Voces: MEDIO AMBIENTE ~ LEY APLICABLE

Ttulo: Informe sobre la defensa ciudadana del ambiente en la Provincia de Mendoza

Autor: Rodrguez Salas, Aldo
Publicado en: LLGran Cuyo1998, 388
Cita Online: AR/DOC/14723/2001
Sumario: SUMARIO: I. Introduccin.- II. Antecedentes.- III. La participacin en la institucionalizacin
de la poltica ambiental.- IV. La participacin en el nuevo modelo ambiental.- V. Las instituciones
ambientales y la participacin.- VI. Otras leyes con instituciones participativas.- VII. Proyecto de Ley de
Guarda Ambientes.- VIII. Una experiencia participativa en un tema crtico ambiental mendocino.- IX. El
tema en los municipios.- X. Conclusin. Evaluacin crtica.- XI. Listado de principales normas
provinciales y municipales con mecanismos de participacin social en materia ambiental.
I. Introduccin
El presente documento contiene una descripcin de las principales instituciones que establecen mecanismos
de participacin ciudadana en la administracin, gestin y control del ambiente en la Provincia de Mendoza.
Debido a que la asuncin de la poltica ambiental por parte del Estado mendocino no es un fenmeno
aislado fruto de una coyuntura poltica, sino que es la consecuencia de un largo proceso cultural que encuentra
en la historia provincial sus verdaderas bases, se incluye como un antecedente especial la participacin
comunitaria en la administracin del recurso hdrico, para desarrollar luego las instituciones del moderno
derecho ambiental provincial.
En consecuencia, las instituciones que se describen responden a distintos niveles de la evolucin de la
normativa ambiental. As, desde una concepcin inicial tpicamente recursista, es decir, centrada en el uso o los
usos de un recurso natural se avanza a las actuales instituciones ambientales en sentido estricto, que toman en
consideracin el ambiente con una visin de integralidad e interdependencia entre sus elementos.
II. Antecedentes
A) La participacin en la gestin hdrica
La cultura mendocina es una cultura del oasis, forjada en la necesidad imperiosa de su pueblo de "conocer"
el medio para poder administrarlo, preservarlo y desarrollarlo. Los 220 mm anuales de lluvia, que precipitan en
pocos meses del ao, exige una economa del recurso hdrico que se obtiene de la nieve acumulada en la
cordillera de Los Andes. A partir de sus principales ros, se han formado los oasis irrigados -Oasis Norte,
Central y Sur- en los que se desarrolla toda la vida productiva, social y poltica. En el Oasis Norte, se concentra
el 70% de la poblacin (1). Cuenta aproximadamente con 360.000 has. sistematizadas para riego de uso agrcola.
Superficie que no llega al 3% de la superficie total de la provincia (150.839 Km2).
No debe sorprender entonces que desde el siglo pasado haya comenzado a gestarse una sostenida poltica
legal dirigida a la preservacin y correcta administracin de los recursos naturales, en especial del recurso
hdrico. La Ley General de Aguas del ao 1884 fue la primera en su gnero en el pas y su vigencia actual
demuestra el adelanto institucional que signific para la administracin del recurso hdrico y el desarrollo de la
economa provincial (2).
En la mencionada Ley General de Aguas del ao 1884, encontramos un singular instituto de participacin en
la gestin hdrica: las Inspecciones de Cauces, formadas por los usuarios de los cauces de riego. La
organizacin hdrica mendocina emerge de la poca precolombina y sus caractersticas constituyen el anticipo
que sustentar la participacin social en las instituciones ambientales.
B) El departamento general de irrigacin
La Constitucin de Mendoza del ao 1916 asigna todos los asuntos concernientes a la Irrigacin de la
Provincia al Departamento General de Irrigacin (art. 188). El mismo est compuesto por un Superintendente
General nombrado por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado; por un Consejo de Apelaciones nombrado de
la misma manera; por un Tribunal Administrativo integrado por el Superintendente y los consejeros cumpliendo
una funcin de tipo legislativo; los Subdelegados de Aguas que ejercen la administracin de cada ro en
particular dependiendo jerrquicamente del Superintendente; por una Junta Honoraria de Regantes y por las
Inspecciones de Cauces.
C) Las inspecciones de los cauces
Su importancia en la administracin hdrica se proyecta desde la historia mendocina al presente al recibir
por parte de la legislacin reciente -Ley 6405- una fuerte actualizacin y profundizacin de sus alcances. Tienen
raigambre constitucional, en el artculo 187 de la Carta Magna provincial se otorga a los usuarios de los canales,
hijuelas y desages, la facultad de elegir sus autoridades y administrar sus rentas.
El funcionamiento de esta institucin de gestin comunitaria se despliega en el mbito de la estructura
organizacional del Departamento General de Irrigacin. Mientras que a ste corresponde administrar el agua y
sus rentas a nivel de ros, diques y canales matrices (red primaria); la red secundaria, terciaria y cuaternaria
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(canales derivados, ramas, ramos, hijuelas y desages) se administran a travs de los propios usuarios,
institucionalmente agrupados en Inspecciones de Cauces. Dichos organismos constituyen las autoridades de
aguas de los cauces menores de riego y desages, sobre los que tienen la administracin, uso, control,
conservacin, mantenimiento y preservacin.
Esta particularidad organizativa seala de por s un ejercicio esencialmente democrtico, no slo por la
facultad eleccionaria, sino porque permite atender en forma directa las necesidades de esa comunidad y dar
respuestas inmediatas y concretas a la misma. Aproximadamente los usuarios ascienden a 62.500 en toda la
Provincia (3).
El manejo del recurso, la residencia de las autoridades en el lugar, el conocimiento de la idiosincracia y los
problemas lugareos, como el espritu de solidaridad y cooperacin son los elementos esenciales de esta
institucin.
D) Caractersticas, organizacin y funcionamiento
De conformidad con la Ley 6405, son entidades de derecho pblico sin fines de lucro, con autarqua y plena
capacidad jurdica para actuar en los mbitos del Derecho Publico y Privado (art. 2). Sus rganos son la
Asamblea General de Usuarios, el Inspector de Cauce, el Cuerpo de Delegados y la Comisin de Vigilancia (art.
3). Las Asambleas pueden ser ordinarias o extraordinarias. Las primeras se renen por lo menos una vez al ao
para votar la conformidad con el Presupuesto Anual de Gastos y Clculo de Recursos y la Rendicin de Cuentas
que presenta la Inspeccin de Cauces del ejercicio anterior. Las Asambleas extraordinarias son convocadas
cuando razones de urgencia e importancia as lo requieren (arts. 5 y 6).
La Direccin y Administracin de las Inspecciones de cauces est a cargo del Inspector con la asistencia de
tres delegados como mnimo. Son designados electivamente por los usuarios de conformidad con las leyes 5302
y 5664. Para ser electos deben ser titulares de una concesin en el canal y duran cuatro aos en sus cargos
pudiendo ser reelegidos. El Inspector de Cauces es el representante legal del ente; ejerce el poder de polica de
las aguas, sus cauces, riberas, y zonas de servidumbre; resuelve en primera instancia con el carcter de juez de
canal o hijuela, los conflictos que se planteen entre los usuarios con motivo del uso y la preservacin de las
aguas; percibe los recursos y administra los bienes de la Inspeccin; designa y contrata al personal de la
Inspeccin; ejecuta las obras y trabajos necesarios para el mantenimiento, conservacin y mejora de los cauces;
adopta todas las medidas para prevenir, impedir y reducir la contaminacin de las aguas o el deterioro de los
cauces (art. 9).
Finalmente la nueva legislacin recepta una nueva posibilidad que se iba desarrollando en la prctica: la
constitucin por parte de las Inspecciones de Cauces de Asociaciones de Inspecciones para la defensa y fomento
de los intereses de las comunidades de usuarios agrupadas.
La fiscalizacin pblica de las inspecciones de cauces y de las asociaciones de Inspecciones est a cargo del
Departamento General de Irrigacin a travs del Tribunal Administrativo.
