ACCESO Y PARTICIPACIN: POLTICAS ACTIVAS, CONDICIONAMIENTOS DE LOS LICENCIATARIOS DOMINANTES Y EL DESAFIO DIGITAL

Diego ROSSI 1 Marzo 2012 Introduccin

El movimiento poltico y acadmico al cual aportaron los estudios de la sociopoltica de las comunicaciones a partir de mediados de la dcada de 1970, se nutri de investigaciones que buscaban precisar indicadores para determinar el estado de la democratizacin de la comunicacin dentro de un pas determinado. Acceso y participacin fueron conceptos acuados para promover un observatorio activo y crtico de las polticas pblicas, y su utilizacin evolucion no siempre en paralelo con la sistematizacin de Polticas Nacionales de Comunicacin contenidistas. Se propone una necesaria actualizacin de las formulaciones de acceso, atento al desarrollo de prestaciones de servicios digitales y de nuevas regulaciones que garantizarn tras dcadas de inexistentes polticas pblicas al respecto- los niveles bsicos de universalidad del servicio. Tambin para el caso de la participacin relacionada a la comunicacin masiva en Argentina, debemos revisar el impacto del debate, sancin y progresiva implementacin de la Ley 26.522 de Servicios de Comunicacin Audiovisual, dentro de un escenario latinoamericano que reaviva expectativas de inclusin de colectivos sociales. La reformulacin del marco normativo se conjug con un destacable y apasionado debate pblico sobre la relacin del Estado, la sociedad, sus organizaciones y los actores del audiovisual, que no ha tenido antecedentes en cuanto a la repercusin social de esta cuestin, transversal en diversas esferas de la arena poltica nacional. Detrs de maniqueos reduccionismos Gobierno vs. Multimedios

Este trabajo actualiza Acceso y participacin en e l nuevo siglo. Limitaciones de la poltica, condicionamientos de los conglomerados, producido en marzo de 2006, como complemento de tericos de la ctedra de Polticas y Planificacin de la Comunicacin, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires.

han operado y lo seguirn haciendo, fuertes tensiones de intereses de actores sociales y grupos econmicos (tanto los licenciatarios incumbentes 2 y productoras concentrados de contenidos quienes perdieron fuertes mecanismos legales de obturacin de entrada de competencia no deseada-, como de los potenciales actores o inversores entrantes complicados por apelaciones judiciales, demoras de implementacin de la Ley y ciertos requisitos en la reglamentacin, como el valor del pliego para acceder a la posibilidad de obtener una licencia-).

A lo largo del presente trabajo, alertaremos sobre las argumentaciones que basadas en el optimismo difusionista, subsumen las cuestiones ligadas a la participacin como un complemento formal de una estrategia para la maximizacin del acceso tecnolgico. El despliegue de las polticas neoliberales an las que se confundieron con una tercera va pseudoprogresista-, coadyuv a la erosin de las capacidades polticas de los Estados nacionales. La recuperacin de la iniciativa para mayor inclusin de diversidad de emisores y la dinamizacin del mercado audiovisual, genera una agenda que confronta con las polticas y prcticas de entes supranacionales como la Unin Internacional de Telecomunicaciones, la Organizacin Mundial de Comercio o la mercadocrtica Unin Europea. Estas organizaciones en el mejor de los casos intentan disimular sus posicionamientos acordes con los principales conglomerados de cada sector, por cuanto el discurso de maximizacin del acceso como va para terminar con la exclusin social y la marginacin se torna en un inoperante lugar comn en correlato con el proyecto de la Sociedad de la Informacin 3.

Las condiciones demogrficas de la Argentina, sumadas a un histrico desarrollo del sistema de medios audiovisuales y de telecomunicaciones, y a una dbil planificacin pblica, han sido factores que sirvieron de base para sucesivos procesos de concentracin de capitales y de inequidad en el acceso a los servicios 4.

Como incumbentes (del ingls incumbent) se tradujo en la jerga de las telecomunicaciones y el audiovisual a los titulares de licencias establecidos en el mercado local con posicin dominante, o previsiblemente influyentes ante la regulacin de nuevas tecnologas).
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As lo han venido advirtiendo Pasquali, Antonio (2002), Becerra, Martn (2003) y De Charras, Diego (2006) entre otros.
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El Censo de Poblacin realizado en el 2010 indica que el 90% de los argentinos vive en zonas urbanas. Solamente el Area Metropolitana (Capital Federal ms Gran Buenos Aires) concentra aproximadamente el 30% de la poblacin. En cuanto al consumo audiovisual, en ms de tres dcadas no ha variado la cantidad de emisoras de TV abierta, que funcionan en redes con centro de produccin y emisin en Buenos Aires. La Argentina es el pas con mayor penetracin de la Televisin por Cable al hogar de toda Latinoamrica, contando con no menos del 50% de los hogares con un acceso propio, con servicios que tienen en promedio 80 seales en la grilla bsica de programacin. Esta situacin contrasta con la escasa oferta de TV abierta, que se refiere ms adelante.

Los desarrollos de inversiones y tecnologas hacia un modelo de convergencia de servicios entre los tradicionales sectores de la radiodifusin y las telecomunicaciones avanzaron tras la crisis que eclosion en 2001-2002. El ciclo posterior de crecimiento econmico, con los principales actores que se reacomodaron en espacios oligoplicos o monoplicos, llev al desarrollo de redes con mayor ancho de banda y capacidad de trfico conmutado de datos a cargo de las empresas de telecomunicaciones y de los licenciatarios de TV por cable. Sin embargo, las inversiones de estos actores privado-comerciales de la radiodifusin y las telecomunicaciones en las principales ciudades y reas geogrficas con poblacin de solvencia econmica, no han derramado el abaratamiento y la facilidad de acceso pago hacia los sectores populares, a pesar de algunos destacables esfuerzos de cooperativas y pequeos cableros. La oferta de servicios que hibridan contenidos audiovisuales digitalizados en redes de telefona, TV por cable e Internet (triple play), est an condicionada por lmites legales que expresan una fuerte decisin del Gobierno Nacional de marcar los tiempos y formas de su implementacin 5. El decreto 764/00 consagr la figura del licenciatario de servicios de telecomunicaciones como sujeto prestador, a travs una Licencia nica, sin lmite de tiempo, para todos los servicios. La ley 26.053 del ao 2005 ratific que las empresas que contaban con licencias de radiodifusin estaban en condiciones de solicitar la prestacin de los servicios de Internet y telefona, pero tambin marc que las empresas de telecomunicaciones estaban vedadas de obtener una licencia de radiodifusin en caso de que sean empresas extranjeras, filiales o subsidiarias, o sean licenciatarias de servicio pblico. Durante la formulacin y debate de la Ley 26.522 en 2009 se decidi mantener la restriccin de convergencia de servicios (titularidad de licencias de audiovisual) a las empresas de telecomunicaciones, con excepcin a las prestadoras sin fines de lucro, como las cooperativas de provisin de servicios del interior del pas 6. Por esta razn, los principales
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Si se considera el aspecto meramente tcnico, habra en el pas tres sectores cuya estructura de redes troncales le permita ofrecer a priori, servicios convergentes: las redes de telecomunicaciones, de televisin por cable y de electricidad, aunque por diversas razones de inversin y arquitectura de redes, sumadas al marco regulatorio, la competencia por prestacin de estos servicios es muy limitada. En la planificacin de negocios, el triple play permite a las empresas que lo proveen subir el ingreso promedio por abonado (conocido como ARPU, de acuerdo a sus siglas en ingls). La perspectiva de cudruple play es agregarle a la citada combinacin, tambin servicios de telefona mvil. Esta posibilidad se hara realidad en Argentina de adjudicarse licencias al grupo Supercanal (grupo Uno de capitales nacionales), en la subasta convocada para las bandas de 850 Mhz y 1900 Mhz, a la cual se presentaron asimismo los prestadores mviles Claro y Personal, adems de Nextel y la vietnamita Viettel. Ver Revista digital NexTV latam: http://nextvlatam.com/index.php/7-cross-tv/supercanal-wantsto-go-forward-towards-4play-in-argentina/?lang=es, 28/2/2012
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La ley 26.522 contina vedando entonces la prestacin de los servicios de TV por Cable a las licenciatarias de servicio pblico (Artculo 25.d.), aunque a travs del artculo 30 establece una excepcin cuando se tratare de personas de existencia ideal sin fines de lucro, las que podrn ser titulares de licencias de servicios de comunicacin audiovisual.

prestadores de telefona vedados de disponer de una licencia de TV- generaron estrategias paralelas a la normativa para la distribucin de contenidos a travs de desarrollos por Internet y asociacin con empresas del audiovisual. Mientras tanto, el Estado a travs del Programa Argentina Conectada comenz a generar una red mayorista de vnculos de telecomunicaciones que se expandir a todo el pas y concurrir como plataforma de distribucin de la televisin digital terrestre y soporte de la extensin de Internet para todos 7.

Medios y sociedad

Recordemos, siguiendo a Graziano (1986), que para efectuar un anlisis crtico de la situacin del acceso y de la participacin en un entorno comunicacional, es menester haber efectuado previamente un relevamiento del mapa audiovisual y de telecomunicaciones, analizar su relacin con el sistema poltico imperante 8 y las formas de organizacin social que se manifiestan en el contexto nacional y supra-nacional. Tomando el desarrollo conceptual de la segunda mitad de la dcada del 70, partimos de establecer al acceso y a la participacin como indicadores fundamentales del grado de democratizacin de los medios 9, y de su nivel de articulacin con la poblacin. El germen de ambos conceptos se encuentra presente en la Declaracin Universal de los Derechos del Hombre (art. 19) aprobada por las Naciones Unidas en 1948. Las definiciones elaboradas en un encuentro de la UNESCO en Belgrado en 1977, clasifican al acceso en dos niveles: a) el de la eleccin del material, y b) el de la retroaccin. La participacin, por su parte, puede analizarse segn tres niveles: a) la intervencin de la poblacin en la produccin de los mensajes, b) la intervencin en la toma de decisiones, y c) la contribucin para la formulacin de planes y polticas de comunicacin masiva
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Ms informacin en http://www.argentinaconectada.gob.ar.

Una aclaracin terminolgica: de acuerdo con Aguilar Villanueva (1984) entendemos por sistema poltico al "conjunto articulado de relaciones de poder existentes en una sociedad estatalizada, que estn en el origen de la institucionalizacin jurdica del poder, y que hacen normal y pblicamente referencia a lo jurdico para ratificar su correlacin de fuerzas favorable".
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La democratizacin de la comunicacin definida como "el proceso mediante el cual 1) el individuo pasa a ser un elemento activo y no un simple objeto de la comunicacin; 2) aumenta constantemente la variedad de los mensajes intercambiados; 3) aumenta tambin el grado y la calidad de la representacin social en la comunicacin". En Mac Bride, S. y otros (1987; p. 289).
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Acces, Participation and Self-management, informe del encuentro organizado por la UNESCO en

De esta manera, se establece un escalonamiento progresivo en las posibilidades de los ciudadanos para la recepcin y la gestin de los medios de comunicacin masivos (del acceso hacia la participacin, llegando a un nivel ideal de autogestin) para el logro de un pleno derecho a la informacin.

