Ordenamiento ecolgico y manifestacin de impacto ambiental: vnculos y reformas necesarias Fernando Jaramillo Monroy, Beatriz Padilla Martnez, Ral

Garca Barrios

Fernando Jaramillo Monroy, Fundacin Doster, A.C., fjm5@hotmail.com Beatriz Padilla Martnez, Fundacin Biosfera del Anhuac, A.C., bea.padilla@gmail.com Ral Garca Barrios, CRIM-UNAM, rgarciab@servidor.unam.mx
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Ordenamiento ecolgico y manifestacin de impacto ambiental: vnculos y reformas necesarias

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RESUMEN: En la esfera o atribuciones del poder ejecutivo (federal, estatal y municipal) est la toma de decisiones tanto de desarrollo como de proteccin al ambiente, y por lo general estas decisiones se inclinan a favor del desarrollo en detrimento del ambiente, la biodiversidad y los recursos naturales. Los poderes ejecutivos deben de dejar de ser juez y parte en la toma de decisiones sobre los proyectos de desarrollo, de ordenamientos territoriales, de evaluaciones de impacto ambiental y de conservacin de recursos naturales. Respecto a los Ordenamiento Ecolgicos y Territoriales (OET) se requiere necesariamente de que exista una comunidad o sociedad con la motivacin, informacin y organizacin para participar activamente en la elaboracin, aplicacin, seguimiento y evaluacin de los OET; y quizs el reto ms importante de la prospectiva del OET es su continuidad a largo plazo ante las cambiantes necesidades e intereses de las distintas administraciones gubernamentales o sectoriales. El reto es cmo compaginar los intereses de los distintos sectores, principalmente los del poder econmico, ante las regulaciones de uso del territorio. En el contexto actual se observa que el poder econmico y del mercado es el que finalmente mas esta influyendo sobre los otros sectores, especialmente el poltico-administrativo, para definir los usos del suelo de acuerdo a sus intereses sectoriales. La situacin de los OET es de que estn bajo el fuero de los cabildos (el presidente municipal y sus regidores) las decisiones y autorizaciones fundamentales sobre el uso del territorio en los municipios y quienes tienen en sus manos las decisiones para hacer, observar, modificar o desconocer los OET. Los integrantes del cabildo generalmente responden a intereses econmicos, polticos, partidistas y personales, con visiones de corto plazo y de beneficios e intereses poltico-econmicos, y en la mayora de los casos no tienen la preparacin ni la asesora tcnico-cientfica adecuadas para la toma de decisiones en cuanto al uso del territorio. Bajo esa lgica institucional lo que est pasando es que los territorios se destinan a otros usos que favorezcan proyectos de desarrollo e inversin en detrimento del ambiente, y tenemos en general un desarrollo anrquico que poco favorece el uso sustentable del territorio. Por lo cual se propone reformar la legislacin y las instituciones para que las decisiones sobre el uso del territorio no queden en manos del los cabildos o de instancias de los poderes ejecutivos (federal, estatales o municipales). Es estratgico crear instituciones pblicas autnomas a nivel federal, estatales y municipales, encargadas de la planificacin y gestin del territorio, cuya funcin sea la elaboracin, revisin, aprobacin, observancia, seguimiento y evaluacin de las MIAs y de los OET. Estas nuevas instituciones deben tener una amplia participacin pblica VINCULANTE en las decisiones sobre el uso del territorio. En el caso de las Manifestaciones de Impacto Ambiental (MIA) en Mxico, la abrumadora mayora de proyectos que son aprobados por el actual procedimiento de evaluacin de MIA, resultan nocivos para el ambiente, para las comunidades afectadas y para la sustentabilidad del pas. Es importante replantear en la legislacin y la normatividad el procedimiento por medio del cual las MIA son evaluadas y aprobadas en Mxico, de tal suerte que la evaluacin cientfica-tcnica de las MIA sea obligatoria y vinculante a la decisin de la autoridad, sean realizadas por pares, con prestigio acadmico certificado, integrando grupos colegiados interdisciplinarios e interinstitucionales, y que por este desempeo estos grupos o las instituciones pblicas del sector ambiental no puedan tener beneficios econmicos o en especie (ellos o sus instituciones) derivadas del promovente del proyecto, que favorezca la parcialidad a la aprobacin del mismo, que la participacin ciudadana sea vinculante en la decisin de la autoridad, que se tome en cuenta el impacto ambiental acumulado y gestionar el establecimiento y observancia de OET locales y regionales y de evaluaciones ambientales estratgicas de las polticas, planes, programas de todos los niveles de gobierno, y que sean el marco de referencia para las evaluaciones de impacto ambiental de proyectos especficos, Las MIA deben ser de dominio pblico, y accesibles a todas las personas que las soliciten.

