Retos y Perspectivas de La Comunicación en El Marco de La Reforma Del Estado

RETOS Y PERSPECTIVAS DE LA COMUNICACIN EN EL MARCO DE LA REFORMA DEL ESTADO
Fundacin Konrad Adenauer, A.C. Ro Guadiana 3 Col. Cuauhtmoc 06500 Mxico, D.F.
Primera edicin: diciembre de 2005 Impreso y hecho en Mxico / Printed and made in Mexico
Retos y perspectivas de la comunicacin en el marco de la Reforma del Estado

Beatriz Solis Leree
COORDINADORA
ndice
RETOS Y PERSPECTIVAS DE LA COMUNICACIN EN EL MARCO DE LA REFORMA DEL ESTADO
Prefacio .................................................................................................. 7 Introduccin .......................................................................................... 9 El acceso a la informacin pblica. Derecho y normatividad adecuada ........................................................... 21 Miguel Julio Rodrguez Villafae Derecho a la informacin y democracia. Balance de una transicin inconclusa ....................................................... 45 Sergio Lpez Aylln Medios de Estado, una transicin incompleta .......................................... 95 Patricia Ortega Ramrez Los pendientes de Tunez .......................................................................... xx Gabriel Sosa Plata Vali la pena? La lucha por la Ley de Radio y Televisin en el Per ............................... 119 Jos Perla Anaya Avances y retrocesos en el papel de los medios de comunicacin ................ xx Ral Trejo Delarbre Balance de las polticas publicas como acciones u omisiones del gobierno .................................................. xx Javier Corral Jurado Ponentes participantes en las Conferencias Internacionales ........................ xx
Prefacio
EL BALANCE QUE SE PRESENTA EN ESTE LIBRO es el resultado de ocho aos de colaboracin entre las instituciones convocadas anualmente a la celebracin de las Conferencias Internacionales en torno a los diversos temas de la comunicacin, vinculados con la Reforma del Estado en Mxico. Con esta edicin se pone en evidencia que los temas abordados han dejado huella y su repercusin va ms all de los momentos en los que se desarrollaron los foros, en los que su debate no slo enriqueci los puntos de vista sino que incidieron en la agenda pblica. Desde 1998, cuando el tema del Derecho a la Informacin convoc acadmicos, legisladores, funcionarios pblicos y periodistas de Mxico y de ms de diez pases, se marc la pauta de lo que vendran a ser los sucesivos debates anuales, mismos que se convirtieron en una tradicin esperada por todos los interesados. En esa ocasin, mi colega Wilhem Boucesein expres que una de las principales caractersticas de la democracia es la de crear una comunidad informada y generar as una opinin pblica que fortalezca el derecho y el libre acceso a la informacin, elevar la calidad de la misma y asegurar una efectiva competencia en el mercado de la informacin. Desde ese momento dimos cuenta de la razn por la cual la Fundacin Konrad Adenauer (FKA) se comprometa a colaborar en este esfuerzo. Evaluar y analizar pluralmente los diversos aspectos de los medios de comunicacin en un marco internacional ha permitido establecer lazos de contacto entre legisladores y acadmicos, funcionarios pblicos y empresarios nacionales e internacionales para avanzar en la definicin de nuevas reglas para la comunicacin en el marco de la transicin democrtica. Otro de los temas que hoy se presenta con gran vigencia y adquiere la prioridad que en el captulo incorporado en este libro se reitera, es el de las telecomunicaciones. El desarrollo tecnolgico, con sus implicaciones econmicas y tcnicas, no debe ignorar su necesaria vertiente social y cultural.
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El poder legislativo tiene la enorme responsabilidad de converger voluntades e intereses de todos los sectores para crear un marco jurdico acorde con el propio desarrollo tecnolgico y las necesidades sociales. La reforma de los medios electrnicos es un tema vigente y su destino final, en el marco de una nueva ley, es incierto. Sin duda, en el debate que se inici en el Congreso, tuvo impacto el anlisis realizado por empresarios, acadmicos, legisladores, funcionarios pblicos y sindicatos, durante la Conferencia desarrollada en el 2002, mismo que dej clara la necesidad de la reforma y las distintas posiciones y propuestas expresadas abiertamente en torno a una nueva ley. El intercambio de experiencias y un sistema democrtico de medios de comunicacin debe garantizar el acceso a la informacin plural con participacin de todos los sectores. Las propuestas se convertirn en retos que el Estado, la sociedad y los medios debern asumir en los nuevos tiempos. A lo largo de este tiempo y en virtud de la edicin puntual de las memorias, se ha podido crear una coleccin editorial indispensable para quien pretenda realizar un anlisis de los temas abordados y los diferentes puntos de vista que en torno a ellos se han plasmado en los diferentes libros. Este ser el octavo libro; sin duda una excelente manera de cerrar el ciclo y, por qu no, dar pie para que esta tradicin contine. Dr. Hubert Gehring Fundacin Konrad Adenauer en Mxico
Introduccin
Desde 1998 el Congreso mexicano primero a travs de la Cmara de Diputados y posteriormente en la Cmara de Senadores asumi la tarea de convocar a la reflexin abierta y plural sobre los temas que desde sus atribuciones se consideraban prioritarios para ser incorporados en los debates parlamentarios. Se han realizado siete Conferencias Internacionales, que en el marco de la Reforma del Estado en Mxico abordaron los grandes temas que sobre la comunicacin social se consideraron fundamentales para emprender la gran reforma del modelo meditico del pas. Convocar al debate de los temas fundamentales del derecho a la informacin, adems de incidir en la agenda pblica incorporando temas en torno a los asuntos vinculados con la comunicacin masiva en el marco de la reforma del Estado, implic tambin incorporar los temas en las agendas de los grupos parlamentarios y establecer el vnculo necesario entre los diversos actores del proceso de la comunicacin con los parlamentarios para orientar las acciones necesarias a partir de consensos fundados en el anlisis de los diversos puntos de vista. De 1998 a 2004, las Conferencias Internacionales fueron convocadas anualmente por la Comisin de Radio, Televisin y Cinematografa de la Cmara de Diputados (1998, 1999, 2000 y 2001), por la Comisin de Comunicaciones y Transportes de la Cmara de Senadores (2000, 2001, 2002, 2003 y 2004), por la Universidad Autnoma Metropolitana, la Universidad Iberoamericana, la Fundacin Konrad Adenauer y la UNESCO. A estas instituciones se sumaron, de acuerdo con los temas, otras instituciones y organizaciones como la Asociacin Mexicana de Derecho a la Informacin, el Consejo Nacional para la Enseanza y la Investigacin de las Ciencias de la Comunicacin, la Red de Radiodifusoras y Televisoras Educativas y Culturales, la Federacin Latinoamericana de Facultades de Comunicacin, convocatorias a las que acudieron 181 ponentes de ms de cien instituciones nacionales e internacionales
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de diecinueve pases que fortalecieron el intercambio plural, diverso y enriquecedor de los temas abordados.1 El Derecho a la Informacin fue el primer aspecto que a manera de marco general del cual se debieran desprender las reformas democrticas de los medios y su rgimen jurdico marc sin duda el eje en torno al cual se desarrollaran ms debates y otros proyectos legislativos como parte de la necesidad de establecer reglas claras para el ejercicio del nuevo escenario poltico que debe empezarse a construir en Mxico. En el marco de esta primera Conferencia, celebrada en mayo de 1998, y que sirvi como una gran consulta y socializacin del tema, se debatieron en la Cmara de Diputados dos iniciativas de ley: a) la iniciativa de Ley Federal de Comunicacin Social, que derogara la Ley de Imprenta de 1917 para reglamentar los artculos 6 y 7 constitucionales, y en cuyo proceso de dictamen se transformara en una Iniciativa de Ley de Garantas a las Libertades de Expresin e Informacin y del Derecho a la Informacin; tal iniciativa fue presentada por la diputada Mara Teresa Gmez Mont, del grupo parlamentario del PAN, en la sesin del martes 29 de abril de 2003 y que tambin quedara congelada en su turno a comisiones para dictamen; y b) la iniciativa en dictamen presentada en abril de 1997 por la diputada Ana Lilia Cepeda, del grupo parlamentario del PRD, misma que reforma algunos artculos de la Ley Federal de Radio y Televisin, especialmente el artculo 13, para incorporar la posibilidad de que las permisionadas puedan recibir ingresos sin fines de lucro. Esta iniciativa tambin sigui el camino a la congeladora parlamentaria. Durante el proceso de dictamen, este proyecto recibi el embate de la prensa calificndola como Ley Mordaza, lo que logr que varios diputados que tenan la responsabilidad de su dictamen decidieran alargar el proceso y entorpecerlo hasta dejarlo como una nueva etapa inconclusa. Qued demostrado que la Reforma del Estado sigue siendo un proceso complejo, especialmente cuando se trata de la comunicacin masiva, donde encuentra barreras fundadas bsicamente en sus casi ochenta aos de vacos e impunidades. El segundo tema de inters prioritario, puesto a debate en este marco, lo constituyen los medios pblicos; por ello, en mayo de 1999 la conferencia se concentr en la conviccin de que el Estado mexicano requiere realizar una profunda renovacin y fortalecimiento de sus medios de comunicacin, generando mecanismos que les permitan el acceso de la sociedad.
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La relacin completa puede revisarse en el anexo.
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Sin duda, este debate impuls la demanda que el entonces diputado Javier Corral hiciera ante los candidatos a la Presidencia de la Repblica:
La primera tarea de un gobierno democrtico emanado de la alternancia es la democratizacin de sus propios medios. A partir del rescate del concepto de servicio pblico, los medios de Estado necesitan una reconversin, dejar de ser entidades al servicio del gobierno para transformarse en autnticas entidades al servicio de la sociedad [...] Democratizar los medios pblicos obliga a dotarlos de legalidad, recursos y autonoma.