ACCESO
Siguiendo a las definiciones establecidas por la UNESCO, el primer nivel del acceso est dado por la eleccin. En tal sentido, el ideal de acceso se plasmar con la constitucin de una trama de soportes masivos en la que cualquier habitante pueda elegir entre diversas formas de comunicacin. En materia de radiodifusin, el derecho a recibir informacin est en primer instancia contemplado por la maximizacin de cobertura del servicio de radio o TV: que en cualquier punto de un territorio determinado pueda recibirse al menos una seal audiovisual. Histricamente, los medios estatales -con una concepcin de servicio pblico- tomaron para s esta tarea
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. En los pases con modelos de comunicacin masiva basados en la

lgica comercial, el sector privado careci de inters en establecer esta primera forma de acceso: segn su mirada las zonas de bajo poder adquisitivo no tenan razn de ser cubiertas 12. Con la subida al satlite de las seales de radio y de televisin privadas y pblicas (generalizada a principios de los 90 en Amrica Latina), este primer nivel de acceso se concibi como virtualmente cubierto en casi todo el mundo. Sin embargo, atendiendo a las particularidades de las minoras tnicas, y a la poblacin rural dispersa, razones de ndole idiomtica (no todos hablan las lenguas oficiales) y econmica (no todos disponen de pequeas antenas parablicas o equipos necesarios para bajar las seales, si es que stas no estn codificadas), podemos afirmar que an entrado el siglo XXI existan grupos poblacionales excluidos de la posibilidad de recibir radio y TV.

Belgrado en 1977, citado por Oriol Costa, Pere (1986).

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Aunque con superficies relativamente pequeas, los pases europeos han destacado su cumplimiento de este primer nivel de acceso. El Ministro de Transporte, Turismo y Comunicaciones espaol expresaba en un informe de 1994 que "la obligatoriedad de cubrir el 100% de la geografa nacional para garantizar que en cualquier punto de nuestro territorio se pueda contar, por lo menos, con una fuente de informacin y de esparcimiento de carcter nacional, obliga a costes extra a los que no se ve en ningn caso sometido otro medio de comunicacin que desarrolle sus actividades con criterio de empresa privada".
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Por ello, algunos dirigentes del sector privado-comercial se animaban a plantear que el acceso no debera referirse a la maximizacin de la cobertura territorial, sino al aumento del ndice del parque receptor por habitante.

La ley 26.522 de Servicios de Comunicacin Audiovisual (art. 2) establece que el objetivo primordial de estos servicios debe ser la promocin de la diversidad y la universalidad en el acceso y la participacin, implicando igualdad de oportunidades de todos los habitantes de la nacin para acceder a los beneficios de su prestacin. En cuanto a la garanta del primer nivel de acceso, esta obligacin sigue recayendo en el Estado. Tambin concurren a resolver este derecho de acceso, la asignacin a demanda y en forma directa de autorizaciones para emitir a personas de derecho pblico estatal, Universidades Nacionales, pueblos originarios e Iglesia Catlica (art. 37), as como la adjudicacin directa a licenciatarios de derecho privado de emisoras de muy baja potencia en sitios de escasa densidad geogrfica (art. 49). Uno de los objetivos de la implementacin de la Televisin Digital Terrestre (TDT) en pases con primaca de medios privado-comerciales como la Argentina, ha sido resolver definitivamente la deuda pendiente de maximizacin del acceso. El activo rol del Estado nacional se manifiesta en dos aspectos: por un lado su necesario rol en la definicin de la norma de transmisin y en la planificacin del desarrollo industrial de recambio tecnolgico para la emisin y la recepcin de seales digitales
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. Por otra parte, en la emisin de nuevos

contenidos, tambin se est concretando la llegada al todo el pas de seales pblicas no comerciales. La revolucionaria implementacin de la TDT multiplica las opciones a los que no deben ser obligados a pagar para ver ms de uno o dos canales (garanta de acceso a ms diversidad), lo cual modifica un status quo de cuatro dcadas funcional para los canales de TV de cabecera de Capital Federal. En la Argentina, se prev la cobertura con televisin digital de recepcin gratuita emitida por antenas o por va satelital- del 95% del territorio y casi el 100% de la poblacin para el ao 2013.

Una vez conseguida la cobertura total del territorio por alguna emisin de radiodifusin, el segundo paso en la potenciacin del acceso consiste en brindar la mayor cantidad de ofertas diferentes al receptor de los servicios. Esta diversificacin de la oferta meditica fue (y contina siendo) el leit-motiv de los sistemas competitivos basados en lgicas comerciales (modelo norteamericano), lo cual en teora garantizara una amplia variedad del nmero de emisoras o seales de radiodifusin. Sin embargo, pese a las legislaciones

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Debido a la extensin del territorio argentino, la cobertura total de su superficie mediante antenas terrestres Televisin Digital Abierta emitida bajo la norma japonesa ISDB-T- resultara muy costosa. El Estado est instalando antenas en sitios estratgicos que garanticen la llegada de las seales a la mayor cantidad de habitantes posible. Los hogares no alcanzados por la TDA recibirn las seales pblicas directamente desde un satlite, tambin en forma gratuita. Esta modalidad de Televisin Digital Satelital es anunciada como Televisin Directa al Hogar" (TDH). La Argentina usar para la TDH la norma de transmisin europea DVB-S2.

antimonoplicas vigentes en los diversos pases, desde la dcada del 30 se registran tendencias a la concentracin tanto en produccin como en distribucin audiovisual que reducen la variedad de las ofertas. Asimismo, la forma de programacin impuesta por la lgica comercial an disponiendo de cuatro o cinco seales de TV abierta (formas de uso competitiva por una audiencia masiva, o segmentada por capacidad de consumo de los receptores) conlleva limitaciones bastante evidentes para las posibilidades de eleccin del receptor. En el desarrollo histrico del servicio pblico en pases europeos, la diversificacin de la oferta meditica se comenz a materializar con la constitucin de los segundos canales pblicos de TV (al igual que los primeros, de alcance nacional), y posteriormente con el establecimiento de los canales regionales. Cabe aclarar que las formas de programacin complementaria de las emisoras de servicio pblico potenciaron durante aos una mayor oferta temtica al receptor, pese al nmero limitado de los canales utilizados. A partir de la ruptura del monopolio pblico en los distintos pases europeos, el panorama de los canales de difusin audiovisuales se fue complejizando cada vez ms, asemejndose actualmente a los patrones de acceso descriptos para los pases basados en lgicas de inters pblico predominantemente comercial. La transicin hacia la televisin digital en pases europeos permiti incorporar mayores dimensiones hacia el acceso y la disponibilidad de ofertas. Sin embargo, no podra sealarse una evolucin unvoca en virtud de las distintas polticas de implementacin del servicio (canales nacionales, regionales, locales, en algunos casos gratuitos, en otros de pago), y con diversas vicisitudes de implementacin (resultan muy ilustrativas las idas y vueltas del caso espaol) cuya referencia excede el alcance de este trabajo.

Televisin de pago (por cable o satelital): ms variedad de eleccin en reas solventes, menos gratuidad Con el desarrollo de las tecnologas que permitieron la distribucin de programaciones de diversas partes del mundo a travs del satlite, tibiamente durante la dcada de 1980 y en forma acelerada durante los 90, se multiplicaron para el receptor las posibilidades de reci bir distintos medios de comunicacin audiovisual, por medio de la televisin satelital de difusin directa, o bien por los servicios de televisin por cable. Por otra parte, el abaratamiento de los equipos transmisores llev en numerosos pases a un aumento de las estaciones de radio FM y TV abierta de baja potencia, que proveen programaciones ligadas mayormente al mbito local de recepcin. Pero mientras aumentaba la cantidad de emisoras, tambin se consolidaba el pasaje del centro estratgico de la industria cultural, desde la produccin hacia la distribucin. Toda nueva

forma de distribucin masiva de contenidos audiovisuales fue orientada en primer lugar a la demanda solvente (servicios plus arancelados), para luego ir abaratndose y derramar hacia capas inferiores de la pirmide del consumo. En los 90, crecieron formidablemente los costos de los derechos de emisin, aumentando la segmentacin en la oferta meditica, segn las posibilidades de compra de los receptores/consumidores 14. En Argentina, si bien el agigantamiento de la brecha en servicios audiovisuales se patentiz en las provincias del interior del pas (uno o quizs dos canales de TV abierta vs. cincuenta seales o ms en servicios de Televisin por cable o TV satelital con distintos grados de codificacin), no hubo cuestionamientos pblicos ni protestas de grupos organizados. Millones de ciudadanos y ciudadanas asumieron la necesidad de pagar el peaje de inclusin por consumo de la TV por cable o satelital, y se naturaliz esta situacin. Es decir que, con la aparicin de nuevas lgicas y tecnologas de distribucin de contenidos (previos a Internet), el incremento en las posibilidades de acceso no result igualitario, sino que gener mayores brechas en las capacidades de recibir informacin y entretenimiento. El desarrollo de servicios de TV por cable, por ejemplo, se efectu a travs de abonos, que en la actualidad ofrecen distintas opciones a los clientes del servicio abono bsico, abono premium, pay-per view y abonos especiales (adems del posterior doble o triple play con telefona y/o Internet)-.

El mayor conflicto respecto de la disponibilidad de audiovisual para todos surgi y se hizo visible como cuestin de Estado durante la dcada del 90 cuando los acuerdos monoplicos corporativos afectaron en demasa al sagrado derecho de los argentinos de ver en directo a su seleccin de ftbol
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. En 2009, la Ley de Servicios de Comunicacin

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Audiovisual avanz en el concepto de acceso universal a contenidos de inters relevante

estableciendo la elaboracin de un listado anual de acontecimientos deportivos no slo futbolsticos- y contenidos informativos, que ser sometido a audiencia pblica y en cuyo caso se restringe la cesin de derechos de transmisin en exclusividad, resguardando el derecho a la informacin.
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Mayor desarrollo de este tema en Azpillaga P. y otros: 2000, pg. 38.

