE se encuentran los premios pagados
a la mano de obra o recursos humanos contratados que, por lo general, son importantes en
trminos relativos.
Otro posible beneficio es la compra, por parte de estas empresas, de insumos a
suplidoras locales ubicadas fuera del rgimen de ZFE. Sobre estas compras locales, debe
indicarse que si bien dichas compras pueden ser de magnitudes importantes relativamente,
en la prctica stas podran estar sobrevaloradas por el hecho de que los bienes y servicios
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comprados fuera del rgimen de ZFE podran tener un alto componente importado y entre
mayor sea ste, menor ser el valor agregado generado al interior de la economa nacional.
En este sentido, si bien las compras locales son un beneficio, estas cifras deberan ser
depuradas para contabilizar slo el valor agregado nacional que ellas generan.
Otros beneficios para el pas anfitrin son los impuestos pagados localmente,
dentro de los cuales, quiz, el impuesto sobre la renta sea uno de los ms importantes en
ZFE con varios aos de funcionamiento (por ejemplo, 10 o ms) pues al inicio del
funcionamiento de estos regmenes es cuando se dan las exoneraciones de este tipo de
impuesto. Sin embargo, eventualmente, stos empiezan a aplicarse a estas empresas y, a
partir de ah, se generan beneficios. Asimismo, en algunos pases los regmenes de ZFE
requieren que las empresas incorporadas dentro de stos paguen un canon o tarifa por
disfrutar de ese estatus y esos pagos deben ser vistos como beneficios para el pas
tambin. Si las empresas de ZFE generaran algn otro pago a la sociedad anfitriona (al
Estado, a las municipalidades, a las instituciones pblicas), estos deberan ser
considerados beneficios econmicos del rgimen.
Estimacin de beneficios netos. Partiendo de las consideraciones previas referentes a
Numerario, Costos Econmicos y Beneficios Econmicos de los regmenes de ZFE, debe
indicarse la frmula de clculo sugerida como modelo para la estimacin de los
Beneficios Econmicos Netos, de la siguiente forma:
(BN
t
)
0
= [RemSal
t
*DifSal + ComprasLoc
t
*ComponenteNac *Mult + ImpuestoZFE
t
+ CanonZFE
t
]
[ InvZFE
t
+ (InvInfraPb
t
+ InvEduPb
t
) * AjShareVA
ZFE
+ GastoAgIED
t
] * FEC
ExenZFE
t
,
y
(BN
t
)
1
= [RemSal
t
*DifSal + ComprasLoc
t
*ComponenteNac *Mult + ImpuestoZFE
t
+ CanonZFE
t
]
[ InvZFE
t
+ ( InvInfraPb
t
+ InvEduPb
t
) * AjShareVA
ZFE
+ GastoAgIED
t
] * FEC ,
donde
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(BN
t
)
0
: Beneficios Econmicos Netos del ao t, incluyendo exoneraciones de
impuestos a las ZFE como costo econmico para el pas anfitrin;
(BN
t
)
1
: Beneficios Econmicos Netos del ao t, excluyendo exoneraciones de
impuestos a las ZFE como costo econmico para el pas anfitrin;
RemSal
t
: Remuneraciones Salariales de Empresas de ZFE del ao t;
DifSal: Diferencial Salarial de ZFE respecto del Mercado Fuera de ZFE;
ComprasLoc
t
: Compras Locales de Bienes y Servicios por parte de ZFE en el ao t;
ComponenteNac: Componente Nacional de las Compras Locales;
Mult: Multiplicador del Gasto para una Economa Abierta, calculado como 1/(1
PMC +PMI), donde PMC y PMI son, respectivamente, las propensiones marginales a
consumir (basado en el consumo privado) y a importar del pas anfitrin;
50
ImpuestoZFE
t
: Impuestos Pagados al Estado, Municipalidades, en el ao t;
CanonZFE
t
: Canon o Tarifa pagada por Empresas de ZFE al Estado en el ao t;
InvZFE
t
: Inversiones en Parques de ZFE en el ao t;
InvInfraPb
t
: Inversiones en Infraestructura Pblica en el ao t;
InvEduPb
t
: Inversiones en Educacin Pblica en el ao t;
AjShareVA
ZFE
: Ajuste por el Share del Valor Agregado de ZFE en el PIB del
Pas Anfitrin;
GastoAgIED
t
: Gastos Totales de Agencia de Atraccin de IED al Pas Anfitrin;
ExenZFE
t
: Exenciones de Impuestos Aplicados a Empresas de ZFE en el ao t; y
FEC: Factor Estndar de Conversin para expresar valores en dlares a precios
internacionales (numerario es dlares frontera).
Los resultados obtenidos mediante esta frmula de clculo de los Beneficios
Econmicos Netos implicara que, para cada ao del horizonte del proyecto (por ejemplo,
15 aos) estarn en dlares constantes de 2010 (Ao Base) y expresados en trminos del
Numerario seleccionado (en este caso, precios frontera en moneda internacional). En
consecuencia, el Valor Presente Neto Econmico (VPNE) del proyecto estar expresado
en dlares de 2010.

50
Debe tenerse presente que, si bien el multiplicador terico es intuitivo y relativamente fcil de conceptualizar, en la prctica,
puede suceder que los clculos de las propensiones marginales no sean sencillos o que la combinacin de ellas resulte en un
multiplicador del gasto cercano (o incluso inferior) a 1, en caso de que dichas propensiones sean similares entre s.
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La Tasa Interna de Retorno (TIRE) que resulte ser una tasa real, corregida por
efectos de la inflacin internacional (en este caso, de EE.UU.). Se sugiere aplicar una
Tasa Social de Descuento (TSD) del 12% como tasa de preferencia temporal para los
efectos del clculo del VPN; sin embargo, otras podran ser aplicables, dependiendo de lo
que usen diversos pases para esta TSD. No obstante, si se deseara realizar anlisis
comparativos entre los pases de ALC, lo ideal es utilizar la misma TSD o que sta se
encuentre en rangos razonablemente cercanos a la de los dems pases.
I nformacin histrica de las ZFE
Al aplicar un modelo de ACB como el descrito anteriormente, deben adoptarse
una serie de criterios o supuestos para hacer factible el clculo de los flujos de beneficios
y costos asociados a un "proyecto" de ZFE como el de inters en el presente documento.
En esta seccin se har una descripcin de dichos criterios sin entrar en demasiado detalle
pero dando una idea de lo que se requiere en trminos de informacin histrica, por
ejemplo, para el perodo 2001-2010.
Al pensar en un ACB de los regmenes de ZFE en ALC, debe tenerse presente que
se requiere informacin base por parte de las entidades o instituciones encargadas de
administrar este rgimen. Esta informacin debe ser utilizada para estimar tanto los
costos como los beneficios asociados al rgimen de ZFE.
Lo ideal, en este sentido, sera tener una serie histrica con informacin sobre
inversiones en los parques que albergan a las ZFE (sean stas pblicas o privadas), IED
atrada al pas canalizada a las ZFE, as como todas las transacciones que anualmente
hacen estas empresas con la economa anfitriona (remuneraciones y dems beneficios
pagados a los recursos humanos, compras locales, impuestos pagados, compras locales y
cnones pagados al Estado por las empresas de ZFE si los hubiere, etctera), esto, por
ejemplo, para el perodo que va desde el 2001 hasta el 2009 2010.
Deben estimarse las inversiones histricas acumuladas y asignarlas como si se
hubieran realizado efectivamente en el Ao Base (Ao 0) para efectos del modelo de
ACB. Esto debido a que, los flujos monetarios/econmicos deben cumplir con la lgica
de una inversin. Para realizar un proyecto, el inversionista incurre en los costos
(inversiones) al inicio del mismo esperando recibir beneficios futuros que compensen
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tales costos. Los beneficios del proyecto no necesariamente se vern desde el inicio del
proyecto sino que estos, por lo general, ocurren en aos futuros (por ejemplo, a partir del
segundo o tercer ao) y se prolongan por la vida til del proyecto. De esta forma, en el
caso del ACB de las ZFE, es vlido suponer que se asignaran inversiones al proyecto al
inicio (Ao Base) y se esperara recibir los beneficios asociados con la atraccin de
empresas al rgimen de ZFE, por ejemplo, a partir del segundo o tercer ao de ejecucin
del proyecto. Podra pensarse, incluso (debido a que las agencias de atraccin de IED
tienen diferentes grados de eficiencia en esta tarea) que haya casos en ALC donde los
beneficios del proyecto deberan empezar a asignarse (recibirse) a partir del tercer o
cuarto ao a partir del ao base. Esto depende del pas especficamente, lo cual debe ser
definido sobre una base caso por caso.
Para el tratamiento de la inversin de infraestructura en parques de ZFE, es claro
que sta es un costo econmico del pas anfitrin y, como tal, sus valores acumulados en
los aos previos al ao base deberan asignarse a este ao para simular que sta se llev a
cabo en ese momento. Estas inversiones deben ser estimadas en caso de no tener registros
disponibles de la inversin histrica acumulada.
En lo referente a la inversin en infraestructura pblica (carreteras, puertos,
aeropuertos), sta debe ser asignada de una forma razonable y proporcional al impacto de
las ZFE en la produccin interna del pas anfitrin, por ejemplo, utilizando el porcentaje
que representa el valor agregado de ZFE en el PIB para el ao previo a la base (por
ejemplo, a 2009, si partimos de que la base es 2010). Adems, las carreteras incluidas
deberan ser aquellas que estn en las cercanas de los parques y que permiten llevar su
produccin desde las ZFE hasta los puertos de embarque (martimos o areos). El mismo
criterio del valor agregado como porcentaje del PIB del pas anfitrin debera ser
utilizado para prorratear (asignar proporcionalmente) las inversiones en los puertos
martimos y los aeropuertos.
Un criterio similar debe ser aplicado al asignar los gastos pblicos del pas
anfitrin en educacin pblica que, razonablemente, pueden ser imputados como costos
en los que incurre la economa domstica para tener a disponibilidad de las empresas en
las ZFE (as como las locales). En este sentido, por ejemplo, deberan estimarse los costos
del Estado en la educacin pblica tcnica y parauniversitaria, utilizando como factor de
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imputacin (prorrateo) el porcentaje del valor agregado de las ZFE en el PIB, como se
indic previamente.
Asimismo, debe disponerse de informacin relacionada con los gastos de la
agencia encargadas de la atraccin de IED hacia las ZFE, as como de otras instituciones
de apoyo a esta tarea, sean stas de carcter pblico o privado.
Finalmente, deben conocerse los montos de las exoneraciones o exenciones de
impuestos (renta, valor agregado o ventas, municipales, etctera) que sern vistos como
un costo econmico (fiscal) para el pas anfitrin por la creacin de un esquema de ZFE.
Precios sombra a utilizar en el ACB de las ZFE
En los ACB se requiere utilizar algunos precios sombra para cumplir con los
estndares de la tcnica de costo-beneficio econmico. Uno de estos precios es el salario
sombra que refleja el costo de oportunidad para el pas anfitrin de la mano de obra
empleada en las ZFE. En el tanto en que el salario sombra sea inferior al salario promedio
de mercado para el tipo de mano de obra demandado por las empresas de ZFE en el pas
anfitrin, ello generar beneficios econmicos para la sociedad en su conjunto pues el
pas estara vendindole a las empresas de ZFE fuerza laboral a un salario de mercado
que es superior al salario prevaleciente en el mercado fuera de las ZFE. En este sentido,
entre mayor sea el premio salarial (salario de mercado salario sombra), mayores seran
los beneficios generados por las ZFE.
Otro de los parmetros a ser utilizados como precio sombra es el del premio del tipo
de cambio sombra (TCS) sobre el tipo de cambio oficial (TCO). Como se mencion en la
Seccin "Descripcin del modelo de ABC", dicho premio puede definirse como
(1+Premio FX) =TCS/TCO. Este sera utilizado en el caso de que se defina como
numerario la moneda domstica. Sin embargo, si el numerario se define como moneda
internacional, el parmetro a utilizar sera el denominado Factor Estndar de Conversin
(FEC), definido como FEC =1/(1+Premio FX), donde el Premio FX se refiere al monto
que representan las distorsiones de precios a lo interno de la economa domstica con
relacin a los precios internacionales.
Otro de los parmetros claves a ser utilizados es el de la Tasa Social de Descuento
(TSD), la cual refleja la tasa de preferencia temporal para la sociedad anfitriona en su
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conjunto. Aunque esta tasa de descuento podra ser estimada para cada pas sobre una
base caso por caso, normalmente lo que suele hacerse es tomar una TSD de referencia y
no invertir tiempo y esfuerzo en tratar de estimarla. Por ejemplo, para el caso de Costa
Rica, esta TSD sera del 12%, segn se aplica en la evaluacin econmica de proyectos
por parte de MIDEPLAN.
51
Estimacin de beneficios netos
La utilizacin de esta tasa se debe a que as se ha establecido
por la experiencia con organismos financieros internacionales.
Una vez definido el horizonte temporal para el proyecto de ZFE, tal como se ha
sugerido previamente en este documento, se procede a disear el modelo ACB, por medio
de una hoja de Excel. El objetivo de esta hoja electrnica es disear una matriz de
beneficios y costos econmicos para cada uno de los aos del horizonte temporal del
ACB, incorporando la informacin histrica relevante al Ao Base, haciendo las
correspondientes transformacin de los flujos de costos y beneficios a sus valores a
precios internacionales (numerario seleccionado), utilizando para ello los precios sombra
o el FEC (as como cualquier otro factor de conversin o precio sombra ms especfico
requerido para la transformacin de valores de mercado a valores econmicos o de
eficiencia, como lo requieren las tcnicas del ACB), cuyas estimaciones que deben
hacerse sobre una base caso por caso, como se ha mencionado previamente.
Para los flujos futuros de costos y beneficios, se parte de la informacin histrica
existente y se deben aclarar cules seran los supuestos para proceder a proyectar, para los
aos siguientes al Ao Base y hasta el final del proyecto, las cifras de dichos costos y
beneficios. Con esto concluido, se procede, entonces, al clculo de los principales
indicadores del ACB, como lo son el Valor Presente Neto Econmico (VPNE), la Tasa
Interna de Retorno Econmica (TIRE) y la Razn Beneficio-Costo (definida como el
cociente del valor presente de los beneficios y el valor presente de los costos del
proyecto), as como cualquier otro indicador de inters particular para el pas anfitrin
cuyo rgimen de ZFE sea analizado.


51
Vase MIDEPLAN (2010, p. 53).
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C. Aplicacin al caso de las ZFE en Costa Rica
Esta metodologa de anlisis costo-beneficio es aplicada al rgimen de las zonas
francas de exportacin en Costa Rica, con el propsito de demostrar su utilidad y
factibilidad en trminos prcticos.
Estimacin de beneficios netos de las ZFE en Costa Rica
En el caso particular de Costa Rica, se tienen identificados los siguientes rubros
como beneficios que el rgimen de ZFE le generan a la sociedad como un todo:
Salarios, cargas sociales y otros beneficios pagados a los trabajadores:
Estas cifras se obtuvieron de PROCOMER para los aos 2001-2009 y
estn expresadas en US$. Una vez convertidas a US$ de 2010, se supuso
que la relacin de este componente a la inversin total de las empresas en
el perodo 2009-2001 se mantendra igual al valor de dicho cociente para
el 2009 (18,81%), sobre la base de la atraccin de IED a ZFE que se
estim que crecera en un 5,41% anual para los aos del modelo ACB
(2012-2025), que representa el promedio (geomtrico) anual de
crecimiento de las inversiones en el rgimen de ZFE en el perodo 2009-
2001.
52

52
De esta forma, dado que, para el 2009, la IED en ZFE (excluyendo las inversiones de las administradoras de los
parques de ZFE) fue de US$2.436 millones de 2010, se estima que para 2010 sta sera de US$2.568 millones, de
US$2.707 millones para 2011 y as sucesivamente creciendo a una tasa de 5,41% anual hasta el 2025. Sin embargo,
esto debe aparecer en la hoja electrnica, para efectos del modelo ACB, a partir del 2012, dado el supuesto de que en
2010-2011 no hay atraccin de inversiones. An as, las inversiones para el 2012 parten de un total proyectado para ese
ao equivalente a US$2.854 millones de 2010.
As, para el 2012, este total de remuneraciones se estim en
US$536,91 millones de 2010. A estos flujos de gastos (remuneracin a los
recursos humanos de las empresas del rgimen de ZFE) se les aplic el
premio salarial (esto es, un 55,8%) que, de acuerdo con informacin de
CINDE, sera el que existe sobre el salario de mercado para calificaciones
similares en empresas fuera de ZFE. Esto hace que el beneficio econmico
de las ZFE por remuneraciones de sus empleados no sea el monto total de
estas sino el 55,8%, dado que es razonable suponer que esta mano de obra
no estara desempleada en ausencia de las empresas del rgimen de ZFE.
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Estos beneficios, sin embargo, no apareceran en este modelo ACB hasta
el tercer ao del proyecto.
53
Componente Nacional de las Compras Locales de Bienes y Servicios: Las
cifras de gasto nacional (compras locales) se obtuvieron de PROCOMER
para los aos 2001-2009 y estn expresadas en dlares. Al igual que con
las remuneraciones, se trat de mantener constante el porcentaje que
representan las compras locales de 2009 (esto es, 12,27%) en relacin con
la proyeccin de llegada de inversiones, segn se explic en el punto
anterior. Adicionalmente, se les hace un ajuste al multiplicarlas por el
componente nacional,
Las remuneraciones se supone que estn
valoradas en el numerario (moneda a precios internacionales).
54
Impuesto sobre la Renta Pagado al Estado: Estas cifras se obtienen de
PROCOMER para los aos 2001-2009 y estn expresadas en dlares.
Luego de pasarlas a dlares de 2010, se procede a hacer la proyeccin de
estos ingresos para la economa domstica utilizando como base la
con el fin de extraerles el componente importado
y lo que quede (esto es, el 31,58% del total de compras locales para cada
ao) sera una aproximacin al valor agregado nacional en dichas
compras. Para el modelo ACB as aplicado, este beneficio no aparecera
hasta el 2012 (tercer ao del proyecto, por las razones de rezago en la
llegada de empresas transnacionales al pas, tal como se indic en el punto
previo). Las compras locales ya estaran valoradas a precios
internacionales (numerario). Asimismo, el multiplicador del gasto para
una economa abierta (Mult) para el caso particular se estim muy cercano
a 1, pues las PMC y PMI fueron de 0,3668 y 0,3279, respectivamente,
dando como resultado que en el caso particular costarricense dicho
multiplicador fuera estimado en 1,0404, por lo cual se determin no
proceder con este ajuste y mantenerlo en su valor terico de 1.

53
Segn conversaciones con ejecutivos de CINDE, este es el promedio aproximado de tiempo que una empresa
transnacional tardara en instalarse en Costa Rica despus de que se le hiciera la First Time Presentation por parte de ellos.
54
De acuerdo con datos del rea de Estadsticas de Bienes y Comercio del Banco Central de Costa Rica (BCCR), el
componente nacional de las compras locales hechas por empresas de ZFE sera del 31,58% a 2009. Este porcentaje
surge de revisar la cuenta de produccin del Rgimen de Zonas Francas, generada por el BCCR, y sacar del consumo
intermedio total el consumo intermedio importado, lo cual da como resultado el consumo intermedio nacional para el
Rgimen de ZFE en su conjunto, para el ao ms reciente disponible (2009).
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proporcin de dichos impuestos sobre el total de Salarios, Cargas Sociales
y Otros Beneficios que pagan las ZFE.
55
Canon pagado a PROCOMER: Las cifras de este rubro se obtuvieron de
PROCOMER para el perodo 2009-2001 y la proyeccin para los aos del
horizonte temporal del ACB se hizo con base en la tasa (geomtrica) anual
de crecimiento para dicho rubro estimada en dicho perodo. As, para el
2012, el rubro estimado del canon sera de US$9,36 millones de 2010.
Este rubro estara valorado ya en trminos del numerario.
As, el total de impuestos sobre la
renta pagados por estas empresas se estim en US$16,59 millones para
2011. Este beneficio aparecera hasta el 2012. Estos impuestos estaran ya
valorados en trminos del numerario seleccionado.
Por otro lado, los rubros que, para este anlisis costo-beneficio particular, se
han identificado como costos econmicos para la economa domstica como un todo
son los siguientes:
Inversin en infraestructura realizada en las instalaciones fsicas de las
ZFE: En referencia a este punto, se obtuvo informacin en PROCOMER
sobre las inversiones acumuladas de las administradoras de los parques de
ZFE en Costa Rica y se determin que esta podra ser una variable que
aproximara las inversiones histricas en infraestructura hechas por el pas
en este tipo de instalaciones fsicas. A partir de esta informacin, al
acumulado de inversiones en parques de ZFE de 2009
56

55
Para el 2009, esta proporcin se estim en 3,09%. De esta forma, el clculo de los impuestos sobre la renta pagados
por las empresas de ZFE para la proyeccin durante los aos 2012-2025 se realiz tomando como base las
remuneraciones a la mano de obra contratada por estas empresas.
(US$332,25
millones), se sum el promedio anual de inversiones en 2002-2009
(US$29,47 millones), para dar un total acumulado de inversiones en
parques de ZFE de US$361,73 millones de 2010 asignadas al Ao Base
(2010). De ah en adelante, se asign el monto de US$29,47 millones
como inversin anual para los aos 2011-2025 (ltimo ao del horizonte
56
A las cifras de inversin acumulada (esto es, el acervo de inversiones) a 2009 se les ajust su valor a dlares de 2010.
Luego se estim el promedio anual de inversiones (esto es, el flujo) en 2002-2009, dando por resultado US$29,47
millones de 2010 como inversin promedio anual en parques de ZFE.
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temporal en este ACB). Estas inversiones estaran valoradas en trminos
del numerario (moneda a precios internacionales), pues las
administradoras de ZFE cuentan, al igual que las empresas de ZFE, con
exoneraciones de impuestos.
Inversiones en Infraestructura Pblica Nacional: Este rubro est
compuesto por tres partes (sumando un total de US$132,09 millones de
2010 asignados al Ao Base y un monto de US$13,31 millones asignados
a los aos de la proyeccin):
o Carreteras: El clculo es un poco complicado, pero bsicamente lo
que se hizo fue estimar las inversiones acumuladas en las
carreteras General Caas y la Radial Santa Ana-General Caas,
57

para el perodo 2001-2009 (esto es, US$129,54 millones de 2010).
A esto se le aplic el porcentaje del valor agregado de las ZFE en
el PIB de Costa Rica (esto es, 42,61% a 2009) para obtener una
cifra acumulada de US$50,24 millones de 2010, los cuales se
asignaran a 2010 (Ao Base). Adicionalmente, para el perodo de
proyeccin 2011-2025, se tom la informacin de los costos de
mantenimiento de la red nacional de carreteras, segn los nuevos
contratos aprobados por la CGR recientemente a agosto de 2011;
58

57
Las estimaciones se refieren al valor de las obras de ampliacin de la carretera General Caas ms el mantenimiento
estimado por ao de las carreteras de Heredia y Alajuela ms relevantes para las ZFE (US$135,76 millones de 2010).
Se incluye el mantenimiento anual de las carreteras ms relevantes para las ZFE del GAM. Estas inversiones para el
periodo 2001-2009, se estimaron en aproximadamente US$50,24 millones de 2010 los cuales se asignaron al Ao Base
(2010). Esta cifra se obtuvo de multiplicar el monto global de inversin y mantenimiento en el periodo 2001-2010 (esto
es, US$143,93 millones de 2010). La fuente de los informes y anuarios revisados es la Direccin de Planificacin
Sectorial del Ministerio de Obras Pblicas y Transportes (MOPT), el Consejo Nacional de Concesiones (CNC) y el
Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI).

tomando en cuenta, para ello, slo el costo proporcional a la
superficie de carretera que ms probablemente seran utilizadas por
las empresas de ZFE. As, para 2011-2025, se estima un costo
econmico de mantenimiento de US$4,22 millones de 2010. Estos
58
El monto total de estos contratos de mantenimiento de la red nacional es de US$32,61 millones de 2010 para los aos
2011-2013 (tres aos), por lo cual el costo promedio por ao se estimara, con base en estos datos, en US$10,87
millones de 2010. De esto, la correspondiente proporcin atribuida (prorrateada) a las ZFE sera el equivalente a
US$4,63 millones de 2010 por ao.
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clculos ya transformaron las cifras al numerario seleccionado
(moneda a precios internacionales) por medio del FEC.
o Aeropuertos
o
: Estas inversiones incluyen a todos los aeropuertos del
pas. Sin embargo, est dominado casi en su totalidad por las
inversiones en el Aeropuerto Internacional J uan Santamara (AIJ S).
El monto se estim en US$91,18 millones de 2010 en el perodo
2001-2009; de los cuales, haciendo prcticamente los mismos
clculos mencionados en el caso de las carreteras, se lleg a un
monto para el Ao Base de US$35,36 millones de 2010. Para el
perodo de proyeccin 2011-2025, se asign el promedio de
inversiones del perodo 2009-2001 (esto es, US$3,93 millones de
2010). Estos clculos ya transformaron las cifras al numerario
seleccionado (moneda a precios internacionales) por medio del FEC.
Puertos
Inversin en Educacin Pblica: En lo referente a educacin pblica, en el
caso de Costa Rica, se incluyeron dos componentes como asignables al
rgimen de ZFE (sumando un total de US$229,11 millones de 2010 para el
Ao Base y US$45,82 millones para los aos de la proyeccin):
: Estas inversiones incluyen a todos los puertos del pas,
particularmente el de Caldera y los del Atlntico. El monto se
estim en US$119,86 millones de 2010 en el perodo 2001-2009;
de los cuales, haciendo prcticamente los mismos clculos
mencionados en el caso de carreteras, se lleg a un monto para el
Ao Base de US$46,49 millones de 2010. Para el perodo de
proyeccin 2011-2025, se asign el promedio de inversiones del
perodo 2009-2001 (esto es, US$5,17 millones de 2010). Estos
clculos ya transformaron las cifras al numerario seleccionado
(moneda a precios internacionales) por medio del FEC.
o Presupuesto de los Colegios Tcnicos Profesionales (CTP): Se
logr obtener informacin del Ministerio de Educacin Pblica
(MEP) para el presupuesto del III Ciclo y Educacin Diversificada
Tcnica (esto es, los CTP) para el perodo 2010-2006, los cuales
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representaron aproximadamente unos US$219,40 millones de 2010
asignados al Ao Base como costo prorrateado hacia las ZFE y
ajustados al numerario seleccionado por medio del FEC. Adems,
para los aos de proyeccin, se aplic la tasa (geomtrica) de
crecimiento anual de estos gastos en trminos reales entre 2010 y
2006 (esto es, 10,9% anual) partiendo de US$48,66 millones de
2010 para 2011, tambin ya prorrateados a ZFE y ajustados al
numerario seleccionado por medio del FEC.
o Aporte del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) a los CTP: Por
medio de la Ley 7372 el INA hace aportes de su presupuesto anual
a los CTP que le presenten proyectos de mejoras a su
infraestructura educativa. Para el perodo 2010-2006, estos aportes
acumulados, valorados al numerario y prorrateados a las ZFE
alcanzaron un monto de US$9,71 millones de 2010, los cuales se
asignaron al Ao Base; adems, para el perodo de proyeccin
(2011-2025), se asign un monto anual con crecimiento a la tasa
(geomtrica) durante 2010-2006 (esto es, 3,7% anual), partiendo de
un valor asignado en 2011 de US$2,10 millones de 2010. Estas
cifras ya estn expresadas en el numerario seleccionado por medio
del FEC.
Presupuesto de las Agencias de Promocin de Inversiones: Este rubro se
obtuvo de la Coalicin Costarricense de Iniciativas de Desarrollo (CINDE)
y de PROCOMER, quienes comparten las labores de atraccin de IED al
pas. La proyeccin para el futuro (2011-2025) se hizo con base en la tasa
de crecimiento (geomtrica) anual de la suma global de este presupuesto
para el perodo 2008-2001 (esto es, 1,8% anual). Se tom 2008, y no 2009,
porque para este ltimo ao, se registr una baja muy sensible en el
presupuesto de CINDE, lo cual puede ser coyuntural y, quiz, la
estimacin de la tasa de crecimiento a 2008 refleje mejor el
comportamiento de estos presupuestos al futuro. Para el Ao Base, se
asign el monto de US$1,74 millones de 2010 y para los aos de
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proyeccin se aplic la tasa de crecimiento del 1,8% anual. Estas cifras ya
estn ajustadas al numerario seleccionado por medio del FEC.
Exoneraciones de Impuestos a Empresas en ZFE: Esta informacin se
obtuvo de PROCOMER para los aos 2001-2009 y se componen de los
siguientes rubros: (a) Impuesto sobre la Renta exonerado; (b) Aranceles y
Ley 6946 exonerados; (c) Impuestos de ventas por compras de bienes y
servicios exonerados; (d) Gastos de PROCOMER en la administracin del
rgimen. En relacin con las exoneraciones, es importante indicar que
tcnicamente no parece haber un criterio nico para determinar si stas
deben o no incluirse entre los costos econmicos del rgimen de ZFE para
el pas anfitrin. En vista de ello, se realizan dos estimaciones de los
beneficios econmicos netos: (i) una estimacin de los indicadores del
ACB incorporando las exoneraciones de impuestos como costos
econmicos (BN
t
0
); y (ii) otra sin incorporarlas dentro de dichos costos
(BN
t
1
). En la estimacin del primer caso (i), se supuso que durante el Ao
Base (2010) y el siguiente ao (2011), el proyecto no debera tener
asignacin de exoneraciones pues, en teora, y siendo consistentes con los
supuestos del modelo, durante los primeros dos aos del proyecto no hay
atraccin de empresas a las ZFE. Bajo estos supuestos, las exoneraciones
aparecen incorporadas como costos econmicos solamente a partir del ao
2012. Estas cifras no necesitan ajustarse por el FEC pues estn expresadas
ya en moneda internacional. En la estimacin del segundo caso (ii), las
exoneraciones no aparecen en ningn ao como costos a incorporar en el
ACB y, por lo tanto, los beneficios econmicos netos en este escenario
seran mucho mayores que en el segundo.
Si bien se han identificado estos rubros de beneficios y costos econmicos a
incorporar en el ACB, estos no incorporan algunos otros aspectos de beneficios que son
difciles de identificar/estimar, tales como: (a) Impacto de la inversin extranjera directa
sobre el crecimiento econmico del pas anfitrin; (b) Impacto de la incursin en nuevas
tecnologas (como la electrnica, robtica, nanotecnologa) en las mejoras del recurso
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humano va mejoras curriculares en las universidades; (c) Impacto de la
transnacionalizacin de los recursos humanos sobre la generacin de empresas nacionales
como consecuencia de la transferencia de conocimiento y aprovechamiento de las redes
(networking) y (d) Mejoras en los estndares de calidad de las empresas locales con
encadenamientos en empresas de ZFE. Entre posibles costos no incluidos en las
estimaciones del modelo de ACB estn los impactos ambientales, especialmente en
industrias altamente intensivas en el uso de recursos naturales (sin embargo, no es el caso
de Costa Rica).
Finalmente, uno de los parmetros mencionados en esta seccin es el FEC, que se
utiliza para convertir cifras a precios domsticos en montos a precios internacionales
(numerario seleccionado). El FEC se estim siguiendo las indicaciones de Little y
Mirrlees (1974, pp. 217-219) al indicar que este factor se puede interpretar como el
cociente de la produccin a precios sin impuestos y la produccin a precios de mercado
(con impuestos incluidos). En este contexto, al observar la informacin del BCCR, se
podra aproximar este parmetro por medio del cociente entre la produccin a precios
bsicos y la produccin a precios de mercado. Esto fue lo que se hizo y el resultado fue
que, para el ao 2009, este cociente era de 0,9101.
Resultados del anlisis costo-beneficio a las ZFE de Costa Rica
Llegados a este punto, el primer modelo ACB, caso (i) recin comentado, puede
ser estimado de una forma relativamente sencilla, por medio de la matriz de datos
debidamente alimentada y procesada de acuerdo con los supuestos y criterios
mencionados en las Secciones A y B de la presente seccin.
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Cuadro 5. Costa Rica: ACB del rgimen de ZFE, incorporando
exoneraciones como Costos
(Millones de US$ de 2010)
Componentes del Impacto
Factores de
Conversin
Perodo de Anlisis 2010-2025
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2020 2025
Base


A. Beneficio Econmico Bruto ZFE a Nivel Nacional - - 912,96 962,85 1.015,49 1.071,04 1.398,42 1.827,41
1. Salarios, Cargas Sociales y Otros Beneficios ZFE 0,558 - - 536,91 565,97 596,60 628,89 818,52 1.065,32
2. Compras Locales por parte de Empresas de ZFE 1,000 - - 350,10 369,04 389,02 410,07 533,72 694,65
3. Impuestos Pagados Localmente (Renta) 1,000 - - 16,59 17,49 18,44 19,43 25,29 32,92
4. Cnones Pagados por Empresas ZFE al
Gobierno/Estado
1,000 - - 9,36 10,35 11,44 12,65 20,90 34,53
B. Costo Econmico ZFE a Nivel Nacional 724,66 95,23 421,44 444,79 469,73 496,38 660,20 892,08
5. Inversin Acumulada en Infraestructura para Parques
de ZFE
1,000 361,72 29,47 29,47 29,47 29,47 29,47 29,47 29,47
6. Inversin en Infraestructura Pblica Nacional 0,910 132,09 13,31 13,31 13,31 13,31 13,31 13,31 13,31
6.1 Carreteras 0,910 50,24 4,22 4,22 4,22 4,22 4,22 4,22 4,22
6.2 Aeropuertos 0,910 35,36 3,93 3,93 3,93 3,93 3,93 3,93 3,93
6.3 Puertos 0,910 46,49 5,17 5,17 5,17 5,17 5,17 5,17 5,17
7. Inversin en Educacin Pblica Nacional 0,910 229,11 50,68 56,06 62,02 68,62 75,94 126,29 210,51
7.1 MEP-CTPs (Incluye III Ciclo en caso de tenerlo
incorporado)
0,910 219,40 48,66 53,97 59,85 66,37 73,61 123,48 207,14
7.2 INA-Inversiones en CTPs (Ley 7372) 0,910 9,71 2,01 2,09 2,17 2,25 2,33 2,80 3,37
8. Presupuesto Agencias de Promocin de Inversiones 0,910 1,74 1,77 1,80 1,83 1,87 1,90 2,08 2,27
9. Exoneraciones a Empresas de ZFE 1,000 - - 320,80 338,16 356,46 375,75 489,05 636,51
C. Beneficio Econmico Neto ZFE a Nivel Nacional


10. Beneficio Econmico Neto
1/
- 724,66 -95,23 491,52 518,06 545,76 574,66 738,23 935,33


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Cuadro 5. Continuacin
Componentes del Impacto
Factores de
Conversin
Perodo de Anlisis 2010-2025
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2020 2025
Base


Tasa de Social de Descuento 12,00% Porcentaje


Valor Presente Neto Econmico (VPNE) a 2010 (Ao 0) 2.959,75
Mill, US$
2010


Tasa Interna de Retorno Econmica (TIRE) 47,20% Porcentaje


Valor Presente Beneficios (VPB) a 2010 7.101,51
Mill, US$
2010


Valor Presente Costos (VPC) a 2010 4.141,77
Mill, US$
2010


Razn VPB/VPC 1.7146 Unidades


PIB a Precios de Mercado 35.831,43
Mill, US$
2010


VPNE/PIB a 2010 8,26% Porcentaje


Empleo Generado en ZFE 55.227 Unidades


Beneficio Neto/Empleo Generado en ZFE 0,0536
Mill, US$
2010


Nmero de Empresas ZFE 250 Unidades


Beneficio Neto/Empresa ZFE 11,84
Mill, US$
2010


Inversin Empresas ZFE (Excluye Administradoras) 2.568
Mill, US$
2010


Nota:
1/
Suponequelos beneficios y exoneraciones sereciben 2 aos despus derealizadalainversin inicial (2010 y 2011).
Fuente: Elaboracin propiacon baseen informacin dediversas instituciones en CostaRica.
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Tal como puede observarse en el Cuadro 5, el VPNE, en el escenario que
incorpora las exoneraciones como parte de los costos econmicos para el pas anfitrin,
result ser de US$2.959,75 millones de 2010, equivalente a un 8,26% del PIB de Costa
Rica para el Ao Base (2010) y la Razn Beneficio-Costo result de 1,71. Asimismo, la
TIRE se estim en 47,20%, el beneficio econmico neto por empresa se estima, en
trminos del valor presente neto al Ao Base, US$11,84 millones constantes de ese ao y
el beneficio neto por empleado result ser de aproximadamente unos US$53.600 dlares
constantes de 2010.
Por otra parte, del Cuadro 6 puede observarse que, al hacerse la estimacin del
modelo ACB en un escenario en el que no se incorporan las exoneraciones de impuestos
como parte de los costos econmicos del rgimen de ZFE para el pas anfitrin -esto es,
el caso (ii)- el VPNE resulta ser de US$5.446,80 millones de 2010, equivalente a un
15,20% del PIB costarricense para el Ao Base (2010) y la Razn Beneficio-Costo se
estim en 4,29. As, al tenerse mayores beneficios econmicos netos -en comparacin
con el caso (i), donde se incorporaban las exoneraciones como costos econmicos-, en el
caso (ii), la TIRE se estim en 67,36%, el beneficio econmico neto por empresa se
estima, en trminos del valor presente neto al Ao Base, US$21,80 millones constantes
de ese ao y el beneficio neto por empleado result ser de aproximadamente unos
US$98.600 constantes de 2010. El comparativo de estos indicadores puede observarse en
los Grficos 2 y 3.
En resumen, las estimaciones de los ACB para los dos escenarios mencionados
previamente indican que, en trminos econmicos, el "proyecto" del rgimen de las zonas
francas de exportacin en Costa Rica ha resultado relativamente beneficioso para la
sociedad en su conjunto. Su rentabilidad es comparable con (e incluso superior a) la
reportada por otros estudios similares para algunas economas asiticas. Debe mencionarse
que, en vista de que estimar las externalidades y dems beneficios no pecuniarios
atribuibles a las ZFE (tales como mejora en las capacidades de los recursos humanos, as
como en la transferencia de tecnologa asociado a los encadenamientos con empresas
locales) es una tarea difcil y requerira otras investigaciones, estas estimaciones de los
beneficios del rgimen de las zonas francas de exportacin son aproximados.
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Cuadro 6. Costa Rica: ACB del rgimen de ZFE, sin incorporar
exoneraciones como costos
(Millones de US$ de 2010)
Componentes del Impacto
Factores de
Conversin
Perodo de Anlisis 2010-2025
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2020 2025
Base


A. Beneficio Econmico Bruto ZFE a Nivel Nacional 1.425,94 - - 912,96 962,85 1.015,49 1.071,04 1.398,42 1.827,41
1. Salarios, Cargas Sociales y Otros Beneficios ZFE 0,558 458,39 - - 536,91 565,97 596,60 628,89 818,52 1.065,32
2. Compras Locales por parte de Empresas de ZFE 1,000 946,46 - - 350,10 369,04 389,02 410,07 533,72 694,65
3. Impuestos Pagados Localmente (Renta) 1,000 14,17 - - 16,59 17,49 18,44 19,43 25,29 32,92
4. Cnones Pagados por Empresas ZFE al Gobierno/Estado 1,000 6,92 - - 9,36 10,35 11,44 12,65 20,90 34,53
B. Costo Econmico ZFE a Nivel Nacional 675,72 724,66 95,23 100,64 106,63 113,27 120,63 171,15 255,57
5. Inversin Acumulada en Infraestructura para Parques de
ZFE
1,000 332,25 361,72 29,47 29,47 29,47 29,47 29,47 29,47 29,47
6. Inversin en Infraestructura Pblica Nacional 0,910 14,68 132,09 13,31 13,31 13,31 13,31 13,31 13,31 13,31
6.1 Carreteras 0,910 5,58 50,24 4,22 4,22 4,22 4,22 4,22 4,22 4,22
6.2 Aeropuertos 0,910 3,93 35,36 3,93 3,93 3,93 3,93 3,93 3,93 3,93
6.3 Puertos 0,910 5,17 46,49 5,17 5,17 5,17 5,17 5,17 5,17 5,17
7. Inversin en Educacin Pblica Nacional 0,910 53,21 229,11 50,68 56,06 62,02 68,62 75,94 126,29 210,51
7.1 MEP-CTPs (Incluye III Ciclo en caso de tenerlo
incorporado)
0,910 51,01 219,40 48,66 53,97 59,85 66,37 73,61 123,48 207,14
7.2 INA-Inversiones en CTPs (Ley 7372) 0,910 2,20 9,71 2,01 2,09 2,17 2,25 2,33 2,80 3,37
8. Presupuesto Agencias de Promocin de Inversiones 0,910 1,71 1,74 1,77 1,80 1,83 1,87 1,90 2,08 2,27
9. Exoneraciones a Empresas de ZFE 1,000 273,88 - - - - - - - -
C. Beneficio Econmico Neto ZFE a Nivel Nacional


10. Beneficio Econmico Neto
1/
750,22 -724,66 -95,23 812,32 856,22 902,22 950,42 1,227,28 1,571,85


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Cuadro 6. Continuacin
Componentes del Impacto
Factores de
Conversin
Perodo de Anlisis 2010-2025
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2020 2025
Base


Tasa de Social de Descuento

12,00% Porcentaje


Valor Presente Neto Econmico (VPNE) a 2010 (Ao 0)

5.446,80
Mill, US$
2010


Tasa Interna de Retorno Econmica (TIRE)

67,36% Porcentaje


Valor Presente Beneficios (VPB) a 2010

7.101,51
Mill, US$
2010


Valor Presente Costos (VPC) a 2010

1.654,71
Mill, US$
2010


Razn VPB/VPC

4,2917 Unidades


PIB a Precios de Mercado

35.831,43
Mill, US$
2010


VPNE/PIB a 2010

15,20% Porcentaje


Valor Agregado ZFE/PIB 42,61%


Valor Agregado Nacional aplicado a Compras Locales de ZFE 31,58%


Empleo Generado en ZFE 52.344 55.227 Unidades


Beneficio Neto/Empleo Generado en ZFE 0,0143 0,0986
Mill, US$
2010


Nmero de Empresas ZFE 246 250 Unidades


Beneficio Neto/Empresa ZFE 3,0497 21,80
Mill, US$
2010


Inversin Empresas ZFE (Excluye Administradoras) 2.436 2.568
Mill, US$
2010


Nota:
1/
Suponequelos beneficios y exoneraciones sereciben 2 aos despus derealizadalainversin inicial (2010 y 2011).
Fuente: Elaboracin propiacon baseen informacin dediversas instituciones en CostaRica.
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Grfico 2. Indicadores del ACB aplicado al rgimen de ZFE en Costa Rica
(Porcentajes)

Fuente: Elaboracin propia con base en informacin de diversas instituciones en Costa Rica.
Grfico 3. Indicadores del ACB aplicado al rgimen de ZFE en Costa Rica
(Millones de US$ de 2010)

Fuente: Elaboracin propia con base en informacin de diversas instituciones en Costa Rica.
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I V. Reflexiones finales
Las ZFE en ALC han sido relevantes para la estrategia de desarrollo de la regin.
De hecho, estos regmenes iniciaron su existencia a finales de los aos 1960 cuando an
las polticas de desarrollo de la mayora de los pases de la regin aplicaba un modelo
basado en sustitucin de importaciones.
Es claro que la aplicacin de polticas de atraccin de IED debe ir acompaada de
polticas de integracin comercial y eliminacin de distorsiones domsticas para que las
bondades del modelo se materialicen. La IED, por medio de la transferencia de
tecnologas, mejoras en los estndares de calidad y mejoras en las capacidades de los
empleados, entre otros beneficios no pecuniarios, puede generar ganancias importantes
para los pases anfitriones.
De ah que las ZFE, si bien inician con el esquema de economa de enclave, deben
promover polticas que permitan surgir las ideas (self discovery, en el sentido de
Hausmann y Rodrik) y las innovaciones (new ideas, en el sentido de Romer) y, de esta
forma, superar el enclave donde se ubican las empresas transnacionales para generar un
desborde de conocimientos, mejoras tecnolgicas, mejores prcticas internacionales,
hacia la economa domstica, por medio de los encadenamientos (backward linkages) con
estas empresas.
Este proceso de desborde de las externalidades ocurre con ms facilidad cuando los
pases siguen polticas de apertura y liberalizacin comercial internacional, cuando hay
reformas que fomentan las polticas hacia la generacin de encadenamientos hacia atrs con
las empresas domsticas y, sobre todo, cuando los recursos humanos estn disponibles en
las cantidades y calidades requeridas por las empresas de ZFE, as como las domsticas.
Esto ltimo le permitira al pas ir avanzando en los escalones del desarrollo econmico al
fomentar el desarrollo de nuevos productos de exportacin, diversificar los mercados de
destino y generar, de paso, un mayor valor agregado, redundando, as, en mayores
beneficios sostenibles en el largo plazo para la economa anfitriona.
De la revisin de algunos casos de pases en ALC pueden extraerse algunas
lecciones relevantes para efectos de poltica:
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El rgimen de ZFE no necesariamente resulta exitoso slo por efecto de
los incentivos otorgados por ley. El caso de Repblica Dominicana resulta
ser ilustrativo. La razn es que no parece haber logrado suficientes
beneficios econmicos en trminos del premio salarial y las compras
locales. El caso de Santa Luca contrasta con Repblica Dominicana y
J amaica, al haber creado las condiciones para la generacin de
encadenamientos entre las ZFE y la economa domstica.
La aplicacin de estrategias de atraccin de IED basadas en salarios bajos
y oferta de recursos poco calificados puede resultar como una etapa inicial
en el proceso de desarrollo, pero en el mediano plazo se debe promover
atraccin de IED en actividades de mayor valor agregado y contratacin
de mano de obra de mayor calificacin, con el fin de ir subiendo en los
peldaos de la cadena de valor. Los casos de Repblica Dominicana y
J amaica son evidencia de ello.
El caso de las ZFE en Costa Rica, analizado en el presente estudio, resulta
muy rentable en trminos de los beneficios econmicos para el pas como
un todo. La TIRE se ha estimado entre un 47,20% y un 67,36% en
trminos reales y un VPN relativo entre el 8,26% y el 15,20% del PIB de
2010, para los dos escenarios mencionados (casos i y ii, respectivamente).
Los principales rubros de beneficio son originados por el premio salarial y
el componente nacional de las compras locales. Esta rentabilidad pudo
haber sido relativamente baja en los inicios del rgimen de ZFE (de
acuerdo con el ACB para el programa PIE elaborado en 1990 y que
report una TIRE de alrededor del 16,8% en trminos reales), lo cual
puede ser un indicador de que, en los ltimos 20 aos, las ZFE han
logrado de, cierto modo, romper las barreras del modelo de enclave y han
generado impactos por medio del desborde de sus beneficios hacia la
economa domstica. Este grado de rentabilidad econmico del rgimen de
ZFE en Costa Rica es incluso comparable con el de los casos de pases
asiticos revisados en el presente documento.
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El caso de Mxico, al igual que el de Repblica Dominicana, tiene la
particularidad de no haber generado importantes encadenamientos hacia la
economa domstica. Las maquilas mexicanas cumplieron su objetivo de
dar empleo a una oferta de mano de obra poco calificada, pero no parecen
haber logrado xito en la generacin de mayor valor agregado. Parece que
an, a pesar de un aumento en la diversificacin de sus industrias de ZFE
tales como electrnica, siguen apegadas al modelo de enclave, al basarse
en la industria del ensamble de artefactos. Asimismo, la mano de obra no
parece haber mejorado su calificacin, precisamente, quiz, porque la
mano de obra ms demandada en las ZFE es la no calificada.
Honduras y Nicaragua pueden estar sufriendo el mismo problema de
Repblica Dominicana, al depender de atraccin de IED en sectores
intensivos en mano de obra no calificada y con pocos encadenamientos
hacia la economa domstica.
En trminos generales, la revisin hecha en el presente estudio indicara
que la rentabilidad econmica del rgimen de ZFE en casi todos estos
pases podra ser relativamente baja, dado que no generan gran aporte de
beneficios econmicos por va de premios salariales, compras locales e
impuestos; y, de seguro, s podran generar costos econmicos importantes
para sus respectivas economas domsticas, como exoneraciones y gastos
en infraestructura. Esto es, con la excepcin de Costa Rica, donde, como
se ha reportado, la razn de los beneficios econmicos a sus costos estn
en el orden de 1,71 (es decir, en trminos del VPN, los beneficios
econmicos superan a sus correspondientes costos en aproximadamente un
70% al Ao Base del ACB).
Un aspecto a mencionar, sin embargo, es que los incentivos fiscales pueden
hacerse sumamente costosos para los pases anfitriones y, si bien son tambin
importantes para la atraccin de IED, tambin deben tomarse en cuenta en las
posibles reformas de los regmenes de ZFE. Con ello, podra evitarse el que
stos sean insostenibles para el pas como un todo en el futuro.
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Inversiones pblicas en educacin e infraestructura son importantes para
los regmenes de ZFE y no debe olvidarse (como pudo haber pasado en
Repblica Dominicana) que un recurso humano bien calificado es una
condicin necesaria para subir los peldaos hacia el desarrollo basado en
exportaciones de alto valor agregado.
Sera deseable que en los pases de ALC se hicieran ms estudios sobre el impacto
de las ZFE en la economa anfitriona, utilizando las tcnicas de ACB. Con ello se tendra
una base de comparacin (benchmark) que sera de mucha utilidad para la toma de
decisiones y plantear reformas de poltica en el futuro cercano.
Si bien el ACB toma en cuenta beneficios que podran considerarse de tipo
pecuniario para las economas anfitrionas, hay otros beneficios no pecuniarios que
pueden darse en el proceso de avance de las etapas ms simples de los esquemas de ZFE
hacia las ms avanzadas, por ejemplo aumento en la calificacin de los recursos humanos
por efectos de estar en ambientes transnacionales altamente competitivos, transferencia
tecnolgica por medio de los encadenamientos productivos (backward linkages), las
nuevas ideas y el autodescubrimiento. Sin embargo, este otro tipo de beneficios requieren
mayores estudios de investigacin para determinar su impacto en trminos de los
beneficios para la economa anfitriona.
Finalmente, en relacin con la desagregacin de los anlisis de costo-beneficio
por sectores, esto es una tarea pendiente y escapa al alcance del presente documento. Sin
embargo, la metodologa aqu presentada es aplicable tanto para las cifras agregadas del
rgimen de ZFE en general (a nivel macroeconmico) como para diversos sectores de
actividad (en el plano ms microeconmico). Lo que debe tenerse presente es que, si bien
la metodologa presentada en el presente documento es estndar, al tratar de aplicarla por
sector, los requerimientos de informacin pueden ser ms difciles de hallar y, si stos
estuvieran disponibles de una forma razonablemente confiable, debe hacerse una
verificacin de que la "suma de las partes" se aproxime razonablemente al "todo"
obtenido en el anlisis agregado, como un chequeo de consistencia. Por ejemplo, si se
divide el "todo" en cuatro sectores (Agroindustria, Industria Textil, Industria Electrnica
y Avanzada y Servicios), al final el total ponderado de las cifras que rindan los anlisis
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costo-beneficio deben ser similares a los totales correspondientes que surgen del anlisis
agregado del ACB para el rgimen de ZFE. Por lo tanto, aunque es factible aplicar esta
metodologa a un ACB desagregado (por sector), deben tenerse presente estos chequeos
de consistencia y, de esta forma, extraer conclusiones y recomendaciones sobre los
sectores de actividad de las inversin extranjera directa que resulte de mayor impacto
para el pas anfitrin.
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Promocin de encadenamientos productivos PyMEs-EMATs con
referencia al caso de Costa Rica
Thelmo Vargas-Madrigal
59
I. Introduccin

