EL FEDERALISMO

SUMARIO :

A) Introduccin: El federalismo. Su nacimiento.B) Amplitud actual de fenmeno federativo. Tipologa.C) Principios del federalismo: Autonoma y participacin. D) Bases filosfico-morales del federalismo.E) Concepto del Estado federal.F) Naturaleza del Estado federal. Teora.G) Diferencia entre el Estado unitario y el federa!.H) Estructura del Estado federal.I) Los partidos polticos y el federalismo.

A)

INTRODUCCIN:

E L FEDERALISMO. SU NACIMIENTO

El fenmeno federal viene a asociarse en Espaa a una doctrina concreta: la de Pi y Margall. Tal referencia puede ser incorrecta, pero en modo alguno gratuita, dado el particular impacto que ejerci en el marco de la historia poltica espaola, y concretamente, en la I Repblica (i). Realmente, cabe descubrir antecedentes doctrinales muy anteriores, en Espaa en los autores del Siglo de Oro. Luis Vives o el P. Vitoria expresaron ideas a considerar en esta trayectoria doctrinal, que escapa a la intencin de nuestro estudio. El federalismo, como proceso y en su cristalizacin jurdica bajo la forma de Estado federal, ha de apoyarse ineludiblemente en un tipo de estructura social, en una calidad especfica de relaciones de convivencia. No cabe dis* cutir la bondad o virtualidad del modelo federal sin una concreta referencia a su marco histrico y sociolgico, lo contrario sera ignorar que todo rgimen poltico se condiciona decisivamente por la estructura social. Podemos convenir en el principio de negociacin como premisa informadora del federalismo; tal principio es una de las herencias del liberalismo y proporciona la base para consolidar la compenetracin de voluntades bajo el imperio de la libertad y dentro del mando de la costumbre y de la buena fe. Esto no implica, en modo alguno, que el federalismo como proceso y como organizacin poltica, sea vlido para todas las situaciones. Mas an, pluralidad de factores propios de las sociedades industriales en las que vivimos traen

(i)

Vid. J. FERRANDO BADfA: La primera

Repblica

espaola (Madrid, 1974).

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consigo el fortalecimiento progresivo del Poder ejecutivo tanto en el marco de los Estados unitarios como de los federales (2). Hoy no resulta posible desde la perspectiva de la teora clsica de los juristas la consolidacin de un rgimen estrictamente federal; tan slo ser, en todo caso, una fase transitoria no para un Estado unitario, sino para el paso hacia un Estado regional. Como escribe Garca Pelayo, al plantearse el nacimiento del Estado fede' ral, ste hace su entrada en la Historia con la Constitucin americana de 1787. Hace su entrada como concepto y como forma de organizacin poltica pues las palabras federal, federacin y Estado federal no aparecen ni una sola vez en el texto de la Constitucin de los Estados Unidos. No responda a un esquema previo dice Garca Pelayo, sino a necesidades prcticas : se trataba de buscar una frmula que hiciera compatibles la existencia de los Estados individuales con la de un poder dotado de facultades para bastarse por s mismo en la esfera de sus funciones. Las formas de organizacin que se conocan entonces y que respondan a un criterio racional eran el Estado unitario y la Confederacin, y la que surge ahora ser interpretada como una frmula intermedia entre ambas (3). La Constitucin propuesta dice El Federalista no es estrictamente una Constitucin nacional ni federal, sino una combinacin, un acomodamiento de ambas. Desde el punto de vista de su fundamento, es federal, no nacional; por el origen de donde proceden los poderes ordinarios del Gobierno, es en parte federal y en parte nacional; por la actuacin de estos poderes, es nacional, no federal; por la extensin de ellos, es, otra vez, federal y no nacional, y, finalmente, por el modo que autoriza para introducir enmiendas, no es ni totalmente federal ni totalmente nacional (4). La organizacin federal, parte por necesidades reales y parte por imitacin, pas de los Estados Unidos a varios Estados iberoamericanos, a Suiza (1848), a Alemania (1871), a varios dominios britnicos, y, a partir de la primera guerra mundial, a otra serie de pases.
(2) Sobre el fortalecimiento del Ejecutivo en las democracias pluralistas tanto con un Estado unitario como federal, vid., en general, ]. FERRANDO BADA : La democr' cia en transformacin (Tecnos, Madrid, 1974), pgs. 79-84; vid., en particular, Buetin intemational des sciencies sociales, sobre Le role de L'Excutif dans l'Etat moderne, nmero 2 (Pars, 1958), y P. M. GAUDEMET: Le pouvoir sxcutif dans les pays ocridentaux (Pars, 1966). (3) M. GARCA PELAYO: Derecho constitucional comparado (Madrid, 1958), pgina 215. (4) 1 Federalista, traduccin espaola de G. R. VELASCO, XXXIX (Madison). Aqu la palabra federal significa Confederacin, y la palabra nacional, Estado unitario.

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Se distinguen dos modos fundamentales de formacin de los Estados federales : puede ser el resultado de la transformacin de un Estado unitario en federal, en cuyo caso como observa Biscaretti di Ruffa se produce realmente el nacimiento de los Estados-miembros y no del Estado federal, que es el antiguo Estado unitario constitucionalmente transformado: Brasil en 1891, Austria en 1920, Mjico y la U. R. S. S. se formaron segn este procedimiento. El segundo modo, que es el normal, tiene lugar cuando se renen varios Estados, hasta entonces independientes, originando un nuevo Estado federal. Tal es, por ejemplo, el caso de los Estados Unidos, de Suiza, de Argentina, de la Confederacin de Alemania del Norte, etc. Este proceso puede realizarse jurdicamente, a travs de un tratado internacional primero y de una Constitucin despus (Estados Unidos), o bien por va extrajurdica o de hecho (Suiza) (5). La denominacin Estado federal se encuentra usada como trmino contrapuesto al de Confederacin. Sin embargo, la denominacin no penetra en el Derecho positivo, donde continan usndose los trminos Federacin o Con' federacin como equivalentes al Estado federal. As acaece, por ejemplo, en la Constitucin suiza de 1848 e incluso en la de este pas, en 1874. Es en la literatura alemana donde surge la denominacin Estado federal con un contenido preciso y como contraste entre las Confederaciones y las nuevas formas de organizacin representadas, primero, por los Estados Unidos; ms tarde, por Suiza (1848); despus por Alemania del Norte y el II Reich (1867 y 1871) (6). Garca Pelayo apunta las necesidades a las que responde el Estado federal, entre las que pueden destacarse como fundamentales las siguientes: a) En primer lugar, hace posible la organizacin poltica racional de grandes espacios bajo el supuesto de relaciones de paridad entre las partes componentes, y no simplemente de relaciones de supra y subordinacin como en los imperios coloniales. b) El Estado federal puede tambin responder a la necesidad de titegrar unidades autnomas en una unidad superior. En este aspecto, la organizacin federal es particularmente adecuada para salvaguardar la existencia de naciones culturales en el marco de una organizacin estatal o nacin poltica, tal es, por ejemplo, el caso de Suiza y el de la Unin Sovitica. c) Y, en fin, en esta misma lnea, el federalismo puede manifestarse
(5) P. BISCARETTI DI RUFFA : Derecho constitucional (traduccin, con prlogo y notas bibliogrficas de P. Lucas Verd, Tecnos, 1965), pg. 611.
(6) Cfr. NI. GARCA PELAYO: Derecho constitucional, cit., pg. 216.

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tambin como una acentuacin del principio de divisin de poderes destinada a garantizar la libertad; tales son, por ejemplo, algunos de los leit motiv de la concepcin federalista de Proudhon (7). Dentro de esta tendencia se encuentra tambin el pensamiento de Pi y Margall, y ella es la que inspira al proyecto de Constitucin federal de la primera Repblica espaola, cuyo artculo 40 dice: En la organizacin poltica de la nacin espaola, todo lo individual es de pura competencia del individuo; todo lo municipal es del Municipio; todo lo regional es del Estado, y todo lo nacional, de la Federacin (8). El Estado federal se nos aparece como la unidad dialctica de dos tendencias contradictorias: la tendencia a la unidad y la tendencia a la diversidad. Por consiguiente, el contenido y las posibilidades de esta sntesis van a depender de la intensidad de cada una de dichas tendencias. El condicionamiento dialctico aparece especialmente claro en algunos casos lmites: el deseo de una pequea unidad territorial, con escasas fuerzas militares y econmicas, de mantener su existencia autnoma le conduce necesariamente a integrarse en una unidad superior, pues, de otra manera, estara inerme ante el exterior, siendo as su propio particularismo el que engendra, en este caso, la tendencia hacia el federalismo; por otro lado, el deseo de formar un poder nico territorialmente muy extenso lleva en s mismo la necesidad de amplia autonoma de las partes integrantes (9). El nacimiento del Estado federal puede responder a una serie de factores tales como la contigidad espacial, los econmicos, sociales y es de suma importancia el factor de necesidad de defensa comn, al menos en los comienzos de la formacin del Estado federal. La Confederacin, histricamente, ha representado un paso hacia el Estado federal. Pero tambin en la formacin de aqulla han estado presentes los factores antes mencionados. Y as y por limitarnos a la marcha de una Europa confederada tras la reunin de los ministros de Asuntos Exteriores de la Europa de los nueve, celebrada el 20 de abril de 1974 en el castillo de Gymnich, parece existir en Europa cierta convergencia de actitudes respecto a la futura cooperacin con Estados Unidos. Despus de esa reunin subray el ministro francs M. Jobert, la conveniencia de una Confederacin de Estados, dotada de instituciones supranacionales, que podra plasmarse ha(7) M . GARCA PELAYO: Derecho constitucional, cit., pgs. 216-217. Vid. J. J. C H E VALLIER: El federalismo de Proudhon y de sus discpulos, en G. BERGER y otros: El federalismo (Tecnos, 1965), pgs. 87-125.
(8) (9) Vid. J. FERRANDO BADA: La primera Repblica, cit. M. GARCA PELAYO : Derecho constitucional, cit., pg. 218.

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ca 1980. Los Gobiernos de las naciones confederadas seguiran existiendo, pero el supragobiemo europeo estara dotado de atribuciones relativas a poli' tica internacional y, probablemente, a la defensa y a las cuestiones monetarias del conjunto de los asociados. En sta (la primera reunin para armonizar la poltica exterior de los pases de la Comunidad Econmica Europea despus de la muerte dei Presidente Pompidou) se trat de la seguridad y la cooperacin entre los pases europeos y se prest atencin especial al comunicado del Comit poltico del Pacto de Varsovia. Uno de los puntos ms discutidos en Gymnicb fue el proyecto de Declaracin Atlntica, que, segn se prevea, se suscribira, en Ottawa, a mediados de junio de 1974 por el Consejo de Ministros de la O. T. A. N . Pero lo que es bien cierto es que tanto en la formacin de una Confederacin como en el nacimiento de un Estado federal es fundamental, como trasunto, por otra parte, de una cierta homogeneidad de la estructura social y cultural de los miembros componentes, la similitud de instituciones polticas (y esto se comprueba en el caso del intento de integracin de Espaa en el M. E. C.) (10), no slo porque de otro modo se produciran fricciones entre los regmenes opuestos de los diversos Estados, intervenciones ms o menos abiertas de los unos en los asuntos de los otros, sino tambin, y ante todo, porque el Estado federa! afecta a la existencia poltica total del pueblo y su funcionamiento prctico no sera posible sin una homogeneidad poltico-institucional que rebasara las particularidades de cada uno de los miembros. De aqu que las Constituciones federales se ocupen no slo de fijar esta homogeneidad, sino tambin de garantizarla, estableciendo que los Estados-miembros han de tener determinada forma de gobierno, de cuya existencia, en caso necesario, se hace responsable la Federacin (11).

B)

AMPLITUD ACTUAL DEL FENMENO FEDERATIVO. TIPOLOGA

El trmino federacin, al igual que gran parte de los conceptos clave en ciencias sociales, tiene un carcter polivalente, englobando multiplicidad de sentidos. En cierto modo, dar con el significado exacto del trmino equivaldra a dar exactamente lo que nosotros entendemos por este fenmeno. La discusin terminolgica es, de nuevo, una verdadera discusin concepto) Vid., entre otros, M. BROSETA PONT: La integracin de Espaa en el Mer-

cado Comn: requisitos y obstculos polticos y constitucionales, en Sistema, nm. 5 (Madrid, 1974), pgs. 69-91.
(11) M. GARCA PELA YO: Derecho constitucional, cit., pg. 219.

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tual. En este amplio abanico de posibilidades encontraremos que de federales se adjetivan, desde las uniones polticas ms simples las uniones de Estados a las formas ms complejas: el Estado federal stricto sensu. Junto a un federalismo institucional, que se desarrolla sobre la base de textos previamente establecidos, existe un federalismo emprico, surgido espontneamente de las necesidades sociales, y cuya expresin ms lograda es el Cotnmonwealth britnico (Rousseau). Las teoras federalistas pueden clasificarse doctrinalmente en dos tendencias aparentemente divergentes y conflictivas: aquellas que fomentan el /ederalismo interno, atacando al Estado unitario y favoreciendo el desarrollo de los grupos inferiores, y las que fomentan un federalismo a nivel internado' nal: atacan al Estado presuntamente soberano en beneficio de comunidades ms amplias. No hay conflicto lgico entre estas dos tendencias aparentemente opuestas, pero s cabra anotar cierta discrepancia psicolgica en sus autores. La soberana del Estado es un hecho relativamente reciente en la historia. Se desarroll a partir del siglo XVI, con el crecimiento de los Estados-nacin. Pero dicha soberana ha sido puesta en tela de juicio: de la soberana estatal se ha pasado a la supremaca de cada Estado en la esfera que le es propia. La soberana del Estado nunca ha sido absoluta. Algunos grupos no estatales han tenido a menudo una amplia independencia. Por otra parte, la soberana del Estado se bate hoy en retirada ante el desarrollo de solidaridades internacionales, que tienden a hacer pasar de la era de los Estados a la era de las Federaciones. En cierta manera dice Duverger, el Estado se desvaloriza. De aqu el desarrollo contemporneo de una teora, anttesis de la teora de la soberana del Estado: la teora federalista, revestida de diversas formas. i. El federalismo interno local.El federalismo tiende en principio a conferir el mximo de autonoma, en el interior del Estado, a las comunidades locales ms reducidas: municipios, departamentos, regiones, provincias, etctera. Se trata entonces de un federalismo interno. Cabe un federalismo interno, impropiamente dicho descentralizacin, y un federalismo strictu sensu = el Estado federal = Estado de Estados. 2.0 El federalismo corporativo.El federalismo interno puede igualmente desarrollarse en el plano econmico y corporativo, mediante la organizacin autnoma de las Empresas, profesiones, Universidades, organizaciones y asociaciones, etc. En rgimen capitalista, las Empresas privadas tienen naturalmente una autonoma muy amplia, que las convierte normalmente en inde28

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pendientes del Estado... En los Estados socialistas, el problema de la autogestin de las Empresas que ya no tienen la autonoma natural de las Empresas capitalistas cobra una gran importancia; se intenta hacer renacer un socialismo descentralizado y federalista, en reaccin contra el socialismo unitario y centralizador de los Estados comunistas actuales. 3.0 El federalismo internacional no afecta a la organizacin interior de ios Estados, sino a las relaciones de los Estados entre s; tiende a reagrupar a los Estados-naciones actuales en comunidades ms amplias, e incluso en una sola comunidad mundial. Debe hacerse al respecto una distincin fundamental entre el federalismo autntico y un simple sistema de alianza estable. La oposicin tradicional de la "Federacin" y la "Confederacin" es fundamental en este caso. Las autoridades situadas al frente de una Federacin tienen un verdadero poder gubernamental sobre los Estados^miembros; la Federacin constituye un super-Estado en relacin a los Estados-miembros. Por el contrario, al frente de una Confederacin existen solamente organismos de coordinacin, sin poderes de decisin verdaderos; la autoridad se mantiene en manos de los Estados confederados. La consecuencia es que las decisiones de los organismos confederales han de ser tomadas por unanimidad, mientras que es sufiicente la mayora para las de los organismos federales. Los organismos globales de la comunidad mundial (Organizacin de las Naciones Unidas, y sus agencias especializadas: Unesco, Organizacin Mundial de la Salud, etc.) conservan un carcter confederal. Lo mismo sucede con los organismos de reas geogrficas ms reducidas, pero no obstante muy amplias, del tipo Organizacin de Estados Americanos o de la O. T. A. N. Los nicos intentos de federacin verdadera afectan a un pequeo nmero de Estados (los nueve Estados de la Comunidad Europea) y slo se trata de federalismo parcial que afecta a algunos mbitos limitados de la vida estatal (tarifas aduaneras, circulacin de mercancas y personas, produccin e intercambio, etc.). La regla de la mayora que caracteriza al federalismo an no se aplica (12).