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Avanzada la relacin comercial y exclusiva entre la Asociacin de Ftbol Argentino (AFA) y la empresa Torneos y Competencias (TyC) el presidente Menem debi intervenir por decreto para liberar de derechos de emisin al menos a los partidos por las eliminatorias y Mundiales de ftbol 1994 y 1998. En el ao 2000, pocos legisladores atinaron a oponerse a la AFA y TyC, ante los derechos adquiridos para la transmisin arancelada en directo de ciertos partidos de las eliminatorias y del Mundial 2002, resignando el ltimo bastin por la igualdad de recepcin (o de consumo), que ya era cotidianamente ignorada en otros rubros por la lgica comercial del sistema de medios masivos en Argentina. Por esta historia de condicionamientos, tuvo una amplia trascendencia la decisin de la Presidenta Cristina Fernndez de Kirchner de invertir (o malgastar, segn la oposicin) en Ftbol para Todos.
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Ley 26.522, captulo VII, arts. 77 al 80.

Respecto al aumento de las ofertas de seales de recepcin gratuita, en Argentina se espera una multiplicacin de opciones luego de ms de tres dcadas sin adjudicacin de nuevas licencias. La progresiva cobertura de la TDA propone un paquete bsico de seales pblicas y privadas cuyos permisos de emisin debern tener criterios transparentes de seleccin y garantizar pluralismo en la diversidad. Asimismo, las seales que pueden sintonizarse en cada localidad irn incorporando a los nuevos licenciatarios surgidos de los llamados a concurso realizados en junio y noviembre de 2011 para 220 seales digitales en todo el pas 17.

Treinta segundos de fama, o la posibilidad de ser publicado Otro nivel ms sofisticado del acceso es la retroaccin: la posibilidad de interaccin entre los productores y receptores de los programas, la intervencin directa del pblico en la transmisin de los programas, y el derecho del pblico a formular comentarios y crticas. Respecto de la interaccin entre los productores y receptores de los programas, y de la intervencin del pblico en la transmisin de los programas, no deberan confundirse estas formas de maximizacin del acceso con el primer nivel de la participacin, especialmente en nuestro pas, donde la muletilla de "programacin participativa" se ha venido aplicando indiscriminadamente a diversas producciones que incluyen a gente "no famosa" en el ter o la pantalla. Si bien los aportes de las teoras comunicacionales basadas en la recepcin indican la existencia de diversas resemantizaciones que haran difcil establecer cul es el rol que juega la "gente comn" dentro de las programaciones de la radiodifusin, podemos sostener que se habla de retroaccin en el acceso cuando la presencia de personas en tribunas, juegos, paneles, entrevistas, es pasiva o est enmarcada dentro de reglas impuestas por el emisor. Definiremos participacin, en cambio, a la presencia activa de personas o representantes de distintos sectores polticos, culturales o sociales, con capacidad de definir reglas, formatos y/o grillas de programacin en medios de comunicacin social de gestin estatal, pblica o privada.

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Resoluciones de la Autoridad Federal de Servicios de Comunicacin Audiovisual de llamado a concurso para licencias de televisin digital abierta a emisoras comerciales y sin fines de lucro N 686/11 y N 1465/11. Otros llamados a concurso para radios comerciales y sin fines de lucro: resoluciones N 1655/11 (FM) y 1926/11 (AM).

El derecho de los individuos a exponer sus puntos de vista en las programaciones de radiodifusin se encuentra reglamentado de diferentes formas de acuerdo a las caractersticas de cada sistema nacional de medios. En los Estados Unidos, por ejemplo, dentro de un sistema de medios competitivo con primaca de la iniciativa privada comercial, el Congreso dispuso desde 1934 la "equalopportunities rule", que establece que en tiempos de campaa electoral una emisora no puede negarse a dar o vender a un candidato un tiempo de antena similar al que ha dado o vendido a otro (se excluye de esta regla a los programas informativos). Entre 1949 y 1987, la FCC organismo de contralor estadounidense- haba establecido para la radiodifusin una "fairness doctrine" o doctrina de lo justo consistente en que los medios dediquen un porcentaje de su programacin a temas controvertidos de inters pblico, con la obligatoriedad de ofrecer distintos puntos de vista sobre los mismos. Esta medida conllevaba una suerte de "derecho a rplica" para los oyentes y espectadores, quienes en caso de ser atacados podan acceder en forma gratuita al mismo medio para contestar. Desde las empresas de broadcasting, y ciertos sectores polticos preferentemente ligados al establishment, se argumentaba sobre un pernicioso efecto congelante en los contenidos por la amenaza de la intervencin gubernamental. Reforzada su oposicin por fallos de la Corte Suprema estadounidense, la fairness doctrine dej de aplicarse, aunque en diversas oportunidades se plantearon iniciativas para reflotarla, en vista de la concentracin de la propiedad de medios y la virtual exclusin de puntos de vista de minoras raciales y culturales 18. Numerosos pases cuentan con emisoras de radio y TV que han dispuesto ombudsman o defensores del pblico, para canalizar la recepcin y el anlisis de los comentarios, quejas, sugerencias y cuestionamientos de personas que se sienten afectadas por los contenidos emitidos. Las corporaciones pblicas de radio y TV canadienses (CBC) o britnicas (BBC), son ejemplos de estas prcticas. Retomando estas tradiciones, la Ley 26.522 argentina incorpor la figura del Defensor del Pblico de Servicios de Comunicacin Audiovisual calidad y mesa de reclamos respectos de lo emitido. La retroaccin asumida como circunstancia obligante para el radiodifusor o el generador de contenidos se encuentra plasmada en las legislaciones que consagran el derecho de rplica o
Para mayor informacin sobre las tradiciones de regulacin de la programacin en Estados Unidos, ver Bertrand, C.: La televisin en Estados Unidos Qu nos puede ensear?, Ed Rialp, Madrid, 1992. Sobre la fairness doctrine, ver The Wisdom Fund: Broadcasting Fairness Doctrine Promised Balanced Coverage, en www.twf.org/News/Y1997/Fairness.html; y Spiceland, David: The Fairness Doctrine, the Chilling Effect and Television Editorials, en http://www.acs.appstate.edu/~spicelnd/fairdoc.htm.
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Tambin existen

emisoras de carcter privado comercial que incorporaron este mecanismo de control de

El Defensor del Pblico (Ley 26.522, art. 20) debe ser designado por el Congreso Nacional segn recomendacin de la Comisin Bicameral de seguimiento (hasta comienzos de 2012, no conformada por falta de designacin de miembros por parte de las minoras parlamentarias).

de respuesta. Si bien el marco legal vara de acuerdo a cada pas que lo haya puesto en vigencia, en general el derecho a rplica prospera cuando se trata de recursos presentados por haberse publicado informaciones inexactas o agraviantes 20.

Acceso y servicio universal: telecomunicaciones, Internet, TV inclusiva Los conceptos de servicio universal y acceso universal orientados a las telecomunicaciones nacieron en los Estados Unidos y fueron adaptados con algunos matices en todo el mundo. Sin embargo, debido al rpido avance de la tecnologa y la reciente proliferacin de nuevos servicios, existen diferencias terminolgicas, asociadas principalmente a los niveles de penetracin de los servicios y al desarrollo econmico de cada pas. El acceso universal consiste en garantizar por medio de la red pblica, la disponibilidad de al menos un servicio bsico de telecomunicaciones en cualquier hogar, y constituye la definicin que ms se ajust a las decisiones de polticas de accesibilidad en los pases en desarrollo, en donde la penetracin telefnica rural ha sido baja y debi garantizarse va telfonos pblicos o locutorios (actualmente, tambin redes inalmbricas o celulares). El concepto de servicio universal es ms obligante para los prestadores, ya que est asociado al nivel y la calidad de servicios accesibles a ser provistos por la red pblica, incluidas prestaciones ms avanzadas que los enlaces que configuran acceso universal. Los primeros parmetros de servicio universal fueron generados por pases con mayores franjas de poblacin con solvencia econmica y un alto nivel de penetracin de los servicios bsicos. As definidos ambos conceptos, se puede considerar al acceso universal como un acercamiento previo y necesario hacia el servicio universal. Desde el punto de vista social, un servicio universal garantiza la comunicacin en pequeas localidades, reduce el aislamiento de las poblaciones, especialmente de aquellas de menores ingresos, y disminuye la migracin a las ciudades. Asimismo, contribuye a una mejor educacin y facilita el acceso de la poblacin de menores recursos a servicios de informacin. Desde una perspectiva econmica, el servicio universal mejora la eficiencia de los mercados regionales y nacionales, pues contribuye a diversificar la estructura productiva de las comunidades y promueve el comercio fuera de ellas. Asimismo, disminuye el gasto en

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El tema no ser desarrollado con mayor profundidad en este trabajo. Si bien Argentina ratific el Pacto de San Jos de Costa Rica -Ley 23.054 de 1984 con jerarqua constitucional a partir de la reforma de 1994-, el derecho a rplica no est reglamentado por ley, y la jurisprudencia no siempre acompa a los litigantes, restringindose en los ltimos fallos a reconocer la accin de amparo ante informaciones inexactas o agraviantes sin extenderlo a la tutela de opiniones o ideas. Entre otros ver Loreti (1995), y Lozano (2012) quien aclara que de no sancionarse una ley al respecto, de hecho se producirn excepcionales rplicas porque en la mayora de los casos, quienes pueden gozar del derecho de respuesta son los mismos actores que, por su poder poltico y/o econmico, ya cuentan con un acceso privilegiado al debate pblico.

comunicaciones de los nuevos abonados y dinamiza al sistema en su conjunto, pues cada vez que un nuevo abonado se integra a la red pblica de telecomunicaciones permite que los dems abonados se comuniquen con l. Ms recientemente, el servicio universal se defini como el derecho de todo ciudadano a acceder al servicio bsico de telecomunicaciones en las mismas condiciones que quienes ya cuentan con l. Los operadores telefnicos deben atender dicha demanda bajo las mismas condiciones de servicios y tarifas, llegndose a establecer plazos para la instalacin de lneas en zonas remotas (cobertura geogrfica), y a proporcionar servicios de telecomunicaciones econmicamente accesibles a los usuarios de bajos ingresos ( dimensin de equidad distributiva). Tambin se estipula que el servicio sea fsica y econmicamente accesible a los usuarios minusvlidos o discapacitados fsicos (dimensin de igualdad material fsica). Por lo tanto, el concepto de servicio universal, est basado en tres dimensiones (equidad distributiva, cobertura geogrfica e igualdad material fsica) y el nfasis relativo que se asigne a cada una de ellas define la orientacin de la poltica de telecomunicaciones en cada pas. La definicin ms corriente a nivel internacional referencia al servicio universal como el acceso de todos los ciudadanos a la red inteligente y a un paquete de servicios esenciales que incluyen servicios digitales de voz, emergencias, informacin pblica, llamadas de larga distancia subsidiadas para personas con bajos ingresos, tarifas de precio razonables, y conectividad preferencial para entidades educativas y bibliotecas
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. En

varios pases, se incorpor a la prestacin de conexiones a Internet como factor integrante del servicio universal (primero Finlandia y luego Espaa en 2011 garantizaron un piso de banda ancha de 1 Mb). En Argentina, el Plan de Liberalizacin de las Telecomunicaciones, presentado por la Secretara de Comunicaciones de la Nacin en 1998 prevea la prestacin de servicio universal con acceso social equitativo (bibliotecas y escuelas, telemedicina para hospitales pblicos, telfonos pblicos y semipblicos en reas rurales y barrios pobres y comunicaciones especiales para discapacitados, financiados por la industria de las telecomunicaciones). Esta declaracin de principios se repiti con el decreto 764 del ao 2000, en el marco de la desmonopolizacin y liberalizacin de los servicios. De acuerdo a la norma, la Secretara de Comunicaciones, deba constituir un fondo solidario universal (FSU) integrado por el 1% de la facturacin de todas las telefnicas prestadoras de servicios para subsidiar el funcionamiento de redes en reas de baja

