Reajuste de Tierras para Implementación de Planes Urbanos

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LAND READJUSTMENT IN PARTIAL PLANS IN COLOMBIAFinal Paper Mara Cristina Rojas Eberhard Beatriz Elena Rave Herrera Lincoln Reference #: LBR012612
LAND READJUSTMENT IN PARTIAL PLANS IN COLOMBIAFinal paper Beatriz Elena Rave Herrera, Mara Cristina Rojas Eberhard
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GLOSARIO rea Bruta (AB)1:Entindase como tal el rea total de un terreno o el rea de planificacin segn el caso. rea Neta (AN)2: Se define como rea neta la totalidad del rea bruta menos las reas correspondientes a obra pblica tales como vas, parques o equipamientos. Aprovechamientos: Los aprovechamientos establecen tanto parmetros de ocupacin del suelo como tambin la densidad de edificabilidad, como resultado del anlisis de la morfologa del sector, su potencial de desarrollo, el modelo de ciudad. Los parmetros definidos como aprovechamientos son: densidad, altura mxima y/o ndices de ocupacin y construccin. Obligaciones Urbansticas: Soncargas urbansticas que consisten en la cesin o aporte de suelo para vas, infraestructura, equipamientos, espacio pblico, zonas verdes, vivienda de inters social y prioritario, entre otros.
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ARTICULO 254, Acuerdo 046, de 2006, Municipio de Medelln. Ibd.
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INTRODUCCIN El reajuste de tierras constituye uno de los instrumentos de gestin que ha sido efectivo en algunos pases tanto para la recomposicin de predios en los casos en que deben ser construidas infraestructuras pblicas, como para que la urbanizacin pueda volverse autofinanciable. De acuerdo con Doebele (2002), existen dos tipos de reajuste de tierras: el primero tiene como principal objetivo reconfigurar las formas prediales para obtener un uso ms eficiente del suelo; y el segundo se enfoca en la recuperacin de los mayores valores de suelo, derivados del mejoramiento de las nuevas condiciones urbansticas de los predios, como medio para autofinanciar los costos del desarrollo y el redesarrollo. En Colombia, el reajuste de tierras fue introducido por la Ley de Ordenamiento Territorial (Ley 388/97, art. 45) como uno de los mecanismos para lograr una () mejor configuracin del globo de terreno () y () garantizar una justa distribucin de las cargas y los beneficios()para una gestin asociada entre propietarios en grandes proyectos urbanos. En el marco de gestin de los grandes proyectos urbanos, en Colombia se han implementado diferentes metodologas que cumplen con uno o ambos de los objetivos del reajuste de tierras y que se gestionan de manera asociada por lo menos en algn momento de la formulacin o puesta en marcha del proyecto. Teniendo que las cuenta las condiciones culturales, sociales y jurdicas de Colombia difieren de las condiciones de pases como Japn y Alemania, donde nace originalmente el reajuste de tierras,el presente documento parte de una breve descripcin de los antecedentes y de la naturaleza del instrumento, plantea aspectos que motivaron su inclusin en la ley de ordenamiento territorial nacional, la forma en que ha sido incorporado en los planes municipales, e implementado en los proyectos especficos. Como herramienta metodolgica para describir su proceso de implementacin y resultadosse presenta el anlisis de un caso localizado en la ciudad de Medelln, los cuales ilustran el nivel de desarrollo del mecanismo de reajuste de tierras y sus adaptaciones en Colombia. Adicionalmente, se analizanlas acciones y decisiones que ha constituido los aciertos determinantes en el xito de las operaciones y en la implementacin del reajuste de tierras y tambin los desaciertos, identificando aspectos que deben ser superados. Con base en lo anterior, se plantea una reflexin sobre las potencialidades del mecanismo y sus condiciones mnimas para su replicabilidad en Colombia y en otros pases latinoamericanos.
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MARCO CONCEPTUAL
1.1 Antecedentes De acuerdo con Garca Bellido (2002), el reajuste de tierras nace posterior a la explosin de los procesos de extensin y desarrollo urbano, suscitada por la industrializacin, cuando se generaron, de un lado, actuaciones especulativas considerables () al hacerse fortunas particulares en el mercado con el dinero pblico invertido en obras al servicio de algunos propietarios de suelo (calles urbanizadas por el Estado delante de fincas rsticas sin participacin de los terratenientes, pero con apropiacin privada de las plusvalas) (); y por otro de complicaciones burocrticas y conflictos promovidos por procesos expropiatorios disfuncionales. Estas dificultades gestaron la iniciativa poltica de evitar las expropiaciones, y () canalizar la intervencin directa de los propietarios fundiarios afectados en la operacin urbana concreta, evitando su alienacin del proceso, pero obligndoles a invertir en la urbanizacin por adelantado a cuenta de lo mucho que luego podran pedir por su suelo cuando est convertido en solar urbano edificable (Ibd.). El mecanismo de reajuste de tierras fue inicialmente aplicado en Alemania, como una actuacin cuyo principal objetivo era reunir pequeas parcelas para usos agrcolas ms eficientes, para un mejor desarrollo urbano, o para otros propsitos pblicos relacionados con la implementacin de un plan urbano (Doebele 2002). Posteriormente, otros pases como Francia, Korea, Finlandia y Suecia han usado tambin este instrumento para llevar a cabo procesos de transformacin urbana. Sin embargo, el concepto de reajuste de tierras de mayor difusin posiblemente haya sido el implementado por Japn, utilizado principalmente en reas urbanas como instrumento de auto-financiacin de las obras pblicas requeridas. Aunque el modelo japons fue inicialmente copiado del alemn, este introdujo la prctica de reservar parcelas resultantes del proceso de urbanizacin, que pudieran ser vendidas luego para recuperar los costos de las infraestructuras. Para las zonas urbanas ya construidas, Japn tambin ha trabajado con la figura del redesarrollo (landredevelopment). Doebele define el reajuste de tierras como () una forma efectiva de implementar el desarrollo conjunto de un grupo de predios, de acuerdo con planes que buscan garantizar las infraestructuras pblicas, lo cual sera ms difcil de lograr si el proceso se dejara a la asociacin voluntaria de los propietarios del suelo, o a la operacin de tcnicas como la expropiacin (Ibd., p. 1-2, traduccin libre de las autoras). A partir del anlisis de diferentes casos de reajustes de tierra aplicados en el mundo, Doebele identifica dos tipos: El primero constituye un mtodo de adecuar el suelo para usos urbanos, de manera ms eficiente y equitativa, de tal forma que se garanticen los suelos pblicos que ofrezcan un equilibrio paisajstico y ambiental; que garanticen la movilidad y la conectividad de las diferentes zonas; y que soporten las necesidades culturales, educativas, recreativas y de salud de la poblacin. De esta manera los predios originales son transformados, teniendo en cuenta que parte de sus reas deben ser cedidas para las estructuras pblicas, y la parte restante debe ser reconfigurada para asegurar un uso ms eficiente pero no por esto menos rentable- del suelo. El segundo apunta adems a recuperar los mayores valores del suelo derivados del mejoramiento de los aprovechamientos y condiciones urbansticas de los predios, para
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contrarrestar el fenmeno de los free-riders urbanos3, buscando que los propietarios del suelo de los nuevos proyectos aporten proporcionalmente a los beneficios que reciben. 1.2 Metodologa de aplicacin De acuerdo con Doebele (Ibd.), para la implementacin del reajuste de tierras se requiere el cumplimiento de los siguientes pasos: Delimitacin del mbito, normalmente hecha por el sector pblico y/o por los agentes privados promotores del proyecto. Formulacin del plan para el mbito de aplicacin, en el cual se definan las reas pblicas y privadas. Valoracin de las reas requeridas para las infraestructuras pblicas. Redistribucin de los predios privados.
En el caso de la aplicacin del reajuste de tierras con recuperacin del mayor valor del suelo, se requiere tambin de: - Estimacin del valor comercial de los predios una vez urbanizados. - Estimacin de los costos de las infraestructuras pblicas requeridas. Sin embargo y a pesar de su intento por estandarizar y definir el proceso, Doebele(Ibd.) seala que la implementacin del reajuste de tierras est determinada por los conceptos de propiedad, grado de aceptacin del control del estado en el desarrollo del suelo, y otros factores culturales que son nicos en cada contexto. En este sentido se definen como determinantes, el mercado del suelo, la existencia de registros, la disponibilidad de equipos tcnicos que pongan en marcha este mecanismo, la disposicin de los diferentes actores, la aceptacin poltica, entre otros. De la misma manera, se cuestiona la pertinencia y efectividad de un instrumento como este en zonas donde los propietarios, y/o usuarios del suelo no tienen la capacidad financiera para participar de las transformaciones urbanas.
1.3
El reajuste de tierras en la Ley 388 de 1997
La Constitucin de 1991 incorpora nuevos principios de poltica pblica, que fueron determinantes en la posterior formulacin de la Ley de Ordenamiento Territorial 388/97: la funcin social y ecolgica de la propiedady la prevalencia del inters general sobre el particular. Aunque el principio de la funcin social de la propiedad se manejaba en Colombia desde la Constitucin Poltica de 1836, con la nueva Constitucin se llega an ms all, asignando a la propiedad tambin una funcin ecolgica. En la aclaracin del alcance del concepto, la Corte Constitucional ha sealado que la propiedad privada no es un derecho absoluto, en tanto le es inherente una funcin social y ecolgica, que implica entre otras cosas el deber de conciliar los derechos del propietario con las necesidades de la colectividad (Maldonado 2001). En este sentido resulta legtimo que el legislador imponga restricciones a la propiedad, cuando sea en
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En economa, negociacin colectiva, psicologa y ciencia poltica, free riders son aquellos que consumen ms de lo que deberan de un recurso pblico, o se les carga menos de lo que debera ser justo de sus costos de produccin (). El nombre de free rider viene de un ejemplo comn: alguien usando el transporte pblico sin pagar el tiquete. Si mucha gente hace lo mismo, el sistema no es sostenible y tampoco equitativo. (http://www.princeton.edu/~achaney/tmve/wiki100k/docs/Free_rider_problem.html, traduccin libre de las autoras).