La globalizacin econmica -estimulada por los avances en la tecnologa de la
informacin y las comunicaciones, la liberacin de las cuentas de capital y la reduccin
de barreras arancelarias- ha movido las inversiones hacia los pases donde los costos de
produccin y las ventajas de infraestructura y polticas sean ms favorables. Con ello han
ganado todas las partes, pues se han creado importantes fuentes de trabajo en muchos
pases con incipiente poder para invertir, y el costo de los bienes y servicios se ha
reducido. No en vano, el crecimiento del comercio internacional ha sido, en general, ms
alto que el del producto interno bruto mundial.
Con la llegada de inversin extranjera directa (IED), sobre todo la dirigida al
sector industrial, los pases receptores han experimentado un cambio importante en el
nivel y la composicin de sus exportaciones y tambin de las importaciones. La llegada
de empresas multinacionales de alta tecnologa ha sido importante en muchos pases,
Costa Rica entre ellos, y eso llev a las autoridades econmicas y polticas a buscar la
forma de promover encadenamientos productivos entre dichas empresas y las pequeas
empresas locales, a efecto de aumentar el contenido local de las exportaciones.
El objetivo del presente escrito es presentar someramente la experiencia del
proyecto Costa Rica Provee, que se inici a principio de la dcada del 2000 con la
colaboracin financiera y tcnica del Fondo Multilateral de Inversiones y del Gobierno de
Costa Rica y -a la luz de la experiencia recogida luego de una dcada de operacin-
sugerir posibilidades de mejora.
El resto del documento est organizado de la siguiente forma: la Seccin II
muestra los esfuerzos de Costa Rica por pasar del modelo de sustitucin de

59
Asociado, Academia de Centroamrica.
ndice
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importaciones, propio del Mercado Comn Centroamericano, a uno de apertura e
integracin ms fuerte con el comercio mundial. La Seccin III presenta las
caractersticas del Proyecto FOMIN/GdeCR para el desarrollo de vinculaciones PyMEs-
EMATs, los componentes y principales logros en dos de ellos. La Seccin IV muestra los
principales logros y hallazgos de una evaluacin de impacto del principal componente de
dicho proyecto, cual es, el "programa piloto de proveedura" local para las empresas
multinacionales de alta tecnologa amparadas al rgimen de zona franca. La Seccin V
presenta las principales enseanzas que se han obtenido del citado proyecto de
generacin de vinculaciones y deja el campo abonado a las recomendaciones normativas,
de poltica pblica, en materia de encadenamientos, que se ofrecen en la Seccin VI
"Elementos a Considerar en una Poltica de Vinculaciones PyMEs y EMATs".
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II. De la sustitucin de importaciones a la promocin de exportaciones
Como los dems pases del rea, Costa Rica adopt a principios de 1960 un
modelo de sustitucin de importaciones, que mediante aranceles elevados a los productos
finales provenientes de fuera del rea, y exoneracin a las materias primas y bienes
intermedios, promovi la transformacin de las fbricas existentes en industrias que
suplan el mercado domstico y exportaban a los dems pases miembros del Mercado
Comn Centroamericano (MCCA). Inicialmente el crecimiento del comercio
intrarregional fue elevado, mientras se tomaba ventaja de la etapa "fcil" de la sustitucin
de importaciones, pero luego el modelo se agot, no solo porque el crecimiento quedaba
limitado por el poder de compra del MCCA, sino porque -dado el sesgo antiexportador
60
Con el fuerte deterioro de los trminos internacionales de intercambio que
experimentaron los pases no productores de petrleo a mediados de la dcada de 1970, y
la liquidez que procur el reciclaje de los "petrodlares", los pases miembros del MCCA
comenzaron a experimentar inestabilidad macroeconmica (la aparicin de los dficit
gemelos, fiscal y de cuenta corriente de balanza de pagos, alta inflacin interna que forz
devaluaciones de las monedas locales) que desemboc en lo que posteriormente se
denomin la dcada perdida.

del esquema- la calidad de la produccin no era necesariamente la ptima y ello no
permita incursionar mercados fuera del domstico.
Ante esa realidad, con el apoyo tcnico y financiero de entes multilaterales
(Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo) Costa Rica adopt tres programas
de ajuste estructural para modificar las reglas del juego fundamentales, en materia
financiera, fiscal y comercial bsicamente, para dar ms campo a la participacin del
mercado y menos al dirigismo estatal del pasado. Mediante sistemticas rebajas
arancelarias y una poltica de deslizamiento cambiario,
61

60
El sesgo consiste en que, por la exoneracin arancelaria a las materias primas/bienes intermedios y la barrera arancelaria
a los productos terminados, la rentabilidad de la produccin para el mercado domstico (Costa Rica y el resto del MCCA)
era considerablemente superior a la de la produccin para terceros mercados. Esta ventaja tambin implicaba que para
conservar importantes cuotas del mercado interno no era necesario optimizar la calidad de los productos.
Costa Rica comenz a
principios de la dcada de 1980 a moverse hacia un modelo econmico de apertura. Entre
las medidas sobresalen las siguientes:
61
Conocida como "minidevaluaciones", por la cual el tipo de cambio nominal se ajustaba peridicamente por el
diferencial entre la inflacin domstica y la de los socios comerciales.
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Ley de Zonas Procesadoras de Exportacin y Parques Industriales (1981),
que cre estmulos tributarios para compensar el sesgo antiexportador del
modelo de sustitucin de exportaciones.
Creacin de la Coalicin Costarricense de Iniciativas de Desarrollo,
CINDE (1982), entidad privada cuyo fin es coadyuvar a la atraccin de
inversin extranjera directa al pas.
Fondo de Fomento a las Exportaciones, FOPEX (1984) que pona a la
disposicin de empresas exportadoras crdito en condiciones favorables de
plazo y tasa de inters para el financiamiento de exportaciones no-
tradicionales.
Ley de Incentivos a las Exportaciones (1984), que crea los contratos de
exportacin que establece los beneficios que otorga el Estado costarricense
a quienes exporten productos no tradicionales a terceros mercados.
A lo anterior, que -como se nota -lo que se propona era bsicamente compensar
por el sesgo antiexportador del modelo de MCCA, se uni la suscripcin de programas de
ajuste estructural con el Banco Mundial/BID, que rebajaron aranceles proteccionistas y
promovieron un esquema menos dirigista, y tratados de libre comercio con importantes
socios comerciales (por ej., Mxico, Chile, Canad y, los ms recientes, que son el DR-
CAFTA y el TLC con China) los cuales constituyen pasos intermedios para llegar a un
comercio libre multilateral.
Adems de las reformas comerciales, se dio a partir de la dcada de 1980 una
serie de reformas en el rea financiera y fiscal (Mesalles y Cspedes, 2007).
Costa Rica ha sido un ejemplo de pas exitoso en la materia, pues con el cambio
de modelo econmico, a favor de la apertura, no solo aument el dinamismo del
comercio internacional, sino que comenzaron a instalarse en el pas ms compaas
multinacionales (CMNS) y, en particular, empresas multinacionales de alta tecnologa
(EMATS), cuya actividad comenz a sobrepasar la de las empresas de capital local, que
producan fundamentalmente para el mercado interno.
62

62
Y el del resto de los pases socios en el MCCA.
La adopcin de un rgimen de
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zona franca (RZF),
63
La importancia relativa de las CMNs en el comercio exterior comenz a crecer en
la dcada de 1990 y en el ao 2010 las exportaciones de bienes de las empresas acogidas
al rgimen de zona franca ascendieron a US$5.000 millones, que equivalan a un 53% de
las exportaciones totales del pas.
en el ao 1990, unida a una serie de factores estructurales (por ej.,
estabilidad sociopoltica, alto ndice de desarrollo humano, respeto por el estado de
derecho, desarrollo de las telecomunicaciones, cercana a los Estados Unidos y el poseer
un recurso humano relativamente calificado) coadyuvaron al propsito.
Grfico 1. Costa Rica: exportaciones por origen


Con el crecimiento de las exportaciones de las empresas bajo el RZF tambin
aument el valor absoluto de las importaciones, aunque no el relativo, que ms bien
disminuy. En el ao 2000 las importaciones de bienes realizadas por empresas bajo el
RZF equivalan a un 28% de las totales, mientras que en el 2010 la relacin fue del 25%.
Ello indica que el valor agregado nacional era importante. Sin embargo, si se hace la
distincin entre CMNs en general y EMATs, se observa que la intensidad de las

6363
Ley del Rgimen de Zona Franca No. 7210, publicado en La Gaceta 238 del 14 de diciembre de 1990.
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importaciones de uno y otro grupo, por cada mil dlares de exportacin promedio, difiere
sensiblemente y la de las EMATs es ms elevada que las de CMNs no-EMATs.
En Costa Rica la actividad de las EMATs ha crecido, como muestra el siguiente
cuadro, y por ello conviene concentrar nuestro anlisis en ellas.
Cuadro 1. Exportaciones de bienes de alta tecnologa como % del total
de exportaciones de bienes manufacturados
Pases 1996 2003 2010
China 8% 21% 29%
Costa Rica 6% 36% 39%
Filipinas 33% 72% 66%
Irlanda 41% 47% 26%
Malasia 44% 58% 40%
Mxico 14% 22% 19%
Singapur 50% 61% 51%
Fuente: CINDE con datos de Banco Mundial.

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III. Proyecto FOMIN/GdeCR para el desarrollo de vinculaciones
PyMEs-EMATs
Ante los importantes cambios macroeconmicos comentados, las autoridades
costarricenses, con la colaboracin del Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN),
consideraron que era conveniente adoptar un programa oficial de estmulo a la generacin
de mayores vinculaciones entre las PyMEs y las EMATs, a efectos de que los beneficios
del desarrollo pudieran ser compartidos y que las PyMEs participaran "indirectamente"
de las crecientes exportaciones. Tambin, se consider que las vinculaciones que
eventualmente desarrollaran con EMATs las estimularan a mejorar sus procesos
productivos y administrativos, a que su produccin tuviera un contenido tecnolgico
superior al del pasado, lo cual no slo era deseable per se, sino que podra ayudarles a
incrementar sus propias exportaciones.
Cualquier esquema de promocin de vinculaciones que se adoptara debera ser
voluntario, pues en el tanto fuera compulsivo podra desestimular a las partes y hasta
alejar, en vez de atraer, a las EMATs, las que podran temer perder ventaja comparativa si
su produccin ha de incorporar contenido local de piezas que podran no cumplir con sus
estndares de calidad. Adems, los lineamientos del GATT/OMC, a los cuales Costa Rica
se haba adherido en 1990, son incompatibles con esquemas compulsivos. El esquema de
promocin de vinculaciones debera ser tal que ambas partes en las transacciones que se
generen, PyMEs y EMATs, se beneficien, i.e., el esquema debe ser del tipo win-win.
Fue as como en el ao 1999 el Gobierno de Costa Rica (GdeCR) y el FOMIN
suscribieron el "Proyecto para Desarrollar Suplidores para las Empresas Multinacionales
de Alta Tecnologa", ATN/ME-6751-CR, (en lo sucesivo, Proyecto), cuyo objetivo
general es contribuir al aumento del valor agregado costarricense en la produccin de las
empresas multinacionales de alta tecnologa (EMATs) que operan bajo el rgimen de
zona franca costarricense y, como consecuencia de ello, aumentar la capacidad
tecnolgica y la competitividad de pequeas y medianas empresas domsticas (PyMEs),
as como coadyuvar a que aumenten sus exportaciones. El costo aproximado del Proyecto
fue US$1,5 milln, del cual FOMIN cubri US$900 mil y el GdeCR el resto. El perodo
de ejecucin fue del 2002 al 2005.
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El Proyecto tuvo tres componentes:
64
Componente I, Programa Piloto de Proveedura, cuyos objetivos especficos
fueron generar, durante el periodo de ejecucin del Proyecto, 45 vinculaciones de
negocios (linkages) EMATs-PyMEs, lo cual llevara a aumentar el contenido local de las
exportaciones de las EMATs y tambin las exportaciones directas de PyMEs.

Componente II, Sistema Integral de Informacin tuvo como propsito establecer
un sistema de informacin sobre oferta y demanda que facilitara la materializacin de las
vinculaciones. La informacin a suplir por el sistema sera de naturaleza pblica, pero
tendra otra de uso restringido a la Unidad Ejecutora del Proyecto.
Componente III, Creacin de la Oficina Nacional de Desarrollo de Proveedores,
denominada "Costa Rica Provee", con personera jurdica propia, la cual tena el objetivo
de asegurar la continuidad del Proyecto y de sus beneficios esperados.
Un equipo evaluador del impacto del Proyecto
65
Sobre el segundo componente, Sistema Integral de Informacin, el hallazgo es que
el sitio web que se cre (
encontr que, en efecto, se cre
en Costa Rica, bajo la figura de la Promotora de Comercio Exterior (PROCOMER), una
divisin especializada denominada Costa Rica Provee (CRProvee), que institucionaliz la
actividad, tiene apoyo financiero adecuado y que con altsima probabilidad asegura la
continuidad del Proyecto.
http://www.crprovee.com) dista mucho de lo esperado y
prcticamente la totalidad de las EMATs y PyMEs beneficiarias del Proyecto que se
entrevistaron como parte de la presente investigacin dicen no haberlo utilizado. El
esquema informtico de uso interno (SIProvee) tiene un uso activo pero muestra
deficiencias enmendables al compararlo con lo que se podra denominar mejores prcticas.
Por su importancia, el primer componente es objeto de anlisis detallado en las
secciones que siguen.


64
Cf., Academia de Centroamrica (2010).
65
Equipo de la asociacin Academia de Centroamrica, con domicilio en Costa Rica, liderado por el economista
Thelmo Vargas-Madrigal. La evaluacin de impacto se hizo a principios del 2010.
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IV. Programa Piloto de Proveedura. Logros y otros hallazgos.
El Componente I, Programa Piloto de Proveedura, constitua la esencia del
Proyecto que nos ocupa, siendo los otros dos auxiliares a este propsito. Por ello, y con el
nimo de extraer conclusiones normativas, de poltica pblica, se comenta un poco ms
extensamente los principales logros bajo dicho componente, los factores de xito y las
dificultades encontradas, todo lo cual sirve de base para las reflexiones que se presentan
en la Seccin VI.
En la ejecucin del Proyecto, CRProvee centr su atencin en coadyuvar a la
generacin de vinculaciones entre las PyMEs y las EMATs participantes en el programa,
sin necesariamente prestar atencin al contenido tecnolgico (ni, menos an, al "valor
agregado nacional") de los productos y servicios involucrados. Si bien CRProvee
recolect informacin sobre los "primeros negocios" generados entre PyMES y EMATs
bajo el Proyecto, que fueron los que consideraron fruto directo de su esfuerzo, no lo hizo
con los subsiguientes, que resultaron
66
A. Logros del Proyecto
ser ms importantes (en una relacin 63:1) que los
primeros, y que es como el impacto ulterior del Proyecto se habra de valorar. Para los
efectos de este anlisis se toman los negocios acumulados.
Nmero de vinculaciones
El Proyecto, bajo la direccin de CRProvee, bsicamente logr el nmero de
vinculaciones exitosas PyMEs-EMATs previsto, que era de 45 durante el perodo de
ejecucin (2002-2004) y a partir de all continuaron creciendo.


66
El equipo evaluador de Academia de Centroamrica obtuvo los datos de las ventas totales -i.e., primeros ms
subsecentes negocios.
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Grfico 2. Cantidad Acumulada de Primeros Negocios de PyMEs
con EMATs a travs de CRProvee

Fuente: Academia de Centroamrica (2010).
I ntensidad de compras locales de EMATs
Tambin se logr aumentar la intensidad de compras locales de las EMATS, que
constitua una de los objetivos fundamentales del Proyecto. La intensidad de compras se
define como la razn G/(G+M), donde G representa el valor de las compras locales de las
EMATs y M el de sus importaciones totales anuales. La intensidad de compras efectiva
es la que se muestra en el Grfico 3, que presenta dos ratios: el ratio sin ajustar, que
utiliza todas las categoras de bienes y servicios adquiridos por las EMATs y el segundo
(ratio ajustado) que solo considera las compras de bienes y servicios objeto de comercio
internacional (i.e., tradables). Como es de esperar, la primera es superior a la segunda
pero, desafortunadamente, ambas son bajas an, lo cual es indicativo de que existen
importantes posibilidades de mejora en esta materia, como se indica en la Seccin VI.

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Grfico 3. Compras Locales vs Compras Totales de las EMATs 2001-2008
(Porcentajes)

Notas: El ratio sin ajustar es la proporcin G/(G+M) que contiene las diferentes categoras de compras locales que utiliza
PROCOMER. El ratio ajustado es el mismo ndice pero eliminando aquellas categoras de compras locales de bienes y servicios que
no son objeto de comercio internacional (non-tradables). En uno y otro caso las compras totales se definen como compras locales ms
importaciones (i.e., G+M).
Fuente: Academia de Centroamrica (2010).
Vale destacar que cuando el Proyecto estaba en su etapa conceptual, la relacin
G/(G+M) que se tuvo en consideracin fue la de las compaas multinacionales (CMNs),
la cual era cercana al 10 % y por eso pareca factible tratar de elevarla en 5, 10 ms
puntos porcentuales al final del perodo de ejecucin del Proyecto. Sin embargo, esa
relacin (10 % en 1998) era alta porque contiene las compras de todas las CMNs,
incluidas las que operan en el sector agrcola y agroindustrial, e incluye tanto insumos y
productos transables como no transables, sin distingo del contenido tecnolgico. Cuando
la informacin se separa para conocer slo las compras de transables realizadas por las
EMATs, la relacin baja considerablemente, como muestra el grfico (y, debe recalcarse,
ms bajara si eliminaran los productos de baja tecnologa).
Aumento de exportaciones por parte de las PyMEs
Aunque, como se indic, CRProvee no emprendi actividades especficas para
apoyar las exportaciones directas de las PyMEs, stas crecieron de manera importante,
como se muestra en el Grfico 4.
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Grfico 4. Exportaciones de las PyMEs participantes en CRProvee
(Millones de US$)

Fuente: Academia de Centroamrica (2010).
CRProvee Coadyuv a la adopcin de reformas legales pro-vinculaciones
CRProvee coadyuv a la adopcin de reformas legales que facilitarn (a futuro,
pues al momento de la evaluacin de impacto ellas tenan poco tiempo de adoptadas y sus
frutos no se haban materializado an) la generacin de mayores vinculaciones. En
efecto, la Ley No. 8794, de Modificacin a ley del RZF, publicada en el Diario Oficial La
Gaceta del 22 de enero del 2010, culmin un importante esfuerzo por, en lo que interesa:
a. Extender los beneficios del RZF que vencan en el 2009, lo cual
aumentaba la posibilidad de retener CMNs y EMATs que operaban en el
pas y, adems, atraer nuevas.
b. Modificar el art. 24 de la Ley de RZF No. 7210 a efecto de que las
empresas en dicho rgimen puedan "subcontratar en el territorio
aduanero nacional parte de su produccin o de su proceso de
produccin" y para que las empresas establecidas en ZF puedan introducir
en el territorio aduanero nacional, maquinaria, vehculos o equipo
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provenientes de las zonas francas, cuando se haga con el objeto de reparar,
dar mantenimiento o modificar dichos bienes sin tener que pagar los
impuestos de internacin. Asimismo, cuando en el acuerdo de
otorgamiento se haya autorizado a la empresa la realizacin de actividades
productivas fuera del rea habilitada como zona franca, las CMNs podrn
internar temporalmente al territorio aduanero nacional la maquinaria, el
equipo, las materias y las mercancas indicadas en tal acuerdo.
C. Otros importantes hallazgos bajo el Componente I .
Otros hallazgos importantes bajo el Componente I. Programa Piloto de
Proveedura, son los siguientes:
i) En la opinin tanto de voceros de las PyMEs como las EMATs
participantes en CRProvee, el principal factor de xito de las
vinculaciones establecidas fue el que las PyMEs estuvieran (exante)
tecnolgica y gerencialmente preparadas para suplir los productos y
servicios requeridos por las EMATs.
ii) Sigui en importancia el que las EMATs tuvieran polticas, o al menos
prcticas, corporativas para bsqueda de suplidores locales.
iii) El precio de los insumos no fue importante, pero s su calidad. Esto es
obvio, porque dado el bajo componente domstico, un precio alto de
insumos prcticamente no elevara el precio del producto final de la
EMAT, pero una mala calidad s aparejara problemas para su
competitividad mundial.
iv) Las vinculaciones efectivas muestran gran concentracin a nivel de
PyMEs y, sobre todo, de EMATs. Los sectores de actividad de EMATs
que ms vinculaciones generan son el sector de equipo mdico y el
electrnico.
v) Una buena parte de los productos y servicios que las PyMEs suplen a las
EMATs son del tipo no transables, es decir, que stas deben adquirir en
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Costa Rica de todas maneras y que lo harn aun cuando no existiera un
programa como CRProvee.
vi) Antes del inicio del Proyecto se haban dado vinculaciones entre PyMEs
y EMATs, pero ellas aumentaron significativamente con la puesta en
ejecucin del Proyecto.
vii) Tanto EMATs como PyMEs manifestaron estar dispuestas a pagar a
CRProvee (si el precio es razonable) por servicios de informacin
especializada, incluyendo (en el caso de PyMEs) por capacitacin. Esto
es importante, pues constituira una fuente de financiamiento adicional, y
quiz ms sostenible, a la del presupuesto de PROCOMER, que es la que
soporta los costos de CRProvee.
viii) Las vinculaciones generadas son, a juicio de EMATs y PyMEs,
sostenibles en el tiempo, pues benefician a ambas partes en la
transaccin.
ix) Tanto EMATs como PyMEs reconocieron el importante rol de CRProvee
en coadyuvar a la generacin de vinculaciones. Tambin, su iniciativa en
pro de reformas legales que facilitaron dichos vnculos.
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V. Enseanzas del Proyecto
El Proyecto para Desarrollar Suplidores para las Empresas Multinacionales de
Alta Tecnologa deja muchas enseanzas a tener presentes para efectos de poltica
pblica. Se destacan las principales a juicio del autor:
La definicin de lnea base, tratamientos y productos esperados no es sencilla. En el
Proyecto no es fcil definir la base, tratamientos ni productos esperados. Cmo se
definen los tratamientos? 100 PyMEs son referidas a 50 EMATs? Media algn examen
de admisin,
67
Respecto al producto esperado bajo el Proyecto (output), existe la tentacin de
expresarlo como "Nuevo negocio suscrito entre PyME y EMAT" sin considerar si la
relacin se sostiene en el tiempo (en cuyo caso: por cunto tiempo?); o como
"Incremento del valor agregado nacional en las exportaciones de EMATs", lo cual es un
tanto difcil de verificar porque habra que adentrarse mucho en las cadenas de valor de
las producciones de las diferentes PyMEs -una que venda materia prima (por ej., naranja
para jugo) tiene mayor valor agregado que otra que produce empaques plsticos, donde la
resina y la maquinaria utilizada en su produccin es importada. Si el deseo fuera
concentrar las vinculaciones en bienes transables, es necesario calificarlos de previo a
reportar logros. Del mismo modo, si se desea estimular vinculaciones de productos de
mediana y alta tecnologa.
atendiendo a grado de formalidad, calidad gerencial aparente, etc., y slo
las que obtengan un puntaje mnimo son las referidas? Media capacitacin para subsanar
las debilidades detectadas? De qu tipo?, Incluye el tratamiento dar capacitacin
especfica en las reas que muestren debilidad la PyME, y asegurar que es asimilada por
los participantes?
Pero no por ser difcil ha de renunciarse al esfuerzo de ensayar una definicin
operativa de tratamientos, lnea base y productos esperados, pues si se renuncia el
proyecto perder, para todo efecto prctico, su brjula.

67
CRProvee realiza una calificacin de ingreso al Programa y en el estudio de impacto se evidenci que ella no tena
capacidad predictiva de de vinculaciones
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No todos los objetivos son justificables como poltica pblica. Cerca del final de su
perodo de ejecucin del Proyecto, y atendiendo una recomendacin del profesional que
realiz la evaluacin de medio perodo, CRProvee modific el objetivo inicial de aqul,
el contenido en el Marco Lgico, de promover vinculaciones, idealmente de mediano y
alto contenido tecnolgico, PyMEs-EMATs, para llevarlo a vinculaciones de PyMEs con
CMNs en general; sin distinguir por tecnologa de los bienes y servicios involucrados.
Con ese cambio, aparentemente simple, podran triplicarse y hasta cuadruplicarse los
logros reportados. Sin embargo, al respecto cabe plantearse una interrogante: Debe el
Estado, utilizando recursos pblicos, coadyuvar a las funciones de proveedura normales
de las CMNs, o slo debera hacerlo cuando medie alguna "falla del mercado" probada,
que justifique, en razn de externalidades positivas de su actuar, esas erogaciones?
Difcil establecer "atribucin". Si el tratamiento no se define de manera precisa,
unvoca, entonces es difcil establecer si los logros se deben al tratamiento dado bajo el
Proyecto, o si ellos se dieron independientemente de ste. En otras palabras, va a ser
igualmente difcil definir un grupo control de PyMEs (o, para el caso, EMATs) de
caractersticas idnticas a las que participaron en CRProvee pero que no recibieron su
tratamiento, como para inferir posible causalidad. As las cosas, se corre el riesgo de
atribuir a CRProvee logros que de todas manera se habran dado sin su participacin.
Difcil establecer la eficacia del Proyecto. Si no se puede establecer atribucin, tampoco
se va a poder conocer la eficacia (relacin beneficio/costo) del Proyecto, aun cuando se
tuviera informacin de su costo total. Difcil ser justificar la asignacin de recursos
financieros y de otro tipo al Proyecto que, por la restriccin presupuestaria con que opera
el Estado en pases como los centroamericanos, compiten en el sector pblico por muchos
otros usos.
Datos agregados ocultan mucha informacin. La evaluacin del Proyecto objeto de
estudio refleja que los datos agregados ocultan mucha informacin. Por ej., de siete u
ocho reas de actividad de las EMATs (e.g., electrnica, equipo mdico, agroindustria,
servicios ) dos agrupaban la mayor cantidad de vinculaciones generadas, y dentro de
ellas pocas empresas dominaban la relacin. Lo mismo se observa desde el lado de las
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PyMEs. Eso es indicativo de que hay factores micro (por ej., como se cit, el que las
empresas tuvieran polticas o al menos prcticas internas de generar vinculaciones con
empresas locales) que tenan gran peso. Tambin parece haber contado el nivel
tecnolgico de las respectivas EMATs, pues conforme ms l se elevaba, ms difcil
resulta a PyMEs costarricenses ponerse a la altura de sus estndares de calidad.
Necesidad de producir un modelo ad hoc para valorar el Proyecto. Todo lo anterior
lleva a que es necesario producir un modelo ad hoc para evaluar la eficacia de un
proyecto como CRProvee, utilizando la mayor formalizacin del caso, pero siendo
consciente de que no todo podr expresarse de manera cuantitativa y que, en cierto
sentido, habr que echar mano a criterio de expertos y, sobre todo, al sentido comn. Las
recomendaciones que presentan en la Seccin VI se ajustan a sto.
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VI. Elementos a considerar en una poltica de promocin de
vinculaciones
68
El Proyecto GdeCR-FOMIN, cuya continuacin es CRProvee, tena (como su
nombre oficial indic) caractersticas de plan "piloto". Sus aos de operacin han
dejado, como se coment, muchas enseanzas y una base de datos que puede ser
utilizada para su redefinicin.
PyMEs y EMATs
Excepto para productos y servicios de bajo contenido tecnolgico, la generacin de
vinculaciones PyMEs-EMATs no es sencilla. Como se muestra en el Anexo, que se refiere
a requisitos de la CMN Xerox para las PyMEs que en Mxico aspiraran a convertirse en
suplidoras de piezas, el merecer tal status requiere tanta formalidad que ms probablemente
pueda ser satisfecha por otras CMNs, que por PyMEs. Requisitos como tener en operacin
esquemas de entrega "justo a tiempo", incurrir en el costo de mantener posiblemente altos
niveles de inventario, aceptar responsabilidad total por el desempeo de las partes, adoptar
metodologas de mejora continua, etc., y -muy importante tambin, pero que quizs las
reglas dan por un hecho -tener que invertir en equipo especializado de alto valor para
producir piezas especializadas que slo una CMN demanda, muy probablemente alejen a la
mayora de las PyMEs locales de ese nicho de mercado.
A nuestro juicio, un proyecto oficial para la promocin de encadenamientos
PyMEs-EMATs debera tener los elementos que se presentan en esta Seccin.
Voluntariedad del esquema. En teora, los esquemas y polticas como el que nos ocupa
pueden ubicarse en alguna de las siguientes categoras:
a) Minimalistas, en los cuales lo que se busca es crear un entorno amistoso a
la inversin, sin mayores distorsiones, que favorezca los derechos de
propiedad, el cumplimiento de contratos, trato no discriminatorio a
extranjeros y locales, etc.
b) Polticas generales, no discriminadoras, pro-encadenamientos que
bsicamente compensan fallas de mercado en materia de informacin.

68
Se refiere a vinculaciones verticales hacia atrs, mediante las cuales PyMEs suplen insumos a EMATs.
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c) Polticas selectivas (es decir, con mayor grado de intervencin estatal)
que, identificando los principales factores de xito y de problemas para la
generacin de vinculaciones, se proponen estimular los primeros
69
d) Polticas restrictivas, con requerimientos forzados de contenido local, que
piden a las afiliadas de las CMNs que se instalen en el territorio nacional
compartir tecnologa, cuotas de empleo gerencial, y hasta la propiedad de
la empresa con accionistas locales.
y
mitigar los segundos. Y, por ltimo,
A nuestro juicio las polticas del tipo (a) son muy poco ambiciosas. Las del tipo
(d) lo que hacen es alejar, en vez de atraer y retener CMNs
70
La promocin de encadenamientos productivos entre PyMEs locales y empresas
acogidas al RZF debe ser atractiva a ambas partes en la transaccin, pues se espera que
unas y otras deriven utilidad de l. Relaciones mutuamente provechosas terminan creando
compromisos de mediano y largo plazo que generan importantes externalidades.
y, adems, aparejan serios
problemas de estril bsquedas de renta (rent seeking). Por ello, favorecemos polticas
del tipo (c) que, segn se les vea, contienen las cualidades de las polticas minimalistas y
las complementan de manera selectiva con otras acciones.
Debe llenar un claro propsito de poltica pblica. Corolario de lo anterior es que si un
pas aspira a salir de la competencia a base de salarios bajos, de procesos intensivos en
mano de obra no calificada y venta de insumos primarios, el esquema de promocin de
vinculaciones debera llenar claros propsitos de poltica pblica, como son:
a. Coadyuvar a la generacin de vinculaciones entre Empresas
Multinacionales de Alta Tecnologa (EMATs), no de compaas
multinacionales en general, y PyMEs locales.
b. Los bienes y servicios objeto de las vinculaciones han de ser de al menos
de tecnologa media -lo cual la respectiva Unidad Ejecutora, por ej.,

69
i.e., se trata de actuar sobre actores ganadores (pick winners).
70
Cf., UNCTAD (2006b).
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CRProvee, tendr que definir operativamente- para que el "efecto
derrame" de externalidades positivas sea elevado.
c. Remover asimetras de informacin, mediante el suministro generalizado
de informacin a unas y otras partes, PyMEs y EMATs, tanto participantes
activas en el programa como potenciales, sobre posibilidades de negocio
tiles al desarrollo de vinculaciones y
d. Debe incorporarse como un objetivo prioritario no solo de la promocin de
"exportaciones indirectas" de PyMEs, sino de exportaciones directas de
ellas de bienes con independencia de la tecnologa involucrada. La razn
para eliminar la restriccin tecnolgica en la promocin de exportaciones
directas por parte de PyMEs es que el acceso a mercados extranjeros
representa un reto elevado para ellas y el vencer los obstculos apareja
externalidades positivas importantes, pues las obliga a mejorar su
organizacin.
La Unidad Ejecutora debe operar conforme a un marco lgico. La definicin de
objetivos a alcanzar en el tiempo, de las acciones a emprender ("tratamientos"), los plazos
involucrados, los responsables de esas acciones, los resultados esperados y los medios de
verificacin de las acciones emprendidas y los resultados objetivos deben quedar
claramente establecidos y aceptados por los interesados.
El marco lgico ser la base para la elaboracin del Plan Anual de Trabajo (PAO)
que para ejercicio rija el actuar de la Unidad Ejecutora. El PAO incorporar todos los
costos relevantes de las acciones a efecto de poder establecer donde el impacto del peso o
dlar invertido es mayor, y dirigir los esfuerzos a ellos.
La Unidad Ejecutora contar con una Unidad de Anlisis de Encadenamientos que se
encargue de recoger informacin til a los efectos del marco lgico, utilizando
nomenclatura estandarizada
71

71
Por ejemplo, respecto a la nomenclatura de sectores de actividad econmica, cadenas de valor, etc.
para facilitar la obtencin de datos adicionales y las
comparaciones, y (entre otras) levantar informacin que le permita conocer los
principales factores de xito y los factores que obstaculizan la formacin de
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encadenamientos productivos, a efecto de potenciar los primeros y mitigar los
segundos. Tambin tendr a su cargo el anlisis de la informacin y el dar
recomendaciones a la Direccin de la Unidad Ejecutora sobre polticas o acciones
concretas que ayuden a los objetivos de sta. Aqu debe darse respuesta a preguntas como
las siguientes:
Por qu ciertos sectores de actividad industrial generan ms
vinculaciones, por cada 100 EMATs, que otros?
A qu se debe la alta concentracin de las vinculaciones (e.g., la regla 80-
20) en determinadas EMATs y PyMEs? Qu caracteriza a unas y otras?
Qu caracteriza a los productos (bienes y servicios) objeto de
encadenamiento?
A qu se debe que determinadas EMATs tengan tan bajo coeficiente
(e.g., menor al 1%) de intensidad de compras locales?
La Unidad Ejecutora tendr como uno de sus objetivos el coadyuvar a la remocin, o
mitigacin, de factores que impiden la formacin de vinculaciones. Para esto realizar
diagnsticos peridicos utilizando, entre otra, la informacin que se indica en "La Unidad
Ejecutora contar con una Unidad de Anlisis". La reforma a la Ley de Zonas Francas en
Costa Rica, para facilitar la internacin temporal, sin el pago de impuestos, de equipo al
territorio nacional para reparacin y para uso por parte de PyMEs suplidoras locales, es un
ejemplo de remocin de obstculos a la generacin de vinculaciones. Tambin lo es el
permitir que para efectos del clculo de la renta imponible (en aquellas CMNs que estn
sujetas al impuesto sobre la renta) se deduzcan las erogaciones en capacitacin de PyMEs.
La Unidad Ejecutora tendr un sitio web avanzado que supla a las partes interesadas
en su actuar, en particular a PyMEs y EMATs, participantes y candidatas a participar
en el esquema, la mayor cantidad de informacin til al propsito, sin violentar la
necesaria confidencialidad que media en la materia, en particular relativa a la
produccin de las EMATs.
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La Unidad Ejecutora se financiar, al menos parcialmente (e idealmente de manera
creciente) con recursos de los beneficiarios de su actuar. A efecto de reducir la
posibilidad de que la Unidad Ejecutora acte guiada por su propia definicin de
prioridades (i.e., supply driven) y que tome en cuenta las necesidades de sus clientes,
conviene que su financiamiento no sea de tipo automtico y con cargo al presupuesto
pblico. Tiene que pasar la prueba del mercado, y provenir en mucho del servicio que den
a sus clientes. Slo sern subsidiados los servicios de altas externalidades o que
constituyan bienes meritorios, como es el apoyo a PyMEs muy pequeas que necesitan
un impulso estatal.
La Unidad Ejecutora tendr entre sus objetivos el facilitar el proceso de aprendizaje y
de transferencia de tecnologa, voluntario, de EMATs a PyMEs locales. Dado que los
bienes y servicios cuya vinculacin se desea promover tienen alto contenido tecnolgico
y de formalizacin (administrativa y tcnica) de las PyMEs, y que al abanico tecnolgico
es muy amplio, demasiado amplio como para que una unidad ejecutora pueda siquiera
conocerlo y, menos an, dar capacitacin sobre l, la mejor opcin es que las propias
EMATs den capacitacin a PyMEs libremente seleccionadas por ellas, que sean
candidatas a suplir insumos conforme a sus estndares de calidad.
EMATs facilitan el acceso a PyMEs locales selectas acceso a sus centros
de innovacin.
EMATs asignan personal tcnico, incluyendo ingenieros y consultores en
materia gerencial, a las PyMEs.
EMATs dan acceso a personal especialmente designado de PyMEs locales
selectas a equipos, laboratorios y software y capacitan en su uso.
EMATs dan en prstamo a PyMEs que califiquen como proveedores
equipos especializados para la produccin de sus partes e insumos. Esto,
que es posible conforme a la nueva legislacin costarricense, soluciona
una importante limitacin que enfrentan prcticamente todas las PyMEs,
cual es, la insuficiencia de recursos financieros para invertir en equipo
especializado de alto valor, cuya produccin tiene pocos clientes.
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La Unidad Ejecutora tambin debera tener entre sus objetivos el facilitar una mayor
integracin EMATs-Academia (e.g., universidades locales, institutos tecnolgicos)
para el beneficio mutuo. Es un hecho que produccin de las EMATs es intensiva en
conocimiento, y que ellas en mucho han escogido ubicarse en pases (como Costa Rica, la
India, Malasia) que disponen de un recurso humano relativamente educado, que con poco
esfuerzo adicional puede emprender las actividades productivas de su inters. Sin
embargo, es tambin un hecho que la brecha entre la educacin formal en la mayora de
los pases en vas de desarrollo y los conocimientos requeridos para la produccin
globalizada es muy grande.
Es necesario estimular conscientemente el aprendizaje mediante la accin (on-the-
job training), como se indic en el punto anterior, a efecto de que nacionales de los pases
anfitriones de EMATs conozcan ms tecnologa de punta; que puedan adaptarla y, en una
etapa posterior, ms avanzada, que hasta desarrollen tecnologas propias. Si bien lo
ltimo podra ser demasiado ambicioso en el corto plazo, es prudente tenerlo como norte.
Adems, es muy necesario institucionalizar el conocimiento que a pases en vas
de desarrollo pueden dejar las EMATs. Por supuesto que esta accin ser voluntaria, del
tipo win-win que ha de caracterizar al esquema de promocin de vinculaciones. Por tanto,
la informacin "propietaria" de las EMATs no ser objeto de divulgacin.
Un mecanismo adecuado en este sentido es la creacin de alianzas estratgicas
entre universidades selectas del pas anfitrin y un conjunto de EMATs. El propsito de
estas alianzas ser el llenar la brecha entre el conocimiento formal promedio en el pas y
el conocimiento aplicado que requieren las EMATs. Para ello ser necesario revisar
curricula e incorporar nuevas materias de estudio (en reas como las ingenieras, la
qumica y la administracin de empresas), o complementar el contenido de otras, para
elevar el rigor cientfico de las materias y "aterrizarlo", de modo que pueda ser utilizado
en la produccin exportable. Para estos fines conviene incorporar como profesores de las
universidades locales a profesionales de EMATs y permitir que profesores de stas hagan
pasantas en EMATs. Una Comisin de alto nivel EMATs-Universidades-Gobierno
definir los alcances especficos de esta cooperacin.
Lo anterior no debe significar una renuncia por parte del pas a dotar de contenido
humanstico a la educacin superior; lo que se busca es que de la puesta en contacto de la
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academia con la empresa (concretamente, con las EMATs) ambas partes ganen -pues el
contenido acadmico de los cursos se reforzar y porque las EMATs tendrn a su
disposicin un "pool" de recurso humano que con ms facilidad podr emplear.
Adems de enseanza de alto nivel, las alianzas tendrn un componente de
Investigacin y Desarrollo (I&D). Uno y otro componentes, educacin e I&D, pueden ser
objeto de ventaja tributaria en el pas anfitrin, pues son creadores de externalidades positivas
que caen bajo las funciones tradicionales del Estado, como es el caso en Costa Rica.
Claro sistema de rendicin de cuentas por parte de la Direccin de la Unidad Ejecutora.
La Unidad Ejecutora deber responder a un superior, que podra ser el/la Ministro(a) de
Comercio Exterior o a un Comit Director, representantes de los interesados de su actuar, y
que tengan la disponibilidad de tiempo que dicha funcin requiere, que se reunir
peridicamente (e.g., con una frecuencia no inferior a una vez cada tres meses) a aprobar el
Marco Lgico y los PAOs, la ejecutoria y las modificaciones que las circunstancias exijan
introducir a los PAOs. De las sesiones del Comit Director se levantarn actas que
contengan informacin de los asistentes, los asuntos tratados, los acuerdos tomados y el
seguimiento que se d a los pendientes de ejecucin.
La Unidad Ejecutora publicar un Informe Anual (por escrito y/o en su sitio web),
con una seccin analtica y un anexo estadstico, con el mayor detalle sobre su gestin,
que permita a terceros evaluarla. Los presupuestos anuales de la Unidad Ejecutora sern
"por programas" y sern objeto de aprobacin ao con ao.

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149
Bibliografa
ACADEMIA DE CENTROAMRICA. 2010. Evaluacin de impacto del proyecto para
desarrollar suplidores para las empresas multinacionales de alta tecnologa.
Informe al BID/FOMIN (Costa Rica ATN/ME-6751-CR). San J os. Setiembre.
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Developing Countries' Firms: A Policy Perspective. Issues note by the UNCTAD
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Anexo
Requisitos Xerox
para
que PyMEs sean suplidoras de partes

Las PyMEs que aspiren a convertirse en suplidoras de piezas para una afiliada de
Xerox deben cumplir los siguientes requisitos:
Aceptar las guas de Xerox respecto a calidad, costo y entrega.
Poner un prctica un sistema de entrega justo a tiempo.
Aceptar que los inventarios pertenecen al suplidor.
Aceptar que el pago es despus del uso.
Aceptar responsabilidad 100% por las piezas y aceptar multas por mal
desempeo de ellas.
Desarrollar una metodologa para la mejora contina.
Aceptar que personal tcnico de de Xerox analice (entre otras cosas) su
organizacin interna, condiciones de la planta, calidad de la gerencia,
productos, equipo, recursos tcnicos, insumos que utiliza, estrategia de
compras, costos de produccin, otras actividad, evaluacin de su
desempeo por parte de clientes y papel de los sindicatos en ella.
Promesa de resolver los problemas que se le presenten.
Establecer comunicacin electrnica con el cliente.
Desarrollar estrategias y acciones conjuntamente con Xerox.
Aplicar los mismos principios enunciados arriba a sus propios contratistas
y suplidores de productos.
Fuente: UNCTAD (2005), pg. 35.
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El potencial de las zonas francas agrcolas en Centroamrica
Roger D. Norton
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I. Antecedentes

El concepto de rea econmica o comercial de territorio delimitado y dedicada a
la produccin y comercio se remonta hace siglos, por lo menos hasta los puertos de la
Liga Hansetica del Mar Bltico. En dichas reas las reglas que condicionan las
actividades econmicas y las facilidades que las apoyan siempre han sido diferentes a las
del resto del pas y ms amigables a la produccin y el comercio.
Diversos tipos de zonas econmicas existen conforme a los objetivos y los
instrumentos de apoyo utilizados, y ellas llevan varios nombres. Ya que la mayora de
dichas zonas estn orientadas a la produccin para la exportacin, un nombre comnmente
utilizado es el de Zonas de Procesamiento para las Exportaciones (ZPE) (Export Processing
Zones - EPZ). Las calificaciones ms generales son Zonas Econmicas Especiales (ZEE)
(Special Economic Zones - SEZ) o zonas francas. En el presente documento se va a utilizar
esta ltima denominacin para toda clase de zona especial.
La primera zona franca de la poca moderna fue creada en Shannon, Irlanda, en
1959. Al inicio, este modelo experiment un arranque lento a nivel internacional. A
finales de la dcada de 1960 haba solamente 10 zonas francas en el mundo pero desde
aquel tiempo se han multiplicado a una tasa vertiginosa, hasta que hoy da existen ms de
3.000 a lo largo del planeta (Gonzlez Garca y Meza Lora, 2009, p. 106). Las zonas
francas han sido creadas en por lo menos 18 pases de Amrica Latina y han jugado un
papel destacado en el desarrollo de los sectores exportadores de varios pases,
especialmente en Repblica Dominicana, Costa Rica, Honduras y El Salvador (Granados,
2005, p. 84).
Las zonas francas representan una respuesta a varias circunstancias: (1) la
movilidad internacional de capital junto con la inmovilidad de mano de obra; (2)

72
Director Ejecutivo, Oficina de Iniciativas para las Amricas y Profesor Investigador de Economa Agrcola, Texas
A&M University.
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variaciones de ventaja comparativa entre pases para determinadas lneas de produccin;
y (3) debilidades del acervo de polticas y reglamentario y otros obstculos al desarrollo
de un ambiente de negocios adecuado en el pas. Los dos primeros factores explican por
qu la inversin directa extranjera se dirige a pases en vas de desarrollo. El tercer factor
explica por qu se establecen regmenes econmicos especiales en determinadas
localidades de esos pases.
Ms all de estos factores, los acuerdos regionales de comercio que otorgan un
acceso especial a las exportaciones provenientes de pases de bajos ingresos, a los
mercados de los ms desarrollados, aumentan los incentivos para que el capital fluya a los
pases en vas de desarrollo.
73

73
Por ejemplo, los esquemas de acceso preferencial a los mercados de la Unin Europea (UE) y Estados Unidos
(EE.UU.) han sido uno de los factores claves en el xito de las zonas francas de Madagascar. Ver Clink, Razafindrakoto
y Roubaud (2005), p. 798.
Los regmenes de incentivos fiscales especiales en estos
pases y las inversiones de infraestructura concentradas en ciertas reas dan aliento a que
las inversiones no vayan a cualquier lado en el territorio nacional sino que se ubiquen
dentro de las zonas francas.
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155
II. Objetivos de las zonas francas
La gama de variedades de zonas francas es bastante amplia, desde las que estn
dedicadas a la creacin de empleo mediante la industria de maquila (Repblica Dominicana)
a las que son grandes facilidades de logstica y transbordo (Panam) y hasta las que se han
dedicado a fomentar una transformacin tecnolgica de la produccin (China).
Luego de revisar varias experiencias con las zonas francas, Farole y Akinci (2011,
pp 3-4) sugieren que las mismas tpicamente estn concebidas para cumplir con uno o
ms de los siguientes objetivos:
1. Atraer inversin directa extranjera (IED).
2. Generar empleo.
3. Fomentar exportaciones como parte de una estrategia de desarrollo ms
amplia.
4. Hacer el papel de laboratorios para ensayar nuevas polticas econmicas
antes de que ellas se apliquen al resto de la economa.
Otro objetivo comn, aunque no se logra frecuentemente, es la atraccin de
procesos de manufactura que son ms sofisticados tecnolgicamente que los que existen
en el pas.
Aggarwal (2005, p. 2) expresa los objetivos de las zonas francas de manera parecida y
concluye que la promocin de las exportaciones y la atraccin de la IED normalmente son los
objetivos dominantes:
"Si bien las zonas de procesamiento de exportaciones en pases en vas de
desarrollo tienen un amplio rango de objetivos (Madani 1999) incluyendo atraccin de
IED, promocin de la captacin de divisas, aumento del empleo, creacin de vnculos con
la economa nacional, transmisin de nuevas tecnologas y mejora en la adquisicin de
destrezas por la fuerza de trabajo nacional, etc., propondremos que (ver tambin, Kumar
1989) la promocin de las exportaciones y la atraccin de IED son los dos objetivos
principales de las zonas de procesamiento de exportaciones". (Traduccin libre)
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Un objetivo que a veces se expresa de manera explcita es maximizar los vnculos
hacia atrs, ligando las empresas de la zona franca a las actividades productivas en otras
regiones del pas. El logro exitoso de sto contribuye a maximizar el aporte de la zona al
crecimiento nacional. En el caso agrcola podra inclusive brindar beneficios importantes
a los pequeos productores.
En un marco de jerarqua de metas u objetivos, la IED puede ser vista con una va
o medio para alcanzar los objetivos ms abarcadores. De hecho, el mismo crecimiento de
exportaciones es un camino para generar crecimiento econmico global en el pas. Esta
lgica apunta a que el objetivo de las zonas francas podra ser postulado como generar
valor agregado adicional (crecimiento econmico ms fuerte) a travs de un mejor
cumplimiento con las ventajas comparativas del pas, impulsado por la creacin de un
ambiente de negocios ms propicio que el del resto del pas.
Esto puede representar el objetivo de largo plazo de una zona franca sostenible. En el
corto plazo, un uso extenso de incentivos fiscales podra generar una trayectoria de
crecimiento que desva del patrn indicado por la ventaja comparativa del pas, empero,
posiblemente ello no sera sostenible, tanto por la carga sobre las finanzas pblicas como por
las restricciones cada vez mayores sobre las polticas nacionales que son pactadas en los
acuerdos internacionales de comercio.
74
Por lo tanto, la presente exposicin se va a concentrar en el concepto de una zona
franca agroindustrial sin subsidios implcitos o explcitos o, si los hay, que sean
transitorios con el fin de ayudar al arranque de la zona o una actividad empresarial dentro
de la zona. Un gobierno podra instrumentarlos si piensa que son esenciales pero con la
reserva de que una vez otorgado un subsidio es muy difcil eliminarlo y el gobierno
podra enfrentar complicaciones en el mbito de las reglas de comercio internacional.