21

Ver: Connecting the Globe: A regulators guide to building a global information community, FCC, Estados Unidos, 1999, en http://www.fcc.gov/connectglobe. Tambin: Acceso Universal en Latinoamrica: Situacin y desafos, UIT, Ginebra, 2006, en http://www.itu.int/ITU-D/ict/statistics/material/Acceso_universal_2006.pdf En Argentina, ver Decreto 558/2008, Reglamento General del Servicio Universal (sustitucin del anexo III Decreto 764/2000, y normas complementarias.

densidad poblacional o no rentables. Las telefnicas ya existentes solicitaban incrementar los subsidios de este fondo, sin considerar el valor de la capilaridad (abonados marginales en trminos econmicos -jubilados, pobres, rurales-), que enriqueceran la red por su nmero y permitiran contar con ms trfico, aunque sea por llamadas entrantes. Demostrando la capacidad de presin del sector telecomunicaciones (an con pujas internas por costos y beneficios por la aplicacin de FSU) y/o la incapacidad de asumir el cumplimiento de la ley por parte del estado regulador, el FSU no se implement hasta el ao 2010, con la constitucin del Fideicomiso previsto diez aos antes. An hoy en nuestro pas, mientras en las grandes ciudades con densidad de poblacin y demanda de servicios se desarrollan distintas alternativas de banda ancha para servicios en convergencia, en algunas zonas del interior del pas, por caso, se dificulta la prestacin de conexiones a Internet de banda ancha. La disparidad en la disponibilidad de acceso o servicio razonable ha ido evolucionando al paso que marcaron los proveedores, junto a los distorsivos atajos de la explosin del consumo de telefona celular (tngase en cuenta que los usos del telfono troc la lgica del hogar, por la del cliente individual que porta la lnea, multiplicando las cuentas de las telefnicas) 22. La instrumentacin del Fondo de Servicio Universal se est encaminando tras ms de una dcada de su anuncio: se convoc en 2011 a sendas licitaciones para proveer Acceso a Internet de Banda Ancha y Control de Contenidos a 5.192 Establecimientos Educativos, y acceso a Internet de Banda Ancha a 710 Bibliotecas Populares.

22

El decreto 764/00 estableca que las reas no rentables, donde ningn operador quiera prestar el servicio, seran licitadas entre todas las empresas y adjudicadas a la que pida el subsidio ms bajo. Durante aos, al no haber Fondo de Servicio Universal, no hubo subsidios... por ende no hubo parmetros para la inversin de telefona fija en reas no rentables. Mientras tanto, la telefona celular avanz en cobertura, resolviendo el tema. Un informe de 2006 indicaba que universalizar las comunicaciones es un excelente negocio para el grupo Telefnica a travs de Movistar, y para Telecom a travs de Personal. Los celulares muestran enormes ventajas en cuanto a rentabilidad: a diferencia de la telefona fija, son individuales y no residenciales, requieren una menor inversin en expansin y mantenimiento y, por sobre todas las cosas, el precio de la telefona mvil est desregulado. El pulso promedio de un celular resulta hasta diez veces ms caro que el de telefona fija. Luego de llegar a un acuerdo con el gobierno nacional, Mario Vzquez, presidente de Telefnica de Argentina, anunciaba nuevas inversiones por 1000 millones de pesos repartidos en mitades entre telefona mvil y banda ancha. No haba ni una palabra destinada a expandir la red de telefona fija. Simonetti, Federico: Tir una lnea publicado en diario Pgina 12, Buenos Aires, 9/4/2006. En http://www.pagina12.com.ar/diario/suplementos/cash/17-2371-2006-04-09.html. Segn la propia Comisin Nacional de Comunicaciones, la cantidad de lneas de telefona fija en servicio se ameset en aproximadamente 9 millones, mientras que a fines de 2011 habra no menos de 45 millones de telfonos celulares en servicio. Ver: http://www.cnc.gov.ar

Para brindar Internet para todos y garantizar la llegada federal de la televisin digital, el estado est desarrollando el ya mencionado Programa Argentina Conectada 23.

En los servicios audiovisuales, los tres principios de servicios universal explicitados para las telecomunicaciones estn asimilndose en la Argentina: a) la cobertura geogrfica, a partir de la implementacin de la TDT y TDH, ms los concursos de nuevas frecuencias; b) la equidad distributiva, a partir del reequilibrio de ofertas de TV abierta gratuita en el interior del pas y del previsto abono social 24; y c) la dimensin de igualdad material fsica, incluida en la Ley25 para brindar igualdad de oportunidades de recepcin a personas con discapacidades sensoriales, adultos mayores y otras personas con dificultades, a travs de la incorporacin de subtitulado oculto (closed caption), lenguaje de seas y audio descripcin, en las emisiones de televisin abierta y la seal local de produccin propia de los sistemas de cable.

PARTICIPACIN

En cuanto a la participacin, considerando las actuales concepciones de la representacin poltica con las prcticas ms o menos globalizadas de la democracia liberal, precisaremos definiciones que permitan mensurar los avances o retrocesos que se dieron en las formas de tomar decisiones sobre los contenidos transmitidos, las articulaciones de los sistemas de comunicacin masiva, y las bases argumentales de legitimacin de estas decisiones.

Recordemos los tres niveles de participacin definidos por la UNESCO: a) la intervencin de la poblacin en la produccin de los mensajes, b) la intervencin en la toma de decisiones, y c) la contribucin para formular planes y polticas de comunicacin masiva.

23

El Presupuesto de Gastos y Recursos de la Administracin Nacional 2012 (Ley 26728 art. 24), consigna que Los recursos obtenidos por la subasta del espectro radioelctrico sern afectados especficamente al mejoramiento e instalacin de nuevas redes de telecomunicaciones en el marco de los planes nacionales Argentina Conectada y Conectar Igualdad.com.ar y al desarrollo de los Sistemas Argentinos de Televisin Digital Terrestre y de Televisin Digital Directa al Hogar.
24

Ley 26.522, artculo 73: los prestadores de servicios de radiodifusin por suscripcin a ttulo oneroso debern disponer de un abono social implementado de acuerdo a las condiciones que fije la reglamentacin , previa audiencia pblica () la oferta de seales deber ser ofrecida a todos los prestadores a precio de mercado y en las mismas condiciones en todo el pas.
25

Ley 26.522, art. 66.

Entendemos que para una aplicacin acabada del concepto de participacin, deben tenerse en cuenta las formas de representacin presentes en el sistema poltico de la comunidad estudiada, las cuales -dentro de las sociedades occidentales contemporneaspueden ser agrupadas en al menos tres vertientes: * la delegacin de la voluntad poltica de los votantes dentro de un sistema de democracia representativa (partidos polticos), * la intervencin de los ciudadanos en organizaciones de distintos sectores de la sociedad civil (trabajadores, movimientos sociales, asociaciones vecinales de fomento, deportivas o culturales, oyentes y televidentes, otras ONGs, grupos de accin pblica globalizados o vinculados por Internet, etc.), o * la concurrencia de las personas a un mercado de la informacin y a una arena poltica, mensurable a travs del consumo y los sondeos de opinin pblica (oyentes, televidentes, etc. con un mnimo nivel de organizacin). Las dos primeras vertientes son sealadas por Moulin (1984) como necesarias para "vincular a la democracia con la construccin de una alternativa hegemnica". "Se hace necesario considerar a la democracia, en cuanto es organizacin social de la libertad poltica y de la soberana popular, como un campo de constitucin de sujetos mltiples". Extrapolando este pensamiento a la situacin meditica, podemos afirmar que si se promueve la intervencin de distintos sectores de la sociedad civil en los medios de radiodifusin, estaremos ms cerca de una "multiplicidad que permite la manifestacin de la totalidad de los conflictos, expresiones de masas y universos culturales que pueblan la sociedad" (Moulin: 1984). Pero en la prctica comunicacional de los pases basados en la economa de mercado, la tercer vertiente ha sido potenciada como forma de interpretacin de intereses y voluntades reconstruyendo colectivos sociales. Si el pensamiento liberal efecta, al decir de Roncagliolo (1983), una "doble reduccin de la democracia a la poltica y de sta al sufragio" para despolitizar conceptualmente a la sociedad civil, la economa y a los hombres concretos; en el campo de las comunicaciones la reduccin se lleva a cabo con la instalacin de la "democracia del consumo" y la "democracia de la informacin". As, el aumento de las posibilidades de acceso (a bienes informativos, de entretenimiento, de educacin), es presentado al ciudadano-consumidor como un aumento de su participacin en el sistema (de medios).

Crisis de representacin, desterritorializacin, nuevas formas de accin poltica

En las ltimas dcadas se han identificado diferentes factores que transformaron las relaciones de representacin dominantes en la democracia de partidos de masas (forma de organizacin dentro de la cual surgieron y se desarrollaron los medios audiovisuales tradicionales), reconfigurando el rgimen de relaciones polticas que los agentes sociales

sostienen entre s, con sus futuros y con sus respectivos gobiernos. Entre estos factores, podemos indicar: * debilitamiento de los lazos de confianza entre los ciudadanos y los partidos polticos y sus dirigentes; * nuevas formas de intervencin de la ciudadana en el debate pblico, con la revalorizacin de espacios masivos, pero tambin foros y redes virtuales; * menor atencin a programas partidarios de gobierno, hacindose hincapi en construcciones de imagen, personalidad y capacidades del dirigente poltico o social; * preferencia del ciudadano por metas polticas precisas, y bsqueda de influencia por diversos medios para lograrlas, pero sin ambicin de gobernar 26. Sobre las formas de representacin meditica de la accin colectiva, Alem (2010) alerta sobre una tendencia a desacoplar el componente poltico de la demanda. Desconocer el conflicto y representar una situacin de litigio en trminos morales, es una caracterstica de la poltica liberal y cuya finalidad es reconocer a la poltica desde una mirada instrumental, economicista y no desde el componente de la alteridad (cfr. Mouffe: 2007). En tal sentido, las prcticas de los derechos polticos a travs de representaciones mediticas pueden verse diluidas en un racimo de reclamos individuales al establecerse una diferencia entre el ciudadano y el usuario. En esta construccin, los usuarios se muestran realizando un reclamo individual (usar, gastar, disfrutar objetos y servicios). El ciudadano estigmatizado goza de los derechos cvicos y/o polticos -no as de los derechos sociales- aparece como un caso de reclamo individual a travs de la victimizacin o como un peligro si se enmarca en una accin colectiva. .