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beneficio del inters general prevalente, como por ejemplo por razones de salubridad, seguridad, desarrollo urbano, proteccin ambiental (Corte Constitucional, sentencia C- 295 de 1993, citada en Guo 2009), sin que ello implique que el propietario del suelo no pueda obtener utilidad econmica de su bien (Corte Constitucional, T 427 de 1998 y T 746 de 2001, citada en Ibd.). En el ao 1997 se adopta la Ley 388 de Ordenamiento Territorial, la cual aade adems los principios de la funcin pblica del urbanismo y la distribucin equitativa de las cargas y los beneficios4, los cualesse concretan a travs de instrumentos de planificacin y gestin del suelo, que aplicados articuladamente, constituyen la base para dotar a las administraciones municipales de herramientas concretas para lograr los objetivos de ordenamiento territorial. La Ley 388/97 incluye una serie de instrumentos de gestin, como el desarrollo prioritario, la participacin en plusvalas, los derechos adicionales de construccin, los bancos de tierras, el derecho de preferencia y la expropiacin. Este conjunto de instrumentos fue incorporado ya no bajo la concepcin de la retencin de la tierra como uno de los problemas centrales a superar (lo que fundamentaba la Ley 9/89), sino bajo el supuesto que los retos a afrontar seran el de la velocidad de incorporacin de la tierra a procesos urbanos, y el de la enorme movilizacin de recursos asociados a estos procesos (Maldonado 2004), los cuales no deban quedar solamente en manos privadas como tradicionalmente suceda. Otro de los aspectos centrales propuestos por la Ley 388/97 fue la gestin asociada como uno de los ejes del sistema urbanstico colombiano. De acuerdo con lo incluido en la Ley 388/97, la gestin asociada se concreta a travs de la integracin inmobiliaria, la cooperacin entre partcipes o el reajuste de tierras, que deben ser aplicados en el marco de unidades de actuacin urbanstica y/o planes parciales, instrumentos complementarios a los planes de ordenamiento territorial5, dirigidos a contribuir al desarrollo, mejoramiento o renovacin del territorio. La gestin asociada constituye una herramienta importante para la anticipacin a los problemas relacionados con la expropiacin; con los desfases entre los desarrollos privados y la construccin de infraestructuras pblicas; y con la urbanizacin informal (Territorio y Suelo, sin fecha). 1.4 Los planes parciales y las unidades de actuacin urbanstica
El plan parcial es un instrumento que rene decisiones sobre planificacin, gestin y financiacin del proyecto urbano. Para esto, el instrumento determina la delimitacin y caractersticas del rea del proyecto urbano, la definicin de usos del suelo, e intensidades de ocupacin y construccin, trazado y caractersticas de las infraestructuras pblicas; y las
4Entendidos los beneficios como el valor del suelo derivado de la norma urbana (metros cuadrados de los
diferentes productos inmobiliarios autorizados) y las cargas como los costos de urbanizacin derivados de las obligaciones urbansticas (redes de infraestructura, vas, parques y equipamientos).
La Ley 388 de 1997 prev un sistema de planeamiento a la manera de la cascada de planes espaola, a travs de la cual se orienta la inversin pblica, y se regula la actuacin privada. Como instrumento principal de planeacin se define el Plan de Ordenamiento Territorial, que constituye la carta de navegacin para la definicin de los usos del suelo, la optimizacin del aprovechamiento de las tierras disponibles, y la coordinacin de los planes sectoriales, lo cual debe ser formulado con base en las directrices generales contenidas en la Ley 388/97. Es importante resaltar que en concordancia con la descentralizacin administrativa en Colombia, la Ley 388/97 le da a los municipios la facultad de formular sus planes de ordenamiento territorial, as como los instrumentos complementarios que contribuyan al desarrollo, mejoramiento o renovacin del territorio.
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condiciones y mecanismos para garantizar el reparto de cargas y beneficios, es decir la asignacin equitativa de los gastos y los ingresos derivados del proyecto. De una naturaleza similar a la de los planes parciales, el artculo 39 de la Ley 388/97 defini la unidad de actuacin urbanstica, como ()el rea conformada por uno o varios inmuebles, explcitamente delimitada en las normas que desarrolla el plan de ordenamiento que debe ser urbanizada o construida como una unidad de planeamiento con el objeto de promover el uso racional del suelo, garantizar el cumplimiento de las normas urbansticas y facilitar la dotacin con cargo a sus propietarios, de la infraestructura para el transporte, los servicios pblicos domiciliarios y los equipamientos colectivos mediante reparto equitativo de las cargas y beneficios. Los planes parciales deben definir unidades de actuacin urbanstica (cuando se requieran), como instrumentos para facilitar su ejecucin por etapas, y como figura marco para poder llevar a cabo procesos expropiatorios. En el sistema urbanstico colombiano, los planes parciales tienen el rol de (Pinilla 2007): - Superar el desarrollo predio a predio, por cuanto define mbitos espaciales de reparto de cargas y beneficios; establece las bases para el reajuste de tierras o integracin inmobiliaria, as como para los eventuales instrumentos coercitivos que garanticen la gestin asociada. - Concretar el rgimen urbanstico de la propiedad, porque asigna la norma urbanstica. - Regular la movilizacin de recursos ligados a procesos de desarrollo urbano, teniendo en cuenta que permite establecer remuneraciones equitativas para los propietarios del suelo, vincula de manera concreta diferentes actores en un esquema de derechos y responsabilidades, y visibiliza las plusvalas. Entre los mecanismos definidos por la Ley 388/97, para el reparto de cargas y beneficios, y para la gestin asociada tanto en planes parciales como en unidades de actuacin urbanstica estn el reajuste de terrenos y la integracin inmobiliaria. Siempre que el desarrollo de un plan parcial y/o de una unidad de actuacin urbanstica requiera de una nueva delimitacin predial para una mejor definicin del globo de terreno que la conforma o cuando sta se requiera para garantizar una justa definicin de las cargas y los beneficios, su ejecucin se realizar mediante el reajuste de terrenos. En el ordenamiento territorial colombianoel reajuste de tierras es til en los siguientes escenarios: En grandes porciones de terreno que no han sido urbanizados, pero que su vocacin es urbana. En este caso, el reajuste de tierras busca asegurar que todos los predios participen equitativamente en el proceso de urbanizacin. En zonas de renovacin o redensificacin, donde por cambio de uso o generacin de mayores densidades se hace necesario recomponer las infraestructuras pblicas. En estas zonas tambin se pueden identificar las de mejoramiento integral o desarrollos informales que por su origen y dinmica de desarrollo, no cuentan con suelos ni infraestructuras que brinden calidad de vida.
De acuerdo con lo establecido en la Ley 388/97 y sus Decretos reglamentarios, para la formulacin de un plan parcial se requiere surtir los siguientes pasos: Delimitar el mbito de aplicacin, lo que implica identificar el nmero total de inmuebles, los propietarios, las reas de cada predio y el porcentaje de participacin en el total del rea. Vale la pena mencionar que en pro de un reajuste ms equitativo es necesario identificar los valores de cada predio y su porcentaje de participacin en el total del valor del suelo del mbito. Lo anterior teniendo en cuenta que pueden
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haber diferencias en topografa, localizacin, inversiones en infraestructura o en construcciones que la simple identificacin de reas no revela. Definir el promotor del proyecto, que puede ser pblico, privado o mixto. Es importante mencionar que la Ley 388/97 previ las dificultades que puede representar la concertacin de un proyecto de reajuste de terrenos en el proceso de formulacin de un plan parcial, por lo cual estableci que este puede ser presentado a las oficinas de planeacin, una vez cuente con la aprobacin de los propietarios de mnimo el 51% del rea de actuacin. Identificar los lineamientos de ordenamiento territorial, en cuanto a usos, edificabilidad, cesiones mnimas y porcentaje de suelo obligatorio para vivienda de inters social. Definir el diseo urbano, donde se delimitan los suelos pblicos, entre ellos las vas, los parques y los equipamientos, cuyas reas y localizacin deben ser el resultado de la aplicacin de los estndares urbansticos definidos por las decisiones de planeacin de la ciudad y las intenciones de la misma en cuanto a la articulacin de lo pblico con lo privado; los suelos privados; las volumetras y la combinacin de usos. Delimitar las unidades de actuacin urbanstica que contendr el Plan. Es importante resaltar que cuando todos los propietarios de una unidad estn de acuerdo en sacar una nica licencia de urbanizacin, sta se denominar unidad de gestin, segn lo establecido en el Decreto 2181 de 2006. Cuando esto no suceda, se deben delimitar unidades de actuacin urbanstica, en el marco de las cuales se pueden llevar a cabo procesos de expropiacin. Calcular los costos de urbanizacin (cargas)6 y sus beneficios (aprovechamientos), y definir la forma de financiacin. La participacin porcentual de cada predio o inmueble (en rea o valor) ser el criterio para definir la cantidad de suelo que cada uno deba ceder para usos comunes (suelo para la urbanizacin); la cantidad de dinero que deba invertir en infraestructura; y la cantidad de metros cuadrados segn uso que pueda obtener del proyecto. Esta participacin porcentual resulta en una redistribucin del suelo ya urbanizado entre los propietarios del mbito.
La adopcin de los planes parciales en las zonas que se requieren, constituyen un requisito previo a la expedicin de las licencias de urbanizacin de los predios contenidos en ellos.