El sector agrcola "es uno de los de mayor importancia para Centroamrica,
debido tanto a su dinamismo comercial con el resto del mundo, como a su importancia
socio-productiva. Durante 2005, el valor total de las exportaciones agrcolas signific un
aporte cercano al 21,5% del total del Producto Interno Bruto (PIB) regional para ese
ao. Por otra parte, al menos un 30% de la poblacin regional ocupada se encuentra en

74
"El caso de Bangladesh enfatiza la importancia de posicionar el programa de la zona de manera que apalanca la
ventaja comparativa del pas". Farole y Akinci (2011), p. 9.
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el sector de agricultura y pesca, de la cual un 82% se refiere al empleo generado por la
agricultura en pequea escala o tradicional. Adems, las zonas rurales regionales
concentran alrededor de la mitad de la poblacin centroamericana" (Trejos, 2006).
Estas cifras sobre la importancia de la agricultura seran an ms altas si se
tuviera en cuenta el papel econmico de los sectores agroindustrial y de servicios a la
produccin agrcola.
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III. Beneficios y preocupaciones sobre las zonas francas
Las preguntas de fondo son: Tiene razn de ser una zona franca, sin incentivos
fiscales? Puede ser exitosa en cumplir con el objetivo de hacer aportes al crecimiento
nacional sin aquellos subsidios? Si las respuestas son positivas, entonces habra que
precisar cules son los instrumentos de poltica para crear una zona franca y los requisitos
para su xito, con nfasis aqu en el caso agrcola y agroindustrial, que presenta
oportunidades y retos propios para el diseo de una zona franca.
Para responder preliminarmente a estas preguntas, cabe subrayar que el apoyo de
un gobierno a una zona franca consiste en mucho ms que exoneraciones de impuestos y
aranceles. La buena infraestructura y la simplificacin de procedimientos reglamentarios,
entre otros factores, contribuyen de manera muy significativa a la creacin de un
ambiente propicio de negocios. En el inicio del auge de las zonas francas se pens que
gran parte de su razn de ser consista en compensar el sesgo anti-exportador que se dio
como consecuencia de las estrategias de sustitucin de las importaciones. Por eso, se hizo
hincapi en la exoneracin de aranceles para insumos importados y de impuestos para
productos destinados a la exportacin. Sin embargo, la experiencia de las zonas francas
ha mostrado la importancia de los factores de ndole institucional: los de gobernabilidad y
de eficiencia administrativa (Aggarwal, 2005, p. 5). Hoy en da, este aspecto de servicios
de las zonas francas es considerado vital para su xito.
Las experiencias mundiales con zonas francas han sido mucho ms extensas para las
industrias de manufactura y de montaje que las agroindustrias. Los sectores agrcola y
agroindustrial poseen caractersticas particulares que conllevan a consideraciones especiales
para el desarrollo de una zona franca, pero no son insuperables. Esta presentacin analiza
dichas caractersticas y en funcin de eso, trata de derivar algunas recomendaciones para el
xito de una zona franca agroindustrial. India es uno de los pocos pases con experiencia
extensa en zonas de agro-exportacin y algunas de las conclusiones de esta ponencia se
derivan de los xitos y fracasos de dichas zonas en ese pas.
No hay duda de que hay beneficios para las empresas ubicadas en las zonas
francas porque la actividad sigue creciendo a nivel global, aunque tambin ha habido
casos de fracasos de las zonas. La pregunta ms importante es si hay beneficios netos
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para toda la economa una vez tomado en cuenta el costo al fisco nacional y quizs el
desvo de inversiones desde otras partes del pas hacia las zonas.
Kankesu J ayanthakumaran (2003, p. 63) ha llevado a cabo un anlisis costo-
beneficio de varias zonas de procesamiento para las exportaciones en Asia, tomando en
cuenta el costo de oportunidad de los recursos y haciendo ajustes por los subsidios. Este
autor concluye que:
"...sin ambigedad resulta [del anlisis] que la zonas en Corea del Sur, Malasia,
Sri Lanka, China e Indonesia son econmicamente eficientes y generan retornos
significativamente por encima de los costos de oportunidad de los pases respectivos. Las
zonas han sido una fuente importante de empleo en todos los casos y han promocionado
empresarios nacionales en los casos de Corea del Sur e Indonesia. La carga pesada de
los costos de infraestructura requeridos para establecer la zona en Filipinas dio lugar a
un valor presente negativo". (Traduccin libre)
J ayanthakumaran (Ibid) agrega que:
"Los resultados s sugieren que es poco probable que una fuerte dependencia en
los inversionistas extranjeros maximice el bienestar de los ciudadanos y que debera
haber un balance entre inversin nacional y extranjera.
La utilizacin eficaz de las ZPE como instrumentos de industrializacin requiere
la disponibilidad de vnculos con el resto de la economa. En la etapa inicial de
desarrollo, por lo menos, el empleo y las ganancias para la mano de obra parecen ser
beneficios importantes, debido a que los salarios en las ZPE generalmente superan los
costos de oportunidad. ... Sin embargo, en la medida que procede la industrializacin, la
expectativa es que la brecha entre costos de mercado y de oportunidad viene
estrechndose y el inters nacional en tener una ZPE desaparecera. El inters nacional
podra seguir solamente si las zonas generan ganancias para los accionistas nacionales
[de las zonas mismas]". (Traduccin libre)
Estas conclusiones apuntan a algunos factores clave para el xito de largo plazo
de las zonas. Los vnculos con la economa nacional son importantes. Y ya que los
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empresarios del sector privado son los dueos de la mayora de las zonas francas en
Amrica Latina, un criterio de sostenibilidad es que ellos tienen que percibir ganancias.
La conclusin general es que las zonas francas pueden ser exitosas y beneficiosas para la
economa como un todo pero no siempre lo son. Por ejemplo, la experiencia de Trinidad
y Tobago ha sido un fracaso.
A estas alturas no cabe duda de que las zonas francas han sido elementos
dinmicos de muchas economas, desde China hasta Centroamrica. Han hecho aportes
sustanciales a la creacin de empleo, al crecimiento de exportaciones y valor agregado
nacional y a la atraccin de inversin extranjera. No obstante ello, a lo largo de los aos
han surgido varias clases de asuntos y dudas sobre las zonas. Las preocupaciones
principales, algunas de las cuales han sido mencionadas, son las siguientes:
Estn destinadas las zonas francas a permanecer como enclaves dentro de
la economa o pueden desarrollar vnculos hacia atrs con el resto de la
economa, difundiendo as los beneficios ms ampliamente?
Son congruentes con los beneficios generados por las zonas, los costos
implcitos y explcitos de los incentivos fiscales?
Generan las zonas incrementos netos de la inversin extranjera y
nacional, o simplemente desvan estas inversiones hacia adentro de las
zonas?
Son justos los regmenes de mano de obra de las zonas?
Son aceptables los efectos ambientales de las zonas?
No parecen existir respuestas generales a estas preocupaciones, aplicables en
todos los casos, sino que parece que algunas preguntas pueden ser contestadas
afirmativamente para algunas zonas y negativamente para otras. Por ejemplo, para
Bangladesh, "las ZPE han sido ampliamente criticadas por su tratamiento de los obreros
y por sus fracasos ambientales. Aunque de hecho la situacin al respecto de ambas
preocupaciones est mejor dentro de las zonas que fuera de ellas, es cierto que las ZPE
an no han cumplido con su potencial como influencias modernizantes para el sistema
industrial de Bangladesh" (Shakir y Farole, 2011, p. 44). (Traduccin libre)
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De nuevo, una preocupacin primordial ha surgido en forma de los acuerdos de
comercio regionales y globales que limitan el uso de incentivos fiscales, especialmente los
que estn orientados a la exportacin. Puesto que dichos incentivos han sido uno de los
atractivos principales de las zonas francas para los inversionistas, su reduccin parecera
poner en entredicho la viabilidad de las zonas. La situacin ha sido resumida por Granados
de la siguiente manera:
"Las disciplinas multilaterales y regionales imponen presiones fuertes sobre el
rgimen legal actual de las ZFEs, limitando la posibilidad de conceder varios de los
incentivos esenciales del rgimen. En ltima instancia, se espera que estas disciplinas
funcionen como un elemento cataltico de la apertura econmica, la reforma regulatoria
y el mejoramiento infraestructural en ALC. En el futuro inmediato, las ZFEs debern
iniciar una transicin hacia un rgimen con incentivos ms suaves. Si los pases quieren
mantener y mejorar los niveles de exportacin y atraccin de inversiones, probablemente
no puedan contar con las ZFEs en el futuro como lo han hecho hasta hoy. Esto pondr
presin a los pases precisamente por adoptar reformas estructurales de alcance
nacional que, a su vez, harn que las ZFEs puedan llegar a tener menos relevancia en el
largo plazo" (Granados, 2005, p. 99).
Recientemente el Centro para el Comercio y Desarrollo Sostenible (International
Centre for Trade and Sustainable Development - ICTSD) advirti que El Salvador ya
tiene que empezar a implementar estos cambios:
Al finalizar este ao, la nacin centroamericana deber presentar ante la OMC
un "plan de accin" que indique la ruta hacia el desmantelamiento de los beneficios de
las empresas instaladas en esas zonas (ICTSD, 2010).
Por estas razones las conversaciones sobre las zonas francas giran cada vez ms
en torno al tema de los servicios que stas puedan ofrecer y a la pregunta de las posibles
ventajas de agrupar tales servicios en una sola localidad.
En el Hemisferio Occidental hay pocas o nulas experiencias con zonas francas
que sean completamente agroindustriales. Ms bien unas cuantas agroindustrias se han
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establecido en zonas francas industriales. Pero en varios aspectos las necesidades de una
zona franca agrcola o agroindustrial son distintas de las de zonas industriales de
manufacturas y asimismo los posibles servicios y apoyos son algo diferentes en el caso
agroindustrial. La exploracin de estas diferencias y la viabilidad de una zona netamente
agrcola o agroindustrial constituye el tema principal de esta ponencia.
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IV. Las cadenas de valor agrcolas y el factor espacio
Algunas industrias iniciaron su vida con restricciones derivadas de la naturaleza
sobre su ubicacin en el territorio. Por ejemplo, las acereras solan erigir sus gigantescas
fundiciones cerca de las fuentes de carbn o de cuerpos de agua sobre los cuales fue fcil
transportar el carbn a bajo costo (el Valle del Ruhr en Alemania, Chicago y Pittsburgh
en Estados Unidos). Tambin las primeras fbricas de textiles se construyeron a la orilla
de ros y riachuelos para poder generar la energa requerida para impulsar los telares.
Pero en nuestra poca, en la mayora de los casos la industria est libre para ubicarse
donde quiera y, crecientemente esto quiere decir, donde est la mejor infraestructura
construida, donde est la fuerza de trabajo ms educada en relacin a su costo, y cerca de
los mercados principales para los productos. En la medida que los productos sean ms
intensivos en conocimientos, ms libertad de eleccin del lugar de produccin hay, por
ejemplo el caso de la industria mundial de electrnica. O por lo menos el clculo de los
costos asociados con cada alternativa de ubicacin es diferente a como era antes, debido a
que ya no hay tanto condicionamiento por los factores naturales.
Obviamente esta situacin es muy diferente para la produccin primaria: la pesca, la
extraccin de madera de los bosques y la agricultura. La agricultura (incluyendo actividades
ganaderas) est caracterizada por estar dispersa en el territorio y tiene que buscar suelos y
climas aptos para cada rubro. El desenvolvimiento espacial de la agro-industria est
fuertemente influenciado por el hecho de que, para muchos rubros, es preferible que las
actividades de seleccionar y empacar productos y de procesarlos estn ubicadas cerca de las
reas de produccin en el campo. Cuando se tiene que llevar los productos por distancias
significativas desde la finca hasta las plantas empacadoras o de procesamiento, se incurre en
costos adicionales considerables de transporte (ya que el producto primario tiene menos valor
en relacin al costo) y ms mermas de los productos en camino.
Un ejemplo clsico es que las fbricas de t tienen que encontrarse cerca de las
plantaciones de t, puesto que las hojas necesitan ser muy frescas cuando estn procesadas.
Los ingenios de azcar y los molinos de arroz siempre estn cerca de los caaverales y los
campos de arroz, as como las plantas de papas fritas de Colombia estn cerca de los
campos de produccin del tubrculo, por el costo de transporte del producto no procesado.
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Sin embargo, en algunos casos las consideraciones de economas de escala
ensombrecen cuestiones de costos de transporte. Por ejemplo, las fbricas de concentrados,
almidones y pegamentos no necesariamente se hallan muy cerca de las zonas de produccin
de maz y sorgo. De igual manera los mataderos siempre han estado ubicados en reas
centrales entre zonas muy dispersas de produccin o cerca de los mercados, v.g., los
corrales y mataderos de Fort Worth, Texas, en pocas anteriores y el caso de Chicago de
antao cuando fue conocida como "el carnicero de cerdo para el mundo".
A pesar de estas excepciones, la regla general para la agricultura es produccin e
industrializacin bastante repartidas a lo largo del pas. Empero, eventualmente los
productos en su mayora fluyen por las cadenas de comercio y procesamiento hasta
converger en unos cuantos puntos en el espacio: las ciudades grandes y los puertos para la
exportacin. Una pregunta bsica aqu es, aparte de los puertos y mercados finales,
existen otros "nodos" en las cadenas de valor donde tienden a coincidir en el espacio
varios rubros distintos? La existencia de tales nodos de plano sentara las bases para
zonas francas agrcolas. Si no existen, entonces habra que preguntar si podra ser visto
como conveniente que determinados eslabones de varias cadenas de valor se junten en un
solo lugar, o sea, si tal modelo podra brindar suficientes beneficios a las empresas y
productores para que les sea atractivo. En otras palabras, habra sinergias entre rubros,
asociados con una ubicacin comn?
Desde inicios de la dcada de 1980, las cadenas internacionales de valor agrcolas
han sufrido marcadas transformaciones, sobre todo para los productos no tradicionales. Las
mismas compaas multinacionales agrcolas han sido reestructuradas en gran medida y los
sistemas de obtencin de productos han sido modernizados, aunque el ritmo de cambio ha
variado entre empresas y rubros. Ahora los estndares de calidad, higiene e inocuidad
alimentaria ms estrictos frecuentemente son privados en vez de pblicos; ha habido una
integracin vertical de las cadenas y las ventas ya no se basan tanto en el precio vigente, en
un dado momento, sino un precio fijado con anticipacin en contratos. Para aprovisionar un
mercado se obtiene producto indistintamente de varios pases o regiones en vez del
mercado local (Reardon, Barrett, Berdegu y Swinnen, 2009).
El papel de las grandes empresas multinacionales ha crecido en importancia aunque
hay bastantes excepciones segn el rubro. Estas empresas grandes han influenciado las
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cadenas porque prefieren obtener el producto de agricultores de gran escala o de
cooperativas de productores cuando sea posible. Sin embargo, cuando las dotaciones de
tierra favorezcan a los pequeos productores de los rubros de inters, entonces las empresas
trabajan con ellos. Prefieren girar contratos con pequeos productores que estn dotados de
riego y equipos y estn organizados, y que tengan acceso a una red vial adecuada. Cuando
dichos productores necesitaran crdito, insumos o asesora tcnica, entonces las empresas
estaran dispuestas a celebrar contratos con ellos que incluyen la provisin de estos
elementos. De igual manera, los gobiernos podran suministrar a los pequeos productores
algunos de los activos necesarios a excepcin de la tierra misma (Ibid.).
Ejemplos de relaciones contractuales para la produccin de rubros no
tradicionales de exportacin abundan. Entre muchos basta mencionar solamente el meln
en Honduras, la pia en Costa Rica y Panam, y el aj y achiote en Panam. Este modelo
de produccin para la exportacin no necesariamente podra ser adaptado a la modalidad
de las zonas francas, por la razn mencionada de que conviene al procesador o
empacador ubicarse cerca de la produccin. Adems, en algunos casos las grandes
multinacionales agrcolas tienen capacidades propias para llevar a cabo varias de las
funciones que hara una zona franca, desde la investigacin hasta la tramitacin de
permisos y la identificacin de mercados. Sin embargo, hay otros casos en los cuales esas
empresas no tienen dichas capacidades y el modelo de integracin vertical y contratos
para productores ilustra la naturaleza de las relaciones entre eslabones de la cadena de
valor agrcola y, por ende, el tipo de servicios que una zona franca agrcola
potencialmente podra suministrar a sus clientes.
Ante estas realidades de las cadenas agrcolas, se tiene que replantear la pregunta,
existen nodos o eslabones que convergen o que pueden converger en el espacio, para
varios rubros? Se puede mencionar algunas posibilidades:
Cercana a un puerto o aeropuerto principal.
Facilidades de almacenamiento de productos agrcolas, especialmente
cuartos fros, frecuentemente se encuentran en los puertos y aeropuertos.
Inspecciones. Es ms eficiente hacer las inspecciones sanitarias y
fitosanitarias en un lugar central que cuente con laboratorios.
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Tramitacin de licencias y permisos mediante la modalidad de "ventanilla
nica".
Investigacin para mejorar tcnicas de procesamiento y desarrollar nuevos
productos procesados.
Capacitacin. Se podra hacer la capacitacin en varias localidades pero
dependiendo del tipo puede ser ms eficiente hacerla en un lugar
centralizado (v.g., elementos de microbiologa para agro-procesadores).
Ensayos de seleccin de variedades, juntado criterio de productores y
compradores.
75
Sistemas de irrigacin.

Servicios de mercadeo para grupos afines de productos.
Esta lista se ver ampliada en la siguiente seccin. Una leccin de las cadenas de
valor es que "el procesamiento intermedio an es una etapa tecnolgicamente irreducible
de muchas cadenas de bienes primarios" (Gibbon, 2001). Por eso, las zonas francas del
agro tienen que concentrarse en la agroindustrializacin -la cual puede incluir formas
apropiadas de conservacin y empaquetado de productos primarios amn de
transformaciones fsicas y qumicas del producto.

75
En Panam, por ejemplo, una misin tcnica de Taiwn puso a prueba hasta una docena de variedades para cada fruta
tropical que fue investigada, antes de soltar las variedades para la siembra por los productores. Estos ltimos
participaron en la seleccin de las variedades.
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V. Los aportes de una zona franca agroindustrial
Los expertos que han analizado las zonas francas coinciden en que los beneficios
a la economa son mayores en la medida que haya vnculos numerosos y fuertes hacia
atrs con el resto de la economa. Estos vnculos tambin ayudan a asegurar la
sostenibilidad de la zona. En las palabras de Ma y Bai (Hanwu y Ke, 2010, p. 580), las
zonas que estn fuertemente enlazadas con empresas y productores fuera de la zona
poseen ms "races" en la economa nacional y eso les confiere una mayor estabilidad a la
larga. Normalmente estas races sern ms fuertes en zonas francas agrcolas que en las
industriales, porque cuesta ms importar productos primarios agrcolas que insumos
industriales, sobre todo productos agrcolas perecederos.
Tambin los anlisis revelan que la calidad de los servicios e infraestructura de una
zona franca ahora pesan ms en el desempeo de las zonas francas que los mismos incentivos.
Farole (2011) encontr que la confiabilidad de la infraestructura tiene un efecto significativo en
el xito de zonas francas mientras que los incentivos "no tienen un efecto perceptible".
De hecho, los posibles servicios y otros aportes de zonas francas son numerosos. El
Cuadro 1 presenta una lista preliminar, para la discusin, de algunos servicios y aportes.
Estn clasificados segn los siguientes criterios: compensan fallas o deficiencias en los
servicios pblicos, estn ofrecidos en adicin a los servicios pblicos o amplan sus
alcances, y si sea ventajoso (pero no necesariamente requerido) que el servicio se hiciera en
una sola localidad. Puede haber respuestas diferentes y mltiples dependiendo del pas.
Algunas, pero no todas estas funciones, podran ser dispersadas en el territorio y
proporcionadas a agrupaciones de productores o productores individuales, bajo la
conocida figura de "zonas francas individuales". La infraestructura crtica tambin podra
ser suministrada a estas zonas de grupos o de individuales, incluyendo no slo cadenas
fras sino tambin invernaderos, infraestructura de riego y los servicios asociados.
Entonces las zonas francas individuales pueden representar una opcin para la
agricultura. El factor limitante a su desarrollo sera el costo de administracin y
supervisin de localidades esparcidas. Adems, sera demasiado costoso ofrecer todos los
servicios y aportes en esa forma descentralizada.
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Cuadro 1. Potenciales servicios y aportes de Zonas Francas Agrcolas
Servicio o aporte de la zona franca
Compensa fallas de
servicios pblicos
En adicin a servicios
pblicos o los ampla
Ventajoso que se
ofrezca en un lugar
Infraestructura

Energa elctrica X X
Agua X X
Telecomunicaciones X X
Conexiones viales X X
Bodegas X

Cuartos fros X

Sistemas de irrigacin X X
Invernaderos X X
Facilidades de procesamiento X

Infraestructura social (vivienda, escuelas, clnicas) X X
Servicios reglamentarios

Servicios de aduana
a/
X X
Inspecciones sanitarias, fitosanitarias X X
"Pre-clearance" (aceptacin antes del embarque)
por oficiales sanitarios en pases de importacin
X X
Facilitacin del registro de empresas y productos
y otros servicios legales
X X
Tratamientos sanitarios de productos (v.g.,
irradiacin, baos trmicos)
X X
Servicios empresariales

Buscar grupos de productores pequeos que
podran ser socios de una empresa procesadora
o exportadora y facilitar la relacin
X

Juntar embarques para llegar a mayor volumen X X
Atraccin de IED X X
Seleccin de productos segn calidad X

Capacitacin para la agroindustria en materia de
tecnologa, higiene y estndares de calidad
X X
Servicios de etiquetado y cdigos de barra X X
Asesora para el mercadeo X X
Capacitacin a los agricultores en asuntos de
calidad de produccin
X X
Asesora para cumplir con estndares
ambientales en la produccin
X

Capacitacin a la fuerza de trabajo X X
Investigacin para nuevos productos, embalaje y
envasado, tcnicas de procesamiento
X X
Servicios financieros especializados (v.g.,
crdito para exportaciones)
X

Suplidores de insumos en la misma zona X X
Parcelas para ensayos de seleccin de variedades X X
Nota:
a/
Empresas en las zonas francas deHonduras gozan deprocedimientos aduaneros simplificados y rpidos (Engman, 2011, p. 57).
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171
Entre los servicios, la investigacin agroindustrial reviste de mucha importancia.
Mientras que en el sector industrial la investigacin busca saltos tecnolgicos, en la
agroindustria ella busca formas de mejorar y asegurar la calidad, maneras de aumentar el
valor agregado y vas para mejorar el empaquetado, presentacin y mercadeo de los
productos. Tambin se concentra en la bsqueda de nuevos productos procesados que
estn basados en cultivos o animales que tienen sabores y otras caractersticas especiales
que dependen de su origen. Por ejemplo, desde los aos 1930, el cacao de Nicaragua ha
sido muy cotizado en Europa por su sabor fino. De igual manera, los suelos y climas de
Costa Rica y Panam rinden una pia de variedad MD2 que tiene un sabor excepcional y
tambin tiene buen mercado en Europa.
En los aos recientes, ha habido ensayos de muchas nuevas formas de ensaladas y
comidas pre-preparadas, jugos y pulpas y pastas basadas en frutas tropicales poco
conocidas, formas de procesamiento de nuevos colorantes y endulzantes (v.g. stevia,
achiote), nuevas formas de empacar productos de manera estril y en vaco, etc.
Centroamrica posee bastantes frutas y verduras que han sido poco explotadas para la
exportacin en varias formas incluyendo como ingredientes para comidas preparadas, a
saber: pitahaya, zapote, sapodilla, jocote, loroco, zapoyol y muchas otras.
76
En lo que se refiere a las facilidades de procesamiento, a veces se requieren
procesos especiales para los mercados de exportacin. Por ejemplo, en el caso de carne
de res, los mataderos tradicionales no estn acostumbrados a producir los cortes
preferidos en los mercados de exportacin y aunque estn capacitados en eso, el
constante cambio entre lneas para el mercado nacional y lneas para la exportacin afecta
la calidad de stas ltimas. Si un pas va a tener un solo matadero especializado en los
mercados de exportacin, una zona franca agrcola sera la ubicacin idnea.

Como fue mencionado anteriormente, el procesamiento industrial de una zona
agroindustrial casi siempre se hara con base en los productos de las cosechas y hatos
nacionales, en vez de utilizar materia prima importada. Desde el punto de vista del
desarrollo nacional, este aspecto confiere una ventaja a las zonas agroindustriales vs. las

76
PRONICARAGUA es una de las entidades de la regin dedicadas a abrir camino a una mayor comercializacin de
estos tipos de productos.
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industriales, en el sentido de que las del agro seran menos propensas a irse a otro pas
cuando las condiciones econmicas cambiasen ligeramente. Seran menos fugaces.
La zona quedara an ms arraigada cuando cuente con empresas nacionales entre
sus clientes. Varios comentarios han enfatizado la importancia de que una zona franca
reciba no solamente inversin extranjera sino tambin nacional. Esto ha sido comentado
para los casos de Honduras y Bangladesh, por ejemplo (Farole y Akinci, 2011, p. 10).
Asimismo, es importante que el reglamento de la zona permita ventas al mercado
nacional, para fortalecer los vnculos con la economa nacional.
La consideracin fundamental es que una buena oferta de servicios, incluyendo
tanto los de tramitacin como los de asesora en estrategias de empresas (aunque sean
solamente algunos de los del Cuadro 1), hara atractiva una zona franca para las
agroindustrias. En trminos de economa, la tarea primordial de las zonas francas es
reducir los costos de transaccin para las empresas privadas. Esto nos lleva al tema de la
administracin y marco legal de las zonas.
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173
VI. Gobernabilidad y enfoques de las zonas francas
Varios anlisis de las zonas francas aducen que ellas son ms necesarias, y por
ende ms productivas, cuando el ambiente econmico nacional no sea muy favorable para
los negocios. Las zonas estn vistas como instrumentos de compensacin por un
ambiente de negocios dbil. La experiencia de Honduras es ilustrativa al respecto. El
estudio de Engman (2011, pp. 59-60) dice:
"Cuanto ms deficiente el ambiente de negocios en un pas, ms importante es el
papel del operador de la zona y la calidad de servicios que proporciona. El operador de
la zona ofrece un amortiguador de seguridad ante un ambiente externo de negocios que a
veces es turbulento, tanto como una gama de servicios de apoyo y facilitacin que estn
adaptados a las necesidades del cliente. Este definitivamente ha sido el caso de
Honduras, que est clasificado en peldao nmero 141 de 183 pases en el ndice Doing
Business del Banco Mundial (2009), detrs de todos los pases de Amrica Latina y el
Caribe excepto Bolivia, Hait, Surinam y la Repblica Bolivariana de Venezuela.
En este contexto, los operadores de zonas hondureas tambin han jugado un
papel importante al armar un ambiente que permite que los manufactureros se
concentren en sus operaciones sin las distracciones mayores que provienen de los retos
que afectan a los empresarios fuera de las zonas. Tal y como lo expres un operador de
zona, un cliente [inversionista extranjero] que se expone a la corrupcin relacionada
con el gobierno y otros problemas se asusta y quiere salir. La operadora de una maquila
funciona como la interfaz que arregla todos los asuntos detrs de bambalinas, dejando
que las compaas hagan lo que mejor hacen: manufacturas". (Traduccin libre)
Este mensaje ha sido reforzado en un estudio que evalu zonas francas en
Bangladesh, India y Sri Lanka:
"...las firmas entrevistadas en Bangladesh registraron el nivel ms alto de
satisfaccin total con la calidad de los paquetes existentes de ZEE. Esta observacin
coincide con el hecho de que Bangladesh recibe las clasificaciones menos favorables de
los tres pases en las evaluaciones a nivel global de los pases para el sistema fiscal, la
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174
infraestructura fsica y gobernabilidad y corrupcin, tal y como fueron medidos por las
evaluaciones del clima de inversin del Banco Mundial, las encuestas de Doing Business
e indicadores de gobernabilidad" (Aggarwal, Hoppe y Walkenhorst, 2009, p. 234).
(Traduccin libre)
Por consiguiente, ha habido una tendencia hacia un control del sector privado de
las zonas y de hecho la vasta mayora de las zonas hoy se encuentran en manos de
empresarios privados. Para el caso de Honduras, Engman (2011, p. 65) observ que:
"El Gobierno de Honduras se dio cuenta temprano de la necesidad de
participacin del sector privado en el establecimiento de las zonas libres. No fue sino
hasta la aprobacin de la Ley de las ZPE en 1987 y la consecuente eliminacin de la
discriminacin del gobierno entre manufactureros nacionales y extranjeros que la
inversin en las zonas libres cogi impulso. La inversin de la industria nacional en
infraestructura y el establecimiento de compaas de manufactura catalizaron la IED.
Hoy en da la industria de zonas libres consiste casi enteramente de operadores de zonas
privadas y compaas privadas".
Por otro lado, habra que tener presente el hecho que el perodo de gestacin o
incubacin de las zonas francas puede ser largo. Farole y Akinci calculan que cuesta en
promedio unos 5 a 10 aos para que una zona llegue a la etapa de pleno
funcionamiento.
77
Cuando el gobierno es dueo y administrador de una zona franca, es importante
que la administracin tenga autonoma. "...el arreglo administrativo de las ZPE en
Bangladesh y Sri Lanka es ms o menos similar. En ambos casos, las ZPE estn
administradas por autoridades autnomas, las cuales han sido constituidas bajo leyes
especficas y la responsabilidad de las zonas ha sido asignada a ellas" (Aggarwal et al.,
2009, p. 21).
Esto pondra una presin sobre inversionistas privados en las zonas,
quienes a menudo quieren ver retornos rpidos.

77
Farole y Akinci (2011), p. 9, mencionando los casos de China, Malaysia, Bangladesh y Honduras.
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Otro aspecto central del asunto de gobernabilidad de las zonas es la coordinacin con
entidades del gobierno en lo que se refiere a los aspectos reglamentarios. Ya sea una zona
privada o una autnoma del sector pblico, es vital que las instancias encargadas de los
reglamentos respondan rpido y con claridad cuando la administracin de la zona presente
solicitudes para el registro de firmas y productos y otras gestiones que tienen que ser
tramitadas por el gobierno. Para asegurar una coordinacin eficaz y suave en este sentido es
esencial contar con un marco legal bien definido para la administracin de la zona.
La coordinacin no siempre sera fcil. Por ejemplo, cuando la energa elctrica
fuera muy cara en comparacin con la de pases vecinos, ya sea por monopolios o por
ineficiencia de las empresas nacionales, una zona tendra que negociar el derecho de
generar su propia energa o conseguir tarifas subvencionadas para compensar la
ineficiencia del suministro de ese insumo importante. Esta cuestin ejemplifica la opinin
de muchos observadores de que los marcos de polticas de las zonas y del resto del pas
tienen que mostrar una convergencia a la larga. Sin embargo, esto no necesariamente
significa que las zonas tendran que desaparecer, sino que tendran que concentrarse ms
en los servicios que se ofrecen en adicin a los servicios normales del gobierno (columna
3 en el Cuadro 1) en vez de los que compensan fallas del marco de polticas y
reglamentos del gobierno (columna 2 en el cuadro).
Concretamente esta conclusin subraya la importancia de que las zonas ofrezcan
servicios como investigacin, tramitacin aduanera, asesora sobre los requisitos
sanitarios y de calidad, pre-inspecciones sanitarias, servicios de etiquetado y de cdigos
de barra, asesora de mercadeo y servicios financieros especializados.
78
Las fluctuaciones de los precios constituyen una amenaza permanente para el agro
y, en casos extremos, pueden poner presin sobre la gobernabilidad de una zona franca
agroindustrial. Es un asunto que debera de ser previsto en los acuerdos legales para
establecer la zona y para recibir a los clientes. Algunos posibles enfoques para mitigar las
eventualidades de vaivenes bruscos de los precios incluyen:
Ante las
exigencias de la competencia internacional hoy en da, una zona que brinda estos
servicios y otros a sus clientes tendr una vida larga asegurada.

78
En algunos pases de la regin, sorpresivamente la banca no ofrece crditos de 60 90 das para la exportacin.
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Promover una diversificacin de productos (de la misma empresa y de la
zona).
Enfatizar actividades de valor agregado.
Promover que las empresas partcipes en la zona celebren contratos con
los agricultores en los cuales el precio pagado a ellos flucta parcialmente
en funcin de los cambios de precios internacionales. Este abordaje ha
sido instrumentado para cooperativas de cafeteros en Ruanda, por ejemplo,
con xito.
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VII. Una zona agroindustrial concentrada, descentralizada o virtual?
Un repaso de temas de agroindustrializacin en India lleg la siguiente conclusin:
"La exigencia del da es la necesidad de analizar, evaluar y valorar y luego
establecer parques alimentarios, centros de agro-procesamiento y zonas de agro-
exportacin. stos deberan concentrarse en minimizar las prdidas, repito minimizar las
prdidas, crear economas de escala, mejorar la calidad del producto a lo largo del sistema
de procesamiento, es decir, desde el productor al procesador hasta el consumidor, lo cual es
[tambin] la necesidad del da. Adicionalmente, tiene que ser orientado y dirigido al
mejoramiento de la eficiencia de la produccin y procesamiento y generacin de empleo e
ingresos. Las restricciones financieras tienen que ser adecuadamente y apropiadamente
enfrentadas. Hay una necesidad de impartir educacin y crear empresarios de agro-
procesamiento. El nfasis en la calidad permaneci como el foco de toda la discusin para
poder cumplir con los requisitos de los sistemas sanitarios y fitosanitarios en el contexto de
la competencia de los mercados de exportacin" (Singh, 2004, p. 53). (Traduccin libre)
Hay demanda para estas zonas y se ha visto que hay funciones importantes que una
zona podra llevar a cabo. Una pregunta importante que queda es la forma espacial de tales
zonas a la luz de la dimensin territorial de la actividad agrcola. Una zona franca
establecida en una sola ubicacin (una zona concentrada) ofrecera las mejores
posibilidades de brindar una amplia gama de los servicios citados. Sin embargo, fue
mencionado que algunos exportadores, sobre todo las empresas multi-nacionales, y
comerciantes en el mercado nacional ya tiene sus fuertes vnculos hasta contratos con
productores en las zonas ms aptas para cada producto y a veces establecen sus plantas de
acopio, empaque y procesamiento en esas zonas. Por lo tanto, tambin fue mencionada la
opcin de recurrir a la figura de las llamadas zonas francas individuales (que realmente
podran tratar de grupos tambin). Una administracin nica de un conjunto o red de "zonas
individuales" podra gestionar los servicios requeridos a travs de visitas a los lugares de
estas zonas o podra programar actividades para visitas de los gerentes de las empresas en
localidades dispersas, para que reciban la misma facilitacin y asesora que recibiran las de
la "zona madre". Podra haber inspecciones sanitarias rodantes, para productos listos para
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los embarques. Igualmente algunos de los servicios podran ser ofrecidos a distancia por
medios electrnicos. Claro, este modelo de una red de zonas sera un poco ms caro en su
ejecucin pero si los servicios fuesen bien definidos y la administracin eficiente, la red de
zonas (una zona descentralizada) sera una alternativa factible.
Despus de una zona concentrada y una zona descentralizada, la tercera opcin
consiste en una zona virtual donde casi todos los servicios estn brindados a distancia,
mediante videoconferencias y el uso de Internet. Desde luego, tendra la desventaja de
que no se podra ofrecer todos los mismos servicios; almacenamiento, inspecciones
sanitarias otros no sera factibles. Adems se podran perder las relaciones de confianza
que se generan a travs de contactos directos y muy seguidos. Ms bien, la opcin virtual
podra ser vista como elemento de las otras dos opciones, para hacer ms eficientes
algunos de sus servicios.
Cuando la zona tenga la forma concentrada, o tenga una "zona madre" de la red
que sea grande, una respuesta a la dimensin territorial del agro es iniciar operaciones
con los rubros que ms puedan ubicar sus facilidades de procesamiento lejos de los
campos de produccin primaria. Estos son los rubros donde los requisitos de volumen y
economas de escala a veces apuntan hacia una centralizacin del procesamiento , v.g., en
carnes, productos lcteos, achiote y otros colorantes, plantas de concentrados, fbricas de
comidas preparadas, entre otros.
Con las cautelas mencionadas en este documento y bajo estas opciones de
estructura, pareciera que hay un futuro para las zonas francas agroindustriales. Sin
embargo, para concluir, habra que prestar atencin a las experiencias de India con las
zonas especiales de agro-exportacin, las cuales han sido muy variadas y a veces
decepcionantes. En el caso de India, se han decretado zonas especiales de agro-
exportacin en ubicaciones muy dispersas y, en la mayora de casos, son zonas dedicadas
a un solo rubro de produccin, sobre todo en los ramos de verduras, frutas y flores.
Segundo, en India la administracin de las zonas es gubernamental y para Amrica Latina
se recomienda ms bien una administracin privada bajo convenios y entendimientos con
las entidades relevantes del gobierno.
Lo ms relevante de las conclusiones derivadas de las experiencias de India quizs
es lo siguiente: "Las Zonas de agro exportacin no pueden prosperar si no hay productos
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de calidad adecuada para la exportacin. Esto dar lugar a la necesidad de inversiones en
riego, transporte, electrificacin rural y conectividad rural de telecomunicaciones, aparte
de otras actividades de pre- y pos-cosecha. ...[y se necesitan] acuerdos tripartitas entre
agricultor, banquero y exportador, asegurando as un mercado listo para el agricultor, la
disponibilidad de productos exportables para el exportador y financiamiento adecuado
para ambas partes. ...Es imperativo enfrentar todos aspectos de la cadena de valor
adecuadamente para poder hacer ms productivas las inversiones, tanto las del pasado
como las del futuro. ...[y] estrategias de mercadeo en los pases desarrollados son
necesarias" (The Associated Chambers of Commerce of India, 2007, pp. 22-24).
(Traduccin libre)
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Oportunidades y desafos que el offshoring y outsourcing ofrecen a
Centroamrica: el rol de las zonas francas
Michael D. J ohnson,
79
Daniel J ornada
80
Resumen
y V. J orge Len
79, 80
Las Zonas Francas (ZF) son reas especficas que proporcionan ciertos
beneficios financieros, administrativos y, frecuentemente, de
infraestructura para las compaas que se ubican en esas zonas. Los
beneficios incluyen, pero no se limitan a, importacin libre de impuestos,
reduccin significativa o exencin del impuesto sobre la renta y reduccin
en los trmites aduaneros y otros procedimientos administrativos
gubernamentales. Este trabajo examina las oportunidades y desafos que
las ZFs ubicadas en la regin Centroamericana (CA) ofrecen a las
industrias que buscan el outsourcing y el offshoring de actividades de
manufactura, ensamblaje y servicios para los mercados del Norte, Sur y
Centroamrica. Las oportunidades se dividen en tres categoras: reduccin
de costos, aumento en la generacin de ingresos y beneficios estratgicos
y oportunidades relacionadas a activos. Los principales beneficios
relacionados a costos son las reducciones de costos de transporte y de
requerimiento de inventario. Los beneficios relacionados a ingresos se
originan de la capacidad de las firmas ubicadas en ZFs de CA de buscar
estrategias basadas en el tiempo (time-based strategies) para rpidamente
responder a cambios en el mercado, as como la personalizacin en masa y
el postponement. Por ltimo, oportunidades estratgicas y de activos estn
vinculadas a la menor necesidad de inventario inmovilizado y a aranceles,
flexibilidad general estratgica y a la capacidad de ser parte de parques
industriales ecolgicos. Desafos generales a las industrias de offshoring y
outsourcing en la regin estn relacionados a la capacitacin de la fuerza
de trabajo y a la incertidumbre poltica. Esto es especialmente cierto
considerando restricciones impuestas por nuevos Tratados de Libre
Comercio (TLC). Una fuerza de trabajo capacitada es requerida para
aprovechar muchas de las oportunidades relacionadas a la competencia
basada en el tiempo y la utilizacin de flexibilidad estratgica para
responder rpidamente a las necesidades de los clientes.