A seis aos de distancia, este argumento adquiere una vigencia inaplazable, especialmente ante un nuevo proceso electoral. Para mayo del 2000, dadas las caractersticas del proceso electoral en el que se encontraba el pas, el tema obligatorio dio pie al inicio de un debate que actualmente pone en la relacin medios-partidos una vigencia fundamental que se ha convertido en la principal demanda social de reformulacin de la legislacin electoral: el tema de los gastos excesivos de los partidos y en especial el porcentaje que de esos gastos se aplica a las campaas y ahora las precampaas, dej bases y puso el dedo en la llaga para un debate y su consecuente repercusin normativa, no slo en la legislacin electoral sino en la de los medios de comunicacin. Con el tema Medios de Comunicacin y Procesos Electorales. Un compromiso para el futuro, y a unas semanas de las votaciones que modificaran el sistema unpartidista en el Ejecutivo Federal, los cinco candidatos a la Presidencia presentaron sus compromisos frente a los medios de comunicacin y ante los derechos fundamentales de libertad de expresin y derecho a la informacin. Por los resultados electorales de ese ao, resulta ineludible referir, para su evidente evaluacin, los compromisos asumidos por el candidato ganador, Vicente Fox Quezada:
Mis prioridades son el poner al da las instituciones y la regulacin de los medios de comunicacin. Durante mi campaa he escuchado de la existencia de vacos legales, sin embargo hasta la fecha no se han logrado condensar propuestas y una iniciativa de ley. Si esto se logra sera formidable [...] Debemos garantizar una absoluta transparencia de la informacin del sector pblico. Vamos a ir a una nueva cultura en este sentido, un gobierno que informa, que rinde cuentas, un gobierno cercano a la ciudadana, un gobierno que escucha y para eso los medios de comunicacin son un vehculo vital [...] Vamos a dar una mayor autonoma al INEGI para que tenga un sistema de informacin que d a la sociedad todo lo que requiere para su toma de decisiones [...] Modifiquemos las reglas con las que operan los medios de
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comunicacin del Estado. Nos aseguraremos que tomen mayor distancia del poder y se acerquen de manera ms esencial a la sociedad, su propsito debe ser servir a la sociedad, informar de las tareas de gobierno y no usarse para la promocin de un gobierno particular [...] En cualquier caso que exista un medio de comunicacin en manos del Estado, si resulta justificable que as contine, habr siempre un consejo plural, su rgano de gobierno estar integrado pluralmente para asegurar que no haya un mal uso de los medios de comunicacin [...] Vamos a garantizar los derechos fundamentales de los informadores. La libertad de expresar sus pensamientos y opiniones a toda la sociedad, la libertad que debe tener para que se convierta en una oportunidad de dilogo intenso, de informacin de ida y vuelta con la que la sociedad gana poder y el gobierno se compromete a servir y ser transparente.
Para el ao 2001 y con el objetivo de promover el debate sobre el uso social y democrtico de los sistemas de telecomunicaciones y desarrollar lneas de accin para instrumentar polticas pblicas y legislativas en la materia, el tema ubicado en el debate fue precisamente El reto de las telecomunicaciones en el marco de la Reforma del Estado en Mxico. Desde ese ao, el primero del gobierno en transicin, se consider necesario poner a debate los retos que deban ser asumidos en la definicin de las polticas pblicas en materia de telecomunicaciones, ya que no deban ser un asunto exclusivamente tcnico ni empresarial. La definicin en materia de desarrollo de las telecomunicaciones deba ser asumida como un asunto tico y de definiciones estratgicas, donde la visin de pas y la necesaria definicin de polticas pblicas se presentaba como un asunto a ser debatido en su verdadera dimensin social. El anlisis de las consecuencias e impacto social, econmico y cultural que tendrn en el futuro las comunicaciones y la disponibilidad y acceso democrtico de la informacin, pasa necesariamente por el rumbo que tomen las definiciones tecnolgicas que en esta materia se adopten en el marco de la organizacin de las Naciones Unidas en la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Informacin. Al respecto, cabe sealar que la posicin de Mxico estara dotada de un sentido ms incluyente, de haberse tomado ms en serio. Por otra parte, las transformaciones del entorno tecnolgico ligado a las telecomunicaciones entre las que se encuentran: digitalizacin, multiplicacin de plataformas, diversificacin, fragmentacin y convergencia, nos llevan a hablar de nuevos medios, de nuevas prcticas para viejos medios y de nuevos retos jurdicos. Los marcos que cobijaron a las telecomunicaciones de hace algunas dcadas han sido rebasados por las realidades de esos mismos medios transformados en otros
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lenguajes y otros alcances. A esto se suman tecnologas novedosas redes, ciberntica, telefona mvil en sus diferentes presentaciones, etctera que no han desplazado a las anteriores sino que, al incorporarlos, estn configurando un entorno ms complejo y demandante. Por lo anterior, resultaba urgente poner sobre la mesa de discusin el presente y futuro de este sector en crecimiento, reconociendo que la discusin no puede circunscribirse nicamente a los aspectos tcnicos o de infraestructura, ni a los requerimientos de este sector productivo y empresarial en creciente expansin. Estos, por supuesto, son importantes; sin embargo, es urgente redefinir qu entendemos por este bien comn llamado telecomunicaciones y reflexionar cmo se estn atendiendo los reclamos del desarrollo de la sociedad mexicana, considerando sus repercusiones ticas, sociales, culturales y de acceso. Seguramente las interrogantes que se plantearon en 2001 siguen siendo vigentes; no obstante, al paso del tiempo su desatencin las convierte en prioridades para la necesaria definicin de nuevas reglas si no se quiere que stas rebasen la responsabilidad que debe asumir un Estado democrtico. Qu papel debe jugar el sector de las telecomunicaciones en la configuracin del pas democrtico, plural e incluyente que queremos? Qu polticas se van a impulsar para fomentar el acceso equitativo de la poblacin a las Tecnologas de Informacin y Comunicacin (TIC), reconocido como un derecho fundamental de las sociedades del siglo XXI? Cmo vamos a abordar el fenmeno de la convergencia no slo de plataformas tecnolgicas, sino tambin de contenidos, de actores sociales, de empresas y de sectores? De qu manera vamos a asegurar que los servicios de educacin, salud y gobierno, entre otros, tengan cabida en este nuevo escenario telecomunicacional? Qu polticas y estrategias de inversin se van a impulsar como pas para asegurar el crecimiento y desarrollo de este sector? Qu marcos regulatorios son indispensables para asegurar la transparencia y la equidad jurdica, tanto para quienes invierten en el desarrollo de este sector como para quienes son usuarios de los servicios y beneficios que de ste se desprenden? Qu rgano regulador es el adecuado? De qu manera y a travs de qu instancias se va a garantizar la capacitacin y educacin en estos nuevos lenguajes y competencias para evitar que importantes sectores de la poblacin queden al margen de esta realidad telecomunicacional? Qu estrategias se plantean para abordar el problema de la brecha digital? El acceso democrtico a las telecomunicaciones y a los bienes que de ellas se deriven es, sin duda, un asunto que determinar la dimensin y amplitud de la
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democracia. En la medida en que mayor nmero de mexicanos tenga acceso a la informacin y los servicios de telecomunicaciones desde el telfono hasta las redes de informacin, la participacin ser fundamental para orientar las posibilidades de incidir en la toma de decisiones que afectan el rumbo mismo del pas y la mayor y mejor participacin ciudadana. El desarrollo de las telecomunicaciones y su impacto en la vida social, es un asunto que se ha convertido en un factor de desarrollo econmico en pleno crecimiento y de grandes inversiones; la apertura de mercados ha dado lugar a la competencia, la cual debe ser supervisada y normada con reglas claras a fin de garantizar certezas jurdicas de equidad, tanto para los que invierten e intervienen en la oferta de servicios y productos, como tambin para la sociedad: usuarios directos e indirectos, actuales y potenciales y, sobre todo, para quienes alejados y marginados del proceso econmico puedan contar con mecanismos de acceso de estos servicios. Este tema representaba la oportunidad para aportar reflexiones plurales a los trabajos legislativos que se desarrollaban en el Congreso de la Unin constituidos en Conferencia Parlamentaria para lograr una reforma integral de la Ley Federal de Telecomunicaciones. A pesar del trabajo intenso, las consultas y el asesoramiento de expertos en la materia no ha logrado, hasta la fecha, dotar a nuestro pas de una nueva Ley Federal de Telecomunicaciones. Ciertamente muchos aspectos contribuyeron a este estancamiento, nuevamente los intereses particulares y el dominio de los mercados no han estado ajenos de las presiones para detener y adelgazar la propuesta inicial lograda en esa Conferencia Parlamentaria. Los resultados de este vaco legal seguramente podremos revisarlos en los captulos que, en este texto, actualizan los diagnsticos. En este debate no dej de estar presente el problema de la transparencia del rgimen de concesiones, la necesidad de la competencia econmica y la importancia del fortalecimiento del rgano regulador en la materia (COFETEL), as como la vinculacin con el servicio de radio y televisin y el futuro de la convergencia tecnolgica que acercar necesariamente a estos servicios a pesar de contar, cada uno de ellos, con legislaciones diferentes y, por supuesto, obsoletas. Un ejemplo: resulta interesante recordar las palabras que, en torno a la necesaria apertura a la competencia, expuso claramente Fernando Snchez Ugarte, entonces presidente de la Comisin Federal de Competencia:
En la Comisin estamos comprometidos a trabajar con las autoridades regulatorias y con los miembros del Congreso para disear las frmulas que permitan el
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fortalecimiento de la competencia equitativa en los mercados y la introduccin de nuevas tecnologas, el incremento de la inversin, el desarrollo de las telecomunicaciones y de los medios electrnicos. Creo que esta es una obligacin que todos tenemos, si no lo hacemos bien, nuestro pas lo va a lamentar.