PALABRAS CLAVE: OET, MIA, reformas, nuevas instituciones ! #!

PLANTEAMIENTO 1: MANIFESTACIONES DE IMPACTO AMBIENTAL

PROBLEMTICA

La abrumadora mayora de proyectos que son aprobados por el actual procedimiento de evaluacin de las Manifestaciones de Impacto Ambiental (MIAs) en Mxico resultan nocivos para el ambiente, para las comunidades afectadas y para la sustentabilidad del pas. Algunos de los problemas que presenta el actual

procedimiento son los siguientes:

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Procedimientos amaados Baja calidad cientfica de las MIAs Incumplimiento del principio de certeza cientfica que se est siguiendo por parte de los consultores ambientales, dada la existencia de mecanismos perversos de colusin entre los tcnicos e incluso de instituciones acadmicas, los promoventes, las autoridades responsables de la evaluacin y autorizacin de las MIAs

Los integrantes de las comisiones supuestamente interdisciplinarias que revisan las MIAs por lo general no son cientficos de las disciplinas relevantes para los aspectos especficos que estn evaluando, son representantes sectoriales seleccionados a modo para apoyar las opiniones favorables a los proyectos

Las consultas pblicas de las MIAs son discrecionales y no son vinculantes

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Las MIAs son territorialmente parciales, sin tomar en cuenta el impacto ambiental acumulado de las diversas amenazas ambientales que enfrentan las regiones en cuestin

No se toman en cuenta a las comunidades que se veran directa o indirectamente afectadas

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El actual procedimiento ni siquiera se sigue al pie de la letra Se negocian beneficios econmicos o en especie para proyectos de gobierno por la aprobacin de las MIAs

Las instancias de gobierno que se dedican a proteger el ambiente generalmente actan como defensores del promotor del proyecto, ms que como defensores del medio ambiente (lase cualquier resolutivo de cualquier MIA). Los poderes

ejecutivos deben de dejar de ser juez y parte en la toma de decisiones sobre los proyectos de desarrollo, de evaluaciones de impacto ambiental y de conservacin de recursos naturales.

En la esfera o atribuciones del poder ejecutivo (federal, estatal y municipal) est la toma de decisiones tanto de desarrollo como de proteccin al ambiente, y por lo general estas decisiones se inclinan a favor del desarrollo en detrimento del ambiente. Es decir cundo la autoridad del ejecutivo tiene que tomar una decisin, por ejemplo de autorizar o promover la construccin de una autopista que va a generar una enorme inversin en su construccin y operacin, le va a generar una imagen pblica de beneficios al desarrollo y a la poblacin etc. Y que en el futuro le traer votos para su partido, lgicamente la balanza y decisin del ejecutivo por

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regla general va a ser favorable al proyecto de desarrollo y desfavorable o en detrimento a proteger el ambiente o un espacio natural de gran relevancia, o una o algunas especies que puedan ser impactadas negativamente por dicho proyecto. Es decir, las decisiones del ejecutivo como juez y parte en la toma de decisiones por regla general se inclinan a favor de los proyectos de desarrollo en detrimento del ambiente, de la biodiversidad y de los recursos naturales.