III. La participacin en la institucionalizacin de la poltica ambiental
A) El cambio del modelo
La proteccin sectorial que se concentraba en forma aislada en cada uno de los recursos naturales, no fue
suficiente para afrontar los nuevos problemas ambientales. La globalidad, complejidad y dinamismo de las
cuestiones ambientales terminaron por agotar el modelo recursista y los efectos de la degradacin y del
deterioro ambiental comenzaron a ser cada vez ms evidentes en nuestra provincia.
La contaminacin hdrica, tanto del agua subterrnea como superficial; la degradacin de los suelos por
desertificacin y salinizacin; la depredacin de la flora y de la fauna; la falta de reposicin forestal; las
explotaciones mineras de alto impacto ambiental -petrolera y uranfera-; el deterioro escnico de las reas de
secano, la contaminacin del aire, provocada tanto por las fuentes fijas como mviles; la ausencia de un
tratamiento adecuado de los residuos urbanos y los problemas derivados de la ausencia o agotamiento de los
sistemas de tratamiento de efluentes cloacales, entre otros problemas, comenzaron a deteriorar la calidad de vida
a la que aspira la poblacin mendocina.
B) El punto de inflexin. El compromiso del ciudadano
En el ao 1986 se interpone una accin de amparo por parte de dos habitantes de la ciudad de Mendoza para
la defensa de la Laguna de Llancanello (4), ubicada en el departamento sureo de Malarge, distante a ms de
400. Km. de la capital, en contra del Decreto del Poder Ejecutivo que levant la veda deportiva que imperaba en
la misma desde su creacin, comprometiendo la existencia de la fauna silvestre y los recursos naturales de esa
reserva natural. Esta accin constituye un hito institucional en Mendoza que marca el fin del modelo recursista y
el inicio del modelo ambiental. En efecto, la peticin judicial del amparo del derecho a la vida y al ambiente
puesto en riesgo por la autoridad, constituy el ejercicio del compromiso social con el ambiente y el lcido
preludio de la incorporacin legal de la iniciativa popular en la defensa del ambiente en Mendoza. La sentencia
que anulo la norma cuestionada contiene un basamento jurdico y una significacin institucional sobre el control
de los actos de gobierno que abri el camino hacia una proteccin integral del ambiente al reconocer la
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legitimacin colectiva de los interesados e interpretando la esencial interdependencia de los recursos naturales y
el hombre.
C) Con la creacin en el ao 1989 del Ministerio de Medio Ambiente, Urbanismo y Vivienda el Estado de
Mendoza asumi en su derecho positivo la responsabilidad de preservar el ambiente de los mendocinos en
forma global y sistemtica.
IV. La participacin en el nuevo modelo ambiental
A) Principios generales de la poltica ambiental
La formulacin y desarrollo de la moderna legislacin ambiental mendocina se realiz sobre la base de
principios polticos que permitieron conservar una unidad de criterio no obstante la diversidad de las materias
jurdicas abordadas. Son los siguientes:
1. Prevencin: En el pasado, la legislacin con efecto ambiental actuaba nicamente sobre las consecuencias
de la contaminacin y del deterioro ambiental. Es decir, se trataba de normas que se dictaban cuando la
contaminacin se haba producido. As, la reforestacin, la recuperacin de los suelos, la restauracin de los
hbitats naturales, constituan sus expresiones ms conocidas. Si bien se acepta la necesidad de restablecer el
ambiente deteriorado, hoy da se sabe con certeza que muchas veces es imposible recuperarlo o, en el mejor de
los casos, que sus costos son de tal envergadura que la sociedad debe asumirlo por varias generaciones.
2. Cooperacin tcnica: La cooperacin tcnica es consustancial a la problemtica ambiental. La nueva
visin de interdependencia con la que se estudia la realidad exige un esfuerzo interdisciplinario que busque en
los aportes de las distintas especialidades cientficas la solucin a los problemas ambientales. De ah que se han
instrumentado mltiples convenios de cooperacin con el sector cientfico a fin de obtener un adecuado
desarrollo de la capacidad tecnolgica propia. La legislacin recepta la necesidad del ajuste tcnico en el
proceso de toma de decisin.
3. Coordinacin poltica: Pero ninguna poltica ambiental puede desarrollarse en nuestro pas en forma
independiente, aislada del resto de las provincias, es que el ambiente y sus problemas no entienden de
jurisdicciones polticas. De ah que las provincias tienen, aun cuando conservan un poder pleno sobre el
ambiente, la necesidad de integrarse. El xito de la propia poltica ambiental depende de la coordinacin con
otras provincias. Es el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) la respuesta institucional a esta
necesidad. El COFEMA tiene su origen en una propuesta del Gobierno de Mendoza, perfeccionada y
desarrollada por las provincias que suscribieron su acta constitutiva en La Rioja en el ao 1989. Este organismo
ha sido reconocido por el Gobierno Central en el Pacto Federal Ambiental. Mencionamos tambin en este
rumbo el Pacto Legislativo Ambiental del Nuevo Cuyo que vincula a la legislaturas de las provincias que lo
integran (ratificado por Ley provincial N 5.963) y el proceso del Parlamento Ecolgico Nacional (ratificado por
ley 6162).
B) La participacin
La participacin social, sin embargo, constituye el eje a partir del cual la poltica y la gestin ambiental se
articulan en la accin. En la provincia de Mendoza el mximo aporte de la legislacin ambiental ha sido realizar
la titularidad que el hombre tiene sobre el ambiente. La evidencia de que la calidad de vida es un concepto
subjetivo que est integrado por consideraciones histricas, culturales y sociales propias de cada pueblo, ha
exigido que en el diseo de las instituciones que instrumentan la participacin social se haya captado esa forma
de ser para lograr la operatividad de los objetivos de la poltica ambiental. En el anlisis que se desarrolla en el
punto siguiente se evidenciar que las instituciones bsicas del Derecho ambiental mendocino han sido
organizadas en la confianza de que son los miembros de la comunidad los responsables del sistema de
preservacin del ambiente.
La nueva Ley de Ministerios de la Provincia N 6366, cuando asigna la competencia del Ministerio de
Ambiente y Obras Pblicas en lo relativo a la poltica ambiental, dispone que deber: "Impulsar y fomentar la
coordinacin entre el Estado provincial y los municipios en el trazado de las polticas de desarrollo urbano y
territorial, garantizando la participacin de los ciudadanos y de las organizaciones intermedias, mediante su
informacin y respeto por su derecho de iniciativa, propiciando la solucin concertada de diferencias y
conflictos (art. 14, apartado A inciso c).
V. Las instituciones ambientales y la participacin
A) La Ley General de Ambiente. Aspectos generales
Estas leyes la ms importante norma ambiental vigente. Contiene las instituciones bsicas de la poltica
ambiental provincial. La identificacin sustancial de sus normas con la participacin social hace inevitable su
comentario casi integral para poder evaluar correctamente la profundidad de sus alcances.
B) El orden pblico ambiental (ttulo 1)
La tesis del orden pblico ambiental sostenida por Guillermo Cano (5) implica que el inters pblico
comprometido en la preservacin del equilibrio ecolgico puede y debe ser defendido por la autoridad
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administrativa, por los agentes fiscales, de oficio por los jueces y por los ciudadanos. La Ley General del
Ambiente esta diseada bajo este concepto.
Al respecto, Margarios de Mello (6) citado por Jorge Kors, cuando caracteriza al derecho ambiental,
expresa que "... todo lo relacionado con el medio ambiente interesa vitalmente a la especie humana, o sea a la
sociedad, o sea, a todos los individuos, sean o no conscientes de ello. La materia es, por consiguiente, de orden
pblico por definicin, cualquiera sea la importancia cuantitativa del acto singular de que se trate".
La Ley de Preservacin del Ambiente declara en el artculo 1 que la misma tiene por objeto la preservacin
del ambiente en todo el territorio de la provincia de Mendoza, a los fines de resguardar el equilibrio ecolgico y
el desarrollo sustentable, siendo sus normas de orden pblico.
Consecuente con esto, declara de inters provincial "la orientacin, fomento y desarrollo de las iniciativas
pblicas y privadas que estimulen a la participacin ciudadana en las cuestiones relacionadas con el ambiente"
(art. 3 inciso d).
C) Sus principios, el plan y el informe ambiental (ttulo II)
a) Principios
La ley 5961 contiene principios de poltica ambiental que se imponen al Poder Ejecutivo y a los municipios.