(12) M. DUVERGER: Institutions politiques et droit constitutionnel (Pars, 1970), pginas 38-41. Hay traduccin espaola.

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El federalismo corporativO'Cultural Despus de haber expuesto la tipologa federalista de Duverger es conveniente que nos refiramos brevemente a una nueva modalidad de federalismo corporativo y que puso sobre la palestra C. Friedrich, a saber: El concepto de federalismo ha venido entendindose casi exclusivamente en un sentido territorial. La dificultad de distribuir la poblacin de forma artifcial produjo en el Imperio Ausburgo la necesidad de crear, sin embargo, circunscripciones no territoriales, sino voluntarias y corporativas. Esta frmula histrica, muy recientemente analizada por Cari Friedrich (13), permita, en principio, que cada uno de los grupos ligsticos pudiera constituirse como entidad corporativa diferenciada. Los socialistas Otto Bauer y Karl Rener propusieron esta solucin, que habra de implantarse en Moravia y Bucovina, y que prevea dos cuerpos electorales, uno de lengua checa y otro en alemn. El proyecto fue sometido a la discusin de la conferencia del partido socialista de Breno (24 a 29 de septiembre de 1899). Ambos autores insistieron sobre el principio de la personalidad (personal taatsprinzip), segn el cual una persona perteneca a una de las nacionalidades por eleccin personal y voluntaria. Cada individuo puede, por tanto, declarar la nacin a la que desea pertenecer mediante su inscripcin en el Kataster. La nacionalidad fue, por tanto, considerada no como una comunidad territorial (Siedbungsgemeinschaft), sino como una estricta comunidad cultural (Kulturgemeinschaft). Por otro lado, K. Rener declarara que la base personal de las naciones en Estonia puede, con el tiempo, ser considerada como el intento ms perfecto de instituir el autogobierno constitucional de nacionalidad en un Estado multibilinge (14). El argumento ms importante a favor del federalismo corporativo es, a juicio de Friedrich, la resolucin del problema de la distribucin de territorios, que puede tener una base estrictamente administrativa sin consideracin a las aspiraciones culturales y lingsticas de la poblacin. En este sentido, Rener ya subray cmo la burocratizacin del Imperio austraco no logr trascender, contrariamente a lo que se supona, el problema de las nacionalida(13) C. J. FRIEDRICH: Corporate fedrateme Table, Univ. Laval, 1972). and linguistic Politics (Quevec Round

(14) C. J. FRIEDRICH: Corporate federalisme, cit. Vid. A. LA PRGOLA: El "em-

pirismo" en el estudio de los sistemas federales: en torno a una teora de Cari

Friedrich, en REVISTA DE ESTUDIOS POLTICOS, nm. 188 (Madrid, 1973).

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des. Advirtamos que los problemas de la antigua Austria han reaparecido en nuestros das en Yugoslavia, donde el conflicto entre las seis culturas nacionales ha persistido a pesar de los esfuerzos contrarios del partido comunista. Sin embargo, aquella ventaja es, a su vez, su principal inconveniente, dado que el defecto ms importante del federalismo corporativo en relacin con otras formas de federalismo es el no dar un tipo de integracin de la forma territorial, sino apoyar la fragmentacin y el retraso en la toma de decisiones. En conclusin: hay que distinguir dentro del federalismo interno: a) El federalismo interno local o lo que nosotros hemos calificado de Estado unu iario descentralizado si el supuesto federalismo se limita a conceder competencias tan slo administrativas a los entes locales: el federalismo corpO' rativo podra ser una de sus modalidades, b) O de Estado regional, si se atribuye a estas comunidades locales competencias legislativas, pero no la titularidad de un poder constituyente; y c) Finalmente, el federalismo interno puede cristalizar en la formacin de un Estado federal, si a los Estados-miembros se les concede, adems de competencias legislativas, poderes de autoorganizacin constitucional. (Lgicamente aqu hemos utilizado el trmino federalismo en su dimensin ms bien fcticO'Sociolgica que jurdica, es decir, el federalismo como proceso del que nos habla C. Friedrich.) Y hay que distinguir en el seno del federalismo internacional: a) La Federacin, que es de derecho interno, que tiene sus primeras races en la Confederacin, que es de Derecho internacional, de la misma manera que sta las tiene en los pactos y las alianzas. Actualmente, donde adquiere mayor alcance el fenmeno federativo es en los dominios supranacionales, tratando de englobar los Estados nacionales en comunidades ms vastas, b) La Con' federacin, por las razones anteriormente apuntadas, c) Un federalismo par' cid que es el actualmente vigente versus un federalismo total; y d) Un federalismo global o universal versus federalismo local. Afirma Duverger que las doctrinas del federalismo internacional tuvieron un gran auge inmediatamente despus de la segunda guerra mundial. Pero en seguida fueron superadas por un renacimiento del nacionalismo que tenda a reforzar la supremaca del Estado-nacin. Por una parte, los pueblos colonizados conquistaron su independencia; los nuevos Estados constituidos estn muy celosos de sus prerrogativas. Por otra parte, las naciones desarrolladas de Europa han cobrado conciencia de su dependencia respecto a los dos super-Estados que dominan el mundo: los Estados Unidos y la U. R. S. S. A partir de 1956, el nacionalismo volvi a despertar en la Europa del Este 31

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en reaccin contra la hegemona estalinista. En la Europa del Oeste, en que la hegemona americana es ms suave, las reacciones han sido menos vivas aunque el gaullismo las impuls a partir de 1958 (15).

C)

PRINCIPIOS DEL FEDERALISMO:

AUTONOMA Y PARTICIPACIN

La aspiracin bsica del federalismo, sea cual fuere su mbito concreto de aplicacin, radica en la formacin de unidades amplias cuya existencia misma postula la de las unidades menores, el mantenimiento de su carcter originario y de su libertad de accin coordinada. Este juego de dos principios potencialmente antagnicos, pero que expresar la esencia de todo fenmeno federal autntico, entraa las tendencias a la autonoma y a la participacin. Por la autonoma, las comunidades federadas conservan su libertad amplia de gestin de los propios asuntos, que en el mbito poltico dar a una comunidad poltica-miembro o Estado-miembro su carcter estatal. Por el principio de la participacin, las unidades que componen la federacin conforman las decisiones que se adoptan como propias de la Unin federal. Tal participa' cin, inconfundible con la simple subordinacin, valdr para deslindar la federacin de otro tipo de uniones polticas, tales como el vasallaje o protec' tarado. En este sentido, se ha afirmado con razn que no existe autntico federalismo aun cuando la amplitud del vnculo federal vare si las unidades asociadas no participan, con sus representantes, en la constitucin de los rganos federales y en la elaboracin de sus decisiones. Lo elemental en el federalismo es como dice Lucas Verd la aspiracin de integrar la espontnea formacin de los grupos sociales (sindicatos, cooperativas, iglesias, Estados, unidades polticas, en el mbito internacional). en formaciones ms amplias reconociendo y respetando su carcter originario y autnomo. La trama social sostiene el federalismo se compone de inmensos polos de atraccin e integracin que pueden coordinarse en esferas ms amplias (16). La conciliacin entre grupos sociales, implicada por el federalismo, se realiza, como hemos indicado, mediante el juego de los dos principios: el de autonoma y el de participacin. a) La ley de autonoma dice Prlot es esencial ya que, sin ella, las colectividades-miembros perderan su carcter estatal y la organizacin fede(15) (16) M. DUVERGER: Institutions politiques, cit., pgs. 40-41. P. LUCAS VERD: Curso de Derecho poltico, vol. II (Tecnos, 1974), pg. 266.

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ral no se distinguira de un Estado unitario complejo. El federalismo supone colectividades individualizadas y distintas que conservan su sistema legislativo, administrativo y jurisdiccional (17). b) La ley de participacin.Sin la participacin existira un derecho de subordinacin y no de colaboracin, y la Federacin se confundira con las uniones polticas desiguales (vasallaje, protectorado). Toda organizacin federal supone la existencia de instituciones encargadas de la gestin de los intereses comunes, cuya competencia vara segn el grado de intensidad del vnculo federal. Como afirma G. Scelle y nos recuerda Prlot no existe verdadero federalismo si las colectividades asociadas no participan, a travs de sus representantes, en la constitucin de los rganos federales y en la elaboracin de sus decisiones (18). Partiendo de estos principios, que surgen de la existencia de una diversidad de grupos sociales paralela a la diversidad psicolgica de individuos, Georges Scelle ha dado una expresin rigurosa a las doctrinas federalistas con sus teoras de la jerarqua de los rdenes jurdicos. Duverger sintentiza as la doctrina del citado autor de la siguiente manera: Por orden jurdico, Scelle designa el derecho particular de cada agrupacin, de cada comunidad. El orden jurdico de cada comunidad prevalece sobre los rdenes jurdicos de las comunidades ms restringidas, sin poderlos absorber; pero, a su vez, est sometido al orden jurdico de las comunidades ms amplias. De alguna forma, lo general priva sobre lo particular, lo ms general sobre lo menos general. As, la comunidad internacional global, el gnero humano, es nicamente soberano (19).

D)

BASE FILOSFICO-MORAL DEL FEDERALISMO

La distincin entre civilizacin y cultura permite percibir el valor profundo del federalismo. Es evidente que ste no crea la cultura, pero le permite extenderse ai mismo tiempo que favorece las iniciativas de libertad. Permite alcanzar tambin una cierta unidad sin la cual la diversidad resultara un desperdigarse. Hay una caricatura de federalismo que sus adversarios pre(17) M. PRLOT: nstiiutions politiques et droit constitutionnel (5. a ed., Dalloz, Pars, 1972), pg. 248. (18) G. SCELLE : Manuel lmentaire de droit international publie (Domat, Pars, 1943), pg. 198; cfr. M. PRLOT: lnstitutons politiques, cit., pg. 248.
(19) M. DUVERGER : lnstitutons politiques, cit., pg. 42; cfr. G. SCELLE : Prcis

de droit de gens (Pars, 1930), vol. I, e idem: Manuel lmentaire, cit.

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tenden confundir con l y que es todo lo contrario: se trata del partcularismo. Este es una voluntad de separacin, en tanto que el federalismo es voluntad de cooperacin. Es deseo de podero en lugar de ser intencin de servir; bsqueda de ventajas y conservacin de privilegios y no una devocin al inters general. El federalismo segn Gastn Berger lleva emparejado un sentimiento muy vivo del bien comn. Su verdadero fundamento moral es aquella virtud superior que Descartes llamaba generosidad, que expresa nuestra solidaridad inter-subjetiva. La humanidad debe salvarse junta o perecer junta. El federalismo, a diferencia del particularismo, supone voluntad de cooperacin, no de separacin; deseo de poder, no intencin de servir. <(Pero el federalismo no descansa exclusivamente sobre esta exigencia filosfica. Hay, en el mundo contemporneo, una independencia de hecho sobre la cual toda insistencia es poca. Lo que pasa en Melbourne o en Valparaso repercute tanto en Londres como en Quebec. Sabemos que si queremos sobrevivir es preciso aprender a vivir juntos. El trmino espaol de "convivencia" traduce esta realidad ms exactamente que la expresin francesa de "vida en comn", que hiere nuestra necesidad de individualidad e intimidad. Hemos llegado a un momento apasionante de la historia del mundo en el que la humanidad debe asumir su destino y participar conscientemente en su propia transformacin. No sabra ya volver a las seguridades instintivas ni a las prcticas rutinarias que dieron pruebas de su valor en un mundo ms estable. Demasiados equilibrios naturales han sido destruidos para que se pueda volver a ellos. Tenemos el deber de sustituirlos por otros y nos es preciso toda nuestra inteligencia para descubrirlos, toda nuestra sabidura para promoverlos. La naturaleza no es ya para nosotros una fuente inagotable de riqueza; es un capital comn, pero precario, que nuestra locura o nuestro desatino podra despilfarrar o incluso aniquilar. El federalismo es una forma adaptable que permite respetar la diversidad asegurando la unidad, y ahora estamos en condiciones de poner detrs de estas palabras un significado preciso. Es la unidad de la civilizacin lo que el federalismo debe permitir realizar. Sin un fondo cientfico comn y sin una misma concepcin general de la persona humana y de sus derechos, la "convivencia" es imposible o llena de peligros. Pero esta unidad de civilizacin puede dejar subsistir la variedad de las culturas (20).

(20) G. BERGER : Introduccin psicolgica y filosfica a los problemas del federalismo, en G. BERGER y otros: El federalismo, cit., pg. 31. 34

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E)

CONCEPTO DE ESTADO FEDERAL

El EstadO'tniembro base del Estado federal, objeto de este trabajo tiene las siguientes caractersticas que expondremos sintticamente. De esta manera nos adentramos en el ncleo mismo de la esencia del Estado federal. EstadO'tniembro.Partimos del supuesto basado en que los Estados-mient* bros gozan de autonoma legislativa y constitucional y de que la autonoma se limita solamente a la potestad legislativa (21). Los EstadoS'tniembros se dan, a travs de sus rganos constituyentes, una Constitucin que ha de observar las normas y lmites contenidos en la Constitucin federal. Por eso hemos de afirmar que la autonoma constitucional del Estado-miembro no es absoluta. En todas las Constituciones federales, como veremos ms adelante, se umita la potestad constituyente del Estado-miembro mediante el reparto de competencias entre los poderes federales y los poderes locales, establecidos por la.misma Constitucin federal. Y slo corresponde a ios rganos constituyentes federales si bien integrados por representantes de los Estados-miembros determinar tal reparto, y, por tanto, restringir los poderes de los Estados-miembros (22). El principal lmite al poder constituyente de los Estados-miembros deriva de que el reparto de competencias entre los poderes centrales y locales viene establecido por a Constitucin federal. A los rganos constituyentes federales les corresponde determinar tal reparto y, por tanto, ampliar o restringir los poderes de los Estados-miembros, si bien stos deben participar en la re(21) Vid. J. FERRANDO BADA: Las jornias de Estado desde la perspectiva del Es*

lado regional (Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1965), pgs. 56-73. P. LUCAS VERD comparte esta opinin, Curso de Derecho poltico, cit., pg. 342. (22) Sobre estos lmites en el Derecho positivo vigente, vid., por ejemplo, artculo V de la Constitucin de los Estados Unidos y comentario a este respecto en E. S. CORWIN: The Constitution and Qhat it means today (Princeton, 1954); artculos 118-123 de la Constitucin federal de la Confederacin Helvtica (29 de mayo de 1874); artculo 79 de la ley fundamental de la Repblica federal alemana (23 de mayo de 1949); artculos 113-131 de la Constitucin de la Repblica socialista federal de Yugoslavia del 7 de abril de 1963. La Constitucin federal impone otros lmites a las Constituciones federadas, as, por ejemplo, en relacin con la forma de gobierno y con la estructura constitucional de los rganos de los mismos Estados-miembros; la Constitucin de los Estados Unidos impone a los Estados-miembros la obligacin de tener una forma republicana de gobierno (art. IV, seccin 4.*). El artculo 6., apartado b), de la Constitucin suiza establece que La confederacin garantiza a los cantones su constitucin cuando asegure el ejercicio de derechos polticos segn las formas republicanas representativas o democrticas; vid. G. LUCATELLO : Lo Stato regionale quale nuova forma di Stato, en Atti del primo convegno, pg. 146, nota 20.