Los procedimientos amaados para las evaluaciones de las MIAs. Es conocido, y ejemplos abundan (Evaluaciones de las MIAs del Relleno Sanitario de Loma de Meja en Cuernavaca, de la autopista Lerma Tres Maras, etc.), como en no pocas ocasiones se consigue el aval o respaldo institucional de prestigiados acadmicos o incluso de las instituciones que estos representan o de funcionarios responsables de proteccin al ambiente y los espacios naturales, los cuales negociando aportaciones econmicas o en especie de los promotores de los proyectos, dan su aval a las MIAs, o participan abiertamente en la elaboracin de las MIAs, y argumentan a favor de los proyectos. Estos acadmicos o funcionarios esgrimen argumentos

justificativos tales como de que de todos modos el proyecto se va a hacer ahora o en el futuro, as es que ms vale que nos deje beneficios, es lnea o disposicin del Presidente de que el proyecto va, si el proyecto se va a hacer de todas formas hay que ver que impacte negativamente lo menos posible, que realmente se concreten las medidas de mitigacin y que nos beneficie a nosotros y nuestras instituciones, etc.

Los promotores de los proyectos y los funcionarios responsables de la evaluacin y aprobacin de las MIAs ya saben el camino de cmo presentar argumentos y

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evaluaciones de la bondad de los proyectos a favor del ambiente, presentndolos con argumentos de que incluso el ambiente y los recursos naturales van a quedar mejor con el desarrollo del proyecto a como se encuentran actualmente en proceso de deterioro y destruccin, diciendo que: va a haber mayor nmero de rboles plantados y zonas arboladas de las que se van a tirar o impactar, va a mejorar el hbitat y abundancia de la poblaciones de flora y fauna especialmente de las endmicas y amenazadas de extincin, va a haber pasos para fauna y criaderos, sistemas de infiltracin de agua, mayor biodiversidad, etc. Es decir, con este tipo de argumentos el ambiente para estar mejor y para conservar las reas naturales lo que necesita precisamente es de esos proyectos de desarrollo.

PROPUESTA

Es importante replantear el procedimiento por medio del cual las Manifestaciones de Impacto Ambiental son evaluadas y aprobadas en Mxico, de tal suerte que: ! Que la evaluacin cientfica de las MIAs sea obligatoria y vinculante a la decisin de la autoridad ! Que las evaluaciones cientficas-tcnicas de las MIAs sean realizadas por pares, con prestigio acadmico certificado, integrando grupos colegiados interdisciplinarios e interinstitucionales que por este desempeo no puedan tener beneficios econmicos o en especie (ellos o sus instituciones) derivadas del promovente del proyecto ! Que las instituciones pblicas del sector ambiental no puedan tener beneficios econmicos o en especie (ellos o sus instituciones) derivadas del promovente del proyecto, que favorezca la parcialidad a la aprobacin del mismo ! '!

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Que la participacin ciudadana sea vinculante en la decisin de la autoridad Que se tome en cuenta el impacto ambiental acumulado y sea obligatorio la evaluacin del impacto ambiental regional

Gestionar el establecimiento y observancia de OET locales y regionales y de evaluaciones ambientales estratgicas que sean el marco de referencia para las evaluaciones de impacto ambiental de proyectos especficos.

Las MIAs sean de dominio pblico, accesibles a las personas que las soliciten

PLANTEAMIENTO 2: ORDENAMIENTOS ECOLGICOS TERRITORIALES (OET)

El OET puede interpretarse como la estrategia y el proceso de planeacin y proyeccin en el espacio de las polticas econmica, social, cultural y ambiental de una sociedad y el sistema territorial como el resultado de aquellas. El OET es a su vez una disciplina cientfica, tcnica, administrativa y una poltica concebida con un enfoque interdisciplinario y global, El hombre y su bienestar, as como su

interaccin con el ambiente constituyen el centro de la preocupacin del OET, cuyos objetivos fundamentales son: El desarrollo socioeconmico y equilibrado de las regiones La organizacin fsica del espacio segn un concepto rector La mejora de la calidad de vida humana en un entorno organizado a escala humana ! La gestin responsable del ambiente y los recursos naturales (!