Se establece en el artculo 5 que los mismos garantizarn en la ejecucin de sus actos de gobierno y de la
poltica econmica y social los siguientes principios:
"a. El uso y aprovechamiento del ambiente y de los recursos naturales debe ser realizado de forma tal de no
producir consecuencias daosas para las generaciones presentes y futuras;
b. Los ecosistemas y sus elementos integrantes deben ser utilizados de un modo integral, armnico y
equilibrado -teniendo en cuenta la interrelacin e interdependencia de sus factores- y asegurando un desarrollo
ptimo y sustentable;
c. El ordenamiento normativo principal y municipal y los actos administrativos debern ser aplicados con
criterio ambientalista, conforme con los fines y objetivos de la presente ley;
d. Los organismos pblicos debern utilizar un enfoque cientfico inter y multidisciplinario al desarrollar
actividades que, directa e indirectamente, puedan impactar al medio ambiente;
e. Los habitantes de la provincia de Mendoza tienen derecho a gozar de un ambiente sano y ecolgicamente
equilibrado".
b) El plan y el informe ambiental
Respecto de la instrumentacin y operacin de los principios polticos antes mencionados contiene la ley
dos herramientas globales y sistmicas: el Plan Ambiental y el Informe Ambiental.
El primero est consagrado en el artculo 6:
"El Poder Ejecutivo, por intermedio del Ministerio de Medio Ambiente, Urbanismo y Vivienda -hoy
Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas- y en coordinacin con los municipios, elaborar un Plan Ambiental,
el que contendr, como mnimo:
a. Aplicacin de los principios de poltica ambiental fijados por esta ley;
b. Ordenamiento ecolgico del territorio provincial.
El Decreto Reglamentario 266/95 establece que la elaboracin del Plan Ambiental ser fruto de acuerdos
que se alcancen en el mbito del Consejo Provincial del Ambiente (art. 7). Asimismo vincul el Plan
Ambiental al compromiso asumido en Ro de Janeiro por la Nacin Argentina, como por los dems pases del
mundo, en el Programa 21, de elaborar programas locales por cada Estado o provincia (cap. 28, punto 28.1 part.
III).
La misma ley ha previsto la forma de revisar y supervisar la marcha de la poltica ambiental y del Plan
Ambiental mediante el Informe Ambiental Anual. As, el Poder Ejecutivo, por intermedio del Ministerio de
Ambiente y en coordinacin con los organismos pertinentes, deber elevar anualmente a la H. Legislatura un
Informe Ambiental, el cual contendr los siguientes aspectos, entre otros:
a. Estado general de los ecosistemas, ambientes naturales, agropecuarios y urbanos y su equilibrio
ecolgico;
b. Situacin de los recursos naturales, renovables o no, potencialidad productiva, grado de degradacin o
contaminacin y perspectivas futuras;
c. Desarrollo del Plan Ambiental y de los distintos programas en ejecucin;
d. Evaluacin crtica de lo actuado, enmiendas a efectuar y propuestas de solucin (art. 7).
El artculo 8 dispone que el informe ambiental deber ser difundido y publicado para conocimiento de la
opinin pblica.
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D) El consejo provincial del ambiente (ttulo III)
Creado originariamente por Decreto N 2.357/90, es incorporado textualmente a la Ley General del
ambiente en su ttulo III. El consejo es un rgano asesor del Poder Ejecutivo y funciona en el mbito del
Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas (art. 9). Es el espacio de articulacin entre la gestin publica y las
iniciativas sociales. Se caracteriza fundamentalmente por estar integrado por instituciones privadas o pblicas
no dependientes del ministerio respectivo. En la prctica, este rasgo distintivo se ha perfeccionado ms. Las
instituciones estatales que lo forman son aquellas eminentemente acadmicas o cientficas. Cuando resulta
necesario para el esclarecimiento de algn tema se convoca al rea gubernamental correspondiente. El resultado
es que las instituciones sociales desarrollan su actividad asesora libre de cualquier influencia o presin
institucional pero en un clima de cooperacin.
a. Organizacin. El reglamento interno aprobado por las propias instituciones interesadas en formar parte del
C.P.A., le dan la siguiente organizacin administrativa: una Asamblea General, un Comit Coordinador,
comisiones especiales y una Secretara Administrativa. La Asamblea General es el mximo rgano del Consejo
y se compone por los delegados de todas las instituciones miembros, siendo sus funciones aprobar y modificar
el reglamento interno y aprobar o rechazar los informes o dictmenes que eleve el Comit Coordinador. La
Secretara Administrativa la ejerce el Ministerio de ambiente que, en su concepcin ampliamente participativa,
tiene voz pero no vot en las deliberaciones. El Comit Coordinador es el rgano permanente de trabajo, est
conformado por ocho sectores sociales representados por dos instituciones cada uno. Los sectores son:
cooperativo, empresario y gremial, organizaciones ambientalistas, ciencia y tcnica, universitario, vecinalista,
educativo y consejos profesionales. Los representantes son elegidos por el mismo sector al que pertenecen en
forma democrtica, de conformidad con el reglamento electoral. Delibera quincenalmente en la Casa del
Ambiente.
b. Funciones. Sus funciones son asesorar al Poder Ejecutivo, al Ministerio de Ambiente o a las autoridades
que lo requieran, emitir opinin sobre los problemas del medio ambiente, conformar comisiones para la
elaboracin de propuestas o tratamiento de temas especficos, incentivar y desarrollar la investigacin y la
difusin de los conocimientos sobre el medio ambiente.
c. Otras funciones: colabora en la formacin del Plan Ambiental (decreto 266/95) y organiza el Sub-comit
comunitario del Ente Provincial del Agua y del Saneamiento (E.P.A.S., Decreto 911/95). Asimismo se destaca
la convocatoria realizada por el Consejo a audiencias pblicas para temas ambientales de inters general, como
por ejemplo, la efectuada con motivo de la reforma de la Constitucin Nacional promoviendo la inclusin de
una clusula ambiental y que cont con la participacin de los representantes de todos los partidos polticos.
E) La proteccin jurisdiccional de los intereses difusos (ttulo IV)
a) El derecho a un ambiente sano y equilibrado
El derecho de todo habitante a un ambiente sano y equilibrado apto para el desarrollo humano es un derecho
natural humano protegido, reconocido expresamente en la reciente reforma de la Constitucin Nacional en el
artculo 41. Sin embargo, an antes, la doctrina y la jurisprudencia lo consideraban entre los derechos no
enumerados de la Constitucin Nacional, de ah que la ley N 5961 tambin dispusiera su reconocimiento y
garanta.
As, el artculo 5 inciso e) expresa que "Los habitantes de la Provincia de Mendoza tienen derecho a gozar
de un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado" (art. 5 inciso e).
Pero la verdadera importancia de este derecho y la instrumentacin procesal de su defensa reside en que los
intereses relacionados con la preservacin del ambiente se caracterizan por pertenecer a una pluralidad
indeterminada de sujetos. Por eso son llamados difusos, porque aparecen "fragmentados" a veces en cientos,
miles o millones de pseudo-legitimados activos, los que a la par gozan de una "difusa" actitud para activar el
engranaje de la justicia (7).
Esta caracterstica hizo que aparecieran como fcilmente vulnerables, ya que la concepcin jurdica clsica
exiga a los interesados una lesin concreta, individual a su patrimonio personal. Solucin jurdica anquilosada
en la famosa triloga de Jellinek del derecho subjetivo, el inters legtimo y el inters simple (8).
Posicin que obstaculizaba el logro de la justicia, al no comprender la magnitud de los intereses
perjudicados y las consecuencias negativas para la comunidad que produce el dao ambiental.
b) El amparo ambiental en Mendoza
Es la accin de amparo la que, a partir de casos resonantes como el de las toninas o el de la Laguna de
Llancanelo, se constituy en la va operativa destinada a realizar la defensa del derecho humano a un ambiente
sano y equilibrado. Esta accin, por su celeridad y eficacia, es el instrumento ms adecuado para la defensa del
ambiente. La Constitucin Nacional en su artculo 43 consagra esta va procesal de defensa del ambiente para
todos los habitantes de la Nacin.