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forma constitucional, interviniendo as en la actividad suprema de la vida titucional. Esta participacin directa, en materia constitucional, junto con la participacin indirecta en materia legislativa ordinaria, es una de las principales consecuencias de la naturaleza estatal de los Estados-miembros. La Constitucin federal impone otros lmites a las Constituciones federadas, as, por ejemplo, en relacin con la forma de gobierno y con la estructura constitucional de los rganos de los Estados-miembros: la Constitucin de los Estados Unidos impone a los Estados-miembros la obligacin de tener una forma republicana de gobierno (art. IV, seccin 4.a). El artculo 6., apartado b), de la Constitucin suiza establece que la Confederacin garantiza a los Cantones su Constitucin cuando asegure el ejercicio de derechos polticos segn las formas republicanas representativas o democrticas {23). Pero no pueden excederse estas limitaciones, so pena de que el Estadomiembro se convierta en una simple entidad autnoma; por eso, el control de legitimidad constitucional ejercido por el Estado federal sobre las Constituciones de los Estados-miembros es un control de naturaleza ms restringida que el ejercido por el Estado, verbigracia, al aprobar el estatuto de las entidades autnomas. Sin la ley estatal de aprobacin, las Constituciones de los Estados-miembros entran en vigor, hecho que no sucede tratndose de los estatutos regionales. No se puede equiparar, jurdicamente, la ley estatal aprobatoria del estatuto regional, con la llamada garanta que el poder legislativo del Estado central debe dar, en algunos Estados federales, a las nuevas Constituciones y a las modificaciones de las Constituciones de los Estados-miembros. Su diferencia es esta: los estatutos regionales no entran en vigor mientras no han sido aprobados por el Estado, y ste, cuando acepta, con su ley, el estatuto de una regin, hace un acto de propia soberana (24).

(23) Vid. nota 22. (24) Los estatutos regionales, en la Constitucin espaola de 1931, y los estatutos regionales ordinarios, en la Constitucin italiana de 1947, son actos propios de las regiones, actos de autonoma. La ley estatal que los aprueba constituye solamente un requisito para la eficacia jurdica de las mismas. Esta es la opinin dominante. A este respecto, vid. G. MIELE : La regione nea CostituZtone italiana (Florencia, 1949), pginas 51 y sigs.; P. BODDA: Sulla potest normativa delle regioni secondo la nuova Costituzione, en Nuova Rassegna (1948), pg. 614; P. VlRGA: La regione, cit., pgs. 25 y sigs. Contra: C. MORTATI: Instilu&oni di diritto publico (Padua, 1952), pgs. 395 y sigs. Para MoRTATI, los estatutos revestiran la figura de un acto complejo producto de una colaboracin de las regiones y del Estado, pero tengamos en cuenta que tanto en la Constitucin espaola de 1931, en sus artculos 11 y 12, como en la Constitucin italiana, en su artculo 123, emplean el trmino aprobar y no el de deliberar. El estatuto lo deliberan las regiones y lo aprueba el Parlamento, que no puede modificarlo. Otros autores como CARENA: Tendente \edera\i, cit., pg. 172, y F. PIERANDREI:

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Por el contrario, en aquellos Estados federales, en los que el Poder federal debe controlar la legitimidad constitucional de las Constituciones de los Estados-miembros, este control o garanta se limita, en primer lugar, a establecer la legitimidad constitucional de dichas Constituciones, y, en segundo lugar y esto es fundamental, este control de legitimidad constitucional es sucesivo a la entrada en vigor de las nuevas normas constitucionales. Si se establece su ilegitimidad constitucional, estas normas vienen derogadas ex tune (25). En el caso de los Estados federales, el Poder central se enfrenta con otros poderes constituyentes que gozan de autonoma constitucional originaria. El Poder central ha de velar por el mantenimiento de la Federacin. Es lgico, pues, su control de legitimidad constitucional, pero tambin es lgico que sea sucesiva a la entrada en vigor de la Constitucin del Estado-miembro. Para algn autor, como Lucatello, el hecho de que la estructura constitucional de los Estados-miembros venga condicionada por el ordenamiento federal es suficiente para afirmar que el poder constituyente de los Estadosmiembros es limitado, subordinado, derivado del poder del Estado central. En una palabra: no es poder constituyente (26). Algunos autores como Le Fur (27), Mouskhly {28), Friedrich (29), etc., conLa CostituZ'one spagnola, cit., pg. 42, nota, i, en relacin con el estatuto de las regiones espaolas, sostienen que los estatutos son normas especiales que difieren de las otras leyes regionales y, desde el punto de vista estatal, no pueden ser consideradas ni como constitucionales ni como ordinarias; G. AMBROSINI: Autonoma regionale, cit., pgs. 58 y 72, en relacin con los estatutos regionales espaoles, afirma que el estatuto tiene carcter y valor de ley constitucional, ya que una vez aprobado no puede ser modificado por una simple ley ordinaria, sino como un procedimiento especial. Una tesis opuesta a la de AMBROSINI es la ostentada por MASS y ESCOFFET y GAY DE MONTELLA: L'Estatut de Catalunya (Barcelona, 1933), pg. 12. Para estos autores, el Estatuto de Catalua le concede una potestad de auto-organizacin constitucional, y el estatuto sera su mxima expresin. Creemos que es infundada tal opinin. Debemos poner en relacin el artculo I del Estatuto de Catalua (21 de septiembre de 1932), en el que se fundamentan tales autores, con el artculo 12, apartado c), de la Constitucin espaola de 1931. (25) Cfr. artculos 5. 0 , 6. y 85, nmero 7.0, de la Constitucin federal de la Confederacin Helvtica de 29 de mayo de 1874; artculo 5. 0 de la Constitucin argentina de 1853 y de 1949. (26) G. LUCATELLO: LO Stato regionale, cit., en Atti del primo convegno, cit., pgina 145. (27) Vid. M. LE FUR: La Confdration d'Etats et l'Etat federal (Pars, 1896), pginas 586 y sigs. (28) Vid. M. MOUSKHLY: La thorie juridique de l'Etat federal (Pars, 1931), pginas 229 y sigs. (29) Vid. C. J. FRIEDRICH: Constitutional Government and Democracy (Nueva York, 1950), especialmente el captulo X, nmeros 78-82. Hay versin castellana.

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sideran como elemento esencial y primario del Estado federal la participacin directa e indirecta del Estado-miembro en la formacin de la voluntad federal. Nosotros opinamos que la participacin en la formacin de la voluntad federal es un criterio subsidiario de distincin entre el Estado federal y el Estado unitario, entre el Estado-miembro y la entidad autnoma, pues creemos que esta participacin es un trasunto de la naturaleza poltico-jurdica de los poderes, etc.. de los Estados-miembros. Aqu es donde hemos de fijarnos para establecer la esencia del Estado-miembro. Este ser nuestro criterio de distincin principal. La participacin directa e indirecta del Estado-miembro en la formacin de la voluntad federal y su representacin, en cuanto tal, en los rganos federales es considerada por nosotros como una consecuencia de su titularidad de un poder constituyente originario, y, por ende, de autonoma constitucional y legislativa ordinaria (30). Podemos concluir, pues, definiendo el Estado'miembro como un ente pblico territorial dotado de autonoma legislativa y constitucional, o tambin

(30) La doctrina no se ha puesto de acuerdo todava sobre la naturaleza jurdica del Estado federal. Los juristas han sostenido teoras opuestas en torno a esta cuestin. Algunos autores negaban al Estado federal el carcter de Estado reconducindole a una especie particular de Confederacin de Estados (CALHOUN, SEYDEL); por el contrario, otros atribuan naturaleza de Estado tan slo al Estado federal (ZoRN, BoREL, LE FUR). La mayor parte de los autores se inclinaban por la naturaleza estatal, tanto de los Estados-miembros como del Estado federal. Las teoras dominantes en nuestros das son, fundamentalmente, dos: a) la de los que sostienen que el Estado federal es la nica organizacin estatal y no los Estados-miembros (DONATI, DURAND, MOUSKHLY, KUNZ, etc.). y b) la teora, dominante, de aquellos que afirman que el Estado federal es un Estado compuesto, una unin de Estados regulada por el Derecho
estatal (L. Rossi, CARR DE MALBERG, SANTI ROMANO, BISCARETTI DI RUFFA, BALLADORE

PALLIERI, etc.). M. GARCA PELAYO ha clasificado en seis categoras las distintas opiniones de los autores en torno a la naturaleza jurdica del Estado federal: A) La teora de la doble soberana. B) Teora que niega la realidad jurdica del Estado federal. C) Teora que afirma como nico Estado el Estado federal. D) Teora que afirma que la Federacin es el nico soberano, pero que no niega a los miembros el carcter de Estado. E) Teora de las tres entidades; y F) Teora que concibe al Estado federal como forma avanzada de descentralizacin; vid., en M. GARCA PELAYO : Derecho constitucional, cit., pgs. 220-231. Limitndonos a la doctrina italiana, afirman la soberana de los Estados-miembros del Estado federal los siguientes autores: P. BisCARETn DI RUFFA : Diritto costituzionde, cit., pg. 488; E. CROSA: Diritto costitw Zfonale (Turn, 1965), pgs. 194-196; C. CERETTI: Corso di Diritto costitutjonale italiano (Turn, 1958), pg. 78; G. BALLADORE PALLIERI: Diritto costitu^fonale, cit., pginas 57 y sigs.; C. MORTATI: UtituQoni di Diritto pubblico (Padua, 1960), pgs. 987 y sigs.; F. PERGOLESI: Diritto costitu&onale, cit., pgs. 112 y sigs. Contra: G. LuCATELLO: Lo Stato fedrale (Padua, 1939), pgs. 79 y sigs.; P. VIRGA : Diritto costituzjonale, cit., pg. 103.

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lo podemos definir como una entidad pblica territorial dotada de personali' dad jurdica originaria y asoberana ( = suprema). Originaria, porque no deriva su vida del reconocimiento por parte del Estado {entindase StatO'Ordu namento); soberana, porque est dotada de la potestad de gobierno o de imperio, propio del Estado, y no solamente de una potestad normativa y de administracin limitada y condicionada por la primera y a ella subordinada.

F)

NATURALEZA JURDICA DEL ESTADO FEDERAL. TEORAS

El Estado federal es dice Prlot, adems de un Estado complejo, un Estado compuesto. Prlot lo define como aquel Estado en el que se encuentra una pluralidad de ordenamientos constitucionales, entre los que figura un ordenamiento constitucional superior, al que se subordinan y en el que participan, los rganos de los ordenamientos inferiores. Como veremos, la estructura del Estado federal tiene un carcter mixto, por cuanto comprende aspectos unitarios y aspectos federativos o societarios. A diferencia de la Confederacin, el Estado federal es una unin de derecho interno o constitucional y no de derecho internacional. En la primera, privan las relaciones de coordinacin; en el segundo, las de subordinacin. Por estas razones, slo el Estado federal posee un poder soberano originario, en tanto que en la Confederacin la soberana contina perteneciendo a los Estados-miembros (31). A pesar de que la teora kelseniana ha pretendido ver en el Estado federal el grado ms elevado de descentralizacin poltica, la opinin dominante lo distingue del Estado descentralizado, por las siguientes notas: 1.*) Los Estados-miembros poseen autonoma constitucional (ms o menos limitada), mientras que los estatutos de las regiones autnomas {descentralizacin poltica o legislativa) son establecidos, o cuando menos aprobados, por el poder central. 2.a) Los Estados-miembros participan en la formacin de la voluntad de la Federacin a travs de su Cmara federal y mediante su intervencin en la reforma de la Constitucin. Por eso, el bicameralismo tiene su plena justificacin en el marco del Estado federal. Tiene que haber una segunda Cmara en donde se hallen representados los Estados'miembros, en cuanto tales. El Estado federal tiene una nica personalidad internacional; una sola na(31) M. PRLOT: lnstitutions politiques, cit., pg. 249.

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cionalidad desde el punto de vista del Derecho internacional privado y, adems, tiene un solo territorio nacional (32). El Estado federal ocupa un lugar intermedio entre la Confederacin y el Estado unitario descentralizado. Este carcter en cierto modo hbrido ha ocasionado una amplia polmica en torno a su naturaleza, que se ha pretendido explicar desde diversos puntos de vista. La doctrina no se ha puesto de acuerdo todava sobre la naturaleza jurdica del Estado federal. Los juristas han sostenido teoras opuestas en torno a esta cuestin. Algunos autores negaban al Estado federal el carcter de Estado reconducindolo a una especie particular de Confederacin de Estados (Calhoun, Se/del); por el contrario, otros atribuan naturaleza de Estado tan slo al Estado federal (Zorn, Borel, Le Fur). La mayor parte de los autores se inclinaban por la naturaleza estatal, tanto de los Estados-miembros como del Estado federal. Las teoras dominantes en nuestros das son, fundamentalmente, dos: A) La de los que sostienen que el Estado federal es la nica organizacin estatal y no los Estados-miembros (Donati, Durand, Mouskhely, Kunz, etc.), y B) La teora, dominante, de aquellos que afirman que el Estado federal es un Estado compuesto, una unin de Estados regulada por el Derecho estatal {L. Rossi, Carr de Malberg, Santi Romano, Biscaretti di Ruffa, Balladore Pallieri, etc.). M. Garca Pelayo ha clasificado en seis categoras las distintas opiniones de los autores en torno a la naturaleza jurdica del Estado federal: a) Teora de la doble soberana, b) Teora que niega la realidad jurdica del Estado federal, c) Teora que afirma como nico Estado el Estado federal, d) Teora que afirma que la federacin es el nico soberano, pero que no niega a los miembros el carcter de Estado, e) Teora de las tres entidades, f) Teora que concibe al Estado federal como forma avanzada de descentralizacin {33).

(32)

Vid.

M.

PRLOT:

nstitutions

politiques,

cit.,

pg.

250;

P.

LUCAS

VERD:

Curso de Derecho poltico, cit., pgs. 363-367. (33) M. GARCA PELAYO: Derecho constitucional,

cit., pgs. 220-231.

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a) Teora de la doble soberana (o cosoberana) Es la mantenida originariamente en Norteamrica en torno a la Constitucin de 1787, y divulgada en Europa por Tocqueville (34) y Weitz. Segn esta tesis, se produce en el Estado federal un reparto de la soberana y de las competencias entre el Estado central y los Estados particulares, en el sentido de que tanto aqul como stos son soberanos en sus respectivos campos de accin. No se trata, pues, de una soberana limitada, sino dividida, o sea, de una coexistencia de dos poderes iguales y coordinados. Esta teora de la cosoberana se halla expuesta doctrinalmente, por primera vez, en El Federalista, pudiendo ser resumida as: La completa consolidacin de los Estados dentro de una soberana nacional implicara la absoluta subor' dinacin de las partes, y los poderes que se les dejaran estaran siempre subordinados a la voluntad general. Pero como el plan de la Convencin tiende solamente a conseguir una consolidacin o unin parcial, los Gobiernos de los Estados conservaran todos los derechos de la soberana que disfrutaban antes y que no fueran delegados de manera exclusiva a los Estados Unidos (35). As, pues, comenta Garca Pelayo, dentro de la esfera de su competencia, la Federacin es soberana, del mismo modo que los Estados son soberanos en todas aquellas competencias que no hayan transferido a la Federacin. Se trata, por tanto, de una coexistencia de dos poderes iguales y coordinados. Esta doctrina de la duplicidad de la soberana y de los Estados escribe Garca Pelayo entraba en contradiccin con la doctrina de la unidad del Estado... y de la indivisibilidad y exclusividad que se atribuan a la soberana.

b)

Teora que niega la realidad jurdica del Estado federal. (Asimilacin a Confederacin)

John C. Calhoun, en Amrica, y Max Von Seydel, en Alemania, defendieron la tesis de que los Estados federados son soberanos, mientras que la Unin no lo es, equiparando prcticamente el Estado federal a la Confederacin. Esta teora niega radicalmente la realidad jurdica del Estado federal, concepto imposible e inconcebible, por cuanto carece de un elemento esencial a todo Estado: la soberana. Existen tan slo Estados unitarios y Confedera(34) Vid. TOCQUEVILLE: La democracia en Amrica (traduccin espaola de D. Negro Pavn, Ed. Aguilar, Madrid, 1971), pgs. 8 y sigs. (35) E Federalista, cit., XXXII (Hamilton), pg. 128.

