XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov.

2008


Informe de Conclusiones

rea Temtica: Coordinacin intergubernamental de polticas pblicas y compensacin de
los desequilibrios territoriales

Coordinador: Sergio Galilea O.
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Los desequilibrios territoriales constituyen en la Regin una severa limitacin al desarrollo productivo
y a la mejora sistemtica de la calidad de vida de la poblacin. Tratados en una extensa literatura, estas
desigualdades espaciales, que adquieren sentido econmico, social y hasta cultural, tienen expresin
privilegiada en Amrica Latina, donde los contrastes del desarrollo conllevan estas desigualdades
regionales. Las tensiones de los centralismos nacionales ahondan estos procesos de desigualdad
regional, que suelen expresarse en regiones rezagadas tanto en su crecimiento como en su calidad de
vida. Las polticas pblicas, especialmente aquellas que requieren de un grado superior de coordinacin
y coherencia, han mostrado fuertes insuficiencias para superar las realidades expuestas, y salvo
excepciones muy particulares, se han quedado en propuestas predominantemente retricas y
formalistas, impregnando de modo muy insuficiente a las agencias pblicas y a acciones de slida
cooperacin con el mbito privado.

Diversas razones han llevado a propiciar un extenso conjunto de polticas, programas y acciones
pblicas, que estn destinadas a reducir dichos desequilibrios, especialmente cuando ellos dificultan el
pleno despliegue productivo en los pases, cuando afectan la calidad de la intervencin pblica y
cuando afectan notablemente la posibilidad de acentuar la cooperacin publico y privada para el
desarrollo. Estas propuestas han buscado explcitamente generar desarrollos regionales alternativos,
acciones de compensacin territoriales (como fondos de inversin compensatorios, a la medida
europea), polticas de fomento y emprendimientos en zonas rezagadas, programas de desarrollo rural
integrados y programas que favorecen el desarrollo inducido de polos de desarrollo en zonas de
frontera. Muchas de estas propuestas han sido histricamente auspiciadas por instituciones
internacionales de fomento y desarrollo, buscando reproducir experiencias europeas de posguerra. En
ocasiones excepcionales, se ha fomentado una metodologa modernizadora de las agencias pblicas,
para que sea su accin coordinada y coherente el factor clave que explique el xito de los difciles
cambios perseguidos.

En Amrica Latina y El Caribe, los agudos desequilibrios territoriales sostienen una modalidad
segregativa del desarrollo y se han constituido en un factor de desintegracin nacional. Generan
dinmicas muy concentradoras de las oportunidades de desarrollo y subvalan el enorme potencial de
emprendimiento que debiere resultar de una plena y eficaz ocupacin del territorio, sus recursos
naturales y las capacidades productivas que de ello se derivan. En casi todos los pases, asistimos a un
proceso de metropolizacin persistente, a muchos territorios rurales abiertamente rezagados y a una
dificultosa integracin territorial de la infraestructura, la energa y los servicios. Ello conduce a
prdidas lamentables de la competitividad de distintos sectores de la economa y a una acentuacin de
los procesos de migracin internos y tambin internacionales.

Estos desequilibrios generan tensiones y desajustes sociales, una creciente inestabilidad poltica e
institucional y una disminucin de las expectativas de la poblacin por la confianza, el progreso y el
desarrollo. Dcadas de polticas y programas insuficientes han aumentado la desconfianza sociopoltica
en los diferentes territorios y reas urbanas perdedoras.En la mayora de las experiencias, se han

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Profesor Titular de la Pontificia Universidad Catlica de Chile e Intendente Regional de la Regin de Los Lagos. Chile.

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superpuesto institucionalidades pblicas especiales (corporaciones o gobiernos regionales y locales),
habitualmente desprovistos de la suficiente capacidad poltica, profesional y tcnica, para negociar
eficazmente con autoridades nacionales. En otras ocasiones, se han reproducido en el nivel regional o
local, las institucionalidades centrales, ampliando la burocracia y generando muchas ms expectativas
que realidades de desarrollo. La desconfianza gubernamental central respecto de las entidades
regionales y locales, se suele imponer tanto en los Estados federales como en los centralizados.

Entendiendo la heterogeneidad de situaciones nacionales, las dinmicas principales en los pases dan
cuenta de crecientes formas de metropolizacin, mayor migracin campo-ciudad y los consiguientes
sobre costos privados y sociales, en metrpolis, ciudades intermedias y el poblamiento rural.