La reglamentacin procesal del amparo ambiental reconocido por la Constitucin Nacional corresponde a
cada provincia, con sujecin a las condiciones mnimas establecidas por la Carta Magna. Por lo que en Mendoza
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deber estarse a la reglamentacin contenida en la Ley General del Ambiente incorporando los requisitos
constitucionales del amparo ambiental.
e) La proteccin de la calidad de vida
El derecho ambiental no agota su funcin con el aseguramiento de las condiciones esenciales para el
mantenimiento de la vida (de la existencia), sino que tambin se preocupa del bienestar subjetivo del hombre(la
calidad o el modo de ser de esa existencia) (9).
En este sentido, la ley 5961 en lo concerniente a la accin judicial contiene un concepto amplio, brindando
proteccin a los bienes culturales, histricos, paisajsticos, artsticos, estticos, urbansticos, arquitectnicos y de
todos aquellos otros necesarios para salvaguardar la calidad de vida social (artculo 16 incisos a) y b).
d) Legitimacin
Legitima activamente para interponerlo a las autoridades provinciales o municipales (sta es una ampliacin
notable respecto de los legitimados por la Constitucin Nacional), al Fiscal de Estado y a las agrupaciones
privadas, legalmente reconocidas, constituidas para la defensa de los intereses colectivos (art. 20).
Debe incorporarse por imperio de la Constitucin Nacional al afectado. Sobre los alcances de quienes deben
ser considerados afectados existe una divisin doctrinaria. Una posicin entiende que lo es tan slo el que puede
invocar un dao diferenciado, esto es, un agravio concreto (10), otra posicin entiende que en virtud de que
todos los habitantes tienen el deber de preservar el ambiente existe un correlativo derecho de todos para estar
legitimado en su defensa (11) Finalmente, una posicin intermedia, entiende que es una accin de clase y que
debe el afectado acreditar pertenecer al grupo o sector que puede ver actual o potencialmente vulnerado su
derecho al medio ambiente (12). Parece ser esta ltima la interpretacin aplicable a la norma mendocina, ya que
luego de mencionar los bienes protegidos expresa "y otros bienes vinculados al resguardo de la calidad de vida
de grupos o categoras de personas (Art. 18 'in fine')".
Las organizaciones no gubernamentales deben, adems, tener una antigedad no menor a un ao y ser
adecuadamente representativas del grupo o categora de interesados. Su legitimacin legal no hace ms que,
reconocer y ordenar el protagonismo comunitario en la defensa del ambiente. Aqu la ley se ajusta al proyecto
de los Doctores Augusto Morello y Gabriel Stiglitz (13). La Constitucin Nacional exige el requisito del registro
no previstos en la legislacin mendocina anterior. No obstante entiendo que hasta tanto no se reglamente no
puede ser considerado como condicin de admisibilidad de esta accin.
Como ya se expres, la aplicacin del principio del orden pblico inspira las disposiciones que establecen
que en caso de denegarse la legitimacin del accionante por el juez, ste puede ordenar el impulso por el
Ministerio Publico cuando resulte verosmil la existencia de la agresin al ambiente (art. 22), la inclusin de la
medida cautelar innovativa, en virtud de la cual el juez puede ordenar de oficio o a pedido del accionante las
medidas que sean necesarias o convenientes para hacer cesar los perjuicios o el peligro de dao al ambiente,
pudiendo fijar o no contracautela a cargo del accionante (art. 21).
e) El rol del Fiscal de Estado. La denuncia ambiental
Con respecto al Fiscal de Estado, encargado de defender el patrimonio del fisco (art. 177, Constitucin de
Mendoza), la ley adopta una interpretacin actualizada de su rol institucional. As, Bernardo Krause (14) sostiene
que "El medio ambiente es un bien para la complacencia comn convirtindose transitivamente en un bien
pblico del Estado". Es decir, en el Estado mendocino el Fiscal de Estado cumple en materia ambiental la
funcin de Defensor del Pueblo al concederle el ejercicio de las acciones para la defensa jurisdiccional del
ambiente. La ley seala que le corresponde esa funcin "en especial".
Pero su intervencin ms caracterstica es la originada en la Denuncia Ambiental. Las personas
individualmente consideradas, revistan o no el carcter de afectadas, pueden movilizar este instrumento procesal
a travs de la Denuncia ambiental ante el Fiscal de Estado. A tal fin, deben presentarse ante este funcionario,
quien previa evaluacin ambiental del Ministerio de Ambiente, debe interponer, si corresponde, la accin de
amparo ambiental en un plazo mximo de diez das (arts. 23 y siguientes).
f) Las modalidades para accionar
Para el Derecho ambiental la entidad del dao tiene caractersticas particulares que exigen una adecuacin
de los principios generales de la responsabilidad civil: la falta de precisin espacial (se afectan intereses difusos)
y de lmite temporal (ya que se compromete el desarrollo futuro por un tiempo indeterminado) exigen una
consideracin menos resarcitoria y ms preventiva del dao. As la posibilidad de agredir el desarrollo no slo
de las generaciones presentes sino de las generaciones futuras impone el principio de la prevencin del dao.
En este sentido, la Ley 5961, en el artculo 17, concede dos acciones:
1- La accin de proteccin para la prevencin de un dao grave e inminente o la cesacin de perjuicios
actuales susceptibles de prolongarse;
2- La accin de reparacin de los daos colectivos para la reposicin de las cosas al estado anterior al
menoscabo.
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g) Conclusin. Valoracin crtica
1- En consecuencia, la poltica ambiental en materia de defensa jurisdiccional del ambiente otorga el ms
amplio acceso a los tribunales de justicia a los ciudadanos como a las organizaciones no gubernamentales.
2- La ley 5961 cuando consagra la proteccin jurisdiccional del ambiente lo hace en el contexto de un
sistema participativo mucho ms amplio, que procura contener y canalizar las pretensiones de los habitantes en
instancias administrativas previas. As, el Consejo Provincial del Ambiente y las audiencias pblicas en los
procesos de Evaluacin de Impacto Ambiental canalizan estas expresiones.
3- De esta forma se generan oportunidades recprocas para las autoridades y para los afectados antes de
requerir la intervencin jurisdiccional. Para las autoridades, esta oportunidad se refleja en la posibilidad de
revisar las decisiones o de adaptarlas al inters general. Para el afectado, en la medida que le permite conocer
cabalmente el alcance de los proyectos y de las medidas correctivas o de mitigacin previstas.
4- Para completar este modelo se facilita al ciudadano la posibilidad de provocar la intervencin del rgano
jurisdiccional mediante la Denuncia ambiental ante el Fiscal de Estado, a travs de la cual este funcionario debe
asumir la defensa jurisdiccional del ambiente. De hecho el procedimiento preparatorio que debe realizarse para
considerar si corresponde la interposicin de la accin por parte del Fiscal de Estado supone una oportunidad de
correccin para la autoridad requerida. Esta es la va ms usada por los ciudadanos mendocinos.
5- Sin embargo, mientras el Fiscal de Estado confundi su rol con el del Asesor de Gobierno, esto es, actu
sin la debida independencia del Poder Ejecutivo en el ejercicio de sus funciones, el cumplimiento del rol de
Defensor del Pueblo atribuido por la Ley N 5961 se vio empaado. Tngase presente que en la provincia de
Mendoza este es un rgano constitucional extrapoderes, cuyo titular es designado por el Poder Ejecutivo con
acuerdo del Senado y que slo puede ser removido por juicio poltico. La nueva administracin provincial
iniciada en el ao 1995 design a un profesional de prestigio que est actuando con la debida independencia lo
que permitir evaluar el alcance de su responsabilidad ante el ambiente y el acierto de la Ley N 5961 de haberle
atribuido esa funcin.
6- Quizs el aspecto que debilita el ejercicio directo por la poblacin de las acciones de defensa del
ambiente esta representado por el escaso grado de preparacin en materia institucional ambiental por parte de
las organizaciones no gubernamentales, que en nuestra provincia todava no alcanza un nivel adecuado que
permita identificarlas ante la comunidad como una instancia social de defensa del ambiente.