De acuerdo con lo establecido en la Ley, las cargas generales corresponden con el suelo y la construccin de las redes matrices de servicios pblicos domiciliarios y de las vas de la malla vial principal. Por su parte, las cargas locales son las cesiones para espacio pblico y equipamientos, las vas locales y las redes secundarias de servicios pblicos domiciliario (tanto suelo como construccin). Adicionalmente, como parte de la poltica nacional para la provisin de vivienda social, los planes parciales estn obligados (con algunas excepciones), a aportar una parte de su suelo til para la construccin de vivienda de inters social. El gobierno nacional establece un porcentaje mnimo de esta obligacin, y los entes territoriales tienen la potestad de definir sus propios porcentajes, siempre y cuando sean mayores a los nacionales. El Decreto 2181 de 2006 estableci la posibilidad que para hacer viables los aportes a cargas generales, e incluso para poder incrementarlos, los planes parciales podran acceder a una mayor edificabilidad, siempre y cuando fuera directamente proporcional al aporte en cargas. Esto requiere sin embargo un grupo de revisin de los planes parciales, capaz de discernir cul es el tope de edificabilidad, de tal forma que no se generen impactos negativos en la ciudad que la soporta.
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1.4.1
El reajuste de tierras como mecanismo, al interior del plan parcial, para asegurar el reparto de cargas y beneficios
El reajuste de tierras7 es el mecanismo de gestin a travs del cual se interviene la estructura predial, por lo general de morfologa irregular, de zonas urbanas y de expansin urbana, adecuando su configuracin fsica a las necesidades de la ciudad, mediante el englobe de () diversos lotes de terreno para luego subdividirlos en forma ms adecuada y dotarlos de obras de infraestructura urbana bsica, tales como vas, parques, redes de acueducto, energa elctrica y telfonos8. La estructura urbana que requiere la ciudad establece la necesidad de definir los suelos pblicos que garanticen la movilidad y conectividad de las zonas, que permitan el esparcimiento de los ciudadanos y ofrezcan un equilibro paisajstico y ambiental y que soporten las necesidades culturales, educativas y de salud de la poblacin. Como resultado de lo anterior, tambin definen los suelos privados en los cuales se alojarn las construcciones de usos habitaciones, comerciales, de servicios o industriales. Igualmente es necesario establecer las inversiones que implica la construccin de estos suelos pblicos (proceso de urbanizacin) y los beneficios econmicos derivados de la posibilidad que brinda la inversin mencionada y la norma urbanstica que permite el desarrollo de usos urbanos. As, los predios originales son transformados: Parte de sus reas deben ser cedidas para soporte de los nuevos usos urbanos tpicamente intensivos, las reas restantes son regularizadas para asegurar un uso ms eficiente del suelo. En esa medida las reas privadas originales disminuyen mientras su valor se incrementa en la medida en que los nuevos usos son ms rentables que los anteriores. El reajuste de tierras, uno de los instrumentos complementarios para la implementacin de los planes parciales asegura un reparto equitativo de cargas y beneficios que no es ms que la asignacin econmica de manera equitativa de los costos y los ingresos derivados del proyecto urbano, a los propietarios el suelo o inversionistas. Los costos del proyecto urbano incluyen los costos directos, indirectos y financieros de las construcciones y de la urbanizacin, mientras los ingresos son producto de las ventas de los inmuebles construidos, del suelo til urbanizado o del suelo bruto y su correspondiente plusvalor. Para cumplir con este objetivo, el proyecto de reajuste de tierras debe definir: 1. Las reglas para la valoracin inicial de las tierras e inmuebles aportados, las cuales debern tener en cuenta la reglamentacin urbanstica vigente antes de la delimitacin de la unidad, 2. Las reglas para la valoracin final de los predios resultantes, los cuales se basarn en los usos y densidades previstos en el plan parcial. 3. Las restituciones del suelo se harn a prorrata de los aportes, salvo cuando ello no fuere posible, caso en el cual se har la correspondiente compensacin econmica. 2 PLANES PARCIALES: LECCIONES DE MEDELLN
2.1 Contexto general Medelln es una ciudad de aproximadamente 2.393.011 habitantes (Alcalda de Medelln 2009), ubicada en el noroccidente de Colombia, enmarcada en el Valle de Aburr, y estructurada por el ro Aburr. Durante la ltima dcada, Medelln ha avanzado
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Reparcelacin o Landpooling Pinto, A. Tcnicas de distribucin equitativa de cargas y beneficios en el urbanismo: una opcin sostenible para la gestin urbanstica moderna?, Revista Ciudad y Territorio, Ministerio de Fomento, 2005.
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considerablemente en materia de planificacin, con resultados destacados por la formulacin e implementacin de los planes parciales pero tambin por la creacin de nuevos instrumentos de gestin urbana, hacia el logro del desarrollo equilibrado del territorio. El Plan de Ordenamiento Territorial-POT- vigente de la ciudad de Medelln, adoptado inicialmente por el Acuerdo 62 de 1999, y modificado por el Acuerdo 046 del 2006, busca contribuir a la consolidacin de una plataforma metropolitana y regional competitiva y sostenible; valorar el espacio pblico; implementar procesos participativos; y lograr el desarrollo flexible y equilibrado del territorio. En esta direccin y en concordancia con la Ley 388/97, el POT identifica macroproyectos, planes parciales y proyectos estratgicos, y determina instrumentos de gestin pblica y privada, as como tratamientos, aprovechamientos y usos del suelo que apuntan a concretar los objetivos de ordenamiento. Una de las apuestas ms fuertes del POT de Medelln es el crecimiento hacia adentro9, teniendo en cuenta la condicionante natural del Valle de Aburr que determina la escasez de suelo urbanizable. En este sentido, el POT le apunta principalmente a la densificacin de los predios, a la renovacin urbana, a la ocupacin racional de la zona de expansin, y al mejoramiento de los asentamientos existentes. Para la planificacin complementaria en cascada, se utilizan los siguientes instrumentos: Planes parciales de iniciativa pblica y ejecucin pblica, mixta y privada, que son definidos en el artculo 131 del POT, como pruebas piloto de los instrumentos de la Ley 388 de 1997, con el objetivo de realizar nuevos desarrollos en zonas de expansin y de transformar sectores estratgicos del territorio, aportando al Modelo de Ciudad del POT. Proyectos urbanos integrales (PUI), que son instrumentos de intervencin urbana que buscan atender problemticas a partir de actuaciones sociales (participacin de las comunidades en todas las etapas del proceso), fsicas (construccin y mejoramiento de espacio pblico, ambiente, vivienda y equipamientos), institucionales (coordinacin entre entidades y suma de esfuerzos) y habitacionales (legalizacin, reubicacin). Planes de mejoramiento integral, definidos por el artculo 132 del POT como programas estratgicos orientados () a la consolidacin y mejoramiento de la habitabilidad de los asentamientos en condiciones de desarrollo incompleto e inadecuado como una estrategia de gestin urbana dirigida a atender en forma integral los desequilibrios territoriales, ambientales y socioeconmicos en la ciudad ().
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En trminos generales, los instrumentos formulados para la planificacin y gestin del suelo, hacen parte de un sistema compuesto por tres tipos de instrumentos: los instrumentos que aseguran el acceso al suelo; las herramientas para la financiacin de los procesos (...); y la definicin de responsables de las cargas. Enfatizando en el inters colectivo, el Estado puede disponer del suelo, por tres caminos: extincin de dominio, enajenacin voluntaria o expropiacin, o aportes de los propietarios en procesos de gestin mixta de actuaciones urbansticas (rea Metropolitana del Valle de Aburr 2010).
9El
concepto de crecimiento hacia adentro expresado en el Plan de Ordenamiento Territorial de Medelln sugiere la densificacin del suelo, dentro del Valle de Aburr. Especialmente sobre las zonas centrales prximas al ro las cuales cuentan con la infraestructura adecuada, aplicando tratamientos como la renovacin, el redesarrollo y la consolidacin, asegurando la aplicacin de mecanismos de gestin asociada y de sistemas de reparto equitativo de cargas y beneficios.
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A continuacin se presentaun estudio de caso dirigido a ilustrar la forma en que se ha usado el mecanismo de reajuste de terrenos, a partir de la formulacin y ejecucin de planes parciales, as como para sealar con qu otros instrumentos de gestin se han articulado, con el objetivo de hacer efectiva su ejecucin : El Plan Parcial Simesa, de iniciativa privada, como un proyecto de transformacin de una zona industrial a una zona de comercio y servicios y residencial. PLAN PARCIAL SIMESA
2.2 2.2.1
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Datos generales del proyecto Gestor: Valores Simesa, Consorcio: Londoo Gmez, Coninsa, Ramn H, Arquitectura y Concreto Arquitectos: Juan Carlos Garca Bocanegra, Giovanna SperaVelsquez Arquitectos Colaboradores: Juan Esteban Arteaga Montiel, Camilo Andrs Caldern Arcila Localizacin: Corredor del ro Aburr, Zona plana de la ciudad de Medelln, costado sur-oriente. Tratamiento segn POT: Redesarrollo Tipo de asentamiento: Industrial Nmero de predios iniciales: 22 rea: 30.62 has. Decreto de adopcin: 124 de 2006 2.2.2 Descripcin El rea de planificacin del Plan Parcial Simesa se ubica en el costado sur-oriente, en la zona plana de la ciudad de Medelln. Lo que hoy se denomina La gran manzana de Simesa se gener para el desarrollo industrial a partir de la localizacin de la Siderrgica Simesa y, posteriormente, de las empresas Erecos S.A., Smurfit Cartn de Colombia S.A. y Holasa S.A., as como de un conjunto de predios de menor tamao igualmente destinados a actividades productivas. La formulacin del plan parcial surge como consecuencia de los tpicos procesos de relocalizacin y trasformacin de las zonas industriales. En este caso, la iniciativa de traslado de su sede principal fue de Simesa, lo que dej en desuso la edificacin donde funcion por muchos aos la siderrgica. Dado que las otras empresas siguen en funcionamiento, el proyecto contempla una transformacin gradual de la zona donde la estructura urbana garantiza la convivencia de los diferentes usos hasta cuando dicha trasformacin se complete. IMAGEN 6. Fotografa Satelital de la Zona1 del Plan parcial Simesa 2005-2012