79
Departmento de Tecnologa en Ingeniera y Distribucin Industrial, Texas A&M University, College Station, TX,
EE.UU.
80
Departamento de Ingeniera de Sistemas e Industrial, Texas A&M University, College Station, TX, EE.UU.
ndice
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184
I. Introduccin
Las Zonas Francas (ZF) se definen como reas especiales de zonas geogrficas
limitadas que proporcionan, en cierta medida, acceso libre de aranceles a las importaciones
para las empresas que trabajan en la zona y que exportan desde ellas (Granados, 2005).
Existen diferentes trminos que se refieren a las zonas francas, que incluyen: Zonas
Francas, Zonas Econmicas Especiales y Maquiladoras. La legislacin tambin puede
variar segn el pas, pero en general, una ZF ofrece a sus industrias la exencin de
impuestos exportacin/importacin, la exencin de impuesto sobre la renta y la total
repatriacin de ganancias para las empresas extranjeras, entre otros beneficios (Brenes et
al., 1997; Feng y Wu, 2009; Milberg y Amengual, 2008; Papadopoulos y Malhotra, 2007).
Adems, los pases pueden tener normas distintas con respecto a la operacin de sus
ZFs. La mayor parte de las ZFs estn orientadas a la exportacin, donde toda la produccin
necesita ser vendida al mercado extranjero. Este es el caso de los pases en desarrollo,
donde las ZFs tienen una relevante contribucin hacia el total de las exportaciones. Por
ejemplo, las ZFs en Costa Rica son responsables por ms del 50% del total de las
exportaciones de bienes y en Nicaragua representan ms del 60% (CETREX, 2011; CNZF,
2010; PROCOMER, 2011). Sin embargo, en algunas economas desarrolladas (por
ejemplo, en EE.UU.), las ZFs pueden tener un carcter orientado a la importacin. El
objetivo de este estudio sern las ZFs orientadas a la exportacin de bienes.
Muchos gobiernos de economas en desarrollo han adoptado una estrategia de
industrializacin impulsada por las exportaciones para desarrollar la economa de su pas,
lo que llev a un aumento considerable en el nmero de ZFs en todo el mundo. Las
primeras ZFs en Amrica Latina remontan a la dcada de 1920 y un estudio reciente
elaborado por la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) mostr que 130 naciones
poseen ZFs y el nmero total de zonas francas en todo el mundo supera los 3.500, con un
total de 66 millones de trabajadores (Milberg y Amengual, 2008). Se ha demostrado que las
ZFs impulsan las exportaciones de los productores que estn fuera de la zona franca a
travs de un "efecto catalizador", como en el caso de Malasia (J ohansson y Nilsson, 1997).
Un tema que ha ganado importancia en los ltimos 20 aos es el concepto de los
Tratados de Libre Comercio (TLC). Actualmente, existen varios acuerdos de libre
comercio adoptados o sometidos a negociacin en las Amricas, que incluyen el Tratado
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de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), el Mercado Comn del Sur
(MERCOSUR) y el Tratado de Libre Comercio entre Repblica Dominicana,
Centroamrica y Estados Unidos (CAFTA-DR). Aunque los TLCs suelen ser un tema
complejo, con mltiples implicaciones, este estudio se va a enfocar en algunos de sus
efectos en las zonas francas. El principal objetivo de un acuerdo de libre comercio es la
eliminacin de las barreras arancelarias entre sus pases miembros. Como discutido en
Granados (2003), slo los bienes que se producen en un pas miembro pueden
beneficiarse del trato preferencial de exencin de impuestos. Con esta finalidad, dos
estrategias son generalmente empleadas. La primera se conoce como reglas de origen, lo
que garantiza que el bien sea producido originalmente (o en su mayor parte) por un pas
miembro del TLC. Esto evita una deformacin comercial, en la que un productor, que no
est ubicado en la regin del TLC, usa un pas miembro para entrar en la regin y luego
acceda a otros pases en la regin libre de impuestos (Granados, 2003). La otra estrategia
utilizada en los TLCs, como se detalla Granados (2003), es la eliminacin (o reduccin)
de los beneficios vinculados a aranceles de importacin otorgados a pases externos a la
regin del tratado. Esto se complementa con las reglas de origen, mencionadas
previamente, en el sentido de que solamente un pas miembro puede beneficiarse del
tratamiento arancelario preferencial del TLC.
Estas dos estrategias tienen consecuencias sobre el funcionamiento de las ZFs, una
vez que este tipo de rgimen permite la exencin de aranceles de importacin/exportacin
de mercancas. Aunque cada TLC tenga su propia legislacin, en general, un acuerdo de
libre comercio no permitir que las mercancas procedentes de una ZF sean
comercializadas en la regin libres de impuestos (Granados, 2003). Algunos de los TLCs
son ms restrictivos con respecto a este tema y otros son menos. En el caso del tratado
CAFTA-DR con EE.UU., se permite el libre comercio de bienes producidos en las zonas
francas de sus pases miembros, mientras que se cumplan las reglas de origen y los
compromisos con la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) con respecto a
subvenciones (J aramillo y Lederman, 2006). Por ejemplo, en Costa Rica, el 90% de las
exportaciones de bienes manufacturados se encuentran bajo un TLC. Esto incluye el tratado
del CAFTA-DR con EE.UU., el tratado del CARICOM con la Comunidad del Caribe, as
como acuerdos bilaterales con Chile, Panam, Canad y Mxico (CINDE, 2010b).
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Por otro lado, los tratados del TLCAN y MERCOSUR siguen un enfoque ms
restrictivo, en que todos los bienes procedentes de una ZF estn sujetos al pago del arancel
externo comn o a la tarifa aduanera del pas. Las excepciones son las de las ZFs de Manaos
y de Tierra del Fuego, debido a sus remotas ubicaciones geogrficas (Granados, 2003).
Como indicado por Granados (2003), las consecuencias de estos acuerdos de libre
comercio todava no se conocen completamente, pero es probable que ejerzan presin para
cambios en el funcionamiento de ZFs. Sin embargo, es importante mencionar que estos
cambios estn lejos de amenazar a las economas locales, especialmente en la regin
Centroamericana. En realidad, los TLCs ofrecern oportunidades para promover ms
negocios en la regin, aumentando el acceso al mercado para sus empresas miembros.
En este sentido, tambin es pertinente recordar que la teora del comercio actual
afirma que mediante el acceso a los mercados ms grandes, las empresas se pueden
beneficiar de las economas de escala crecientes. Este acceso a los mercados ms grandes
podra ser de especial relevancia para las economas Centroamericanas, cuyo pequeos
mercados internos individuales no pueden proporcionar el bajo costo por unidad asociado
con la produccin a gran escala (Padilla-Prez y Hernndez, 2010). En el caso del
acuerdo del CAFTA-DR, puede haber una importante oportunidad para las empresas del
sector de confeccin de ropas. Este tipo de industria es sensible a la capacidad de
respuesta (Doeringer y Crean, 2006), por lo que la proximidad de la produccin con el
mercado de destino es beneficioso. Por lo tanto, una empresa del sector de confeccin
ubicada en una ZF de la regin de Centroamrica puede beneficiarse no slo por su
proximidad con el mercado de destino, sino tambin por la exencin de aranceles de
importacin a travs de la ZF para entonces acceder al mercado de destino en EE.UU.
beneficindose del trato preferencial otorgado por el TLC.
Ya se sabe que las ZFs tiene un importante rol en muchas economas en
desarrollo, sobre todo para la atraccin de Inversin Extranjera Directa (IED), la
generacin de divisas mediante las exportaciones y para aliviar el desempleo (Farole y
Akinci, 2011; Klak, 1996). Por ejemplo, las ZFs fueron responsables por la generacin de
ms de 100.000 puestos de trabajo en Repblica Dominicana, disminuyendo la
dependencia del pas en la agricultura (Farole y Akinci, 2011). Sin embargo, las reglas de
las ZFs estn siendo objeto de reforma, debido a los requisitos mencionados
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anteriormente, acordados en la OMC, para eliminar los subsidios a la exportacin. En
particular, el acuerdo prohbe ciertos tipos de subvenciones, que incluyen la concesin de
exencin del impuesto sobre la renta (Granados, 2003).
Como frecuentemente se menciona, una de las razones ms importantes para que
una empresa invierta en una ZF es justamente la exencin de aranceles. Ante este nuevo
escenario, algunos pases ya comenzaron a revisar su legislacin de las ZFs y a
desarrollar nuevas polticas que puedan cumplir con los acuerdos de la OMC y, al mismo
tiempo, seguir atrayendo industrias a sus parques. En este sentido, las ZFs estn pasando
de ser un simple instrumento de exencin de impuestos a otro mecanismo ms sofisticado
de desarrollo de sectores estratgicos de la economa y de zonas menos desarrolladas del
pas. Por ejemplo, el gobierno de Costa Rica est llevando a cabo una serie de reformas
que an permitirn la concesin de beneficios hasta doce aos de duracin y
proporcionen desarrollo econmico local. Adems, en caso de grandes proyectos
empresariales, el gobierno de Costa Rica puede conceder diez aos de diferimiento de
impuestos. Estos beneficios pueden variar segn el tamao de la empresa, su ubicacin
geogrfica en el pas y el sector empresarial. Si la empresa est ubicada en una zona
menos desarrollada de Costa Rica y que pertenece a un sector estratgico de la economa,
los incentivos son mayores (Gaceta, 2010). Los sectores estratgicos de la economa de
este pas incluyen la electrnica avanzada, dispositivos mdicos e implantes y
componentes de alta precisin (Gaceta, 2010). Este artculo explora e ilustra las
oportunidades de las ZFs para proporcionar importantes beneficios para las industrias
localizadas en ellas, a pesar de los recientes compromisos firmados en la OMC.
Tambin es importante mencionar un fenmeno econmico que viene ganando
importancia ltimamente. La regionalizacin puede ser interpretada como la tendencia a
reordenar las cadenas de produccin de valor para servir a los mercados regionales, o sea
trayendo la fabricacin ms cerca del mercado consumidor (Lawrence, 2011). La
proximidad geogrfica y cultural de la regionalizacin puede influir en el xito de
relaciones de negocios de diversas maneras interconectadas (Carmel y Abbott, 2007). La
regionalizacin puede ser vista como una forma de competencia basada en tiempo; es una
estrategia que permite a las empresas una mayor capacidad de respuesta para atender y
responder a las necesidades de los clientes. Los pases de CA son ideales para servir a
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mercados tanto en pases altamente desarrollados (por ejemplo, EE.UU. y Canad), as
como emergentes de rpido crecimiento econmico (por ejemplo, Per y Brasil). La
regionalizacin proporciona muchas oportunidades para aumentar el comercio entre los
pases Centroamericanos. Para que se pueda ser competitivo en estrategias de produccin
modernas, se requiere una mayor regionalizacin y consolidacin de actividades (Holl et
al., 2010). Si analizamos los distintos pases de la regin de Centroamrica, tambin
podemos ver que los beneficios adicionales para las empresas se encuentran en estas ZFs.
Por ejemplo, Panam es conocida por su infraestructura bien establecida de logstica
multimodal, mientras que Costa Rica tiene un importante parque de alta tecnologa y un
buen nivel de la educacin relativo a la regin. Estos factores representan una oportunidad
para las ZFs de la regin para aprovechar la competencia basada en tiempo, con su
proximidad y capacidad para servir a los mercados del Norte, Sur y Centroamrica.
El propsito de este estudio es analizar las oportunidades y desafos para el
offshoring y outsourcing en la regin de CA y el valor de las ZFs para atraer a la
industria. Drezner (2004) define el outsourcing como la subcontratacin de "una funcin
del negocio con un proveedor externo". El offshoring ocurre cuando el proveedor externo
est en un pas diferente del subcontratante. Con la finalidad de mantener la trazabilidad
con el tema, las siguientes suposiciones clave fueron hechas en este estudio: (1) el papel
de las ZFs en la regin de CA ser analizado para servir a los mercados del Norte, Sur y
Centroamrica; (2) las oportunidades y los desafos sern analizados considerando
ubicaciones alternativas que estn ms lejos del mercado de destino (es decir, el sudeste
asitico) o al status quo ante; y (3) el enfoque de este trabajo ser en bienes de alto valor
aadido, productos distintos de las commodities o los servicios.
La Seccin II presenta los beneficios relacionados con la reduccin de los costos
derivados de las ZFs en CA. La Seccin III detalla los beneficios relacionados con los
posibles ingresos que surgen por la adopcin de la competencia basada en el tiempo y por la
proximidad al mercado consumidor. Enseguida, se examinan los beneficios estratgicos y
relacionados a activos, as como otras ventajas intangibles. Finalmente, se discute la relacin
entre los factores descritos, los desafos para alcanzar los beneficios propuestos y las posibles
consecuencias futuras de los tratados de libre comercio.
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II. Beneficios relacionados con el costo
Los beneficios relacionados con el costo son las ventajas ms conocidas de las
ZFs. En la regin de CA, las ZFs pueden proporcionar varios beneficios relacionados con
ahorros de costos a las industrias de offshoring y outsourcing. Situando sus operaciones
en una ZF Centroamericana, la empresa reduce sus impuestos y permite el acceso rpido
a los mercados del Norte, Sur y Centroamrica. Por ejemplo, en Costa Rica, las empresas
ubicadas en una ZF pueden obtener ocho aos de exencin del impuesto sobre la renta, lo
que normalmente sera 30%, adems de otros cuatro aos de reduccin del 15% en el
impuesto sobre la renta y 10% de crditos de impuesto sobre la renta, as como el
diferimiento de impuestos para proyectos ms grandes que puede alcanzar hasta diez
aos. Algunos beneficios fiscales adicionales incluyen la exencin de aranceles de
importacin y exportacin y de impuestos para remesas de repatriacin (CINDE, 2010a).
La oportunidad de repatriar totalmente las ganancias, como sealado por Papadopoulos y
Malhotra (2007), puede ser un beneficio importante para las empresas multinacionales,
sobre todo si se tiene en cuenta que, en general, este tipo de transaccin, cuando est
fuera de la ZF, frecuentemente est intensamente regulada por los gobiernos. Los
principales beneficios de las ZFs de CA relacionados con el costo derivan de: impuestos
reducidos, importacin libre de aranceles, burocracia reducida y proximidad geogrfica y
cultural. Estos beneficios pueden tanto generar ahorros directos como permitir estrategias
y oportunidades que lleven a reduccin de costos. Un resumen de estos beneficios se
encuentra en el Grfico 1.
Otro beneficio clave de las ZFs es la capacidad de importar productos libres de
impuestos. Esto elimina la necesidad de pagar aranceles y luego esperar a que estos
aranceles sean devueltos; eso tambin elimina el costo de oportunidad asociado con el
hecho de que esos fondos no estn disponibles para uso productivo por la empresa. Por
ejemplo, una empresa con un costo de capital de 15%, al importar materias primas o
componentes pagando aranceles de 15%, tras la entrada de estos materiales en el pas,
pagarn 0,2% de los costos de los componentes de cada mes, entre el momento de la
importacin y posterior exportacin de los productos terminados y el momento de la
devolucin de los pagos por la entidad gubernamental.
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Grfico 1. Implicaciones de costo provenientes de los beneficios de las ZFs de CA


Un beneficio adicional de las ZFs est relacionado con la reduccin de la
burocracia y de trmites administrativos, como en las leyes laborales, en la proteccin de
la inversin, en las remesas internacionales y en las regulaciones bancarias (Hakimian,
2009). Un ejemplo de burocracia reducida es el caso de las ZFs de Costa Rica, donde la
propia empresa puede procesar toda la documentacin, sin la necesidad de contratar a una
agencia de aduanas. Una compaa cit que la capacidad de la aduana de estar en el sitio
de la empresa les permite reducir el inventario y la implementacin de sistemas J IT
(Brenes et al., 1997). Otros ejemplos pueden incluir reduccin de burocracia para la
creacin de la empresa, exencin de visa para los extranjeros que trabajen en la zona y la
simplificacin de las normas laborales (Hakimian, 2009). Muchos pases en desarrollo en
la regin de CA tienen economas fuertemente reguladas, pero en sus ZFs, al contrario, se
han simplificado la burocracia que, por lo tanto, representa una importante ventaja
competitiva para las empresas que all se ubiquen.
Los costos reducidos asociados con los beneficios de las ZFs de CA pueden
ayudar a localidades poco competitivas que tengan bajos costos laborales. Tambin es
importante recordar que los costos laborales reducidos, tal como ocurre en pases como
China, no siempre garantizan un menor costo para la cadena de suministro (Kumar y
Kopitzke, 2008; Kumar y Wilson, 2009). De hecho, los costos de fabricacin en China, a
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excepcin de los costos laborales, a menudo son similares con los de la regin de CA. Sin
embargo, se ha subestimado a los gastos de capacitacin y entrenamiento de la mano de
obra china (Lawrence, 2011). Adems, cuando las empresas evalan el costo de
trasladarse a China, el costo de supervisin puede no haber sido examinado
cuidadosamente y puede ser especialmente significativo con la tercerizacin o en el inicio
de las operaciones de fabricacin. La regin Centroamericana ofrece un costo de
supervisin ms bajo, sobre todo teniendo en cuenta su proximidad geogrfica y cultural
con el mercado norteamericano (Colakoglu y Caligiuri, 2008). La regin de CA tambin
ofrece una fuerza de trabajo a nivel de gestin que suele ser proficiente en ingls y/o
espaol, lo que, en general, no sucede en el caso del sudeste asitico. Un lenguaje comn
o un lenguaje que se puede traducir con facilidad, crea confianza y puede mejorar el
comercio (Guiso et al., 2009; Melitz, 2008).
Los costos de transporte fueron generalmente evaluados con precisin cuando las
empresas evaluaron la oportunidad de moverse al sureste de Asia, pero no se tuvo en
cuenta la escasez de la capacidad logstica ni se predijo la tendencia actual de los precios
del petrleo (Rubin y Tal, 2008). Adems, los costos de expedicin a menudo no se
evaluaron (Lawrence, 2011) que, en general, necesarios para garantizar la produccin
continua (Canbolat et al., 2008; Childs y McClellan, 1996). Los gastos de envo se
reducen con la produccin en la regin de CA, ya que est ms cerca del mercado de
destino, lo que se traduce directamente en los tiempos de entrega (lead time) ms cortos.
Por ejemplo, los vendedores en Estados Unidos pueden tener que esperar hasta diez
semanas en promedio para recibir mercancas pedidas desde China, pero sto puede ser
reducido en gran medida cuando se compara con pases de Centroamrica (Milberg y
Amengual, 2008).
Debido a su proximidad con los mercados del Norte, Sur, y Centroamrica, las
empresas ubicadas en la regin de CA pueden beneficiarse de la aplicacin de los
principios de postergacin (postponement). En general, el postponement es definido como
el aplazamiento de la diferenciacin de un producto hasta que este producto sea solicitado
por el cliente. En la industria manufacturera, esto se traduce en ahorro de costos y
oportunidades de ingresos a travs de una mayor flexibilidad para satisfacer a las
necesidades del cliente. Algunos tambin han teorizado maneras de aplicar el
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postponement en la provisin de servicios (Yang et al., 2010). En general, el
postponement se basa en el retraso de la diferenciacin de un producto hasta el momento
que haya una demanda del cliente. Este retraso puede cubrir el diseo, produccin o
montaje de un producto; el postponement de la logstica o del tiempo y lugar se refiere a
la postergacin del movimiento de los bienes (Van Hoek et al., 1998). Varios estudios
presentan beneficios detallados del postponement (Kumar y Wilson, 2009; Wong y Naim,
2011). La reduccin de los costos de manejo de inventario es uno de los principales
beneficios del postponement en el sector manufacturero. Dado que el producto se
mantendr como materia prima o en forma componente genrico (en lugar de un producto
acabado), se obtiene un inventario ms barato y ms flexible con la aplicacin del
postponement. Adicionalmente, la postergacin del acabado y personalizacin del
producto hasta el ltimo momento posible mejora los pronsticos y por lo tanto reduce la
necesidad de inventario (Brown et al., 2000; Kumar y Wilson, 2009; Pagh y Cooper,
1998; Van Hoek et al., 1998). En este sentido, una versin bsica estandarizada de los
bienes puede se producida a un gran volumen (incluyendo proveedores del sudeste de
Asia), luego los envan a una empresa en la regin de CA para aadir valor y para la
personalizacin. Los mayores tiempos de envo y distancias requieren ms inventario.
Canbolat et al. (2008) citan un ejemplo de un componente que viene desde un proveedor
en China y recomienda un stock de seguridad de 25 das. Geogrficamente los lugares
prximos son ms propensos a ser susceptibles de una estrategia J IT, con la reduccin de
requisitos de inventario (Atkinson, 2005). A medida que ms fabricantes originales de
equipos (original equipment manufacturer - OEM) adopten tcnicas esbeltas y de J IT y,
al mismo tiempo, trasladen sus inventarios a sus proveedores (Wadhwa et al., 2008), las
ZFs de CA ofrecen una oportunidad nica para que estos proveedores reduzcan sus
riesgos y permanezcan flexibles a travs de estrategias de postponement.
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III. Beneficios relacionados a ingresos
Las ZFs pueden traer beneficios con respecto a los ingresos de las empresas que
busquen el offshore y el outsource de servicios, manufactura y operaciones de ensamblaje
que operan adentro de la zona para servir a los mercados del Norte, Sur y Centroamrica.
Mientras que estos beneficios no son tan extensos como los relacionados con ahorro de
costos, ellos pueden ser significativos y representan una de las principales ventajas para
el outsouring y offshoring en la regin de Centroamericana. La fuente de estos beneficios
relacionados con los ingresos proviene principalmente de la burocracia normalmente
reducida de las ZFs, de la infraestructura mejorada y actualizada y de la proximidad
geogrfica y cultural de CA con estos mercados, as como los beneficios de la
competencia basada en el tiempo que este ofrece. Estos beneficios estn resumidos en el
Grfico 2. La competencia basada en el tiempo puede ser definida en trminos
generales como el desarrollo, fabricacin y distribucin de productos de forma rpida
para satisfacer y responder a las necesidades del cliente. Aunque haya sido identificada
como una ventaja competitiva hace ms de dos dcadas atrs (Stalk J r, 1988), las ZFs en
la regin de CA tienen beneficios nicos que pueden ser explotados para la competencia
basada en el tiempo.
Grfico 2. Implicaciones de los beneficios de las ZFs de CA en los ingresos

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La competencia basada en el tiempo se enfoca en la capacidad de respuesta de los
proveedores para ofrecer de manera rpida productos nuevos, de alta calidad y de bajo
costo a los clientes (Hum y Sim, 1996). Los beneficios especficos de la estrategia basada
en el tiempo proporcionados por las ZFs de CA con respecto a los mercados del Norte,
Sur y Centroamrica incluyen, segn la definicin de Papadopoulos y Malhotra (2007):
una ubicacin cercana a los principales mercados, menos burocracia y flexibilidad debido
al estatus de zona libre de aranceles. Mientras que actualmente el costo y la calidad se
ven a menudo como determinados por el mercado, la flexibilidad es un tema clave
relacionado con la competencia basada en el tiempo (Spanner et al., 1995). Heikkil
(2002) seala, en el caso de Nokia Networks, que los flujos de informacin confiable y la
capacidad de adaptacin llevan a mejorar el servicio al cliente. La burocracia reducida y
la proximidad geogrfica de las ZFs de CA permiten una entrega ms eficiente y ms
rpida del producto al mercado; esto permite ofrecer los mismos bienes a precios ms
altos y una mayor participacin de la empresa en el mercado (Sapkauskiene y Leitoniene,
2010). Otra forma de competencia basada en tiempo incluye la provisin de garantas
para asegurar a los clientes que los productos sern entregados en un plazo determinado
(Urban, 2009); la reduccin de la congestin (a travs de la reduccin de la burocracia) y
la proximidad geogrfica permiten a las industrias en ZFs de CA proporcionar estos
servicios a costos reducidos. La capacidad de los proveedores de ofrecer garantas de
tiempo de entrega es crtica para los clientes que operan en un ambiente J IT o de
manufactura esbelta.
En adicin a la entrega puntual, un producto de calidad tambin es de suprema
importancia a los clientes. Los tiempos de entrega reducidos proporcionados por la
proximidad geogrfica y la burocracia reducida permiten menores tamaos de lotes, lo
que est asociado con una mejor calidad del producto. Adems del costo decreciente de
las devoluciones (a travs de un nmero menor de partes defectuosas siendo devueltas),
estos lotes reducidos tambin permiten un feedback ms frecuente y oportuno de los
clientes; esto puede llevar a una mayor participacin en el mercado. Si bien la entrega
rpida de productos con calidad ofrece muchos beneficios a las empresas, los recursos
necesarios para aprovechar estos beneficios deben estar en su lugar.
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Dada la importancia de los costos y de la calidad en el entorno operativo actual,
las ZFs de CA deben asegurarse de que los costos laborales e inmobiliarios no
contrarresten la ventaja de la proximidad que permite una estrategia basada en el tiempo.
Adems, para que se pueda aprovechar una estrategia basada en el tiempo se requiere un
sistema basado en el grupo, con un alto nivel de participacin del usuario final y
profesionales de sistemas de informacin bien entrenados (Rondeau et al., 2002).
Tammela et al., (2008) tambin sealan la importancia de la Tecnologa de Informacin
(TI) y el conocimiento tcnico; los autores mencionan un ejemplo de la industria de
muebles de Brasil para destacar los desafos que surgen cuando se sigue una estrategia
basada en el tiempo sin los recursos adecuados y el conocimiento.
Se ha demostrado empricamente que llegar al mercado rpidamente aumenta el
xito del producto (Afonso et al., 2008). En particular, los que primero llegan al mercado
son recompensados con mayores cuotas de participacin (Kalyanaram y Urban, 1992).
Este beneficio se ve reforzado por el papel de aprender a usar un nuevo producto que
tiene un costo similar a los costos de reemplazo (Gabszewicz et al., 1992). Las personas
tambin son ms propensas a recordar ms sobre las caractersticas del primer producto
en el mercado que lo de los productos que lo sucedieron (Kardes y Kalyanaram, 1992). El
tiempo en llegar al mercado (time-to-market) es muy importante en las industrias de
rpidos cambios (Datar et al., 1997); estos son los tipos de industrias que ms se
beneficiaran de las ZFs de CA (por ejemplo, la industria electrnica). La proximidad y
los trmites de procesamiento administrativos reducidos que ofrecen las ZFs de CA
permiten llegar primero al mercado, lo que tiene una relacin positiva significativa con
las ventas (Langerak et al., 2008). Por ejemplo, el tiempo de trnsito desde Shanghai
hacia Los ngeles es de 11 das y otros 8 das tardan las mercancas en llegar a Atlanta.
Esto no incluye los posibles retrasos significativos; un navo puede tener que esperar casi
14 das en alta mar durante los meses de temporada alta de julio a diciembre (2005). Una
empresa que opera en Shanghai no sera capaz de responder rpidamente a las
necesidades de los clientes o modificar de forma flexible su oferta de productos; eso
contrasta con lo que pasa en una empresa que opera en una ZFs de CA, que tiene acceso
directo a puertos alternativos y tiempos de viaje mucho ms cortos. Este tipo de
flexibilidad puede ser muy importante cuando se trata de cumplir con las exigentes
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ventanas de tiempo, tales como los perodos siguientes a ferias y durante el
restablecimiento del estante del minorista.
Otra rea en la que la flexibilidad y la proximidad geogrfica con los mercados
del Norte, Sur y Centroamrica puede ser utilizada para mejorar las oportunidades de las
ZFs de CA es a travs de la personalizacin en masa y el postponement. La
personalizacin en masa se centra en la capacidad de los proveedores a ofrecer una
variedad de productos a sus clientes a un costo razonable. La idea de la personalizacin
en masa est basada en la cantidad cada vez ms variada de productos que demandados
por los clientes (Kotler, 1989; Pine, 1993; Zipkin, 2001). Los componentes comunes y el
postponement son maneras de proveer la personalizacin en masa. Ma et al. (2002)
destacan la interaccin entre estas estrategias y los costos de los componentes y el tiempo
de entrega de las compras: dos reas en las que las ZFs pueden proporcionar beneficios a
travs de los beneficios fiscales y aduaneros y de la burocracia reducida.
Mientras que la burocracia reducida y la proximidad geogrfica proporcionan
muchas oportunidades para el offshoring y el outsourcing de la manufactura y de
procesos de ensamblaje, estos beneficios de las ZFs de CA tambin pueden facilitar el
offshoring y el outsourcing de servicios. La proximidad geogrfica y cultural,
infraestructura y huso horario prximos son vistos como claves para el xito del
offshoring de servicios (Gonzalez et al., 2006; Liu et al., 2011; Rao, 2004). La
infraestructura adecuada y actualizada son beneficios claves de las ZFs (Papadopoulos y
Malhotra, 2007). Slo hay cuatro horas de diferencia entre el este de Brasil y el oeste de
Canad; los dos husos horarios de Centroamrica estn entre estos dos extremos de sus
mercados de inters. Otro beneficio clave de las ZFs de CA es su proximidad cultural con
los mercados del Norte, Sur y Centroamrica. La distancia cultural (o proximidad) es
una medida de qu tan diferente o similar son dos culturas; es una medida ampliamente
utilizada en negocios internacionales para determinar como se comportar una
organizacin formada por dos culturas (Shenkar, 2001). En una revisin de la literatura
de nearshoring, Carmel y Abbot (2007) observan que la proximidad cultural puede
influenciar de forma sutil el xito de una relacin de negocios. La proximidad cultural
puede tener un rol ms amplio para facilitar la comunicacin que el lenguaje (Gonzalez et
al., 2006). Acosta et al., (2010) describen cmo la cultura influenci en las decisiones
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tcnicas de ocho diferentes industrias de los sectores automotriz, semiconductores y
energtico. Ellos tambin propusieron un modelo para incorporar cultura y otros
elementos intangibles en una metodologa de toma de decisiones aplicada a proyectos
globales. Cho y Kang (2001) investigaron innmeras empresas del sector de confeccin
de ropas y observaron que las diferencias culturales estn entre los desafos ms
importantes con respecto a la localizacin de empresas de EE.UU. en Asia. La
proximidad cultural de pases del este y centro europeo (Central and Eastern Europe -
CEE) con clientes del oeste europeo hizo con que estos pases se volviesen el destino para
el outsourcing de servicios aunque existieran proveedores con costos laborales ms bajos;
los pases del CEE vieron un aumento significativo del outsourcing de servicios entre
2000 y 2004 (Stare y Rubalcaba, 2009). Las distancias culturales pequeas han
demostrado facilitar un mayor intercambio comercial (Disdier y Mayer, 2007; Guiso et
al., 2009; J imnez et al., 2011). En algunos casos, la distancia cultural ha demostrado ser
el factor decisivo en la decisin de localizacin (Procher, 2009); tambin ha demostrado
ser (junto con la proximidad geogrfica) un importante factor para contrarrestar la
corrupcin y la falta de libertad econmica, a la hora de seleccionar la ubicacin de la
empresa tercerizada (J imnez et al., 2011). La importancia del espaol en toda la regin,
y la posibilidad de utilizarlo como un lenguaje comn tambin puede beneficiar el
comercio (Melitz, 2008). Las ZFs de CA ofrecen oportunidades duales para las empresas
que buscan el outsourcing: para los que estn afuera de la regin para servir a Norte, Sur
y Centroamrica desde un lugar con una menor distancia cultural con estos mercados y
para las empresas que estn adentro de la regin para servir a otros lugares mientras se
benefician con los ahorros de costos y otras ventajas asociadas con una ZF.
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IV. Beneficios estratgicos y oportunidades
Aparte de la reduccin directa de costos y la oportunidad de aumento en los
ingresos que las ZFs de CA pueden proporcionar, hay tambin beneficios estratgicos y
los que estn relacionados a activos, ambos tangibles e intangibles. Estos beneficios estn
resumidos en el Grfico 3. La proximidad geogrfica de las ZFs de ALC permite un
tiempo de envo reducido en comparacin con ubicaciones alternativas en Asia. Producir
para mantener en stock en comparacin con producir por orden genera un aumento de
inventario; mientras que el costo de cargar dicho inventario incrementa los costos
directos, la necesidad de tener las partes en stock inmoviliza los recursos y empeora el
retorno sobre la inversin (ROI) de una empresa. El inventario reducido permitido a
travs de las ZFs de CA representa una oportunidad importante en el caso de productos
con perfiles de alto valor (su valor ha aumentado significativamente a travs de la
fabricacin (Pagh y Cooper, 1998). Esto podra incluir componentes electrnicos o
artculos de moda. Otro beneficio de las ZFs relacionado a activos, en general, es la
capacidad de importar componentes y materiales libres de aranceles. En el caso de una
empresa que no est ubicada en una ZF, estos impuestos tendran que primero ser
pagados para que, despus de que los bienes hayan sido exportados, se pida el valor
correspondiente de reembolso.
Grfico 3. Implicaciones estratgicas de los beneficios de las ZFs de CA

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Para cuantificar la oportunidad de reducir los activos requeridos debido a la
proximidad geogrfica y la capacidad de importar libre de aranceles en ZFs de CA, se
presentan los dos casos siguientes:
Asumiendo un modelo con nivel de servicio de 95% con una demanda x
por semana y desviacin estndar de la demanda de 0,2x, y asumiendo
apenas un tiempo de entrega relacionado al transporte, un tiempo de
entrega de tres semanas requiere 2,7 veces ms cantidad de inventario de
lo que sera necesario para un tiempo de entrega de una semana. Esto sera
anlogo al envo desde el sudeste asitico en comparacin con envo desde
Centroamrica.
Suponiendo aranceles de 14% en un envo de componentes importados (por
ejemplo, portalmparas que se importen en Costa Rica) o de materiales al
valor de US$1 milln, la empresa tendra que pagar un arancel de
US$140.000. Dependiendo de las reglas que rigen la devolucin de
aranceles, la empresa no tendra dichos activos disponibles durante todo el
tiempo necesario para producir, exportar el producto y recibir el reembolso
de los aranceles pagados al gobierno. En lugares con impuesto sobre las
ventas o impuesto sobre el valor agregado, los procesos similares de pago y
solicitud de reembolso inmovilizan capitales esenciales.
Como se puede observar en los dos ejemplos anteriores, las ZFs en general, y en
particular aquellas en la regin de CA, representan una importante oportunidad para las
empresas a reducir su base de activos.
J unto con las oportunidades tangibles cuantificadas anteriormente que ofrecen las
ZFs de CA, tambin estn disponibles beneficios intangibles relacionados con la
proximidad cultural y oportunidades estratgicas. Para las empresas que buscan
tercerizar, una mayor distancia cultural puede requerir un nmero mayor de expatriados
trasladados a la ubicacin de la empresa tercerizada (Colakoglu y Caligiuri, 2008); aparte
del costo significativo de la reubicacin de un expatriado, esto inmoviliza personal
corporativo para supervisar o ayudar a la empresa tercerizada.
Las ZFs en la regin de CA tambin pueden proporcionar ventajas estratgicas
generales. Como se mencion anteriormente, la proximidad y la burocracia reducida que
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ofrecen las ZFs de CA permiten a las empresas ubicadas en estas zonas que permanezcan
cerca de sus clientes, ofreciendo soluciones flexibles y confiables para sus necesidades.
Esto se vuelve especialmente importante con el creciente inters en la manufactura esbelta
y el J IT (Doeringer y Crean, 2006; Meredith Smith, 1999; Wadhwa et al., 2008). Esta
flexibilidad puede tener un importante valor estratgico para una empresa (de Treville y
Trigeorgis, 2010). Brenes et al., (1997) destacan un caso de mejora de aduanas, servicios
pblicos, contratacin de personal, y facilidad de manejo de divisas; estos beneficios fueron
utilizados como justificacin por la renta pagada en una ZF privada. Papadopoulos y
Malhotra (2007) sealan los beneficios clave de las ZFs industriales que incluyen: la
mejora continua de las instalaciones, la mayor seguridad, la infraestructura y la capacidad
de ser dueo de las instalaciones por completo. Las empresas eligen el offshoring en ZFs de
CA tambin pueden beneficiarse por la proximidad a los clientes para mejorar la capacidad
de respuesta y estimular la innovacin (Beise-Zee y Rammer, 2006).
Otra oportunidad estratgica que se le presenta a las ZFs de CA es servir como
parques industriales ecolgicos. Los parques industriales ecolgicos son pareceras
entre empresas y comunidades que reducen el costo econmico y el impacto ambiental a
travs del uso optimizado de recursos (Haskins, 2006). Esta optimizacin de recursos
puede tomar forma como un inquilino utilizando el calor residual de un proceso de otro
inquilino para hacer un proceso en su propio sistema productivo. Los costos y el impacto
ambiental de una planta pueden ser reducidos a travs de una red de utilidades optimizada
del complejo industrial (Kim et al., 2010); las ZFs de CA pueden facilitar esta
optimizacin dada sus naturalezas cerradas, infraestructura adecuada y a travs de la
continua mejora de las instalaciones. Es importante tener una agencia de coordinacin
para el xito de los parques industriales ecolgicos (Zhang et al., 2010). Las ZFs de CA
estn en la posicin para proporcionar esta coordinacin junto con los incentivos que
Sakr et al. (2011) observan como necesarios para la participacin en estos parques. En
total, hay muchas oportunidades que se presentan en las ZFs de CA a las industrias que
buscan el offshoring o outsourcing de la produccin, ensamblaje o servicios. En las
conclusiones se discuten las relaciones entre estos factores as como los desafos
generales que enfrentan las ZFs de CA.
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V. Conclusiones
Como fuera discutido en las secciones anteriores, las ZFs de CA proporcionan
numerosas oportunidades para reducir costos, aumentar los ingresos, mejor utilizar los
activos y mejorar la estrategia de las empresas que se ubiquen dentro de ellas. Este
trabajo evalu las oportunidades que ofrecen las ZFs de CA para servir a los mercados
del Norte, Sur y Centroamrica, en comparacin a servir a estos mercados desde del
sudeste asitico. Los principales beneficios que ofrecen las ZF de CA son: la proximidad
geogrfica y cultural, la burocracia reducida, la infraestructura mejorada, y la importacin
libre de aranceles. La proximidad geogrfica puede estimular el comercio intrarregional
como la prctica de compaas de EE.UU. de hacer el outsourcing de servicios con
Canad (Gonzalez et al., 2006).
La proximidad geogrfica permite a las empresas de las ZFs de CA reducir los
costos de transporte y el tiempo de espera, que si es reducido conduce directamente a
mejorar la calidad y a la reduccin de las necesidades de inventario. Los costos con
transportes de largas distancias pueden ser muy voltiles y estn altamente
correlacionados con los precios de los combustibles. Adems de la reduccin de costos y
de tiempos de entrega, las ZFs de CA tienen un acceso ms fcil a puertos alternativos
menos propensos a experimentar trastornos significativos asociados con los puertos de la
Costa Oeste de EE.UU. durante los tiempos pico de envo (2005). Como fuera detallado
en el ejemplo anterior, la reduccin de tiempo de envo por dos semanas puede tener un
efecto significativo en los requerimientos de inventario.
La proximidad cultural entre la regin de CA y los mercados del Norte, Sur,
Centroamrica permite la reduccin de los costos asociados con expatriados y no requiere
que personal reasignado a la supervisin de las actividades de outsourcing. El uso comn
de ingls y espaol en la regin permite una mejor comunicacin; el uso de un lenguaje
comn o un lenguaje comn que puede ser traducido, como se ha demostrado, promueve el
comercio de bienes (Melitz, 2008). Adems de beneficiar a las industrias ya ubicadas en el
continente americano, las ZFs de CA tambin pueden ser utilizadas por empresas situadas
afuera de esta regin, como fuente de acceso a estos mercados. Esta proximidad cultural, en
conjunto con la proximidad geogrfica, pueden ser vistas como muy favorables para el
outsourcing de servicios (Carmel y Abbott, 2007; Liu et al., 2011; Rao, 2004; Stare y
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Rubalcaba, 2009). Sin embargo, las firmas deben tener cuidado para no ver a todos los
pases de la regin como iguales. Metters examin el outsourcing de actividades internas de
oficinas en dos pases del Caribe; en un caso el outsourcing fue exitoso, en el otro fue un
fracaso (Metters, 2008). Mientras que los pases en la regin sean culturalmente prximos,
todava se debe examinar individualmente a fondo estos pases.
La menor burocracia y una infraestructura mejorada representan una importante
oportunidad para las empresas ubicadas en ZFs de CA. La capacidad de reducir el tiempo
necesario para procesar los pedidos permite la utilizacin de estrategias de J IT y, por lo
general, permite una reduccin del inventario y de los costos asociados (Brenes et al.,
1997). La infraestructura y seguridad mejoradas constituyen beneficios intangibles que
permiten a las empresas operar en un entorno ms estable y de riesgo reducido. Esta
infraestructura mejorada y el ambiente de riesgo reducido pueden facilitar las condiciones
requeridas para proporcionar oportunidades para parques industriales ecolgicos exitosos
(Elabras Veiga y Magrini, 2009). La capacidad de importar bienes libres de aranceles
permite la reduccin del costo de oportunidad de capital.
La combinacin de la proximidad geogrfica con la burocracia reducida permite
que las empresas ubicadas en las ZFs de CA aborden diversas formas de la competencia
basada en el tiempo; esto se debe a la flexibilidad proporcionada por estos dos factores.
Las empresas que buscan el outsourcing en ZFs de CA pueden aplazar la diferenciacin
de los productos y ofrecer a sus clientes productos personalizados, de forma rpida y
econmica. Aparte del postponement y de la personalizacin en masa, las empresas que
utilizan las ZFs de CA tienen la oportunidad de proveer los OEMs de una manera
econmica; como el J IT y la manufactura esbelta fuerzan ms los proveedores a mantener
mayores inventarios (Wadhwa et al., 2008), aquellas empresas que buscan el outsourcing
en ZFs de CA tienen la flexibilidad de proveer a estos clientes a un riesgo reducido. Las
empresas establecidas en las ZFs de CA tambin pueden ofrecer garantas de entrega a un
precio reducido a comparacin de sus competidores ms lejanos; esto proporciona una
oportunidad para ganar negocios adicionales de sus competidores. Un beneficio adicional
de la flexibilidad que ofrece las ZFs de CA es la capacidad de adaptarse rpidamente a
medida que ms informacin est disponible; esta capacidad de opcin real representa un
valor significativo para una empresa.
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Mientras que este trabajo ha enfocado explcitamente la atencin en productos
distintos de los bsicos (non-commodity) y los servicios, existen ciertas sub-categoras de
servicios y de productos de alto valor que ofrecen una gran oportunidad para las empresas
de outsourcing para utilizar las caractersticas nicas de las ZFs de CA. Esto incluye los
productos que tienen un alto ndice de deterioro (Thangam y Uthayakumar, 2008). Los
productos de alto valor o productos en los que se aade una cantidad significativa del valor
del producto acabado durante su fabricacin tambin se benefician de la proximidad y la
burocracia reducida. Esto incluye productos de moda, electrnica, mdica y todos los que
se encuadran en esta categora. Las ZFs de CA pueden utilizar la proximidad geogrfica y
cultural para atraer a servicios ms complejos e interactivos (Liu et al., 2011).
Existen desafos que podran impedir que empresas del offshoring en ZFs de CA
se beneficien plenamente de las oportunidades generales de las ZFs y de los beneficios
especficos ofrecidos por una estrategia basada en el tiempo. Uno de los principales
desafos para las ZFs, en general, es el establecimiento de tratados de libre comercio ms
restrictivos y de gran alcance. Como fuera explicado anteriormente, en la mayora de los
casos, los bienes provenientes de una ZF no pueden ingresar en un rea de Libre
Comercio sin el pago de aranceles. A medida que ms TLCs cubran partes ms
importantes de los mercados del Norte, Sur, y Centroamrica, las oportunidades que
ofrecen las ZFs de CA se reducirn. Otro desafo para CA es la falta de capacidad de
utilizar las ZFs para promover de manera amplia el desarrollo y la competitividad de la
economa local (Farole y Akinci, 2011). El diferencial de competencia dinmica citado
por Papadopoulos y Malhotra (2007) se vuelve ms costoso y difcil de justificar si una
competitividad ms amplia no se est incrementando. Utilizando las lecciones aprendidas
en las ZFs de CA para promover la burocracia reducida en la economa en general
proporcionara un beneficio significativo. Si bien hay algunos casos de xito de las ZFs
en la mejora de la economa local (por ejemplo, J ohansson y Nilsson (1997)), esto no
siempre es el caso (por ejemplo, Klak (1996)). Todos los riesgos polticos asociados con
los beneficios percibidos de las ZFs de CA representan un desafo para las empresas que
buscan instalarse en estas zonas.
Por ltimo, para que las empresas adopten de manera adecuada la competencia
basada en el tiempo, se requiere que el personal est bien entrenado, profesionales de
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sistemas de informacin y sistemas y personas que interactan bien con los usuarios finales
(Rondeau et al., 2002). El conocimiento tcnico y el expertise adecuados de TI tambin
deben estar disponibles para las empresas a fin de explotar las oportunidades que ofrecen
las ZFs de CA (Tammela et al., 2008). El desafo clave para asegurar que las oportunidades
de las ZFs de CA estn disponibles es una mano de obra calificada y comprometida.
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Legalidad y mrito del uso de zonas francas para la promocin
de los servicios deslocalizados en los pases del Cono Sur
81
Gabriel Gari

82
I. Introduccin

La revolucin de las Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones (TICs)
contribuy, entre otros logros, a incrementar la capacidad de las empresas para
subcontratar tareas, dentro o fuera del territorio nacional, en aras de maximizar su
productividad, provocando el desarrollo de la industria de los llamados "servicios
deslocalizados". Aunque no existe consenso al respecto, el trmino "deslocalizacin" se
utiliza habitualmente para referirse a "la accin de transferir a proveedores externos,
mediante un contrato, algunas de las actividades que realiza regularmente una empresa y
los derechos de esa empresa de tomar decisiones al respecto" (en ingls outsourcing u
offshoring cuando se subcontratan proveedores localizados fuera del territorio nacional)
(Greaver, 1999, p. 266). Desde una perspectiva internacional, hay dos formas de
subcontratacin de empresas ubicadas en el exterior que son particularmente relevantes,
la "deslocalizacin cautiva" cuando para la realizacin de tareas se subcontrata a una
filial y la "deslocalizacin no cautiva" cuando se subcontrata a una empresa que no es una
filial de la casa matriz (OMC, 2005, p. 295).
La deslocalizacin de servicios permite a las corporaciones crear un modelo de
produccin a escala global destinado a maximizar la eficiencia y eficacia de los procesos
internos sin desmedro de la calidad del producto o servicio final. Dicho fenmeno
comenz con la deslocalizacin de servicios de informtica y servicios conexos de
corporaciones localizadas en Estados Unidos, que fueron transferidos a proveedores
localizados en la India. En la actualidad los servicios deslocalizados incluyen una variada
gama de tareas como los servicios asociados a los Procesos de Negocios (Business

81
Este trabajo es una versin resumida y traducida al espaol del documento de Gari (2011b).
82
Profesor de Leyes en Economa Internacional, Queen Mary, Universidad de Londres. E-mail: g.gari@qmul.ac.uk.
ndice
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Process Outsourcing - BPO)
83
y servicios de mayor valor agregado asociados a los
Procesos de Conocimiento (Knowledge Process Outsourcing - KPO).
84
El mercado
global de servicios deslocalizados alcanz una cifra cercana a US$90 mil millones en
2008, de los cuales el 60% correspondi a la deslocalizacin de servicios de informtica y
servicios conexos (UNCTAD, 2009). Originalmente, el mercado de los servicios
deslocalizados estuvo concentrado en un nmero reducido de pases,
85
El desarrollo de la industria de los servicios deslocalizados est asociado a una
serie de beneficios incluyendo entre otros, la diversificacin de la estructura productiva,
el aumento de las exportaciones, la creacin de puestos de trabajo y la transferencia de
tecnologa.
pero
progresivamente se observa una creciente diversificacin geogrfica (UNCTAD, 2009).
La regin de Amrica Latina y el Caribe aparece como un destino cada vez ms
importante para los servicios deslocalizados (UNCTAD, 2009).
86
En los pases del cono sur,
No es de sorprender entonces, la creciente competencia entre los pases en
desarrollo para convertirse en el destino elegido por las corporaciones multinacionales
para exportar servicios deslocalizados. La clave del xito radica, por un lado, en
identificar cules son los atributos relevantes para stas al momento de elegir un pas de
destino hacia el cual transferir algunas de las actividades que realizan regularmente y, por
otro lado, en implementar las polticas adecuadas para el desarrollo de dichos atributos.
87
uno de los instrumentos de poltica comercial que
est siendo utilizado para fomentar el desarrollo de la industria de los servicios
deslocalizados es el rgimen de zonas francas. La Convencin de Kioto define a las zonas
francas como "una parte del territorio de una Parte Contratante en el que las mercancas
all introducidas se considerarn generalmente como si no estuviesen dentro del territorio
aduanero, en lo que respecta a los derechos y los impuestos a la importacin".
88

83
Por ejemplo, servicios relacionados con el manejo de recursos empresariales, recursos humanos y de relaciones
con el cliente.
El origen
de las zonas francas est claramente relacionado con el comercio de bienes y servicios
84
Por ejemplo, servicios de investigacin y desarrollo, ingeniera, diseo arquitectnico, educacin a distancia, y
telemedicina.
85
Segn el informe de UNCTAD, en 2004, cinco pases -Canad, China, India, Irlanda y Filipinas- concentraban casi
un 95% del mercado total de los servicios asociados a los Procesos de Negocios. (UNCTAD, 2009).
86
Sobre externalidades positivas de la industria de los servicios deslocalizados, ver: ITC (2009).
87
Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.
88
Convencin Internacional para la Simplificacin y Armonizacin de los Regmenes Aduaneros, Convencin de Kioto
Revisada, Anexo D, Captulo 2.
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asociados al primero tales como servicios logsticos y de almacenamiento. En la segunda
mitad del siglo XX, algunos pases comenzaron a utilizar las zonas francas para promover
el desarrollo de la industria manufacturera de exportacin, ofreciendo adems de
exenciones arancelarias, exoneraciones sobre otros impuestos indirectos que gravan los
insumos utilizados para la produccin de los bienes de exportacin, exenciones de
impuestos directos para los usuarios de zonas francas, suministro de servicios pblicos a
tasas preferenciales, un marco regulatorio ms liberal y una infraestructura moderna. La
ampliacin de la gama de incentivos fiscales, regulatorios y dems ventajas ofrecidas por
las zonas francas las transform en un polo de atraccin para empresas nacionales y
extranjeras de todos los sectores de actividad. De hecho, en los ltimos aos, las zonas
francas han comenzado a atraer proveedores de servicios deslocalizados en sectores como
el procesamiento de datos, servicios de tecnologa, servicios audiovisuales, servicios de
salud y veterinaria, servicios financieros y seguros, servicios profesionales y ventas al por
menor (Abugattas Majluf, 2005, p 22).
A pesar de su creciente uso como instrumento de promocin industrial y
comercial,
89
en la literatura especializada no existe un consenso respecto de la relacin
costo-beneficio de las zonas francas.
90
Tambin hay incertidumbre respecto de la eficacia
de los incentivos fiscales otorgados por las zonas francas para atraer corporaciones
multinacionales en busca de un destino desde donde realizar algunas de sus actividades. Por
otra parte, la discrecionalidad de un Estado para otorgar incentivos fiscales o financieros
est limitada por acuerdos comerciales multilaterales y regionales. Cuando los incentivos
fiscales o financieros no se ajustan a las normas que regulan el comercio internacional,
pueden ser recurridos ante tribunales internacionales que tienen la autoridad suficiente para
ordenar, si correspondiere, su remocin. A pesar de la importancia de este asunto, la
conformidad de los incentivos fiscales otorgados por las zonas francas con las normas de la
Organizacin Mundial de Comercio (OMC), y las implicaciones que esto podra tener para
los proveedores de servicios deslocalizados que operan dentro de dichas zonas, ha sido
analizada apenas en contadas ocasiones.
91

89
De acuerdo con la OIT, en el 2006 haba 3.500 Zonas de Procesamiento de Exportacin o regmenes similares
distribuidas en 130 pases y empleando a 66 millones de personas. Ver: Singa Boyenge (2007).
Ms an, a pesar del creciente nmero de
90
Ver Akinci y Crittler (2008); Madani (1999); Engman, Onodera y Pinali (2007).
91
Ver Gari (2011a); Torres (2007); Granados (2003); Akinci y Crittler (2008); Creskoff y Walkerhorst (2009);
Engaman, Onodera, Pinali (2007).
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usuarios de zonas francas que son proveedores de servicios, los estudios publicados hasta la
fecha se focalizan en examinar los incentivos fiscales a la luz del Acuerdo Sobre
Subvenciones y Medidas Compensatorias (ASMC), sin prestar particular atencin al
Acuerdo General Sobre el Comercio de Servicios (AGCS).
El propsito de este trabajo consiste en examinar la legalidad de los incentivos
fiscales otorgados por los regmenes de zonas francas de los pases del cono sur desde la
perspectiva de las normas multilaterales de la OMC,
92

92
Los regmenes de zonas francas considerados en este trabajo son los siguientes: Ley Argentina de Zonas Francas N
24331/1994, Ley Brasilera de Zonas de Procesamiento de Exportacin N 11508/2007 actualizada por la Ley N
11732/2008 , Ley Paraguaya de Zonas Francas N 523/1995 y Ley Uruguaya de Zonas Francas N 15921/1987.
que se presenta en la Seccin II;
as como evaluar la conveniencia u oportunidad de utilizar este tipo de instrumento de
poltica comercial e industrial para apoyar el desarrollo de la actividad de los servicios
deslocalizados, anlisis que se realiza en la Seccin III. En la Seccin IV se resumen las
principales conclusiones.
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II. Las zonas francas y las normas de la OMC
A Las zonas francas y el acuerdo sobre subvenciones y medidas
compensatorias
El Acuerdo Sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias
Los acuerdos de la OMC no se refieren expresamente a las zonas francas, pero
incluyen normas que regulan el derecho de los Miembros a otorgar incentivos fiscales o
financieros que discriminen contra productos o servicios extranjeros o que generen
distorsiones al comercio de bienes o servicios. En particular, el Acuerdo Sobre
Subvenciones y Medidas Compensatorias (ASMC) regula las subvenciones que pueden
distorsionar el comercio de bienes. Si bien sus normas no se aplican al comercio de
servicios, hay razones importantes para considerar al ASMC en un estudio relacionado
con la prestacin de servicios deslocalizados. En primer lugar, una inconsistencia entre
un incentivo fiscal otorgado por una zona franca y el ASMC podra requerir la
eliminacin del primero afectando a todos los usuarios de zonas francas, sean estos
industrias manufactureras o proveedores de servicios. En segundo lugar, las subvenciones
reguladas por el ASMC incluyen disposiciones que alcanzan a la provisin de servicios
para la produccin de mercancas.
93
Finalmente, el ASMC ha sido tomado como modelo
de referencia para negociar un rgimen de subvenciones para el comercio de servicios,
94
De acuerdo con el ASMC, se considera que existe una subvencin cuando el
gobierno otorga una contribucin financiera o existe alguna forma de sostenimiento de
los ingresos o de los precios, que confiere un beneficio, a un beneficiario especfico.

en virtud de lo cual, la identificacin de inconsistencias con el ASMC permitira anticipar
qu tipo de incentivos seran ilegales en un eventual acuerdo de subvenciones aplicable al
comercio de servicios.
95

93
ASMC, Anexo I, literales (c), (d) y (h).
El
Acuerdo distingue entre contribuciones financieras directas (por ejemplo, donaciones,
prstamos y aportaciones de capital) e indirectas (por ejemplo, cuando el gobierno realiza
pagos a un mecanismo de financiacin o a travs de una entidad privada). Para calificar
como subvencin, en primer lugar, la contribucin financiera debe conferir un beneficio,
94
Ver, por ejemplo, la propuesta de la delegacin de Taipei China WTO Roomdocument, J OB(04)/78 presentado
durante la reunin del 23 de junio del 2004: Documento de la OMC (S/WPGR/M/48) y la propuesta de las delegaciones
de Chile, Hong Kong, Taipei China, Mxico, Per y Suiza - WTO Roomdocument, J OB(05)/96.
95
ASMC, Artculo 1.
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esto es, una ventaja que no sera posible obtener en el mercado (OMC, 2000c, par. 67).
En segundo lugar, la contribucin financiera debe ser conferida a un beneficiario
especfico.
96
La especificidad puede ser de iure,
97
cuando la autoridad otorgante limita
explcitamente el acceso a la subvencin a ciertas empresas, o de facto, cuando hay una
apariencia de no especificidad, pero al considerarse ciertos factores como el nmero de
empresas con derecho a subvencin, el monto de la subvencin y la manera en que la
autoridad otorgante ejerza su discrecin para otorgar la subvencin, resulta que en
realidad la subvencin es especfica.
98
Por el contrario, si el derecho a obtener la
subvencin y su cuanta estn sujetos a criterios o condiciones objetivos, tales como el
nmero de empleados o tamao de la empresa, la misma debe ser considerada no
especfica y por ende no queda sujeta a las disciplinas del ASMC.
99
Finalmente, el
ASMC considera que son especficas todas las subvenciones que se limiten a ciertas
empresas ubicadas dentro de una regin geogrfica designada dentro de la jurisdiccin de
la autoridad otorgante;
100
las subvenciones supeditadas al empleo de productos
nacionales; y las subvenciones sujetas a los resultados de exportacin.
101
El ASMC distingue entre subvenciones prohibidas (aquellas que estn
condicionadas al logro de determinados objetivos de exportacin o a la utilizacin de
productos nacionales en vez de productos importados) y recurribles (aquellas que no
estn prohibidas, pero que pueden ser recurridas por cualquier Miembro que demuestre
que las mismas generan perjuicio para sus intereses).