Para la re-legitimacin de sus acciones, los gobiernos a nivel nacional y local estn desplegando estrategias de institucionalizacin de la intervencin de la poblacin en la opinin, control y evaluacin de la gestin. Aplicando el criterio anglosajn de accountability (u obligacin de rendir cuentas de los actos pblicos, y de asumir responsabilidades ante los ciudadanos) 27, en diversas reas de trabajo de la administracin pblica se convoca a ruedas de
26

Siguiendo a Claus Offe (1982): Los nuevos movimientos sociales (...) no exigen representacin sin o autonoma. En pocas palabras, la lgica subyacente de estos movimientos es la lucha por la defensa de un territorio fisico y/o moral, cuya integridad es fundamentalmente no negociable para los activistas de estos movimientos. Respecto de las formas de organizacin de movimientos sociales a travs de redes de coumunicacin, ver dossier Internet, nuevo teatro de las revueltas sociales, VVAA en Le Monde Diplomatique, ed. 152, Buenos Aires, febrero 2012.
27

Sobre institucionalizacin y accountability, ver Levy, Evelyn: Control social y control de resultados: un balance de los argumentos y la experiencia reciente en Bresser Pereyra, L. y Cunill Grau, N.: Lo pblico no estatal en la reforma del Estado, Paids, Buenos Aires, 1998; y ODonnell, Guillermo: Accountability horizontal: La institucionalizacin legal de la desconfianza poltica, e n: Postdata, Revista de Reflexin y Anlisis poltico, mayo 2001, Buenos Aires. Dentro de la teora democrtica del control, la accountability horizontal se desdobla en controles institucionales de accountability horizontal de balance y accountability horizontal asignada,

consultas, audiencias pblicas, procesos de presupuestacin o planificaciones participativas con la comunidad, constitucin de comits interreas, etc.. Como veremos ms adelante, estas polticas de participacin a travs de la gestin gubernamental han sido legisladas recin a partir de 2009 en materia de comunicacin audiovisual en Argentina, por cuanto se abre un interesante desafo social en su progresiva implementacin.

Niveles de participacin
El primer nivel de participacin sealado por los especialistas de la UNESCO, es el referido a la posibilidad de que el pblico, grupos o individuos produzcan programas, disponiendo de espacios de programacin para tal fin, y hasta de ayuda profesional y recursos tcnicos necesarios para hacerlos. En diversos pases europeos con radiodifusin de servicio pblico tambin estn ratificados legalmente los derechos de acceso y de antena para los distintos grupos sociales y polticos relevantes 28. Probablemente, el caso ms interesante, producto de su peculiar historia meditica, sea el holands. La Fundacin de Emisoras Neerlandesas (NOS) y la Fundacin Neerlandesa de Programacin (NPS) son entidades pblicas creadas hace dcadas para coordinar la utilizacin del tiempo de antena garantizado por el Estado para que las sociedades o clubes de radiodifusin emitan programacin en horarios asignados de acuerdo a la cantidad de adherentes, y con la lnea editorial e ideolgica escogida por cada una de ellas . Pueden presentarse a este sistema organizaciones de radiodifusin (con criterios que pendulan entre lo comercial y lo cultural), asociaciones religiosas, sociedades educativas, partidos y movimientos polticos, y los Institutos pblicos para la Publicidad y de Radiodifusin 29. Corresponde tambin al primer nivel de participacin, la promocin de programacin variada generada por productoras independientes. Ejemplo de ello, en el

(ODonnell, 2001, 21-24). Un amplio espacio para la relacin entre la esfera pblica y privada es cubierto, en parte, por la denominada accountability vertical que permite la participacin y control por parte de la sociedad civil. Una mirada creativa de Mara Cristina Menndez sobre el rol del periodismo de investigacin, lo coloca como contribuyente a la accountability vertical meditica. Deno mina as a la accin del periodismo de investigacin, que inicia temas luego recogidos por el sistema poltico, sea el poder legislativo o el poder judicial, lo cual fortalecera el control o responsabilidad poltica por una va diferente al control horizontal entre poderes. Una funcin no jurdica ni institucionalizada del periodismo asociada al sistema poltico (y funcional a la oposicin mediatizada, agregamos nosotros). Ver Menndez, M. (2008) Poltica y medios de comunicacin en la era de la informacin, comunicacin en la sesin de la Academia Nacional de Ciencias de Buenos Aires, 28/4/2008 (mimeo)
28

Una aclaracin terminolgica: siguiendo la lnea conceptual de la UNESCO y de tericos de la sociologa de las comunicaciones como Antonio Pasquali, consideramos pertinente incorporar como participacin a lo que la legislacin espaola e italiana denominan derecho de acceso o derecho de antena. Ver Montoro Fraguas (2007).
29

Oriol Costa, P. (1986), y material de divulgacin del Ministerio de Educacin, Cultura y Ciencia de los Pases Bajos. Ver tambin http://www.holandalatina.com/arteculturatradicion.htm.

Reino Unido han sido tanto la BBC como el Channel 4, que promueven y difunden una gran cantidad de producciones independientes, aumentando la cantidad, calidad y representatividad del material audiovisual. A travs de la clasificacin de la UNESCO, podemos identificar asimismo como participacin de primer grado a las experiencias de acceso comunitario, para atender las necesidades comunicacionales y de expresin de minoras o grupos con escasa representacin en los canales tradicionales. Estas experiencias se desarrollaron

originariamente en canales pblicos del Reino Unido, Canad y Holanda. Tambin, con menor apoyo estatal, en Estados Unidos como community media organizados a travs de ONGs, y en experiencias participativas de colectivos sociales latinoamericanos. La BBC inglesa, desde 1973 ha desarrollado programas seriales cuyo desarrollo est pautado y debatido por grupos de la comunidad (a partir del xito de la serie Open Doors, la BBC cre un Departamento de Programas Comunitarios). El Channel 4 durante los 80 financi movimientos de talleres, a partir de los cuales se produjeron importante cantidad de materiales, destacados tanto por el pblico como por la crtica. Sin embargo, durante los 90 estos proyectos no comerciales se restringieron por crecientes dificultades de financiamiento. Cabe sealar que nuevas reglamentaciones del Reino Unido adoptaron la ideologa liberal de una supuesta neutralidad, lo cual en materia de contenidos forz posiciones de imparcialidad, operando como una forma de censura a la realizacin de todo tipo de programas inspirados en un punto de vista resuelto 30.

Siguiendo la letra de la Constitucin, en Espaa la legislacin nacional y autonmica reglamenta los tiempos de programacin destinados en los medios de titularidad pblica a los "grupos polticos y sociales significativos" (derecho de acceso), a determinarse de acuerdo a su representatividad en las Instituciones Comunes, en los Territorios Histricos y en los Ayuntamientos locales, o a criterios de representacin sindical o empresarial y de inters social y cultural. Algunas Comunidades espaolas, como el Pas Vasco y Valencia, incluyeron una clusula que dispone que durante la difusin de debates parlamentarios este derecho debe ser proporcional a la representatividad de los grupos polticos en el Parlamento autonmico. Asimismo, las distintas legislaciones contemplan la existencia de espacios gratuitos para partidos polticos en instancias preelectorales 31.

30

En Nick Hunt: Fragmentacin en el control empresarial mundial, Videazimut, Reino Unido, 1994.

31

Constitucin Espaola de 1978, art. 20 inc. 3) y normas de varias comunidades autonmicas. Sobre acceso y participacin el caso espaol, ver Rossi, D. y Reffle, V.: El sistema de medios en Espaa: del franquismo hasta la actualidad, UBA, mimeo, 1993. El Informe para la reforma de los Medios de Comunicacin de Titularidad del Estado, promovido por el Gobierno espaol en febrero de 2005, propona ms amplitud para este derecho de acceso: El

En Italia, la Ley de Reforma de la RAI de 1975 estableci la reserva de un tiempo no inferior al 5% de la programacin pblica para producciones realizadas por "los partidos y los grupos representados en el Parlamento, las organizaciones asociativas de las autonomas locales, los sindicatos nacionales, las confesiones religiosas, los movimientos polticos, los entes y las asociaciones polticas y culturales, las asociaciones naturales del movimiento cooperativo, los grupos tnicos y lingsticos y otros grupos de relevante inters social". La distribucin y el contralor de estos tiempos de antena se efecta a travs de una subcomisin parlamentaria. Retomando una lnea argumental esgrimida por Vern
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, tambin destacamos que la

poltica estatal relacionada con la garanta de participacin en la produccin audiovisual no debe reducirse slo a la bsqueda de equidad en los tiempos de pantalla preelectorales, ni a la consideracin de un amplio abanico de grupos sociales relevantes. Para una radiodifusin de calidad, es necesario considerar la necesidad de estos grupos de manejar los dispositivos de enunciacin y los recursos tecnolgicos adecuados (evitando de esta forma la esttica de lo despojado de las emisiones alternativas, el acartonamiento del discurso oficial o el formato publicitario que desde la poltica partidaria se torna harto manifiesta en las campaas).