7- Tambin conspiran con el ejercicio del control jurisdiccional la dificultad que tienen los ciudadanos de
lograr un asesoramiento jurdico independiente, de fcil acceso y especializado. Estructuralmente esta
deficiencia surge de la formacin profesional jurdica, que en materia ambiental no ha alcanzado el debido
tratamiento. En efecto, no obstante que existen dos carreras de abogaca en la provincia ninguna incluye la
materia ambiental con la autonoma ni el grado de desarrollo que merece.
8- La consecuencia de sto es que el sistema judicial no brinda una asistencia especializada para viabilizar el
inters ciudadano en el ejercicio de las acciones de preservacin del ambient.
F) La evaluacin del impacto ambiental (ttulo V)
a) Antecedentes
La Evaluacin del Impacto Ambiental (EIA), tiene una dimensin poltica trascendente al constituir un
elemento democratizador y preventivo del proceso de formacin de la decisin poltica. Es definido por la
misma ley provincial como el procedimiento administrativo destinado a identificar e interpretar, as como a
prevenir, las consecuencias o efectos que proyectos pblicos o privados, pueden causar en el ambiente (art. 26,
Ley 5961). "Lejos de ser un freno al desarrollo, supone y garantiza una visin ms completa e integrada de las
acciones sobre el ambiente y una mayor responsabilidad social en los proyectos". Su finalidad es prevenir en sus
orgenes las causas del deterioro ambiental, a fin de evitar ulteriores y ms costosas polticas de reparacin o
restauracin (15).
b) Autoridades competentes
El procedimiento de Evaluacin de Impacto Ambiental en la Provincia de Mendoza se impone tanto a
proyectos pblicos como privados, sin conceder entonces ningn privilegio a la Administracin Pblica. La ley
5961 distribuye la competencia para entender en el procedimiento respectivo y emitir la Declaracin de Impacto
Ambiental entre el Ministerio de Ambiente y los municipios, segn sea la clasificacin del proyecto a evaluar.
En efecto, la ley trae un Anexo que clasifica los proyectos en dos subgrupos. En el primer subgrupo, enumera
los proyectos cuya incidencia ambiental trasciende la rbita municipal y que son atribuidos a la autoridad
ambiental provincial, esto es, al Ministerio de Ambiente. Por ejemplo, integran este grupo de proyectos, entre
otros, la construccin de embalses, presas y diques; de rutas y autopistas; la extraccin minera a cielo abierto; la
conduccin y tratamiento de aguas; el emplazamiento de centros tursticos o deportivos en alta montaa, la
localizacin de parques industriales, etctera.
En el segundo subgrupo, la ley enumera los proyectos que son de competencia de la autoridad municipal a
travs de su Departamento Ejecutivo municipal. Menciona la ley, entre otros, a los nuevos barrios, cementerios,
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intervenciones edilicias, emplazamiento de centros tursticos, deportivos y balnearios, etctera; pero esta
enumeracin no es cerrada, ya que la ley aclara que los municipios pueden incorporar otros proyectos, En
consecuencia, el trmite de los proyectos de competencia municipal debe ser implementado por el propio
municipio, ajustado a la ley N 5.961, como ya lo ha hecho la municipalidad de Maip. As, al otorgarse tan
importante y extensa competencia al municipio, se logra la inmediatez entre el problema ambiental y la
autoridad responsable de resolverlo.
c) Las etapas del procedimiento
Tiene cuatro etapas esenciales: 1) la presentacin del estudio ambiental que la ley denomina:
"Manifestacin General de Impacto Ambiental" (sigue la denominacin de la ley mejicana del ao 1988) y que
es responsabilidad del proponente del proyecto; 2) el "Dictamen Tcnico" producido por una entidad
independiente a la autoridad de aplicacin; 3) la "Audiencia Publica" de los potenciales afectados del proyecto,
como de las organizaciones no gubernamentales e interesados en general; y 4) la "Declaracin de Impacto
Ambiental" (DIA), que es la resolucin de la autoridad (Ministerio o municipio, segn sea la clasificacin del
proyecto) que determina la conveniencia o no de realizar el proyecto y, en su caso, las condiciones a la que
deber sujetarse. Cada una de estas etapas, a su vez, genera una actividad complementaria destinada a
perfeccionar el procedimiento. Pero, por su importancia, la segunda y tercera merecen una explicacin
adicional.
En efecto, la ley establece que la Declaracin de Impacto Ambiental (DIA) sin Audiencia Pblica ni
Dictamen Tcnico es nula. Con respecto a la participacin pblica, el profesor espaol Ramn Martn Mateo
(16) la califica como la fase ms importante del procedimiento de EIA, ya que integra al proceso de toma de
decisin las opiniones y puntos de vista de los eventuales afectados y dems interesados. La audiencia debe ser
convocada mediante edictos (dos) que se publican en los diarios de circulacin masiva. Este derecho a participar
es garantizado con un sistema de "informacin pblica" sobre el proyecto: as el proponente esta obligado a
publicar por medio de la prensa y a su costo una sntesis de la Manifestacin de Impacto Ambiental, asimismo
cualquier interesado puede conocer el estado de las actuaciones administrativa y requerir la informacin
disponible. Se consagra as la 'transparencia informativa". Sin perjuicio de lo expresado, como sostiene Martn
Mateo, esto no quiere decir que "forzosamente deban prevalecer los criterios expresados en la consulta", pues la
autoridad siempre deber dirigir su decisin a la "satisfaccin de intereses colectivos ms amplios que aquellos
que representan intereses puramente egostas". Se comenta ms adelante la resolucin reglamentaria del
procedimiento de Audiencias Pblicas.
El Dictamen Tcnico es otra garanta del procedimiento, ya que debe ser producido por una institucin
independiente a la autoridad de aplicacin que, adems, no haya asesorado al proponente del proyecto.
El procedimiento concluye con la Declaracin de Impacto Ambiental (DIA) que es una resolucin
ministerial o del Departamento Ejecutivo municipal, segn corresponda, que a partir de la consideracin de los
antecedentes producidos durante el procedimiento puede resolver en tres sentidos: 1. Autorizar la realizacin del
proyecto tal como fue presentado; 2. Autorizarlo pero condicionado al cumplimiento de las instrucciones que se
establezcan como resultado de las observaciones tcnicas y de las consultas pblicas; y, 3. Negar la autorizacin
para que se ejecute el proyecto (17).
G) Regulacin especializada de las audiencias pblicas
En el informe del Banco Mundial sobre la Contaminacin Ambiental en la Argentina (1995), en el cual se
exhiben los profundos problemas ambientales de nuestro pas, se destaca, como un ejemplo positivo a seguir, la
inclusin de las audiencias pblicas como acto obligatorio en el proceso de evaluacin del impacto ambiental en
la Provincia de Mendoza.
Las mismas han sido reglamentadas mediante la Resolucin N 109/96 del Ministerio de Ambiente y Obras
Publicas que establece el trmite de las audiencias pblicas sobre temas ambientales. Es decir, si bien es de
aplicacin directa al procedimiento de EIA, tambin es de aplicacin supletoria a toda otra consulta que sobre la
materia ambiental se realice por ese ministerio. Se consagran as las reglas que garantizarn el logro de los
objetivos de la participacin social en defensa del ambiente. Esta resolucin ha tomado en consideracin los
antecedentes de todas las audiencias pblicas celebradas hasta el presente. Asimismo ha tenido presente la
normativa general sobre audiencias pblicas establecida por el Ente Nacional Regulador de la Electricidad que
encomend su elaboracin a un equipo dirigido por los Doctores Agustn Gordillo y Germn Bidart Campos.
Tambin sigue el proyecto, que especficamente sobre la materia ambiental elaboraron los Doctores Daniel
Sabsay y Pedro Tarak (18).