El anexo I del ASMC incluye una lista ilustrativa de subvenciones a la
exportacin. Aquellas incluidas en dicha lista estn prohibidas ipso facto (OMC, 2000a) y
las no mencionadas, solo pueden ser catalogadas como subvenciones a la exportacin si
se demuestra que su concesin est supeditada, de iure o de facto, a los resultados de
exportacin. El Acuerdo estipula que la subvencin est supeditada de facto a los
resultados de la exportacin " cuando los hechos demuestran que la concesin de una
subvencin, aun sin haberse supeditado de iure a los resultados de exportacin, est de

96
ASMC, Artculos 1.2 y 2.
97
Ibid., Artculo 2.1(a).
98
Ibid., Artculo 2(1)(c).
99
Ibid., Artculo 2.1(b).
100
Ibid., Artculo 2(2).
101
Ibid., Artculo 2(3).
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hecho vinculada a las exportaciones o los ingresos de exportacin reales o previstos".
102

Sin embargo, se aclara que "El mero hecho de que una subvencin sea otorgada a
empresas que exporten no ser razn suficiente para considerarla subvencin a la
exportacin".
103
La prohibicin de otorgar subvenciones a la exportacin no alcanza a los
siguientes Estados Miembros:

104
a. Los pases menos adelantados, designados como tales por las Naciones
Unidas, que sean Miembros de la OMC.

b. Pases en desarrollo listados en el anexo VII (b) hasta que su PIB per
capita alcance US$1.000 constantes de 1990 durante tres aos
consecutivos.
Los dems pases en desarrollo contaron con un plazo de ocho aos a partir de la
entrada en vigor del Acuerdo para eliminar las subvenciones a la exportacin.
105
Dicho
plazo venci el 31 de diciembre de 2002. Sin embargo, el ASMC estipula un mecanismo
mediante el cual el pas en desarrollo que lo considere necesario puede solicitar al Comit
de Subvenciones y Medidas Compensatorias una extensin ms all del perodo de ocho
aos para continuar otorgando subvenciones a la exportacin.
106

102
ASMC, Artculo 3(1)(a), pie de pgina 4.
Asimismo, en 2001 se
cre un procedimiento adicional para contemplar los intereses de los pases en desarrollo
de menor tamao (OMC, 2001a, prrafo 10.6, y 2001b). Dicho procedimiento autoriza el
otorgamiento de cierto tipo de subvenciones a la exportacin, que cumplan con
determinados requisitos, por un plazo adicional de cinco aos. El Consejo General de la
OMC aprob una extensin de este procedimiento hasta el 31 de diciembre de 2013, con
el periodo final de eliminacin, de dos aos, terminando no ms all del 31 de diciembre
de 2015 (OMC, 2007). Ante la decisin de julio de 2007, los miembros que recibieron
extensiones acordaron no buscar prrrogas adicionales despus del final de 2015 y
eliminar sus subvenciones de exportacin a ms tardar en esta fecha.


103
Ibid.
104
ASMC, Artculo 27.2.
105
ASMC, Artculos 27.2 y 27.4.
106
Ibid., Artculo 27.4.
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Es interesante destacar que un nmero significativo de los programas notificados
al amparo del Artculo 27.4 estn relacionados con zonas francas.
107
Segn el Artculo
25.7, los Miembros reconocen que la notificacin de una medida no prejuzga la condicin
jurdica de la misma. Sin embargo, el hecho de que un nmero significativo de Miembros
que recurrieron al Artculo 27.4 para solicitar un tiempo adicional para mantener en vigor
sus regmenes de zonas francas sugiere, como mnimo, cierto grado de preocupacin
respecto de la conformidad de los incentivos a las exportaciones que ofrecen dichos
regmenes con las disciplinas del ASMC. Sin embargo, ninguno de los pases del cono
sur ha recurrido al Artculo 27.4 o a los procedimientos de 2001 a los efectos de solicitar
un tiempo adicional para eliminar su legislacin de zona franca.
108
De hecho, solamente
Argentina ha notificado su Ley de Zonas Francas al Comit de Subvenciones y Medidas
Compensatorias en cumplimiento de los Artculos XVI GATT 1994 y 25.2 ASMC.
109

Brasil,
110
Paraguay
111
y Uruguay
112
Las subvenciones recurribles incluyen cualquier incentivo que cumpla con los tres
requisitos necesarios para constituir una "subvencin" dentro del significado del ASMC y
que no se trate de una subvencin prohibida. Las subvenciones recurribles pueden
mantenerse, en tanto y en cuanto no causen efectos adversos a los intereses de otros
Miembros.
no lo han hecho.
113
Cualquier Miembro de la OMC que se considere afectado negativamente
por una subvencin recurrible puede requerir consultas con el Miembro que la mantiene y
eventualmente podra referir el caso al Organismo de Solucin de Diferencias.
114



107
Entre 30 y 40 requerimientos fueron presentados para solicitar una extensin de la vigencia de regmenes de zonas
francas. Ver, por ejemplo, solicitudes de Belice, Costa Rica, Repblica Dominicana, Guatemala, Fiji, Islas Mauricio,
Panam y Santa Lucia.
108
Uruguay recurri al Artculo 27.4, a los efectos de solicitar una extensin del periodo transicional para eliminar su
esquema de incentivos de exportacin para la industria automotriz, conocido como el Rgimen Promocional de
Exportacin para la Industria Automotriz. Ver documento de la OMC (G/SCM/N/74/URY) del 10 de enero del 2002.
Esta extensin ha sido otorgada a Uruguay anualmente desde el 22 de noviembre del 2002; Su ltima extensin fue
hasta el 31 de diciembre del 2009, documento de la OMC (G/SCM/N/192/URY) (8 de J ulio del 2009).
109
Ver documento de la OMC (G/SCM/N/186/ARG), 28 de septiembre del 2009.
110
Ver documento de la OMC (G/SCM/N/155/BRA), 11 de octubre del 2007.
111
Ver documento de la OMC (G/SCM/N/155/PRY), 28 de abril del 2008.
112
Para la ltima notificacin bajo el Artculo 25.2, ver documento de la OMC (G/SCM/N/95/URY), 6 de agosto del
2003.
113
ASMC, Artculo 5.
114
Ibid., Artculo 7.
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223
Los incentivos fiscales otorgados por las zonas francas
Los incentivos fiscales otorgados por las zonas francas de los pases del cono sur
cumplen con los tres requisitos necesarios para constituir una "subvencin" de acuerdo
con el significado del ASMC. En primer lugar, en todos los casos se trata de una
contribucin financiera de origen gubernamental que consiste en condonar o no recaudar
ingresos pblicos que en otro caso se percibiran.
115
Por definicin, nicamente los
gobiernos pueden condonar el pago de impuestos y, aun cuando la zona franca sea
operada por una entidad privada, los incentivos fiscales otorgados a los usuarios de la
zona franca constituyen medidas gubernamentales. En segundo lugar, los incentivos
fiscales conceden un "beneficio", ya que se exonera a los usuarios de zona franca del
pago de impuestos que de otra manera deberan abonar, otorgndoles una ventaja en
comparacin con empresas similares que operan dentro del territorio aduanero
nacional.
116
Finalmente, los incentivos fiscales son "especficos" en la medida que se
otorgan a un nmero limitado de empresas ubicadas dentro de una regin geogrfica
determinada.
117
La especificidad tambin se desprende del grado de discrecionalidad de
la administracin para autorizar el establecimiento y la operacin de las zonas francas.
118
Sin embargo, el ASMC contiene disposiciones que excluyen, a ttulo expreso, de
la definicin de "subvencin" a varios tipos de incentivos fiscales comnmente otorgados
por zonas francas. En su primera nota a pie de pgina, el Acuerdo estipula que "no se
considerarn subvenciones la exoneracin en favor de un producto exportado, de los
derechos o impuestos que graven el producto similar cuando ste se destine al consumo
interno, ni la remisin de estos derechos o impuestos en cuantas que no excedan de los
totales adeudados o abonados". Los Anexos I y II proveen detalles adicionales sobre el
tipo de impuestos y las condiciones bajo las cuales tales incentivos quedan excluidos de
la definicin de "subvencin", por ejemplo:


115
ASMC, Artculo 1(a)(1)ii.
116
Ibid., Artculo 1(a)(2).
117
Ibid., Artculo 2.2. Todas las leyes de zona franca examinadas estipulan que dichas zonas son reas especficamente
designadas para dicho propsito.
118
El derecho a operar una zona franca est lejos de ser automtico. Las aplicaciones son consideradas caso por caso,
teniendo en cuenta, entre otros factores, el proyecto de inversin propuesto por el solicitante. Ver Ley 15921/1987,
Artculos 7 y 10, y Decreto 454/1988, Artculos 13 al 16.
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a. exencin o remisin de impuestos indirectos sobre la produccin y
distribucin de productos exportados, por una cuanta que no exceda la de
los impuestos percibidos sobre la produccin y distribucin de productos
similares cuando se venden en el mercado interno;
119
b. exencin, remisin o aplazamiento de impuestos indirectos en cascada que
recaigan en insumos (bienes o servicios) "consumidos"


120
en la
produccin del producto exportado;
121
c. remisin o devolucin de las cargas a la importacin percibidas sobre
insumos consumidos en la produccin del producto exportado.

122
Sin perjuicio de lo expuesto, los siguientes incentivos fiscales otorgados por
los regmenes de zona franca de los pases del cono sur confieren beneficios
especficos que no estn amparados por las exclusiones del Acuerdo, y por lo tanto,
constituyen una "subvencin":

123
Ley de Zonas de Procesamiento de Exportacin (ZPE) brasilera:

Dispone, a beneficio de las empresas autorizadas a operar en las ZPE, la
suspensin del cobro de impuestos indirectos y cargas de importacin que gravan
las adquisiciones en el mercado interno y las importaciones de mquinas, equipos
e instrumentos, nuevos o usados, materias primas, productos intermedios y
materiales de embalaje que sean necesarios para la instalacin industrial o
destinados a integrar el proceso productivo.
124

119
ASMC pie de pgina 1 y Anexo I (g).
Por su parte, la exclusin de la
definicin de subvencin prevista en el ASMC solamente alcanza a aquellos
120
Ver Anexo II y la nota a pie de pgina 61.
121
Anexo I (h).
122
Anexo II.1.
123
Vale la pena destacar que el alcance de los incentivos fiscales que no quedan amparados por las exclusiones a la
definicin de subvencin previstas por el ASMC es debatido a nivel doctrinario. Stephen Creskoff y Peter Walkenhorst,
sostienen que las exclusiones previstas por el ASMC incluyen a los impuestos indirectos y los aranceles a la
importacin de bienes de capital y equipos de produccin (Creskoff y Walkenhorst, 2009, nota a pie de pgina 17).
Ral Torres, por el contrario, considera que dichos incentivos fiscales no quedan amparados por las exclusiones
previstas por el ASMC invocando, entre otras razones, que los bienes de capital y equipos de produccin no son
"consumidos" durante el proceso de produccin porque no estn "fsicamente incorporados al producto de exportacin"
y seala que hay un consenso entre los Miembros del Comit de Subvenciones y Medidas Compensatorias respecto esta
interpretacin. (Ver Torres, 2007, nota a pie de pgina 16). En el mismo sentido ver Engman, Onodera y Pinali (2007),
nota a pie de pgina 17, p. 46.
124
Ley 11508/2007, Artculos 6-A, 12.II, y 13.
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impuestos indirectos y cargas a la importacin que gravan insumos "consumidos"
en el proceso de produccin del producto exportado.
125
Dispone, a beneficio de las empresas autorizadas a operar en las ZPE, la
suspensin del cobro de contribuciones para el financiamiento de la seguridad
social.
El beneficio fiscal
concedido por la ley brasilera se extiende a la adquisicin en el mercado interno o
importacin de bienes de capital que no pueden ser "consumidos" en el proceso de
produccin y por ende, constituyen una "subvencin" en el sentido definido (y no
excluido) por el ASMC.
126
Por su parte, el ASMC establece que la exencin, remisin o
aplazamiento total o parcial, relacionados especficamente con las exportaciones,
de las cargas de seguridad social que paguen o deban pagar las empresas
industriales y comerciales, constituye una subvencin a la exportacin.
127
Permite la acumulacin de incentivos otorgados por el rgimen de ZPE con
beneficios fiscales dispuestos por otras normas.

128
Por ejemplo, los programas de
la Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (SUDAM) y la
Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) ofrecen una
reduccin del 75% del impuesto a los ingresos por un perodo de 10 aos.
129
Por
lo tanto, a los usuarios que operan desde ZPEs ubicadas en las reas
SUDAM/SUDENE, les corresponde, adems de los incentivos fiscales previstos
en la ley de ZPE, una exencin parcial de impuestos directos lo cual, de acuerdo
con el ASCM, constituye una subvencin a la exportacin.
130
Ley de Zonas Francas paraguaya:

Exime a las actividades realizadas en Zonas Francas y a los resultados
obtenidos por los usuarios que all operan de todo tributo nacional,
departamental o municipal, con excepcin del impuesto nico a la Zona
Franca.
131

125
ASMC, Anexo II.
El alcance de la exoneracin tributaria es extremadamente
126
Ley 11508/2007, Artculo 6-A, II y III.
127
ASMC, Anexo I, literal (e).
128
Ley 11508/2007, Artculo 18, 4.II.
129
Ver Lei Complementar N 124, del 3 de enero de 2007 y Lei Complementar N 125, del 3 de enero de 2007.
130
ASMC, Anexo I, literal (e).
131
Ley 523/1995, Artculo 13.
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amplio, incluyendo inter alia, impuestos directos que gravan los ingresos
generados por usuarios de zona franca; impuestos que gravan el pago de
regalas, comisiones, honorarios e intereses y toda otra remuneracin por
servicios, asistencia tcnica, transferencia de tecnologa, alquiler de
equipos y todo otro servicio prestado desde terceros pases a los usuarios
de Zonas Francas.
132
Exime la introduccin de bienes a las Zonas Francas, sea de terceros
pases o del territorio aduanero nacional, de todo tributo de internacin
nacional, departamental o municipal, salvo las tasas por servicios
efectivamente prestados.
Se trata de un beneficio especfico que debido a su
alcance, incluye incentivos fiscales que no quedan amparados por las
exclusiones a la definicin de subvencin previstas por el acuerdo.
133
La ley de Zonas Francas uruguaya:
La exoneracin alcanza la importacin de todo
tipo de bienes y no est condicionada a que los bienes sean "consumidos"
en el proceso de produccin de mercancas de exportacin. De manera que
se trata de un incentivo fiscal que tampoco queda amparado por las
exclusiones a la definicin de subvencin previstas por el Acuerdo.
Exime a los usuarios de zonas francas de todo tributo nacional, creado o a
crearse, respecto de las actividades que desarrollen en la misma,
134

incluidos, entre otros, a los impuestos directos que gravan la renta
generada por los usuarios.
135
Exime a la introduccin de bienes, servicios, mercaderas y materias
primas, cualquiera sea su origen, de todo tributo o cualquier otro
instrumento de efecto equivalente sobre la importacin.

La exoneracin de impuestos directos
tampoco queda amparada por las exclusiones a la definicin de
subvencin previstas por el ASMC.
136

132
Ibid.

Dicha exencin
133
Ibid., Artculo 23.
134
Ley 15921/1987, Artculo 19.
135
Por ejemplo, el Decreto 454/1988, Artculo 35, plantea que los usuarios de zonas francas son eximidos de IRAE
(previamente conocido como IRIC) con respecto a las actividades realizadas en la zona franca.
136
Ley 15921/1987, Artculo 21.
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se formula en trminos amplios, extendindose a todo tipo de bienes,
137
Faculta a los organismos pblicos que suministren insumos o servicios a
los usuarios de las Zonas Francas a establecer para estas tarifas
promocionales especiales.

sin requerir que los mismos sean consumidos en el proceso de produccin
de la mercanca de exportacin. Al alcanzar bienes que no pueden ser
"consumidos" en el proceso de produccin, constituyen una "subvencin"
en el sentido definido (y no excluido) por el ASMC.
138
El ASMC prohbe el suministro por el
gobierno o por organismos pblicos, de productos o servicios para uso en
la produccin de mercancas exportadas, en condiciones ms favorables
que las aplicadas al suministro de productos o servicios similares para uso
en la produccin de mercancas destinadas al consumo interno.
139
La Ley de Zonas Francas Argentina solamente otorga incentivos fiscales que estn
amparados por las exclusiones de la definicin de "subvencin" dispuestas por el ASMC.

Las condiciones para acceder a los incentivos fiscales otorgados por las zonas francas
La ley de ZPE brasilera condiciona expresamente el otorgamiento de incentivos
fiscales a los resultados de la exportacin. Para acceder a dichos incentivos, las
compaas localizadas en las ZPE deben exportar por lo menos el 80% del volumen de
negocios generados por ventas de bienes y servicios.
140
La Ley de Zonas Francas paraguaya no prohbe a los usuarios vender bienes o
servicios en el mercado interno. Sin embargo, la manera en que se estructuran los
incentivos fiscales supedita, de hecho, el otorgamiento de los mismos a los resultados de
exportacin ya que los incentivos fiscales alcanzan su mximo valor cuando el usuario de
Dichas compaas pueden
generar hasta un 20% del volumen de negocios mediante ventas al mercado interno pero
tal porcentaje no goza de las exenciones fiscales que se conceden al volumen exportado.

137
La pgina web del Parque La Aguada incluye en la lista de incentivos otorgados por la Ley de Zonas Francas la
"posibilidad de adquirir equipos y materiales (nuevos y usados) sin tener que pagar ningn tipo de impuesto o
aranceles. (Visitada el 12/04/10).
138
Ley 15921/1987, Artculo 24.
139
ASMC, Anexo I, literal (d).
140
Ley 11508/2007, Artculo 18.
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la zona franca destina todas sus ventas o por lo menos el 90% de ellas a terceros
pases.
141
La Ley de Zonas Francas uruguaya tampoco incluye una provisin expresa que
supedite el otorgamiento de los incentivos fiscales a los resultados de exportacin. Sin
embargo, la ley estipula que la introduccin de bienes, servicios, mercancas y materias
primas al territorio nacional no franco se considerarn importaciones a todos sus efectos y,
por ende, quedan sujetas al pago de todas las cargas aduaneras y fiscales que gravan las
importaciones.


142
Se podra argumentar entonces que en la medida en que los incentivos
fiscales se pierden cuando el destino de los bienes y servicios producidos en la zona franca
se destinan al mercado interno, el rgimen de zonas francas uruguayo, tambin supedita, de
hecho, el otorgamiento de los incentivos fiscales a los resultados de la exportacin.
143
En suma, algunos de los incentivos fiscales otorgados por los regmenes de zona
francas en Brasil, Paraguay y Uruguay constituyen una "subvencin" de acuerdo con el
significado dado por el ASMC, y el acceso a los mismos est supeditado, en algunos
casos de iure y en otros de facto, a los resultados de la exportacin, lo cual est prohibido
por el ASMC. Aun cuando el argumento que sugiere la existencia de un
condicionamiento de facto a los resultados de la exportacin no fuese aceptado, dichos
incentivos fiscales constituyen una subvencin recurrible dentro del significado del
ASMC.

144
Ello significa que cualquier Miembro de la OMC que considere que sus
intereses estn siendo afectados por dichos incentivos puede requerir consultas con el
Miembro que los mantiene y eventualmente podra referir el caso al Organismo de
Solucin de Diferencias de la OMC.
145
Una forma de eliminar el riesgo de que los incentivos fiscales otorgados por las
zonas francas puedan ser recurridos es remover su carcter especfico. Esto podra
lograrse extendiendo los incentivos a empresas que no operan dentro de las zonas francas
y estableciendo criterios o condiciones objetivas que rijan el derecho a obtener los


141
Ley 523/1995, Artculos 14 y 16.
142
Ley 15921/1987, Artculo 22, prrafo segundo.
143
Esta lnea de argumentacin es compartida por Torres (2007), nota a pie de pgina 17, p. 219. Es importante aclarar
que se trata de una interpretacin doctrinal. Como en cualquier anlisis legal, existe la posibilidad de distintas
interpretaciones, y la decisin final sobre la legalidad de una medida particular corresponde a los organismos
estipulados por los acuerdos de la OMC.
144
ASMC, Artculo 5.
145
Ibid., Artculo 7.
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mismos. Otra opcin, de carcter ms radical, podra consistir en la eliminacin de los
incentivos fiscales que son considerados una subvencin de acuerdo con el ASMC. Pero
esta opcin encierra un riesgo de reclamos por parte los usuarios de zonas francas que
estn siendo beneficiados por dichos incentivos al momento de su eliminacin.
146
En todo caso, antes de iniciar un proceso de reforma legal dirigido a alinear los
regmenes de zonas francas con los compromisos derivados del ASMC, corresponde
sopesar el riesgo de reclamos ante la OMC por este tipo de inconsistencias. En primer
lugar, no existen antecedentes previos de reclamos relacionados con incentivos otorgados
por zonas francas. La ausencia de reclamos no garantiza la legalidad de estos incentivos,
pero por lo menos indica un cierto nivel de tolerancia entre los Miembros de la OMC
respecto de su utilizacin. En segundo lugar, el ASMC contiene disposiciones que
confieren un trato especial y diferenciado para pases en desarrollo miembros que tornan
ms dificultoso el cuestionamiento por parte de otros Miembros de la inconsistencia de
dichos incentivos con el ASMC.

147
B. Las zonas francas y el acuerdo general sobre el comercio de
servicios
Finalmente, la Decisin de la Conferencia Ministerial
sobre Cuestiones y Preocupaciones Relativas a la Aplicacin insta a los Miembros de la
OMC a actuar con la debida moderacin en cuanto a la impugnacin de medidas
implementadas por pases en va de desarrollo con miras a lograr objetivos legtimos de
desarrollo como el crecimiento regional, la financiacin de la investigacin y el
desarrollo tecnolgicos (OMC, 2001, prrafo 10.2). Todo lo cual hace suponer que el
riesgo de reclamos es considerablemente bajo.
Existe una percepcin equivocada sobre el AGCS que asocia la ausencia de
disciplinas en materia de subvenciones con la discrecionalidad irrestricta de los
Miembros para otorgar incentivos fiscales o financieros para la prestacin o el consumo
de servicios. Sin embargo, el AGCS incluye una serie de disciplinas tales como el trato
nacional (TN) y el trato de la nacin ms favorecida (NMF) que limitan la

146
Por ejemplo, la Ley de Zonas Francas uruguaya impone al el Estado, bajo responsabilidad de daos y perjuicios, la
obligacin de asegurar al usuario, durante la vigencia de su contrato, las exoneraciones tributarias, beneficios y
derechos que acuerda la ley (Art 25).
147
Ver, por ejemplo, ASMC, Artculo 27, prrafos 8 a 10.
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discrecionalidad de los Miembros para otorgar medidas que afecten el comercio de
servicios, incluidos los incentivos fiscales y financieros.


El TN obliga a cada Miembro a otorgar a los servicios y prestadores de stos,
provenientes de cualquier otro Miembro, un trato no menos favorable que el que dispense
a sus propios servicios similares o proveedores de stos similares respecto de " todas
las medidas que afecten al suministro de servicios".
148
Ninguno de los regmenes de zonas francas examinados restringe el acceso de los
usuarios en funcin de su origen nacional o extranjero. Sin embargo, hay ciertas
provisiones que vale la pena considerar en detalle. Por ejemplo, la Ley de Zonas Francas
argentina estipula que las mismas " debern constituirse en polos de desarrollo de las
regiones donde se establezcan mediante la utilizacin de los recursos humanos y
materiales disponibles en la misma, dentro de las condiciones fijadas en la presente ley y
en los decretos que la reglamenten".
La obligacin de conferir el TN
tiene implicaciones directas para los regmenes de zonas francas. En primer lugar, el
acceso a las zonas francas no debe restringirse en funcin del origen del prestador de
servicios. Limitar el acceso a los prestadores de servicios nacionales implica un
incumplimiento a la obligacin de TN respecto de los prestadores de servicios similares
de origen extranjero. En segundo lugar, autorizar a usuarios de zonas francas a
suministrar servicios a consumidores ubicados en el territorio aduanero nacional en
condiciones de competencia ms beneficiosas en comparacin con los prestadores de
servicios similares de origen extranjero ubicados fuera de la zona franca, tambin podra
encerrar un riesgo de violacin de la clusula del TN.
149
La Ley de Zonas Francas uruguaya, autoriza directamente o a travs de la va
reglamentaria a los usuarios de zonas francas a suministrar cierto tipo de servicios desde
la zona franca al territorio nacional no franco
Esta disposicin abre las puertas para introducir a
nivel reglamentario disposiciones violatorias del TN, por ejemplo, la imposicin a los
usuarios de zonas francas de utilizar proveedores de servicios locales disponibles en el
rea donde la zona franca est ubicada.
150

148
AGCS, Artculo XVII.
tales como servicios de desarrollo de
software, servicios de consultora en computacin y servicios de capacitacin en
149
Artculo 5, Ley 24331.
150
Ley 15921/1987, Artculo 2, literal c.
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computacin. En la medida en que las exenciones fiscales no se extienden al suministro
de servicios desde la zona franca al territorio nacional no franco,
151
Finalmente, la ley paraguaya de zonas francas tambin permite que los usuarios
que realicen actividades de servicios vendan parte de los mismos a consumidores
ubicados en el territorio aduanero.
no hay riesgos de
inconsistencias con las obligaciones de trato nacional derivadas del AGCS. No obstante,
teniendo en cuenta que Uruguay ha asumido compromisos especficos de TN en servicios
de informtica en los modos 1, 2 y 3, es importante subrayar que si se permitiese a los
usuarios de zonas francas la provisin de servicios a consumidores en el territorio
nacional no franco en condiciones de competencia ms beneficiosas en comparacin con
los prestadores de servicios similares de origen extranjero ubicados fuera de la zona
franca, podra configurarse una violacin de la clusula del TN.
152
Ms an, en este caso la ley dispone que los
usuarios tributen el impuesto nico de zona franca por las ventas al territorio aduanero
siempre y cuando los ingresos brutos por dichas ventas, dentro del ejercicio fiscal
correspondiente, no excedan del 10% con respecto al total de los ingresos brutos por
ventas de la empresa.
153
Por su parte, el trato de NMF obliga a otorgar a los servicios y prestadores de
servicios provenientes de cada Miembro un trato no menos favorable que el que se otorga
a los servicios similares y a los proveedores de servicios similares de cualquier otro pas,
respecto de " toda medida abarcada por el presente Acuerdo".
En este caso, s se permite que los usuarios de zonas francas
provean servicios a consumidores en el territorio nacional no franco en condiciones de
competencia ms beneficiosas en comparacin con los prestadores de servicios similares
de origen extranjero ubicados fuera de la zona franca. Esto podra dar lugar a una
violacin de la clusula del TN. Pero en la prctica ello no sucede debido a que, por el
momento, los compromisos especficos asumidos por Paraguay en el marco del AGCS
son mnimos.
154

151
El Decreto 84/2006 estipula que las exenciones fiscales otorgadas por la Ley de Zonas Francas uruguaya no ser
extendida al suministro de servicios por usuarios de la zona franca en territorio nacional.
En tanto y en
cuanto los incentivos fiscales o financieros pueden afectar el comercio de servicios y, por
ende, constituir una "medida" abarcada por el AGCS, el otorgamiento de los mismos est
152
Ley 523/1995 Artculos 14 a 17.
153
Ibid., Artculo 16.
154
AGCS, Artculo II.
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sujeto a lo dispuesto por el trato de la NMF, esto es, un Miembro no puede otorgar
incentivos fiscales o financieros a un prestador de servicios de un pas, y negarse a
otorgarlos a prestadores de servicios similares de otro pas Miembro de la OMC. A
diferencia del TN, el trato de la NMF se aplica en todos los sectores y modalidades de
suministro, independientemente de los compromisos especficos de los Miembros.
155
La obligacin de conferir el trato NMF tambin tiene implicaciones directas para
los regmenes de zonas francas. En primer lugar, las zonas francas que albergan a
prestadores de servicios deben encontrarse abiertas a cualquier prestador de servicios con
presencia en el territorio del Miembro en el que se encuentra la zona franca,
independientemente de su origen. En segundo lugar, las exenciones arancelarias
otorgadas por regmenes de zonas francas para la importacin de bienes necesarios para
la prestacin de servicios constituyen "medidas" que afectan el comercio de servicios
(OMC, 2000b, prrafo 164-167), y por tanto, deben extenderse a bienes provenientes de
cualquier Miembro de la OMC.

Finalmente, el AGCS no incluye disciplinas sobre subvenciones pero encomienda
a los Miembros de la OMC a negociarlas.
156
Dichas negociaciones se vienen llevando a
cabo por el Grupo de Trabajo sobre las Normas del AGCS (GTN) desde el 30 de marzo
de 1995. Es importante destacar propuestas por parte de algunos Miembros para definir y
clasificar las subvenciones en servicios que estn inspiradas en el ASMC para el
comercio de bienes.
157

155
AGCS Artculo II.2.
Si dichas propuestas prosperasen, adoptndose un marco
normativo para subvenciones en servicios similar al de bienes, muchos de los incentivos
fiscales que hoy se ofrecen por los regmenes de zonas francas pasaran a ser ilegales. Sin
embargo, luego de ms de 17 aos de trabajo no se han logrado avances significativos en
las negociaciones y no hay elementos que permitan anticipar un acuerdo al respecto en el
corto o mediano plazo. Uno de los principales obstculos para avanzar en las
negociaciones es la falta de conocimiento especfico sobre el alcance de las medidas
gubernamentales de apoyo al sector servicios provistas por los Miembros y el grado de
impacto de las mismas en el comercio de servicios (Abugattas Majluf, 2005).
156
AGCS, Artculo XV.
157
Ver nota a pie de pgina 20.
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En suma, por el momento no se constataron inconsistencias concretas entre los
regmenes de zonas francas de los pases del cono sur con las disciplinas AGCS. Sin
embargo, hay dos elementos que vale la pena destacar. En primer lugar, los Miembros del
AGCS no tienen una discrecionalidad ilimitada para otorgar incentivos fiscales y
financieros. Los mismos constituyen medidas que pueden afectar el comercio de
servicios, y como tales, estn sujetos a las disciplinas del AGCS tales como el TN o el
trato de la NMF. Si bien el mbito de aplicacin de estas disciplinas es muy reducido
debido al bajo nivel de compromisos especficos asumidos por estos pases, nada impide
que en el futuro la situacin se modifique. En segundo lugar, los Miembros estn
negociando disciplinas en materia de subvenciones que por el momento no han avanzado
y nada hace prever grandes cambios para el corto o mediano plazo. Pero el hecho de que
el AGCS tiene un mandato especfico para adoptar disciplinas en materia de
subvenciones y que se ha tomado el ASMC como modelo para las negociaciones no se
debe soslayar. Si en algn momento se llegase a acordar para servicios un acuerdo con
caractersticas similares al ASMC, varios de los incentivos fiscales que hoy reciben
usuarios de zonas francas que proveen servicios devendran ilegales.
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III. Las zonas francas como instrumento de promocin de los servicios
deslocalizados
Los regmenes de zonas francas de los pases del cono sur ofrecen una serie de
beneficios atractivos para cualquier tipo de inversor, tales como exenciones fiscales,
ventajas regulatorias y acceso a infraestructura y servicios de punta. Asimismo, la creacin
de un hub corporativo que alberga compaas lderes en su sector en un espacio geogrfico
reducido facilita las relaciones de negocios e impulsa sinergias positivas. Sin embargo, una
mirada ms cercana a las necesidades particulares de las corporaciones multinacionales en
busca de destinos idneos hacia donde transferir algunas de las actividades que realizan
regularmente, plantea una serie de cuestionamientos respecto de la eficacia de las zonas
francas como instrumento para la promocin de los servicios deslocalizados. El boom de
los servicios deslocalizados no puede explicarse simplemente por una necesidad de reducir
costos operativos. Ms bien se trata de una estrategia corporativa que busca, mediante el
desarrollo de un modelo de produccin a escala global, generar eficiencias en los procesos
internos sin comprometer la calidad del producto o servicio final. Por lo tanto, adems de
los costos, existe una variedad de factores que son tenidos en cuenta por las corporaciones
multinacionales al momento de elegir el destino para sub contratar servicios deslocalizados,
tales como la infraestructura en TICs, la cantidad y calidad de recursos humanos
disponibles, afinidades culturales, uso horario, el marco regulatorio y el clima de negocios
(Kearney, 2007 y The Economist, 2007).
La variedad de factores en juego cuestiona la racionalidad de disear una poltica
de apoyo a la industria de los servicios deslocalizados basada nica o principalmente en
la utilizacin de zonas francas y sus correspondientes incentivos fiscales. En primer
lugar, las zonas francas son un instrumento de poltica comercial que originalmente fue
diseado para promover la industria manufacturera y el comercio de bienes sin tener en
cuenta las necesidades particulares de los proveedores de servicios. Prueba de ello es que
varios de los incentivos fiscales y regulatorios tpicamente otorgados por las zonas
francas, tales como las exenciones arancelarias a la importacin de insumos para
manufacturar bienes de exportacin y la simplificacin de los procedimientos aduaneros
de importacin y exportacin no son relevantes para el comercio de servicios (UNCTAD,
2004, p. 200).
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En segundo lugar, no hay certeza en cuanto a la eficacia que tienen los incentivos
fiscales -por s solos- para atraer inversin extranjera directa (IED) (UNCTAD, 2000). En
una situacin de igualdad con respecto a otros factores, los incentivos fiscales podran
inclinar la preferencia de un inversor extranjero por una ubicacin particular en lugar de
otra. Pero incluso en este tipo de situaciones, el uso inapropiado de dichos incentivos
puede crear distorsiones no deseadas en el mercado, por ejemplo, favorecer a grandes
compaas con mayor poder de negociacin en perjuicio de medianas y pequeas
empresas o compaas extranjeras en perjuicio de compaas locales (Bartels y Lederer,
2009, p. 34).
En tercer lugar, tampoco hay en la literatura especializada un consenso respecto a
la relacin costo-beneficio de los incentivos fiscales otorgados por los regmenes de
zonas francas.
158
Una de las principales preocupaciones tiene que ver con los vnculos
entre las zonas francas y el resto de la economa local en la medida en que la zona franca
puede llegar a convertirse en un enclave en una zona geogrfica determinada que no
genere vnculos o que stos sean muy dbiles con el resto de la economa local.
159
En funcin de lo expuesto, para fortalecer las ventajas comparativas de un pas
como receptor de la industria de los servicios deslocalizados, parece razonable optar por
En el
sector de servicios, se ha sugerido que el potencial de la vinculacin con la economa
local difiere por sector (UNCTAD, 2004, p. 208). Por ejemplo, en el rea de la
investigacin y desarrollo, los socios extranjeros pueden participar en proyectos
cooperativos con compaas locales, universidades o instituciones tecnolgicas, mientras
que en el sector del desarrollo de software los socios extranjeros derivan la mayor parte
de sus ingresos de exportaciones a sus compaas matrices, generando poca transferencia
de conocimiento para la economa local (UNCTAD, 2004, p. 208). Por otra parte, la IED
en la industria de los servicios deslocalizados tiene un carcter ms bien mvil, es decir,
no est atada a altos costos de transaccin en la eventualidad de que el inversor decida
cambiar de ubicacin, lo cual compromete an ms la eficacia de los incentivos fiscales,
particularmente si se otorgan por un perodo de tiempo determinado.

158
Ver Akinci, y Crittle (2008); Madani (1999); Engman, Onodera y Pinali (2007) nota a pie de pgina 17.
159
En el sector manufacturero, La OIT ha encontrado que los vnculos de las zonas francas con la economa local son
mnimos, con slo de 3% a 9% de beneficios para el mercado nacional debido a una inhabilidad local de produccin
que alcance los estndares mundiales de precios, calidad y trminos de entrega (OIT, 2008).
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una estrategia ms amplia que, sin descartar el uso puntual de los incentivos fiscales,
abarque una serie de acciones en distintas reas dirigidas a fortalecer todos aquellos
factores estructurales que influyen significativamente en las corporaciones
multinacionales al momento de elegir el lugar hacia donde transferir algunas de las
actividades que realizan regularmente.
En primer lugar, el suministro transfronterizo de servicios por medios digitales
requiere de una infraestructura en TICs de bajo costo, alto rendimiento y con niveles
aceptables de seguridad electrnica que permitan la transmisin de datos en forma rpida
y segura. Dada su importancia estratgica, no slo para la industria extranjera sino
tambin para la competitividad de la economa local en su conjunto, existen razones
significativas para la intervencin gubernamental en esta materia, sea a travs de la
inversin pblica o el incentivo de la inversin privada.
En segundo lugar, si se considera la vertiginosa tasa de crecimiento de los
servicios deslocalizados, uno de los desafos ms grandes para garantizar la
competitividad del sector consiste en asegurar una oferta sustentable en cantidad y
calidad de recursos humanos. Teniendo en cuenta que los tipos de habilidades requeridas
pueden cambiar rpidamente, es importante que los sistemas educativos y de capacitacin
profesional sean lo suficientemente flexibles como para poder adaptarse a las necesidades
de un mercado cambiante en forma rpida y efectiva. Un elemento clave para el xito en
este aspecto es el nivel de coordinacin entre el Estado, las instituciones de educacin
superior y el sector privado. En la India, por ejemplo, el gobierno central y estatal, junto
con el sector privado, han establecido una red de universidades especializadas en
tecnologa: el Instituto de Tecnologa de la India (Indian Institutes of Technology - IIT) y
los Institutos de Informacin y Tecnologa de la India (Indian Institutes of Information
Technology - IIIT). El Consejo de Educacin Tcnica de India (All India Council of
Technical Education) es responsable de fomentar la colaboracin entre instituciones
educativas y asociaciones de la industria con el propsito de evaluar el currculo para
asegurar su calidad y relevancia para la industria.
160

160
Impulsados por la Asociacin Nacional de Compaas de Software y Servicios (National Association of Software
and Services Companies - ASSCOM), en el 2008, el gobierno de la India acord crear 20 IIITs en un Reporte de
Proyecto Detallado. Estos institutos deben estar organizados a travs de Asociaciones Pblico-Privadas. Cada IIIT ser
completamente autnoma, contando con fondos importantes de instituciones privadas, las cuales tambin mandarn a
sus empleados con experiencia como miembros de facultad invitados. Ver Mohan (2008).
El gobierno indio tambin provee
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apoyo para instituciones de entrenamiento manejadas por firmas privadas (conocidas en
ingls como finishing schools) dirigidas a desarrollar habilidades transversales como
comunicacin, resolucin de problemas y pensamiento crtico, que son fundamentales
para trabajar en la industria de los servicios deslocalizados pero muchas veces no son
adquiridas en las instituciones de educacin superior tradicionales.
161
En tercer lugar, para mejorar la competitividad de los servicios deslocalizados de
mayor valor agregado tales como servicios de anlisis financiero, ingeniera, diseo
arquitectnico, educacin a distancia o telemedicina, el apoyo del Estado a la
investigacin y desarrollo es fundamental, ya sea a travs de la inversin pblica en la
educacin superior y/o mediante el fomento de los vnculos entre el sistema universitario
y el sector privado.

162
En los pases del cono sur, hay mucho por hacer en esta materia,
aunque ya existen iniciativas prometedoras tales como el acuerdo entre la zona franca de
la provincia de Crdoba, Argentina (ZOFRACOR SA) y la Universidad Nacional de
Crdoba para el suministro de servicios profesionales altamente especializados en reas
como la electrnica, ingeniera, hidrulica y transporte.
163
Los incentivos fiscales tambin
pueden ser utilizados para fomentar la investigacin y el desarrollo.
164
En cuarto lugar, es necesario modernizar el marco legal a los efectos de atender
las necesidades jurdicas que demanda la industria de los servicios deslocalizados. En este
sentido, las prioridades para modernizar el marco regulatorio deberan focalizarse en la


161
En la India se gradan, en promedio, 2,5 millones de nuevos estudiantes por ao, 200.000 de ellos en ingeniera. Sin
embargo, segn Kiran Karnik, ex presidente de NASSCOM, solamente el 30% de estos graduados son empleables en la
industria de las TI ya que debido a rgidos mtodos enseanza empleados, no se fomenta el pensamiento crtico y los
graduados no tienen capacidad de hacer presentaciones, comunicarse con los clientes o generar nuevas ideas. The
Economist (2007), nota a pie pgina 91, p. 14.
162
Por ejemplo, en Egipto, la Agencia del Desarrollo de las Tecnologas de Informacin (Information Technology
Industry Development Agency - ITIDA) estableci la Academia de Colaboracin de Tecnologas de Informacin
(Information Technology Academia Collaboration - ITAC), iniciativa que ejecuta programas dirigidos a vincular la
investigacin acadmica con las necesidades de la industria y el mercado. Los Proyectos de Produccin de Desarrollo
(Product Development Projects - PDPs) y los Proyectos de Investigacin Avanzada (Advanced Research Projects -
ARPs) ofrecen fondos para la investigacin para sociedades entre instituciones de investigacin y socios privados del
sector de TICs.
163
Fuente: Zofacor.
164
En Brasil, por ejemplo, la Ley de Desarrollo de Capacidades y el Realce de Competitividad en Tecnologas de
Informacin ofrece una variedad de incentivos fiscales para incentivar a las compaas del sector TICs a invertir en
investigacin y desarrollo, crear nuevos productos y mejorar la competitividad del sector, con iniciativas como la
reduccin en el Impuesto de Productos Industrializados (IPI) recaudados sobre compras nacionales e importaciones de
equipos de investigacin y desarrollo y materiales de software. Fuente 8248/1991 enmendado por la Ley 10176/2001 y
la Ley11077/2004. Por su parte, el Estado Chileno ofrece incentivos fiscales para la investigacin y desarrollo a los
contribuyentes que tienen contratos de investigacin y desarrollo por ms de 100 UTM (unidades de impuesto mensual)
con centros de investigacin registrados con la Corporacin de Fomento de la Produccin de Chile (CORFO). La
exencin de impuestos es equivalente a 35% del total pagado por contratos de investigacin y desarrollo certificados
por la CORFO. Fuente: Comit de Inversiones Extranjeras.
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legislacin en materia de proteccin de la propiedad intelectual, proteccin de datos
personales, comercio electrnico y actividad criminal en el ciberespacio.
Por ltimo, el Estado puede apoyar el desarrollo de la capacidad exportadora de los
proveedores locales de servicios deslocalizados de diferentes maneras. Por ejemplo, el
Departamento de Informacin y Tecnologa de la India estableci un centro para la
acreditacin y reconocimiento llamado la Direccin de Certificado y Evaluacin de
Estndares para apoyar a firmas locales a obtener los certificados de calidad necesarios para
poder entrar en los mercados extranjeros. Las agencias gubernamentales tambin pueden
ofrecer asistencia para promocionar los proveedores locales de servicios deslocalizados en
el exterior. El gobierno de la India tiene una agencia especial- el Consejo de Promocin de
Exportaciones de Software de la India- que est expresamente dedicado a ayudar a la
industria local de informtica y servicios conexos a aumentar sus exportaciones.
165
En resumen, las estrategias diseadas para promocionar la industria de los
servicios globales deslocalizados deberan ir ms all del otorgamiento de incentivos
fiscales a travs de regmenes de zonas francas. El Estado est llamado a jugar un rol
protagnico apoyando el mejoramiento de la infraestructura en TICs, capacitacin de
recursos humanos, fomento de la investigacin y desarrollo, modernizacin del marco
legal y el aseguramiento de un buen clima de negocios. En el caso de optar por el
otorgamiento de incentivos fiscales y financieros a beneficiarios especficos, se debera
optar por aquellos incentivos que generen el mejor retorno en cuanto a los resultados
esperados para la economa local y siempre como parte de una estrategia ms amplia
dirigida a establecer las condiciones que permiten el crecimiento de los servicios globales
de exportacin.