Del tema de las telecomunicaciones surgi el necesario paso para abordar el de los medios electrnicos en el Marco de la Reforma del Estado en Mxico, que fue asumido el siguiente ao (mayo de 2002). Despus de dcadas de debate en torno a la reforma del marco jurdico de los medios, en el 2002 parecan dadas las condiciones para alcanzar el consenso adecuado entre los distintos actores, para poder actualizar el marco normativo en la materia de medios electrnicos, especialmente a partir de la instalacin de la Mesa de Dilogo para la reforma integral de los medios electrnicos en Mxico, que desde la Secreteara de Gobernacin se haba convocado para el trabajo plural a partir de marzo de ese ao. La convocatoria (en mayo de 2002) tena la finalidad de promover el dilogo entre los distintos actores involucrados, en torno al quehacer de la radio y la televisin; recoger las propuestas para la actualizacin de su marco jurdico y sumarlas a las que ya existan en la Mesa de Dilogo para disear una propuesta de poltica pblica de comunicacin, donde se deban incorporar con claridad los derechos y obligaciones de cada uno de los involucrados y sustentarlos en una base normativa. El entonces subsecretario de Gobernacin, Jos Lus Durn Reveles, a nombre del presidente Fox, afirm:
Estn dadas las condiciones para un dilogo ms abierto, incluyente y constructivo. Por ello, estoy cierto que estamos cerca de alcanzar acuerdos que, plasmados en una iniciativa, nos permitan avanzar pronto en esta materia.
Esta afirmacin era claramente referida a los trabajos que se desarrollaban en la Mesa; sin embargo, lejos estara el subsecretario de ser profeta, el antecedente que lo sustentara seguramente se afianzaba en lo que en noviembre de 2001, cuando los grupos de trabajo de la Mesa despus de ms de 65 reuniones concluyeron la redaccin de un documento orientador para la redaccin de una iniciativa de ley; para septiembre del siguiente ao se contaba con ms del setenta por ciento de la iniciativa redactada cuando los decretos presidenciales del 10 de octubre de 2002 violentaron el objetivo de la Mesa de Dilogo, dando por terminados los trabajos en la Secretara de Gobernacin. Los grupos sociales,
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acadmicos y los legisladores denunciaron lo que consideraran una traicin, pues mientras se trabajaba en una redaccin jurdica de consenso, se haba trabajado, a espaldas de todos ellos, una propuesta de reglamentacin que pretendi invalidar una nueva ley. Seguramente la medida sorpresiva no slo se haba dado por no ser una propuesta a la medida de los intereses del sector empresarial y el de algn sector del gobierno; as, la evidencia del llamado decretazo aceler la ruptura del llamado dilogo, por ello se solicit la intervencin del Senado de la Repblica, una vez que las organizaciones sociales representadas en la Mesa entregaron su propuesta, misma que el 12 de diciembre fue presentada como iniciativa por los senadores Javier Corral del PAN y Raymundo Crdenas del PRD, apoyada por la firma de sesenta y cuatro senadores ms. Con ello se dio inicio a un proceso de dictamen que despus de tres aos, aun con las modificaciones sugeridas por los mismos senadores, corregida en aspectos de tcnica jurdica y con gran apoyo social an se mantiene en la mesa de las Comisiones de Dictamen sin avanzar hacia su dictamen definitivo para poder pasar a votacin en el pleno y cumplir as la palabra empeada por los legisladores que asumieron el trabajo de dictamen. Para el siguiente ao, un nuevo tema debi sumarse a los que venan analizandose en relacin con la comunicacin, la inminencia de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Informacin, a celebrarse en el marco de la Organizacin de las Naciones Unidas en diciembre de 2003 y que, hasta el momento, no alcanzaba a ocupar espacios de debate pblico. La importancia del tema provoc que, en su quinta convocatoria, la Conferencia Internacional (en mayo de 2003) se enfocara a promover el debate sobre la definicin de polticas pblicas para enfrentar el reto de Mxico ante la Sociedad Mundial de la Informacin. Nuevamente el Senado de la Repblica se converta en espacio para generar el debate plural y espacio de socializacin de los temas que el concepto de sociedad de la informacin implica, y sobre la necesidad de establecer marcos legales para el desarrollo de infraestructuras de informacin, mejora del acceso a las redes y la disponibilidad de los servicios: comunicacin a un costo asequible. La importancia de esta discusin, en el seno de los organismos internacionales, constituye un acontecimiento poltico de la mayor relevancia para la construccin del futuro de nuestras sociedades y pone en el centro de la reflexin el papel fundamental que la informacin est llamada a cumplir, en particular en un momento en el que se reconoce a escala mundial, la evolucin que la sociedad ha tenido como resultado de los cambios en la tecnologa de la informacin y de las telecomunicaciones, que han repercutido en factores econmicos, sociales y culturales de un alcance inimaginable.
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Los debates y acuerdos que se tomaron en este encuentro mundial fueron determinantes en el mbito de la sociedad en general, por lo que una Cumbre de la ONU, especialmente en esta materia, no deba limitarse slo a las posiciones e intereses de los gobiernos, sino que se deba buscar la participacin de todos los sectores involucrados contando tambin con sus propuestas. En este sentido, el proceso preparatorio deba dar muestra clara de voluntad de ser incluyente en la definicin de la postura de Mxico. Con la conviccin de que el diseo de polticas debe ser hoy un proceso de creacin plural, construido en colaboracin con la sociedad civil, el sector privado y los gobiernos; esta convocatoria representaba una oportunidad excelente para probar una nueva frmula y demostrar que los procesos plurales e incluyentes eran posibles. El proceso preparatorio para Amrica Latina haba desarrollado diversas reuniones de consulta; sin embargo, en Mxico este debate era insuficiente y esta convocatoria pretendi poner al da el tema para que acadmicos, comunicadores, educadores, junto con legisladores, funcionarios pblicos y empresarios, contribuyeran a marcar la definicin de la ruta que tomarn, en el mbito internacional, las polticas pblicas en materia de informacin, y la consecuente repercusin tecnolgica social, cultural y poltica que tendr para la democracia que los mexicanos estamos construyendo. La definicin misma de Sociedad de la Informacin y el significado de esta discusin ocuparon el inters de varios conferencistas y panelistas. Armand Mattelart explic que la insercin, como tema ciudadano, de la Sociedad de la Informacin, expresa el combate de una generacin que se traduce en la reivindicacin del espacio que abren las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin. Mattelart sugiri un giro a ese concepto cuando seal que prefera hablar de una sociedad de los saberes para todos y por todos. En el excelente trabajo de relatora general realizado por Ral Trejo Delarbre, y que fue entregado al represente de la Secretara de Relaciones Exteriores en la ltima sesin, Trejo define:
Discutir a la Sociedad de la Informacin supone pensar al presente en una perspectiva ms all de fatalidades, resignaciones o indiferencias. Se trata de un tema que, como subray el doctor Mattelart, ofrece la oportunidad de abrir debates ms amplios. No en balde, al cobijo de esa gran cuestin, han resurgido las reivindicaciones del derecho a la comunicacin que proliferaban hace tres dcadas [...] Paradjicamente el de la Sociedad de la Informacin no siempre es un tema capaz de conmover a las elites polticas o a quienes aspiran a formar parte de ellas. El profesor Scout Robinson
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record la frecuente indolencia de los partidos polticos que, al menos en Mxico, no suelen tener inters en estos temas. Se trata de asuntos que hasta ahora no suelen formar parte de sus plataformas de campaa.
Finalmente, este debate se qued en el Senado, los resultados de la Cumbre en Ginebra dejaron mucho que desear: la Secretara de Comunicaciones y Transportes, que por cierto no asisti a la convocatoria que le hicieran los organizadores de la Cumbre donde se abordara un tema que les incumba, presentaron una posicin oficial inconclusa que no recogi las conclusiones que desde la Secretara de Relaciones Exteriores se haba comprometido a incorporar. Actualmente, a dos aos de esta primera cumbre, concluye la segunda etapa en Tnez sin que en medio de ellas se hubiera mostrado la voluntad de consultar y preparar una posicin plural, consenso y legitimidad social. En mayo de 2004, an con mltiples temas de la agenda legislativa pendientes, se decidi orientar el debate a un ncleo fundamental de la democracia objetivo primordial, principio y fin de la comunicacin: la sociedad; habiendo recorrido en el debate el papel de los diversos actores del proceso de la comunicacin, no se poda dejar fuera la reflexin acerca del papel que corresponde a la sociedad y la responsabilidad que ante ella tienen los medios y el Estado. Conocer las caractersticas de esta relacin y avizorar nuevas formas democrticas donde pueda afirmarse la participacin democrtica de la sociedad en un servicio de inters pblico, como los medios, y en la construccin y acceso de un bien fundamental, como la informacin, fueron los objetivos que definieron el eje de la Sptima Conferencia Internacional. La propuesta se encamin a incorporar en el debate, de manera central, a la sociedad misma, como un actor fundamental del proceso comunicativo, atendiendo, entre otras, a las siguientes interrogantes: cmo se hace presente la sociedad en los medios?, qu participacin tiene en el proceso de supervisin y evaluacin que la autoridad hace?, cmo se construye la opinin pblica?, es la opinin pblica reflejo de la sociedad?, cmo se informa la sociedad para la toma de sus decisiones?, se gobierna con los datos de las encuestas? Durante estas jornadas se desarroll el Taller de Observatorios Ciudadanos con el fin de compartir experiencias, metodologas, logros, finalidades y proyectos para estimular la consolidacin de este ejercicio ciudadano de participacin y escrutinio colectivo de oferta meditica, y la accin del Estado en este tema que indudablemente busca incidir en la definicin de polticas pblicas en la materia.