La reglamentacin define a la audiencia pblica como la instancia administrativa a la que debe recurrir el
proponente de un proyecto de obra o actividad sometido a la evaluacin del impacto ambiental para efectuar una
consulta al pblico interesado. Considera que pblico es toda persona fsica o jurdica que invoque un derecho
subjetivo o un inters legtimo o difuso, incluyendo las organizaciones ambientalistas, comunitarias, de
usuarios, como tambin instituciones acadmicas, cientficas o tecnolgicas. Por su parte, reviste para la norma
carcter de interesado toda persona que se crea eventualmente perjudicada o beneficiada por el proyecto en su
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derecho a gozar de un ambiente sano y equilibrado, apto para el desarrollo humano. Sigue en esto el
reconocimiento hecho a todos los habitantes por la Constitucin Nacional en el artculo 41, la reglamentacin
establece que el fin de la audiencia pblica es lograr que la autoridad ambiental a travs de una comunicacin
fluida, ordenada y productiva entre el proponente del proyecto, especialistas y mltiples integrantes del pblico
recepte la informacin, las opiniones u objeciones en torno al proyecto, las que debidamente consideradas
contribuirn a mejorar la calidad de la decisin a adoptar, esto es, el otorgamiento, modificacin o denegacin
de la autorizacin para ejecutar el proyecto. Se precisa que las opiniones no tienen efecto vinculante, es decir,
no obligan a la autoridad, pero sta debe tomarlas en cuenta para emitir la decisin y en caso de que las
desestime debe fundamentar tal actitud.
Se distinguen en la norma claramente dos etapas. La primera se inicia con la convocatoria de la audiencia y
tiene por objeto la preparacin con la debida anticipacin de los aspectos necesarios para el logro de los
objetivos y fines de la misma. La segunda regula la participacin de los distintos interesados durante su
desarrollo.
La convocatoria de la audiencia tiene lugar una vez que el trmite para obtener la Declaracin de Impacto
Ambiental -as se llama la resolucin final- se encuentra con todos los dictmenes y antecedentes exigidos por
la normativa especfica. La difusin de la convocatoria se hace mediante la publicacin de dos avisos en un
diario de amplia circulacin durante treinta das. El contenido del mismo transmite los aspectos esenciales del
proyecto a considerar para que los interesados puedan obtener toda la informacin disponible, facilitando su
participacin. La audiencia pblica, entonces, est precedida de una Etapa Preparatoria en la que se designa a
uno o ms Instructores que tienen la responsabilidad de realizar todos los tramites previos para la eficaz
realizacin de la misma. En esta etapa los interesados deben inscribirse ante el Instructor, como as tambin
proponer la prueba de testigos y peritos. El Instructor tiene la obligacin de mantener la imparcialidad
abstenindose de valorar las pretensiones presentadas.
Finalmente se regula el desarrollo de la audiencia pblica. La misma es presidida por el Ministro de
Ambiente y Obras Pblicas pudiendo delegar esa funcin en el Instructor. Todas las intervenciones son orales.
En el comienzo del acto se debe explicar los objetivos de la convocatoria, las reglas que la rigen y la duracin
de la misma. Luego se invita al proponente del proyecto a realizar un relato del mismo, se explican las
conclusiones de los diferentes dictmenes tcnicos y se enumera las presentaciones con objeciones al proyecto.
Despus de esta actividad comienza la produccin de la prueba testimonial y pericial que se hubiera admitido
por el instructor. Culminada la produccin de la prueba se da comienzo a las expresiones orales del pblico
interesado, comenzando por quienes se hubieran inscripto previamente. Una vez terminadas estas
participaciones, se permiten las expresiones de las personas no inscriptas que deseen tomar la palabra.
Concluidas las intervenciones orales se da por terminada la audiencia. Una copia escrita quedar en mesa de
entradas del ministerio a disposicin de los interesados.
H) Educacin ambiental (ttulo V)
La ley culmina con el tema ms trascendente: la educacin ambiental. Establece que el Poder Ejecutivo, a
travs de los organismos gubernamentales competentes, incluir la educacin ambiental en los planes y
programas de estudio de todos los niveles de la educacin obligatoria y sistemtica de la Provincia de Mendoza.
Los fines de la educacin ambiental son para la ley los siguientes:
a. La enseanza y prctica de las normas de conducta y convivencia, con sus fundamentos ticos y
cientficos, que formen en el educando una conciencia de su responsabilidad frente a su prjimo humano, a los
vegetales o animales; que conduzca a no matar, no destruir, no derrochar -principalmente los recursos naturales
no renovables- y no contaminar;
b. La formacin de ciudadanos conscientes e integrados al medio ambiente total y sus problemas asociados,
mediante la enseanza y aplicacin de los conocimientos adquiridos, la concientizacin de actitudes,
motivaciones y compromiso y el fomento de las aptitudes para trabajar en forma individual y/o colectiva para la
solucin de los problemas actuales y la prevencin de los futuros;
c. Lograr en el educando una clara percepcin de lo que es el medio ambiente, considerado globalmente, y
de la estrecha y permanente interdependencia entre sus dos conjuntos bsicos el medio natural y el medio
cultural;
d. La captacin de los problemas ambientales provocados por causas naturales o derivadas de las actividades
humanas;
e. La asuncin de las responsabilidades relativas a la conservacin, defensa y mejoramiento del medio
ambiente;
f. La apreciacin de la necesidad de una tica del medio ambiente compatible con los objetivos de todas las
actividades que afecten tanto a los recursos naturales como a los asentamientos humanos;
g. El conocimiento cientfico de los procesos naturales que mantienen el equilibrio de los ecosistemas y los
conocimientos especficos acerca de las relaciones fsicas, qumicas, biolgicas, econmicas, socio-culturales y
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polticas que engendra el medio ambiente;
h. La capacitacin de los educadores de todos los niveles.
Asimismo prev que en el Programa de Poltica y Gestin Ambiental que se crea por la ley, el Poder
Ejecutivo precisar la asignacin presupuestaria para la educacin formal y las que garanticen la difusin de las
medidas y normas ambientales.
VI. Otras leyes con instituciones participativas
a) La ley 6044 de reordenamiento Institucional de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento y de
Proteccin de la Calidad del Agua y su marco regulatorio consagrado por decreto 911/95 contiene una
diversidad de normas que incorporan a la participacin ciudadana en la consulta, en el control e incluso en la
gestin de los servicios que la misma regula.
Establece un rgimen de derechos de los usuarios a los que clasifica en actuales y potenciales. El Ente
Regulador debe aprobar un reglamento que contenga las normas regulatorias de los trmites y reclamaciones de
los usuarios, inspirado en los principios de celeridad, economa, sencillez y eficacia de los procedimientos.
Debe tambin organizar un sistema de encuestas pblicas con el objeto de detectar las condiciones de prestacin
de servicios en general y el desempeo de cada uno de los operadores en particular.
Exige a los operadores mantener oficinas para consulta y reclamos de los usuarios.
Crea un Comit Consultor del Ente Provincial del Agua y del Saneamiento integrado por dos subcomits:
uno tcnico y otro comunitario. Este ltimo esta integrado por organizaciones no gubernamentales vinculadas al
sector, a la proteccin de los usuarios, del ambiente y su organizacin corresponde al Consejo Provincial del
Ambiente. Est en funcionamiento.
Establece la Audiencia Pblica cuando sea necesario promover mejoras en el servicio.
Tambin promueve la gestin de los servicios por los propios usuarios en las reas de expansin, y
remanentes, es decir, en aquellas no servidas por ningn operador ni sujeta a un plan de expansin.
Finalmente en la privatizacin de la principal empresa prestataria del servicio, Obras Sanitarias Mendoza
S.A., un porcentaje del capital social ser ofrecido mediante la oferta pblica de las acciones a los usuarios
organizados o no.
b) La ley 6045 de Areas Naturales Protegidas crea un Consejo Asesor en Areas Naturales Protegidas,
integrado por personas fsicas o jurdicas, pblicas o privadas, relacionadas con la temtica, que tendr
funciones de asesoramiento a la Autoridad de Aplicacin (art. 61). No ha sido conformado.
VII. Proyecto de Ley de Guarda Ambientes
Con media sancin de la H. Cmara de Diputados se encuentra un proyecto de ley de iniciativa del Poder
Ejecutivo destinado a generar un cuerpo de Guarda Ambientes. El fundamento del proyecto es captar y
viabilizar el inters social en la defensa del ambiente proporcionando la formacin necesaria para ese fin y los
medios legales para lograrlo. Consiste fundamentalmente en la utilizacin provechosa del voluntariado
ciudadano en la defensa del medio ambiente. Su antecedente son los Inspectores ad honorem de la Direccin de
Recursos Naturales Renovables. Sus funciones tambin sern honorarias. Los guarda ambientes sern de dos
tipos: Educativos e Inspectores. Los primeros tendrn una funcin docente de carcter informal. Los segundos
se constituirn en una vanguardia del control ambiental, estarn investidos de potestad pblica para labrar actas
sobre las infracciones, canalizando una especie de denuncia especializada al servicio de las autoridades
competentes. Debern de realizar cursos anuales de formacin y actualizacin y contar con un cdigo de tica
ambiental.