Distintas disposiciones de la Ley 26.522 incentivan la diversificacin de la produccin y difusin audiovisual. Entre ellas, reseamos: limitaciones a la constitucin de redes no ms del 30% de la programacin proveniente de las emisoras cabeceras de la red, no cesin de derechos de contratacin de publicidad, emisin de un servicio de noticias local y propio (art. 62 y 63); aplicacin de cuota de pantalla del cine y artes audiovisuales nacionales para TV abierta y por suscripcin estrenos televisivos de pelculas nacionales y adquisicin de derechos de antena previo al rodaje (art. 67);

reconocimiento de este derecho, cuya titularidad corresponde a los grupos sociales y polticos significativos, debe asegurar la presencia y expresin en RTVE de partidos polticos, organizaciones sindicales y empresariales, confesiones religiosas, asociaciones de consumidores o de inters amplio (ONG, benficas, culturales) y, en general, todo tipo de grupos id eolgicos con personalidad jurdica, de acuerdo con su peso objetivable en la sociedad espaola y en las emisiones de mbito geogrfico correspondientes a su implantacin real. Tal valoracin, proporcional al arraigo de cada organizacin, no debera, sin embargo, excluir ni minimizar hasta hacer irrelevante, la expresin de los grupos sociales que representan a minoras legtimas de la sociedad, en atencin al respeto al pluralismo de la comunidad, ni su posibilidad de hacer llegar sus voces a todos los ciudadanos. Esto supone la atencin a las diversas lenguas y culturas de Espaa, incluidas las minoritarias.
32

Vern, Eliseo: Interfaces. Sobre la democracia audiovisual evolucionada en Ferry, Wolton y otros: El nuevo espacio pblico, Gedisa, Barcelona, 1992.

porcentajes mnimos de produccin propia, local, nacional de acuerdo al servicio y a la cantidad de poblacin alcanzada (Art. 65);

fomento a la produccin de contenidos con criterio federal y por fondos concursables a travs de los Polos Audiovisuales Tecnolgicos y el Banco Audiovisual de Contenidos, entre otros (art. 153). Adems de las producciones financiadas por el Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales, tambin la Ley 26.522 prev financiar proyectos especiales y apoyo a servicios comunitarios, de frontera y de los Pueblos Originarios (art. 97 inc. f)
33

Las prioridades para asignar fondos pblicos a una programacin diversa y federal, an con las tramas complejas que cualquier pulseada podra tener, sern imprescindibles para ayudar a reducir -con producciones de calidad y orientaciones no comerciales- la fuerte incidencia de los formatos generados por las grandes productoras y requeridas por el mercado local y regional.

En numerosos pases de Amrica Latina, (y tambin en Espaa e Italia) las legislaciones han impedido histricamente que diversas organizaciones de la sociedad civil sean licenciatarias de medios audiovisuales, condicionando esta forma de participacin basada en que la poblacin produzca y/o decida sobre los mensajes a difundirse. Esta limitacin al derecho de antena ha sido denunciada por parte de organizaciones de productores independientes, movimientos sociales y cristianos e intelectuales ligados a emisoras no comerciales. Los actores intervinientes en el Seminario Democratizar el Espectro Radioelctrico, (Pozo de Rosas, Venezuela, noviembre 1996), expresan claramente este reclamo y lo amplan hacia una tutela de derechos humanos fiundamentales: Entendemos la libertad de expresin e informacin y su ejercicio como fundamento esencial de la democracia. Esto implica promover acciones jurdicas y marcos regulatorios que reconozcan y aseguren la democratizacin del espectro radioelctrico, el acceso y participacin sin discriminaciones para todos los sectores (estatal, comercial y no comercial). () Frente al surgimiento de emisoras de radio y televisin en manos de nuevos actores sociales (barriales, campesinas, sindicales, de mujeres, de indgenas, de jvenes, universitarias, de diferentes denominaciones religiosas, etc.) detectamos con preocupacin la existencia de una campaa que busca eliminar del espectro radioelctrico () con medidas discriminatorias como el establecimiento de mximos de potencia o prohibiciones de publicidad que condenan a la

33

Chequeando la evolucin peridica de los informes del AFSCA sobre los contenidos de la televisin abierta argentina (en http://www.afsca.gob.ar/web/), se perciben moderadas tendencias hacia los objetivos fijados por la Ley 26.522. Las mayores dificultades residen en la necesaria reduccin del porcentaje de programacin distribuida en red, ya sea emitida en tiempo real o en diferido.

asfixia financiera a los medios no comerciales. 34 Ms recientemente, a nivel supranacional, los Relatores de Libertad de Expresin de la ONU, OEA, OSCE y CADHP en la Declaracin Conjunta sobre la Diversidad en la Radiodifusin (Amsterdam, diciembre de 2007), expresaron que: Los diferentes tipos de medios de comunicacin -comerciales, de servicios pblicos y comunitarios- deben ser capaces de operar en, y tener acceso equitativo a todas las plataformas de transmisin disponibles. En Argentina, recin en setiembre de 2005, luego de un fallo de inconstitucionalidad de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin contra la ley 22.285 de radiodifusin 35, el Parlamento sancion la ley 26.053, ampliando como licenciatario a toda "persona fsica o jurdica", en reemplazo del anterior trmino de "sociedad comercial" que figuraba en el artculo 45. Las cooperativas y otras organizaciones no gubernamentales fueron habilitadas para solicitar frecuencias de televisin, TV por cable y radio. Definitivamente, la Ley 26.522 (LSCA) avanz incorporando el criterio de reserva de un tercio del espectro radioelctrico para emisoras sin fines de lucro en todas las bandas de radiodifusin sonora y de televisin terrestres, en todas las reas de cobertura (LSCA art. 89 inc e), dndoles un trato diferencial respecto de las competitivas comerciales. De todas formas, pasarn varios aos para que este cambio normativo se traduzca en mayor diversidad de licenciatarios dentro del concentrado mapa de medios audiovisuales. En Uruguay, lentamente, y junto a decisiones pendientes sobre televisin digital, se est comenzando a aplicar la ley de radiodifusin comunitaria aprobada en 2007 36. La ley 26.522 tambin ampla este primer nivel de participacin a organismos pblicos (art. 89). Cada Estado Provincial y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires tienen

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Seminario organizado por ALER (Asociacin Latinoamericana de Educacin Radiofnica), AMARC (Asociacin Mundial de Radios Comunitarias), CIESPAL ( Centro de Estudios Superiores de Comunicacin para Amrica Latina UNESCO-), FELAFACS (Federacin Latinoamericana de Facultades de Comunicacin Social, FIP (Federacin Internacional de Periodistas), PROA (Asociacin Latinoamericana de Comunicacin Grupal), RNTC (Radio Nederland Training Centre), SCC (Asociacin Catlica Latinoamericana para la Radio, la Televisin y Medios Afines) , Videazimut y la WACC (World Association for Christian Communication). Esta lnea argumental fue consonante con posteriores encuentros de similares organizaciones en Latinoamrica.
35

Causa iniciada por la Asociacin Mutual Carlos Mugica, titular de FM La Ranchada de Crdoba, en coordinacin con la Cmara Argentina de Cooperativas, Mutuales y prestadores Comunitarios de Radiodifusin (CARCO) y el Foro Argentino de Radios Comunitarias (FARCO).
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Hacia 2012, se prev en Uruguay consolidar la primera etapa del otorgamiento de frecuencias por concursos abiertos, transparentes, pblicos y no discrecionales, previa audiencia pblica. Establece una reserva de espectro para medios comunitarios y otros no comerciales, siguiendo las buenas prcticas de las legislaciones de Colombia, Ecuador, Venezuela, Bolivia y Per tambin en consonancia con el espritu de la ley argentina-. A diferencia de la legislacin norteamericana, no se confunde el carcter no lucrativo de las emisoras con la capacidad de obtener recursos econmicos para su funcionamiento (no hay limitaciones especiales a la publicidad, ni otras formas de discriminacin negativa a estas emisoras).

reservadas una frecuencia AM, una FM y una de televisin abierta. Cada Estado Municipal tiene reservada una frecuencia FM. Las Universidades Nacionales podrn ser titulares de autorizaciones para la instalacin y explotacin de servicios de radiodifusin. Tambin los pueblos originarios estn reconocidos para administrar radios AM y FM, as como seales de televisin abierta. Respecto de los licenciatarios dominantes en el actual sistema audiovisual, uno de los aspectos relevantes de la reforma legislativa en Argentina, ha sido la fijacin de lmites a la concentracin, con topes a la cantidad de licencias y por tipo de medio. Numerosos estudios sealan la incidencia de la concentracin de la propiedad de medios sobre el empobrecimiento cultural y la falta de diversidad de gneros y formatos de entretenimiento, la reduccin de pluralidad de voces y fuentes informativas, y la ineficiencia de asignacin de recursos por criterios de mercado en distintos pases y regiones. Becerra y Mastrini (2006 y 2009), lo analizan para Amrica Latina; en el caso argentino, identifican una concentracin superior a la media del subcontinente en las industrias infocomunicacionales que supera el 80% del mercado controlado por cuatro firmas entre ellas los grupos Clarn y Telefnica, a la vez ramificados en distintas hileras productivas 37. La Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual establece que un mismo concesionario slo podr tener una licencia sobre soporte satelital; hasta 10 seales sonoras, de televisin abierta o cable y hasta 24 licencias de radiodifusin por suscripcin. A ningn operador se le permitir que d servicios a ms del 35 por ciento del total de la poblacin del pas o de los abonados, en el caso que corresponda. Por otra parte, quien maneje un canal de televisin abierta no podr ser dueo de una empresa de distribucin de TV por cable en la misma localidad, y viceversa. Tambin se impide que las compaas telefnicas brinden servicios de televisin por cable 38. A marzo de 2012, an est pendiente la decisin judicial sobre el freno cautelar interpuesto por el Grupo Clarn para la aplicacin del artculo 161, que establece el plazo de adecuacin a las limitaciones de concentracin de propiedad
39

. Adems de la incertidumbre

37

Siguiendo a Becerra y Mastrini (2009), los ndices de concentracin de la Argentina superan con creces los estndares considerados aceptables: de acuerdo con Albarran y Dimmick (1996) se considera que la concentracin es alta al superar un promedio de 50% del control de un mercado por parte de los cuatro primeros operadores y un 75% por los ocho primeros operadores . El subrayado es nuestro.
38

Ley 26.522 art. 45 y siguientes. En las notas a la Ley se efecta un somero repaso de legislacin comparada que sostiene conceptualmente las medidas sancionadas.
39

Comnmente llamada regla de desinversin la redaccin del artculo 161 de la LSCA, Loreti (2011, p.53) destaca que su espritu es consonante con la indicacin de la UNESCO: la ley () debe tener el poder de hacer desinvertir en las operaciones mediticas cuando se amenace la pluralidad o se alcancen niveles inaceptables de concentracin.

frente a los plazos judiciales, tampoco el AFSCA aplic la clusula contra otros licenciatarios incumplidores, mientras el decreto reglamentario 1225/10 permitira acomodar la situacin de grupos de TV por cable mediante la figura de extensin de la licencia en zonas colindantes con menor densidad demogrfica que el rea de procedencia.