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En este texto, los autores realizan un balance de lo que a lo largo de este tiempo ha sucedido en cada uno de los temas que abordan, aporte que podr sumarse a otros esfuerzos encaminados a poner en la agenda pblica los principales temas que deben considerarse en la necesaria reforma del modelo de comunicacin en Mxico, en especial en el marco de la Reforma del Estado que se requiere para el avance de la transformacin democrtica de nuestro pas. Sergio Lpez Aylln nos propone un balance de lo que llama la transicin inconclusa; ubica para ello el derecho a la informacin como eje fundamental de la reforma de los medios. Patricia Ortega tambin nos presenta el balance de las reformas pendientes en los medios pblicos; nos ofrece un panorama del universo heterogneo de los llamados otros medios, pero en especial las asignaturas pendientes que debern ser incorporadas en las reformas necesarias. Por otra parte, Gabriel Sosa Plata nos actualiza en el mbito del desarrollo tecnolgico de las telecomunicaciones y su incidencia en el campo de los medios electrnicos. La convergencia que obliga a ajustes tecnolgicos y el vaco, no slo jurdico sino tico, de sus repercusiones en la programacin que los ciudadanos recibimos y a partir de la cual nos informamos para la toma de decisiones. El balance general y los retos pendientes le correspondieron al senador Javier Corral Jurado, quien asumi a lo largo del periodo analizado un liderazgo fundado no slo en su tarea parlamentaria, sino en su conocimiento y compromiso para realizar el balance de las polticas pblicas y recordarnos las lecciones que debemos tener presentes para estar en posibilidad de precisar rumbos, redefinir estrategias y lograr acuerdos; revalorar el trabajo realizado para estar en posibilidad de avanzar en el objetivo primordial de una reforma democrtica de la comunicacin en nuestro pas. En la continuidad de la reflexin internacional se incluyen los textos de Miguel Julio Rodrguez Villafae, de Argentina, quien nos ubica en la reflexin general de la adecuacin de uno los principios fundamentales que han guiado el debate y que, habiendo encontrado en nuestro pas su materializacin en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, representa un paso importante aunque insuficiente que debemos valorar para hacer los ajustes necesarios. Jos Perla Anaya, de Per, da cuenta del debate nacional que se llev a cabo en su pas, de manera paralela al que se sostena en Mxico, por una nueva ley de radio y televisisn, y que a diferencia de lo que sucede en Mxico, all s logr ser promulgada. Nos explica las caractersticas de su reforma, los ajustes que debieron hacerse y los retos que an tienen enfrente.
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Incorporar un balance de la situacin de los temas abordados y actualizar las propuestas en torno a las polticas de comunicacin que deben ser asumidas para la nueva etapa poltica que vive nuestro pas, es el objetivo de esta publicacin, misma que constituye un reflejo del trabajo acumulado a lo largo de ocho aos. Adems de los aspectos de inters que el lector pueda identificar, tanto en este texto como en los siete volmenes que se han editado y que reportan el contenido general de las Conferencias, es indudable que otro objetivo ha sido cumplido, el de no haber permitido que el debate se detuviera y haber contribuido a que este tema no fuera slo una coyuntura sino que pasara a ser un asunto de trascendencia nacional que merece ser debatido, analizado y confrontado con la realidad que hoy nos toca vivir. Beatriz Solis Leree Universidad Autnoma Metropolitana
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El acceso a la informacin pblica

Derecho y normatividad adecuada*
Miguel Julio Rodrguez Villafae**
Informacin pblica, desde la concepcin republicana restringida A PESAR DE LO DIFCIL QUE RESULTA delimitar lo que significa integralmente un rgimen republicano en Amrica, nunca se puso en duda que dicha forma de gobierno implica esencialmente, entre otros aspectos centrales a respetar la necesidad fundamental de publicar algunos de los actos de gobierno en todos los mbitos y niveles del Estado, teniendo presente la dinmica de poder de los pases con estructura federal en el continente Americano, donde existen tres niveles de gobiernos: el federal, central o nacional, los provinciales o estaduales y los municipales o comunales.1 Las constituciones, tanto del siglo XIX como el siglo XX, en general, as lo establecieron. Bsicamente, este concepto republicano signific, por mucho tiempo, que la informacin gubernamental que se brindaba a la poblacin estuviera circunscripta, esencialmente, a un accionar del Estado a favor de la publicidad de los resultados de la toma de las decisiones de los poderes constituidos. La falta de la debida publicidad slo afectaba, en algunos casos, la validez de la decisin, a los efectos de volverla obligatoria.
* El presente trabajo est basado en el documento temtico Acceso a la Informacin, preparado para el foro Hemisfrico de la sociedad civil, llevado a cabo en Quito, Ecuador, los das 26 y 27 de abril de 2004. Foro preparatorio de la participacin de la sociedad civil en la XXXIV Asamblea General de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA). ** Presidente de la Asociacin Iberoamericana de Derecho a la Informacin y la Comunicacin (AIDIC). Director de la Sala de Derecho de la Informacin y de la Comunicacin del Colegio de abogados de Crdoba, Argentina. Profesor de Derecho constitucional y de Derecho de la informacin. 1 Son Estados federales de sur a norte: Argentina, Brasil, Venezuela, Mxico, (EEUU) y Canad.
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Dicho concepto, usado restringidamente, no tena en cuenta como esenciales otros aspectos que luego se irn desarrollando y que hacen al ejercicio del derecho humano de contar con la informacin pblica. En esta concepcin se da importancia casi exclusiva a publicitar las leyes que se dictan, los decretos que se emiten, las sentencias que se pronuncian, entre otras informaciones de la gestin pblica que se brindan al conocimiento general de la poblacin. Dichos actos estatales eran los resultados finales ms evidentes y propios de la tarea de los poderes legislativos, ejecutivos o judiciales, que buscaba se conocieran. La publicidad que se privilegiaba implicaba una participacin y control ciudadano, indirecto, casi pasivo y bastante acotado; todo ello desde los hechos consumados de las diversas manifestaciones de la voluntad del Estado. No se prevea la participacin intensa y protagnica de la poblacin en la gestacin de los actos de gobierno y menos una actitud activa de la sociedad para escrutar lo pblico en el Estado, en tiempo real. Para las decisiones de carcter normativo, en la publicidad se utiliz siempre, como modo indubitado de dar a conocer la voluntad estatal, la impresin en papel de leyes, decretos y resoluciones en publicaciones peridicas (diarios, gacetas o boletines oficiales).2 En ellos se transcriban las disposiciones gubernamentales adoptadas, completas o resumidas, con alcance general y a veces particular, dependiendo de la envergadura. Ello tanto para las que dictaran los poderes ejecutivos y sus reparticiones centralizadas y descentralizadas y entes autrquicos, las que resultaran de los poderes legislativos, y las resoluciones de superintendencia emanadas de los poderes judiciales. Dichas publicaciones son las que determinan la fecha de vigencia de las normas, si en las mismas no se especifica el momento.3 Adems, es el presupuesto para la presuncin jurdica por la cual la ley se considera conocida por todos,
La publicacin de cierta informacin en los boletines oficiales es la mejor manera de ocultar formalmente un tema: por razones presupuestarias se suelen imprimir tardamente (intilidad de contar con informacin extermpornea); si bien algunos boletines, como el de Argentina, tienen una pgina web, lamentablemente para acceder a la informacin que no sea del diario del da, hay que pagar un abono. El acceso a las normas y resoluciones debe ser gratuito, para permitir que todos tengan acceso a las mismas, en igualdad de condiciones y que sea leal el aplicar al ciudadano la presuncin de conocimiento de la ley. 3 Las leyes no son obligatorias sino despus de su publicacin, y desde el da que determinen. Si no designan tiempo, sern obligatorias despus de los ocho das siguientes al de su publicacin oficial (vase artculo 2 del Cdigo Civil Argentino, texto segn ley 16.504).
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sin admitir prueba en contrario.4 Son los boletines oficiales los que hacen conocer a la sociedad el derecho y notifican el comienzo de la vigencia del mismo,5 entre otros fines pblicos a comunicar a la sociedad.6 Por lo que en ocasiones resulta inaceptable que se demore su publicacin, y menos que se aduzca en ello razones, como falta de presupuesto y otras, que implican un absurdo en s mismo y una grave violacin a la obligacin gubernamental de publicitar activamente determinados actos estatales.7 Por su parte, la Justicia, adems de la coleccin de fallos publicados impresos por los tribunales del pas, pone tambin a disposicin de la ciudadana los protocolos de sus pronunciamientos, aunque con algunas limitaciones.8 A su vez, los cuerpos legislativos ordinarios o constituyentes dejan sentado su accionar en las versiones taquigrficas de sus debates, en los llamados Diarios de Sesiones de las Cmaras, de las Convenciones Constituyentes o de los Consejos deliberantes municipales.9
4 Es la base por la cual se establece luego que el error de derecho no excusa, error juris nocet, ya que la norma se entiende conocida por todos. 5 La Corte Suprema de Justicia de la Nacin Argentina ha dicho al respecto que Corresponde revocar la sentencia que confirm las multas impuestas con fundamento en el artculo 71 de la ley 22.285 y la resolucin del COMFER 133/83, si la falta de publicidad de esta ltima norma hizo que en el caso la disposicin no adquiriese obligatoriedad y, por tanto, que no resultase el derecho vigente al que la administracin debe sujetar su conducta (en la causa Gartner, Angel Eduardo c/ Comit Federal de Radiodifusin R. N 960/961/962/963/96, sentencia del 18 de julio de 2002, tomo 325). 6 Por ejemplo, se dan a conocer los llamados a licitaciones pblicas que se convocan por el Estado. 7 En la Ciudad de Crdoba, Argentina, en 1995, denunci pblicamente que la Municipalidad de la referida ciudad estaba aplicando multas por mal estacionamiento, sobre la base de un monto que haca seis meses se haba rebajado significativamente por el rgano Legislativo Municipal. En su momento, el encargado del Tribunal Municipal de Faltas adujo que el Consejo Deliberante y el Intendente no le haban comunicado la variacin de la norma y que el Boletn Oficial Municipal haca mucho tiempo que no se publicaba y que, por ende, no le llegaba. Represe lo grave que esta situacin implica, porque el propio Estado Municipal, en sus tribunales de faltas, adujo desconocer la norma y estaba aplicando ilegalmente una ordenanza que haba sido reformada. En los hechos, fueron los habitantes de la ciudad los que tuvieron que pagar multas superiores a las que corresponda, sin haberse podido defender adecuadamente, debido a que se les dificult conocer de manera accesible la norma vigente. Con motivo de mi denuncia, la Municipalidad debi colocar a disposicin de los multados el monto de dinero cobrado de ms. 8 Por ejemplo, en los casos en que la publicidad de las resoluciones afectare la intimidad de las partes o de terceros, se deben eliminar de las copias de sentencias los nombres de algunos de los protagonistas de un caso judicial. 9 Los diarios de sesiones son valiosos tambin para conocer las discusiones parlamentarias, pero tambin suelen aparecer tardamente. Incluso, hasta la reciente incorporacin en Internet, eran
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Esta perspectiva, que no ha perdido valor a la fecha, es incompleta para un cumplimiento integral de la informacin pblica necesaria de brindar, de acuerdo con los requerimientos actuales y los que hacen a un enriquecimiento del sistema democrtico representativo y al pleno respeto de los derechos humanos.