VIII. Una experiencia participativa en un tema crtico ambiental mendocino
En la poca en que todava no se haba reglamentado el procedimiento de Evaluacin de Impacto Ambiental
(el decreto reglamentario N 2109 fue dictado en noviembre de 1994) las autoridades provinciales decidieron,
no obstante, someter a las normas de la ley 5961 la presentacin de una propuesta de gestin de los residuos de
uranio que la Comisin Nacional de Energa Atmica haba dejado depositado sin tratar en el departamento de
Malarge. En ese contexto se convoc a una audiencia pblica de la que se obtuvo una experiencia valiosa que
sirvi para la preparacin del rgimen actual. Se explica a continuacin sus antecedentes y resultados.
A) La explotacin uranfera en Malarge se puso en marcha en el ao 1954, con una planta piloto con una
capacidad de tratamiento de minerales de uranio nominal de 10 toneladas por da. El tratamiento consista en
separar el cobre del uranio. En 1962 comenz a trabajar en forma continua, procesando 100 toneladas por da.
Esta capacidad se increment en el ao 1976 alcanzando una capacidad de 250 toneladas por da. Las colas del
mineral, sus residuos, se depositaron dentro de dicho complejo, en el terreno natural sin tratamiento. En el ao
1986 se cerraba el Complejo Fabril luego de 32 aos de funcionamiento dejando una pila de 700.000 toneladas
de residuos. Esta Planta esta ubicada a 1000 metros de la Villa del Departamento de Malarge. En el ao 1991,
como consecuencia de la toma de conciencia social, el Ministerio de Medio Ambiente emplaz a la Comisin
Nacional de Energa Atmica a realizar los estudios necesarios para revertir, esta situacin.
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B) Como consecuencia del mismo, en el ao 1993 la Comisin present sus alternativas de gestin a nivel
de ingeniera conceptual. Estas alternativas inicialmente eran dos, pero por sugerencia del Ministerio se
desarrollaron dos ms. Las mismas consistan en: 1) Gestionar los residuos dentro del complejo fabril sin
moverlas; 2) Gestionarlas dentro del complejo pero movindolas; 3) Llevarlas a unos 40 Km. al sur de Malarge
y 4) Trasladarlas y gestionarlas en el complejo fabril Sierra Pintada en San Rafael. Luego de mltiples
reuniones y anlisis con organismos provinciales competentes se perfil a la opcin N 2 como la ms viable.
C) As, se convoc en julio de 1994 a la correspondiente Audiencia Pblica en cumplimiento del
procedimiento de Evaluacin de Impacto Ambiental establecido por la ley 5961, por el Ministerio de Medio
Ambiente, Urbanismo y Vivienda, para someter a "consulta la opcin N 2 de gestin con desplazamiento", en
el H. Concejo Deliberante de la Municipalidad, con la publicacin de los avisos correspondientes. Fue presidida
por el Director de Saneamiento y Control Ambiental del Ministerio de Medio Ambiente y luego de la
presentacin, correspondi la explicacin del proyecto al Ing. Carlos Martn por la Comisin. En su explicacin
sostuvo como ms conveniente la opcin N 2 como consecuencia de aplicar seis factores para evaluar las
distintas alternativas. Estos fueron el impacto a largo plazo, impacto socio institucional, control del
funcionamiento, impacto de los trabajos, costos de los mismos y tiempo de ejecucin. Finalmente fundament la
conveniencia de la opcin N 2.
En el desarrollo posterior participaron funcionarios del gobierno provincial y municipal como miembros de
la comunidad malargina. De lo expresado por los funcionarios provinciales surge un apoyo explcito de stos a
la opcin N 2. Tal actitud fue sealada por los participantes. En efecto, en la intervencin del Sr. Rivero, se
seala que el "pueblo de Malarge est siendo un invitado de piedra a esta situacin y es el pueblo de Malarge
el nico que tiene autoridad para decidir si quiere que esos materiales queden ah o no". Otro miembro de la
comunidad, el Sr. Francheti, sostuvo que: "no veo una auditora del gobierno municipal o provincial que me
garantice que lo que dice la Comisin es verdad". Se dej constancia del peligro que significaba para la napa
fretica que en caso de ascender se contaminara con el contacto con los desechos. Otro miembro de la
comunidad critic que no se expusieran las otras opciones. Luego se aclar que la opcin N 2 no era excluyente
de las otras opciones. Tambin se requiri a la Comisin aclaraciones de trminos, de los riesgos; de
responsabilidades del Estado Nacional. Un vecino expres que "si el poder contaminante supera los 200 aos la
responsabilidad en la decisin nos supera a todos nosotros", agrega que "entonces los que estn involucrados en
la decisin asuman la responsabilidad".
El Diario Los Andes titul en una nota del 10 de julio que: "Tras la audiencia pblica seguirn los
interrogantes".
D) Como evaluacin surge: 1) que los ciudadanos que participaron en la audiencia sealaron el error
cometido por el gobierno que al identificarse con el proyecto sometido a consulta, perdi la oportunidad de
recabar con independencia las observaciones u objeciones al proyecto y as poder tomar la mejor decisin; 2)
que es necesario llegar a la audiencia con el Dictamen Tcnico independiente del proponente del proyecto; 3)
que es necesario aclarar cul es el propsito de una audiencia pblica y sus reglas; 4) que es necesario contar
con un instructor o moderador capacitado y 5) que es necesario realizar una correcta difusin del tema a tratar
en una etapa preparatoria.
Todos estos aspectos han sido salvados en la reglamentacin ya comentada en el presente informe.
E) Respecto al tema concreto, el Ministerio por Resolucin N 74/95 acept la opcin N 2 y emplaz a la
Comisin para presentar la ingeniera de detalle. Esta fue presentada en mayo de 1996 y constituye el desarrollo
del proyecto de gestin con desplazamiento de las colas de mineral de uranio, sobre el cual se deber cumplir en
forma completa con el procedimiento de EIA, tal como esta reglamentado en la actualidad.
IX. El tema en los municipios
La ley 5961 adjudica a los municipios la responsabilidad de cumplir con el procedimiento de Evaluacin del
Impacto Ambiental en las obras municipales que establece en el Anexo punto II. Sin embargo, como esta ley no
es autoejecutiva, requiere para su aplicacin de la instrumentacin por el poder municipal.
El Decreto N 605/95 invit a los municipios de la provincia a adherir al Decreto reglamentario del
procedimiento o a dictar uno similar. nicamente los municipios de Maip y Godoy Cruz han intentado
regularla. Destacndose en la reglamentacin del municipio de Maip -Decreto N 60/95- las disposiciones
concernientes a la Audiencia Pblica, aplicando en lo dems en forma supletoria el Decreto provincial 2109/94.
En relacin con otros instrumentos participativos, la Municipalidad de Godoy Cruz por Ordenanza N
3746/94 cre el Consejo Departamental del Ambiente como organismo asesor del Departamento Ejecutivo y del
Honorable Concejo Deliberante. Se destaca la participacin de organizaciones no gubernamentales, vecinales y
educativas. Por su parte, la Municipalidad de la ciudad de Mendoza por Ordenanza N 3050/91 cre la Banca
del Vecino concediendo a "cualquier persona el derecho de exponer libremente sus ideas y opiniones en temas
inherentes al municipio, ya sea que le afecten personalmente o que considere oportuno para el inters general".
"Todos los ciudadanos que lo peticionen debern ser escuchados, salvo cuando por decisin fundada del
Concejo y adoptada por el voto de las terceras (?) partes de sus miembros se niegue tal derecho".