165
Fuente: ESC India.
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IV. Conclusiones
El propsito de este trabajo consisti en examinar la legalidad de los incentivos
fiscales otorgados por las zonas francas de los pases del cono sur desde la perspectiva de
las normas multilaterales de la OMC y evaluar el mrito de utilizar este tipo de instrumento
de poltica comercial para promocionar la industria de los servicios deslocalizados.
Algunos de los incentivos otorgados por los regmenes de zonas francas de los
pases del cono sur son inconsistentes con el ASMC. Los ms controversiales son la
exencin de impuestos directos, exencin de aranceles a la importacin de bienes de
capital u otros insumos que no son consumidos en el proceso de produccin de bienes
exportables, exencin de tributos en materia de seguridad social y la posibilidad de
suministrar bienes o servicios a usuarios de zonas francas a tasas promocionales. El
ASMC se aplica al comercio de bienes de manera que sus disposiciones no alcanzan a los
incentivos fiscales otorgados a los proveedores de servicios. Sin embargo, un reclamo por
inconsistencias de un incentivo fiscal con las normas del ASMC podra derivar en la
necesidad de abolirlos, afectando a los proveedores de servicios que operen dentro de la
zona franca. No obstante, cabe aclarar que el riesgo de reclamos por este motivo es
considerablemente bajo.
Por el contrario, no se han encontrado inconsistencias significativas entre los
incentivos otorgados por los regmenes de zonas francas estudiados y el AGCS. En todo
caso, es importante destacar que el AGCS contiene disciplinas como el TN y el trato de
NMF que limitan la discrecin de los Miembros para otorgar incentivos fiscales y
financieros. Si bien el mbito de aplicacin de estas disciplinas para los pases del cono
sur es muy reducido debido al bajo nivel de compromisos especficos asumidos, nada
impide que la situacin pueda modificarse en el futuro. Asimismo, se estn negociando
disciplinas en materia de subvenciones a los servicios. Aunque no es razonable esperar
avances significativos de dichas negociaciones para el corto o mediano plazo, es
importante destacar el hecho de que algunos Miembros han propuesto tomar al ASMC
como modelo para disciplinar las subvenciones en el sector servicios. De prosperar dicha
propuesta, algunos de los incentivos fiscales otorgados por los regmenes de zonas
francas estudiados pasaran a ser incompatibles con el AGCS.
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Con respecto al mrito de utilizar los regmenes de zonas francas como instrumentos
para la promocin de los servicios deslocalizados, la principal conclusin a la que se arrib es
que las zonas francas, y en particular los incentivos fiscales que stas otorgan a sus usuarios
no parecen ser, por s solos, el instrumento ms efectivo para promocionar el desarrollo de
este sector de actividad. Teniendo en cuenta la gama de factores que condiciona la eleccin
por parte de las corporaciones multinacionales del destino desde el cual realizar algunas de
sus actividades internas recurrentes, la eficacia relativa de los incentivos fiscales para atraer
IED y la relacin de costo-beneficio de los mismos para el Estado que los ofrece parece
razonable optar por una estrategia de apoyo ms amplia orientada a fortalecer las ventajas
comparativas de un pas en aquellas reas que son determinantes para la industria de los
servicios deslocalizados tales como la infraestructura en TICs, capacitacin de recursos
humanos, promocin de la inversin y desarrollo y modernizacin del marco legal para
atender las necesidades especficas del sector.
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245
-----. 2007. Prrafo del artculo 27 del acuerdo sobre subvenciones y medidas
compensatorias. Decisin del 27 de julio. (WT/L/691). 31 de julio.
SINGA BOYENGE, J EAN-PIERRE. 2007. ILO Database on Export Processing Zones
(revised). Working Paper. ILO
TORRES, RAL A. 2007. "Free Zones and the WTO Agreement on Subsidies and
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(UNCTAD/ITE/IPC/Misc.3). ASIT Advisory Studies N 16. Nueva York y
Ginebra.
-----. 2004. World Investment Report.
-----. 2009. Reporte sobre la Economa de la Informacin 2009.
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247
Zonas francas y gestin medioambiental en
Amrica Latina y el Caribe
Carolina Mauri
166
y Lawrence Pratt
167
I. Antecedentes

El presente estudio refleja el inters del Banco Interamericano de Desarrollo en
explorar nuevas tendencias para la atraccin de inversin extranjera despus de que
finalice, en el 2015, el rgimen de zonas francas establecido en los acuerdos comerciales
internacionales. Este documento analiza los diferentes enfoques de gestin ambiental
como estrategias para fortalecer la atraccin de inversiones en la regin de Amrica
Latina y el Caribe. El enfoque de gestin ambiental podra ser una ventaja competitiva
para diferenciar a las zonas de exportacin y hacer ms atractivos los pases que
incorporan regulaciones y buenas prcticas ambientales y sostenibilidad para hacer ms
rentable su negocio, ya sea mediante sistemas de gestin ambiental, ahorro energtico o
certificaciones de carbono neutralidad, entre otras opciones.
El rgimen de zonas francas fue concebido como un instrumento para promover la
insercin de los pases de Amrica Latina y El Caribe (ALC) en la economa
internacional ante la presencia de un fuerte sesgo anti-exportador. El rgimen tpicamente
ha concedido importantes incentivos a la inversin y a la exportacin. Su proliferacin ha
sido una muestra clara de su xito.
El impacto de la actividad econmica de las zonas francas sobre el comercio, el
empleo y la inversin extranjera es muy importante. En algunos casos, tales como la
Repblica Dominicana, Costa Rica, Honduras, El Salvador y Colombia, las zonas francas
han sido esenciales para promover y diversificar exportaciones y generar empleo. Para
estos pases, por ejemplo, las exportaciones desde las zonas francas representan entre un
40% a un 80% de las exportaciones totales en el ao 2009.

166
Analista Poltica y Legal de la firma consultora EcoConsulta.
167
Director del Centro Latinoamericano de Competitividad y Desarrollo Sostenible (CLACDS) del Instituto
Centroamericano de Administracin de Empresas (INCAE).
ndice
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248
La insercin de la economa internacional contina a un ritmo veloz en ALC. Los
pases han sido proactivos en la participacin en negociaciones comerciales tendientes a
profundizar su nivel de compromiso con esa insercin. Sin embargo, a pesar del rol tan
importante que han cumplido las zonas francas en este proceso, estas mismas disciplinas
multilaterales y regionales han impuesto presiones fuertes sobre el rgimen legal actual
de las zonas francas, limitando la posibilidad de conceder varios de los incentivos del
rgimen. Por esta razn, las zonas francas han tenido que ir adaptndose y transitando
hacia un rgimen con incentivos ms suaves.
Por ello, resulta relevante analizar hoy en detalle el papel actual y futuro de las
zonas francas en ALC. Esto implica una investigacin ms a fondo sobre el panorama y
nuevas dimensiones que rigen las zonas francas en la actualidad, particularmente sobre su
capacidad de continuar generando exportaciones de alto valor agregado, exportaciones de
servicios (offshoring) y promocin de zonas de menor desarrollo relativo.
El objetivo general de este estudio es generar conocimiento sobre el estado de las
zonas francas de Amrica Latina y el Caribe, especficamente en el tema de Prcticas de
Gestin Medioambiental en las Zonas Francas.
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II. Introduccin
En el presente estudio se hace una revisin de la literatura disponible para realizar
un diagnstico de desarrollo, definicin legal y regulatoria, procedimientos y mecanismos
(en lo relativo a alcance, definicin y requerimientos de las zonas francas), principales
actividades y potenciales impactos ambientales. Este anlisis tiene como base una
muestra representativa de los pases de la regin y un anlisis particular de Repblica
Dominicana, Costa Rica, Honduras, El Salvador y Colombia.
En Amrica Latina y el Caribe las zonas francas han contribuido en aumentar la
atraccin de inversin extranjera, generar nuevas fuentes de empleo y representar un
importante porcentaje de las exportaciones al exterior. Las zonas francas tienen como su
principal objetivo fomentar la competitividad, generar fuentes de empleo, promover la
difusin de tecnologa y contribuir al desarrollo sectorial y nacional. Este objetivo se
busca alcanzar mediante mecanismos que favorezcan actividades comerciales,
procedimientos aduaneros simplificados, incentivos tributarios a nivel nacional
nacionales compatibles con las normas de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC).
Inicialmente las zonas francas albergaron empresas dedicadas principalmente a la
maquila de textiles y curtidoras de cuero. Sin embargo en aos recientes, estas zonas han
experimentado un auge y se han incorporado otras industrias, de ms alta tecnologa,
168
Estas nuevas actividades conllevan una nueva problemtica ambiental
adicionalmente a las actividades que ya se generan en estas zonas, con lo cual hay un

como la electrnica avanzada, elaboracin de dispositivos, equipos, implantes e insumos
mdicos, industria aeroespacial y aeronutica, industria farmacutica y biotecnologa;
energas renovables (tales como celdas fotovoltaicas/solares, componentes de turbinas
elicas y/o hidroelctricas) y materiales avanzados como polmeros o biopolmeros, super
conductores, compuestos de alta resistencia, pigmentos, nanopartculas y sus
formulaciones, entre otros.

168
La alta tecnologa involucra una rpida renovacin de conocimientos que exige investigacin y avance tecnolgico.
Su definicin es cambiante en el tiempo: la alta tecnologa ser la ms avanzada del momento, pero ser tecnologa
tradicional en el futuro. Segn la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (Organisation For
Economic Co-Operation and Development - OECD), se incluye como alta tecnologa: Tecnologa area y espacial,
farmacutica, equipamiento de telecomunicaciones, equipamiento mdico e instrumentos pticos. En el contexto de
Amrica Latina, la alta tecnologa por lo general se refiere a los dispositivos electrnicos y electromecnicos, que
requieren de niveles tecnolgicos ms altos que las labores de ensamble de textiles tradicionales que normalmente se
realizan en las zonas francas.
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250
incremento de los riesgos e impactos en el ambiente por el manejo de residuos slidos y
residuos electrnicos, consumo y disposicin de aguas residuales, manejo y disposicin
de sustancias qumicas y peligrosas.
Algunos de estos sectores no estn incorporados explcitamente en las
legislaciones de los pases de Latinoamrica y el Caribe, lo cual presenta un reto
adicional al anlisis de las prcticas y las implicaciones de las actividades que se
desarrollan en la Zonas Francas. Por ejemplo, en Costa Rica, la Ley de zonas francas y
sus reglamentos define que para que una empresa se instale bajo ese rgimen debe
realizar un Estudio de Impacto Ambiental y ser aprobado por la Secretara Tcnica
Ambiental del Ministerio de Ambiente, Energa y Telecomunicaciones. Tambin la
reglamentacin establece la forma de manejar los desechos que se generen en la actividad
y el lugar donde se instale la zona. As, el artculo l6 de la Ley 7210 dice que "la
propiedad de las mermas, los subproductos y desperdicios que desechen las empresas
acogidas al Rgimen de Zonas Francas, corresponder prioritariamente a la
municipalidad del cantn donde dichas empresas se ubiquen...".
Adems de los marcos regulatorios de cada pas, es importante analizar la
existencia y el alcance de programas de gestin ambiental para la disposicin adecuada
de los residuos de todo tipo, la reduccin del consumo de agua y de energa, as como la
aplicacin de buenas prcticas ambientales. Por ejemplo la Copropiedad de Zona Franca
de Bogot, implementa un programa de gestin ambiental para el "desarrollo de
actividades para el cumplimiento legal y la implementacin de planes, programas y
sistemas que encaminan dicha gestin a cumplir con altos estndares de calidad desde la
parte ambiental". Algunas de las actividades incluyen el manejo integral de residuos al
interior del parque, garantizando la disminucin en el impacto negativo en trminos
sociales, ambientales y de seguridad; conservacin de especies nativas del entorno,
mediante reforestacin y manejo de aguas, as como tratamiento de aguas residuales.
Asimismo se analizarn las tendencias globales en materia de especializacin de
zonas francas en temas de buena proteccin ambiental, por ejemplo zonas carbono-
neutrales, incentivos para el establecimiento de industrias verdes y las posibilidades de
replicar modelos semejantes en las zonas de Amrica Latina y el Caribe.
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III. Justificacin
Los mercados internacionales actuales estn enfocndose cada vez ms hacia la
exigencia de requisitos de sostenibilidad ambiental, certificaciones ambientales y
medidas para la reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero, lo cual debe ser
considerado en las actividades que se desarrollan en las zonas francas. La IED no es un
fin sino un medio para alcanzar un desarrollo sostenible. La simple atraccin de la IED
no es suficiente para generar crecimiento econmico de una manera sostenible, sino que
tiene que ser concebida como parte integral de una estrategia de desarrollo nacional
destinada a mejorar los estndares de vida de la poblacin con el menor impacto negativo
al ambiente. (Gallagher et al., 2004).
Entre los principales objetivos para el establecimiento de zonas francas se
incluyen la atraccin de inversiones, creacin de fuentes de trabajo y generacin de
divisas por exportaciones. Sin embargo cada vez ms, las zonas francas contribuyen a
promover la transferencia de tecnologa, promover el desarrollo de determinadas regiones
y mejorar la calidad de mano de obra. Asimismo, en varias regiones del mundo
principalmente en Asia, estas zonas estn avanzando hacia modelos que fomentan una
mejor gestin ambiental de manera que se maximice el uso de recursos como agua y
energa mientras se reducen los impactos de sus actividades con la reutilizacin, reciclaje
o tratamiento de los residuos. Estas tendencias deben ser analizadas a nivel de los pases
de ALC para adoptarlas en sus modelos de atraccin de inversiones.
El presente estudio se enfoca en las experiencias de Repblica Dominicana, Costa
Rica, Honduras, El Salvador y Colombia, que se seleccionaron porque han logrado un
desarrollo importante de zonas francas, que contribuyen de manera importante a la
generacin de empleos, y a representan un porcentaje importante de sus exportaciones.
Adems, son representativos de las nuevas tendencias para crear mayor valor agregado a las
zonas francas como estrategias para promover un mayor crecimiento global de la economa
de manera sostenible junto con otras ventajas comparativas que ofrecen estos pases.
A continuacin se presenta un cuadro que resume las caractersticas de las zonas
francas en estos pases (nmero de zonas, nmero de empresas, actividades/industrias
prioritarias) as como su contribucin a la economa (Producto Interno Bruto - PIB,
exportaciones, empleo).
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Cuadro 1. Caractersticas de zonas francas de pases incluidos en este estudio
Pas
Nmero de
zonas francas
Nmero de
empresas
Actividades/Servicios
Exportaciones
(en millones
de US$)
Porcentaje de
exportaciones
del pas
Generacin de
empleo
Repblica
Dominicana
57 556
Textil, juguetes, qumicos,
procesamiento de alimentos,
farmacutica, electrnicos,
metales, minera y servicios
4.734,70 80% 154.781
Costa Rica 12 196
Maquinaria (mecnica, electrnica
y elctrica), farmacutica, textil y
plstico
373 54% 36.000
Honduras 24 204
Textil, calzado, servicios,
ensamble de equipo electrnico,
procesamiento de alimentos
2.800 60.52% 353.624
El Salvador 16 200
Textil, maquinaria, productos
mdicos, papel y pesca
3.264 62% 76.134
Colombia 12 368
Textil, servicios, reparacin de
automviles, agroindustria,
petroqumica, alimentos,
qumicos, combustibles
3.843 40% 93.000
Fuente: OIT (2007).
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IV. Principales aspectos ambientales en zonas francas
En esta seccin se analizan los principales temas ambientales que afrontan las
zonas francas en general y especficamente en la regin de Amrica Latina y el Caribe,
incluyendo algunas de las preocupaciones, acciones y respuestas en cuanto al uso de
recursos naturales y la disposicin de residuos.
A. Marco legal para la gestin ambiental en zonas francas
En trminos generales y por regulaciones internacionales, son los pases en
desarrollo los que pueden albergar zonas francas en su territorio. Estas zonas son parte de
las estrategias nacionales de atraccin de inversin extranjera directa por lo que generan
industrias y actividades que no integraban la economa local, lo cual implica que en
general, los pases no cuentan con las estructuras adecuadas para afrontar los impactos
ambientales que se generan en algunas actividades industriales.
Los pases de ALC por su tradicin poltica, legal e institucional carecen de los
mecanismos adecuados e incentivos especficos para promover buenas prcticas de gestin
ambiental en las zonas francas. La legislacin ambiental viene a regular actividades de
naturaleza cada vez ms compleja, tanto por la diversidad de temas como por la
complejidad de los impactos que generan. La evolucin de la normativa ambiental no
avanza al mismo ritmo que los nuevos retos que plantean el crecimiento econmico,
desarrollo tecnolgico e industrial por lo que el marco legal debe estar complementado por
una poltica nacional ambiental y de los instrumentos para su aplicacin como la gestin
ambiental integrada, normas tcnicas, parmetros ambientales e instrumentos econmicos.
Por ejemplo, la entrada en vigencia del Tratado de Libre Comercio de Amrica
del Norte (TLCAN) entre Mxico, Estados Unidos y Canad en un inicio caus
preocupacin por la posibilidad de que los costos ambientales no se internalizaran y
ciertas industrias reubicaran sus operaciones en Mxico por tener estndares ambientales
menos exigentes que sus socios comerciales. En los primeros aos de vigencia del
Tratado aument la contaminacin transfronteriza, tales como descarga de aguas
residuales que contaminaban la costa suroeste de los Estados Unidos y emisiones de
gases como dixido de carbono (Markel y Knox, 2003) causada principalmente por el
creciente nmero de maquilas que se ubicaron en estas reas. De 1994 a 1998, se
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establecieron en Mxico 463 firmas extranjeras de textiles y confeccin, de las cuales el
71% eran de Estados Unidos. (Salmon, 1999) Para afrontar esta situacin, Mxico debi
fortalecer sus instituciones ambientales e introducir cambios en su legislacin ambiental
para modernizarla y hacerla ms aplicable. (Shatan y Muoz, 2005) En trminos
econmicos, a Mxico le favoreci su adhesin al TLCAN con lo cual recibi grandes
flujos de inversin extranjera en el sector tecnolgico ya que tuvo acceso a mercados
externos prcticamente garantizados. (Shatan, 2001)
La experiencia de Mxico a raz de la firma del TLCAN garantiz mejores
condiciones de acceso al mercado de Estados Unidos para atraer incluso industrias de alta
tecnologa pero no fue suficiente para contribuir al fortalecimiento de la industria local y
de las capacidades tecnolgicas nacionales ya que el TLCAN no ha impulsado el
desarrollo sostenible, ni una mayor competitividad adems de que no todos los sectores
de la economa se beneficiaron de igual manera en cuanto a acceso a empleo y calidad de
salarios. (Godinez y Mattar, 2009).
Esto sugiere que los pases de la regin deben valorar el tipo de desarrollo y
atraccin de inversiones que desean fomentar para buscar un balance entre los beneficios
econmicos, sociales y tecnolgicos y la proteccin de los recursos naturales y el
ambiente. Asimismo, al igual que la experiencia de Mxico, es importante el
fortalecimiento de los marcos legales y mecanismos de gestin ambiental para garantizar
que estas actividades contribuyan al desarrollo sostenible con un bajo impacto ambiental.
Los regmenes legales que regulan las zonas francas ofrecen una serie de
incentivos principalmente de tipo fiscal a las empresas (exenciones a los impuestos sobre
las sociedades y de renta) con el fin de promover la generacin de empleo y aumento de
las exportaciones. El otorgamiento de estos incentivos es de tipo automtico y su alcance
es general lo que indica la falta de focalizacin en su entrega y la ausencia de
especificidad en funcin del tipo de inversin que recibe (CEPAL, 2006). En el caso de
Costa Rica, la estrategia parar atraer inversin extranjera directa (IED) en alta tecnologa
fue la creacin de Zonas Francas, que ofrecan a los productores, importaciones libres de
impuestos y amplios incentivos fiscales: 100% durante ocho aos y 50% por otros cuatro
aos. (Cordero y Paus, 2004) Esta poltica de promocin del sector electrnico y los
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incentivos derivados del sistema de zonas francas fue clave para que la empresa INTEL
decidiera instalarse en este pas.
Las zonas francas deben cumplir con toda la legislacin ambiental nacional que
rige en cada uno de los pases. Sin embargo, los pases estudiados abordan los temas
ambientales en las zonas francas de manera limitada y establecen nicamente algunas
disposiciones de alcance general. En las estrategias nacionales para la atraccin de
empresas a establecerse en zonas francas los aspectos ambientales no tienen una
relevancia particular, por lo que no se valora si los pases tienen el marco legal adecuado
para prevenir impactos ambientales de cierto tipo de actividades que no estn reguladas.
Dentro de la estructura legal de estos pases no existe diferenciacin con los estndares
aplicables en la legislacin nacional para las empresas locales y aquellos que se aplican
en las zonas francas. Adicionalmente, no se aplican mecanismos especficos para el
monitoreo, verificacin y aplicacin de la normativa ambiental en las zonas francas.
Colombia
En Colombia el rgimen de zonas francas tuvo sus inicios en 1958, con la
creacin de la Zona Franca de Barranquilla, mediante la Ley 105 del mismo ao. En la
dcada de los aos setenta, comenzaron operaciones otras cinco Zonas Francas:
Cartagena, Santa Marta, Ccuta, Palmaseca y Buenaventura. El proceso de globalizacin
de la economa y de las tendencias del comercio en el mbito mundial motiv la
modificacin del rgimen de Zona Franca en Colombia. La normativa vigente
169
El marco regulatorio para el funcionamiento de las zonas francas contiene algunas
disposiciones ambientales especficas relacionadas con los requisitos para su
permite
la instalacin de empresas prestadoras de servicios a los mercados externos, adems de
aquellas dedicadas a la produccin o transformacin de bienes para exportacin. La
normativa colombiana promueve el establecimiento de empresas que desarrollan procesos
industriales altamente productivos y competitivos, bajo los conceptos de seguridad,
transparencia, tecnologa, produccin limpia, y buenas prcticas empresariales. Adems,
establece limitaciones para la exploracin, explotacin o extraccin de los recursos
naturales no renovables definidos en el Cdigo de Minas y Petrleos.

169
Decretos 2131 de 1991 y 2233 de 1996.
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establecimiento. Para obtener la declaratoria de la zona franca se deben cumplir todas las
regulaciones ambientales y se debe dar una garanta por tres aos a favor del Ministerio del
Medio Ambiente, para garantizar la proteccin ambiental y el cumplimiento de las normas
vigentes en la materia, por valor de cinco mil (5.000) salarios mnimos legales
mensuales.
170
Los principales mecanismos que establece la normativa ambiental colombiana
incluyen la licencia ambiental, el Diagnstico Ambiental de Alternativas (DAA) y el
Estudio de Impacto Ambiental (EIA).

171
Para el Diagnstico Ambiental de Alternativas el peticionario debe suministrar la
informacin para evaluar y comparar las diferentes opciones bajo las cuales sea posible
desarrollar un proyecto, obra o actividad. Son elementos bsicos mnimos del DAA, la
determinacin del objetivo, descripcin y alcance del proyecto, obra o actividad, la
descripcin general de las alternativas de localizacin del proyecto, obra o actividad
Para la evaluacin de los estudios ambientales,
el solicitante debe cumplir con los criterios generales definidos en el manual de
evaluacin del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. El EIA es el
instrumento bsico para la toma de decisiones sobre los proyectos, obras o actividades
que requieren licencia ambiental. Este estudio deber incluir la delimitacin del rea de
influencia directa e indirecta del proyecto, obra o actividad, la descripcin del proyecto,
obra o actividad, residuos, emisiones, vertimientos y riesgos inherentes a la tecnologa a
utilizar, sus fuentes y sistemas de control. As como informacin sobre la compatibilidad
del proyecto con los usos del suelo, los recursos naturales renovables que se pretenden
usar, aprovechar o afectar para el desarrollo del proyecto, obra o actividad, la descripcin,
caracterizacin y anlisis del medio bitico, abitico, socioeconmico en el cual se
pretende desarrollar el proyecto, obra o actividad, la identificacin y evaluacin de los
impactos ambientales que puedan ocasionar el proyecto, obra o actividad, indicando
cules pueden prevenirse, mitigarse, corregirse o compensarse. La propuesta de Plan de
manejo ambiental del proyecto, obra o actividad que deber contener las medidas de
prevencin, mitigacin, correccin y compensacin de los impactos ambientales
negativos, el programa de monitoreo y verificacin; y el plan de contingencia.

170
Colombia. Decreto 2233 de 1996.
171
Reguladas en la Ley 99 de 1993 y el Decreto 1220 de 2005.
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caracterizando ambientalmente el rea de inters e identificando las reas de manejo especial,
as como tambin las caractersticas del entorno social y econmico para cada alternativa
presentada, la informacin sobre la compatibilidad del proyecto con los usos del suelo
establecidos en el Plan de Ordenamiento Territorial, la identificacin y anlisis comparativo
de los potenciales riesgos y efectos sobre el medio ambiente y los recursos naturales
renovables para las diferentes alternativas estudiadas, la identificacin de las comunidades y
de los mecanismos utilizados para informarles sobre el proyecto, obra o actividad.
Cuadro 2. Principales disposiciones ambientales en Colombia
Ley/Decreto y fecha Descripcin
Constitucin Nacional de 1991 El Estado debe proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las
reas de especial importancia ecolgica y fomentar la educacin (art. 79), el
Estado debe prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las
sanciones y exigir la reparacin de los daos causados (art. 80); son deberes de
la persona y el ciudadano proteger los recursos naturales y culturales del pas y
velar por la conservacin del ambiente sano (art. 95, 8).
Decreto ley 2811 de 1974 Cdigo Nacional de los Recursos Naturales Renovables y no Renovables y de
Proteccin al Medio Ambiente. Establece que el ambiente es patrimonio comn,
el Estado y los particulares deben participar en su preservacin y manejo.
Regula el manejo de los recursos naturales renovables y la defensa del
ambiente.
Decreto 1594 de 1984 Reglamenta el uso del agua y residuos lquidos, define los elementos
contaminantes del agua y los niveles de toxicidad y clasifica los usos del agua
en: consumo humano y domstico; preservacin de flora y fauna; agrcola;
pecuario; recreativo; industrial; y transporte.
Ley 373 de 1997 Establece el Programa para el uso eficiente y ahorro de agua.
Ley 902 de 1997 Establece tasas retributivas por vertimientos lquidos puntuales a cuerpos de
agua.
Ley 430 de 1998 Establece la Ley de Residuos Peligrosos, mediante la cual se prohbe el trfico
ilcito de residuos peligrosos; presenta las obligaciones de los generadores y
permite el uso de aceites usados para la generacin de energa.
Decreto 948 de 5 de junio de 1995
a/
Reglamenta la proteccin, prevencin y control de la contaminacin del aire
generada por fuentes contaminantes fijas y mviles. Incluye normas o estndar
es de calidad del aire o nivel de inmisin; de emisin o descarga de
contaminantes al aire; de emisin de ruido; de ruido ambiental, y de evaluacin y
emisin de olores ofensivos.
Ley 607 de 2001 Fomenta el uso racional y eficiente de la energa, y se promueve la utilizacin de
energas alternativas.
Resolucin 1045 de 2003 Cre el Plan de Gestin Integral de Residuos Slidos (PGIRS) que establece los
parmetros para un eficiente aprovechamiento de los residuos slidos.
Decreto 1220 de 2005 Reglamenta la licencia ambiental y otros permisos. Define los casos en que se
debe presentar Diagnstico Ambiental de Alternativas, Plan de Manejo
Ambiental y Estudio de Impacto Ambiental.
Decreto 4741 de 2005 Busca prevenir la generacin de residuos o desechos peligrosos, as como
regular el manejo de los residuos o desechos generados, con el fin de proteger
la salud humana y el ambiente.
Notas:
a/
Modificado mediante Decreto 2107 de 1995, Decreto 1697 de 1997 y Decreto 2622 de 2000.
Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial de Colombia.
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Repblica Dominicana
Las zonas francas en Repblica Dominicana estn reguladas por la Ley N 8-90
de fecha 15 de enero de 1990, que procura promover su establecimiento y desarrollo. El
sistema de zonas francas inici su desarrollo desde el ao 1969. El principal incentivo
que se ofrece a las empresas es la exoneracin de impuestos aduaneros, impuesto sobre la
renta y dems obligaciones fiscales. Asimismo ofrece financiamiento de instituciones
locales o extranjeras, la facilidad para repatriar libremente los beneficios en moneda
extranjera, y mano de obra eficiente a bajo costo.
En Repblica Dominicana, la legislacin sobre zonas francas no contiene
disposiciones especficas en materia ambiental por lo que se aplica la legislacin
ambiental a todas las empresas que operen fuera o dentro del rgimen de zonas francas.
De esta manera, las empresas que operan en zonas francas deben cumplir con el trmite
del permisos y licencias ambientales cuando se trata de cualquier obra de infraestructura,
industria, o cualquier otra actividad, tanto privada como del Estado, que por sus
caractersticas pueda afectar, de una manera u otra, los recursos naturales, la calidad
ambiental y la salud de los ciudadanos, incluyendo sus bienestar psquico y moral.
172
El marco poltico dominicano establece una "Poltica Nacional de Consumo y
Produccin Sostenible" que promueve acciones especficas para reducir contaminacin, y
llevar a cabo eficientes sistemas productivos y disminuir el consumo de recursos. Esta
estrategia tiene como objetivo inducir el consumo y la produccin sostenible como una de
las acciones prioritarias para la gestin ambiental y a la vez mejorar las condiciones de
vida de la poblacin y garantizar un crecimiento econmico sostenido.

173
La Ley de Medio Ambiente y Recursos Naturales,

174

172

es el principal instrumento
jurdico ambiental que regula todos los aspectos medioambientales en este pas. Por lo
tanto, las empresas que operan en las zonas francas estn sujetas al cumplimiento de las
disposiciones establecidas en este marco legal. Los requisitos ambientales para la
operacin de empresas de zona franca, dependern de la actividad especfica que vaya a
ser desarrollada por cada empresa.
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales de Repblica Dominicana.
173
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Poltica Nacional de Consumo y Produccin Sostenible en
Repblica Dominicana. 2011.
174 Ley N 64 de 2000.
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Esta Ley regula la contaminacin de los suelos, las aguas, el aire, los productos
peligrosos, los residuos municipales y domsticos, los asentamientos humanos, la
contaminacin snica, igual que el uso y la conservacin de los recursos naturales.
Asimismo, establece que toda actividad industrial emprendida en el pas deber ser
provista de una licencia ambiental, la cual deber certificar que se ha realizado la
correspondiente evaluacin de impacto ambiental y que la actividad, obra o proyecto se
puede llevar a cabo bajo las condiciones fijadas en el programa de manejo ambiental
establecido en la misma. El proceso de evaluacin ambiental cuenta con los siguientes
instrumentos: declaracin de impacto ambiental, evaluacin ambiental estratgica,
estudio de impacto ambiental, informe ambiental, licencia ambiental, permiso ambiental,
auditoras ambientales y consulta pblica.
El Reglamento del Sistema de Permisos y Licencias Ambientales,
175
Otra norma importante es la Ley de Incentivos a las Energas Renovables y
Regmenes Especiales,
la
Nomenclatura Explicativa de Obras, Actividades y Proyectos y Establece los
Procedimientos para la Tramitacin del Permiso Ambiental de Instalaciones Existentes y
de Evaluacin de Impacto Ambiental.
176
que otorga importantes incentivos fiscales a las empresas que
desarrollen proyectos que produzcan energa elctrica a travs del uso de los recursos
renovables o de fuentes alternas de energa,
177
centrales elctricas a partir de biomasa
primaria, plantas de produccin de biocombustibles, fincas energticas, plantaciones e
infraestructuras agropecuarias o agroindustriales para la produccin de biomasa con el fin
de generar energa,
178
e instalaciones de explotacin de energas ocenicas.
179
La Ley N 57-07 otorga son los siguientes beneficios fiscales:

Exencin de todo tipo de impuestos de importacin a los equipos,
maquinarias y accesorios importados por las empresas o personas
individuales, la exencin ser del 100% de dichos impuestos.

175
Ley N 05 de 2002.
176
Ley N 57 de 2007.
177
Como lo son: parques elicos, instalaciones hidroelctricas, instalaciones electro-solares.
178
De aceites vegetales o de presin para fabricacin de biodiesel, as como plantas hidrolizadoras productoras de licores
de azcares (glucosas, xilosas y otros) para fabricacin de etanol carburante y/o para energa y/o bio-combustibles.
179
Ya sea de las olas, las corrientes marinas, las diferencias trmicas de aguas ocenicas etc., de cualquier magnitud.
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Exencin del Impuesto sobre la Renta: por un perodo de diez (10) aos a
partir del inicio de sus operaciones, y con vigencia mxima hasta el ao
2020.
Reduccin de impuestos al financiamiento externo. Se reduce a 5% el
impuesto por concepto de pago de intereses por financiamiento externo.
Certificados y/o bonos por reduccin de emisiones contaminantes. Los
certificados o bonos por reduccin de emisiones (secuestro de carbono)
canjeables segn el "Protocolo de Kyoto" y que puedan derivarse de los
proyectos de energa renovables, pertenecern a los propietarios de dichos
proyectos para beneficio comercial de los mismos.
Estos beneficios de la Ley N 57-07 son de gran relevancia ya que podran ser la
base para la atraccin de inversiones en el campo de las energas renovables una vez que
finalicen los incentivos otorgados a las zonas francas. De esta manera el pas podra
avanzar hacia una transicin en el tipo de actividades e inversiones extranjeras que se
desarrollen que brindarn grandes beneficios ambientales, un posicionamiento estratgico
y una ventaja competitiva en la regin.
Otras leyes ambientales importantes incluyen:
Ley N 83 de 1989: que prohbe la descarga de desechos slidos
provenientes de la construccin, con la excepcin de aquellas reas en las
que se desee hacer rellenos, para lo cual, lo nico necesario ser contar
con la autorizacin del propietario.
Ley N 202-04: Ley Sectorial de reas Protegidas, que tiene como
objetivo garantizar la conservacin y preservacin de ecosistemas y del
patrimonio natural y cultural para asegurar la permanencia y optimizacin
de los servicios ambientales y econmicos que estos ecosistemas ofrecen.
Ley N 287-04: sobre Prevencin, Supresin y Limitacin de Ruidos
Nocivos y molestos que producen contaminacin sonora.

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Costa Rica
El rgimen de Zonas Francas (RZF) en Costa Rica est regulado por la Ley de
Zonas Francas.
180
Las compaas que pueden beneficiarse de este rgimen deben estar incluidas en
una o varias de las categoras como procesamiento, manufactura, produccin, reparacin
y mantenimiento de bienes, reempaque y redistribucin de mercaderas, y provisin de
servicios para la exportacin o la reexportacin. Estas compaas deben cumplir con la
legislacin ambiental nacional e internacional.
Este rgimen establece beneficios e incentivos con una duracin
limitada pues la idea es promocionar nuevas inversiones en vez de proveer a ciertas
compaas ventajas comerciales a lo largo del tiempo. Las compaas que se benefician
de este rgimen establecen sus operaciones en los Parques Industriales, los cuales son
reas especficas, estrictamente destinadas a este tipo de industrias y empresas.
Para la creacin de una nueva zona franca se parte del procedimiento lgico de
realizar una evaluacin ambiental integral para toda la fase de desarrollo de los mdulos
industriales y su construccin. A nivel de cada empresa en particular y segn cada
actividad productiva se debe realizar una evaluacin de impacto ambiental para su
operacin, segn su naturaleza.
La Ley General del Ambiente
181
Para esto, existe una Gua Ambiental Centroamericana para el Desarrollo de
Infraestructura Urbana, como un instrumento tcnico de ndole ambiental y social, que
orienta a los diversos usuarios del sector de infraestructura urbana en la aplicacin de
lineamientos y medidas ambientales y sociales, con el fin de prevenir o mitigar efectos
negativos en el ambiente que puedan generarse del desarrollo de sus actividades. De esta
manera, se facilita el proceso de evaluacin de impacto ambiental, por medio de una
establece que el ambiente es patrimonio comn
de todos los habitantes de la Nacin y que todos tienen derecho a disfrutar de un
ambiente sano y ecolgicamente sostenible para desarrollarse, as como el deber de
conservarlo. Establece la Evaluacin de Impacto Ambiental para las actividades humanas
que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales txicos o
peligrosos.

180
Ley N 7210 de 1990, publicada en la Gaceta N 238 del 14 de diciembre de 1990 y su reglamento que incluye
reformas de la Ley N 7830 del 22 de setiembre de 1998.
181
Ley Orgnica del Ambiente, N 7554 de 1996.
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herramienta tcnica (Astorga, 2006) En el caso de Costa Rica y el resto de los pases
centroamericanos todava no se han desarrollado guas ambientales especficas por
sectores productivos, lo cual podra ser un esfuerzo importante para avanzar en una
mayor prevencin de los impactos ambientales que generan ciertas actividades.
Recientemente se cre en Costa Rica una Comisin interministerial que defini
cules son los sectores estratgicos y emiti directrices para otorgar los incentivos del
rgimen de zona franca a las empresas que promuevan alto desarrollo social y que generen
empleo de calidad, incorporen tecnologas que contribuyan efectivamente a la modernizacin
productiva del pas, desarrollen actividades de investigacin y desarrollo, promuevan
innovacin y transferencia tecnolgica o promuevan la incorporacin de tecnologas limpias,
gestin integral de desechos, ahorro energtico y gestin eficiente de aguas.
182
La Ley Orgnica del Ambiente define el aire como patrimonio comn y el agua
como recurso de dominio pblico, por lo que su conservacin y uso sostenible son de
inters social. Con el fin de prevenir la contaminacin del ambiente, el Estado, las
Municipalidades y las dems instituciones pblicas, darn prioridad entre otros, al
establecimiento y operacin de servicios adecuados en reas fundamentales de la salud
ambiental. Adems, la Ley requiere que las aguas residuales de cualquier origen debern
recibir tratamiento antes de ser descargadas en ros, lagos, mares y dems cuerpos de
agua; adems, debern alcanzar la calidad establecida para el cuerpo receptor, segn su
uso actual y potencial y para su utilizacin futura en otras actividades.

En el manejo y aprovechamiento de los suelos, debe controlarse la disposicin de
los residuos que constituyan fuente de contaminacin. Las actividades productivas evitarn
descargas, depsitos o infiltracin de sustancias o materiales contaminantes en el suelo.
A pesar de que en Costa Rica existe un amplio marco de leyes ambientales hay un
vaco importante en la regulacin de reas prioritarias como sustancias qumicas, residuos
peligrosos y desechos electrnicos, adems de la falta de la legislacin para una
apropiada valoracin del dao ambiental.

182
Ley N 8794 del 22 de enero del 2010. Reformas a la Ley del Rgimen de Zonas Francas N 7210.
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263
Cuadro 3. Principales Leyes Ambientales de Costa Rica
Ley/Reglamento y fecha Descripcin
Constitucin Poltica Establece limitaciones a la propiedad privada al amparo del inters colectivo.
El Artculo 50 seala que el Estado procurar el mayor bienestar a todos los
habitantes del pas, organizando y estimulando la produccin y el ms adecuado
reparto de la riqueza y que toda persona tiene derecho a un ambiente sano y
ecolgicamente equilibrado. Por ello, est legitimada para denunciar los actos
que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparacin del dao causado.
Ley General de Salud, N 5395 de
1973
Las municipalidades tienen a su cargo el servicio de recoleccin, acarreo y
disposicin de basuras, as como la limpieza de caos, acequias, alcantarillas,
vas y parajes pblicos.
Se prohbe el funcionamiento de toda fbrica o establecimiento comercial o
industrial, en edificios que no dispongan de los elementos o sistemas necesarios
para evitar que las descargas, emisiones, emanaciones o sonidos producto de
tales actividades industriales o comerciales, causen o contribuyan a la
contaminacin atmosfrica ().
Reglamento de Creacin del Canon
Ambiental por Vertidos, N 31176-
MINAE del 22 de abril del 2003
Tiene por objeto la regulacin del canon por uso del recurso hdrico para verter
sustancias contaminantes.
La fijacin de los lmites mximos permisibles de vertidos de sustancias
contaminantes se regir por lo dispuesto en el reglamento que regula la materia
de vertido y uso de aguas residuales.
Reglamento de Canon por
Concepto de Aprovechamiento de
Aguas, Decreto N 32868 del 24 de
agosto del 2005
El canon por aprovechamiento del agua debe utilizarse como instrumento
econmico para la regulacin del aprovechamiento y administracin del agua,
que permita la disponibilidad hdrica para el abastecimiento confiable en el
consumo humano y el desarrollo socioeconmico del pas.
Reglamento de Vertido y Reuso de
Aguas Residuales N 33601-
MINAE-S del 20 de marzo del 2007
Todo ente generador deber dar tratamiento a sus aguas residuales para evitar
as perjuicios al ambiente, a la salud, o al bienestar humano. En todas las aguas
residuales de tipo ordinario se debern analizar los siguientes parmetros
universales: (a) Caudal, (b) DBO, (c) DQO, (d) pH, (e) Grasas y aceites, (f)
Slidos sedimentables, (g) Slidos suspendidos totales, h) Sustancias activas al
azul de metileno, (i) Temperatura.
Ley de Planificacin Urbana N
4240
Otorga a las municipalidades la facultad de establecer el reglamento de
Zonificacin y uso del suelo dentro de los planes reguladores con la posibilidad
de limitar el uso de los inmuebles.
Reglamento sobre Inmisiones de
Contaminantes Atmosfricos
Decreto 30221S. De marzo del
2002
Define los correspondientes niveles mximos permitidos de Inmisin (calidad del
aire), que le permitan a las autoridades sanitarias y de otras instituciones
conocer, controlar, vigilar y tomar las medidas correctivas y preventivas
correspondientes en el artculo 61 de la Ley Orgnica del Ambiente, N 7554,
tendientes a proteger la salud pblica y el ambiente.
Reglamento Sobre Emisin de
Contaminantes Atmosfricos
Provenientes de Calderas (Decreto
30222 - S - MINAE) de marzo del
2002
Establece la adopcin de medidas de vigilancia y control ms estrictas sobre la
calidad del aire, niveles de emisin de sustancias contaminantes, calidad de
combustibles y carburantes utilizados, fabricacin, reparacin y homologacin
de motores, transformacin de energa y otras fuentes fijas y mviles de emisin
de contaminantes.
Reglamento sobre Emisin de
Contaminantes Atmosfricos
Provenientes de Calderas y Hornos
Tipo Indirecto. Del 2000
Establece valores mximos de emisin para las calderas y hornos de tipo
indirecto que queman combustibles fsiles y biomsicos, en:
a) Partculas totales en suspensin
b) Dixido de azufre
c) xidos de nitrgeno (NOx)
Decreto N 35993-S. Reglamento
para la Gestin Integral de los
Residuos Electrnicos de Costa
Rica. 2010
Entre sus objetivos se encuentran minimizar la cantidad de residuos electrnicos
generados, tanto en peso como en volumen, as como en relacin a su potencial
contaminante, mediante la recoleccin selectiva, recuperacin, el reuso y
reciclaje de materiales residuales.
Ley N 8839, Ley para la Gestin
Integral de Residuos de Julio 2010
Tiene por objeto regular la gestin integral de residuos y el uso eficiente de los
recursos, mediante la planificacin y ejecucin de acciones regulatorias,
operativas, financieras, administrativas, educativas, ambientales y saludables de
monitoreo y evaluacin.
Fuente: Elaboracin propia.
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Recuadro 1. Exportacin de desechos peligrosos

En 1997, Costa Rica suscribi con los Estados Unidos un Acuerdo General para el Movimiento
Transfronterizo de Desechos Peligrosos, debido a que Estados Unidos no ratific la Convencin de
Basilea. Con base en este acuerdo, si Costa Rica requiere exportar desechos peligrosos a Estados
Unidos, se aplican las reglas de manejo racional de desechos y Costa Rica debe cumplir con las
obligaciones de la Convencin de Basilea. Sin embargo, el Gobierno de los Estados Unidos slo autoriza
importaciones de desechos peligrosos por parte de empresas de capital estadounidense. Una de estas
autorizaciones es para la empresa INTEL que gestion los orgenes de este acuerdo tras su instalacin
en el pas y con este fin re-exporta hacia los Estados Unidos los desechos generados por sus
operaciones en Costa Rica.
Segn el Acuerdo, la autoridad competente en Costa Rica para efectuar los trmites de notificacin es la
Secretara Tcnica Nacional Ambiental (SETENA), mientras que por parte de Estados Unidos es la
Agencia de Proteccin Ambiental (Environmental Protection Agency - EPA).
Este trmite implica los siguientes procedimientos:
* La empresa exportadora de los desechos peligrosos debe enviar una solicitud a la SETENA
informando sobre la intencin de realizar tal exportacin y explicando el tipo de desecho que planea
exportar.
* La nota debe ser elaborada en ingls, ya que la SETENA debe notificar a la EPA en este idioma.
Adems debe completarse la informacin requerida bajo la Convencin de Basilea de la OCDE, segn lo
exige el Gobierno de Estados Unidos.
* Una vez que la EPA recibe la notificacin tiene un mes para revisar la solicitud y emitir una
decisin.
* La EPA enva una nota a SETENA informando sobre su decisin que en caso de que sea
afirmativa viene acompaada de un permiso para exportar desechos peligrosos por un ao.
* Durante el transporte, se debe portar el manifiesto de transporte e informacin sobre la naturaleza
de los desechos peligrosos y dems datos indicados en la Convencin de Basilea.
* Una vez que se realiza la exportacin se reciben los formularios enviados con los productos
exportados recibidos por la EPA. Posteriormente, se debe enviar una nota al Ministerio de Salud
informando sobre la exportacin para que lo notifique a la Secretara de la Convencin.

Fuente: Acuerdo sobre el Movimiento Transfronterizo de Desechos Peligrosos entre el Gobierno de la Repblica de Costa Rica y el
Gobierno de Estados Unidos (Acuerdo Decreto N 30766-RE tomado mediante canje de notas de CR y EU).
El Salvador
La Ley de Zonas Francas Industriales y de Comercializacin,
183

183
Decreto N405, Diario Oficial N 176 del 23 de septiembre de 1998.
define que
podrn establecerse y funcionar en Zona Franca empresas nacionales o extranjeras, que se
dediquen a la produccin, ensamble o maquila, manufactura, procesamiento,
transformacin o comercializacin de bienes. Dichos bienes podrn ser destinados a la
exportacin directa o indirecta al rea centroamericana o fuera de sta, o para su posterior
nacionalizacin siempre y cuando las empresas interesadas presenten a la autoridad
aduanera las respectivas solvencias de pago al Instituto Salvadoreo del Seguro Social y a
las diferentes Administradoras de Fondos de Pensiones, de las cotizaciones
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correspondientes a los treinta das anteriores a aqul en el que se lleve a cabo la
exportacin de los productos.
Esta Ley tambin establece que "no gozarn de los beneficios e incentivos fiscales
de esta Ley, las personas naturales o jurdicas, nacionales o extranjeras que se dediquen
entre otras, a la produccin o almacenamiento de mercancas que causen contaminacin,
daos a la salud o al medio ambiente".
De esta manera, la Evaluacin Ambiental es considerada como el principal
instrumento de poltica ambiental para minimizar las implicaciones ambientales de las
inversiones y actividades de desarrollo que se realicen en el pas, incluyendo a las zonas
francas. De conformidad con el artculo 16 del Decreto N 233, se consideran los
siguientes instrumentos de gestin ambiental: Evaluacin Ambiental Estratgica,
Evaluacin de Impacto Ambiental, Programa Ambiental, Permiso Ambiental,
Diagnsticos Ambientales, Auditoras Ambientales y Consulta Pblica.
184
La Ley del Medio Ambiente,

185
El Reglamento General de la Ley del Medio Ambiente
establece el permiso ambiental, para el inicio y
operacin, de las actividades, obras o proyectos de la administracin pblica, que deber
acompaarse de una Evaluacin de Impacto Ambiental para el desarrollo de las mismas.
186
En cuanto a los reglamentos especiales conexos a la Ley del Medio Ambiente se
destacan los siguientes:
establece los objetivos
del Estudio de Impacto Ambiental, que incluye identificar los impactos ambientales y los
riesgos que determinada actividad, obra o proyecto pueda ocasionar sobre el medio
ambiente y la poblacin; determinar las medidas necesarias para prevenir, atenuar,
controlar y compensar los impactos negativos e incentivar los impactos positivos,
seleccionando la alternativa que mejor garantice la proteccin del medio ambiente y la
conservacin de los recursos naturales; determinar la viabilidad ambiental de la ejecucin
de una actividad, obra o proyecto; y generar los mecanismos necesarios para implementar
el programa de manejo ambiental.