Informacin pblica desde la concepcin integral de democracias republicanas, respetuosas de los derechos humanos El avance de la consagracin formal de los llamados derechos humanos ha permitido afinar adecuadamente la visin del conocimiento de lo pblico, necesario para una sociedad democrtica y republicana. En las ltimas dcadas del siglo pasado y en el presente siglo XXI, se ha consolidado una conceptualizacin ms avanzada respecto de aquellos aspectos de la dinmica estatal que deben perfeccionarse para garantizar una democracia republicana, respuetuosa de los derechos humanos. Dentro de los derechos humanos bsicos, un lugar especial ocupa el derecho a la informacin. Porque el acceso a la informacin, ya sea buscando, recibiendo y difundiendo la misma, constituye un aspecto esencial de la libertad de expresin. Derecho que implica, al decir de las Naciones Unidas, la piedra de toque de todas las libertades [...] y constituye un elemento esencial de todo esfuerzo serio para favorecer la paz y el progreso en el mundo.10 El derecho a la informacin est consagrado, expresamente, por la Convencin Americana sobre los Derechos Humanos (conocida como Pacto de San Jos de Costa Rica) artculo 13; Declaracin Universal de los Derechos del Humanos, artculo 19; Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, artculo 19; Convencin Internacional sobre Eliminacin de todas las formas de discriminacin racial, artculo 5; Convencin sobre los Derechos del Nio, artculo 13 inciso 1; Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, artculo IV, entre otros instrumentos internacionales y constituciones de la gran mayora de los pases de Amrica. En la nueva visin se reconoce al derecho humano a la informacin como derecho de las personas y de las sociedades, como derecho individual y social, simultneamente.
difciles de conseguir para el ciudadano comn, adems de tediosos en su lectura. Por lo general, carecen de ndices temticos claros y giles. 10 Resolucin 59 (I), del 14/12/46, de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU).
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La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha subrayado, con arreglo al artculo 13 de la Convencin Americana sobre los Derechos Humanos, las dimensiones individuales y sociales del acceso a la informacin y ha sostenido que el derecho a la verdad es un derecho de carcter colectivo que permite a la sociedad tener acceso a informacin esencial para el desarrollo de los sistemas democrticos y a la vez un derecho particular.11 Cabe resaltar que la propia Convencin Americana sobre Derechos Humanos impone a los Estados miembros la obligacin de respetar los derechos y libertades que consagra, y garantizar el libre y pleno ejercicio y goce de los derechos reconocidos en ella, a toda persona sujeta a su jurisdiccin.12 Los pactos internacionales en materia de derechos humanos y su efecto operativo y multiplicador en los ms diversos aspectos de la vida humana, donde la dignidad del hombre se ve afectada, obligan a la necesaria adecuacin de la legislacin interna y del accionar del Estado, al texto de las convenciones. De no ser as, ello puede ser cumplido por la jurisprudencia y no nicamente por la legislacin formal. Esto as, conforme a lo que dispone el artculo 2 del Pacto de San Jos de Costa Rica, en tanto define la obligacin de dictar medidas legislativas o de otro carcter para cumplir el propsito de adecuacin al que se comprometi cada Estado. Entre las diversas perspectivas que tiene el derecho a la informacin, como lo prev el artculo 13 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos,13 se debe asegurar el acceso a la informacin pblica. Esencial para consolidar la libertad de expresin y dar el marco de transparencia bsico, con el fin de fortalecer y perfeccionar la democracia. Y, como bien se sostiene en el Principio 4 de la Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, el acceso a la informacin en poder del Estado es un derecho fundamental de los individuos. Los Estados estn obligados a garantizar el ejercicio de este derecho. Este principio slo admite limitaciones excepcionales que deben estar establecidas previamente por la ley para el caso que exista un peligro real e inminente que amenace la seguridad nacional en sociedades democrticas.14
Caso 10.488, Informe N 136/99, Ignacio Ellacura, S.J. y otros (El Salvador), 22 de diciembre de 1999, Informe Anual de la CIDH 1999, OEA, Ser.L/V/II.106, Doc. 6 rev., 13 de abril de 1999. 12 Artculo 1.1. de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. 13 Convencin Americana sobre Derechos Humanos, suscrita en San Jos de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969, en la Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos. 14 La Declaracin fue aprobada durante el 108 periodo ordinario de sesiones de la CIDH, en octubre de 2000 y constituye un documento bsico para la interpretacin del artculo 13 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos.
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Lo referido en el principio antes mencionado, lo reitera con firmeza la Carta Democrtica Interamericana en su artculo 4:
Son componentes fundamentales del ejercicio de la democracia la transparencia de las actividades gubernamentales, la probidad, la responsabilidad de los gobiernos en la gestin pblica, el respeto por los derechos sociales y la libertad de expresin y de prensa.15
Por su parte, la Organizacin de los Estados Americanos, en su sesin plenaria del 10 de junio de 2003, sostuvo en los considerandos de su Resolucin nm. 1932:
El acceso a la informacin pblica es un requisito indispensable para el funcionamiento mismo de la democracia, una mayor transparencia y una buena gestin pblica [...] en un sistema democrtico representativo y participativo, la ciudadana ejerce sus derechos constitucionales de participacin poltica, votacin, educacin y asociacin, entre otros, por medio de una amplia libertad de expresin y de un libre acceso a la informacin.16
Para garantizar que se d adecuadamente el rgimen, se ha sealado la necesidad de un sistema legal claro y operante, una voluntad estatal de cumplir con lo comprometido en el tema y una sociedad civil vigilante y activa en la plena vigencia del derecho de acceder a la informacin pblica. No slo se espera que el Estado cumpla con su deber de publicar las resoluciones, sino que adems debe poner a disposicin, en general, la informacin fundamental de su actividad y permitir que las personas y la sociedad puedan acceder libremente y sin trabas a la informacin integral de todo el accionar estatal. Ello con el fin de tener informacin esencial para sus decisiones personales o sectoriales, ejercicio acabado de la libertad de expresin, y para crear un ambiente propicio de respeto a todos los derechos humanos y otros derechos garantizados constitucionalmente.17
15 Carta Democrtica Interamericana, aprobada por la Asamblea General en el vigsimo octavo periodo extraordinario de sesiones de la OEA; 11 de septiembre de 2001, Lima, Per. 16 AG/RES. Nm. 1932 (XXXIII-O/03) Acceso a la informacin pblica: fortalecimiento de la democracia, Resolucin aprobada en la cuarta sesin plenaria de la Asamblea General de la OEA, celebrada el 10 de junio de 2003. 17 Si un ciudadano no recibe informacin amplia, veraz, actualizada y completa sobre los asuntos que le interesan, no podr ejercer muchos derechos previstos en las Constituciones Polticas, como el derecho a la educacin, el mismo derecho a la informacin, el derecho al voto, el derecho a la libre autodeterminacin y, en general, el derecho a una participacin libre y democrtica en la sociedad.
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Asimismo, la posibilidad de que la sociedad civil pueda acceder con facilidad a la informacin pblica opera como un mecanismo fundamental de participacin ciudadana, ayuda a desarrollar el juicio crtico y un debate pblico informado, colabora en el control de la gestin gubernamental y previene la corrupcin estatal. Tambin consolida y perfecciona el sistema democrtico. Por ltimo, esta perspectiva integral implica la necesidad de respetar la autodeterminacin informativa de las personas, ante intromisiones que puedan afectar su intimidad, tanto por parte del Estado como de particulares. Es importante el dictado de leyes de habeas data, para facilitar el acceso de los individuos a constatar la informacin personal en mbitos pblicos o bancos de datos y que puedan exigir la tutela de su intimidad o privacidad, cuando correspondiere, o solicitar rectificaciones, si en dichos mbitos hubiera informacin errnea o incorrecta sobre su persona. Otros perfiles legales y culturales del acceso a la informacin pblica en la Amrica actual Despus de que la mayora de los Estados en Amrica pasaran por gobiernos autocrticos y de facto, los ltimos veinte aos representan para el continente un especial momento en el proceso democrtico. No obstante, slo despus de la crisis de dirigencia y de legitimidad de representacin democrtica, y en medio de graves procesos de corrupcin en el Estado, en muchos pases la sociedad se ha sentido convocada a participar ms activamente en la dinmica del sistema democrtico, ocupndose de ejercer y exigir se garantice integralmente el derecho a que se le informe e informarse. La necesidad de concretar un marco legal ms all de la consagracin constitucional del derecho que permita clarificar caminos y modos de obtencin y difusin de la informacin que posee el Estado, constituye una preocupacin central en el proceso democrtico.
Todos los derechos mencionados requieren diversos niveles de informacin para poder adquirir un cierto rango de ejecutividad y, por supuesto, la carencia de los datos y valoraciones que requiere podra provocarle disfunciones en el ejercicio de sus derechos, o incluso el temor o miedo a su realizacin. Un ciudadano que enfrenta vacos y lagunas de informacin sobre asuntos pblicos, tampoco tendr oportunidad de expresar su pensamiento sobre dichos asuntos, lo que socavara uno de los fundamentos ms esenciales del estado de derecho, Alfredo Chirino Snchez, Ley modelo de acceso a informacin administrativa para la prevencin de la corrupcin, noviembre de 2000 (http://www.oas.org/juridico/ spanish/preventivas/guate_docs/dr_alfredo_chirino_snchez.htm), taller tcnico regional, desarrollado en Guatemala.