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FUENTE: Google Earth
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2.2.3 Propiedad del suelo El rea de planificacin del Plan Parcial Simesa estaba conformada por 22 predios, 4 de los cuales contaban con un rea mayor a los 40.000 m2, y los dems correspondan con predios de rea menor a los 1.250 m2. Los predios de mayor extensin eran de propiedad de las empresas Valores Simesa S.A, Erecos, Cartn de Colombia y Holasa, mientras los predios ms pequeos eran de varias empresas10. TABLA 6. Tabla de Porcentaje de Tenencia de los predios del rea de planificacin del Plan Parcial de Simesa
BLOQUE DE PROPIETARIOS A B C D E TOTAL EMPRESA VALORES SIMESA S.A. ERECOS C. COLOMBIA HOLASA VARIAS EMPRESAS AREA en m 140.738,53 44.979,70 43.837,70 60.890,93 15.769,00 306.215,86 PORCENTAJE DEL REA TOTAL 45,96 14,69 14,32 19,88 5.15 100,00
Fuente: Plan Parcial Z 5 RED 7 - Gran Manzana SIMESA DOCUMENTO TECNICO, Alcalda de Medelln
IMAGEN 7. Divisin en bloque de propietarios-Plan Parcial de SIMESA
FUENTE: Documento tcnico Plan Parcial Z5 Red 7 Gran Manzana Simesa, Decreto No. 124 de 2006
2.2.4
Lineamientos generales del POT y aspectos normativos
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El boque E de propietarios est compuesto por 18 predios con un rea promedio de 900m2.
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El plan parcial Simesa se encuentra en una zona catalogada por el Plan de Ordenamiento Territorial como de Redesarrollo, que corresponde con reas en transformacin donde se debe orientar procesos de cambio, permitiendo mayores aprovechamientos y diversidad de usos (POT Medelln, art. 244). El rea de planificacin se divide en las siguientes dos grandes
zonas, a las cuales se le asignan los respectivos usos: ZONA A: ACTIVIDADES ASOCIADAS AL CORREDOR METROPOLITANO DE SERVICIOS Y LA PRODUCTIVIDAD: reas de borde del plan parcial principalmente. Se reglamentan sus usos otorgando nfasis a los usos de servicios, el comercio y la produccin. ZONA B: ACTIVIDADES MIXTAS DE SOPORTE AL CORREDOR: reas Internas del plan parcial principalmente. Se reglamentan sus usos otorgando nfasis a la vivienda y usos complementarios a la misma, as como a las actividades localizadas en el borde exterior.
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Con relacin los dems, el POT establece las siguientes condiciones normativas: TABLA 1. Condiciones normativas de partida - Plan Parcial de Simesa
Densidad habitacional mxima (Viv/Ha) 130 APROVECHAMIENTOS I.C. mnimo I.C. Altura sobre rea neta mximo sobre rea neta 2.0 6.0 Resultante OBLIGACIONES m/100 m Otros Equipamientos usos
5m con 20% AN
1 m por vivienda 1% rea construida en otros usos
AN: rea Neta I.C.: ndice de Construccin Fuente: DECRETO 124 DE 2006, Alcalda de Medelln
Adicionalmente, dentro del rea del plan parcial exista una construccin industrial (Talleres Robledo) con valor histrico, y como obligacin urbanstica se determin que el plan parcial deba rehabilitarla y conservarla como aporte a los equipamientos pblicos definidos en la tabla anterior.
2.2.5
Diseo urbano y reajuste de tierras como la reconfiguracin de las formas prediales originales para obtener un uso ms eficiente del suelo
El principal avance en trminos de la aplicacin del concepto de reajuste de terrenos al plan parcial en referencia es para efectos del diseo urbano, puesto que todos los propietarios acordaron trabajar sobre una sola estructura urbanstica y desarrollar un solo proyecto, an sin haber hecho una integracin inmobiliaria en rigor. Desde luego, teniendo en cuenta los diferentes intereses de los propietarios y sus condiciones. Para lograr este fin, el gestor y los arquitectos diseadores, se plantean los siguientes principios de diseoque buscan mantener la concepcin del plan como una unidad a la vez que permitir la autonoma para el desarrollo de cada uno de las unidades de gestin: Autonoma: Parte de que el Plan de Ordenamiento Territorial asigna al sector el uso correspondiente a las reas de Produccin de Gran Empresa y establece el derecho de permanencia de las actuales actividades industriales, hasta cuando ellas mismas
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decidan cesar en su operacin. Significa esto, que tales empresas deben poder soportar sus decisiones de permanencia o cese de sus actividades, mediante una condicin que sea acogida como regla general para el sector () Convivencia: Se evoca en el presente Plan Parcial para permitir la relacin en el tiempo del uso industrial existente con los nuevos usos que llegare a generar el Redesarrollo, bajo la condicin de la sana mezcla de usos, a partir del derecho de permanencia de los usos existentes y de la proteccin de los nuevos usos frente a los impactos ambientales que los usos existentes les pudieren generar, posibilitando la aparicin de vivienda, bajo condiciones de tratamiento ambiental del sector, en un proceso de transformacin en el tiempo. Flexibilidad: Se sustenta en que, dada la ubicacin privilegiada del sector en un sitio de alta conectividad con el resto de la ciudad y del rea Metropolitana y la gran dotacin de todas las infraestructuras de que dispone, resulta altamente estratgico otorgarle al polgono la mayor posibilidad presente y futura de utilizacin en una amplia gama de actividades; debido a la aceleracin de los ciclos econmicos que hoy caracteriza a las actividades productivas y de servicios en todo el mundo, el tiempo presente es incierto, en cuanto a la posibilidad de identificar de manera detallada e invariable las actividades especficas a ser desarrolladas en cada proyecto a futuro, por lo que se incorpora este principio, de forma tal que cumpliendo con una distribucin porcentual de grupos de usos y estableciendo las restricciones de compatibilidad de actividades que son indispensables, se garantice la mayor diversidad de usos posibles actuales y futuros, buscando la racional y eficiente utilizacin de suelos estratgicos para la ciudad, siempre respetando la matriz de usos y actividades contenida en el () presente decreto.11 IMAGEN 7. Diseo urbanstico y Unidades de gestin-Plan Parcial de SIMESA
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Con base en el principio de autonoma, el rea de planificacin se plantea la creacin de cincobloques subdivididos en 37 Unidades de Gestin que constituyen las diferentes fases o etapas en que se implementa el plan parcial, cada una de las cuales deber contar con una licencia de urbanizacin.
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Decreto 124 de 2006
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La estructura del espacio pblico define reas de amortiguacin para permitir la convivencia de los nuevos usos con las industrias que aun estn en funcionamiento, en cumplimiento del principio de convivencia. Como puede observarse, a pesar de los principio de autonoma y convivencia -que deben funcionar para cada bloque de propietarios-, la propuesta garantiza la integracin de toda el rea delimitadacomo un solo proyecto urbanstico (un solo globo de terreno) que puede desarrollarse por fases (de conformidad con las posibilidades de cada uno de los propietarios). De este modo, cada bloque encaja en un modelo que se va complementando a medida que se llevan a cabo los nuevos desarrollos.
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Las reas resultantes de la estructuracin del plan parcial se presentan a continuacin: TABLA 2. Diseo urbano - Plan Parcial de Simesa
DESCRIPCIN rea Bruta en m rea Neta Cesiones(en m2 construidos) Parques y Zonas verdes Cesin Vas Vehiculares Futuras rea til Ocupacin mxima 80% del rea til permitida en superficie Usos previstos (en m2 construidos) Vivienda y actividades complementarias Comercio y otros Equipamientos rea (m2) 306.216 252.670 112.943 59.398 53.545 193.272 154.618 77,309 77,309 23.357
Fuente: Documento Tcnico de Soporte, DECRETO N 124 DE 2006, Alcalda de Medelln
La reestructuracin predial puede observarse en las siguientes imgenes, donde se superponen los lmites de los bloques de propietarios originales y la generacin de los nuevos predios privados y las reas pblicas. IMAGEN 7. Comparacin de la estructuracin predial antes y despus del plan parcial-Plan Parcial de SIMESA
B A C
Predios privados antes de la reestructuracin predial
En negro, las manzanas tiles privadas
FUENTE: Elaboracin propia con base en Documento tcnico Plan Parcial Z5 Red 7 Gran Manzana Simesa, Decreto No. 124 de 2006
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Como se observa en la anterior imagen y en la siguiente tabla, el bloque C, es el que ms rea pblica genera, mientras el bloque E es el que menor rea produce, diferencias que sern equilibradas como se muestra en la seccin de reparto de cargas y beneficios. TABLA 3. Balance de las rea pblicas y privada por bloque de propietarios - Plan Parcial de Simesa
BLOQUE DE PROPIETARIOS A B C D E % de la bruta para % de la bruta para rea til privada rea pblica de cesin
EMPRESA VALORES SIMESA S.A. ERECOS C. COLOMBIA HOLASA VARIAS EMPRESAS
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60% 68% 57% 65% 82%
40% 32% 43% 35% 18%
2.2.6
Cargas y beneficios
Los clculos de las cargas o costos del plan parcial incluyen los costos de construccin de las edificaciones, los costos de construccin de las obras de urbanizacin y los costos indirectos en general. TABLA 10. Costos-Plan Parcial de Simesa
ITEM Costos Directos de Construccin Costos indirectos y financiero (supuestos) Urbanismo Honorarios Costos generales y ventas Total costos Pesos Colombianos (ao 2006) $ 805.280.699.262 $ 104.686.490.904* $ 14.851.795.635 $ 135.532.548.796 $ 149.118.803.676 $ 1.209.470.338.273
*13% de los costos directos de construccin, supuestos para el presente documento FUENTE: Elaboracin propia con base en Documento tcnico Plan Parcial Z5 Red 7 Gran Manzana Simesa, Decreto No. 124 de 2006
Como otro costo de urbanismo se cuenta con los costos de construccin de los equipamientos pblicos tiene relacin con las viviendas. Se espera que cada bloque de propietarios aporte las siguientes reas construidas de equipamiento:
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TABLA 10. rea equipamiento pblico construida-Plan Parcial de Simesa