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ciones. El nico Estado posible es el unitario. No pueden coexistir dos soberanas. La soberana o radica en el Poder central = Estado unitario, o en los Estados que integran la Unin poltica superior. Si nos inclinamos por esta ltima armacin nos dir Calhoun desembocaremos en una Confederacin. En cualquier caso se niega la realidad jurdica del Estados federal.

c) Teora que afirma como nico Estado el Estado federal (Asimilacin a Estado unitario) Esta direccin fue iniciada por Ph. Zorn, quien parte de los mismos supuestos de la teora anterior, a saber: que la soberana es esencial al Estado y que soberana significa poder supremo e ilimitado; cierto que puede ser limitada internacional o constitucionalmente en su ejercicio comenta Garca Pelayo, pero bien entendido que tales limitaciones no pueden alterar la unidad de la soberana. En la Federacin, los Estados han renunciado a su soberana a favor del poder central, pero de tal modo que reciben el ejercicio de algunos derechos soberanos. De esta manera, el poder central limita el ejercicio legal de su soberana a favor de los Estados-miembros, mientras que en una Confederacin son stos quienes la limitan a favor del poder central. As, pues, el Estado Federal, desde el punto de vista de la soberana, no se distingue sustancialmente del Estado unitario, pero no es un simple Estado unitario sino un Estado unitario cualificado. Afirm Zorn que slo la Unin es soberana y es Estado, en tanto que los Estados particulares no son ni soberanos ni son Estados. No existe diferencia esencial entre el Estado federal y el Estado unitario. Tambin pertenecen a esta lnea Treitshke y Hermann Heller. Para este ltimo slo el Estado federal es verdadero Estado, ya que los Estados-miembros carecen de decisin en ltima instancia, no son unidades de decisin soberana. No gozan de autonoma constitucional.

d)

Teora que afirma que la Federacin es el nico Estado soberano, pero que no niega a los miembros el carcter de Estado

Esta teora fue iniciada por Laband: lo que caracteriza a un Estado es poseer a propio ttulo un derecho de dominacin jurdico-pblico y constituir, por tanto, un poder independiente. Por eso, en el Estado federal, si bien la soberana compete a la Federacin, los miembros conservan, sin embargo, su calidad de Estados, en cuanto que fuera de la esfera de subordinacin a la Federacin poseen derechos a ttulo propio, en tanto que Estados... Sobre los 42

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mismos principios desarrolla Jellinek su punto de vista: hay Estados soberanos y no soberanos, pues lo que caracteriza a un Estado no es la soberana, sino el poder orignario de mandar, es decir, que este poder no sea derivado. En consecuencia, la situacin en el Estado federal es sta: en la medida en que prevalezca la soberana de la Federacin, pierden los Estados-miembros su carcter de Estados y desaparecen las diferencias que los separan entre s, razn por la cual hay un territorio y una poblacin federales; pero, en tanto que los Estados miembros obran dentro de la propia esfera que se han reservado originariamente, y solamente dentro de ella conservan su carcter de Estados. Otra versin de esta teora es la mantenida por Verdross, Adamovich y Kunz (36}. Esta teora parte del supuesto de que la soberana no es elemento esencial del Estado, que se caracteriza simplemente por un poder independiente o una autonoma constitucional.

e)

Teora del tercer trmino

Haznel y Gierke consideraron que el Estado federal es una totalidad que, a modo de tercer trmino, representa la sntesis orgnica de la Federacin y de los miembros. Llegan a esta conclusin porque para ellos el Estado es una unidad soberana de una nacin. Es independiente y pleno. El Estado implica un poder supremo y sin lmites en el marco de una sociedad. Y ni la Federacin, ni los Estados-miembros renen estas notas que tipifican al Estado. Por eso el Estado federal debe ser la sntesis orgnica de las dos entidades: de ah la llamada teora del tercer trmino, como la califica Garca Pelayo. La formulacin de la teora de Nawiasky parte del supuesto de que la soberana es nota esencial del Estado y declara construir su teora, no sobre los datos de la experiencia, sino como deduccin del concepto de Estado en general. En consecuencia, los Estados-miembros, en cuanto Estados, son soberanos, y de este modo no hay diferencia esencial entre la Confederacin y el Estado federal; en la una y en el otro expone Garca Pelayo las relaciones son de Derecho internacional, si bien con la diferencia de que en el Estado Federal hay, adems de los miembros, un Estado central, de modo que aqul es una Confederacin ampliada en torno a un Estado central. Los miembros limitan sus competencias en el aspecto material y dejan un mbito libre para el Estado central, mbito que tiene un carcter jurdico-poltico en cuanto que establece determinaciones legislativas que obligan a los miembros.
(36) M. GARCA PELAYO: Derecho constitucional, cit., pgs. 225-226.

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El Estado federal est junto a los Estados-miembros, pues tan soberano es el uno como los otros y, por consiguiente, no estn en relaciones de supra y subordinacin, sino de coordinacin. Uno y otro son Estados parciales, pues el Estado central no es un Estado conjunto o total que abarque en su plenitud a los Estados-miembros, ya que sus competencias han de ser completadas por las de stos. Por consiguiente, tenemos dos Estados parciales e igualmente soberanos, cuya complementacin y unidad slo puede lograrse por medio de una relacin recproca, y puesto que la vinculacin entre ellos es de naturaleza internacional, parece claro que dicha relacin ha de tener esta misma naturaleza... Las competencias del Estado central y de los Estados-miembros son dice Nawiasky partes integrantes materiales de las Constituciones de ambos, y la conexin de ambos rganos jurdicos se verifica por el reenvo de uno a otro; pero este reenvo comenta Garca Pelayo vale en virtud de su condicionamiento recproco y no en virtud de una ordenacin unilateral. De este modo, el Estado federal es el resultado de los recortes de una pluralidad de rdenes jurdicos, es una voluntad producida por la vinculacin de estos recortes. Ms claridad y sistematizacin tiene la doctrina de los tres rdenes de Kelsen. Est de acuerdo en que en la Federacin los Estados-miembros no estn en relacin de supra y subordinacin, sino de coordinacin, pero difiere radicalmente de Nawiasky en el hecho de que no considera como soberanos a ninguno de estos trminos, y en afirmar que ambos estn sometidos a un tercero, al que corresponde la nota de soberano. El orden jurdico de los Estadosmiembros y el orden jurdico de la Confederacin son, uno y otro, rdenes parciales, pues sus competencias no se extienden ms que a determinadas materias, a lo que se une, en lo que respecta a los Estados-miembros, la limitacin del mbito de validez territorial. Y ello es as porque ambos estn sometidos a un orden conjunto (Gesamtrechtsornung), del que reciben sus competencias y quien, por tanto, es decir, en virtud de poseer la competencia de las competencias, es el soberano {37).

f)

Teora que concibe al Estado federal como forma avanzada de descentralizacin

Para el propio Kelsen el Estado federal no es sino el grado ms elevado de descentralizacin poltica, que slo se diferencia cuantitativamente de los otros tipos de la misma. La teora de la descentralizacin extrema ha sido
(37) M. GARCA PELAYO : Derecho constitucional, cit., pgs. 227-228.

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defendida tambin por otros notables autores: Kunz, Eisenmann, Durand, Mouskhly, etc. Para este ltimo el Estado federal es un Estado que se caracterza por su descentralizacin de forma especial y de grado ms elevado, que se compone de unidades miembros dominadas por l, pero que poseen autonoma constitucional y participan en la formacin de la voluntad federal distinguindose de este modo de todas las colectividades pblicas inferiores (38). La concepcin del Estado federal como una categora especfica de Estado descentralizado dice Garca Pelayo marca por s sola una decisiva diferencia entre la idea del Estado federal como forma prxima a la Confederacin y la idea de dicho Estado como especie particular del Estado unitario descentralizado. A partir del Estado unitario explica Garca Pelayo se pueden distinguir una serie de formas de descentralizacin cada vez ms perfectas: administrativa, por autonoma, por pases, federal, Confederacin, Uniones de Estado y comunidad internacional. De este modo, el Estado federal no se distingue sustancial o cualitativamente de la descentralizacin regional {por pases), sino que es simplemente un grado superior caracterizado capitalmente por la autonoma constitucional y la participacin en la legislacin central. Para esta teora el Estado federal tampoco se distingue de la Confederacin sino por el grado de descentralizacin, ya que, en ambos casos se trata dice Kelsen de comunidades jurdicas cuyo ordenamiento consiste en normas vlidas sobre todo el territorio y en normas vigentes tan slo en ciertas partes del mismo (39).

G)

DIFERENCIAS ENTRE EL ESTADO UNITARIO Y EL FEDERAL

Tras haber expuesto el concepto y naturaleza del Estado unitario (40) y del federal en el presente trabajo creemos conveniente exponer sus diferencias. , Pocos son los autores que, al enfrentarse con la naturaleza jurdica del llamado Estado regional {41) lo han encasillado en la categora de Estado federal. Y as, si nos fijamos en quienes de una manera directa se han planteado
(38) M. MOUSKHLY: La thorie juridique de l'Etat federal (Pars, 1931), pgina 228. Hay traduccin espaola de A. Lzaro. (39) H . KELSEN : Teora general del Estado (trad. de L. Legaz Lacambra, Barcelona, 1934), pg. 225.
(40) (41) Vid. I. FERRANDO BADA: El Estado unitario, en REVISTA DE ESTUDIOS POVid. J. FERRANDO BADA: Las jornias de Estado desde la perspectiva del -

LTICOS, nm. I95'io6 (Madrid, 1974). tado regional (I. de E. P., Madrid, 1965).

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el problema, veremos que slo Prlot y Lucatello y algn otro autor han afirmado el carcter federal del Estado regional. Lucatello, ms que Prlot, es el que nos ofrece una teora sistemtica de la naturaleza federal del Estado en cuestin. Interesa hacer referencia a este problema porque nos ayudar aqu y ahora para delimitar conceptualmente las diferencias entre el Estado un
tario y el federal.

Expondremos primeramente la opinin de Prlot. El profesor francs no nos ofrce una respuesta consecuente con los principios de los que l parte. Al menos as nos lo parece. Vemoslo: i. Prlot parte del principio de que es vlida la summa divisio del Estado en unitario y federal. Creemos oportuno recordar las definiciones que da Prlot de Estado unitario y federal, as como de sus respectivas caractersticas. Slo as podemos criticar sus conclusiones. El Estado unitario segn Prlot se caracteriza por tener un nico sistema de instituciones gobernantes y constituyentes. Es uno en su estructura, ya que su organizacin poltica es nica, puesto que no comporta ms que un aparato gubernamental. Slo tiene un ordenamieno constitucional. Esta organizacin poltica se aplica a una colectividad y a todo el territorio estatal. El Estado unitario puede ser, segn Prlot, simple y complejo. El Estado unitario simple implica una centralizacin poltica y administrativa. Por el contrario, el Estado unitario ser complejo cuando se ha descentralizado administrativamente. Ahora bien y aqu nos vamos acercando al tema que nos ocupa, la descentralizacin no implica ni gobierno propio, sino autoridades con competencias limitadas a la administracin ; ni legislacin propia..., sino simples medidas de aplicacin y no disposiciones normativas iniciales, ni jurisdicciones propias. No obstante las diferencias existentes entre el Estado unitario descentralizado y federal y que el lector ya podr vislumbrar cules son para Prlot, para el profesor francs tambin hay conexiones entre una y otra forma de Estado: El Estado unitario descentralizado se acerca al Estado federal en el sentido de que comporta tambin pluralidad de instituciones-personas; pero stas no son polticamente distintas e independientes; ellas dependen, nos dice, de la institucin central y poseen una vida autnoma completa al margen de ella. Para Prlot se pasa del Estado unitario al federal cuando se reconoce a otros rganos (en el caso de Prlot, regiones) un poder legislativo. El regionalismo poltico ser una variante parcial e incompleta del Estado federal. Por tanto, para este autor no habr diferencia esencial entre el Estado federal y el llamado por nosotros Estado regional. Y aqu es donde nosotros opinamos que es poco consecuente Prlot con sus principios, porque, como veremos a continuacin, el concepto que Prlot tiene de Estado federal no le permite sacar la conclu46

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sin de que el regionalismo poltico sea una variante parcial e incompleta del Estado federal. El fenmeno federativo est animado, segn Prlot, por el juego constante de dos leyes, la de la autonoma y la de la participacin. Evidentemente, el federalismo implica la existencia de colectividades polticas individualizadas, teniendo cada una su legislador, sus sistemas administrativo y jurisdiccional (42); pero no es menos cierto que, como dice Scelle, no habra federalismo sin que las colectividades territoriales participasen, por medio de sus representantes, en la constitucin de los rganos federales y en la elaboracin de sus decisiones (43). Aplicando ya estas nociones admitidas por Prlot, sera suficiente para establecer la diferencia entre el Estado unitario y el federal, y para caracterizar como ilgica la afirmacin de que el regionalismo poltico es una variante del sistema federal. Para mayor abundamiento, aportamos la definicin que da Prlot del Estado federal: El Estado en el que coexiste una pluralidad de ordenamientos constitucionales, con un ordenamiento constitucional mayor, al que se subordinan, pero en el que tambin participan los rganos de los ordenamientos menores {44). En el fenmeno federativo descubrimos dos aspectos, el unitario y el pluriforme, que sern objeto de posterior desarrollo: El Estado federal y los Estados federados. Fijmonos en los ltimos y veamos qu conceptos y caractersticas les imputa Prlot. Para l, el Estado-miembro es un Estado de segundo grado en relacin con el Estado federal, pues no goza de la summa potestas. Opina, con Carr de Malberg, que tanto los Estados federales como los Estados-miembros tienen... cualidades esenciales de potestad de idntica naturaleza, ya que uno y otro suponen una potestad fundada en la propia fuerza de voluntad y de accin de la colectividad a la que ellos pertenecen..., los dos implican, pues, paralelamente, una colectividad duea de s misma, ya en la totalidad, ya al menos en parte de sus competencias. Razn por la cual ambos deben ser considerados como Estados. La caracterstica esencial del Estado-miembro es la de gozar de autonoma constitucional, con todas sus consecuencias, como, verbigracia, darse su propia Constitucin, que forma un sistema estatal completo; crearse sus propios poderes constituidos; no permitir la reforma de su Constitucin sin su participacin y consentimiento, ett. (45). Es sabido que Le Fur coloca como

(42) M. PRLOT: Institutions politiques, cit., pgs. 222-239. (43) G. SCELLE : Manuel lmentaire de droit internationl public (Pars, 1943), pgina 198. (44) M. PRLOT: Institutions politiques, cit., pg. 233. (45) M. PRLOT: Institutions politiques, cit., pgs. 235-239. Cfr. R. CARR DE MALBERG: Contribution a la thorie genrale de l'Etat, vol. I (Pars, 1969), pgs. 119 y siguientes. Hay versin castellana.

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elemento esencialmente caracterstico del Estado federado el participar, como tal, en la formacin de la voluntad soberana del Estado, tanto en un plano legislativo ordinario como el orden constituyente-constituido, y ello a travs de los rganos creados ad hoc (46). Pues bien: Prlot hace suya la opinin de Le Fur. Todo ello no quiere decir como ya tuvimos ocasin de exponer que el Estado-miembro no est limitado en su autonoma constitucio' nal por el ordenamiento constitucional federal. Antes bien, mltiples ejemplos podramos aducir al respecto. Pero, no obstante estas limitaciones, jams se podrn llevar muy lejos sin que el Estado federado deje de ser tal. Y, as, a pesar de todo, el Estado-miembro ha de gozar, siempre, de autonoma cons' titucional, so pena de que nos hallemos en presencia de otra figura jurdica, que no ser Estado-miembro, que quiz sea o un ente autrquico, propio de un Estado unitario descentralizado, o ante un ente dotado de autonoma legislativa ordinaria, de un Estado regional. De los supuestos y las definiciones de los que parte Prlot, resulta clara la distincin entre el Estado unitario y el federal, no as entre esta ltima forma de Estado y el Estado regional. Prlot no tiene inconveniente en afirmar a este respecto que es, sin embargo, claro, a nuestro criterio, que los supuestos materiales, psicolgicos, as como las instituciones polticas y jurdicas (de las regiones espaolas e italianas), trascienden del cuadro unitario. La regin es una entidad orgnica e histrica (verbigracia, Sicilia), lingstica (verbigracia, Aosta) y tambin racial (verbigracia, Catalua y pases vascos) que poseen un poder interno de cohesin frecuentemente muy superior al de un Estadomiembro en un Estado federal. Adems, no obstante reconocer Prlot que las regiones autnomas tienen su fundamento en la Constitucin y no en la ley, que disponen de un poder de auto-organizacin y de legislacin, as como de un dominio reservado de competencia, y, por tanto, no gozan de autonoma constitucional, no tiene inconveniente en afirmar que las disposiciones de las Constituciones espaola e italiana concernientes al regionalismo poltico engendran tambin, a su manera, un federalismo desigual (47). Creo que el profesor Prlot no se ha planteado con rigor cientfico la cuestin. No as el profesor de Derecho constitucional de la Universidad de Ferrara, Guido Lucatello. *
(46) Cfr. M. LE FUR: La Confdration d'Etats, cit., pgs. 586 y sigs. La opinin de LE FUR es hoy compartida por una gran parte de la doctrina; as, verbigracia, M. MOUSKHLY: La thorie juridique de l'Etat federal, cit., pgs. 229 y sigs.; G. LuCATELLO: Lo Stato fedrale, I, (Padua, 1939), pg. 188; G. AMBROSINI: Autonoma reprtale e federalismo, cit., pg. 217; C. J. FRIEDRICH; Constitutional Government and Democracy, cit., especialmente, el cap. X , nms. 78-82. (47) M. PRLOT: Institutions politiques, cit., pg. 252.