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La mayora de los Estados americanos tiene en su constitucin normas que obligan a brindar la informacin pblica; algunos de ellos han dictado leyes al respecto, como Chile,18 adems de los convenios o pactos internacionales antes referidos. En algunos pases este impulso positivo an se enfrenta con el pretexto de que no hay una ley que reglamente su aplicacin. A ello se suma otro obstculo: la incoherencia ante la norma, tan caracterstica de la cultura latinoamericana. Por un lado se cree que la norma cambia todo por arte de magia y, simultneamente, siempre subyace la creencia que hecha la ley, hecha la trampa, por lo que tampoco se confa en la operatividad de la norma una vez dictada. Existe an una cultura del secreto en el Estado. Ello obedece a las variadas y largas experiencias de gobiernos militares de facto en los que por su impronta castrense como principio, el manejo de la informacin tenda a ser reservada o secreta o se buscaba aplicar a las actuaciones criterios de excesivo sigilo. Hay que agregar que por haber sido gobiernos de origen y funcionamiento no acorde con la lgica orgnica de la Constitucin, la gestacin de las normas o decisiones no tena la discusin pblica previa y necesaria. Esas gestiones gubernamentales hicieron, en consecuencia, un culto de lo oculto y dejaron su modalidad en los comportamientos burocrticos estatales y no generaron una educacin ciudadana que se preocupara por conocer lo pblico. Adems, en muchos de esos gobiernos se tena por sospechoso a quien pretenda saber algo ms de lo que el Estado informaba. Por lo que se impuso tambin una cultura de miedo de saber demasiado sobre actividades gubernamentales. En consecuencia, la burocracia estatal, en general, prefiere errar no dando informacin a sentir que acierta dndola, porque se entiende que ser ms fcil que sus jefes la tutelen si no ha hablado, que si ha hecho saber lo que no se quiere dejar saber. La democracia busc oxigenar la vida institucional, pero la corrupcin logr tapar, en gran medida, parte del perfil de transparencia que debe existir en el ejercicio de la funcin pblica, particularmente en una democracia republicana. Nuevamente se volvieron a ocultar los pasos que se daban en los gobiernos. En ocasiones, si bien se mostraba e informaba lo que se haca, evidenciando incluso lo negativo, eso muchas veces se dio a conocer, no para permitir mejorar la situacin sino para aplacar los efectos de lo incorrecto o delictivo. Si durante los periodos de
18 La Ley sobre Probidad Administrativa establece que son pblicos los actos administrativos de los rganos de la Administracin del Estado y los documentos que les sirven de sustento o complemento directo y esencial (vigente a partir del 14 de diciembre de 1999).
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facto la mxima era ante un escndalo tpalo, en la dcada de los aos noventa se gest una lgica diferente y tan negativa como la otra: ante un escndalo destapado y estruendoso, con los medios de difusin saturando el tema: pronto todo se olvidar y nadie se ocupar de la resolucin.19 As, algunas cuestiones pblicas delicadas podan ser conocidas, pero se usaba la indignacin social como un placebo cvico, que se neutralizaba luego en la inconstancia, ineptitud u omisin de quienes deban investigar y sancionar las actuaciones indebidas que se conocan en el Estado. En otro aspecto de la problemtica, el Relator Especial para la Libertad de Expresin de la Comisin Interamericana de los Derechos Humanos, en el Informe que realiz en el 2001, teniendo en cuenta los datos que obtuvo de la temtica en Amrica, afirm:
[que existe una] prctica que fomenta una cultura de secretismo de la informacin en manos del Estado ya sea por desconocimiento de normas especficas que regulan dicho ejercicio o porque ante la vaguedad o amplitud del lenguaje utilizado en la norma, el agente que dispone de la informacin opta por la negativa por temor a ser sancionado [lo que] pone en peligro el sistema constitucional [y favorece los] actos de corrupcin.20
En la propia dinmica estatal, entre los diversos poderes en democracia y repblica, han llegado a retacearse informacin pblica, en especial entre los ejecutivos y los legislativos, o no brindarla en tiempo y en forma a representantes de otros partidos polticos no oficialistas o minoritarios y hasta por problemas internos de un mismo partido. Represe lo perjudicial que ello resulta, si de lo que
El fenmeno de la velocidad, intensidad y sobreabundancia con la que se quiere vivir todo, opera agravando, a veces, los antivalores que se desean combatir. Lamentablemente, por la mentalidad antes referida, hoy se puede sostener que en la repeticin de verdades se da un cansancio social que luego se transforma en apata y olvido de la cuestin. La cantidad de informacin sobre un problema y la velocidad de los acontecimientos colman a veces las necesidades de justicia de la sociedad y agota su inters en el rpido tiempo meditico. Todo lo que despus genera impunidad, los verdaderos grandes delincuentes saben entonces que deben soportar el primer embate de la ola noticiosa, que una vez pasada la misma, tal vez nadie se acordar del problema y su causa duerma sin resolverse y con el tiempo se podr plantear exitosamente el sobreseimiento por prescripcin, Rodrguez Villafae, Miguel Julio, Periodismo e informacin judicial en Argentina, en Contribuciones, ao XVIII, nm. 2 (70), abril-junio, 2001, pp. 70 y ss., publicacin trimestral de la Konrad Adenauer Stiftung/Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo Latinoamericano (CIEDLA), Buenos Aires. 20 Informe Anual de la CIDH 2001, captulo III, Informe sobre La accin de habeas data y el derecho de acceso a la informacin en el Hemisferio, prrafo 164.
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se trata es tener la informacin pblica necesaria para tomar decisiones de trascendencia legal y social. Lo que fuertemente desilusiona al hombre medio, se da cuando comprueba que el Estado es el primero en incumplir la norma. An ms, el Estado ha sido el primero en mentir por medio de la ley.21 A lo que se suman problemas especficos de cada Estado, que en muchos casos vuelven tericas las disposiciones legales en la materia.22
La sociedad civil y el acceso a la informacin Entre otros acontecimientos a tener en cuenta en el anlisis, se da una clara conciencia en la comunidad de la necesidad de organizarse para superar los inconvenientes de la falta de informacin y transparencia en los gobiernos. El conocimiento de la existencia de corrupcin en el Estado, impuls an ms a la sociedad a ocuparse de contar con informacin, como la medida preventiva bsica para evitar nuevas heridas al erario pblico, a la credibilidad en los gobernantes y las instituciones. En la tarea han trabajado y trabajan con valiosos aportes muchos sectores sociales, pero es cierto que la sociedad civil en general, en el anlisis de la situacin reinante, lo ha hecho sin profundizar en las races integrales del problema. Tampoco se realiz la necesaria autocrtica en lo que hace a la responsabilidad que tambin le cabe a la sociedad en dicha enfermedad gubernamental.23 Lo que no obsta sealar, que tambin la sociedad civil ha tomado iniciativas importantes, en aras de pulir perfiles legales que permitan acceder debidamente a la informacin pblica estatal. En este aspecto cabe rescatar, especialmente, la
21 Sobre el particular, vase Rodrguez Villafae, Miguel Julio, Inculturas y disfunciones institucionales a superar en la Argentina, en Contribuciones, ao XVII, nm. 1 (65), enero/marzo, 2000, pp. 138 y ss., publicacin trimestral de la Konrad Adenauer Stiftung/Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo Latinoamericano (CIEDLA), Buenos Aires. 22 Colombia tiene un marco jurdico bastante progresivo en este tema. La Constitucin de 1991 estableci en el artculo 74, que todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos pblicos salvo los casos que establezca la ley. Asimismo, protegi el cumplimiento de la norma con dos acciones: el derecho de peticin y el habeas data. Por su parte la Corte Constitucional colombiana ha desarrollado con diversas jurisprudencias valiosas en estos derechos. Pero las prcticas periodsticas que se desprenden del conflicto armado que se vive en su territorio y las lgicas mismas de la guerra se han convertido en un factor crtico para el acceso a la informacin y, sobre todo, para la transparencia de la misma. 23 Hay que tener presente que detrs de cada funcionario pblico corrupto, suele haber particulares corruptores.
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Declaracin de Chapultepec,24 los Principios de Johannesburgo25 y los Principios de Lima,26 como hitos de mucha vala en la discusin y concrecin de propuestas normativas en la temtica de la publicidad de la informacin pblica. Desde el punto de vista educativo y en aras de combatir la corrupcin, a veces se han realizado generalizaciones en la informacin brindada sobre la misma, que luego han operado en contra de los mecanismos de la democracia previstos para superar dicha enfermedad institucional. Ante datos concretos de la existencia de polticos corruptos, se ha sostenido que la poltica, en s misma, es la corrupta. Lo que ha repercutido en el hecho de que muchas personas no participen en poltica, generando un vaco de participacin ciudadana con aptitudes morales relevantes. De la misma manera, y con base en datos ciertos de inconductas de algunos jueces, legisladores y funcionarios pblicos, se ha inducido a generalizar que todos son delincuentes, por lo que se ha mostrado como intil acudir a las instituciones previstas para remediar la enfermedad.
24 Adoptada el 11 de marzo de 1994 por la Conferencia Hemisfrica sobre Libertad de Expresin, celebrada en Mxico y organizada por la Sociedad Interamericana de Prensa (SIP). El principio tercero de la misma dice: Las autoridades deben estar legalmente obligadas a poner a disposicin de los ciudadanos, en forma oportuna y equitativa, la informacin generada por el sector pblico. 25 Estos Principios fueron adoptados el 1 de octubre de 1995 por un grupo de expertos en derecho internacional, seguridad nacional y derechos humanos, convocados por el artculo 19, el Centro Internacional Contra la Censura, en colaboracin con el Centro de Estudios en Derecho Aplicado de la Universidad del Witwatersrand, en Johanesburgo. Dispone, entre otros conceptos valiosos en la temtica del acceso a la informacin pblica, en el artculo 1, inciso d, que ninguna restriccin a la libertad de expresin o informacin puede imponerse por motivos de seguridad nacional, a menos que el gobierno pueda demostrar que dicha restriccin est prescrita por ley y es necesaria en una sociedad democrtica para proteger un inters de seguridad nacional legtimo. La obligacin de demostrar la validez de la restriccin recae en el gobierno. 26 Los Principios de Lima, es una propuesta para el desarrollo de mecanismos que permitan especialmente el acceso a las fuentes oficiales. Este documento fue producto del Seminario Internacional Informacin para la Democracia, realizado en Lima, Per, el 14 y 16 de noviembre de 2001, por el Consejo de la Prensa Peruana y el Consejo Britnico y bajo el auspicio de la Pontificia Universidad Catlica del Per, las Embajadas del Reino Unido, de Finlandia y de Canad, la Seccin de Prensa y Cultura de la Embajada de Estados Unidos, el Global Knowledge Partneship del Banco Mundial y la Fundacin Ebert. El segundo principio establece que todas las personas tienen derecho a fiscalizar de manera efectiva la labor de la administracin estatal, de los poderes del Estado en general y de las empresas que prestan servicios pblicos. Para hacerlo, necesitan conocer la informacin que obra en su poder. Las autoridades deben estar legalmente obligadas a poner a disposicin de las personas la informacin que requieran en forma oportuna y completa. Es responsabilidad gubernamental crear y mantener registros pblicos de manera seria y profesional para que el derecho a la informacin pueda ejercerse a plenitud. Ningn registro podr ser destruido arbitrariamente. Se requiere de una poltica pblica que preserve y desarrolle una memoria corporativa en las instituciones gubernamentales.