BLOQUE DE PROPIETARIOS VALORES SIMESA S.A. ERECOS C. COLOMBIA HOLASA VARIAS EMPRESAS rea equipamiento pblico construida (m2)
6.503 2.359 1.908 3.056 990
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Los ingresos se estimaron con relacin a la proyeccin de las ventas futuras de los productos inmobiliarios construidos. Para esto el estudio de mercado establece que la mxima edificabilidad para el presente plan parcial es de1010.680,64 m2 equivalente a un ndice de construccin de 4 sobre rea neta o de 5,2293 sobre rea til. Esta edificabilidad es distribuida proporcionalmente dentro de las reas tiles de cada bloque de propietarios asegurado que mnimo el 40% del rea til de la totalidad del plan parcial se dedique a comercio, servicios, equipamientos y actividades productivas diferentes a la vivienda, con el fin de asegurar la sana mezcla de usos. Teniendo en cuenta que el desarrollo total del plan se proyecta para un trmino de 30 aos, lo cual genera incertidumbre en el mercado inmobiliario y requiere enfrentar los diferentes ciclos econmicos y los diferentes comportamiento de la oferta y la demanda, a partir delos principios de diseo anteriormente mencionados, el de flexibilidad, establece un procedimiento para asegurar en cada unidad de gestin y bloque de propietarios la equidad general entre los costos y los ingresos producidos por el proyecto urbano. De esta manera se definen las Unidades de Aprovechamiento de Superficie-UAS12mximas a construir en el plan parcial (1010.680,64 UAS) y por Unidades de gestin o etapas. Estas UAS tienen como fin ponderar la edificabilidad por el factor de uso de forma tal que se correlacionen los valores de venta de los metros cuadrado de los diferentes usos con su rea. La convertibilidad de las UAS en metroscuadrados permite mantener la equidad entre usos de diferente rentabilidad, partiendo de valores actuales de mercado de ventas. Como unidad base de conversin se defini que una UAS corresponde a 1 m2 edificable en vivienda, con un valor de $ 1.200.000 pesos/m2. TABLA 9. Factor de Convertibilidad de UAS segn el uso4
Vivienda Convertidor UAS Valor aproximado de venta 1,00 1.200.000 Comercio 1 Barrio 1,50 1.800.000 Comercio 2 Lineal 2,08 2.500.000 Oficinas y Servicios 1,17 1.400.000 Productivos 1,00 1.200.000
FUENTE: Documento Tcnico de Soporte, DECRETO N 124 DE 2006, Alcalda de Medelln
La convertibilidad de UAS para ser utilizadas en cada unidad de gestin o bloque de propietarios se genera dividiendo el nmero de UAS por el convertidor, dando como resultado
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Tcnica empleada para calcular la edificabilidad con base en diferentes usos. Por medio de este mtodo, se establecen las reas mximas a construir en cada unidad de gestin, derivadas de la aplicacin del ndice de construccin comn (en este caso es de 5,2296) sobre rea til, dispuesto para todas las unidades de gestin, en donde una (1) UAS corresponde a cada metro cuadrado de construccin potencial.
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la cantidad de metros cuadrados a construir en cada uso. De este modo, para construir un metro cuadrado de comercio lineal, se necesita casi el doble de UAS en comparacin con lo que se requiere para la construccin de un metro cuadrado de vivienda. As, se logra crear condiciones de equidad entre todos los bloques, puesto que el aprovechamiento entregado a cada uno se efecta en UAS que se convierten en metros cuadrados de construccin, dependiendo del uso al cual se destinen. Lo anterior supone los siguientes ingresos: TABLA 9. Beneficios-Plan Parcial de Simesa5 Valor de ventas de rea construida $ 1.355.625.487.964 Valor de ventas de rea til $ 445.658.297.797,9413 Valor residual del suelo bruto $ 146.155.149.690,94
despus del plan parcial
Fuente: Elaboracin propia con base en datos del Documento Tcnico de Soporte, DECRETO N 124 DE 2006, Alcalda de Medelln
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2.2.7
Reparto de cargas y beneficios y reajuste de tierras como la recuperacin de los mayores valores de suelo como medio para autofinanciar el desarrollo
El reparto de las cargas y los beneficios establecidos en el presente plan parcial, tuvo diferentes reglas. Los costos relacionados con el urbanismo (principalmente vas, redes y espacio pblico) para cada bloque de propietarios, es el resultado del diseo urbanstico del plan parcial. Por esta razn se evidencian desequilibrios en rea y por lo tanto en costos de los soportes urbansticos segn el rea total del predio, como se puede ver en la siguiente tabla: TABLA 10. Diferencia en reas pblicas y costos de urbanismo entre bloques de propietariosPlan Parcial de Simesa
BLOQUE DE PROPIETARIOS VALORES SIMESA S.A. ERECOS C. COLOMBIA HOLASA VARIAS EMPRESAS rea espacio pblico (m2) Costos espacio pblico rea va (m2) Costos va
-333 1.293 4.495 -2.396 -3.059
$ -141.525.000 $ 549.525.000 $ 1.910.375.000 $ -1.018.300.000 $ -1.300.075.000
4.332 -3.684 -1.716 966 101
$ 2.122.680.000 $ -1.805.160.000 $ -840.840.000 $ 473.340.000 $ 49.490.000
Los valores negativos indican las cantidades por debajo del equilibrio entre los bloques -segn rea bruta- y los valores positivos indican las cantidades por encima del requerido que se estn efectuando, como consecuencia del diseo urbanstico. Los costos fueron repartidos entre los suelos brutos de los bloques. Los beneficios representados en la UAU, fueron repartidos entre el rea til de cada bloque.
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Valor de las ventas menos los costos de construccin
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TABLA 10. Unidades de Aprovechamiento de Superficiepor bloque de propietarios-Plan Parcial de Simesa