184
El sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental Salvadoreo se basa en la Ley de Medio Ambiente, Decreto N 233
de 1998 y en su Reglamento General de la Ley de Medio Ambiente, Decreto N 17 del 21 de marzo de 2000.
185
Decreto Legislativo N 233 de 1998.
186
Decreto N 17 de 2000 y Reformas de 2007.
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Reglamento Especial de Aguas Residuales
187
Reglamento de Normas Tcnicas de Calidad Ambiental
que tiene como objetivo que
las aguas residuales no alteren la calidad de los medios receptores, para
contribuir a la recuperacin, proteccin y aprovechamiento sostenibles de
los recursos hdricos respecto de los efectos de la contaminacin.
188
Reglamento Especial en Materia de Sustancias, Residuos y Desechos
Peligrosos,
cuyo objeto es
determinar los lineamientos o directrices para el establecimiento de las
normas tcnicas de calidad ambiental en los medios receptores, y los
mecanismos de aplicacin de dichas normas, relativo a la proteccin de la
atmsfera, el agua, el suelo y la biodiversidad.
189
Adicionalmente, el Cdigo Municipal de 1986, seala que una de las obligaciones
de las municipalidades, ser la promocin y desarrollo de programas de salud,
saneamiento ambiental y otros. En lo atinente a legislacin municipal, los Consejos
Municipales podrn regular lo relativo al incremento y proteccin de los recursos
naturales renovables y no renovables.
que tiene como principal objetivo es la reglamentacin de
las actividades relacionadas con sustancias, residuos y desechos
peligrosos.
El Salvador ha tenido un progreso significativo en la elaboracin de leyes
ambientales aunque todava tiene deficiencias en la legislacin ambiental en temas como
descarga de las aguas residuales, la contaminacin ambiental y el manejo de residuos slidos.
Honduras
En Honduras la Ley de Zona Libre
190

187
Decreto N 39 de 2000.
establece que el rgimen bajo el cual podrn
establecerse y funcionar empresas comerciales e industriales, bsicamente de exportacin
y de actividades conexas o complementarias, nacionales y extranjeras. La mayora de
188
Decreto N 40 de 2000.
189
Decreto N 41 de 2001.
190
Creada mediante Decreto N 356-76, 19 de julio de 1976, como Zona Libre de Puerto Cortes, siendo modificado
mediante Decreto N 131-98 mediante el cual se establece todo el territorio nacional para el establecimiento y
operacin de las zonas libres.
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estas empresas se dedican a la confeccin de ropa, fabricacin de artculos deportivos,
ensamblaje electrnico, automotriz, industria textil, agroindustria, entre otros. Gran parte
las empresas extranjeras estn ubicadas en estas zonas y en Zonas Industriales de
Procesamiento para la Exportacin, que desde su aprobacin en 1987, ofrecen los mismos
beneficios que las Zonas Libres.
Las empresas ubicadas dentro de estas zonas gozan de los siguientes beneficios:
Conversin de moneda sin restricciones.
Importacin libre de toda la maquinaria, materia prima y suministros y
todo lo que requieran en la operacin de la planta.
Despacho de embarques entrantes y salientes en menos de un da con
mnima documentacin.
Permiso de propiedad extranjera en un 100%.
Exencin de impuestos sobre ventas, corporativo e impuesto sobre la renta.
Repatriacin irrestricta de ganancias y capital en cualquier momento.
El Reglamento Ley de Zonas Libres
191
La Ley General del Ambiente,
establece que las usuarias que realicen
dentro del rea restringida, operaciones de manipulacin, mezcla, empaque o cualquiera
de las sealadas en el artculo 10 de la Ley, deben cumplir con las regulaciones de
sanidad, ambiente y dems aplicables. En caso contrario, la operadora podr ordenar la
suspensin de labores hasta tanto las deficiencias no sean corregidas. De esta manera, las
zonas libres y las zonas industriales de exportacin deben cumplir con la legislacin
nacional ambiental, de la cual se presenta un breve anlisis de las principales normas.
192

191
Acuerdo N 43-2009 (Publicado en la Gaceta N 32,123 de fecha 26 de enero de 2010).
es la principal norma en materia ambiental, as
como una vasta normativa a nivel de Reglamentos Generales y Especiales, que de una
forma directa regulan aspectos ambientales. Esta Ley regula la evaluacin ambiental como
una herramienta preventiva que evala los proyectos, instalaciones industriales o cualquier
otro tipo de actividad pblica o privada, susceptible de contaminar o degradar el ambiente,
los recursos naturales o el patrimonio histrico cultural de la nacin. Un ao despus se
192
Decreto N 104-93, La Gaceta del 30 de junio de 1993.
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emiti el Reglamento del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental, en el que
se desarroll el procedimiento para la obtencin de la licencia ambiental.
El Reglamento del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental
(SINEIA)
193
Otras normas relevantes incluyen:
tiene como objetivo organizar, coordinar y regular el Sistema Nacional de
Evaluacin de Impacto Ambiental estableciendo los nexos entre la Secretara de Recursos
Naturales y Ambiente y las entidades de los sectores pblicos, privados e internacionales,
as como asegurar que los planes, polticas, programas y proyectos, instalaciones
industriales o cualquier otra actividad pblica o privada susceptibles de contaminar o
degradar el ambiente, sean sometidos a una evaluacin de impacto ambiental a fin de
evitar daos significativos y/o irreversibles al ambiente.
Reglamento de Auditoras Ambientales
194
Reglamento para las Emisiones Atmosfricas por Fuentes Fijas
que regula las auditoras
ambientales, derivadas del proceso de licenciamiento y control ambiental,
en sus diversas modalidades, con el propsito de crear un mecanismo de
control y seguimiento ambiental eficiente en el pas. Adems, establece un
nuevo mecanismo de control basado en la autorregulacin de las empresas
mediante la realizacin de auditoras de cumplimiento efectuadas por
auditores ambientales certificados.
195
Reglamento para el manejo integral de Residuos Slidos

establece un registro y control de las empresas que generan emisiones a la
atmsfera y la necesidad de un monitoreo peridico de dichas emisiones y
establece un Sistema Nacional de Prevencin y Control de Emisiones.
196

193
Acuerdo Ejecutivo N 189-2009.
que regula la
gestin integral de los residuos slidos, que incluye las operaciones de
prevencin, reduccin, almacenamiento y acondicionamiento, transporte,
tratamiento y disposicin final, fomentando su aprovechamiento con el fin
de evitar riesgos a la salud y al ambiente.
194
Acuerdo Ejecutivo N 887-2009.
195
Acuerdo Ejecutivo N 1566-2010.
196
Acuerdo Ejecutivo N 1567-2010.
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2
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Cuadro 4. Disposiciones ambientales en normativa sobre zonas francas
Pas Marco legal sobre ZF Disposiciones ambientales
Costa Rica Ley N 7210 Rgimen de Zona
Franca de Costa Rica. Artculo 1

Ley N 8794 Reforma a la Zonas
Francas Procesadoras de
Exportacin. Enero 2010

Decreto N 34739-COMEX-H, 29
Agosto, 2008
"Las empresas que califiquen en el Rgimen de Zonas Francas tendrn que cumplir todas las normas de proteccin del medio
ambiente que la legislacin costarricense y la internacional disponen para el desarrollo sostenible de las actividades
econmicas".
Exencin de todo tipo de tributo a los materiales de empaque, embalaje y envase, as como a los desechos de equipo de
cmputo, electrnicos y otros desechos derivados de las actividades de las empresas de zonas francas siempre que estn
destinados al reciclaje o reutilizacin.
II. Informacin para el otorgamiento del Rgimen
a) Informacin detallada sobre la contaminacin que producir el proceso productivo y sus desechos, o bien, copia del
formulario presentado ante la instancia respectiva del Ministerio de Ambiente y Energa en relacin con el estudio de impacto
ambiental, cuando corresponda, segn las leyes y reglamentos aplicables.
El Salvador Ley de Zonas Francas Industriales
y de Comercializacin, Artculo 6
Decreto N 405 Diario Oficial N
176 23/09/98
"No gozarn de los beneficios e incentivos fiscales de esta Ley, las personas naturales o jurdicas, nacionales o extranjeras que
se dediquen entre otras, a las actividades siguientes:
j) La produccin o almacenamiento de mercancas que causen contaminacin, daos a la salud o al medio ambiente".
Honduras Artculo 13 del Reglamento Ley de
Zonas Libres de Honduras.
Acuerdo N 43-2009
"Las usuarias que realicen dentro del rea restringida, operaciones de manipulacin, mezcla, empaque o cualquiera de las
sealadas en el artculo 10 de la Ley deben cumplir con las regulaciones de sanidad y medio ambiente. En caso contrario, la
operadora podr ordenar la suspensin de labores hasta tanto las deficiencias no sean corregidas. La operadora comunicar
del incumplimiento de esta disposicin a las respectivas Secretaras de Estado para subsanar los problemas y para la
aplicacin de las sanciones correspondientes"
Colombia Ley N 1004 de 2005

Decreto N 0971
Artculo 25

Decreto N 2233
Artculos 8 y 18
Como finalidad para el establecimiento de Zonas Francas se incluye: Desarrollar procesos industriales altamente productivos y
competitivos, bajo los conceptos de seguridad, transparencia, tecnologa, produccin limpia, y buenas prcticas empresariales.
Una vez obtenida la declaratoria de Zona Franca, el solicitante se compromete a allegar a la entidad ambiental competente una
carta de compromiso de realizacin del estudio ecolgico y ambiental del proyecto, en los trminos que establezca la entidad
para ello y a obtener la licencia ambiental.
Quienes pretendan ser calificados como Usuarios Industriales de Bienes, de Servicios y Comerciales deben presentar solicitud
escrita de instalacin ante el Usuario Operador, la que deber contener la siguiente informacin: 5. Cuando sea del caso,
concepto favorable de la entidad competente sobre el impacto ambiental del proyecto, de acuerdo con las normas ambientales
vigentes".
Obligacin del usuario operador de constituir garanta a favor del Ministerio del Medio Ambiente, para garantizar la proteccin
ambiental y el cumplimiento de las normas vigentes en la materia, por valor de cinco mil (5.000) salarios mnimos legales
mensuales".
Repblica
Dominicana
Ley N 8-90
Zonas Francas
Repblica de 15 de enero del 1990
La Ley N 8-90 de Zonas Francas de Repblica Dominicana no menciona temas relacionados al medio ambiente
Fuentes: Elaboracin Propia, basado en PROCOMER (CostaRica), Ley deZonas Francas Industriales y deComercializacin; CmaradelaIndustriaTextil, Confeccin y Zonas Francas (El Salvador),
Reglamento alaLey deZonas Libres (Honduras), InformeEstadstico 2010 Sector Zonas Francas (RepblicaDominicana) y ComitdeZonas Francas delas Amricas.
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En el Cuadro 4 se resumen las disposiciones ambientales contenidas en las leyes
especficas que regulan las zonas francas en los pases en estudio. Es importante resaltar
que la legislacin ambiental aplicable en las zonas francas es la misma que regula
cualquier otra actividad a nivel de cada uno de los pases. Sin embargo, las zonas francas
estn buscando atraer empresas novedosas e innovadoras de alta tecnologa,
biotecnologa, medicina, aeronutica, entre otras, que son actividades comnmente no
desarrolladas en estos pases lo cual implica un desafo segn el tipo de impactos
ambientales que puedan generar.
B. Utilizacin de recursos e impacto ambiental en zonas francas
En esta seccin se analizan los sectores de inters y los problemas ambientales
especficos relacionados con las actividades que se desarrollan en las zonas francas.
Se entiende por impacto ambiental la alteracin significativa de los sistemas
naturales y transformados y de sus recursos, provocada por acciones humanas que se
manifiestan a partir de diversas actividades y se expresan tanto en ambientes naturales
como en aquellos que resultan de la intervencin y creacin humana. (Espinoza, 2002)
Con el fin de prevenir daos al ambiente y los recursos naturales, por lo general las zonas
francas cuentan al menos con plantas de tratamiento de sus aguas residuales y cumplen
con la normativa de sus pases que exigen el cumplimiento de la evaluacin de impacto
ambiental y licencias ambientales para su establecimiento.
En sus inicios, las zonas francas en Amrica Latina y El Caribe fueron atractivas
para la instalacin de maquilas (principalmente de prendas) debido a la mano de obra de
bajo valor y la cercana de estos pases para exportar sus productos hacia los Estados
Unidos. En la actualidad, la Inversin Extranjera Directa (IED) hacia Amrica Latina ha
puesto un nfasis en el sector servicios, el sector energtico, electrnicos y
telecomunicaciones. Los impactos ambientales asociados a estas nuevas actividades
generan preocupaciones debido a que las zonas francas en general no disponen de
rigurosas normas ambientales, o elevados estndares ambientales, y no cuentan con
normativa sobre ordenamiento territorial o planificacin.

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Actividades de manufactura textil
Estos procesos implican altos consumos de agua (para lavado y teido de prendas)
y energa para su proceso de elaboracin. El uso o exposicin de productos qumicos a
corto y muchas veces a largo plazo, tiene efectos irremediables para la salud de los
empleados y el medio ambiente. En el caso de la industria textil en Honduras, se han
identificado diversos impactos ambientales que preocupan a esta industria, que incluyen
(Pratt y Rojas, 2005):
Contaminacin del aire por emisin de gases o partculas en suspensin
(transporte de mercanca, secado de prendas, ventilacin en general).
Contaminacin de los ros por vertido de residuos lquidos.
197
Contaminacin de suelos por disposicin de sustancias txicas y desechos
slidos. (PVC, cajas, plsticos, ganchos, envases).

Manejo y utilizacin de productos qumicos dainos a la salud y el
ambiente.
Residuos slidos (restos de tela, conos plsticos o de cartn, cintas rgidas
y elsticas e hilo).
En El Salvador, a partir de 1990, se registra una expansin acelerada de la
industria maquiladora, que le permite a cualquier empresa de la industria manufacturera
tradicional convertirse en maquiladora y gozar de las exenciones fiscales que ofrece la
ley. El proceso productivo de las maquilas adquiere insumos del mercado interno,
especialmente servicios relacionados transporte y almacenamiento, as como consumo de
electricidad y agua. Esta actividad requiere un alto consumo de energa y agua, lo cual
genera emisiones de dixido de carbono y descargas de aguas residuales.
Actividades de telecomunicaciones
El principal tipo de impactos que generan estas actividades es la disposicin de los
residuos que pueden tener compuestos txicos, tales como mercurio, plomo, litio, cadmio y
nquel. Estos desechos se deben manejar de manera especial como un residuo peligroso con

197
Descargas de detergentes, emulsionantes, antiespumantes, solventes, suavizantes, productos engomantes, colorantes,
solventes, blanqueadores pticos, emulsionantes, perxidos y cidos, resinas, catalizadores e impermeabilizantes.
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el fin de evitar que sean dispuestos en los rellenos municipales, ros o sean almacenados en
condiciones no apropiadas ocasionando graves problemas de contaminacin.
En el caso de Repblica Dominicana, realiza esfuerzos para atraer cuantiosos
ingresos de IED de empresas que operan en zonas francas para la exportacin o producen
bienes y servicios para el mercado interno. El pas ha implementado importantes reformas
en los sectores de las telecomunicaciones y la energa con lo cual ha logrado atraer
industrias de sectores como minera, turismo, negocios inmobiliarios, servicios
empresariales a distancia, dispositivos mdicos y telecomunicaciones con lo cual ha
mejorado su desempeo macroeconmico (Miranda, 2002). Adems realizan esfuerzos
para reorientar sus actividades de zona franca, adecundolas a las nuevas condiciones del
mercado, especialmente en lo que se refiere al aprovechamiento de las ventajas que se
derivan de los acuerdos de libre comercio que ha ido suscribiendo en los ltimos aos. De
modo especial, est poniendo un particular inters en el desarrollo de productos de base
tecnolgica. Los principales impactos ambientales de estas nuevas actividades son la
generacin de residuos de tipo peligroso que requieren de una adecuada disposicin para
prevenir impactos negativos en el ambiente y la salud humana.
Actividades de minera
El impacto ambiental ms significativo de un proyecto minero es el efecto en la
calidad y disponibilidad de los recursos hdricos en la zona del proyecto, el drenaje de
cido de mina y lixiviados contaminantes, erosin de suelos y sedimentos, impactos en la
calidad del agua por los relaves, rocas de desecho, pilas de lixiviacin y lixiviacin,
contaminacin del agua subterrnea que est debajo de estas instalaciones y en las aguas
superficiales que reciben sus descargas. Las sustancias txicas pueden lixiviarse de estas
instalaciones, filtrarse a travs del suelo y contaminar las aguas subterrneas,
especialmente si el fondo de estas instalaciones no ha sido adecuadamente protegido con
una membrana impermeabilizante (Elaw, 2010).
En el caso de Repblica Dominicana se promueve el desarrollo del sector minero,
ya que posee un excelente perfil geolgico y una variada gama de recursos mineros como
el oro, bauxita, ferronquel, plata, mrmol, yeso y sal. Las refineras de minerales y las
fundiciones estn exoneradas del pago de las regalas o royalties, pudiendo deducir las
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mismas de impuesto a pagar por las utilidades generadas durante el ao fiscal. A este
respecto, el proyecto minero Pueblo Viejo de Barrick Gold Corporation, que en 2006
reactiv un contrato Especial de Derechos Mineros con una inversin de ms de US$
3.000 millones, para explotar reservas probables de 20,4 millones de onzas de oro, 455
millones de libras de cobre y 131,3 millones de onzas de plata contenidas dentro de las
reservas de oro reportadas. Este proyecto ha despertado seria preocupacin por sus
posibles impactos medioambientales y sociales a pesar del establecimiento de un fondo
de US$ 37,5 millones para remediar los problemas ambientales causados por la empresa
titular del contrato anterior. (CEPAL, 2010).
Actividades de media y alta tecnologa
El nuevo tipo de actividades industriales, electrnicos, biotecnologa entre otros,
generan desechos de tipo peligroso que por su toxicidad, explosividad, corrosividad,
inflamabilidad, volatilidad y otras caractersticas qumicas que pueden causar daos a la
salud humana y al ambiente. Para el tratamiento de esos desechos existen muchas
tecnologas, cuyo propsito es modificar las propiedades qumicas y fsicas de aqullos
para reducir su toxicidad o neutralizar sus compuestos. En Costa Rica se est reciclando
una parte de los desechos peligrosos, usndolos como fuente de energa: solventes,
combustibles y lubricantes se estn utilizando en los hornos de las cementeras -pero esto
representa un porcentaje muy pequeo de la generacin total de desechos peligrosos. Sin
embargo, frecuentemente, muchos de stos -como metales pesados, carcingenos
biodegradables, compuestos qumicos y plaguicidas- se envan a los rellenos sanitarios
como si fueran desechos ordinarios, representando una amenaza para las reservas de agua
y los suelos y ocasionando muchas veces daos ambientales y sanitarios irreversibles
(Ortiz, 2003).
En Costa Rica, las polticas de promocin de inversiones lograron incentivar la
creacin de capacidades locales y una mayor atraccin de empresas transnacionales en
sectores de media y alta tecnologa. El pas se encuentra en una fase de afianzamiento y
expansin de sectores como la electrnica, los dispositivos mdicos, la industria
aeroespacial y el turismo, con una consolidacin de las zonas francas (CEPAL, 2006).
Los sectores estratgicos que pueden optar el rgimen de zonas francas incluyen:
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electrnica avanzada;
198
componentes elctricos avanzados; dispositivos, equipos,
implantes e insumos mdicos
199
y sus empaques o envases altamente especializados;
industria automotriz;
200
piezas y componentes maquinados de alta precisin; industria
aeroespacial y aeronutica; industria farmacutica y biotecnologa; energas
renovables;
201
automatizacin y sistemas de manufactura flexibles
202
y materiales
avanzados.
203
Recuadro 2. El Sector Electrnico en Costa Rica: un ejemplo de retos
en el manejo de desechos


En el pas la industria de componentes se desarroll mediante procesos de maquila electrnica. Desde
inicios de los aos ochenta varias empresas se instalaron en el pas entre ellas Motorola y Trimpot,
componentes para equipo de telecomunicaciones y para finales de los aos noventa la mayor parte de las
empresas del ramo micro-electrnico en zonas francas, como INTEL, Photocircuits y Hewlett Packard.
Uno de los casos principales de la correlacin regulacin ambiental versus legislacin de zonas francas
inicia con la implementacin del Reglamento para Manejo de Residuos Electrnicos (Decreto 35933-S).
El decreto establece la aplicacin del principio de responsabilidad extendida del productor para todos los
equipos y dispositivos indicados que sean importados, ensamblados o fabricados en el territorio
nacional.
a/
Entendindose como productor toda persona fsica o jurdica que fabrique, importe o
distribuya con fines comerciales dichos equipos. Este Reglamento abre la necesidad de interpretar su
aplicacin a las empresas que manufacturan equipo electrnico y el mismo es donado en el pas, siendo
que la falta de "fin comercial" dentro de dicha definicin conllevara que empresas instaladas bajo el
rgimen de zona franca
b/
no les sea aplicable el Reglamento de Manejo de Residuos Electrnicos.
En el caso de Hewlett Packard Costa Rica, el mismo bajo sus operaciones nacionales ha formado una
parte activa en el cumplimiento del Reglamento y ha conformado una Unidad de Cumplimiento para
todos aquellos equipos que son comercializados en el pas. En el caso de Componentes INTEL se abre
el vaco y necesitar determinarse si la empresa debe constituirse como una Unidad de Cumplimiento
dado que realizan actividades de manufactura en el pas pero los equipos no son comercializados en
pas sino directamente exportados y aquellos que la Ley y Reglamento de Zonas Francas establece que
son donados a nivel local y deben gestionarse bajo las medidas que establece el Reglamento de
Residuos Electrnicos.

Nota:
a/
Decreto N 35933-S Ministerio de Salud. Reglamento para Manejo de Residuos Electrnicos.
b/
Reglamento a la Ley de
Rgimen de Zonas Francas. Decreto Ejecutivo N 29606-H-COMEX de 18 de junio del 2001 Publicado en La Gaceta N 121 de 25 de
junio del 2001.

198
Tales como equipo de cmputo e impresin, microprocesadores, equipo de comunicacin, circuitos integrados,
tubos catdicos, conectores avanzados, equipo de sonido y video digital.
199
Incluidos ortopedia, ortodoncia, dental y optometra.
200
Dispositivos e insumos.
201
Tales como celdas fotovoltaicas/solares, bateras de polmero u otros materiales avanzados, pilas de combustible,
partes y componentes de turbinas elicas y/o hidroelctricas.
202
Tales como equipos de control de proceso computarizado, instrumentacin de procesos, equipos robticos, equipos
mecanizados de control numrico computarizado.
203
Tales como polmeros o biopolmeros, super conductores, cermicas finas o avanzadas, compuestos de alta
resistencia, pigmentos, nanopartculas y sus formulaciones.
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Puesto que en Costa Rica no existe una planta de tratamiento de desechos
especiales ni rellenos de seguridad, es necesaria la creacin de rellenos sanitarios para
este tipo de desechos. Otra posibilidad para las zonas francas, sera la aplicacin de
alguna de las tecnologas disponibles para el tratamiento de desechos peligrosos, entre las
que destaca descomposicin trmica, fusin en plasma, inmovilizacin y relleno sanitario
controlado. (Vargas y Romero, 2006).
Actividades de industria alimentaria y bebidas
La industria alimentaria y bebidas tiene un impacto considerable sobre el medio
ambiente, debido a sus procesos productivos y la cantidad de residuos que genera. Por
ejemplo, el procesamiento de frutas y vegetales genera grandes cantidades de aguas
residuales (que contienen slidos suspendidos, azcares, harinas, y hasta residuos de
pesticidas) y residuos slidos (como cscaras, semillas, hojas, tallos y cscaras).
Actividades agropecuarias y acucolas
Las actividades agrcolas y de ganadera generan contaminacin ambiental. Por un
lado, el uso de fertilizantes y agroqumicos para aumentar la cantidad de nutrientes al
suelo para aumentar la productividad causan sedimentos y contaminacin del suelo y de
las fuentes de agua. Las actividades de ganadera causan alteracin de los suelos y crean
contaminacin de las aguas.
En el caso de las actividades acucolas, por ejemplo en Honduras se generan
residuos slidos orgnicos provenientes de la planta procesadora que se pueden utilizar
como material para otros procesos alimentarios o producir harina de pescado. Los
principales vertidos lquidos provienen de la planta de procesamiento donde se una gran
cantidad de agua en la limpieza de pisos y equipo. As como emisiones atmosfricas en la
produccin de biodiesel a partir de aceite del pescado y en la fabricacin de harinas
(Centro Produccin ms Limpia, 2009).
Actividades de biotecnologa
La biotecnologa moderna est compuesta por una variedad de tcnicas derivadas
de la investigacin en biologa celular y molecular, las cuales pueden ser utilizadas en
cualquier industria que utilice microorganismos o clulas vegetales o animales. Es la
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aplicacin comercial de organismos vivos o sus productos, la cual involucra la
manipulacin deliberada de sus molculas de DNA. Los principales impactos que genera
esta actividad son la generacin de residuos peligrosos, descarga de aguas residuales,
emisiones de gases de efecto invernadero. Sin embargo, las aplicaciones de la
biotecnologa orientadas a los sectores agrcola y ambiental pueden tener impactos
positivos considerando las reducciones del uso de agroqumicos, agua, utilizacin de
combustibles, menores emisiones de carbono y de prdida de suelo, as como tambin por
el ahorro en rea de cultivos mediante el aumento de la productividad.
Actividades de la industria automotriz y aeronutica
Son procesos industriales que tienen una gran demanda de ciertos insumos: desde
acero, vidrio y partes elctricas y de plstico hasta gasolina, diesel, carbn y los nuevos
biocombustibles. Asimismo se utilizan importantes cantidades de energa, agua, pintura y
diversas sustancias qumicas. Este proceso genera desechos slidos y peligrosos, descarga
de aguas residuales y emisiones de dixido de carbono.
Cuadro 5. Utilizacin de recursos e impacto ambiental
segn actividades en zonas francas
Tipo de actividad Utilizacin de recursos naturales Potencial impacto ambiental
Actividades
agropecuarias: Pecuario y
pesca
Agua, suelo, manglares, biodiversidad Contaminacin de aguas por agroqumicos,
erosin de suelos, deterioro de humedales,
emisiones de metano y Oxido Nitroso,
Desechos slidos Conversin del uso del suelo.
Actividades de
manufactura: textil, cuero
Energa, agua Generacin de residuos, descarga de aguas
residuales, emisiones de CO2, contaminacin
del aire.
Industria alimentaria,
bebidas
Energa, agua Generacin de residuos, descarga de aguas
residuales, emisiones de CO2.
Biotecnologa, Productos
qumicos, mdicos y
farmacuticos
Energa, agua, biodiversidad Generacin de residuos peligrosos, descarga
de aguas residuales, emisiones de CO2.
Electrnica avanzada,
metalmecnica
Energa, agua, metales pesados Generacin de desechos peligrosos, descarga
de aguas residuales, emisiones de CO2.
Tecnologa aeroespacial,
Automotriz, Reparacin
de aeronaves
Energa, agua, metales pesados Generacin de desechos peligrosos, descarga
de aguas residuales, emisiones de CO2.
Servicios (call centers) Energa Emisiones de CO2.
Logstica y transporte Energa, combustible Emisiones de CO2.
Tecnologas Limpias,
Energas renovables
Energa, agua, materias primas Generacin de desechos peligrosos, descarga
de aguas residuales, emisiones de CO2.
Turismo reas Protegidas, energa Impacto en ecosistemas si se excede su
capacidad de carga, Emisiones CO2.
Fuente: Elaboracin propia.
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C. Buenas prcticas ambientales en zonas francas de ALC
La mejora del desempeo ambiental en las diferentes actividades que albergan las
zonas francas debe partir desde un mejor aprovechamiento de sus insumos, materias
primas y uso de recursos mediante la maximizacin de los procesos productivos; el uso
de nuevas tecnologas menos contaminantes y sistemas de gestin ambiental que
coadyuven a disminuir los impactos ambientales. Por un lado este mejor desempeo
ambiental requiere de inversin en infraestructura para el tratamiento los residuos de
cualquier tipo y el fomento de actividades que utilicen tecnologas limpias. Los
regmenes actuales de incentivos en las zonas francas ofrecen limitadas ventajas para
favorecer sistemas de gestin ambiental y altos ndices de desempeo ambiental, por lo
que el tema ambiental es ms un costo que un valor agregado. Cualquier esfuerzo de
gestin ambiental de las empresas se deriva directamente de sus aspiraciones para
aumentar su competitividad mediante el ahorro de energa, agua y disposicin adecuada
de sus residuos.
En el caso de Colombia, la Zona Franca de Bogot ha desarrollado acciones de
responsabilidad social, concentradas principalmente en temas ambientales mediante la
creacin de un Comit de Gestin Ambiental en el ao 2008. Su objetivo es dar el
seguimiento y realizar la evaluacin de los impactos ambientales de las empresas
certificadas mediante:
Aprovechamiento de residuos slidos y reciclaje;
Conservacin de especies nativas del entorno y preservacin de la franja
del Meandro Say (Humedal formado por cauce cerrado del ro Bogot);
Siembra de rboles al interior del parque empresarial;
Planta de tratamiento de aguas residuales, debidamente autorizada por la
autoridad ambiental, contenida en la Licencia Ambiental para la Zona
Franca de Bogot.
Disminucin en el consumo de agua al interior del parque empresarial por
campaas de ahorro del recurso.
Disminucin en el consumo de energa elctrica debido a la conservacin
y a la mejora en la eficiencia energtica (Zona Franca de Bogot, 2009).
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En Honduras se est implementando una nueva estrategia de atraccin de
inversiones mediante la creacin de "ciudades modelo" a partir de la experiencia de Hong
Kong (Regin Administrativa Especial de China) mediante la creacin de las "regiones
especiales de desarrollo" (RED). (CEPAL, 2010) Las zonas francas en Honduras
incluyen sofisticadas plantas de tratamiento de aguas compartidas e incluso las oficinas
de las empresas internacionales de auditora para monitorear el desempeo laboral y
ambiental dentro de estas zonas.
El Parque Empresarial y Zona Franca El Coyol en Costa Rica implementan
prcticas ambientales para disminuir el consumo de agua potable mediante la
reutilizacin de aguas servidas, as como la utilizacin de paneles solares para reducir el
uso de la energa elctrica. Asimismo, el Parque Empresarial est innovando en la
construccin sostenible y ambiental, utilizando materiales energticamente ms
eficientes. Algunas de las empresas, como por ejemplo St. Jude Medical, han
implementado medidas para el uso racional del agua mediante un sistema de reutilizacin
de aguas y la reduccin del consumo elctrico con la instalacin de paneles solares y la
utilizacin de techos con aislamiento trmico que impiden el calentamiento de los
edificios. Asimismo, se est trabajando en la construccin de un nuevo edificio que busca
obtener la certificacin LEED (Leadership in Energy & Environmental Design),
204
Otra iniciativa importante que se est empezando a desarrollar en Costa Rica es
un Plan Piloto en la Zona Franca Zeta en Cartago en el que participan 10 empresas
voluntarias para convertirse en carbono neutrales. Este plan promueve que las empresas
elaboren una auditora inicial sobre las emisiones de gases de efecto invernadero que
generan sus actividades de manera que puedan desarrollar una estrategia de eficiencia
energtica para reducir su consumo de energa, as como un manejo sostenible de sus

otorgado por el Green Building Council de Estados Unidos. Algunos de los
procedimientos especiales que implementa esta zona franca incluyen: lavado de
vagonetas, clasificacin de los desechos y planta de tratamiento de aguas residuales.

204
LEED es un sistema de certificacin de edificios sostenibles, desarrollado por el Consejo de la Construccin Verde de
Estados Unidos (US Green Building Council). Consiste en un conjunto de normas sobre la utilizacin de estrategias
encaminadas a la sostenibilidad en edificios de todo tipo. Se basa en la incorporacin en el proyecto de aspectos
relacionados con la eficiencia energtica, el uso de fuentes de energa renovable, la mejora de la calidad ambiental interior,
la eficiencia en el consumo de agua, el desarrollo sostenible de los espacios libres y la seleccin de materiales sostenibles.
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residuos. La administracin ofrece como incentivo a estas empresas una reduccin en la
cuota administrativa de la zona franca.
205
Es importante que las diversas empresas que operan en las zonas francas logren
internalizar el costo ambiental en sus costos de produccin, sin que esto comprometa sus
niveles de competitividad y sus ingresos netos. De otra manera, debern redefinir sus
estrategias de negocios para incorporar medidas de gestin en sus actividades.

La entrada en vigor en 2015 de los compromisos adquiridos en la OMC terminara
con el trato diferenciado a las zonas francas; ante el poco desarrollo de ventajas
comparativas dinmicas, se observara el cierre de empresas que buscaban principalmente
los incentivos fiscales. La incorporacin de aspectos ambientales en las polticas de
inversiones debe incluir incentivos adecuados para acelerar estos procesos y estimular a
los inversionistas. Esto a la vez facilitara el acceso preferencial a mercados que
reconocen la diferenciacin de nuevos productos o tecnologas con mayor valor agregado
y amigables con el ambiente. El tema ambiental debe incorporarse a la agenda de IED y a
la bsqueda de nuevas oportunidades de inversin en la regin (Gitli y Murillo, 2001).
Uno de los retos de las zonas francas es avanzar hacia los sectores de mayor
especializacin y valor agregado como los sectores de productos mdicos, electrnica,
biotecnologa que deben ir acompaadas del recurso humano capacitado y la normativa
ambiental y la infraestructura adecuada para la gestin ambiental de este tipo de actividades.
Este panorama sugiere que los pases latinoamericanos deben revisar sus esquemas
de incentivos para atraer inversiones y promover exportaciones antes del 2016 cuando
culmine el rgimen internacional de zonas francas. Cuando sean eliminados los incentivos
actuales, el tipo de inversiones ubicadas en las zonas francas va a requerir de otros
incentivos que la regin debe potencializar incluyendo normas y estndares ambientales
consolidadas, as como los encadenamientos en las industrias de alta tecnologa en las
economas locales para producir insumos para las empresas multinacionales.
Algunas opciones de encadenamientos para promover mejores prcticas
ambientales podran incluir:

205
Comunicacin Personal. Alvaro Valverde, Director Ejecutivo de la Asociacin de Empresas de Zonas Francas de
Costa Rica. 25 de agosto de 2011.
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Produccin de insumos y materia prima que cuente con certificaciones
ambientales.
Reciclaje de residuos (papel, cartn, aluminio, plstico) que abarque estos
materiales en las zonas francas.
Rellenos sanitarios especiales para residuos electrnicos, industriales,
peligrosos y txicos.
Plantas de tratamiento de aguas residuales para las empresas de las zonas
francas que brinden servicio de tratamiento de aguas de la comunidad.
Esto va a abrir la oportunidad de orientar su poltica de fomento a los sectores
productivos con visin de largo plazo, y bajo una estrategia de desarrollo sostenible que
incorpore mayor competitividad, productividad, innovacin tecnolgica, desarrollo
cientfico y mejor desempeo ambiental para diferenciar los productos locales y en
funcin de una proactiva insercin en la mercado internacional. Para esto, se deben
fortalecer las estructuras regulatorias e institucionales que promuevan encadenamientos
productivos, integracin con la economa local y la implementacin de sistemas de
gestin ambiental que reduzcan las externalidades ambientales.
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V. Tendencias globales en la especializacin de zonas francas
En este captulo se resumen las propuestas y experiencias exitosas a nivel mundial
descritas en el libro Special Economic Zones: Progress, Emerging Challenges, and Future
Directions recientemente publicado por el Banco Mundial. Algunas de estas opciones
podran resultar modelos interesantes para adaptar en Amrica Latina y el Caribe.
A. Qu son Zonas Francas Carbono Neutral?
La Zona Franca de Carbono Neutral es el concepto ms completo y avanzado en
trminos de sostenibilidad ambiental. Algunos elementos importantes para estas zonas son
el medio ambiente y el control de la contaminacin, as como la reutilizacin y el reciclado
de recursos en trminos de simbiosis industrial. Sin embargo, este concepto va ms all
para poder administrar activamente la huella de carbono. En general se define como Zona
Franca de Carbono Neutral a una zona diseada, desarrollada y operada con un nivel bajo
de carbono, de una manera sostenible y que por lo tanto reduce la huella de carbono y
avanza en direccin a la mitigacin del cambio climtico en los procesos econmicos e
industriales de las Zonas Econmicas Especiales. Algunos de los principales atributos de la
Zona Franca de Carbono Neutral incluyen, pero no se limitan a: suministros de energa
renovable, medidas de eficiencia energtica, mtodos de produccin para las industrias,
construccin de edificios y fbricas utilizando "cdigos de construccin verde",
reutilizacin de residuos y sistemas de reciclaje dentro y fuera de la zona, promocin de la
inversin de ambiente y tecnologas limpias en la zona, mecanismos de financiamiento del
carbono que pueden utilizarse para construir la zona, entre otros.
B. Qu son Parques o Zonas Eco-industriales?
Las Zonas Eco-industriales o Eco Parques van ms all de la simple
administracin ambiental para reducir el impacto negativo de la contaminacin. Es un
concepto avanzado en trminos de sostenibilidad ambiental. Su propsito es administrar
la energa y el impacto ambiental de una manera integrada. El Manual Eco Industrial
Park Handbook (Ernest, 2001) desarrollado por los Estados del Banco Asitico de
Desarrollo define un eco-parque industrial como comunidades de fabricacin y empresas
de servicios que se encuentran juntos en una propiedad comn. Sus miembros buscan
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mejorar el rendimiento ambiental, econmico y social a travs de la colaboracin en la
gestin ambiental y problemas de recursos. Por lo tanto, las zonas ecoindustriales
reutilizan y reciclan recursos dentro de las zonas industriales y agrupaciones de industrias
o clusters para que se distribuyan plenamente en el sistema de produccin local. Tambin
se le conoce como simbiosis industrial, una zona donde se establecen redes entre
empresas que intercambian desechos entre ellas para ser reutilizados en los procesos de
produccin de otras empresas.
En ALC no funciona todava ningn eco parque industrial pero en la Ciudad de
Crdoba, Argentina, se est iniciando el desarrollo del "Eco Parque Industrial Crdoba"
que tiene el objetivo de albergar industrias comprometidas con el medio ambiente y se
espera est construido para fines de 2012 o principios de 2013.
Este Eco Parque Industrial pretende atraer empresas comprometidas con la
proteccin del ambiente, mediante la eficiencia energtica, mejor aprovechamiento de las
materias primas, de los servicios y de los residuos que producen.
El proyecto prev 220 lotes de 2.500 metros cuadrados cada uno, con los servicios
como tratamiento de efluentes y sistemas de reciclado de basura. El Eco Parque contar
con gas natural, electricidad para demanda industrial, agua corriente, sistema de cloacas,
conectividad y planta para el tratamiento y saneamiento de efluentes, entre otros
servicios. Adems esta iniciativa pretende vincular e integrar sus procesos productivos
para reducir el consumo de materias primas e insumos, los servicios e inclusive los
desechos, para que otras empresas del predio puedan reutilizarlos, lo que permite reducir
la polucin y las emisiones, y mejorar la escala de costos.
206
C. Zonas de cumplimiento ambiental o de control de la contaminacin?

La zona de cumplimiento ambiental o zona de control de la contaminacin tiene
como principal nfasis la aplicacin de medidas eficaces para controlar la contaminacin
y el cumplimiento de normas ambientales, tales como el control de la contaminacin del
aire, tratamiento de aguas residuales y alcantarillado, recoleccin y eliminacin de
residuos peligrosos y el desarrollo de programas de capacitacin ambiental para los
directores de las zonas y para las operaciones de la empresa. La aplicacin de

206
Informacin contenida en Comunica RSE.
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herramientas de gestin ambiental tales como la ISO 14001y sistemas de gestin
ambiental (EMS) pueden ser programas sistemticos para tener en cuenta en estas zonas.
Cuadro 6. Funcionamiento de zonas carbono neutral
Mecanismo Descripcin
Marco de Polticas La promocin del libre comercio y la inversin se debe dar dentro de un marco normativo bsico. Las Zonas
Francas de Carbono Neutral deben aplicar el principio de extraterritorialidad, es decir, deben ser tratados como
fuera del territorio aduanero nacional, pero elegibles para certificados nacionales de origen y a participar en el
comercio y en acuerdos de acceso a mercados. Para facilitar la creacin de capacidad local y transferencia de
tecnologa, un rgimen dbil de derechos de propiedad intelectual puede ser un obstculo para los pases de
ingresos medios. Si la aplicacin de los derechos de propiedad intelectual es dbil, esto desalienta a las filiales
extranjeras de aumentar la escala de sus actividades de I+D extranjeras y la inversin de capital de riesgo en
empresas nacionales (Branstetter, Fisman y Foley, 2005). Las Zonas Francas de Carbono Neutral podran absorber
tecnologas extranjeras y facilitar la cooperacin tecnolgica con empresas extranjeras proporcionando un entorno
de derechos de propiedad intelectual previsible y estable.
Marco Legal El desarrollo de un marco jurdico propicio es fundamental para garantizar un entorno de negocios transparente
y predecible, as como para la mitigacin del cambio climtico. Actualmente, la mayora de los pases con
programas de Zonas Francas, tienen legislaciones activas, y muchos pases en desarrollo han completado o
estn legislando leyes de cambio climtico. Adems, muchos pases han establecido leyes de energa renovable
o eficiencia energtica (por ejemplo, Brasil, China, India). Estas leyes buscan institucionalizar incentivos y
regulaciones para promover programas de energa renovables o eficiencia energtica. La cuestin clave es
cmo incorporar componentes de carbono neutral al actual marco jurdico. Cada pas puede tener diferentes
soluciones. Una solucin es incorporar aspectos de carbono neutral en las leyes de Zonas Francas, otra
solucin es incluir aspectos de carbono neutral en la legislacin del cambio climtico en general. El contenido de
la legislacin de cambio climtico vara dependiendo del pas, pero algunos establecen una base para el
desarrollo de clusters industriales de carbono neutral. An ms importante, los pases tienen que definir
legalmente el significado de "carbono neutral" para evitar confusiones o sobre expansin. Estos trminos
pueden utilizarse frecuentemente para determinar los beneficiarios de diversos incentivos o reglamentos.
Sistema Regulatorio Las normas ambientales podran contribuir a la creacin de mercados y la promocin de la innovacin
tecnolgica. Por ejemplo, el estado de California, conocido por su liderazgo superior en desempeo ambiental y
eficiencia energtica, ha sido pionero creando uno de los reglamentos ms fuertes en su entorno, antes que
otros estados en los Estados Unidos. Por supuesto, este reglamento slo no puede reclamar todo el crdito,
porque los reglamentos deben ser complementados con incentivos para los consumidores y los productores.
Algunas prcticas que pueden aplicarse en las Zonas Francas de Carbono Neutral incluyen: estndares de
eficacia energtica para sectores, cdigos de construccin verde, evaluacin de impacto climtico y RPS. RPS
significa que parte de la fuente de alimentacin debe provenir de fuentes renovables. La autoridad de la ZES
puede exigir que los inversores revelen su estimacin de emisiones de gases de efecto invernadero para
proyectos de inversin por encima de cierto nivel y que las empresas monitoreen y reporten datos de emisiones
anuales de gases de efecto invernadero. En pases donde las medidas de mitigacin del cambio climtico global
ya se estn adoptando, las Zonas Francas de Carbono Neutral podran seguir el ejemplo, pero podran apuntar
ms alto que el promedio nacional.
Sistema de Incentivos En muchos pases, las Zonas Econmicas Especiales tienen diversos sistemas de incentivos incluyendo las
reducciones o exenciones de impuestos corporativos, la importacin de materia prima libre de impuestos, bienes
de capital e insumos intermedios, no hay restricciones o impuestos sobre la repatriacin de capitales y
utilidades, exencin de impuestos para los trabajadores y ejecutivos extranjeros, y as sucesivamente. Adems,
en muchos pases estos incentivos funcionan para fomentar la inversin en industrias verdes, como las energas
renovables y eficiencia energtica. Por lo tanto, para promover la inversin y las acciones de carbono neutral en
las Zonas Econmicas Especiales es necesario incorporar diversos incentivos desarrollados para diferentes
propsitos. Cuando los inversionistas extranjeros traen bienes de capital de alta tecnologa verde, partes
intermedias o materiales, entonces estos podran estar exentos de aranceles aduaneros y fiscales. Indonesia
present iniciativas verdes en abril del 2010, indicando reducir la base imponible neta en un 5 por ciento
anualmente durante los prximos seis aos del total de inversin en energas renovables. Los inversores
extranjeros recibiran una tasa ms baja de impuestos en todos los pagos de dividendos y a las empresas
involucradas en la construccin no se les cobrara un valor aadido de impuestos. Para las energas renovables
y eficiencia energtica, en las cuales es difcil hacer un anlisis de rentabilidad en la ausencia de incentivos del
Gobierno, las tarifas para la inversin de energa renovable y los crditos de impuestos para inversiones en
eficiencia energtica son crticos. Algunos incentivos financieros a considerar incluyen: la reduccin de capital
inicial de costos a travs de subvenciones, reduccin de capital y costos a travs de crditos operativos de
impuestos de inversin o produccin; mejorar los flujos de ingresos con crditos de carbono, apoyo financiero a
travs de prstamos y garantas concesionarias, dar prioridad a fondos de Investigacin y Desarrollo para
proyectos de carbono neutral y adquisiciones masivas de productos de eficiencia verde.
Marco Institucional Es esencial un lder institucional, como una agencia dedicada a cambiar las polticas climticas, para poder
coordinar las mltiples partes interesadas y promover y gestionar las cuestiones normativas pertinentes. En una
Zona Franca de Carbono Neutral un departamento dedicado a las iniciativas de carbono neutral debe ser
establecido dentro de la autoridad de Zona Franca Especial. Tomando en cuenta que debe ser un equipo
multidisciplinario, trabajando con energa, medio ambiente, edificios, transporte, tal departamento debe establecerse
como una torre de control con vistas a todas las funciones pertinentes. Su principal misin ser hacer un plan
maestro de carbono neutral, dirigir el proceso de aplicacin y coordinar entre los diferentes departamentos.

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D. Anlisis comparativo de modelos de zonas carbono neutral
El siguiente cuadro resume diferentes modelos de zonas industriales que han
adoptado distintas medidas de sostenibilidad y carbono neutralidad en sus operaciones.
Cuadro 7: Modelos de zonas industriales y zonas francas en el mundo
Pas Iniciativa Alcance (tipo de regulaciones, ubicacin)
Dinamarca La simbiosis industrial Kalundborg se inici para buscar
cmo generar ingresos por medio del uso de los
productos residuales. Este modelo EIP se desarroll
gradualmente durante dcadas, convirtindose en una
compleja red de interacciones simbiticas.
a/

En Kalundborg las empresas han ahorrado US$ 160
millones en el 2001 (US$ 15 millones en ahorros
anuales), con un retorno de la inversin total que alcanza
los US$ 75 millones en 18 proyectos establecidos hasta
finales de 1998; por lo tanto, el tiempo promedio de
recuperacin para todos los proyectos fue de menos de
cinco aos (Sakr, Baas, El-Haggar, y Huisingh 2011). En
el 2001, al menos 40 proyectos similares en los Estados
Unidos y 60 en Asia, Europa, Argentina, Australia y
Sudfrica se han iniciado.
China Las Zonas Econmicas Especiales tambin han
demostrado ser un modelo exitoso para China que
iniciaron estos esfuerzos desde el 2010. Las Zonas de
Carbono Neutral igualmente estn ganando mucha
atencin poltica como proyectos pilotos en crecimiento.
Un proyecto para transformar la ciudad de Jilin en el
nordeste de China en la primera zona de carbono neutral
est en marcha en una asociacin entre la Unin
Europea y China, con las instituciones participantes del
Reino Unido Chatham House, E3G, la Academia China
de ciencias sociales, el Instituto de investigacin de
energa y la Universidad de Jilin.
De acuerdo con la Washington Post en China se han
declarado 13 provincias y ciudades piloto "carbono
neutral" para ayudar a alcanzar el objetivo del pas, que
se espera fuertemente en el XII Plan de cinco aos
(20112015). Hangzhou, capital de la provincia de
Zhejiang de China Oriental, por ejemplo, tiene como
objetivo reducir la produccin de carbono por alrededor
del 35 por ciento para el 2015 y 50 por ciento para el ao
2020.
India La India tambin ha sido muy activa en la
implementacin de sus Zonas Econmicas Especiales e
iniciativas verdes. El Ministerio de comercio de la India
propuso directrices para la conservacin de la energa en
las SEZ en octubre de 2010, que abarca una amplia
gama de medidas para impulsar la eficiencia energtica,
el uso de energas renovables y la gestin del medio
ambiente.
b/

Las principales medidas incluyen:
Eficiencia energtica en la construccin de edificios que
tengan el 50% del techo con cobertura vegetal o material
solar reflectivo, utilizar sistema solar de calentamiento de
agua, utilizar estndares de ventilacin y uso de luz natural.
Utilizar desechos como fuente de energa, uso de
energa solar, uso de lmparas de bajo consumo
energtico.
Utilizar prcticas para recolecta y reutilizacin de agua,
instalar planta de tratamiento de aguas residuales,
reutilizacin de aguas tratadas.
Manejo de residuos mediante reciclaje y separacin de
desechos.
Corea La Repblica de Corea tambin est preparando su
programa de crecimiento verde a travs de ciudades
carbono neutrales y de iniciativas de carbono neutral. El
diseo se inici desde el 2010 y estn previstas para
finalizar su construccin entre el 2012 y 2015.
Por ejemplo, la zona libre econmica de Incheon (IFEZ de
Corea) establece una nueva visin verde con su plan "IFEZ
30" que tiene como objetivo la mitigacin de gases de
efecto invernadero, la reduccin de 30% en comparacin
con BAU 2020 (reduccin de 15% en comparacin con
BAU 2014). IFEZ hizo un plan maestro de carbono neutral
en diciembre del 2009 y organiz un "TF de mitigacin de
gases de efecto invernadero" a punta de lanza de su
estrategia de baja emisin de carbono.
Notas:
a/
El parque eco-industrial se empez a desarrollar desde 1960 en la ciudad de Kalundborg basado en el principio de la
innovacin ecolgica que consiste en controlar la complejidad de las actividades industriales de la regin ordenando las empresas en
una estructura similar a la de una cadena alimenticia. El pilar del parque eco industrial es una planta termoelctrica a carbn que
genera electricidad para las industrias del parque y para los alrededores. Esta planta tiene como principal desecho calor de residuo del
ciclo de potencia de vapor empleado; este calor de residuo es transferido en forma de vapor a varias de las empresas aledaas y
adems sirve para calentar las casas de Kalundborg y algunos invernaderos. Las cenizas de la combustin del carbn son empleadas
por la fbrica de cemento; los xidos de azufre son recuperados de los gases de combustin en forma de sulfato de calcio, mediante un
sistema de recuperacin con hidrxido de calcio, y son enviados a una fbrica de preformados de yeso. En la refinera de petrleo, los
excedentes de gas, que normalmente son quemados sin aprovechamiento alguno, son en este caso utilizados por la planta
termoelctrica y por la fbrica de preformados de yeso. El azufre producido en la refinacin del petrleo es utilizado por una fbrica
de cido sulfrico. Los lodos orgnicos producidos por la granja de peces y la planta farmacutica son empleados en las granjas
agrcolas en forma de abono. (Pinzn, 2009).
b/
Ministry of Commerce. Government of India (2010).
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VI. Conclusiones
Las zonas francas han tenido como objetivo principalmente el aumento de las
inversiones mediante el otorgamiento de incentivos y la generacin de empleo e infraestructura.
En este estudio se han identificado varias iniciativas y modelos que se han
adoptado en zonas francas y zonas industriales en diferentes pases. En cada uno de los
pases de la regin se deben valorar las condiciones existentes y las posibilidades de
incorporar cambios realistas para maximizar la productividad y competitividad mediante
prcticas sostenibles y gestin ambiental.
Existen modelos y estrategias dentro y fuera de la regin que pueden ser
fcilmente adaptados y replicados en ALC. Algunos se enfocan en asegurar el
cumplimiento con la legislacin nacional y estndares internacionales de sectores
industriales especficos, ofreciendo ms transparencia y seguridad para clientes
internacionales. Otros modelos dan propuestas interesantes para ir ms all de
cumplimiento, posicionando a la zona franca (y al pas) como plataforma de
exportaciones ms sostenibles. Ambas orientaciones ofreceran beneficios importantes a
los pases, los desarrolladores de las zonas francas y sus clientes.
Es importante resaltar algunos de los aspectos ms relevantes que fueron
analizados y se resumen a continuacin:
Desarrollar un marco legal coherente entre las actividades que se
desarrollan en las zonas francas y la legislacin ambiental nacional para
garantizar un clima de negocios transparente y predecible, as como
medidas de proteccin ambiental y mitigacin del cambio climtico.
Incorporar incentivos para las empresas que adoptan prcticas ambientales
o medidas de eficiencia energtica (como el caso de la legislacin en
Repblica Dominicana que brinda incentivos fiscales por el uso de estas
medidas).
Establecer zonas eco-industriales en las que existan sinergias entre todas
las actividades que se desarrollan, se utilicen los recursos y materias
primas de forma sostenible y se reciclen y resen los residuos producidos.
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286
Adoptar lineamientos sostenibles para zonas francas que promuevan el uso
de energas renovables mediante incentivos fiscales as como promuevan
prcticas ambientales para disminuir el consumo de agua, realizar una
apropiada gestin de residuos slidos y peligrosos, disposicin adecuada
de aguas residuales, y la construccin de edificios con materiales y diseos
sostenibles.
Otorgar incentivos a las zonas francas que obtienen certificaciones de
desempeo ambiental o que desarrollan estrategias de carbono neutralidad.
Se deben incorporar en las estrategias nacionales de atraccin de
inversiones las ventajas competitivas que ofrece ubicar sus operaciones en
una zona franca ms sostenible.
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El rol del postponement en las zonas francas
Esther Rodriguez Silva,
207
Daniel J ornada
208
y F. Barry Lawrence
209
Resumen

Este documento explora y da una visin global del rol del postponement
en las Zonas Francas (ZFs) para la promocin de inversiones y su impacto
en el desarrollo econmico regional. El desarrollo de las ZFs tiene varias
repercusiones en la estructura del comercio de un pas. En los pases
centroamericanos se ha demostrado la necesidad de evaluar la forma en
que las ZFs deben evolucionar y cmo se debe modificar su papel para
reforzar su participacin en el comercio. Las ZFs tienen muchas
oportunidades de desempear un papel clave en la integracin de la
industria, y de tener ms influencia en la definicin del desarrollo de los
componentes crticos en la produccin y en los servicios de valor agregado
que las mismas ZFs poseen. Las ZFs han cambiado sus procesos para
aumentar la competencia, crear cadenas de logstica integrada, involucrar a
los operadores de comercio y atraer el poder financiero y las capacidades
tcnicas a estas zonas especiales.
I. Introduccin
Las Zonas Francas (ZFs) han desempeado un papel especial en las economas de
los pases en desarrollo, principalmente en trminos del aumento de la Inversin Extranjera
Directa (IED) y en la creacin de oportunidades de empleo. Ms recientemente, su
funcionamiento ha estado sujeto a cambios debido a los compromisos de la Organizacin
Mundial de Comercio (OMC) para eliminar los subsidios a la exportacin. El Acuerdo
sobre Subsidios en la OMC cita tipos de subsidios prohibidos que incluyen entre otros, la
concesin de exenciones de impuestos de ingreso. (Granados, 2003).