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As, hemos sido injustos con muchos funcionarios pblicos que han cumplido y cumplen debidamente su funcin, honestamente y al servicio del bien comn. Ello prepar, en gran medida, el ambiente por el que se justificaron golpes de Estado en el pasado. Porque si se entiende que todos los jueces, legisladores y funcionarios son corruptos, es fcil inducir que no queda otra salida que la ruptura institucional. Es importante atacar los delitos o inconductas en la funcin pblica, pero desde la defensa de las lgicas democrticas y la de sus instituciones. Por ello la informacin debe denunciar y educar para el sistema y no ser un instrumento en contra del mismo. En este aspecto, cabe resaltar que la informacin pblica transparentada ayuda a rescatar, positivamente, el accionar debido de funcionarios pblicos y representantes polticos que desempean eficaz y ticamente su tarea. En el camino de educar en la temtica se ha empezado a celebrar el 28 de septiembre, como Da Internacional del Derecho a Saber,27 para resaltar lo fundamental para la vida democrtica de dicho derecho, y para trabajar y estimular acciones para combatir y superar los obstculos que violan tal derecho. En otros casos, por ejemplo, quince organizaciones de la sociedad civil guatemalteca se constituyeron en un observatorio ciudadano para generar procesos y actividades orientadas a la formacin de capacidades democrticas en el ejercicio del derecho de acceder a la informacin pblica y promover en los funcionarios de Estado rendir cuentas de sus actos administrativos. Las ONG han trabajado en el seguimiento, discusin e impulso de normas de acceso a informacin pblica. La sociedad civil quiere ahora tener espacios claros de participacin en lo pblico. Esto ltimo tambin se ha dado en organismos como la Organizacin de Estados Americanos (OEA), con motivo de la preparacin de las propuestas de la sociedad civil que se presentaron a la XXXIV Asamblea General del referido organismo, donde tambin se redactaron propuestas en materia de normatividad para el acceso a la informacin pblica.28 Cabe resaltar que se ha superado cierto accionar individualista de las organizaciones y se ha constituido importante sinergia para llevar adelante proyectos de
Esta fecha se haba resuelto durante un encuentro internacional de organizaciones que promueven el acceso a la informacin pblica, realizado en Bulgaria. All se cre la Red de Defensores del Acceso a la Informacin o FOIA Network (siglas en ingls, Freedom of Information Advocates). 28 Los das 26 y 27 de abril de 2004 se desarroll en Quito, el Foro Hemisfrico de la Sociedad Civil, previo a la realizacin del Dilogo Infomal de la XXXIV Asamblea General de la OEA, que se desarroll, entre el 6 y 8 de junio de este ao 2004 en la misma ciudad.
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leyes de acceso a la informacin pblica. Tal es el caso de Paraguay, donde trece organizaciones de la sociedad civil conforman el grupo impulsor de la ley de acceso a la informacin pblica como un derecho ciudadano.29 El trabajo de dicho grupo se fue ampliando no slo en un proyecto completo en la temtica, sino en un avance novedoso en la dinmica poltica latinoamericana: logr que los jefes de bloque de diversos partidos polticos lo firmaran para superar pujas que pudieran entorpecer el objetivo cvico deseado de contar con la ley. La misma fue presentada el 29 de abril de 2005 al Parlamento Paraguayo30 y avanza en su concrecin adecuadamente. La Internet, un medio dinmico y de bajo costo, ha sido de mucha utilidad para lograr unificar criterios y coordinar acciones comunes.31 Un aspecto esencial en la temtica y de particular importancia a mediano plazo es la necesidad de educar a las nuevas generaciones, en todos los niveles educativos, en la importancia del derecho a la informacin32 y en los valores de la democracia.
Propuestas para una normatividad adecuada En el marco antes referido, se ha avanzado, aunque con pasos dismiles, teniendo presente el camino trazado por los jefes de Estado y de gobierno de Amrica, quienes se han comprometido a seguir fortaleciendo de la democracia. Todo ello en el marco de la adopcin de la Carta Democrtica Interamericana, que reforz el compromiso de las Amricas con la democracia, la libertad y el desarrollo.
El Grupo Impulsor de Acceso a la informacin pblica en Paraguay est integrado por el Consejo Impulsor del Sistema Nacional de Integridad (CISNI/PNI), Comit de Iglesias (CIPAE) el Instituto Prensa y Libertad, el Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales, Proyecto de Reforma Nacional (ARD), Proyecto Periodismo y Ciudadana (PROPECI), Foro por la Libertad de Expresin, Corporacin Rema, Red de Contraloras ciudadanas, Red de Mujeres Polticas, CIRD, Ciudadanos por la Reforma (CPR), IDEA y Transparencia Paraguay (las ltimas cuatro son miembro de la Red Interamericana para la Democracia). 30 El proyecto de norma de Acceso a la Informacin Pblica del Paraguay fue firmado en su presentacin parlamentaria por representantes del grupo impulsor de la sociedad civil, por los jefes de bloques del Poder Legislativo y se invit a miembros de la Asociacin Iberoamericana de Derecho de la Informacin y de la Comunicacin (AIDIC) a suscribirla, como representantes extranjeros que se sumaron al trascendente hecho cvico. Como presidente de AIDIC, tuve el privilegio de suscribirla. 31 Baste sealar en este aspecto, por ejemplo, la pgina web del Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) (www.cippec.org de Argentina) o la existente en Mxico (www.juanciudadano.com). 32 Artculo 17 y 18 de la Ley de Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Sinaloa, Mxico.
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Adems, debe tenerse en cuenta que no hay posibilidad de vida democrtica genuina, sin participacin responsable de todos los actores de la sociedad en la construccin de los consensos necesarios para el fortalecimiento del sistema y que, para ello, es imprescindible contar con informacin. En una democracia, todos los aspectos de la administracin pblica deben ser transparentes y estar abiertos al escrutinio pblico. En consecuencia, hay que construir una normatividad para que se d una especial participacin a la sociedad civil.33 Para la construccin de una legislacin que ayude a concretar todos los alcances necesarios, hay que tener presentes los siguientes principios generales: 1. Principio de responsabilidad estatal en el dictado de una normatividad adecuada en materia de acceso a la informacin pblica. Es responsabilidad de los Estados concretar las aspiraciones normativas para que no dilate la puesta en marcha de una legislacin adecuada. stos deben asegurar su vigencia operativa concreta. Cabe recordar que en la Resolucin 1932 de la Asamblea General de la OEA, de 2003, se estableci, en el punto segundo de la misma, que se reiteraba que los Estados tienen la obligacin de respetar y hacer respetar el acceso a la informacin pblica a todas las personas y promover la adopcin de disposiciones legislativas o de otro carcter que fueren necesarias para asegurar su reconocimiento y aplicacin efectiva.34 Esa responsabilidad proactiva en la problemtica por parte del Estado, es exigida tambin a los organismos internacionales. Tan es as, que en el Foro Hemisfrico de la Sociedad Civil, que se reuni en Quito, en el que se prepararon las propuestas para el dilogo informal con la sociedad, en la XXXIV Asamblea General de la OEA, en el taller de Acceso a la Informacin,35 se propusieron y aprobaron por el pleno propuestas especficas al respecto. Se estableci, entre otros aspectos, que la OEA deber garantizar y promover mecanismos y acciones para la difusin, capacitacin y adiestramiento a la sociedad civil para el acceso a la informacin pblica y participacin pblica; e instar a los Estados a difundir el Sistema Interamericano de Informacin. Para ello, la OEA invitar a los Estados
33 Vase Carta Democrtica Interamericana, aprobada por la Asamblea General, en el vigsimo octavo periodo extraordinario de sesiones de la OEA, 11 de septiembre de 2001, Lima, Per, op. cit., artculo 26, in fine. 34 AG/RES. Nm. 1932 (XXXIII-O/03), Acceso a la informacin pblica: fortalecimiento de la democracia, Resolucin aprobada en la cuarta sesin plenaria de la Asamblea General de la OEA, celebrada el 10 de junio de 2003, citada supra. 35 Este taller sesion el 26 de abril de 2004.