BLOQUE DE PROPIETARIOS A B C D E TOTAL
EMPRESA VALORES SIMESA S.A. ERECOS C. COLOMBIA HOLASA VARIAS EMPRESAS
UAS
443.627,02 160.968,19 130.163,59 208.463,57 67.515,23 1010.737,60
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Fuente:Documento tcnico Plan Parcial Z5 Red 7 Gran Manzana Simesa, Decreto No. 124 de 2006
Ahora bien, para compensar las diferencias o desequilibrios entre los bloques se indicaron atrs, se propuso establecer un costo por metro cuadrado de construccin ($550.000 pesos, valores del ao 2005) para equipamientos pblicos, que deban ser asumidos por los bloques que muestran cantidades por debajo del equilibrio. TABLA 10. Unidades de Aprovechamiento de Superficiepor bloque de propietarios-Plan Parcial de Simesa
Cargas totales aportadas por bloque (en pesos) Cargas totales aportadas por bloque (en m2 de const. de equip.) 3.602 -2.283 1.945 -991 -2.274 rea construir de equipa. para asegurar el equilibrio Costos de construccin de equipamiento
BLOQUE DE PROPIETARIOS
Costos totales a compensar
VALORES SIMESA S.A. ERECOS C. COLOMBIA HOLASA VARIAS EMPRESAS
$ 1.981.155.000 $ -1.255.635.000 $1.069.535.000 $ -544.960.000 $ -1.250.585.000
2.901 4.642 (37) 4.047 3.264
$1.595.495.000 $2.553.085.000 $ -20.135.000 $2.225.760.000 $1.795.085.000
$3.576.650.000 $1.297.450.000 $1.049.400.000 $1.680.800.000 $ 544.500.000
Entonces, el Bloque A - Simesa, slo aporta 2.901 m2 de equipamientos para la recuperacin de los Talleres Robledo, para Centro Cultural; el Boque B Erecos, construir aparte de los metros cuadrados que determina la norma 2.283 m2 de ms a su obligacin; el Bloque C Cartn de Colombia no construir equipamientos; el Bloque D - Holasa, construir aparte de los metros cuadrados que determina la norma, 991 m2 de ms a su obligacin; el Bloque E Empresas, construir aparte de los metros cuadrados que determina la norma 2.273 metros cuadrados de equipamientos de ms. Vale la pena recordar que este bloque no efecta aportes a parques pblicos y su aporte a vas es mnimo de forma tal que se puede decir que sus obligaciones se especializan en la construccin de equipamientos.
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A manera de balance, se muestra un resumen de las ventas supuestas para este plan parcial y los costos que debern ser asumidos entre los propietarios del suelo. TABLA 10. Unidades de Aprovechamiento de Superficiepor bloque de propietarios-Plan Parcial de Simesa Ventas construccin costos de construccin Ventas suelo til Costos de urbanismo Valor residual suelo bruto Valor inicial del suelo $ 1.355.625.487.964,00 $ 909.967.190.166,06 $ 445.658.297.797,94 $ 299.503.148.107,00 $ 146.155.149.690,94 $ 122.486.400.000,00
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De esta forma se muestra que la totalidad de las infraestructuras pblicas requeridas para la transformacin del este suelo, ser autofinanciada con cargo a la recuperacin de los mayores valores de suelo. 2.2.8 Aciertos, dificultades e imprevistos.
El valor fundamental de esta intervencin reside principalmente en la capacidad de demostracin delos efectos de la aplicacin de instrumentos como Planes Parciales y otros asociados como el reajuste de tierras, para lograr la movilizacin y la recuperacin de inversiones desde lo pblico, desde lo privado y en asocio, para generar proyectos con equilibrio y rentabilidad, para financiar el desarrollo urbano. Este efecto demostrativo tiene incidencia especialmente para la Ciudad de Medelln, pero tambin para el resto del pas, en tanto desde esta ciudad se vienen adelantando innovaciones14 en materia de planificacin en general y de gestin de suelo en particular. Segn Juan Carlos Garca, hace apenas un par de aos haba en la ciudad 23 planes parciales aprobados y una docena ms en proceso de aprobacin, que generararn cesiones importantsimas para la ciudad en materia de espacio pblico y de dinamizacin de la actividad edificadora (en el marco de dichos planes se ejecutaran 780 ha, la ciudad recibira 1,8 millones de m2 pblicos para vas, equipamientos y espacio pblico, adems de posibilitar 6,6 millones de m2 de construccin15). El Plan parcial Gran Manzana de Simesa - como se denomina en el acuerdo de aprobacin - es pionero especialmente en la aplicacin del reajuste de terrenos especficamente por la magnitud y la localizacin del rea de intervencin. Los industriales propietarios del terreno, ante la inminencia del traslado (en forma paulatina pero definitiva) de los usos industriales y conscientes de su localizacion estratgica, adyacente al corredor metropolitano de servicios, supieron utilizar su liderazgo y capacidad de concertacin, as como su capacidad econmica para promover que los dems propietarios se sumaran a un solo plan,que ellos formularon y
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Medelln fue elegida como la ciudad ms innovadora del mundo por The Wall Street Journal y Citi entre otras razones por sus avances en desarrollo urbano que han tenido incidencia en la disminucin de tasas de criminalidad y violencia. 15Garca, Juan. Experiencias de Gestin Urbana Reciente Tcnicas en Medelln: Iniciativas Privadas. Las Ciudades del Maana, Banco Interamericano de Desarrollo, 2010.
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as tuvieran previsto desarrollarse por fases- de acuerdo con sus expectativas de reubicacin-, llevaron a cabo la gestin del plan como un nico globo de terreno. Al mismo tiempo la municipalidad, que haba previsto el desarrollo de este sector desde el primer POT en 1999, encontr en este Plan Parcial la oportunidad de detonar la transformacin de este corredor que por aos alberg usos industriales hacia un corredor de servicios eje del modelo de ocupacin municipal y metropolitano.Esta obligatoriedad de vincular a toda la superficie y a las empresas al proceso de planificacin, fue clave en el xito de esta intervencin. El resultado actual a pesar de las situaciones que debieron enfrentar (resistencia para concertacin entre pblicos y privados, y entre las autoridades municipales y ambientales, resistencia de la comunidad en una primera instancia, escepticismo de los propietarios frente a la posibilidad de recuperacin de las inversiones) da cuenta de la viabilidad de la implementacin del reajuste de tierras en el marco de un plan parcial; as como de otros instrumentos asociados como figura que permite el redesarrollo, prueba de ello es que se vienen adelantando varias inciativas en este mismo corredor que plantean la incorporacin, en forma ms agresiva de ambas figuras: plan parcial reajuste de tierras - ejemplos de ello son el plan parcial de argos y el plan parcial de servientrega, as como iniciativas para la intervencin en diversos sectores del corredor metropolitano (incluido un concurso internacional de ideas para la zona del ro). Los promotores de este proyecto tuvieron la intencin de llevar a cabo un proyecto jalonador de la transformacin de este sector que generara un mayor al suelo, estaban dispuestos a invertir en un proyecto capaz de transformar con una visin comercial pero tambin con una clara visin de lo que esta intervencin podra impactar la valorizacin del suelo. PROPIEDAD DEL SUELO. La existencia de pocos propietarios para un rea de intervencin tan grande fue una ventaja, as mismo el liderazgo y la disposicin a invertir por parte de los propietarios de los predios de mayor extensin. Fue una premisa la obligatoriedad de voncular a toda la superficie a la formulacin y gestin de un plan formulado por el grupo promotor. VALORACIN DE APORTES INICIALES. En este caso, el reparto se realiz por reas dado que condiciones homogneas de la zona hicieron que los propietarios estuvieran de acuerdo con este mtodo. Sin embargo podra argumentarse que las reas no incluyen costos como las construcciones existentes que pueden variar entre bloques de propietarios ya sea por rea o por estado. Es importante recalcar que el mtodo utilizado fue concertado con los propietarios. RENOVACIN URBANA. Por ser un proyecto de renovacin urbana requiere de tiempos ms extensos que deben incluir la armonizacin de los usos existentes con los nuevos y con su reubicacin futura. La propuesta muestra una salida ingeniosa a este reto, a partir de una propuesta de diseo.El mecanismo de la UAS es una propuesta que tambin tiene el objetivo de generar una flexibilidad que se adapte mejor al mercado y a las condiciones de desarrollo, aunque posiblemente sea conservador, teniendo en cuenta que el precio de la vivienda crece a un ritmo mayor que los costos, y que a travs de la diferenciacin del producto inmobiliario se pueden construir los mismo m2 establecido pero venderlos ms caros. NMERO DE PREDIOS. Por ser un rea de industrias, se encuentra que hay pocos propietarios y de muy similares intereses lo cual facilita la concertacin del proyecto y sus reglas.
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AUTOFINANCIACIN. Este plan parcial pag la totalidad de sus cargas urbansticas las cuales representan el 22% del total de las ventas de los productos inmobiliarios finales. Adicionalmente se evidencia un incremento en el precio del suelo del 19% sobre el valor inicial. Como estrategia de mercado del suelo urbanizado, el promotor invita a constructores para que oferten por ste y a manera de subasta gana la mayor oferta (teniendo en cuenta una cifra base). Adicionalmente, el promotor participa en las ventas de las edificaciones. Lo anterior sugiere que estrategias de mercadeo y financieras pueden mejorar de manera sustancial las cifras establecidas en el presente documento. Sin embargo, estrategias como las propuestas por el reajuste utilizado en Japn, el cual define un terreno de reserva16 que puede ser vendido de manera anticipada para sufragar los costos iniciales de la urbanizacin, no se utiliz en este caso. El dinero para la inversin inicial fue producto de ingresos propios, generando unos costos del dinero que podran haberse evitado. Por otro lado, la rotacin del dinero en el mismo proyecto genera beneficios a los mismos inversionistas. MARCO NORMATIVO. El POT constituye un marco normativo que establece obligaciones urbansticas, el reparto de cargas se hace principalmente para para asegurar la equidad entre los que participan. El marco normativo ayuda a establecer esas cargas y a generar condiciones de transparencia y estabilidad normativa, pero tambin reduce el margen de maniobra del estado para recuperar ms plusvala. Este marco normativo es una respuesta a un inters tcnico pero su magnitud, responde a un inters poltico. MERCADO INMOBILIARIO. Medelln ha consolidado una oferta densa que permite un mejor aprovechamiento del suelo. Los ciclos econmicos hacen que la ciudad de Medelln, inicialmente industrial, se convierta en una ciudad con una actividad econmica diferente a la de la gran industria. En consecuencia, estos terrenos que son centrales deben apoyar la nueva vocacin de la ciudad, en su entorno econmico, y las necesidades habitacionales. A travs de mecanismos como el plan parcial, se logr esto y, a travs del esquema de cargas y beneficios, se pudo ceder parte importante del territorio para vas y espacios pblicos, parques, y generar una mayor densificacin en el resto del rea til para construir. Lo anterior implica que un cambio de norma lo suficientemente bueno, genera una plusvala que puede pagar los costos de urbanizacin y generar rentabilidad. DISEO Y REESTRUCTURACIN PREDIAL. El proyecto planteado constituye un ejemplo tanto de gestin conjunta por iniciativa privada, como de previsin de transformacin progresiva a partir de un esquema de desarrollo y financiacin autosuficiente por unidad de gestin, que sin embargo conforma una pieza de ciudad integral. Es decir, este podra ser un ejemplo de planificacin de una dinmica futura, generando la posibilidad de transformar los usos industriales localizados en un sector de la ciudad que hoy en da ya tiene otra vocacin. Aunque las condiciones para el desarrollo y financiacin del plan estn establecida normativamente, existe la posibilidad que no se llegue a conformar la pieza de ciudad completa: algunos de los predios cuentan todava con usos funcionales, a los que se les garantiz el derecho de permanencia. En este sentido, la efectiva ejecucin de estas unidades de gestin depende de la voluntad de sus propietarios. Para casos futuros sera recomendable contar con una fiducia que se encargue de la gestin de los componentes generales de la intervencin as como de actualizar la valorizacin generada por las intervenciones.