El uso racional (inteligente) del territorio y la conservacin ambiental

Es necesario apuntar que el OET es un proceso pblico y tcnico de planeacin y por tanto debe ser flexible, continuo y de largo plazo, siendo adems holstico y sistmico, ya que no es solo ambiental, sino social, econmico, poltico y administrativo, debiendo traducirse en una zonificacin de las capacidades del territorio (oferta u objeto de la planificacin) para acoger a determinada actividad econmica (demanda o sujeto de la planificacin) y que permita solucionar los

principales problemas y conflictos presentes en el territorio. Para que el OET se d, se requiere necesariamente de que exista lo siguiente: .1.normas o legislacin que regule: las distintas fases del OET, a los responsables de su aplicacin, e incluso las sanciones por su incumplimiento o violacin; 2.- Para concretar la elaboracin y observancia presupuestales para medidas estructurales; del OET se requieren recursos planes, programas o estrategias de

OET, y debe haber continuidad en su asignacin. 3.- Que exista una estructura administrativa-gubernamental que promueva la elaboracin, formal establecimiento y aplicacin del OET, 4.- instancias dentro del mismo gobierno o del sector

acadmico o de las ONGs con la capacidad tcnico-cientfica e institucional para la elaboracin, seguimiento y evaluacin de los OET, 5.- una comunidad o sociedad con la motivacin, informacin y organizacin para participar activamente en la elaboracin, aplicacin, seguimiento y evaluacin de los OET. Y 6.- Quizs el reto ms importante de la prospectiva del OET es su continuidad a largo plazo ante las cambiantes necesidades e intereses de las distintas administraciones

gubernamentales o sectoriales.

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Se debe tener claro el modelo de territorio al que se quiere llegar y el poder poltico reconocido socialmente por todos los sectores, para contar con las herramientas para llevar a cabo la planificacin, aplicacin y seguimiento del OET. El reto es cmo compaginar los intereses de los distintos sectores, principalmente los del poder econmico, ante las regulaciones de uso del territorio. En el contexto actual se observa que el poder econmico y del mercado es el que finalmente mas est influyendo sobre los otros sectores, especialmente el poltico-administrativo, para definir los usos del suelo de acuerdo a sus intereses sectoriales. El OET implica necesariamente que a unos sectores beneficie sus intereses y a otros los restrinja o perjudique, dependiendo de la opcin ptima de uso del suelo que se decida para cada unidad del territorio. Para lograr concretar el OET se debe asumir la integracin, cohesin territorial y el desarrollo territorial sostenible en las polticas pblicas de los distintos niveles de gobierno, as como en las polticas sectoriales. El objetivo del enfoque territorial de las polticas es la integracin (sectorial y global) de las polticas. La visin holstica se justifica por que el espacio o territorio es un bien limitado, su ordenacin y uso condiciona la posibilidad de desarrollo futuro, su ordenacin se convierte en una actividad de carcter estratgico. El liderazgo y voluntad poltica de los gobernantes es quizs uno de los talones de Aquiles en muchos de los problemas que se presentan para la elaboracin, gestin y principalmente de la aplicacin y continuidad de los planes y programas relacionados con el OET. Las polticas de desarrollo territorial y de planeacin

territorial proveen importantes herramientas para las autoridades regionales y locales. Los procesos sociopolticos para la definicin y seleccin de polticas y para