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2. El agudo profesor italiano, en un interesante artculo publicado en 1954, aborda de lleno el problema de la distincin del Estado federal del re' gional, declarndose por la equiparacin de ambos. De su trabajo podemos inducir tambin las diferencias entre el Estado federal y el unitario. Guido Lucatello parte de la siguiente distincin: La fundamental diferencia jurdica existente entre el Estado federal y el Estado unitario radica en que, mientras a los Estados-miembros de los Estados federales, adems de corresponderles una amplia potestad administrativa, les corresponde, tambin, una amplia potestad legislativa, y son, por tanto, entes autnomos, adems de autrquicos; a las comunidades territoriales subordinadas de los Estados unitarios, el ordenamiento jurdico estatal les atribuye al menos, principalmente, slo funciones administrativas; por tanto deben ser cualificadas como entes autrquicos. Como vemos, para Lucatello no existe diferencia alguna entre la automa legis* lativa ordinaria propia del regionalismo poltico y la autonoma constitwcianal propia de los Estados'miembros, pero s entre autonoma y autat' qua. Define el Estado federal como un Estado institucionalmente descentralizado por medio, o por lo menos, tambin por medio de entes que son, adems de autrquicos, autnomos; el Estado unitario, en cambio, se debe definir como un Estado que puede ser o no descentralizado...; pero cuando lo es..., lo es por medio de entes solamente autrquicos. Partiendo de estos supuestos, es lgico que Lucatello afirme que la Espaa e Italia republicanas presentan las mismas fundamentales caractersticas jurdicas que distinguen a los Estados fe' derales de los unitarios, y concluye terminantemente diciendo que la Espaa {1931-1936) e Italia (desde 1947) republicanas, no deben ser consideradas ni como Estados unitarios, como quisiera la doctrina, ni como los prototipos de una forma intermedia de Estado entre la federal y la unitaria; los Estados italiano y espaol deben ser comprendidos junto con los federales en una nica comn categora, distinta del tipo de Estado unitario, categora que compren' de, pues, tanto a los Estados federales como a los regionales (48). Lucatello parte, para sus afirmaciones, del principio de que el Estado, cual unidad territorial suma y comprensiva es el titular de la soberana, y que soberana significa poder supremo e ilimitado. Por tanto, en el Estado federal, el titular de la soberana es el Estado central. No estn dotados, en cambio, de soberana los Estados-miembros. No se les puede, pues, considerar como Estados, sino solamente como entes subordinados del Estado central. De donde se deduce que el Estado federal no es una unin de Estados, sino un Estado (49).
(48) G. LUCATELLO: LO stato regionale, cit., en Atti del primo convegno, cit., pgina 142. (49) G. LUCATELLO: LO Stato regionale, cit., en Atti del primo convegno, cit., pgina 143.

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Lucatello se separa as de todos aquellos autores italianos que atribuyen al Estado-miembro la naturaleza de Estado y, por tanto, afirman que el Estado federal es un Estado compuesto (50). Segn Lucatello, los llamados Estados-miembros han renunciado a su soberana a favor del poder central. Han dejado de ser, pues, Estados. Como se ve, para Lucatello, la soberana es elemento esencial del concepto de Estado. No vamos a entrar en esta cuestin, aunque creemos oportuno manifestar nuestra discrepancia al respecto. Autores prestigiosos como Jellinek y Carr de Malberg ya la han refutado (51). Si se parte del principio, pues, de que Estado y comunidad territorial sobe' rana son una misma cosa, es lgico que afirme Lucatello que en la Federacin el nico Estado sea el Estado federal. Como tambin es consecuente cuando afirma que los llamados Estados-miembros no gozan de autonoma constitucional, no son titulares de un poder constituyente. As, pues, para Lucatello, el Estado federal, desde el punto de vista de la soberana, no se distingue sustancialmente del Estado unitario, pero no es siempre Estado unitario, ya que jurdicamente, el primero (el Estado federal) se diferencia del segundo (el Estado unitario) en que sus elementos componentes gozan segn Lucatello de potestad administrativa y legislativa, pero no de autonoma constitucional, ya que segn el Derecho vigente en todos los Estados federales, la suprema potestad constituyente es atribuida, exclusivamente, a los rganos del Estado central (52). Para Lucatello, el hecho de que la estructura constitucional de los Estadosmiembros venga condicionada por el ordenamiento federal, es suficiente para afirmar que la potestad constituyente de los Estados-miembros es limitada, subordinada, derivada de la del Estado central. En una palabra, no es potestad constituyente. Se podra, pues, decir afirma Lucatello que resulta difcil distinguir la potestad de auto-organizacin constitucional de los Estados-miembros de la potestad de auto-organizacin administrativa de las re* giones, y, para mayor abundamiento, nos dice que, an admitida la posibilidad de esta distincin, ello no implicara que los Estados regionales y los federados no deban ser incluidos en una nica categora distinta de la del Estado
(50) Cfr. por ejemplo, SANTI ROMANO: Principii di diritto costituZionale, cit., pginas 134 y sigs.; O. RANELLETTI: stituzioni, cit.. I, pgs. 215-20; P. BISCARETTI DI RUFFA: Diritto costituZionale, cit., pgs. 487-493; G. BALLADORE PALLIERI: Diritto costituZionale, cit., pgs. 54-57. (51) Vid. G. JELLINEK: Teora general del Estado, cit., II, pgs. 140-154. R. CARR DB MALBERG : Teora general del Estado (Mjico, 1948), pgs. 96'190. (52) G. LUCATELLO: LO Stato regionale, cit., en Atti del primo convegno, cit., pginas 139 y 144.

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unitario. A lo sumo, implicara que el Estado federal no era ms que un subtipo del Estado regional y concluye as: Los Estados federales seran, en sntesis, Estados regionales en los que los Estados-miembros tendran naturaleza de comunidades no soberanas que gozan de una autonoma particular {53). Podemos afirmar que debe considerarse como errnea la opinin de este autor de que las regiones estn dotadas de la potestad de auto-organizacin constitucional, de autonoma constitucional, como los Estados-miembros. Su error radica en querer equiparar, jurdicamente, la ley estatal aprobatoria del Estatuto regional, con la llamada garanta que el poder legislativo del Estado central debe dar, en algunos Estados federales, a las nuevas Constituciones y a las modificaciones de las Constituciones de los Estados-miembros. Su diferencia como ya se expuso- es sta: los Estatutos regionales no entran en vigor mientras no han sido aprobados por el Estado, y ste, cuando adopta, con su ley, el Estatuto de una regin hace un acto de propia soberana. Por el contrario, en aquellos Estados federales en los que el Poder federal debe controlar la legitimidad constitucional de las Constituciones de los Estados-miembros, este control o garanta se limita, en primer lugar, a establecer la legitimidad constitucional de dichas Constituciones y, en segundo lugar y esto es fundamental, este control de legitimidad constitucional es sucesivo a la entrada en vigor de las nuevas formas constitucionales. Si se establece su ilegitimidad constitucional estas normas vienen derogadas ex tune. S bien Lucatello acepta que existen diferencias entre el Estado federal y el regional porque los Estados-miembros y no las regiones nos dice participan como cotitulares en la formacin de los rganos estatales, as ordinarios como constituyentes..., no obstante, afirma, que tal participacin de los Estados-miembros caracteriza indudablemente la estructura jurdica del Gobierno central, y es, por tanto, caracterstica propia de los Gobiernos federales, pero no afecta a la naturaleza o forma del Estado, a la llamada descentralizacin federal. Esta participacin no es propia de la estructura de los Gobiernos en relacin con las respectivas comunidades. Por eso, Lucatello puede concluir diciendo: Los Estados federales se distinguen de los llamados Estados regionales y tambin de los otros Estados por su forma de gobierno, no por su forma de Estado {54).

(53) G. LUCATELLO: LO Stato regionales, cit., en Atti del primo convegno, cit., pgina 151. (54) G. LUCATELLO: LO Stato regionale, cit., en Atti del primo convegno, pginai 150-151.

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A modo de conclusin La participacin directa e indirecta de los Estados-miembros en la formacin de la voluntad federal es el elemento esencial del Estado federal, tal y como afirman Le Fur, Mouskhly y Friedrich. Nosotros opinamos que la participacin en la formacin de la voluntad federal es un criterio esencial, pero subsidiario, a la vez, de distincin entre el Estado federal y el Estado unitario, por una parte, y entre el Estado'tniembro y la regin autnoma, por otra, pues creemos que esta participacin es trasunto de la naturaleza poltico-jurdica, de los poderes, etc., de los Estados-miembros. Aqu es donde hemos de fijarnos para establecer una distincin entre el Estado'miembro, autarqua y la regin autnoma. Este ser nuestro criterio de distincin principal. La participacin directa e indirecta del Estado-miembro en la formacin de la voluntad federal y su representacin, en cuanto tal, en los rganos federales es considerada por nosotros como una consecuencia de ser titulares de un poder constituyente originario y, por ende, de autonoma constitucional y legislativa ordinaria. Lo mismo podemos decir, pero en sentido contrario, de los entes autrquicos y de los autnomos. Aqullos y stos, si bien poseen una potestad administrativa y legislativa ordinaria, respectivamente, carecen de autonoma constitucional. No deben participar, pues, en la formacin de la voluntad federal. Partimos del supuesto, basado en el Derecho constitucional comparado, de que los Estados-miembros gozan de autonoma constitucional y legislativa. Los Estados-miembros se dan, a travs de sus rganos constituyentes, una Constitucin que ha de observar las normas y lmites contenidos en la Constitucin federal. Por eso, tambin hemos de afirmar que la autonoma constitucional del Estado-miembro no es absoluta. Como se indic, en todas las Constituciones federales se limita la potestad constituyente del Estado-miembro mediante el reparto de competencias entre los poderes federales y los poderes locales establecidos por la misma Constitucin federal. Y slo corresponde a los rganos constituyentes federales si bien integrados por representantes de los Estados-miembros determinar tal reparto y, por tanto, ampliar o restringir los poderes de los Estados-miembros. No pueden extenderse estas limitaciones so pena de que el Estado-miembro deje de ser tal y se transforme o en una simple regin autnoma o en un ente autrquico. Es evidente la diferencia que existe entre la regin autnoma y los entes autrquicos, por una parte, y, por otra, en relacin con el Estado^miembro del Estado federal. Por eso nos inclinamos por la teora que sostiene que el Estado regional es un tipo intermedio entre el unitario y el federal caracterizado por 52

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la autonoma regional y por eso afirmamos tambin la existencia de una clasi' ficacin tripartita de las formas del Estado: el Estado unitario, el Estado re' gional y el Estado federal {55).

Conclusin El Estado federal se distingue: a) De la Confederacin, en que sta es una autntica Unin de Estados. Se basa en un tratado internacional, no teniendo como supuesto, pues, una Constitucin, b) Del Estado Unitario descentralizado por pases, en que stos no son Estados, es decir, carecen de autonoma constitucional. Su descentralizacin es autrquica, administrativa. Su descentralizacin no es poltica. No parece que se pueda discutir esta tesis, siempre y cuando no se atribuya al trmino descentralizacin un alcance poltico, que rebase el meramente administrativo, propio del Estado unitario descentralizado, y permita concebir a los Estados-miembros como entidades que participan directamente en el ejercicio de la funcin poltica central, c) Del Estado regional, como veremos, en que en ste las regiones gozan tan slo de autonoma legislativa ordinaria (56).

H)

ESTRUCTURA DEL ESTADO FEDERAL

a) Consideraciones generales El Estado federal se caracteriza al decir de Garca Pelayo por una especfica estructura de las relaciones jurdicas de coordinacin, subordinacin e inordinacin, en lo que se manifiesta la unidad dialctica de las dos tendencias contradictorias de unidad y diversidad, de cohesin y participacin (57). En efecto, concurren en el Estado federal elementos cohesivos, tales como la contingencia espacial, la necesidad de defensa comn, las ventajas econmicas de la Unin, la homogeneidad poltica y social, pero tambin factores particU' lanzadores, derivados de la heterogeneidad poltica, social, econmica y cultural. Pero, veamos con mayor detalle y antes de exponer la estructura del Estado federal y del Estado-federado = Estado-miembro los aspectos imitaros y diversiformes de la forma jurdico-federal del Estado.
(55) Vid. nota 41. (56) Vid. J. FERRANDO BADA: Las formas del Estado, cit., pgs. 161 y sigs. (57) M. GARCA PELAYO: Derecho constitucional, cit., pgs. 231 y sigs.

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Aspectos unitarios.El Estado federal ofrece elementos unitarios tanto desde el punto de vista internacional como constitucional. 1. La unidad internacional del Estado federal se manifiesta a travs de varios fenmenos: en primer lugar, constituye una personalidad internacional nica {los Estados-miembros no pueden comparecer ante el fuero del Derecho de gentes, correspondiendo slo al federal el tus belli, el tus legationis y el iws tractatum). (Ntese, sin embargo, la excepcin consentida en Yalta en favor de Ucrania y Bielorrusia, ambas representadas en la O. N. U.) En segundo trmino, el Estado federal supone una nacionalidad comn, adems de la propia ciudadana de un Estado-miembro. Pero ello no quiere decir que exista una doble nacionalidad en el sentido empleado habitualmente en el llamado Derecho internacional privado. Finalmente, el Estado federal abarca un territorio nico que puede exceder del conjunto de territorios de los Estados federados (colonias, pases dependientes, etc.). 2. El Estado federal forma, adems, una unidad poltico-constitucional: primero, porque posee un ordenamiento constitucional propio (Constitucin federal); segundo, porque los rganos federales dictan una legislacin nacional que se impone a todos los subditos de los Estados-miembros; tercero, porque el Estado federal ejerce una funcin administrativa propia, ya sea por va directa (Estados Unidos), de control (Alemania), o mixta (Austria), y cuarto, porque el Estado federal posee rganos jurisdiccionales propios. Es insoslayable el carcter esencial del rgano jurisdiccional en las estructuras federales. El concepto del control de la constitucionalidad est vinculado a la esencia del rgimen federal. Aspectos diversiformes.Son los que confieren originalidad al Estado federal, pues si en el mismo se da una entidad de conjunto, sta no supone uniformidad, sino pluralidad de elementos componentes que constituyen verdaderas entidades polticas. Ya hemos indicado que el carcter estatal de estas ltimas ha sido objeto de numerosas controversias vinculadas con frecuencia a las condiciones histricas de algunos pases concretos (Prusia y Baviera, sobre todo). Segn Prlot, el Estado federal {de primer grado) se distingue de los Estados federados (de segundo grado), slo por su distinta intensidad de poder, pues mientras aqul disfruta de la potestas summa, el segundo no alcanza la independencia absoluta (58). Pero como dice Carr de Malberg, uno y otros tienen cualida(58) M. PRLOT : nstitutions politiques, cit., pg. 252.

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des e indicios propios de un poder de anloga naturaleza, y presuponen una colectividad que se gobierna a s misma (59). Si la soberana con el alcance relativo de este trmino es propia del Estado federal, la autonoma constitucional lo es del federado.

b) Estructura del Estado federal Es esencial y caracterstico de toda Constitucin federal la existencia de un estatuto comn que se manifiesta en un sistema de derechos y deberes frente a la Federacin, y que por derivar de la Constitucin federal, es independiente de las Constituciones particulares de los Estados-miembros. La estructura federal se traduce en la peculiar composicin de los rganos del Estado, tanto legislativos como ejecutivos y jurisdiccionales. a) La estructura bicameral del Poder legislativo con las Federaciones viene exigida por la misma naturaleza del Estado federal. En el Estado federal existe dualidad de Cmaras, ya que es principio comn al mismo que, junto a la representacin de la poblacin federal, figure la representacin de los Estados' miembros. Esta representacin de los Estados federados se realiza en la primera Cmara, cuya funcin consiste en poner en contacto, orgnicamente, a los Estados-miembros con la Federacin. Existen dos tipos de Cmara alta en los Estados federales: el tipo Senado y el tipo Consejo. El primero se compone de representantes que obran libremente segn sus opiniones y juicio (Estados Unidos, Suiza); el segundo se integra con delegados de los Gobiernos de cada Estado, sometidos a las instrucciones de sus respectivos Gobiernos (Alemania). b) En los Estados federales actan varios tipos de ejecutivos: sistema de Gabinete, sistema presidencial, colegial y sistema parlamentario alterado. Existen Estados federales monrquicos (Canad. Asutralia) y Estados federales republicanos. Para Durand, el gobierno ms adecuado para una estructura federal es el sistema presidencial, con un directorio designado por un perodo fijo (60); si bien hay que admitir que convendr al Estado federal aquella forma de gobierno cuya frmula poltica est ms en consonancia con la estructura social del pas y que contribuya a establecer el grado mnimo de equilibrio entre las unidades componentes y la Federacin (61). c) En toda Federacin existe un Tribunal Supremo que se encarga de resolver, con arreglo a Derecho, los conflictos que se produzcan entre la Fede(59) R. ORRE DE MALBERG: Contribuition a la thorie genrale de l'Etat, cit., volumen I, pgs. 117-125. Hay versin castellana. (60) Cfr. CH. DURAND: Confdration d'Etats et Etat federal, cit., pg. 84. (61) P. LUCAS VERD: Curso de Derecho constitucional, cit., pg. 370.