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Terreno til aportado por todos los propietarios para la venta
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PERSPECTIVA DE RPLICA EN AMRICA LATINA
El reajuste de tierras es un instrumento que ha sido ms ampliamente usado en pases asiticos y europeos que en Amrica Latina. Si bien Colombia incorpor el instrumento desde la Ley de Reforma Urbana 9/89 y la de Ordenamiento Territorial 388/97, su aplicacin ha tenido diferentes mtodos y caractersticas que solo en la puesta en prctica individual en planes parciales o macroproyectos que se pueden identificar procesos ms concretos. De la misma manera, Doebele (Ibd.) cuestiona la efectividad de un instrumento como este en zonas donde los propietarios y/o usuarios del suelo no tiene la capacidad financiera para participar en este tipo de proyectos: como instrumento concebido para la transformacin del territorio, de los casos que han tenido estas condiciones de partida en Colombia, slo unos pocos han podido ser ejecutados e incluso hasta el momento parcialmente. Con base en el estudio presentado, la pertinencia de este instrumento para la superacin de las inequidades provenientes del desarrollo predio a predio, y para la autofinanciacin de sus soportes urbansticos, es indudable. Sin embargo es importante tener en cuenta algunas condiciones de partida, para su rplica en Amrica Latina. Como primer tema, es necesario retomar lo planteado por Doebele (2002), quien plantea que el reajuste de tierras est determinado por las condiciones de la propiedad e instrumentos que identifican legal y fsicamente sta. En el caso especfico que se estudi, se muestra la importancia de tener claridad sobre el rea total y particular de los propietarios, dado que asegura el reparto equitativo de cargas y beneficios. Igualmente, es importante el desarrollo que exista sobre en una ciudad o pas sobre las metodologas valuatorias, que serviran para el mismo fina. El concepto de propiedad y grado de aceptacin de la funcin del estado en el ordenamiento del territorio y en la intervencin del mercado del suelo, es importante no solo desde el marco normativo sino posiblemente ms importante, desde el cultural. En este sentido el desarrollo de casos demostrativos puede generar un mayor impacto en la aceptacin del instrumento que cientos de regulaciones urbansticas. Aunque es importante que exista un marco regulatorio general, que de un marco de estabilidad y continuidad y que establezca los principios y lineamientos para la utilizacin del instrumento, su aplicacin implica unas especificidades tan concretas, que las definiciones fsico espaciales y las condiciones del reparto deben ser tarea de los gobiernos locales e incluso resultado de la experimentacin de proyectos urbanos especficos. En el caso presentado es evidente que es el estado quien otorga la norma urbanstica, en contraprestacin de los soportes urbanos que adicionalmente son necesarios para que el proyecto se concrete. En este sentido en necesario que el estado maneje informacin sobre las condiciones del mercado de la construccin y el mercado del suelo y no sea un simple validador de propuestas privadas. Desde el punto de vista privado, es necesario que se interpreten las prioridades pblicas del Plan general de la ciudad o de la administracin, para generar espacios de acercamiento e inters mutuo sobre el proyecto. Igualmente desde los intereses de los propietarios que conforman el rea del proyecto urbano es necesario interpretar esos intereses y plantear soluciones creativas para incluirlos a todos. Esto por supuesto sugiere una serie de retos que trascienden el instrumento en s mismo, pero que son necesarios para su funcionamiento: el xito en la delimitacin (inclusin de reas situaciones jurdicas y fsica y propietarios), formulacin y ejecucin de los planes, y en que estos realmente cumplan con objetivos de ordenamiento, tiene que ver con el desempeo
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institucional del contexto en que tengan lugar. Es importante no solamente que se cuente con un equipo suficiente y preparado, sino que tambin se tenga comprensin clara del tema tanto conceptual, como operativamente. Para esto la conformacin de equipos multidisciplinares es un factor determinante en el entendimiento de las diferentes dimensiones y las complejidades que supone un instrumento como el plan parcial. De la misma manera, es importante que la introduccin al ordenamiento territorial, de los instrumentos de gestin y financiacin del suelo y de las operaciones urbanas, se articule con procesos de capacitacin y educacin, no slo de los equipos tcnicos que conducen los procesos al interior de las instituciones, sino tambin de las comunidades que toman parte de los proyectos donde se plantea el reajuste de terrenos. Las polticas pblicas y los marcos normativos llegan a ser efectivos slo si las comunidades llegan a apropiarlas como parte de su quehacer cotidiano. La capacitacin sobre el instrumento,al igual que la efectiva ejecucin de los proyectos con estndares ptimos de funcionalidad y habitabilidad, pueden ser tambin factores decisivos en la construccin de confianza con las comunidades y los actores privados, los cuales tienen mayores probabilidades de participar si cuentan con un escenario de transparencia, entendimiento, confianza en la administracin pblica, y estabilidad normativa y legal.Contar con capacidad financiera suficiente para apalancar este tipo de procesos no constituye una realidad para muchas ciudades latinoamericanas, por lo cual es importante trabajar en estrategias para la atraccin de capital privado, con especial nfasis en los proyectos de vivienda de inters social, de renovacin urbana o de mejoramiento integral. No se debe desconocer que estas intervenciones pueden resultar no atractivas, y poco rentables para la inversin privada, casos en los cuales se requiere de esfuerzos e inversiones pblicas que no necesariamente puedan ser recuperadas a travs de un sistema convencional de reparto de cargas y beneficios. La incorporacin del beneficio social como un factor de medicin de recuperacin de las inversiones pblicas, sin duda es muestra de un gobierno que le apuesta a saldar su deuda social. En un contexto como el latinoamericano, esto evidentemente puede ser replicable. Adicionalmente a los esfuerzos necesarios por parte de la administracin pblica para el fortalecimiento de las finanzas y/o de la capacidad de endeudamiento, se deben realizar acciones serias y efectivas para la reduccin de los tiempos de trmite de los planes parciales: realizar esfuerzos en la estandarizacin de los procesos; el fortalecimiento de las instancias de coordinacin interinstitucional; la digitalizacin de la informacin (como planos topogrficos, catastro, sistemas estructurantes); y la formulacin de determinantes zonales en reas donde se concentren varios planes parciales (por ejemplo en zonas de expansin). La celeridad en la adopcin de las reglas base, es crucial en la credibilidad de los actores en que el proceso se va a llevar efectivamente a cabo. En relacin con la ejecucin de los planes no slo es determinante el uso del reajuste de terrenos como instrumento de gestin del suelo, sino tambin su articulacin con otros instrumentos que doten a las administraciones pblicas de herramientas para asegurar el cumplimiento de los objetivos planteados. La inclusin en el marco normativo tanto nacional como municipal, de instrumentos como la expropiacin, la declaratoria de desarrollo prioritario sujeta a venta forzosa en pblica subasta, el anuncio del proyecto, el derecho de preferencia, los bancos de tierras, y el sistema de reparto de cargas y beneficios entre otros; han permitido dar un salto evidente hacia la ejecucin efectiva de los planes. Como aspecto digno de replicar est tambin el uso de incentivos tributarios a los participantes en los proyectos, especialmente en aquellos que parecen no ser tan atractivos para el sector privado en trminos de rentabilidad.
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Por ltimo, es importante reconocer que lejos de tener un escenario predecible e ideal, las ciudades latinoamericanas se encuentran en proceso de construccin y consolidacin, y por factores sociales y econmicos quizs son ms susceptibles a las fluctuaciones de los mercados de suelo que otras regiones del mundo. La gestin asociada de piezas de ciudad a travs de planes parciales implica la incorporacin de un factor temporal que puede no ser tan fcilmente predecible. Si bien en algunos de los casos una vez adoptados los planes las demoras en su desarrollo pueden tener que ver con intenciones de retencin del suelo, en otras ocasiones puede tratarse de cambios en las condiciones del mercado que generan dificultades en el cumplimiento de lo adoptado. En vista de este tipo de situaciones, es relevante pensar en esquemas flexibles que se articulen a las obligaciones urbansticas que se esperan en los territorios de los proyectos planteados, articulada a etapas de desarrollo a partir de unidades que aunque hagan parte de un todo integral, puedan ir resolviendo sus propias necesidades en la medida que se vayan construyendo.
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AGRADECIMIENTOS Asistentes de investigacin: - EvropiVangelatos, Arquitecta - Carolina Vanderhuck, Arquitecta Alcalda de Medelln - Juan Manuel Patio, Subdirector de Planeacin Territorial, - Luz Mary Gonzlez, Profesional Universitaria Equipo de Planes Parciales, Departamento Administrativo de Planeacin - Juan Esteban Patio Vanegas, Arquitecto Equipo de Planes Parciales, Departamento Administrativo de Planeacin - Adriana Gonzlez, Profesional Universitaria, Unidad de Asentamientos en Desarrollo y Vivienda, Departamento Administrativo de Planeacin - Len Jairo Meja Orozco, Lder Unidad Bienes Inmuebles, Subsecretara Administrativa, Secretara de Hacienda - Carlos Francisco Rojas, Gestin de Proyectos, Subsecretara de Catastro Privados: - Juan Carlos Garca, Consultor en Ordenamiento Territorial - Carlos Guillermo Posada, Gerente Valores Simesa S.A. - Carlos Felipe Trujillo, Valores Simesa S.A. - Giovanna Spera, Arquitecta - Erika Ibaez, Arquitecta Gobernacin de Antioquia - Cesar Hernndez, Director del Departamento Administrativo de Prevencin Atencin y Recuperacin de Desastres, DAPARD - Juan Diego Lopera, Asesor de Despacho del Departamento Administrativo de Planeacin ISVIMED David Ricardo Ochoa Yepes, Profesional Universitario - Gestin Tcnica EDU Carlos Ignacio Uribe Tirado, Gerente Auxiliar de Vivienda y Hbitat
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Reajuste de Tierras para Implementación de Planes Urbanos