En cuanto a la participacin en la toma de decisiones, sta se encuentra institucionalmente pautada en la organizacin de los entes pblicos de los servicios de radiodifusin europeos. Por el contrario, en los sistemas basados en una lgica de inters pblico, el rol subsidiario del Estado como planificador desdibuja la intervencin de grupos sociales en los mbitos decisorios (como se ver en el PBS norteamericano), o directamente la ignora (sistemas de medios de Amrica Latina, excepto el caso argentino desde 2009). En el sistema britnico, la participacin de segundo nivel se plasma a partir de la articulacin de programacin en base a peridicas audiencias pblicas en distintos puntos del Reino Unido, y la opinin de los Consejos Nacionales de Sistemas de Medios de Escocia, Gales e Irlanda del Norte, ms el Forum Nacional de Inglaterra (con 10 consejos regionales). Cada uno de estos Consejos est integrado por ms de diez miembros nominados en base a un sistema derivado de la tradicin poltica parlamentarista. En Espaa se han debatido modificaciones a la representacin institucionalizada, a semejanza de otros pases continentales europeos. La Ley 7/2010 General de Comunicacin Audiovisual, avanza en garantizar el derecho a la participacin en el control de los contenidos audiovisuales, disponiendo que Cualquier persona fsica o jurdica puede solicitar a la autoridad audiovisual competente el control de la adecuacin de los contenidos audiovisuales con el ordenamiento vigente o los cdigos de autorregulacin 40. Como formas de representacin en entes de direccin y contralor, se establece que el Consejo Estatal de Medios Audiovisuales (CEMA) tendr un Presidente, Vicepresidente y siete consejeras nombrados por el Gobierno, a propuesta del Congreso de los Diputados por mayora de tres quintos entre personas de reconocida competencia en materias relacionadas con el sector audiovisual. Sern sus funciones principales garantizar la transparencia y el pluralismo en el sector y la independencia e imparcialidad de los medios pblicos as como del cumplimiento de su funcin de servicio pblico. Se prev el funcionamiento un Comit
40

Denunciando el desinters del Partido Popular gobernante, ms de cien acadmicos espaoles exigieron el cumplimiento de la Ley 7/2010, incluyendo al puesta en marcha del CEMA, de Consejos Asesores y la defensa del servicio pblico ante la creciente ingerencia de la Comisin del Mercado de Telecomunicaciones. Ver manifiesto de Tarragona, enero 2012, en Revista Digital PNC N 5 http://pnce.com.ar.

Consultivo de apoyo al Consejo Estatal de Medios Audiovisuales que garantice la participacin de colectivos y asociaciones ciudadanas, con representacin de los prestadores del servicio de comunicacin audiovisual de mbito estatal, de organizaciones representativas de la produccin audiovisual y de los anunciantes, de los sindicatos del sector, de asociaciones de defensa de los usuarios de los servicios de comunicacin audiovisual, as como del Consejo de Consumidores y Usuarios. La Corporacin de Radio y Televisin Espaola, S.A. (RTVE) tambin tiene Consejos Asesores territoriales. Cada uno de los entes pblicos de radiodifusin de las Comunidades Autonmicas dispone de un sistema de participacin en la toma decisiones similar al adoptado por el Estado Espaol. Tanto en el orden nacional como autonmico intervienen sendas Comisiones Parlamentarias, que ejercen el control de la actuacin de las sociedades del Ente pblico a travs de informes anuales y otros "cuantas veces sea requerido". Estos mecanismos de representacin no llegan a garantizar plena participacin. Numerosos autores han reseado la dificultad histrica que sufren los sistemas de servicio pblico para garantizar la independencia poltica de los entes pblicos de radiodifusin, y para respetar los derechos y preferencias de grupos minoritarios.

En los Estados Unidos, por su parte, la televisin pblica se articula en el Public Broadcasting Service (PBS), creado en 1969 por la Corporation for Public Broadcasting (CPB) para asegurar la interconexin entre las emisoras no comerciales del pas (estaduales, municipales, universitarias o de asociaciones ciudadanas sin fines de lucro), distribuirles fondos federales y protegerlas de posibles presiones gubernamentales. El PBS coordina las voluntades en materia de programacin de las ms de 300 emisoras regionales o locales vinculadas a esta red cooperativa y distribuye programas financiados por patrocinadores varios (fundaciones, grandes empresas, universidades pblicas y privadas, televidentes a travs de subastas o colectas). La programacin de la red de emisoras pblicas norteamericana, por su calidad tiene buena reputacin entre los amantes de los documentales, programas educativos, culturales y de opinin (suplementando la tradicional carencia de este tipo de realizaciones en el aire de las emisoras comerciales), mientras que su rating no llega a inquietar a los grandes conglomerados privados 41. En materia de participacin en la toma de decisiones, esta constelacin de recursos permiten lograr una interesante variedad de contenidos, potenciado tambin a travs del Consorcio de Emisoras Pblicas de Minoras 42, pero a la vez lican formas de representacin

41

Bertrand, Claude-Jean: La televisin en Estados Unidos: qu nos puede ensear?, Ediciones Rialp, Madrid, 1992, pg. 162 y ss.
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Para el desarrollo y financiamiento de programacin de calidad y diversidad cultural, la Corporation for Public Broadcasting tambin selecciona y financia proyectos presentados por asociaciones de

ciudadana, convirtindose en un mecanismo de distribucin de producciones independientes alejado del calor de los debates polticos y sociales.

En Argentina, el diseo institucional de la legislacin en materia de radiodifusin, la direccin de los medios pblicos y la intervencin del ex Comit Federal de Radiodifusin (COMFER) no haba contemplado representatividades pluralistas y multisectoriales hasta el dictado de la Ley 26.522 (LSCA) en 2009 43. La mayora de los organismos ordenados por la Ley se conformaron y estn funcionando: tanto la Autoridad Federal de Servicios de Comunicacin Audiovisual (art. 14) como Radio Televisin Argentina tienen directorios con miembros propuestos por el Ejecutivo, el Consejo Federal y minoras parlamentarias. Durante 2010 y 2011, la negativa de minoras parlamentarias a nombrar representantes y constituir la Comisin Bicameral de Promocin y Seguimiento (art. 18), impidi la designacin del Defensor del Pblico (art. 20) y la

ampliacin de la representacin en los directorios del AFSCA y RTA. Se constituy tambin el Consejo Federal (art. 16) con la presencia de representantes de cada una de las provinciales, de los prestadores privados comerciales, de los sin fines de lucro, de las emisoras universitarias, de los medios pblicos, de los trabajadores de los medios de comunicacin, de las sociedades gestoras de derechos y de los pueblos originarios. Tambin se rene peridicamente el Consejo Asesor de la Comunicacin Audiovisual y la Infancia (art. 17), con numerosas funciones establecidas por ley para apuntar hacia una televisin de calidad. Este organismo, junto al Observatorio de la Discriminacin en Radio y Televisin, integrado por el INADI, el AFSCA y el Consejo Nacional de la Mujer, facilitan la puesta en agenda de valores vulnerados histricamente.

El subsistema nacional de medios pblicos, articulado principalmente a travs de Radio y Televisin Argentina Sociedad del Estado (Art. 119 y ss), se ha fijado mayores compromisos pblicos, en articulacin con las polticas de cobertura y federalismo ya reseadas.

programacin de americanos nativos (indgenas), americanos asiticos, latinos, negros e isleos del pacfico, entre otras. Ver www.cpb.org/program/tv/mconsortia.
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Entre tantos proyectos presentados desde el retorno de la democracia, resaltamos el proyecto COCODE de 1988 presentado por el Presidente Alfonsn con modificaciones y que no lleg a tratarse en el recinto del Congreso-. Y el proyecto de reformulacin de los medios en manos del Estado, sancionado por ambas cmaras del Congreso Nacional por unanimidad -Ley 25.208 de constitucin de RTA (Ente Radio y Televisin Argentina), en noviembre de 1999-. La norma prevea una conformacin pluralista de la conduccin de RTA (integrada por ATC, Radio Nacional, y las emisoras integrantes del Servicio Oficial de Radiodifusin), con control parlamentario al estilo europeo. El recientemente asumido gobierno de Fernando De La Ra vet la ley el 31 de diciembre de 1999, invocando razones de tcnica legislativa, inconveniencia de una Comisin Parlamentaria y carencia de recursos fiscales.

En RTA SE se crea un Consejo Consultivo Honorario de los Medios Pblicos que garantiza mayor participacin y control social del cumplimiento de los objetivos del ente pblico (art. 124).

Nuevos modelos de gestin han incorporado mecanismos de consulta, no vinculantes, como la audiencia pblica, los cuales generan un mbito para la exposicin de opiniones divergentes, si bien generalmente no tuercen la voluntad poltica gubernamental. En el caso de la evaluacin del pedido de prrroga de una licencia vigente, la LSCA establece la necesidad de convocar a audiencia pblica en la localidad donde se presta el servicio, para tomar cuenta de las opiniones de los interesados en su desempeo (art. 40). Algunos autores denominan democracia colaborativa al proceso partici pativo en la elaboracin de normas o aprobacin de desarrollos de gestin ya sea en el mbito parlamentario o ejecutivo)44.

El nivel ms alto de participacin de la poblacin, referente a la planificacin del sistema de radiodifusin, est estrechamente vinculado a la dinmica sociopoltica de cada Estado. En el caso europeo se encuentran cristalizaciones burocrticas producto de hegemonas polticas de la postguerra, mientras en el caso latinoamericano, resalta la carencia histrica de formas de planeamiento a largo plazo desde la esfera pblica y la falta de una sostenida participacin de sectores de la sociedad civil, en las distintas reas de la cosa pblica y especficamente en lo atinente a radiodifusin y nuevas tecnologas de informacin y comunicacin. Los procesos de desregulacin (re-regulacin) y las privatizaciones en la dcada de los 90, sumado a una fuerte impronta del discurso y la prctica eficientista-economicistatecnologista tendieron a neutralizar el debate ideolgico, mientras los Estados nacionales perdan autonoma de regulacin y control de los servicios. Tanto el Poder Legislativo como el Ejecutivo deben decidir (por accin u omisin) bajo la presin de fortsimos lobbies que condicionan las polticas al favorecimiento de uno, o el equilibrio siempre inestable entre los pocos grandes actores del concentrado mundo de las comunicaciones. Estos grupos tienen prcticamente el monopolio de la investigacin y el desarrollo de tecnologas, sumado a una fuerte participacin en la industria audiovisual. Cabe agregar el creciente peso econmicofinanciero del sector en el sistema econmico nacional e internacional, para comprender las limitaciones a una poltica articulada desde la esfera pblica que contemple lgicas distintas al paradigma dominante.

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Vase, Noveck, (2009), part. 1 y 3, sobre el Peer-to Patent y el Wiki gobierno.

Adems de abogar por la transparencia en la concesin, supervisin, regulacin y reversin del curso actual de los servicios audiovisuales, Pasquali (1995) y Graziano (1988) sealan la necesidad estratgica de articular los grandes objetivos de la programacin con las necesidades educativas, sanitarias, culturales y sociales de la poblacin. Que las polticas de la comunicacin masiva se articulen con otras polticas sectoriales de gobierno es una premisa tan sencilla en su enunciacin como compleja en su ejecucin.