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racin y los Estados federados... Parece que la Magistratura rene los requisitos de objetividad y preparacin tcnica necesarios para realizar las misiones de asegurar la supremaca de la Constitucin, interpretar el Derecho y decidir en las controversias jurdicas anteriormente citadas. El Tribunal Supremo de la Federacin examina la validez de las leyes federales y de los Estados par' ticulares en el caso de que se haya recurrido invocando la inconstitucional^ dad {62).

c) Estructura del Estado federado o Estado'tniembro El Estado federado posee tambin una individualidad constitucional, como lo demuestra el hecho de que si el Estado federal desapareciera, el Estadomiembro subsistira probablemente en calidad de soberano. Esta individualidad constitucional implica, segn Prlot, los siguientes supuestos : a) El Estado federado o Estado-miembro posee un ordenamiento comtitucional propio, libremente establecido por el poder constituyente federado, y revisable por l sin ms lmite que el respeto a la Constitucin federal. b) El ordenamiento constitucional del Estado-miembro constituye un sistema estatal completo, regulando todos los rganos por los que se manifiesta habitualmente el poder del Estado (autonoma administrativa, ejecutiva y jurisdiccional). c) El Estado-miembro o federado est regido por verdaderos gobernantes; no por funcionarios sujetos a control. Las autoridades federadas actan con plena competencia dentro de los lmites que la Constitucin federal establece. Los rganos del Estado federado son obsolutamente autnomos dentro de su rbita jurdica. Si en el ejercicio de sus atribuciones estuvieran sometidos a la intervencin, direccin o control de los rganos federales no constituyen' tes, entonces ya no nos encontraramos ante un verdadero Estado federado. d) El ordenamiento poltico del Estado federado es de tipo rgido. As como el Estado unitario puede alterar libremente el grado de descentralizacin local, las competencias del Estado no federado no pueden ser reducidas o suprimidas sin su propio consentimiento o participacin.

(62) P. LUCAS VERD: Curso de Derecho constitucional, cit., pg. 371.

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d) El Estado federal y los Estados federados; sus relaciones El Estado federal, en cuanto basado en una Constitucin y no en un tr' tado, es decir, en un acto de soberana de un pueblo y no en una relacin internacional entre Estados afirma Garca Pelayo, es un sujeto jurdico poltico al que segn la teora clsica de Estado convienen todas las notas que caracterizan al mismo: pueblo, territorio y poder soberano (63). Pero, se trata de un Estado que como deca Tocqueville de los Estados Unidos engloba dos sociedades distintas, incluidas la una dentro de la otra. En ei plano poltico, el Estado federal y los Estados federados deben marchar al unsono, evitar los conflictos, mantener su acuerdo y, adems contina Prlot permanecer constantemente en comunidad de accin y de sentimientos (64). El Estado federal constituye, pues, una unidad y una diversidad : la centralizacin y la descentralizacin se complementan en una unidad dialctica caracterizada por una especfica conexin de tres tipos de relaciones {65): a) Relaciones de coordinacin, que tienen lugar en la distribucin territorial de las competencias entre la Federacin y los Estados, y en la estructura bicameral del Parlamento federal, como ya vimos anteriormente. En la distribucin de las competencias caben una serie de posibilidades: materias exclusivas de la Federacin; materias exclusivas de los Estadosmiembros; materias concurrentes, es decir, aquellas que pueden ser reguladas tanto por la Federacin como por los Estados-miembros, y en cuya ordenacin caben varias posibilidades, que no creemos necesario detallar. b) Relaciones de "supra" y subordinacin, que afirman la supremaca del Poder federal, en manifestaciones como las siguientes: derecho de imponer sus decisiones a los Estados-miembros, poder de intervencin en las organizaciones constitucionales de los Estados particulares (imponiendo ciertos principios e incluso ciertas formas a esta organizacin federal, tales como la inspiracin democrtica o comunista, la composicin de los rganos, el mbito del sufragio, la forma republicana, etc.); derecho de vigilancia y control sobre los Estados-miembros, sobre todo en relacin con la ejecucin de las leyes; primaca del derecho federal sobre el derecho de los Estados-miembros; poder
(63) Vid. M. GARCA PELAYO : Derecho constitucional, cit., pg. 233.

(64) M. PRLOT : Institutions politiques, cit., pg. 254. (65) M. PRLOT: Institutions politiques, cit., pgs. 254-255; vid. M. GARCA PELAYO : Derecho constitucional, cit., pgs. 234-240.

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de resolver los conflictos entre los Estados-miembros y los Estados federados o de stos entre s, a travs de un rgano jurisdisccional (Tribunal federal), en cuya formacin puede intervenir el Estado federado. c) Relaciones de inordinacin, que suponen la participacin de los Estados como personalidades autnomas en la formacin de la voluntad y del ordenamiento constitucional federa!. Esta participacin adquiere especial importancia en el orden normativo, tanto constituyente como legislativo. En la organizacin del poder constituyente federal, adems de la partid' pacin indirecta que supone !a intervencin generalmente admitida en el proceso legislativo, se asegura a los Estados una participacin directa en todos los actos que impliquen un cambio o reforma de la Constitucin. El espritu del federalismo implica que toda revisin constitucional sea aceptada por la mayora absoluta de todos los miembros, y a veces por una mayora cualificada. En la organizacin del Poder legislativo, el bicameralismo que, en el Estado unitario refleja, si existen dos cmaras, una cuestin de oportunismo poltico, en el Estado federal es una necesidad, pues es a travs de la segunda Cmara que los Estados federados reciben una representacin en concepto de tales y en un plano de igualdad (66).

e)

Tipologa del Estado federal

En la actualidad, la forma poltica federal predomina en la mayor parte del espacio terrestre: en Amrica es el rgimen propio de todos los grandes Estados: Estados Unidos, Canad, Mjico, Brasil, Argentina, Venezuela; en Europa se ha impuesto en la U. R. S. S., Yugoslavia, Suiza, Alemania y Austria; en Asia y Oceana, en la India, en Indonesia, en Malaya, en Australia; en frica, en la Unin Sudafricana, en Rodesia y Nyassa... Si bien el federalismo est en franca crisis por razones que expondremos en otra ocasin, con el fin de no extendernos demasiado en el presente artculo (67). La extensin de los principios federa'es produce una gran diversidad de estructuras federales concretas, matizadas por las tendencias polticas ms variadas. Por su forma de gobierno puede hablarse de Estados federales monrquicos o republicanos (e incluso de federaciones que engloban repblicas y monarquas); por los principios ideolgicos que lo inspiran, en liberales o
(66) Cfr. M. PRLOT: Institutions politques, cit., pg. 255. (67) Vid., entre otros casos el del Canad, J. P. PRVOST: La crise du jdralisme canadien (P. U. F., Pars, 1972).

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socialistas, tradicionalistas o revolucionarios, etc. Pero toda clasificacin cientfica de las estructuras federales debe basarse en el vnculo que existe entre los Estados'miembros y la Federacin. A este respecto realiza Federico Giese una triple distincin: a) La contraposicin particularismo y centralismo permite distinguir aquellos tipos que acentan la estatalidad de los Estados-miembros y su derecho de autodeterminacin (ejemplo: el Imperio alemn de 1871) de aquellos otros que debilitan esta autodeterminacin y ponen en peligro aquella estatalidad (ejemplo: Repblica de Weimar). b) La contraposicin federalismo (como tendencia) y unitarismo, permite contraponer aquellos Estados federales cuyos miembros participan considerablemente en la formacin, expresin y ejecucin de la voluntad poltica de la Unin, y aquellos en que tal participacin es mnima. En el primer caso Reich de 1871 el Estado federal deriva, corporativamente, de la suma de los Estados-miembros; el Gobierno federal se compona de la totalidad de los gobiernos particulares y el sujeto del Poder federal se presentaba por medio de la totalidad de los gobiernos federados. En el segundo Repblica de Weimar la cooperacin de los Estados-miembros en la accin de la Unin era muy reducida y su participacin en la titularidad del Poder federal se exclua total o parcialmente. c) Cuando los Estados particulares estn equiparados, nos encontramos ante los Estados federados paritarios, que constituyen la regla general, pero la primaca de uno de ellos (Prusia en 1871), puede dar lugar a un Estado federal hegemnico (68).

I.

LAS UNIONES DE ESTADOS

Clasificacin Hay Uniones de Estados cuando muchos Estados se unen establemente, sin perder por ello la propia individualidad, es decir, manteniendo a tenor de la teora clsica del Estado sus propios elementos constitutivos: el propio pueblo, el propio territorio, el propio Gobierno (Jellinek). Hay varias clasificaciones de las Uniones de Estados en funcin de diversos criterios. Segn que la Unin determine o no la aparicin de un nuevo sujeto se distingue: a) Uniones meramente polticas; que crean un simple
(68) Vid. P. LUCAS VERD: Curso de Derecho constitucional, cit., pgs. 346-347.

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vnculo poltico entre los Estados (por ejemplo, la Unin Panamericana con sede en Washington), b) Uniones simples-, que si bien crean vnculos jurdicos para los Estados-miembros, no dan lugar, por ello, a que nazca un sujeto diverso de los Estados que participan en la Unin (por ejemplo, el protectorado internacional), c) Uniones institucionales: que dan lugar a la creacin de una comunidad estatal, de un nuevo sujeto (por ejemplo, el Estado federal). Segn la naturaleza del vnculo jurdico que liga a los diversos Estados, se distingue: a) Uniones internacionales: que se constituyen basndose en el ordenamiento internacional, y segn las normas de esto ltimo. Estas uniones, segn la posicin recproca de los varios Estados asociados, se distinguen en Uniones iguales (por ejemplo, la Confederacin de Estados) y en Uniones desiguales (por ejemplo, el Protectorado), b) Uniones no internacionales que se constituyen segn su propio derecho constitucional y se pueden reconducir bajo el concepto de Estado compuesto (por ejemplo, el Estado federal). Existen Uniones de Estados en las que los Estados, aparte de las normas generales de la comunidad internacional, se vinculan entre s mediante relaciones especiales, tales relaciones son materia casi exclusiva del Derecho internacional. Hay, sin embargo, algunas que interesan al Derecho constitucional en cuanto que, si bien los Estados no pierden en modo alguno su cualidad de tales, no obstante dichas relaciones condicionan en mayor o menor medida la estructura constitucional de los Estados en cuestin, o su modo concreto de manifestarse. Las formaciones que nos interesan en este aspecto son la Unin Personal, la Unin Real y la Confederacin. Todas ellas, y especialmente las dos primeras, slo tienen un valor histrico y fueron formadas, como conceptos tpicos que subsuman ciertas formas empricas (Garca Pelayo). a) La Unin Personal.La Unin Personal se verifica por la casual y temporal identidad de la persona fsica del soberano de dos o ms Estados. El hecho de que dos o ms Estados tengan, en comn, el Jefe del Estado deriva o bien de una casual coincidencia en la misma persona de las llamadas al Trono de los diferentes Estados, segn el orden de sucesin (por ejemplo, Hannover - Inglaterra, en 1714-1837; Holanda - Luxemburgo en 1815-1890), o por ofrecimiento de la Corona por parte de un Estado al soberano de otro (por ejemplo, Sajonia-Polonia en 1697-1763), o bien por otros motivos jurdicos (Blgica-Congo en 1885-1908). Los dos o ms Estados permanecen jurdicamente independientes y distintos el uno del otro. El oficio de Jefe de Estado es tambin distinto para los dos Estados, siendo tan slo comn la persona fsica que, temporalmente, es titular de los dos poderes estatales. En la Unin Personal, cada Estado es plenamente independiente del otro; con la Unin Personal no se constituye ni 60

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un Estado nuevo ni un nuevo sujeto internacional. La Unin Personal se disuelve apenas cesa la causa que la ha determinado. Eso aconteci con la Unin Personal entre Inglaterra y Hannover, que se disolvi en 1837 con la subida al Trono de Inglaterra de la Reina Victoria, quien, segn la ley Slica en vigor en Hannover, no poda reinar en el Trono de este ltimo Estado. Lo que caracteriza a la Unin Personal es que, a pesar de la comunidad del titular, las dos Coronas son instituciones distintas, perteneciendo a dos rdenes jurdico-poltico completamente independientes, actuando, por tanto, en cada pas de modo distinto, y con un derecho dinstico objetivamente distinto. Por consiguiente, el Rey, si bien es la misma persona fsica, tiene, sin embargo, dos personalidades distintas como soberano. Hay actos jurdicamente comunes, de manera que stos han de ser referidos a uno u otro pas. No hay, por tanto, unidad orgnica entre los Estados, que tienen voluntades y actividades distintas, puesto que afirma Garca Pelayo as son las Constituciones respectivas. Las Uniones Personales han constituido, desde un punto de vista poltico, un importante factor para la formacin de los Estados modernos, ya que fueron un primer paso hacia una vinculacin ms estrecha. Tal fue, entre otros, el caso de Castilla y Aragn. b) La Unin Real.La Unin Real existe cuando la identidad de la persona fsica del monarca no deriva de una casual coincidencia, sino que es querida por las respectivas Constituciones de los dos Estados o por un pacto asociativo que puede ser tambin tcito entre stos, si bien permaneciendo distintas las Coronas de los dos Estados. A la identidad del Monarca suele acompaar tambin la identidad de otros rganos constitucionales y de aquellos rganos que coadyuvan al Soberano en el despliegue de sus funciones. As como, por ejemplo, en Austria-Turqua eran comunes los Ministerios de Asuntos Exteriores, de Guerra y Hacienda. La Unin Real posee la cualidad de sujeto internacional, cualidad de la que carecen los Estados que forman parte de la misma. Ejemplos: SueciaNoruega, en 1814-1915; Austria-Hungra, en 1867-1918; Italia-Albania, en I 9 3 9 - I 9 4 3 ; Dinamarca-Irlanda, en I 9 I 8 - I 9 4 4 (69). Virga pone en duda de si se puede calificar o no de Unin Real al Commonwealth britnico, segn el Estatuto de Westminster de 1931 (70). El carcter peculiar de la Common* ivealth, proviene del hecho de que algunos Estados que la integran {por ejemplo, Indostn, Pakistn y Ceiln), si bien se rigen por una Constitucin repu-

(69) Vid. M. GARCA PELAYO: Derecho constitucional, cit., pgs. 246 y sigs. (70) Vid. P. VIRGA : Diritto costitu&onale (Miln, 1957), pg. 234.