La metropolizacin sostenida, en el conjunto de casos analizados, eleva sensiblemente los costos de la
urbanizacin, a la vez que demanda incrementos fuertes de la inversin pblica. La mayor escala de
respuesta inversionista pblica sigue reanimando las dinmicas metropolizadoras y se constituyen en
alicientes adicionales para el comportamiento de los inversionistas privados. En las grandes ciudades,
estos desequilibrios tambin se expresan interiormente, en distintas modalidades de segregacin social
y de desigualdades manifiestas. Muchas veces asistimos a realidades de ciudades distintas en las
metrpolis con sus estndares, poblamientos, especializaciones econmicas y agencias pblicas y
privadas. Como contraparte, en estas ciudades, suelen acontecer los principales movimientos polticos
y sociales de carcter reivindicatorio, lo que habitualmente explica conductas gubernamentales
reactivas que terminan fortaleciendo dichas concentraciones, desigualdades, y distintas formas de
exclusin social. Los Gobiernos metropolitanos, Alcaldas Mayores otras institucionalidades, son
habitualmente poco eficaces para combatir los fenmenos concentradores y segregativos expuestos. El
Gobierno del DF de Mxico, la Alcalda Mayor de Bogot y el Gobierno de la ciudad de Buenos Aires,
son ejemplos a reforzar en su relacin con los gobiernos nacionales, situacin que suele ser matizada
por las habituales cohabitaciones eolticas con la autoridad central.

Las ciudades de rango intermedio constituyen un amplio abanico de situaciones, con diferentes
especializaciones productivas, y observamos casos de progresos explosivos y tambin situaciones de
persistente deterioro. Tendrn buena expectativa de progreso, aquellas ciudades que lideran sus
entornos regionales, las que estn bien fundadas sus economas exportadoras y las que vayan
concentrando altos niveles de inversin infraestructural social. En los casos en que se han fortalecido
polos de desarrollo regionales importantes, como es la situacin de las ciudades intermedias mayores
de Argentina, Brasil, Mxico y Colombia, las expectativas de desarrollo regionales alternativos son
claramente superiores. Una base econmica slida y una cultura regional arraigada, suelen favorecer
acciones coherentes y coordinadas entre agencias pblicas, y de stas con los privados.

Importantes desafos territoriales son los que se refieren al poblamiento rural. All los desequilibrios
territoriales alcanzan mximas expresiones en deterioro y calidad de vida, pobreza y segregacin
social. En dichos casos, las polticas pblicas de intervencin requieren altos paquetes de inversin,
completos programas de capacitacin y de emprendimiento productivo, y modificaciones
imprescindibles al rgimen de tierras y aguas. Estos sistemas de asentamientos humanos rurales son los
ms complejos objetos de poltica pblica. Las instituciones precarias suelen acompaar estos
procesos de desarrollo difciles y muy dependientes de la decisin, la inversin y el gasto pblico
central. Tambin la habitual insuficiencia de los actores privados conspira respecto de estos desarrollos
territoriales alternativos.

Los mrgenes de accin de polticas publicas que asuman enfrentar estas dinmicas son difciles. Sin
embargo hay experiencias de nuevos desarrollo regionales, econmicamente innovativos, socialmente

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ms integrados y que muestran las bondades pblicas y privadas de estas intervenciones de uso pleno
del territorio. Estos desarrollos fortalecen la diversificacin productiva, sostienen el empleo regional y
local, y dan cuenta de las identidades culturales de los diferentes territorios. En estas situaciones
notables, siempre existe una institucionalidad pblica superior, vale decir profesionalizada, con altos
grados de autonoma en la gestin, con buena relacin interagencial pblica y con una apertura
importante a la cooperacin con los inversionistas privados.

En estos casos, que constituyen ms la excepcin que la norma, se dan algunos elementos comunes que
apuntan al tipo de condiciones o prerrequisitos, que explican estos xitos en proyectos de integracin y
de desarrollo regional:

a) Una decisin de respaldo poltico pblico central, activo, intenso y preciso, con las respectivas
corrientes de inversiones, especialmente en los mbitos de la infraestructura econmica y social
bsica. Se hace necesario sostener estos programas, proyectos y acciones, en el mediano y largo
plazo, como es la caracterstica de una intervencin inteligente y efectiva. Slo una decisin
poltica de largo aliento y persistente es capaz de generar nuevos desarrollos territoriales en
Amrica Latina.