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Se estima que estos esfuerzos son insuficientes atendiendo a la importancia institucional actual del
municipio. El reconocimiento constitucional de la autonoma del Estado municipal tiene una causa que no debe
desvirtuarse: la relacin de inmediatez con la comunidad. Esta relacin permite que las decisiones sean ms
razonadas, que sean el producto de un mayor consenso, que se conozcan mejor los problemas que aquejan a una
comunidad y que se busquen de manera mancomunada las posibles soluciones. Como autoridad ms cercana al
pueblo, el Estado municipal debe organizarse adecuadamente para que estos objetivos se alcancen, ya que son
los miembros de la comunidad vecinal quienes primero reconocen los problemas ambientales y los padecen.
As, la autonoma municipal se construye promoviendo una activa participacin vecinal.
X. Conclusin. Evaluacin crtica
De lo examinado resulta que la responsabilidad social en la defensa del ambiente es la caracterstica esencial
de la legislacin ambiental mendocina, en particular de la Ley 5961. Responsabilidad que se institucionaliza en
el Consejo Provincial del Ambiente, en las Audiencias Pblicas que establece en el procedimiento de
Evaluacin del Impacto Ambiental, en la legitimacin activa de los ciudadanos y de las organizaciones no
gubernamentales para la interposicin del amparo ambiental, en la Denuncia ambiental ante el Fiscal de Estado.
Por lo que la legislacin ambiental trasciende la rbita del sistema estatal para sustentarse en una alianza
permanente con el sistema social. La consecuencia es la defensa, la sustentabilidad de las condiciones naturales
que sustentan el desarrollo social.
Sin embargo, a nivel de formulacin de la poltica ambiental esta participacin es insuficiente. La demora en
la elaboracin del Plan y del Informe Ambiental, no obstante su reglamentacin, es demostrativo de la falta de
confianza en la fuerza que la comunidad puede otorgar al diseo y ejecucin de la poltica ambiental. La actual
gestin ministerial ha comprometido cumplir durante este ao con estos instrumentos esenciales.
No hay un sistema de asesoramiento e informacin pblica en cuestiones ambientales, aunque el Poder
Ejecutivo ha comprometido la puesta en funcionamiento de un servicio de informacin ciudadana.
Tampoco se ha evolucionado hacia la consulta pblica de los proyectos de leyes o de reglamentos generales
que puedan tener incidencia ambiental.
Tambin es necesario promover a nivel municipal la aplicacin de los instrumentos participativos de la
poltica ambiental. Se adolece de una falta de contencin institucional de la creciente demanda de participacin
vecinal.
XI. Listado de principales normas provinciales y municipales con mecanismos de participacin social en
materia ambiental
A) Normas provinciales
1- Ley de Preservacin del Ambiente N 5961. Fija como objetivo la orientacin, fomento y desarrollo de
las iniciativas pblicas y privadas que estimulen a la participacin ciudadana en las cuestiones relacionadas con
el ambiente (art. 3 inciso d). A tal fin, establece el Consejo Provincial del Ambiente, la Evaluacin del Impacto
Ambiental incluyendo como etapa obligatoria la realizacin de una audiencia pblica, la proteccin
jurisdiccional de los intereses difusos y la denuncia ambiental. Otorga al Fiscal de Estado el rol de Defensor del
Pueblo. Dispone la obligatoriedad de difundir el Informe Ambiental.
2- Decreto provincial N 2109/94. Reglamenta el procedimiento de Evaluacin del Impacto Ambiental.
Consagra el principio de transparencia informativa y constituye la primera reglamentacin de las audiencias
pblicas.
3- Resolucin MAyOP N 109/96. Establece el rgimen especializado de las audiencias pblicas en el
procedimiento de evaluacin del impacto ambiental y es de aplicacin supletoria para toda consulta pblica
sobre temas ambientales.
4- Decreto provincial N 266/95 reglamenta el procedimiento de elaboracin del Plan y del Informe
Ambiental. Sujeta sus etapas al consenso social en el mbito del Consejo Provincial del Ambiente.
5- Decreto provincial N 605/95. Invita a los municipios a dictar la reglamentacin del procedimiento de
EIA o a adherir al decreto 2109/94.
6- Reglamento Interno del Consejo Provincial del Ambiente. Establece su organizacin y funcionamiento.
7- Reglamento Electoral del Consejo Provincial del Ambiente.
8- Ley 6044 de Ordenamiento de la prestacin de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento y Decreto
Reglamentario 911/95. Consagra la audiencia pblica de los usuarios para el control de la calidad de los
servicios. Crea el Subcomit Asesor Comunitario del ente regulador. Impone el dictado de un reglamento para
la defensa de los usuarios.
9- Ley 6045 de Areas Naturales Protegidas crea un Consejo Asesor en Areas Naturales Protegidas.
10- Constitucin de Mendoza, artculo 187. Otorga a los usuarios de los canales, hijuelas y desages la
facultad de elegir sus autoridades y administrar sus rentas.
Thomson La Ley 12
11- Ley 6405 establece el nuevo rgimen de organizacin y funcionamiento de las Inspecciones de Cauces.
Las Leyes N 5302 y 5664 reglamentan el rgimen electoral.
12- Ley 6366 de Ministerios. Establece que el Ministerio de Ambiente y de Obras Publicas deber
"garantizar la participacin de los ciudadanos y de las organizaciones intermedias, mediante su informacin y
respeto de derecho de iniciativa, propiciando la solucin concertada de diferencias y conflictos" (art. 4, apart.
A, inciso c).
B) Normas municipales
1- Decreto N 60/95 del Departamento Ejecutivo de la Municipalidad de Maip. Instrumenta el
procedimiento de EIA municipal, estableciendo disposiciones especiales sobre la audiencia pblica. 2 109/94.
2- Ordenanza N 3746/94 de la Municipalidad de Godoy Cruz. Crea el Consejo Departamental del Ambiente
como organismo asesor del Departamento Ejecutivo y del Honorable Concejo Deliberante.
3- Ordenanza N 7440/94 de la Municipalidad de Godoy Cruz. Instrumenta el procedimiento de EIA
municipal.
4- Ordenanza N 3050/91 de la Municipalidad de la ciudad de Mendoza. Crea la Banca del Vecino.
(1) "Esto es Mendoza", Direccin de Estadsticas e Investigaciones Econmicas, 1991.
(2) MAGNANI, Csar, "Administracin de las Aguas en la Provincia de Mendoza", 1991, indito.
(3) MAGNANI, Csar, ob. cit..
(4) Jurisprudencia Ambiental, Ministerio de Medio Ambiente, Urbanismo y Vivienda, Programa de
Difusin del Derecho Ambiental, Mendoza, 1991.
(5) CANO, Guillermo, "El orden pblico ambiental", La Ley, 1979-A, 224.
(6) Nuevas tecnologas y Derecho ambiental, en Revista del Derecho Industrial, ao 14, mayo agosto 1992,
N 41, Depalma, p. 400.
(7) MORELLO, Augusto; HITTERS, Juan y BERIZONCE, Roberto, "La defensa de los intereses difusos",
JA, 1982-IV-700.
(8) LOPEZ ALFONSIN, Marcelo, "El amparo colectivo y la tutela jurisdiccional del medio ambiente",
Revista El Derecho del 11/2/93.
(9) ESER, Albin, "Derecho ecolgico", Revista del derecho pblico, ao XI, vols. III y IV, 1985.
(10) BARRA, Rodolfo, La Ley, 1994-E 1087.
(11) CANO, Guillermo, La Ley, 1983-D, 568.
(12) QUIROGA LAVIE, Humberto, Revista La Ley del 18 de marzo de 1996.
(13) Hacia un ordenamiento de la tutela jurisdiccional de los intereses difusos, Jurisprudencia Argentina,
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(14) El Fiscal de Estado y el Patrimonio ambiental, JA-1988-I- 786.
(15) NIETO NUEZ, Silveiro, "La Ley del Solar Comn", Colex, Madrid, 1993, p. 163.
(16) MARTIN MATEO, Ramn, "Tratado de Derecho Ambiental", vol. 1, Trivium, Madrid, 1992, pgs.
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(17) Ampliar en RODRIGUEZ SALAS, Aldo, "La Evaluacin del Impacto Ambiental en la Provincia de
Mendoza", Revista La Ley, suplemento de Derecho Ambiental, 12 de diciembre de 1995.
(18) "La Participacin Vecinal y la Gestin del Medio Ambiente", Farn, Bs. As., 1995.
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