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blicana, estn ligados por un vnculo de fidelidad a la Reina que reconocen como jefe de la Commomvealth y como smbolo de la libre asociacin entre los Estados. Al igual que la Unin Personal, la Unin Real consiste en una comunidad de Monarca de dos Coronas que permanecen distintas. Pero segn Garca Pelayo se diferencia: a1) en que no est provocada por un hecho casual de naturaleza fsica y personal, sino que descansa sobre un fundamento jur' dico establecido de modo deliberado y consciente; b') en que tiene un carcter permanente, asegurado en ambos pases por rdenes concordantes de sucesin a la Corona; y c') en que normalmente tiene consecuencias orgnico-constitucionales para cada uno de los Estados. Segn la teora dominante, y desde el punto de vista jurdico expone Garca Pelayo, slo las dos primeras notas eran lo esencial a la Unin Real, la cuai, adems, del portador de la Corona, puede tener otros rganos CO' mues; pero tales rganos no son de naturaleza esencial, sino accesoria. La Unin Real tiene su origen en un pacto o tratado de ndole internacional, que produce efectos jurdicos'polticos en cuanto que para su efectividad, como fundamento de la Unin Real, han de promulgarse leyes acordes en ambos Estados. Pero es el pacto o tratado lo que produce la vinculacin, puesto que las leyes promulgadas en su virtud, en tanto que actos unilaterales de cada Estado, solamente tienen efecto con relacin a sus subditos, pero no con re' lacin a Estados extraos. Por consiguiente, no hay un nuevo Estado, sino dos Estados independientes cuya soberana no se encuentra afectada por el hecho del pacto. Cada uno de los rganos, incluida la Corona, son independientes y los actos de sus portadores no afectan al otro Estado. Sin embargo, los ejemplos histricos de la Unin Real se caracterizan por una unidad en lo que se refiere a poltica exterior, lo cual da lugar a una serie de rganos comunes, adems del Monarca, destinados a hacer efectiva esa poltica comn. No se trata, pues, de rganos nicos, sino de rganos que forman parte de cada uno de los Estados- existiendo as la pretensin de que el otro Estado califica de la misma manera a un determinado rgano-propio. Histricamente, la Unin Real se manifiesta como un momento de trnsito hacia un Estado unitario o descentralizado (Castilla y Aragn), o como un intento fracasado de formar un Estado unitario, como fue el caso de la Unin Real de Suecia y Noruega que se fundaba en la Convencin de Moss de 1814 y en el Acta del Imperio de 1815, y que se disolvi en i9o5. La ms importante y desarrollada de las Uniones Reales ha sido Austria62

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Hungra. Sus fundamentos jurdicos se encuentran en la Pragmtica sancin de 1723 (71). c) La Confederacin de Estados.La Confederacin de Estados se concreta en una permanente relacin jurdica internacional de varios Estados independientes que, sin dar vida al nuevo Estado, se unen, por medio de un tratado internacional, para la consecucin de fines comunes. Con la Confederacin no se crea un superestado, sino slo una sociedad internacional de Estados, que obra mediante un Congreso de delegados (Dieta). Tal rgano tiene unos poderes, cuyos actos obligan tan slo a los Estados participantes, y no directamente a los subditos de los Estados asociados. Las deliberaciones de la Dieta, para poder obligar a los subditos, deben convertirse previamente en derecho interno de cada uno de los Estados (a no ser que exista, en las Constituciones de los Estados confederados, una norma por la que se establezca la conversin automtica en derecho interno de las deli' beraciones de la Dieta). No existe un territorio confederal. No hay subditos o ciudadanos confederales, ni existe una potestad de imperio de la Confederacin en cuanto tal. Segn G. Scelle podemos definir la Confederacin de Estados como una asociacin en la cual los gobernantes de los diversos Estados abandonan una parte ms o menos importante de su competencia internacional en manos de los rganos confederales. Los miembros de stos vienen a acrecer el nmero del colegio gubernamental internacional (72). De esta manera, segn nos dice Burdeau (73), la Confederacin de Estados es una unidad de carcter internacional, porque los Estados-miembros conservan su independencia. En efecto, contina diciendo dicho autor, exste una autoridad central (la antigua Dieta de la Confederacin germnica, por ejemplo), pero sus decisiones deben ser tomadas por unanimidad. La Confederacin no forma un Estado central distinto de sus miembros. Es por lo que se explica el carcter esencialmente transitorio de esta forma de asociacin. O bien los Estados recuperan su total autonoma, o bien, nos dice Burdeau, si los factores que han determinado a los Estados a asociarse continan existiendo, ellos se integran en una forma ms coherente: el Estado federal. El tipo de Confederacin de Estados es hoy da un recuerdo histrico. La Confederacin helvtica, jurdicamente se ha transformado en un Estado federal despus de las revisiones constitucionales de 1848-1874. La Confe(71) Vid. nota 69. (72) G. SCELLE : Manuel du droit intemational public (Pars, 1943), pg. 202. (73) Vid. G. BURDEAU : Manuel du droit constitutionnel, pg. 34.

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deracin germnica, creada en 1815, sustituida en 1866 por la Confederacin de la Alemania del Norte, dio origen al Estado federal alemn, en 1871. Los ejemplos recientes de Confederacin son los siguientes: La Unin francesa surgida en 1946, en sustitucin del viejo Imperio colonial francs y la Unin Irlanda-Indonesia de 1949.

J)

LOS PARTIDOS POLTICOS Y EL FEDERALISMO

a)

Introduccin

Los poderes federales y en general, las entidades con auto-gobierno local en cualesquiera de sus formas, tericamente, pueden desplegar su actividad en el marco de cualquier sistema o rgimen poltico a condicin de que no se asienten, ni de jure y particularmente ni de fado, sobre ningn tipo de confusin de poderes. Modernamente, los regmenes llamados por Duverger unitarios, es decir, regmenes de partido nico monoltico, realizan a travs del partido la concentracin de poderes, dando lugar, de hecho, a una dictadura de tipo personal o estableciendo la dictadura del partido. Afirma Duverger que, aun en el caso de que las Constituciones de los regmenes unitarios establecieran una separacin jurdica de poderes, sta sera ilusoria, pues todas las prerrogativas (estaran), en realidad, concentradas en las manos del Gobierno, que domina absolutamente la asamblea por medio del partido {74). Opinamos que el Estado regional como cualquier otro tipo de autogobierno local es incompatible, de fado, con todo tipo de rgimen que fticamente realice la confusin de poderes. Modernamente se lleva a cabo mediante los partidos, bien en provecho del Gobierno, bien de la asamblea (75). Si bien tericamente un rgimen unitario puede admitir en su Constitucin una descentralizacin de entidades autnomas, de hecho, y como ya hemos indicado, sera puramente ilusoria dicha declaracin constitucional. Opinamos que el auto-gobierno local, en sus diferentes formas, es particularmente incompatible con el rgimen unitario en cualquiera de sus versiones. Refirindose a la U. R. S. S., afirma Prlot que la unidad comunista queda asegurada... sobre todo por la existencia de un partido nico cuya organizacin

(74) M. DUVERGER : nstitutions politiques et droit constitutionnel (Pars, 1962), pgina 192. Hay versin castellana. (75) Vid. a este respecto, G. VEDEL: aLes rapports du Legislatif et de PExcutif, en Revue jranaise de Science politique (1958), pgs. 757 y sigs.

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FEDERALISMO

centralizada contrabalancea las libertades conferidas a las entidades federadas. Detenta todos los puestos directivos, tanto en la Unin como en las Repblicas, regiones y distritos (76). Anloga afirmacin podra hacerse si nos refiriramos a los regmenes unitarios del tipo fascista o nacional-socialista, en los que se realizaba una confusin de poderes por subordinacin de todos los rganos gubernamentales a los jefes de los Gobiernos respectivos {77). En los regmenes unitarios, los rganos representativos de las colectividades con auto-gobierno legislativo, si las hubiere, realizarn ms bien la voluntad de los rganos centrales del Estado es decir, del jefe o del partido antes que la voluntad del colectivo representado.

b)

Los partidos polticos ante el federalismo y una Europa federal

Mitos y federalismo.Ante todo, hemos de precisar bien la cuestin: a primera vista, se aprecia que el problema est en preguntarse en qu medida los partidos polticos, en los diferentes pases de Europa, estn a favor o en contra del federalismo; sin embargo, no basta con comprobar esta cuestin, sino que.hemos de investigar qu razones les mueven a mantener una u otra posicin. Es necesario comprender que si ciertos partidos estn a favor del federalismo europeo, no es nicamente por razones actuales, verbigracia, porque la organizacin de Europa permitir una elevacin del nivel de vida o el mantenimiento de la paz o la lucha contra el comunismo. En parte es por esto, pero es la historia de cada uno de los partidos la que les lleva a tomar una u otra posicin. Desde esta perspectiva, la cuestin del federalismo no es ms que un aspecto particular, una de las encarnaciones de las actitudes generales de los partidos polticos, con respecto a cuestiones nacionales. Los partidos polticos son asociaciones competitivas de lucha por el Poder; su problema consistir, pues, en conquistar al elector, tratando de persuadirlo, utilizando ideas simples, y de contenido efectivo que muevan ms o menos profundamente a la opinin electoral. Por eso los mitos o las ideologas sern las armas preferidas de los partidos; y cambiarn de mitos e ideologas, cuando, en un momento determinado, comprendan que han dejado de tener vigencia. Se les sustituirn por otros mitos e ideologas que sean ms operativos para la conquista del Podef.
(76) M. PRLOT: Instifutions politiques, cit., pg. 251. (77) Vid. M. DUVERGER: Institutions politiques, cit., pig. 180.

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. ' A pesar de estas afirmaciones, Duverger opina que la mayor, parte de los partidos tienen algunas' creencias - autnticas: los partidos comunistas tienen una finalidad estratgica a largo plazo: el establecimiento del sistema comunista a escala mundial, lo cual no excluye que las tcticas que utilicen vanen, dependiendo de las circunstancias polticas; y de igual forma que un partido de extrema derecha puede, en una situacin dada, tomar aires reformistas. En este marco de tcticas,, a corto y largo plazo, y de variaciones de creen' cias y de ideologas de la opinin pblica, sita Duverger el estudio del federalismo y los partidos polticos. El federalismo afirma Duverger no es ms que un mtodo perfeccionado de organizacin internacional. Se sita dentro de lo que conviene llamar corriente internacionalista. Hay partidos que. utilizan el mito, nacional, porque contina ejerciendo una gran influencia sobre la opinin pblica. Todava se est lejos de la frase marxista: Proletarios de todo el mundo, unios 1 Aunque la derrota de las fuerzas internacionalistas, en las dos guerras mundiales, es un dato que hay que tener en cuenta, sin embargo, existe una ideologa, un mito internacionalista, un sentimiento internacionalista, tanto desde el punto de vista religioso, como asimismo en los. medios burgueses y en las aristocracias; pero sobre todo, en los medios proletarios. Todos estos sentimientos se han traducido en el plano poltico, desde hace unos cincuenta aos, en diferentes movimientos e ideologas. . El mito es algo muy elemental; se desea una unin entre las naciones. La ideologa, por el contraro,' es algo ms concreto, implica un programa a realizar. Existe una ideologa nacionalista de extrema izquierda, de la unin del proletariado por encima de sus respectivas fronteras nacionales: as surgirn las Internacionales socialistas; despus de i9i4, surgi la ideologa que cristaliz en la formacin de la Sociedad de las Naciones, y hoy existe la ideologa de las Naciones Unidas. Desde hace unos aos, se est desarrollando, en Europa, otra tendencia,' aunque a un nivel ms reducido: el mito europeo. Se piensa que, reduciendo el nmero de colaboradores, se reformar su intensidad: De la Europa de los Seis se ha pasado a la Europa de los Nueve. Concluyamos con Duverger ofreciendo una nocin ms precisa del federalismo en su fase actual: es un movimiento que tiende a unir a las naciones, estableciendo por-encima de ellas un verdadero Poder poltico, una verdadera autoridad gubernamental. Cabra distinguir tres fases en el desarrollo de los vnculos internacionales: i. Vnculos internacionales de tipo clsico {mediante embajadores, tratados, etc.), pero sin que existan instituciones permanentes.

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2. Cuando aparecen instituciones permanentes con reuniones re' guiares de ministros de Asuntos Exteriores, etc., pero sin que sus atribuciones vayan ms all de tomar decisiones que no sean por unanimidad y sin medios materiales para hacer respetar sus posibles decisiones. En la poca contempornea, las soberanas, debido a la evolucin sociolgica de la distincin entre naciones grandes y pequenas, siguen existiendo, pero solamente para las naciones grandes, lo cual determina que si estas ltimas no se ponen de acuerdo, el sistema se halla imposibilitado de funcionar. 3. La tercera fasces la fase netamente federal. Las instituciones comunes tienen una autoridad real que se impone a los Estados. Existe un Gobierno federal que puede tomar decisiones y dispone de un poder material para hacer que se cumplan sus mandatos.

Los movimientos federalistas actuales revisten las siguientes caractersticas : se concibe la idea de un poder supranacional: se renuncia a un poder mundial, pero se concibe como posible un Gobierno europeo. Partidos y federalismo.El estudio de los lazos entre los partidos polticos y el federalismo, no s posible, si no se'examinan, a un nivel ms general, las actitudes' de los partidos frente al problema del federalismo o internacionalismo; actitud que depende de varios elementos, entre los cuales pueden distinguirse, esencialmente, dos: . . i. La del nacimiento y desarrollo de tales partidos. - 2 : El uso c[ue los partidos han hecho, por diversas circunstan* cas, de los mitos nacionalistas, intemacionalistas o federalistas.

'

1. Relaciones entre el origen de los partidos y el federalismo Han nacido los partidos bajo la influencia de factores comunes a las diferentes naciones de Europa, o son consecuencia de necesidades propias de cada una de .ellas?

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a) Los partidos polticos y el marco nacional Segn Duverger cada partido es un producto de la historia de cada na' cin: existe, afirma, una gran diversidad de sistemas de partidos, y as se pueden estudiar los siguientes: Gran Bretaa.Resulta evidente la correlacin entre el dualismo u>Jn'gtories y el dualismo liberales-conservadores. Por otra parte, la estructura del partido laborista (creado a instancias de las Trade-Unions) es muy original; es el nico partido que tiene dos categoras de afiliados: los individuales y los sindicales, que se afilian al partido a travs de los sindicatos, a su vez, afiliados al mismo. Este partido, a pesar de que se le puede comparar con otros partidos de otros pases, es peculiar de la Gran Bretaa, propio de su marco nacional. Esta conclusin se puede colegir fcilmente del anlisis de las doctrinas y de su programa. Blgica.Los. partidos belgas, ms slidos que los britnicos, en el siglo XIX, surgieron por motivos religiosos y ante la cuestin escolar. El viejo partido. conservador catlico belga, ha sido, entre las dos guerras, un reflejo de las luchas entre los dos grupos tnicos: flamencos y valones. El estado actual tanto del partido cristiano-social belga, como del viejo partido socialista se explica por las luchas internas transidas de nacionalismos, amn de otras causas entre las dos comunidades tnico-culturales. Holanda.En los Pases Bajos la religin ha ejercido un influjo decisivo en la formacin de las organizaciones partidistas. Desde un principio existen dos partidos conservadores: uno catlico y otro protestante, antirrevolucionario. Aunque ha habido coaliciones entre catlicos y liberales, y entre catlicos y protestantes. Y ha surgido tambin un partido, el cristiano histrico, formado por protestantes opuestos a esta ltima alianza. Una vez ms todos estos hechos son reflejo de factores tpicamente nacionales. Pases Escandinavos.Tambin factores netamente nacionales explican la formacin, en el siglo XIX, de partidos campesinos. Hoy se le llama de izquierda, en Dinamarca, al partido de los campesinos, aunque sean conservadores y votan por las derechas. Debido a esta tradicin suelen llevarse a cabo, de cuando en cuando, coaliciones entre los socialistas y los partidos campesinos.
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Francia.Uno de los rasgos dominantes de la vida poltica francesa es que la derecha se halla desorganizada, lo cual se explica por la existencia, en 1850, de cuatro tendencias de derechas, cuyo denominador comn era su carcter catlico. El influjo, pues, en Francia, del clericalismo y del laicismo, en la formacin de los partidos, se explica tambin por factores tpicamente nacionales. Italia.La unidad italiana es reciente, y existen dos tradiciones polticas todava en pugna: la tradicin unitaria y la federal regional. A esto hay que aadir el gran influjo del clero concretamente del Estado Vaticano, en la vida poltica del pas. Las divisiones polticas se explican, en la actualidad aunque en parte tan slo por los recuerdos del fascismo y de la Monarqua de Saboya. El apoyo del clero da una gran fuerza a la democracia cristiana. Existen, adems, dos asociaciones polticas de derechas, muy importantes, opuestas al rgimen democrtico instaurado en i947: el monrquico y el neofascista. Como fcilmente puede comprenderse son partidos, todos ellos, de carcter estrictamente nacional. Alemania.El centro catlico alemn ha cedido su lugar a la C. D. U.C. S. U. (alianza de la democracia cristiana y la de Baviera). Hoy existen especialmente dos grandes fuerzas que nacieron bajo el Imperio: la socialdemocracia y la democracia cristiana. Dos fenmenos caracterizan la vida poltica de este pas: la inexistencia de un partido comunista y, en la actualidad, la progresiva aparicin de una derecha, que parece que guarda analoga con el viejo ncismo.

b) Los caracteres comunes de los partidos europeos A pesar de estos caracteres nacionales que tipifican a los partidos europeos, Duverger subraya tambin las profundas semejanzas que existen entre ellos. Los factores nacionales son tambin factores europeos.-^-Durante el siglo XIX, toda Europa fue teatro de la lucha entre conservadores y liberales; en el plano de las ideologas, fue la lucha entre el antiguo rgimen, las ideas de jerarqua y aristocracia, y las ideas igualitarias de la Revolucin francesa. Fue tambin la lucha entre dos clases sociales. En general, los partidos conservadores se apoyaban en las aristocracias terratenientes, mientras que los partidos liberales tenan sus apoyaturas en los medios mercantiles, industriales o intelectuales de las ciudades. Laten tambin en esta pugna ideas religiosas, especialmente en los pases catlicos. 69

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De igual forma, a principios del siglo XX, aparecen en toda Europa los partidos socialistas, aunque han de matizarse las diferencias existentes entre los de la Europa Occidental y los de la Oriental, ya que en esta ltima las luchas polticas se interfirieron con luchas nacionales, y el liberalismo se revisti, en muchas ocasiones, de un carcter netamente nacionalista. Sin embargo, el nacimiento de tales partidos no es un fenmeno nacional. Es producto de unas circunstancias socio-econmicas comunes a toda Europa. Tengamos en cuenta que tanto el partido laborista ingls, como el socialista alemn y l francs, etc., aparecen al mismo tiempo. Como tambin es un fenmeno general, en toda Europa, el nacimiento de los partidos comunistas en los'aos veinte, y la'formacin de partidos fascistas en todos los pases europeos, eri los aos treinta. " ' Tambin resultan evidentes las semejanzas en' los partidos demcratacristianos, que surgieron a partir de la penltima guerra mundial y que han cobrado plena carta de naturaleza poltica tras la ltima guerra mundial, pues vienen gobernando en la'mayora de tos pases... ' .