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la planificacin y gestin de planes y programas, generalmente producen conflictos de intereses y hay que buscar acuerdos y consensos; para concretarlos es fundamental la voluntad y liderazgo de los polticos. Otro aspecto relevante para lograr caminar en torno al OET es la de contar con una comunidad organizada, informada y participante. La planificacin y gestin del

territorio es un proceso continuo de toma de decisiones, para lo cual se requiere un marco normativo de participacin pblica, que actualmente es solo una exigencia legal en Mxico, que cuando se da se caracteriza por una participacin pasiva o a travs de consultas, pero que a futuro debe ser una participacin funcional e iterativa (un debate conjunto para obtener objetivos concretos), una herramienta bsica para la racionalizacin de los procesos de toma de decisiones y como garanta de continuidad en la gestin del desarrollo territorial sostenible, para lo cual se requiere: a).- De una voluntad poltica y participacin de la sociedad civil, b).- Influir en la gente y en las polticas, c).- Liderazgo poltico para guiar el proceso, d).- Agenda y capacidad de organizacin de la sociedad, e).- Instrumentos e instituciones que permitan la participacin pblica, f).- Que la voz de la ciudadana tenga peso en la toma de decisiones y g).- Unir fuerzas y llegar a acuerdos.

PROBLEMTICA EN MXICO

La situacin de los ordenamientos ecolgicos territoriales en nuestro pas es de que estando bajo el fuero de los ayuntamientos las decisiones y autorizaciones fundamentales sobre el uso del territorio, son los cabildos (el presidente municipal y sus regidores) quienes regulan el uso del territorio en los municipios y quienes tienen ! "+!

en sus manos las decisiones para hacer, observar, modificar o desconocer los OET. Los integrantes del cabildo generalmente responden a intereses econmicos, polticos, partidistas y personales, con visiones de corto plazo y de beneficios e intereses poltico-econmicos, y en la mayora de los casos no tienen la preparacin ni la asesora tcnica, acadmica, cientfica adecuadas para la toma de decisiones en cuanto al uso del territorio, amn de que por lo general no tienen inters en un ordenamiento equilibrado de la ciudades y de los territorios municipales, sino en los supuestos beneficios econmicos, sociales y polticos que los proyectos de

desarrollo o las inversiones aportan y no en la proteccin del ambiente, que casi siempre pasa a segundo plano o tiene menor peso en la toma de decisiones sobre el uso del territorio.

As, las decisiones sobre el uso del territorio en nuestros municipios y estados no necesariamente responden a la observancia de una planificacin y del desarrollo armnico con la proteccin del ambiente, como lo dispone la legislacin, a travs de ordenamientos ecolgicos territoriales (para las reas rurales) y planes de desarrollo urbano (para las ciudades).

En los escasos ejemplos en que los OET han sido tcnicamente bien elaborados (por ejemplo Cuernavaca) en que se logr constituir el Comit Tcnico de Ordenamiento Ecolgico, elaborar con el consenso intersectorial y publicar el POET (Programa de Ordenamiento ecolgico del territorio), al darse el cambio de la administracin pblica el POET fue modificado de forma ilegal y unilateral por parte del Cabildo, haciendo a un lado la participacin ciudadana y acadmica.

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Bajo esa lgica institucional lo que est pasando es que los territorios se destinan a otros usos que favorezcan proyectos de desarrollo e inversin en detrimento del ambiente, y tenemos en general un desarrollo anrquico que poco favorece la conservacin de espacios naturales, o ni siquiera un mnimo de reas verdes en los espacios urbanos. Bajo este contexto difcilmente cumplen con la legislacin en el aspecto de buscar el beneficio de la mayora y del ambiente, y de la participacin pblica en la planificacin y observancia de los POET y PDU, a travs de convocar a comits representativos de la sociedad.

PROPUESTAS

Hacia nuevas estructuras para la toma de decisiones

Las decisiones sobre el uso del territorio no deben de quedar en manos del los cabildos o de instancias de los poderes ejecutivos (federal, estatales o municipales).

Es estratgico crear instituciones pblicas autnomas (como el IFE, el INEGI o la UNAM) a nivel federal, estatales y municipales, encargadas de la planificacin y gestin del territorio, cuya funcin sea la elaboracin, revisin, aprobacin, observancia, seguimiento y evaluacin de las MIAs y de los OETs. Estas nuevas instituciones deben tener una amplia participacin pblica VINCULANTE en las decisiones sobre el uso del territorio.