207
Ph.D, CGBP. Administrador de Proyectos, Iniciativas para Latinoamrica, Laboratorio de Cadenas de Suministro
Globales, Departamento de Ingeniera, Tecnologa y Distribucin Industrial, Universidad de Texas A&M.
208
Candidato a Doctor en el Departamento de Ingeniera Industrial y de Sistemas. Universidad de Texas A&M.
209
Ph.D. Director del Programa de Distribucin Industrial y Profesor de Distribucin Industrial (ID) Director del
Laboratorio de Cadenas de Suministro, Director del Thomas & J oan Read Center para la Investigacin y Educacin en
Distribucin. Consejero del Comit Leonard y Valerie Bruce, Universidad de Texas A&M.
ndice
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Sin embargo, hasta ahora una de las razones ms importantes para que una
compaa decida ubicar sus instalaciones en una ZF es justamente la exencin de
impuestos. De este modo, el nuevo papel de las ZFs y la forma en que pueden contribuir
an ms a mejorar la economa del pas debe analizarse en detalle. Particularmente, en
algunas naciones centroamericanas las ZFs generan una contribucin significativa a las
exportaciones. Por ejemplo, en 2010, las ZFs en Costa Rica fueron responsables de ms
del 50% de las exportaciones totales y en Nicaragua esa contribucin represent ms del
60% (PROCOMER, 2011a; CNZF, 2011; CETREX, 2011). No obstante, algunos
estudios como Blanco de Armas y Sadni-J allab (2002), pusieron de manifiesto las
deficiencias recurrentes en la implementacin de las ZFs, principalmente la falta de
vinculacin con la economa local. Otras deficiencias atribuidas a las ZFs estn
relacionadas con problemas laborales y medioambientales y con la incapacidad para
diversificar y promover plenamente las actividades de valor agregado.
Por otro lado, la creciente presin de los acuerdos regionales y los compromisos
en la OMC para eliminar los subsidios a la exportacin permiten plantear la siguiente
pregunta: Cmo pueden sobrevivir las ZFs en los escenarios del futuro? Este desafo
complejo y dinmico exigir a los gobiernos que empiecen a pensar en nuevas maneras
para operar las Zonas Francas.
Una importante estrategia que ha recibido atencin por parte de la industria
ltimamente gira en torno al concepto de postponement. El postponement implica
demorar los pasos finales en la manufactura de ciertos productos para acercarlos al
mercado y al momento de consumo, con la consiguiente posibilidad de diferenciacin.
La proximidad geogrfica con los mercados de Norte, Centro y Sudamrica
permite a las compaas especficamente ubicadas en Centroamrica a aplicar esta valiosa
estrategia. Las firmas que operan en ZFs de esta regin pueden beneficiarse an ms y
adquirir una ventaja competitiva para operar en estos mercados.
El propsito de este documento es discutir el rol de estrategias de postponement en
las ZFs y algunos instrumentos y mejores prcticas internacionales que podran usarse para
reforzar la contribucin de las ZFs a la economa de un pas. El enfoque principal ser la
regin centroamericana, sirviendo a los mercados de Norte, Centro y Sudamrica. Tambin
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se presentar con ms detalle un estudio del caso de Costa Rica donde las ZFs tienen una
importancia crtica para el fomento a la inversin y el estmulo de la industria local.
Como limitantes, este documento no se referir a la legislacin especfica de las
ZFs en los pases centroamericanos, ni en el impacto sobre cuestiones tributarias y en
cambio presenta una visin general del caso de Costa Rica. El propsito de este ensayo
tampoco es realizar un anlisis general de los Tratados de Libre Comercio o de
legislaciones especficas.
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II. Zonas Francas: una visin general
Las ZFs son reas especiales geogrficamente circunscritas que proporcionan
acceso libre de aranceles a las importaciones de las empresas que operan en la zona y a
las exportaciones de las mismas (Granados, 2005). Los pases utilizan diferentes trminos
para llamarlas: Zonas Francas en pases como Costa Rica y Honduras, Zonas Francas
Industriales en Colombia, Zonas Francas de Exportacin en J amaica y Zonas Libres y
Zonas Especiales en Per. Tambin, los pases pueden tener reglas diferentes. Por
ejemplo, algunas naciones permiten a las compaas que operan en una ZF vender sus
productos en el mercado domstico, como es el caso de la Zona Franca de Manaus en
Brasil (Blanco del Armas y Sadni-J allab, 2002).
En la literatura existente sobre el tema se sealan diversas ventajas potenciales que
se derivan de las ZFs, particularmente cuando se establecen en un rea subdesarrollada o en
vas de desarrollo. Los beneficios pueden incluir la diversificacin de la base de las
exportaciones, las oportunidades de trabajo para aliviar el desempleo o el subempleo, la
atraccin de inversin extranjera directa, la promocin de transferencia de tecnologa y del
conocimiento (Granados, 2005; Blanco del Armas y Sadni-J allab, 2002).
En las economas menos desarrolladas, las ZFs han sido sobre todo importantes
para la generacin de exportaciones, mientras que en las naciones desarrolladas las ZFs
pueden desempear un rol diferente. Por ejemplo, en Estados Unidos (EE.UU.) las ZFs
pueden servir como una zona importadora para el mercado interno (Blanco del Armas y
Sadni-J allab, 2002). En ese caso, las mercancas que entren pueden recibir un estatus
privilegiado (pagan la proporcin de impuestos bajo las condiciones en las que estn
cuando entran en la ZF), o puede recibir un estatus no privilegiado (pagar la proporcin de
impuestos en su condicin en el momento de entrada para el consumo) o puede estar en una
zona restringida con el slo propsito de exportacin, destruccin o almacenamiento.
Como se ha sealado, una de las crticas recurrentes hacia las ZFs es que tienen
pocos vnculos con la economa domstica, lo que implica un bajo nivel de transferencia
de tecnologa. Esto puede deberse al hecho de que tradicionalmente las ZFs han requerido
a menudo una fuerza laboral poco calificada y un alto nivel de componentes de
importacin (Blanco del Armas y Sadni-J allab, 2002).
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III. Instrumentos para fortalecer el rol de las Zonas Francas
En las siguientes secciones, discutiremos dos instrumentos para aumentar la
contribucin de las ZFs a desarrollo de las economas locales. Estos instrumentos se
enfocan en: (a) la integracin de las industrias en clusters y sus beneficios, y (b) la
creacin de la base de proveedores locales para apoyar a las industrias.
A. Beneficios de la integracin de clusters
Con el fin de beneficiarse de las ZFs en un horizonte a largo plazo y para
desarrollar los vnculos con la economa local, el pas anfitrin donde se ubica la ZF debe
proporcionar las condiciones necesarias para el funcionamiento eficiente de las mismas.
Una de las ventajas principales es que la transferencia de tecnologa se puede reforzar si
las industrias locales se integran en clusters.
Un cluster puede definirse como una aglomeracin geogrfica de empresas
interconectadas, proveedores especializados, proveedores de servicios, empresas de
sectores afines, e instituciones asociadas en un campo particular que estn compitiendo
en el mercado pero tambin cooperan (Porter, 2000). Uno de los casos ms citados de
xito es el cluster de alta tecnologa de Silicon Valley en California, EE.UU.
La integracin de un cluster en la industria, como seal Porter (2000), puede
afectar a la competencia de tres maneras. En primer lugar, aumenta la productividad de
las empresas que lo conforman de distintas maneras. Por ejemplo, la ubicacin dentro de
un cluster puede reducir los costos para acceder a insumos especializados, como
componentes, maquinaria y servicios de apoyo. Sin un cluster, la empresa se vera
obligada a integrarse verticalmente (asumiendo ms responsabilidades en la cadena de
suministro) o a acceder a productos de los proveedores distantes (incrementando los
costos en la cadena de suministro). El primer proceso ubica a la empresa fuera de sus
competencias bsicas y el segundo aumenta los costos en la cadena de suministro
reduciendo su posicin competitiva.
En segundo lugar, aumenta la capacidad de sus miembros para innovar. Las
empresas de un cluster son ms propensas a responder ms rpidamente a las necesidades
de los clientes nuevos ya que el conocimiento colectivo del cluster estimula la creatividad
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y la fertilizacin cruzada de ideas a travs del apoyo de las instituciones educativas y de
la creacin de centros de investigacin y desarrollo.
En tercer lugar, estimula la formacin de nuevos negocios que favorecen la
innovacin. Estas nuevas empresas se forman con mayor frecuencia en un rea del cluster
que en casos aislados. Porter (2000) enumera varias razones para ello pero todo indica
que dentro del cluster hay una mejor informacin sobre las oportunidades de negocio.
Eso significa que una empresa ubicada en un rea del cluster es ms probable que tenga
la visin sobre las brechas que pueden existir en productos o servicios.
En un cluster, los bienes finales se producen normalmente por las empresas ms
grandes, mientras que los productos intermedios se producen a menudo por las Pequeas
y Medianas Empresas (PyMEs). Las ZFs designadas a desarrollar clusters especficos
impulsan al mismo tiempo la integracin con las industrias secundarias y por
consiguiente, los beneficios de desarrollo del cluster sern notables no slo para el pas
donde se ubica la ZF, sino tambin para las economas que integran las industrias
secundarias que sirven a ese cluster.
La mayora de los productos son fabricados por una red de empresas
interconectadas que se denomina cadena de suministro. Al extremo de la cadena est el
Fabricante de Equipo Original (Original Equipment Manufacturer - OEM) que vende sus
productos al consumidor. Ejemplos de OEM son las grandes corporaciones como Ford,
3M, Exxon Mobil, General Electric, Boeing y Hewlett- Packard, entre otros muchos
nombres conocidos. Estas empresas adquieren sus componentes de otras, tambin grandes,
conocidas como Tier 1 (Nivel 1). Ejemplos de compaas Nivel 1 son: Bosch, Magna,
J ohnson Controls, TRW, Valeo, Visteon, ZF, por nombrar algunas. Estas empresas de
Nivel 1 son ms especializadas, y producen componentes como motores, transmisiones,
sistemas electrnicos, la instrumentacin, armaduras, etc. A su vez, las empresas Tier 2
(Nivel 2) que a menudo son las pequeas y medianas empresas (PyMEs), abastecen a las
empresas del Nivel 1 con materias primas y componentes ms elementales.
Varios estudios confirman que las PyMEs requieren una atencin especial por
parte del gobierno, las instituciones financieras y de educacin para aumentar su nivel de
productividad y competitividad. Generalmente, las PyMEs carecen de los recursos
necesarios para capacitacin, investigacin y desarrollo (I +D), y algunas de necesidades
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de infraestructura bsica. A menudo el gobierno y comunidad deben ayudar a estas
empresas con mano de obra mejor calificada y con la implementacin de programas
econmicos que incentiven su desarrollo.
Tambin es importante mencionar que en realidad la perfecta integracin en
clusters es un concepto general. En la prctica, diferentes clusters pueden tener niveles
distintos de integracin y este es un proceso de adaptacin paulatino. Como se muestra en
el Grfico 1, un cluster se forma tpicamente por muchos elementos que requieren una
amplia variedad de servicios de apoyo, como de logstica, transporte, mantenimiento,
contabilidad, asesora legal y servicios financieros, entre otros. Todos stos pueden
beneficiar a las PyMEs y no necesariamente deben estar localizados en la misma
ubicacin geogrfica como las industrias primarias y secundarias, lo que significa que los
clusters pueden tener proveedores de diferentes pases.
Grfico 1. Elementos en un cluster

Fuente: Adaptado de Moya Dvila et al. (2009).
Hay varios requisitos de infraestructura que influyen en la competitividad de un
cluster y principalmente incluyen los recursos financieros y humanos (Moya Dvila et
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al., 2009). Los recursos humanos requieren la disponibilidad de universidades, institutos
tecnolgicos, centros de formacin y desarrollo de las competencias laborales. Los
recursos financieros pueden traducirse en la disponibilidad de fondos para promover las
inversiones y la innovacin. Por tanto, la contribucin potencial de las polticas
gubernamentales, as como de los organismos no gubernamentales, son primordiales en la
promocin de las condiciones necesarias para el desarrollo de clusters.
En esencia, la integracin de clusters en una ZF no reforzar nicamente la
economa local, sino que se constituye como una de las mejores prcticas internacionales
para el desarrollo regional. Por lo que se refiere a la generacin de oportunidades de
desarrollo econmico, los pases centroamericanos deben continuar el desarrollo de clusters
en industrias clave donde las ventajas competitivas representan fortalezas, pero tambin
deben buscar los beneficios a travs del comercio regional que enriquece a esos clusters.
B. El Desarrollo de la Base de Proveedores Locales
Otro instrumento fundamental para reforzar el papel de las ZFs es el desarrollo de
una base de proveedores locales. Segn lo sugerido por Blanco del Armas y Sadni-J allab
(2002), para intensificar el impacto de una ZF en la economa local es importante incentivar
los niveles de produccin llevados a cabo en el pas anfitrin donde se ubica la ZF.
La creacin de una base de proveedores es crtica para la atraccin de inversin
extranjera directa. Cuando una compaa est en el proceso de decisin para ubicar una
nueva planta, hay varios aspectos a considerar. Hay necesidad de evaluar las condiciones
de infraestructura, sobre todo con respecto a la logstica y el transporte. Tambin es
importante calcular los costos de operacin e identificar posibles proveedores locales y
regionales. Las competencias de estos proveedores potenciales se analizan y como
resultado, puede ser necesario implementar programas de desarrollo de proveedores para
actualizar y/o elevar su nivel tecnolgico. Sin embargo, es comn para algunas
compaas trabajar con proveedores de otros pases en una regin especfica o con
proveedores globales.
Para producir, es necesario diferenciar el nivel de capacidad industrial del nivel de
competencia industrial. El primero es la habilidad de responder a un nivel de demanda
dado, mientras que el segundo es la habilidad de dominar una tecnologa particular. Por
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ejemplo, una gran empresa podra estar interesada en la subcontratacin de 10.000 piezas
al ao de un eje de titanio determinado. El requisito de capacidad industrial es de 10.000
unidades por ao y el requisito de competencia industrial recae en la tecnologa de ese
titanio perfeccionado. Puede decirse entonces que una PyME que puede satisfacer estos
requisitos tiene la capacidad y la competencia para responder a la demanda.
Desafortunadamente, varios estudios demuestran claramente que la mayora de las
PyMEs no tienen la capacidad para responder a la demanda de una corporacin grande y
atender los requerimientos de produccin. Como resultado, muchas PyMEs no toman
ventaja y pierden las oportunidades de negocio que se esperan y que pudieran tener un
impacto significativo en la regin.
El proceso de crear una base de proveedores puede ilustrarse grficamente. Como
se muestra en el Grfico 2, un proveedor puede tener un nivel de capacidad alto, pero de
un nivel de competencia bajo. Esto representa una oportunidad potencial de negocio si se
toman acciones para elevar la educacin, la tecnologa o para mejorar la gestin. Del
mismo modo, podra haber un proveedor con un nivel de competencia alto pero con un
nivel de capacidad bajo. Esto sera una oportunidad de crecimiento para la empresa si el
nivel de inversin es correcto y/o se incrementa. Por ltimo, podra haber empresas con
baja capacidad y bajo nivel de competencia. En este caso se requiere inversin en
desarrollo de tecnologa, entrenamiento y capacitacin y mejoras en la gestin.
Tomemos por ejemplo un caso donde el OEM y las empresas de Nivel 1 se
encuentran en Estados Unidos. Por otro lado, las empresas de Nivel 2 (PyMEs) se
localizan en otro pas (por ejemplo, Mxico o Centroamrica). Digamos que para
satisfacer la demanda de los fabricantes de equipos originales se estn usando
proveedores chinos porque los proveedores centroamericanos no tienen la capacidad de
produccin requerida o el nivel de competencia para competir en esa industria especfica.
Elevar la productividad de las PyMEs en la regin les permitir aprovechar esas
oportunidades de negocio. Por otra parte, las empresas OEM y Tier 1 sern ms
competitivas si integran una cadena de suministro ms eficiente.

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Grfico 2. Desarrollo de la base de proveedores

Fuente: Leon et al. (2011).
El desarrollo de una base de proveedores tiene importantes implicaciones para la
economa de la regin. Como se seal anteriormente, las industrias locales y regionales
integradas en un cluster elevan la competitividad y adems una base de proveedores
fuerte tiende a aumentar la calidad y la transferencia de tecnologa e innovacin.
El sector pblico y los organismos no gubernamentales desempean un rol
importante para mantener las condiciones adecuadas para la creacin de la base de
proveedores, ofreciendo la infraestructura necesaria, las condiciones econmicas y
financieras, y promoviendo programas de apoyo a los proveedores, capacitacin e
iniciativas de I +D.
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IV. El valor del postponement
La creciente competencia a nivel global ha hecho que muchas compaas busquen
expandir su gama de productos como forma de captar nuevos mercados. Sin embargo, la
ampliacin de la lnea de productos ha dificultado la obtencin de pronsticos de
demanda precisos. Este hecho, combinado con la necesidad de mantener niveles de
servicio elevados ha resultado en mayores inventarios en las empresas, lo que implica
costos de operacin ms elevados (Garg y Tang, 1997).
Una estrategia para abordar este problema, conocida como postponement, ha
ganado significativa importancia en los ltimos aos. El concepto de postponement en
manufactura fue introducido en la literatura en los aos cincuenta por Alderson (2006),
con la idea de aplazamiento de la personalizacin del producto y del movimiento de
inventario hasta el ltimo momento posible, cuando la demanda est bien establecida. La
estrategia ms eficiente es mantener el producto por el mayor tiempo posible en un estado
de sub- ensamblaje, como una versin no personalizada (Lawrence, 2011; Battezzati y
Baroncelli, 2006).
Los beneficios del postponement en la manufactura incluyen el aumento de la
flexibilidad para atender a las demandas especficas de los clientes, tiempos de respuestas
ms rpidos yla reduccin de la variedad de componentes y procesos en el sistema (Garg
y Tang, 1997; Yang et al., 2004a).
El postponement reduce el costo de la cadena de suministro ya que el producto se
mantiene como materia prima o componente genrico (inventario menos costoso y ms
flexible) hasta justo antes de que el cliente lo demande. El mercado est cambiando
constantemente, as que posponiendo poner el producto final das antes (en lugar de
meses) delante del cliente mejora los pronsticos y reduce la necesidad de inventario en
la cadena. En este caso, el producto en un estado de sub-ensamblaje o en una versin
bsica estandarizada puede producirse a gran volumen, y luego puede enviarse a otro pas
o regin para agregarle valor y entonces ste se personaliza en su mercado de destino. En
cada lugar el producto ganar valor.
Las ventajas del postponement son tangibles. Por un lado, como se ha
mencionado, el costo total de mantener el inventario disminuir en la cadena de
suministro, ya que los productos permanecen como materia prima o componentes bsicos
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hasta que existe una demanda suficiente de los clientes (Grfico 3). Por otra parte, como
se mencion anteriormente, el postponement permite calcular mejores pronsticos, lo que
tambin da lugar a reducir los inventarios y por consiguiente, hay reduccin de costos
(Lawrence, 2011). El proceso adems permite apoyar a los equipos de gestin en los
mercados locales ya que se mejora la capacidad de cumplir con los estndares de calidad,
reduce dramticamente los envos expeditos, y por ende disminuye los costos, puesto que
la produccin est ms cerca del mercado.
Grfico 3. Beneficios del postponement

Fuente: Adaptado de Nepal, Lawrence y Rodrguez Silva (2010).
Tambin es importante mencionar que dentro de la gama de productos de una
empresa, es comn ver mltiples productos que pertenecen a una familia en particular. De
acuerdo a Garg y Tang (1997), los productos que pertenecen a una misma familia
normalmente comparten las mismas etapas iniciales de produccin. O sea, al principio,
estos productos son todos similares (se encuentran en forma genrica), y van sufriendo
diferenciaciones sucesivas a medida que el proceso productivo avanza, conocidas como
puntos de diferenciacin del producto (Garg y Tang, 1997).
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Garg y Tang (1997) cuantifican los impactos de estrategias de postponement
anticipado y de postponement tardo para productos con mltiples puntos de
diferenciacin considerando escenarios diversos, incluyendo modelos centralizados y
descentralizados de control de etapas en los procesos de produccin e inventarios. Los
autores se refieren al caso del postponement anticipado como el aplazamiento en el punto
inicial de diferenciacin de familias de productos. El caso del postponement tardo se
refiere al aplazamiento en la diferenciacin del producto final.
Yang et al. (2004a) describen las precondiciones necesarias para una aplicacin
exitosa del postponement. Primero, la empresa necesita entender el mercado y los
clientes. En este sentido, la estrategia de postponement trae beneficios cuando hay un alto
grado de incertidumbre inherente a mercados dinmicos. En general, cuando se trata de
un ambiente fcilmente predecible, los beneficios de la aplicacin del postponement son
ms bajos. Otro aspecto importante a observar es que el postponement en la manufactura
est basado en la idea de aplazar la produccin hasta el ltimo instante posible para que
se obtenga un pronstico de demanda ms preciso. Por lo tanto, una precondicin es que
ms informacin de demanda est disponible durante el periodo de aplazamiento para que
el pronstico sea refinado (Yang et al., 2004a). En caso contrario, el aplazamiento no
resultar en beneficios para la empresa.
Tambin es importante reconocer los diferentes tipos de postponement y como
ellos pueden ser utilizados. Para hacer frente a niveles elevados de incertidumbre del
mercado, el postponement de compra y el postponement de desarrollo de producto pueden
ser utilizados, mientras que en escenarios con niveles ms bajos de incertidumbre el
postponement de logstica o el de manufactura pueden ser empleados. El postponement de
logstica se refiere al aplazamiento en tiempo y lugar, o sea es la postergacin del
movimiento hacia adelante en el manejo del inventario, realizndose de forma
centralizada (Yang et al., 2004b).
El concepto aplicado a manufactura se distingue del de compras en el sentido que
el primero requiere que toda la materia prima y componentes hayan sido adquiridos de
forma anticipada para iniciar la produccin. De esta manera, a comparacin del
postponement de compras, el de manufactura no reduce de forma tan acentuada el riesgo
de inventario obsoleto (Yang et al., 2004b). Estos tipos de postponement se muestran
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claramente en el Grfico 4 donde se ilustra el nivel de administracin de incertidumbre y
modularidad, entendindose esta ltima como la construccin de procesos y productos
complejos desde subsistemas pequeos y diseados de manera independiente (Baldwin y
Clark, 1997). En la seccin siguiente, se discuten y se ejemplifican aplicaciones del
postponement, con un enfoque principal en el rea de manufactura.
Grfico 4. Modelo para la administracin de incertidumbre
a travs del postponement

Fuente: Adaptado de Baldwin y Clark (1997).
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V. Aplicacin del postponement
De acuerdo a Van Hoek (2001) el postponement puede ser utilizado por toda la
cadena de suministro, desde el proveedor hasta el distribuidor. El Grfico 5 relaciona los
grados de aplicacin del postponement y los diferentes niveles de la cadena de suministro
en que puede ser utilizado.
Grfico 5. Grados de aplicacin del postponement

Fuente: Adaptado de Van Hoek (2001).
El concepto puede ser aplicado ampliamente por la cadena de suministro o en
etapas puntuales, incluyendo diversos segmentos de mercado, como en lo ilustrado por
Van Hoek (2001) en el Grfico anterior. Por ejemplo, la empresa Mars del sector
alimenticio, practica el postponement en el empaque y distribucin de productos
especiales para la temporada de navidad. Su nivel de aplicacin es bajo una vez que se
restringe a una pequea porcin de las actividades de empaque y distribucin de la
compaa. Por lo tanto, se encuentra en el cuadrante IV del Grfico 5. Un ejemplo clsico
de aplicacin del concepto es el caso de Dell, que lo utiliza en prcticamente todas sus
operaciones en su cadena de suministro. Por lo tanto, es un ejemplo que se encuentra en
el cuadrante I. De hecho, Dell tiene el postponement como base de su estrategia de
personalizacin al mercado y entrega directa. Otros ejemplos de aplicacin de
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postponement mencionados por Van Hoek (2001) incluyen empresas del sector
farmacutico, automotriz, qumico y de bebidas.
En el caso de Dell, los beneficios del postponement son esenciales para su
estrategia de negocio. Dell tiene prcticamente toda su cadena de suministro trabajando
interconectada bajo este principio. Por ejemplo, la empresa ya no recibe entrega de
monitores de sus proveedores para sus PCs. Cuando una computadora est lista para ser
enviada al cliente, la empresa manda un e-mail a su transportadora, la cual saca un
monitor del stock del proveedor y programa su entrega junto con la computadora. Con
eso, Dell ahorra en envos e inventarios, logrando una operacin ms flexible y eficiente.
El corto tiempo de respuesta a demandas del mercado y el bajo nivel de inventario
permiten que la empresa ofrezca productos a un precio entre 10% a 15% ms bajo que
sus principales competidores (Mcwilliams, 1997).
En otro ejemplo exitoso, Hewlett-Packard (HP) ha reportado ahorros de dos dgitos
en los costos de su cadena de suministro (Van Hoek, 2001). Para la personalizacin de sus
impresoras Deskjet para los mercados europeos y asitico, HP redise su producto y
procesos y opt por utilizar sus centros de distribucin locales, en vez de sus fbricas, como
punto de aplicacin del postponement. Estos centros estn ms cerca al mercado
consumidor y pueden adaptarse mejor a los cambios de la demanda. El costo total de
manufactura, transporte e inventario se redujo 25% (Feitzinger y Lee, 1997).
Otro caso clsico de aplicacin de postponement es el de la empresa Benetton, en
la industria de moda. Antes que haya una demanda real, Benetton ordena y teje hilos sin
color segn un pronstico agregado. El pronstico agregado considera la demanda total
por todos los productos. La informacin detallada de la demanda por cada producto se
obtiene en el periodo de aplazamiento. Con el postponement, la empresa primero teje la
ropa utilizando hilos blancos y aplaza el teido hasta cuando recibe una orden o cuando
tiene una mejor idea de los colores populares de la temporada. Este cambio en el proceso
llev a una reduccin de inventario y de prdidas (Yang, 2003).
De esta forma hay una tendencia a mayor utilizacin de esta estrategia. Sin
embargo, la implementacin del postponement requiere el rediseo de los productos y
procesos productivos para que los puntos de diferenciacin sean aplazados, as como la
re- evaluacin de la estrategia de entrega de esos productos y la configuracin de toda la
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cadena de suministro (Garg y Targ, 1997; Feitzinger y Lee, 1997). Un factor que puede
facilitar la aplicacin del postponement es el rediseo del producto en forma modular
permitiendo diferentes formas de ensamblajes. De igual manera, los procesos tambin
tienen que consistir de diferentes mdulos, de tal forma que puedan ser fcilmente
modificados para que se adapten a diferentes demandas (Feitzinger y Lee, 1997).
Otra aplicacin del postponement es en el rea de logstica y es uno de los
enfoques ms prominentes en este tema (Yang et al., 2004a). Sin embargo, la aplicacin
del concepto en el rea logstica requiere un rpido y adecuado sistema de transporte y su
uso est restringido por ventanas de tiempo especificadas por el mercado. As, su mximo
beneficio se obtiene cuando la distribucin no se restringe solamente al transporte fsico
de las mercancas, sino cuando tambin involucra la personalizacin del producto (Yang
et al., 2004a). A pesar de que existen muchas aplicaciones exitosas del postponement,
algunas cadenas de suministro todava envan los productos a travs del Ocano Pacfico.
Los largos plazos de entregas dan por resultado que el producto llega al lugar en el
momento equivocado. Una estrategia ms lgica es crear "plataformas de valor
agregado", utilizando las Zonas Francas de Centroamrica, dnde la manufactura en su
ltima etapa puede tener lugar antes de que el producto se enve a e a su destino final.
Para cada fabricante crear mltiples operaciones de la fase final implicara un gasto
irrazonable. Lo ms probable es que los fabricantes puedan utilizar sus redes de
distribucin y centros logsticos para aadir valor en el proceso de fabricacin. Muchos
proveedores de logstica y distribuidores estn ofreciendo los servicios de manufactura
ligera junto con las operaciones de distribucin. La tendencia indica que las principales
plataformas logsticas se convertirn en los principales centros de manufactura en los
prximos aos. Los proveedores de logstica extendern sus capacidades y operaciones de
distribucin a los parques industriales y a las Zonas Francas asociadas con las plataformas.
Debido a su proximidad geogrfica los pases centroamericanos podran maximizar
el rol de las ZFs, beneficiarse de la aplicacin del postponement y convertirse en
plataformas importantes para las Amricas. La mayora de los pases centroamericanos
tienen puertos en el Pacfico y el Atlntico lo que los ubica como lugares ptimos para
atraer productos en su etapa inicial (en un estado de sub-ensamblaje o en una versin bsica
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estandarizada), por ejemplo a un puerto del Pacfico, y ms adelante agregarles valor en
una ZF, envindolos por el Atlntico sin que el fabricante tenga que pagar tarifas.
La proximidad a los principales mercados de Amrica del Norte hace a esta
estrategia viable. Varios pases centroamericanos han apoyado el concepto de "canales
secos". El problema con esta estrategia es el tiempo de demora y el costo de las
transferencias intermodales. La posibilidad de que los canales secos podran competir con
el Canal de Panam est todava por demostrarse.
El postponement sin embargo, es una estrategia viable ya que el proceso de aadir
valor justifica los procesos intermodales. Retrasar la fabricacin hasta la etapa final o del
intermedio tambin justifica el tiempo adicional. Centroamrica tiene una posicin nica
para tomar ventaja de esta estrategia de fabricacin. El tamao de la oportunidad
depender sin embargo, de la habilidad y capacidad de los pases de Centroamrica para
explicar y ofrecer esta visin a la comunidad industrial.
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VI. Un estudio de caso en Centroamrica: las ZFs en Costa Rica
Un caso relevante de desarrollo econmico en Centroamrica es el de las zonas
francas en Costa Rica. Costa Rica es un pas bien posicionado en lo que se refiere a la
fabricacin de productos de alta tecnologa y de recursos para la educacin. La economa
de Costa Rica est basada en forma importante en los servicios y en la industria de
tecnologa avanzada.
La legislacin acerca de las ZFs en Costa Rica ha experimentado cambios
importantes en los ltimos aos. La Ley 7210 (1990) que estableci las zonas francas en
el pas se modific recientemente por la Ley 8794 (2010) con el fin de cumplir con los
acuerdos de la OMC que requieren enmarcar a las ZFs como mecanismos de promocin
de inversiones en lugar de instrumentos de exencin de impuestos.
Segn la Ley 8794 (2010), junto con la exencin de impuestos de importacin, las
empresas que operan en una ZF tendrn un perodo de cuatro a doce aos de exenciones
de impuestos y tasas reducidas que pueden variar segn varios factores tales como el
tamao de la empresa, la ubicacin geogrfica en el pas y el sector industrial. Cuando la
empresa se localiza en un rea menos desarrollada (fuera de la Gran rea Metropolitana),
y cuando pertenece a un sector estratgico, los incentivos son mayores. Los sectores
incluyen la electrnica avanzada (equipos de computadora, microprocesadores, equipos
de comunicacin, etc.), los dispositivos mdicos e implantes, los componentes de alta
precisin, la energa renovable y los proyectos que promueven iniciativas de innovacin o
programas de transferencia de tecnologa (La Gaceta, 2010). Para los proyectos de mayor
envergadura, el gobierno permite una postergacin de los impuesto de diez aos (Ley
8794, 2010).
A pesar de su tamao pequeo relativo , Costa Rica alberga importantes industrias
y empresas y hay 282 compaas activas que operan actualmente en sus ZFs
(PROCOMER, 2011a). En los ltimos aos, el cluster de alta tecnologa liderado por
Intel ha desempeado un papel importante en el desarrollo de la economa local y su
participacin en el comercio se ha incrementado. En un estudio se identific que este
cluster comprenda 55 industrias, empleando a ms de 12.000 trabajadores en Costa Rica
(MIGA, 2006), siendo responsable de casi 5% del PIB y 20% de las exportaciones del
pas (World Bank Group, 2006). El sector mdico tambin tiene una importancia
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relevante en la economa ya que contribuye en 9% de las exportaciones totales del pas,
que incluyen implantes mdicos, medicamentos y dispositivos mdicos (Barahona, 2011).
Costa Rica tiene las ventajas geogrficas de los puertos en el Atlntico y Pacfico
y de la cercana del mercado estadounidense, pero hay algunos otros aspectos
fundamentales que deben ser tomados en cuenta en el desarrollo de sus ZFs. Las
empresas eligen Costa Rica debido a su estabilidad poltica, mano de obra bien educada,
bajo nivel de conflictos partidistas, proteccin a los derechos intelectuales de propiedad,
entre otros factores (Nelson, 2009). Adems, Costa Rica tiene una poltica de comercio
notablemente abierta, con ms del 90% de productos que se exportan en virtud de
Acuerdos de Libre Comercio.
La organizacin gubernamental de promocin a las exportaciones de Costa Rica,
PROCOMER, tiene una red especializada de oficinas en el extranjero para apoyar a las
empresas exportadoras. PROCOMER tiene un papel esencial ayudando a las PyMEs para
promover las exportaciones y los encadenamientos productivos en la industria (J ordana et
al., 2010). Actualmente, Costa Rica ofrece una base de proveedores bien calificados y
ocupa el lugar 28 en el mundo en trminos de calidad y nmero uno en Centroamrica y
est clasificado en el sitio 44 en trminos de cantidad de proveedores a nivel
internacional (PROCOMER, 2011c).
La base de proveedores en los sectores de manufactura avanzada incluye
empresas en varias reas como automotrices, de procesos mecanizados de precisin,
inyeccin plstica, envases, gomas, acabados, fabricantes por contrato y diseo de
ingeniera. En el sector de dispositivos mdicos, la base de proveedores de Costa Rica
sirve a las empresas multinacionales de alta tecnologa en reas como esterilizacin por
haz de electrones, placas, molduras de plstico, maquinaria de precisin, entre otros
(CINDE, 2010, CINDE, 2009).
A pesar de su nivel de calidad, la base de proveedores de Costa Rica todava
necesita crecer para satisfacer la demanda global como se indica en el Informe de
Competitividad Global 2009-2010 (World Economic Forum, 2010).
Otra organizacin clave en Costa Rica es la Agencia de Promocin de Inversiones
conocida como CINDE, que ha contribuido de forma importante al desarrollo econmico
local. CINDE es una organizacin no gubernamental que trabaja en colaboracin con los
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gobiernos locales y las industrias. Cuando Intel estaba evaluando en qu pas poda ubicar
sus nuevas instalaciones (mediados de los ao 1990), CINDE contribuy en la decisin
de la compaa para elegir la zona franca en Costa Rica lo que se tradujo en una inversin
directa de US$300 millones. En ese momento, la compaa se mostr satisfecha de cmo
CINDE entendi sus necesidades. Durante los aos siguientes, las exportaciones de Intel
rpidamente superaron las exportaciones tradicionales de Costa Rica de pltanos y caf
(Nelson, 2009).
Con la llegada de Intel, el cluster de alta tecnologa ha crecido en Costa Rica.
Aunque gran parte de los proveedores claves de la compaa todava sean subcontratados
a nivel global, muchas empresas locales tuvieron la oportunidad de actualizar su
tecnologa y capacidad para satisfacer esta nueva demanda, lo que promovi la llegada de
otras empresas multinacionales. De hecho, Intel apoy el desarrollo de la base de
proveedores locales ayudndoles a incrementar su nivel de calidad y competitividad de
costos hacia estndares globales. En la actualidad una gran mayora de proveedores
locales que atienden a empresas extranjeras incluyen servicios de ingeniera, moldeo e
inyeccin plstica y trabajo metalrgico.
Tambin hay que destacar los esfuerzos para desarrollar una red de proveedores
para atraer inversiones identificando las demandas comunes en los clusters de tecnologas
de informacin y de dispositivos mdicos (MIGA, 2006). Por consiguiente, el cluster de
alta tecnologa se ha desarrollado substancialmente y la atraccin de empresas de clase
mundial ha beneficiado a la economa del pas. Este es un ejemplo de la importancia de
una iniciativa articulada de ambos sectores pblico y privado para desarrollar un cluster y
para aumentar la base de proveedores.
En lo que corresponde al comercio exterior, ms del 50% de las exportaciones de
Costa Rica se realiza a travs de las ZFs (Grfico 6). Otro tipo de rgimen especial es el
de perfeccionamiento activo que permite introducir mercancas suspendidas
temporalmente y que son sometidas a procesos de transformacin y en donde el producto
resultante es exportado. Sin embargo, si pensamos solamente en las exportaciones entre
los pases de Centroamrica, el porcentaje se reduce aproximadamente a 21%.

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Grfico 6. Costa Rica: total de exportaciones en el 2010
(Por tipo de rgimen)

Fuente: PROCOMER (2011a).
Considerado el nmero de empresas y el total de las exportaciones por tipo de
industria, los datos en el Cuadro 1 muestran que el cluster de alta tecnologa, en lo que
toca a los microprocesadores y semiconductores y el grupo de los proveedores mdicos
representan una parte importante de las exportaciones de las zonas francas del pas.
Cuadro 1. Costa Rica: exportaciones de las ZFs
(Por tipo de industria)
ZFs - Sector
Total de exportaciones en
2010 (en millones de US$)
Nmero de empresas
Microprocesadores y semiconductores 1.820,50 22
Dispositivos de uso mdico, Medicinas e implantes
mdicos (prtesis)
1.213,20 35
Materiales elctricos 131,90 19
Textiles 131,50 14
Alimentos, frutas y jugos 440,90 14
Manufacturas de plstico 26,20 24
Otros sectores 490,10 37
Fuente: Adaptado de PROCOMER (2011a).
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Tambin es importante mencionar que, a pesar de los avances de los ltimos aos,
todava es necesario consolidar los clusters en Costa Rica, especialmente con respecto a
la integracin de las industrias. Sin embargo, como ya ha sido comentado previamente,
este es un proceso continuo y gradual.
A pesar de sus ventajas geogrficas, Costa Rica no ofrece ningn ejemplo
destacado del uso del postponement, lo que representa una oportunidad para su
desarrollo. No obstante, el caso de Costa Rica puede ser considerado como exitoso
debido a otro factor importante. Como se ha detallado en Crespi (2010), a largo plazo,
una de las principales fuentes para el crecimiento econmico de un pas es su capacidad
para innovar y adaptarse a las nuevas tecnologas.
El xito de Costa Rica se logr alindose al concepto de clusters y la creacin de la
base de proveedores locales buscndose el fomento de la innovacin. Segn el Informe de
Desarrollo Humano de los Naciones Unidas (PNUD, 2009), Costa Rica ha sido
considerado el pas con el segundo nivel de educacin ms alto en Centroamrica despus
de Panam. En el Reporte de Competitividad Global 2009-2010 tambin es reconocido por
su nivel educativo y por sus instituciones acadmicas (World Economic Forum, 2010) y
est ubicado en el puesto 22 a nivel mundial y primero en Latinoamrica. Este hecho, junto
con el apoyo institucional, el entono poltico y econmico adecuado dio lugar a fortalecer
las condiciones apropiadas para aumentar la capacidad del pas para innovar.
Aun as, todava hay oportunidades de mejora. Un parmetro frecuentemente citado
como mtrica para la innovacin se refiere al total de los gastos que un pas destina para la
investigacin y desarrollo (I +D) como porcentaje del PIB. En Costa Rica, los gastos de I +
D son inferiores al 1% lo que es relativamente bajo en comparacin con los niveles de 3%
que destinan las economas desarrolladas (Crespi, 2010) y eso demuestra la necesidad
existente para ambos sectores, pblico y privado para aumentar su inversin en I +D.
Si las empresas en Costa Rica pueden ser exitosas en combinar esta habilidad de
innovar con el uso de estrategias de postponement, la competitividad de estas industrias
puede ser fortalecida y se traducira en beneficios para la economa local. Diversos
sectores econmicos en Costa Rica podran beneficiarse con uso del postponement. Estos
sectores incluyen la manufactura avanzada, la industria aeroespacial, semiconductores y
la industria alimenticia, entre otros. Los sectores mencionados ya se encuentran
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instalados en el pas y el uso del postponement los llevara a un nivel ms elevado de
desarrollo y competitividad. Adems, son sectores estratgicos que a menudo implican
procesos de investigacin y desarrollo.
Tambin es importante mencionar el papel de las polticas pblicas para la
aplicacin del postponement. Las estrategias de postponement bsicamente estn
fundamentadas en diversificacin en masa y manufactura flexible. De esta forma, para
estimular la aplicacin del postponement en la regin centroamericana algunas polticas
pblicas pueden ser establecidas, ofreciendo financiamiento para proyectos locales de
desarrollo de manufactura flexible, estimulando iniciativas educativas en el tema y
proporcionando una infraestructura adecuada de transporte y logstica.
Por otra parte, debido a las limitaciones demogrficas y econmicas, los pases
centroamericanos pueden enfrentar desafos para lograr las economas de escala
necesarias para capturar las oportunidades globales. Sin embargo, es posible visualizar
una regin centroamericana vibrante que aprovecha las fortalezas de cada pas.
Una vez que la base de mejores prcticas se ha establecido, es posible impulsar la
innovacin a travs del descubrimiento de nuevos productos, nuevos procesos y estrategias.
Si los pases centroamericanos siguen este camino, tienen la oportunidad de ser
participantes lderes en trminos de mano de obra calificada, valor agregado e innovacin.
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VII. Conclusiones
Este documento se ha ocupado de cuestiones crticas relacionadas al rol de las
estrategias de postponement en las Zonas Francas (ZFs). El estudio considera el papel
futuro de las ZFs. stas han ido cambiando, de ser un instrumento de exencin de
impuesto a un mecanismo ms sofisticado para desarrollar los sectores estratgicos y las
reas menos desarrolladas de un pas.
El documento presenta instrumentos para potenciar el rol de las zonas francas.
Ellos son: la integracin en clusters, la creacin de una base de proveedores locales y el
uso del postponement.
En el caso de estudio, los principios fueron aplicados al escenario costarricense.
Costa Rica ha tenido xito hasta la fecha estimulando la innovacin y el desarrollo de
productos con componentes de alta tecnologa. Sin embargo, si las industrias locales
pueden aplicar el uso del postponement exitosamente estarn habilitadas a implementar
la personalizacin en masa y la manufactura flexible, y podrn mejorar la capacidad de
respuesta a las demandas del mercado. Estos son elementos fundamentales para una
competencia basada en optimizar la cadena de suministro, lo que puede proporcionar
una importante ventaja competitiva. Esos instrumentos pueden ser aplicados en otras
ZFs en Centroamrica, lo que tambin permitir extender los beneficios a otras
economas en la regin.
La aplicacin de los instrumentos mencionados indica que a medida que el valor
agregado se realiza a travs de la cadena de suministro, muchos productos estandarizados
continuarn siendo fabricados en los mercados de bajo costo. Los productos sern
enviados a los sitios donde pueda agregrseles valor (podran ser ZFs o plataformas para
la innovacin) para continuar hacia la siguiente etapa de manufactura. La innovacin ser
necesaria en tales plataformas ya que en fase final de fabricacin es donde la
personalizacin del producto ocurre.
La personalizacin en las plataformas de innovacin consistir en traer las
materias primas, manejar la logstica para el sub-ensamblaje, llevar a cabo la inteligencia
de mercado y la colaboracin en el diseo. La organizacin de las materias primas ser el
proceso de aprovisionamiento (outsourcing) de los componentes para agregar valor al
producto en el sub-ensamblaje. Estos productos todava sern ms baratos que si ya se
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hubieran incluido en el ltimo producto final. Una computadora por ejemplo, tiene el
valor en sus componentes de unos cientos de dlares pero totalmente ensamblada el
producto acabado puede tener un valor de miles. Adems, el producto terminado no
puede devolverse fcilmente a la etapa inicial de materia prima si el mercado cambia y el
producto ya no se necesita o si un modelo diferente que usa muchos de los mismos
materiales est en demanda.
La mercanca que entra a un pas para ser ensamblada todava enfrentar muchos
de los desafos asociados con la navegacin de ultramar. Los componentes para el sub-
ensamblaje como regla general deben ser ms pequeos y potencialmente ms densos que
el producto acabado (reduciendo los costos de envo). Los componentes representan un
bien menos caro y ms flexible que el producto terminado ya que ellos pueden ser
utilizados en mltiples productos finales.
La inteligencia de mercado y la colaboracin en el diseo presentan problemas ms
desafiantes y a la vez las oportunidades ms emocionantes. Los desafos se encuentran en
la construccin de relaciones con socios y la creacin de alianzas que protegen la propiedad
intelectual y permiten la transferencia de conocimiento del mercado local lo que puede
favorecer la innovacin. La transferencia de inteligencia del mercado requiere socios que
puedan interpretar las tendencias locales y traducir ese conocimiento en informacin til
para los ingenieros de diseo. Este proceso requerir de un grupo de talentos en las
actividades de adherir valor en las ZFs. En pocas palabras, cuanto ms nos acercamos al
cliente, ms habilidades se necesitan y mejores pueden ser las oportunidades de empleo
para la poblacin local si esas necesidades pueden satisfacerse.
En resumen, las ZFs pueden desempear un papel importante para el desarrollo
econmico, la transferencia de conocimiento y atraccin de tecnologa, al ser stas reas
que permiten aadir valor, estrechar los vnculos de proveedura e incrementar las
capacidades y competencias locales. En lo que toca a la innovacin, ella ser necesaria en
las plataformas de manufactura, que al utilizar las estrategias de postponement
maximizan los beneficios de fabricacin vinculndose a la demanda del mercado.
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