; , . . , ,.c) La, uniformidad de estructuras

Las estructuras d Jos. partidos polticos son tambin europeas.- Los partidos del siglo XIX (tanto, liberales como conservadores), son partidos de cuadros, de escasa articulacin y disciplina, Se basaban en comits de notables, que aportaban votos y dinero para apoyar a sus candidatos en las campaas electorales. Los partidos socialistas intentan reclutar masas; los otros se preocupan ms de la calidad de sus afiliados, pero donde quiz se patentice ms la estructura internacional de los partidos sea en los comunistas (estructura de clulas de empresa) y en los fascistas caracterizados por los cuadros paramilitares. - Por consiguiente, el carcter europeo de las estructuras, corrobora el carcter europeo de las ideologas. Consecuencias de- estas, analogas: Las- Internacionales.En cierta medida, los partidos polticos europeos han tenido conciencia d sus semejanzas, y han tratado de crear internacionales de partidos. Los pioneros de esta actitud han sido los partidos de extrema izquierda, postulando una Internacional, extendida al mundo entero. ' . . Aparte de los Partidos socialistas, os Partidos internacionales se han desarrollado poco, salvo la Internacional comunista dirigida por Mosc. Existi en i93< una Internacional liberal que tuvo una vida muy precaria. Existe una organizacin de coordinacin de los Partidos demcrata-cris70

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tianos, fenmeno puramente europeo y cuya sola existencia es significativa. El carcter internacional de la Iglesia ha sido, asimismo, sobre todo, un elemento importante de unificacin entre los Partidos demcrata-cristianos. Existi tambien una Internacional fascista; como han existido, y existen, internacionales de hecho (entre familias nobiliarias, sindicatos, etc.). Por consiguiente, a pesar del origen nacional y desarrollo de todos los partidos polticos europeos, stos, no son sino cristalizaciones propias, de cada pas, de los mismos grandes movimientos polticos.

d) El Federalismo en la estrategia de los partidos Veamos cmo utilizan los Partidos, en su estrategia, las doctrinas nacionalistas, internacionalistas federalistas. Digamos, en primer lugar, que durante l siglo XLX se produjo un gran cambi: el nacionalismo1 pas de manos de la izquierda a los Partidos de derecha, rhientras que los mitos intemacionalistas siguieron el camino inverso. Resulta conveniente recordar aqu lo expuesto, a saber:' que las posiciones ideolgicas de los' partidos puHeh cambiar, radicalmente, de acuerdo con' la 'estrategia que" las circunstancias del' momento les aconsejen seguir. ' -;; : Nacionalismo, internacionalismo y federalismo en la estrategia de los Par* tidos en el siglo XIX y comienzos del XX.a') Nacionalismo de izquierdas en el siglo XIX: En ,este. siglo, os defensores,de la nacin son esencialmente los partidarios de la revolucin, es decir, los partidos liberales. Los liberales sern nacionalistas y Jo* aristcratas..., .es decir los. conservadores sern fieles a las dinastas;.- Y. sern, intemacionalistas, pinsese e el caso de la Santa Alianza.. . . . - . - . b') Internacionalismo de. derecha, en, el, siglo XIX: .La gran organizacin internacional del siglo, <XIX el concierto, europeo era estrictamente conservadora. Era un poco la liga de los reyes contra los pueblos; una liga d conservadores contra los liberales y- los nacionalistas. Su expresin mxima, ser hemos dicho.la, Santa Alianza, que hizo;reinar el orden en todos los Estados, incluso con matices prximos a, una organizacin federaL c') -Paso del nacionalismo a i a derecha, a comienzos del siglo, XX: La causa esencial de este paso fue el desarrollo del socialismo. El marxismo afirma que el nacionalismo es. el medio de unir dos clases opuestasy que deben estar en pugna abierta, y propugna la solidaridad entre los proletarios de todas las naciones. Ante tal situacin reacciona la derecha y acenta las ideas nacionalistas. Charles' Maurras invoca su tesis de que la nacin es una comu71

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nidad natural, que est por encima de todo. Esta tesis se unir a las ideas expansionistas alemanas, y se acentuar en la primera guerra mundial. d') Renacimiento actual de un nacionalismo de izquierda: A partir de 1936, las ideas nacionalistas vuelven a tener acogida por la izquierda; debido a la solidaridad internacional de la burguesa, que ha provocado tambin la solidaridad internacional de los fascismos, los comunistas aprovechan el mito nacionalista, arraigado, sobre todo, y de una manera profunda, en las clases populares. La evolucin no ha terminado ciertamente, aunque ya slo cabra hablar en este campo de tendencias. El desarrollo de un neonacionalismo de izquierdas, sin embargo, sigue siendo muy fuerte en los pases comunistas, quiz como contrarrplica a la poltica colonialista de Occidente. Se ha abogado por los temas de la indepen' dencia nacional, que han desembocado, incluso, en posiciones de comunismo nacional, pero, en el fondo siguen predominando, en los partidos de izquierdas. los sentimientos internacionales. Para la derecha tambin seran vlidas estas observaciones, pero en sentido inverso. Se considera al comunismo como una amenaza internacional con lo cual se organiza la resistencia internacionalmente. Esta es la base psicolgica del neointemacionalismo de derechas y sobre este fondo se sitan las posiciones actuales.

e) Actitud actual de los partidos con respecto al federalismo El federalismo no tiene la misma significacin para todos los partidos poli' ticos. Ms an: no todos los federalismos tienen la misma significacin. Ciertos partidos polticos tienen una posicin con respecto al federalismo europeo, y, otra respecto al problema colonial. Las posiciones entre los partidos e, incluso, los motivos que fundamentan su posicin, pueden ser muy contradictorios. Duverger hace unas observaciones sumarias sobre el tema: a') El federalismo es de izquierda o de derecha?Si pensamos que la mayora de los hombres de Estado conciben el federalismo europeo como un medio de resistencia contra la presin sovitica cabra preguntarse en qu medida no es aqul un nacionalismo agrandado. Sin embargo, esto no es totalmente vlido, pues se piensa, de otra parte, en una Europa unida, como un vnculo entre los dos bloques que dividen al mundo. En los partidos de derecha es visible el conflicto entre las viejas ideas nacionalistas, concebidas desde un ngulo estrecho y tradicionalista y, de otra 72

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parte, el temor a una invasin sovitica de Europa, y una revolucin comunista internacional, lo cual explica las posturas en contra y a favor del federalismo europeo, incluso en el seno de un mismo partido. En los partidos de izquierdas, el conflicto se halla centrado entre la tradicin internacionalista (como una etapa hacia la organizacin internacional global) y el anticomunismo, latente incluso en los partidos socialistas, por razones de precaucin, y un cierto complejo de inferioridad, ante los partidos comunistas, lo cual, en definitiva, refuerza la posicin federalista europea. b') El caso particular de los Partidos democristianos.Estos Partidos son hoy los ms ardientes defensores del federalismo europeo, como puede comprobarse en los tres grandes partidos: el alemn, el francs, el italiano. Estos Partidos, sigue diciendo Duverger, aunque no niega la lucha de clases, creen posible conseguir un equilibrio mediante sus programas de reforma sociales que en unos partidos son ms avanzados que en otros. A causa de su heterogeneidad (social y doctrinal), estos partidos, que reniegan del conservadurismo poltico y social, tienen una clientela profundamente conservadora. Sus aos de xito son los 45-46, en que la derecha, aniquilada, vot por ellos sin estar, en esencia, de acuerdo totalmente con sus programas. De ah el drama y la alternativa que se les ofrece: continuar defendiendo, en su pureza, su doctrina, y perder los votos de los conservadores o, por el contrario, esforzarse en conservar dichos votos a costa del abandono parcial de aqulla. Esto les crea una tensin interna, sirvindoles las ideas internacionalistas como medio para reducir, al mximo, estas tensiones. En el caso de la democracia cristiana alemana hay que aadir que concibe el federalismo como un medio para alcanzar la global nacionalidad de las dosAlemanias y de reconquistar, de esta manera, una cierta parte de la soberana nacional. En el deseo de construir Europa dice Duverger hoy anidan en los par-tidos, a veces, deseos muy sinceros. Por esta razn se ha de afirmar que a las ideas expuestas no se les debe dar un carcter dogmtico. Han de ser muy matizadas. En conclusin, el federalismo es un punto de unin de actitudes muy diversas: se est en contra o a favor de Europa (78).
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(78) Vid. M. DUVERGER: LOS partidos polticos y el federalismo en Europa, en G. BERGER y otros: El federalismo (Ed. Tecnos, Madrid, 1965), pgs. 149-167.

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RESUME Le phnomene federal, bien qu'on puisse lui dcouvrir des antcedents doctrinaux antrieurs entre les auteurs du Sicle d'Or, vient s'associer en Espagne a une doctrine concrete: celle de Pt y Margall. Le fdralisme en tant que "processus" et dans sa cristallisation juridique sous la forme d'Etat fdrali doit s'appuyer invitablement sur un typ de structure sociale et une qualit spcifique de relations de vie communautaire. L'Etat federal s'intro' duit dans l'histoire en tant qu concept et forme d'organisation politique avec la Constitutin amricaine de 1787, et de lest pass, en partie par imitation, en partie a' cause de vritabls hcessits, it'diffrents Etats d'Amriqite d Sud,-a la Suisse (1846), l'Allemagne (1871), a diffrents territoires britannu ques, et aprs la premire guerre ' mondidle a une autre serie" de pays. On distingue deux moi.es fon'damentaux de formation des Etats fdraux: ce peut tre le rsultant de la trnsformtion d'un Etat unitaire en f' deral, auquel cas, comme le souligne Biscaretti di' Ruffa,se produit la nissan' ce des Etats^membrs mais non de l'Etat' federal '(Brsil; Mexique', l'URSS, s sni frns: d'apres se -procede); ou de la secondfaqony qui est' la' or'inale, qarid'plusiers Etats, jusqu'al'ors indp'eridants; s'runissent pour for^ mr un nouvel Etat federal (cdmme par exmple, les Etats Utiis, la Sisse, VArgeniine, etc.). Ce processus 'peut s raliser fiiridiquement d'abord a -tra* vers un traite iniernational et ensuite par une Coristiiutin (Etats Unis), u ~b\en par vote ex\ra\uridique udefit (La Siss). L'auteur de ct article, 'aprs avoir signal les ncessits auxqulles rpond l'Etat federal, tiidie l'ampliiude acielle d phnomene fdratif et sa'typO' logie (fdralisme interne local, fdralisme corporatif, fdralisme interna* lonal); les principes du fdralisme: autonomie et participation; la base phu lsophicO'morle sur laquelle repose le fdralisme; pour s'teridre ensuite sur de concept mme de fdralisme (caractristiques, hmiiatios et dfinu tion). Les thries sur la- nature juridique de l'Etat federal 'ont une grande itnportance; les dominantes sont de nos jours fondamentalement dex: a),'la torie de ceux qui soutiennent que l'Etat federal est l'unique organisatton tatale' et non' pas' les EtatS'membrs (Donati, Durand, Mouskhely, Kun, etc.) et b), la thorie, dominante, de ceux qui affirment que l'Etat federal est un Etat compos, une unin d'Etats rglemente par le Droit tatal (Rossi, Cort de Malberg, Santi Romano, Biscaretti, etc.). Garca Pelayo classifie les diffrentes opinions des auteurs, suivant la nature juridique de l'Etat, en six catgories: a) Thorie de la double souverainet..b) Thqne qui nie la ralu -t juridique de l'Etat federal, c) Thorie qui reconnait comme uniqti..tat
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EL FEDERALISMO

l'Etat federal, d) Thorie qui affirme que la fdration est l'unique souverain, tnais qui accorde aux membres le caractre d'Etat. e) Thorie des trois entits. f) Thorie qui congoit l'Etat federal comme une forme avance de dceniralisation. Dans la demire partie de son article, l'auteur tudie les diffrences entre l'Etat unitaire et l'Etat federal; la. structure de l'Etat federal (aspects unitai' res, aspects diversiformes, relations entre l'Etat federal et les Etats federes, typologie de l'Etat federal); les unions d'Etats (personnel, rel, confedera' tion), pour conclure par une analyse tres. tendue des parts politiques et du fdralisme. S U M M A.-RY

The federal phnomenon, althugh previous doctrinal antecedets can be found fort it in the authors of the Golden Age, s associ'ated in Spain iith a specific iheory: that of Pi y Margall. Fderalism as a "process' and in its juridical crystallizatibn in' the federal state 'would necessarily have' to find a suitable basis upon nvhich to work in a certain tyfie of social structure, in a particular quality of community relations. The federal state enters fiistory as a concept and as a form of political organization tuith the American Constitution of 1787, and passed on from there partly through imitation, partly on account of real needs to a number of Ibero'American states, to S'witzerland (1848), to Germany (i8yi) and to severa! British dominions, and after the first ivorld 'war to a further series of countries. Federal states are formed according to two basic patterns: they may be -the result of the transformacin of a unitary state into a federal one, in which case, as Biscaretti di Ruffia points out, member states and not a fede* ral state are born (Brasil, Mxico the U. S. S. R. carne into being in this ivay); or they may come aboui in the more usual manner, as the result of the conjunction of several states, up to then independent, originating a new federal state (the United States, S"witerland, Argentina, etc.). This process may take place juridically through an international treaty first and a constitution after' ivards (the United States) or extr'juridically and de facto (Sivitzerland). The author of the present article indicates the needs 'which give rise to the federal state and discusses the different types of fderalism to be found today (local internal fderalism, corporative fderalism, international federalism), the principies of fderalism (autonomy and participation), the moral' philosophic foundation upon ivhich fderalism rests, and goes on to consider the concept of fderalism itself (characteristics, limitations and definition). Of great importance are the various theories concerning the legal nature of 75

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the federal state. Those prevailtng in our doy are basically two: a) the theory that the federal state is the only state organization and not the member states (Donatti, Durand, Mouskhely, Kunz, etc.), and b) the prevailing theory that the federal state is a compound state, a unin of states regulated by state law (Rossi, Carr de Malberg, Santi Romano, Biscaretti, etc.). Garca Pelayo classifies the various opinions of authors concerning the legal nature of the state in six categories: a) the theory of double sovereignty, b) the theory which denies the legal reality of the federal states, c) the theory that affirms the federal state to be the only state, d) the theory that the federation is the only sovereign state but does not deny statehood to its members, e) the theory of the three entities, and- f) the theory of the federal state as an advanced form of decentralizatton. The last part of the article is devoted to an analysis of the differences between the unitary and the federal state, the structure of the federal state (unitary aspects, differentiating aspects, relations between the federal state and the federated states, types of federal state) and the unin of states (per' sonal, real, confederation), closing ivith a discussion of political parties and federalism.

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