Ejemplos exitosos de que s se puede lograr es lo que ha sucedido en Curitiba, Paran, Brasil, donde existen los Institutos del ambiente de Curitiba y Paran

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(municipal y Estatal respectivamente) y que no slo han logrado una amplia participacin pblica en la planificacin y gestin del territorio con una relativa autonoma de los gobiernos en turno, y continuidad a travs de las administraciones gubernamentales, sino que los resultados de su gestin han logrado ciudades y territorios armnicos, equilibrados y hermosos, sus OET y reas protegidas son ejemplares a nivel latinoamericano de un desarrollo en armona con el ambiente.

Si un proyecto es aprobado, estos institutos autnomos reciben recursos (dan los permisos de uso de suelo o de autorizacin de las MIA) por un porcentaje del valor del proyecto o la inversin para trabajos de conservacin, mitigacin y restauracin. Este dinero no se pierde, no se va a la tesorera de la federacin, sino que va directamente a estos institutos que observan que se cumpla con los OET y MIA, para la mitigacin, restauracin de los impactos ambientales y la observancia de las regulaciones de uso equilibrado del suelo y los territorios.

En el caso de Nuestro pas debemos de encontrar un balance entre sustentabilidad y desarrollo, lo cual no es fcil. Hay dos hechos desafortunados ya que en Cuernavaca, como en el resto del pas cuando los poderes pblicos actan como custodios y conservadores de la tierra y el medio natural estn tratando de contener con una mano las depredaciones que han puesto en marcha con la otra (Lazcurin, 2006). No slo la naturaleza se ve depredada, sino tambin nuestro sistema de valores, normas e instituciones. Por lo que como sociedad debemos generar

espacios y presupuestos para la gestin ambiental dentro del aparato pblico; es decir generar espacios e instituciones de co-gobierno que faciliten la cooperacin

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econmica sustentable y la participacin directa de la sociedad en la gestin ambiental; para concretar estas propuestas, consideramos que las tareas principales son:

La revisin, acuerdos y reformas a la legislacin El alineamiento de polticas pblicas e instrumentos La elaboracin, consenso y observancia de convenios de coordinacin intersectorial.

Ordenamiento ecolgico-territorial multi-nivel, congruente, consensuado y efectivo;

Desarrollo de opciones econmicas sustentables; Desarrollo de instrumentos de poltica ambiental sustentable; Fortalecimiento de la participacin ciudadana (leyes y convenios); Establecimiento de instituciones de co-gobierno.

Debemos de reforzar, ampliar, mejorar los procesos de participacin social, y para ello se requiere transitar a lo siguiente:

De informar/consultar al cogobierno/empoderar De un enfoque ganar-perder a uno ganar-ganar. De quejarse/criticar a proponer/colaborar. Aprovechar y mejorar los cauces existentes: autonoma comunitaria, consejos consultivos, consultas, informacin y transparencia.

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Establecer reglas claras del juego con la mayor integridad posible. Sin un mnimo de confianza y cumplimiento de acuerdos, slo queda la desidia, el estancamiento y una espiral de enfrentamiento.

Todos los sectores jugamos un papel, las decisiones deben de buscar el mayor grado de consenso y acuerdos

Recordemos que estamos inmersos y somos parte de varios procesos simultneos: Crecimiento poblacional, cada vez ms personas vivimos en ciudades, deterioro ambiental y cambio climtico. Cules son los Escenarios:

1. Seguimos el esquema de enfrentamiento estril, visin egosta y de corto plazo, en un juego ganar-perder que deteriora,

2. Hacemos con valenta y generosidad los ajustes necesarios para atender los problemas de corto plazo en congruencia con estrategias de largo plazo que nos lleven a la sustentabilidad en un esquema de ganar-ganar.

Recordemos que estamos en procesos de aprendizaje social, requerimos decisin, tenacidad, paciencia, creatividad y sobre todo recobrar la confianza y la cooperacin.

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