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ARTICULO 254, Acuerdo 046, de 2006, Municipio de Medelln. Ibd.

El reajuste de tierras en la Ley 388 de 1997

FUENTE: Google Earth

IMAGEN 7. Divisin en bloque de propietarios-Plan Parcial de SIMESA

Lineamientos generales del POT y aspectos normativos

1 m por vivienda 1% rea construida en otros usos

Decreto 124 de 2006

Fuente: Documento Tcnico de Soporte, DECRETO N 124 DE 2006, Alcalda de Medelln

Predios privados antes de la reestructuracin predial

En negro, las manzanas tiles privadas

EMPRESA VALORES SIMESA S.A. ERECOS C. COLOMBIA HOLASA VARIAS EMPRESAS

60% 68% 57% 65% 82%

40% 32% 43% 35% 18%

TABLA 10. rea equipamiento pblico construida-Plan Parcial de Simesa

6.503 2.359 1.908 3.056 990

FUENTE: Documento Tcnico de Soporte, DECRETO N 124 DE 2006, Alcalda de Medelln

-333 1.293 4.495 -2.396 -3.059

$ -141.525.000 $ 549.525.000 $ 1.910.375.000 $ -1.018.300.000 $ -1.300.075.000

4.332 -3.684 -1.716 966 101

$ 2.122.680.000 $ -1.805.160.000 $ -840.840.000 $ 473.340.000 $ 49.490.000

Valor de las ventas menos los costos de construccin

TABLA 10. Unidades de Aprovechamiento de Superficiepor bloque de propietarios-Plan Parcial de Simesa

EMPRESA VALORES SIMESA S.A. ERECOS C. COLOMBIA HOLASA VARIAS EMPRESAS

443.627,02 160.968,19 130.163,59 208.463,57 67.515,23 1010.737,60

Costos totales a compensar

VALORES SIMESA S.A. ERECOS C. COLOMBIA HOLASA VARIAS EMPRESAS

$ 1.981.155.000 $ -1.255.635.000 $1.069.535.000 $ -544.960.000 $ -1.250.585.000

2.901 4.642 (37) 4.047 3.264

$1.595.495.000 $2.553.085.000 $ -20.135.000 $2.225.760.000 $1.795.085.000

$3.576.650.000 $1.297.450.000 $1.049.400.000 $1.680.800.000 $ 544.500.000

Terreno til aportado por todos los propietarios para la venta

PERSPECTIVA DE RPLICA EN AMRICA LATINA

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