Los sistemas de veeduras y observatorios ciudadanos de medios de comunicacin, como herramientas de participacin social que se han desarrollado en pases como Mxico, Per, Brasil o Argentina han logrado ciertas formas de articulacin con los poderes pblicos. Diversas organizaciones no gubernamentales, y agrupaciones o sindicatos vinculados a la actividad periodstica promueven estas estrategias de alerta sobre los procesos de concentracin y de promocin de iniciativas legislativas o polticas para sostener el derecho a la informacin y acciones de democratizacin de la comunicacin (VV.AA: 2003).

Internet, acceso y participacin El vertiginoso crecimiento de Internet se constituy al calor de tres factores fundamentales que operan sobre las tecnologas de la informacin y las comunicaciones: el poltico (una accin deliberada por parte de los pases ms desarrollados para establecer un nuevo marco de actuacin liberalizado en el sector de las telecomunicaciones), el tecnolgico (la eclosin de redes, soportes e interfaces que generaron una cantidad insospechada de nuevos servicios digitales), y el estratgico o de reorganizacin sectorial (la convergencia de varios sectores que venan funcionando separadamente: telecomunicaciones, informtica, grfica y audiovisual, ocio, etc.). Mientras los sistemas tradicionales de difusin de radio, TV, cine y video, ensamblados con las prcticas de ciudadana desarrolladas durante el siglo XX, estn reconfigurndose junto a las redes, coincidimos con Bolao (2000) en sealar que este desarrollo interpela pero no se contrapone con los procesos de dominacin poltica, explotacin econmica y reproduccin de la forma capitalista. Sin embargo, el aspecto ms interesante de Internet es su aspecto potencialmente democratizador de la informacin y promotor de una comunicacin horizontalizada, a partir de una interactividad que no deviene automticamente en igualitarismo, pero coloca a la orden del da la cuestin de la accin solidaria de la sociedad civil y de sus organizaciones en la bsqueda de un ordenamiento ms justo y de mayor autonoma en relacin con el capital y el Estado. 45
45

Bolao (2000), pg. 38.

Diversos estudios sobre economa de la Internet sealan que en numerosos mercados on line de gran escala deben enfrentarse altos costos fijos e inversiones de capital. La concentracin en proveedores de conectividad, buscadores de informacin y plataformas de servicios lleva a revisar la generalizacin de que estas redes reducen barreras de entrada a la competencia. En los mayores negocios de programacin, de la industria del entretenimiento y de retails se verifican posiciones dominantes, a escalas supranacionales, sobre la reduccin de los costos de distribucin de productos digitales
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Especialmente en el Tercer Mundo, existe una profunda brecha entre inforricos e infopobres, por desigualdades en las posibilidades de la utilizacin/consumo de nuevos servicios. Sin dudas la brecha puede disminuir por polticas pblicas de inclusin educativa (en Argentina, Plan Conectar Igualdad, entre otras iniciativas), y de mejora de las condiciones tecnolgicas y de mercado respecto de su accesibilidad como se ha sealado anteriormente, en la evolucin del servicio universal 47. Al anlisis de la evolucin de la brecha digital, deben incorporarse al menos el seguimiento de polticas que aborden las brechas socioeconmicas; las brechas gnoseolgicas; las brechas generacionales; las brechas de gnero y las brechas tnicas o lingsticas (Rossi, Morone: 2003). Siguiendo a Vellegia (2011), el acceso no se limita al contacto fsico con las tecnologas, sino que apunta al desarrollo de los conocimientos y las actitudes que favorezcan la apropiacin crtica de de las TIC y el audiovisual en carcter de factores de innovacin y transformacin social en lugar de consumo de novedades, interpelando sujetos de derechos en lugar de objetos de consumo. Si a este cuadro le sumamos una mirada crtica de las formas de representacin y construccin de ciudadana organizada desde la sociedad civil -no falta la contruccin conceptual de brechas de implicacin y compromiso cvico (Martnez Nicols: 2011)-, concluiremos que las repercusiones sociopolticas de las nuevas tecnologas dependern de la proliferacin de polticas amplias de inclusin social, y de formas de uso de la red no comerciales que superen a los parmetros de publicidad y marketing que terminaron ahogando a las funciones cvicas otrora atribuidas a los tradicionales servicios de radiodifusin. La Internet ha sido sostn de mltiples redes sociales, con incidencia en la generacin de agendas, el debate de cuestiones pblicas y la movilizacin de colectivos sociales. El uso de

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Hindman (2009), p. 82 y ss.

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Diversos movimientos, organizados esencialmente a travs de la web, han reclamado por condiciones ms justas del mercadeo del acceso a Internet. Previo a la aplicacin del servicio universal de 1 Mb, la Asociacin de Internautas, Fronteras Electrnicas y Plataforma Internautas ibrica, demandaba la adecuacin de las tarifas telefnicas a los costes reales de las operadoras, y por extensin, introduccin de una tarifa plana para llamadas locales, tanto para Internet como para llamadas de voz, de manera que se garantice el acceso a Internet para todos los usuarios europeos, sin discriminacin geogrfica o econmica.

la red tambin puede contribuir a la eficiencia y la transparencia de la gestin de los gobiernos y organismos pblicos (accountability vertical), pero no ha sustituido a los mecanismos institucionales de gobierno y reconocimiento de actores polticos y sociales. Se producen identidades colectivas novedosas, a travs de formas de implicacin de las personas en espacios donde trascienden los tradicionales roles de ciudadanos, usuarios o consumidores. Toman visibilidad el ciudadano paparazzi, diversas manifestaciones de periodismo cvico y aportes de ciudadanos corresponsales u generadores de opinin a travs de los portales o blogs digitales. Sin embargo, en ocasiones se asigna a las redes desmesurada importancia como plataformas de intervencin en los procesos de democratizacin poltica en distintas latitudes (Becerra, 2011). En las comunidades virtuales son amplia mayora los defensores del liberalismo y la no regulacin en materia de contenidos. El ejercicio del individualismo conectado, segn Flichy (2006), realizando mltiples funciones en red desde dispositivos personales, opera sobre las percepciones del tiempo (instantaneidad) y del espacio (local-global), y cambia la mirada sobre la accin colectiva (ms desterritorializada y menos material). El valor/poder de cada actor en Internet se legitima por la capacidad de proselitismo y respuesta para lograr la adhesin a travs del vnculo del mayor nmero posible de navegantes, suscriptores o adherentes (Hindman: 2009)48. Esta constatacin responde crticamente a quienes postulan un idlico ejercicio del libre albedro en materia de generacin de pginas y mensajes, y en la bsqueda y seleccin de materiales. Desde la filosofa del derecho, algunos estudios sealan caractersticas autnomas de los cibernautas respecto de las autoridades estatales marcadas por el ejercicio de una ciberciudadana activa, responsable y comprometida dentro de la red (Prez Luo: 2004). Como si el mbito de la web fuera un mundo con relativa autonoma, algunos grupos generaron propuestas entre 2003 y 2005, como la Carta de los Derechos de los Ciudadanos Digitales
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, que establece la construccin de la Sociedad del Conocimiento a partir de un

trabajo en red, de manera horizontal, similar al concepto mismo de la web, ms abierta sobre cuatro derechos fundamentales: derecho al acceso (Internet para todos, con la mayor inclusin posible y redes de banda ancha), derecho de apropiacin (conocimiento democrtico con educacin y formacin que permita el uso de herramientas y aplicaciones informticas y de
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La Googlearchy o estrategia de visibilidad en el buscador Google consagra un criterio de economa de la atencin: se ranquea mejor al sitio que ha tenido ms vnculos (links), con una tendencia a perpetuar la posicin dominante por nichos. Ver Hindman (2009), pg. 38 y ss. Traduccin del autor.
49

Semejante a la carta de los ciudadanos digitales firmada por la Unin Europea (Lyon, 2003), documento promovido en diciembre de 2005 por tres asociaciones civiles, suscripto adems por un grupo de empresas vinculadas a la Cmara argentina de Informtica y Comunicaciones (CICOMRA), algunas intendencias con proyectos de ciudades digitales, entre otros. El entrecomillado es de declaraciones de Alejandro Prince, en Infobae Diario, 16/12/05.

comunicacin), derecho de privacidad de los datos on line, y derecho a la participacin (ampliar la toma de decisiones a partir del uso de plataformas y medios tecnolgicos, plasmando mecanismos de democracia semidirecta dentro del concepto de gobierno electrnico).

Precisar polticas e indicadores sobre democratizacin de la comunicacin

Tras la resea efectuada sobre las formulaciones conceptuales y las manifestaciones del acceso y servicio universal, la participacin y la constitucin de identidades sobre el ejercicio de ciudadana(s), y destacando el carcter agonal de lo poltico, entendemos que el desafo actual sobre las polticas pblicas de comunicacin ser precisar en mayor medida los indicadores que permitan evaluar y argumentar acerca de la razonabilidad del avance en el proyecto de democratizacin (que tuvo un nuevo piso en Argentina con el debate y sancin de la Ley 26.522). El debate pendiente sobre cuestiones no incorporadas en la normativa, la persistencia de un mapa de medios de similares caractersticas al preexistente al dictado de la Ley, y las expectativas puestas por diversos actores que durante dcadas estuvieron excluidos de cualquier posibilidad de incidir en decisiones pblicas, son tres aspectos que generan inquietudes sobre la profundidad de las medidas y los plazos de cumplimiento para el cambio necesario en el mapa de produccin y distribucin de contenidos. Una mayor garanta de derechos estar dada por la profundizacin de mecanismos de participacin y la proyeccin de polticas de mediano y largo plazo, ms all de la universalizacin del acceso a las redes. Esto permitir consolidar el sentido del fortalecimiento

de nuevas prcticas comunicacionales y su financiamiento con arreglo a legitimidades polticas

y sociales, con instituciones pblicas que expliciten objetivos, promuevan el debate, controlen el cumplimiento de la normativa y rindan cuentas peridicamente de sus actividades, junto a organizaciones libres del pueblo que puedan gestionar formas no comerciales de produccin y distribucin de contenidos. Deber mejorarse la capacidad institucional del actual AFSCA y de otras reas oficiales a cargo de la aplicacin de una exigente legislacin. La agenda audiovisual podra incorporar el fortalecimiento de observatorios de concentracin de la propiedad de las industrias culturales 50, de produccin y de emisin de contenidos, de consumos culturales, de coberturas y de opiniones de audiencias.

50

Con el antecedente de la medicin en Latinoamrica por el ndice CR4, o CR8 (Becerra y Mastrini: 2006, p. 58), pero tambin la prueba del Gini, el IHH o el Noam (Hindman: 2009)

Una vez constituida la institucionalidad, desde el sector pblico en las distintas jurisdicciones del Estado, ms las Universidades y organizaciones especializadas del sectorser necesario precisar metas, para que adems de controlar las reglas de juego, se pueda evaluar el impacto de las polticas.

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