b) Una modalidad activa de asociacin pblico-privada, que compromete flujos complementarios
de inversin con riesgos asociados. Ninguna apuesta de desarrollo territorial y regional
alcanzar xito sin este tipo de asociacin. Ni el sector pblico ni el privado, por separado, son
capaces de activar desarrollos regionales de nuevo tipo.

c) Una forma de trabajo altamente profesional, rigurosa y que expresan un compromiso esencial
con la identidad cultural del territorio correspondiente. Vale decir, es requisito una modalidad
de hacer las cosas (gerencia) moderna, innovativa, progresista, eficiente y abierta al cambio.
Urgen cambios radicales en la forma de enfrentar el desarrollo regional en Amrica Latina y El
Caribe.

d) Formas de comunicacin y participacin ciudadana que permitan legitimar estas acciones y
programas y que la viabilicen eficazmente. Dicha participacin activa debe expresarse en
resultados, adecuaciones y hasta cambios de las acciones diseadas. Este protagonismo social es
condicin clave, porque est llamado a viabilizar poltica y socialmente el cambio regional
que se induce.

e) Soluciones institucionales livianas, giles y que se constituyen en instrumento de apoyo y no un
fin en si mismas, transformando la institucionalidad en un facilitador de la estrategia y no en
una burocracia pesada, formalista y habitualmente paralizante. Las entidades deben aprovechar
todo lo existente, especialmente los conocimientos profesionales sectoriales que se buscar
integrar, y estar abiertas a trabajar al unsono con sus contrapartes profesionales privadas.

En consecuencia, dadas las difciles exigencias, los mrgenes de accin son relativamente menores.
Enfrentar estos desequilibrios territoriales de larga data, impone polticas estrictas, persistentes y una
modalidad de coordinacin de las agencias pblicas que sea cualitativamente distinta y mejor a la
observada en la Regin en los diversos paneles.

Se analizaron experiencias principalmente de Brasil, Argentina, Venezuela, Uruguay, Cuba, Portugal y
Chile. Lo relevante son las similitudes de conclusiones (positivas como crticas) que se pueden extraer
de dicho anlisis comparativo. Ms relevante an, que estas experiencias se dan en contextos polticos

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y temporales bastante diferentes, lo que acenta la conviccin sobre lo difcil que es conseguir formas
de coordinacin interagenciales pblicas eficaces y de inducir con ello, nuevas modalidades de
desarrollo territorial.

Las conductas institucionales compartimentadas y aisladas, la escasa voluntad de trabajo comn, cierta
burocratizacin de comisiones de trabajo ms bien formales, han conspirado respecto de polticas ya
difciles de llevarse a la prctica.

Se hace fundamental avanzar decididamente en un quiebre de las tendencias anteriores. Ello ser
posible slo si existe un consenso poltico de largo plazo (acuerdos polticos regionales), si existen
equipos profesionales y tcnicos de alto nivel, una nueva disposicin al trabajo grupal eficiente y un
contacto persistente con las respectivas comunidades. Ello ser posible si existen algunas coyunturas
particulares, como una prioridad nacional acentuada, la ocasin de una crisis natural que requiera una
atencin urgente y preferente (sismos, inundaciones, erupciones) o el surgimiento de condiciones
polticas particularmente favorables en algn territorio.

Y sobretodo, si existe un liderazgo institucional reconocido por el mundo pblico y privado, que
conduzca un proceso de suyo complejo y con amplias dificultades a la vista. Dicho liderazgo debe tener
caractersticas poltico-tcnicas, ser muy serio en los riesgos y las oportunidades y apartarse
explcitamente de cualquier populismo u oportunismo.

Ello ha ocurrido en Amrica latina, en contadas ocasiones, y lo podemos apreciar en acciones en
grandes ciudades, en localidades de rango medio y hasta en el mundo rural. Pero estos xitos son la
excepcin en este complejo campo de polticas pblicas. Se hace por lo tanto muy necesario ahondar en
las buenas experiencias, para extraer conclusiones sobre el conjunto de condiciones virtuosas que
permitan una mayor replicabilidad en otras situaciones. Esquemas ms progresistas y abiertos de
desarrollo econmico social, formas de participacin ciudadanas ms activas, inversiones que buscan
mejorar la calidad esencial de vida de los sectores ms postergados, suelen generar este marco de
precondiciones necesario para emprender polticas pblicas con mayores posibilidades de xito.

Ser muy difcil establecer, disear y poner en prctica estas polticas pblicas coordinadas y
coherentes. Ser consiguientemente difcil generar desarrollos regionales alternativos. Lo importante es
reparar que se puede, por difcil que parezca la tarea.

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