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miembros a redactar, con participacin de la sociedad civil, la Convencin Interamericana de Acceso a Informacin Pblica y Participacin Pblica. Se agreg que era necesaria la creacin de un grupo de trabajo que analice y profundice junto a la sociedad civil y organismos especializados como la relatora de libertad de expresin, sobre cules seran las estructuras institucionales y marcos normativos y legales necesarios para garantizar la participacin pblica y el acceso a la informacin pblica a los pueblos de las Amricas, y que a su vez fijen estndares mnimos a respetar en relacin a estos derechos. Y se enfatiz que era imprescindible que la OEA inste a sus Estados miembros a garantizar el acceso a la educacin para la asimilacin de la informacin pblica y para la participacin ciudadana. Asimismo, en la bsqueda de la mxima luz en lo pblico, es importante que se implementen mecanismos de tutela a las personas que proporcionen informacin sobre lo pblico, preservndolas de sanciones legales, administrativas o relacionadas con el empleo, cuando divulgaren informacin sobre conductas delictivas o contrarias al bien comn por parte de los funcionarios gubernamentales y de la administracin pblica. A dichos denunciantes, cuando hubieran actuado de buena fe y con el convencimiento razonable de que la informacin es cierta y que permite probar el accionar reprochable, se les tiene que brindar la proteccin. Esto ltimo, incluso, cuando lo que se ha dado a conocer por el informante pueda constituir una falta respecto de obligaciones legales o que hacen a la funcin que desempee. El Estado, los medios de difusin,36 la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales tendrn que ayudar tambin a la decodificacin adecuada de la informacin, hacindola accesible a todos los sectores del pueblo, sin discriminaciones de ningn tipo. 2. Principio de legalidad, que implica la necesidad de una norma que concentre, de la manera ms unificada posible, la cantidad de previsiones necesarias respecto del acceso a la informacin pblica, aplicable a la mayor cantidad de mbitos gubernamentales. Resulta importante tratar de lograr que en una norma se
36 Es importante el compromiso de los medios de difusin con la transparencia en la gestin estatal. En ese aspecto, cabe sealar por ejemplo, la valiosa tarea que, en la necesidad de transparentar la gestin judicial, cumplieron los peridicos del Grupo Reforma de Mxico. Dichos medios grficos, que imprimen peridicos en distintos estados de Mxico y en el Distrito Federal, conjuntamente con la Facultad de Derecho de la UNAM y otros sectores comprometidos con la temtica, organizaron diversas actividades, entre ellas un Foro Internacional sobre Transparencia en la imparticin de Justicia, en noviembre de 2003. Y el Poder Judicial Federal aprob en 2004, un nuevo reglamento de transparencia judicial atendiendo a muchas de las recomendaciones que se hicieron en el Foro auspiciado por el Grupo Reforma.
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concentren las previsiones respecto de las modalidades de acceder a la informacin pblica, en la mayor cantidad de mbitos gubernamentales. Todo ello, porque, como bien lo seala Ernesto Villanueva:
a) Permite establecer un sistema homogneo de acceso a la informacin pblica, de manera que se evite la posibilidad de que alguna de las leyes de acceso sea ms avanzada que las otras o viceversa, circunstancia que inhibe precisamente el espritu del propio acceso a la informacin, que reside en dotar a las personas de las mayores herramientas posibles para escrutinar el ejercicio del poder pblico y de aprovechar la informacin para mejorar su calidad de vida. b) Facilita a que las personas se familiaricen con un solo procedimiento, siempre menos complicado que cuando se trata de dos o tres procedimientos por ms coincidencias que puedan tener entre ellos. Nada es ms complicado que generar una cultura de participacin ciudadana para aprovechar la existencia de normas que le pueden reportar un beneficio como persona y como sociedad, de ah que mientras menos procedimientos haya que aprender ms fcil ser que las personas ejerzan los derechos que una ley de acceso a la informacin pblica les confiere. c) En los pases en desarrollo, es particularmente importante concentrar esfuerzos y evitar la dispersin que, en muchas ocasiones, pospone reformas legales por estar fuera de contexto o de la coyuntura poltica y social adecuada. Por esta razn, la expedicin de una ley cuyo mbito de aplicacin abarque por igual a los tres poderes constitucionales y a las empresas privadas que ejercen gasto pblico y/o ejercen funciones de autoridad permite que un proceso legislativo resuelva en un solo acto el tema del derecho de acceso a la informacin pblica en sus aspectos cardinales.37
No obstante, hay pases como Estados Unidos, que tienen una ley de acceso para el Poder Ejecutivo, la ley llamada FOIA (Freedom of Information Act) y regulaciones propias del Poder Legislativo y Judicial. A lo que se suma normativa propia de los estados o provincias y los municipios, en sus mbitos propios, en los pases con sistema federal de gobierno. Hay que prever tambin que debe haber legislacin complementaria, como la que regule el Habeas Data. 3. Principio de amplitud de personera activa para requerir informacin. La ley debe reconocer con amplitud la personera para solicitar informacin pblica, a personas fsicas y jurdicas. Como principio, tampoco se deber exigir que se acredite inters legtimo, derecho subjetivo o razones para la peticin. Adems, se tendr que tener particular apertura, respecto de la informacin que se requiera
37 Ernesto Villanueva, Derecho de acceso a la informacin pblica en Latinoamrica, estudio introductivo y compilacin, pp. LV/LVI, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, noviembre de 2003.
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por personas extranjeras presentes en el pas38 y las excepciones a la aceptacin de la legitimacin activa deben ser expresas en la norma. En esto, con particular generosidad y en una interpretacin amplia y globalizada del principio de buena fe y mxima apertura, esta ley permite transparentar la informacin, sin distincin de personas nacionales de las extranjeras. En este aspecto, es de especial importancia sealar que se tienen que garantizar las condiciones ptimas para que el periodismo, en ejercicio de la representacin implcita de la sociedad, tenga acceso a la informacin pblica de una manera amplia, facilitndosele el ejercicio de su profesin y particularmente, la difusin de lo que tomara conocimiento. 4. Principio de buena fe del solicitante. Este principio es fundamental ya que ha sido una constante en la manera de comportarse de los gobiernos: considerar que detrs de cada requerimiento de informacin se escondan intenciones de las cuales se deban defender. As, cualquier pedido de informacin se tomaba con desconfianza y sospecha de mala fe, por lo que la primera actitud era esconder informacin o complicar la entrega de la misma. Queda en claro que la buena fe se debe presumir siempre, porque es derecho de la persona fsica o jurdica el requerir informacin en poder del Estado. 5. Principio de transparencia integral de lo estatal. Como principio, son sujetos pasivos de la obligacin de brindar la informacin pblica, todo rgano del Estado, reparticiones autnomas y personas que administren fondos del erario pblico o presten servicios pblicos. 6. Principio de mxima divulgacin de la informacin pblica. La ley debe consignar la aplicacin del principio por el que debe presumirse, como regla, que toda la informacin que existe en poder de rganos pblicos tiene vocacin de divulgacin. Los ciudadanos son los dueos de la informacin y no el Estado, por lo que el permitir que se conozca dicha informacin no es una gracia, ni favor del gobierno, porque ste la tiene, en representacin del pueblo al que se debe. 7. Principio de apertura de las reuniones de los rganos de gobierno. Se debe establecer que las reuniones de rganos de gobierno tienen que ser abiertas al pblico. Y slo como excepcin, de acuerdo con procedimientos previamente establecidos y con motivacin debidamente fundada, pueden dichas reuniones ser cerradas,
En algunos estados de Mxico, en sus leyes de Acceso a la Informacin Pblica se hace distincin entre los ciudadanos mexicanos y quienes no lo fueran, para autorizar que se pueda solicitar informacin en materia poltica. Como son los casos, a manera de ejemplo, de lo dispuesto en el artculo 4 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Colima; en el artculo 3 de la Ley de Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Michoacn de Ocampo y en el artculo 3 de la Ley de Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Sinaloa.
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aunque sus decisiones tienen que ser pblicas. En esta perspectiva, ser necesario propiciar que se d mayor publicidad e invite a las reuniones abiertas de los rganos pblicos y, complementariamente, crear registros de audiencias pblicas, dando publicidad a los actos de gestin e intereses, etctera. 8. Principio de publicidad de oficio, por parte del Estado, de su informacin fundamental. En la medida de lo posible, el Estado debe hacer conocer su actividad fundamental, todo ello, con independencia de los requerimientos especficos de la sociedad y no slo por medio de los actos que no tienen vigencia sin publicidad formal. En algunas leyes de acceso a la informacin pblica se establece especficamente lo que se llama la informacin mnima que debe ser difundida de oficio por las entidades pblicas. En el caso de los antecedentes que se tuvieron en cuenta para adoptar una decisin, el presupuesto y los gastos realizados en el rea de gobierno, etctera. 9. Principio de gratuidad en el acceso a la pblica peticionada. Se debe presumir la gratuidad del acceso a la informacin pblica, toda vez que la misma no es, ms ni menos, que la rendicin de cuentas constante que tiene que hacer el mandatario estatal a su pueblo mandante. Por lo que nunca puede un requerimiento de informacin estar gravado con impuesto alguno. 10. Principio de costos razonables, a cargo del solicitante, para la entrega de la informacin, en la medida que ella genere gastos especficos. Como se ha dicho, la informacin pblica debe darse a conocer de manera gratuita, ello no obsta que se pueda requerir un pago de algn costo por la bsqueda y reproduccin, si fuera necesario. Mas la determinacin de dichos gastos no puede ser de manera caprichosa o arbitraria y tampoco debe generar ganancia o beneficio de ningn tipo. En estos casos la tarifa que se cobre slo debe compensar los gastos concretamente devengados. Asimismo, el costo no puede ser nunca un elemento de disuasin a solicitar informacin de naturaleza pblica. Hay que tratar de utilizar al mximo las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin (TIC) para abaratar costos en le entrega de informacin por parte del Estado. 11. Principio de plazos razonables para otorgar la informacin requerida de una manera oportuna. Es de importancia que la ley fije plazos razonables, lo ms breves posible, que permitan al administrado recibir la informacin de una manera pronta y oportuna. 12. Principio de procedimientos giles, sencillos y no discriminatorios. La norma debe contener, con criterio accesible y de fcil comprensin, explicaciones que faciliten que cualquier ciudadano pueda llevar adelante la peticin y su concrecin exitosa,
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obteniendo la informacin sin la necesidad de asistencia especfica de especialistas en leyes y procedimientos. Si para llevar adelante la solicitud hubiera que contratar a un abogado, implicara una manera de encarecer, en los hechos, el acceso a la informacin, a contrapelo de lo que se tiene que facilitar. Lo que no obsta el asesoramiento gratuito que la propia administracin brinde a los administrados que desean saber del accionar gubernamental. Los procedimientos y los pasos a dar deben estar claramente explicitados (el formulario para solicitar informacin, los trmites y los pasos necesarios para obtenerla). Tambin haciendo conocer las posibilidades que se tienen de apelar si lo peticionado se resuelve de manera adversa al administrado y donde se efectiviza el planteo, entre los diversos datos que hay que proporcionar al peticionante. En definitiva, la norma debe buscar con particular esmero no ser discriminatoria en su complejidad, ya que un acceso facilitado a la informacin pblica es el medio por el cual ms eficazmente los sectores pobres, necesitados y dbiles de la sociedad ejercen su libertad de expresin. De esa manera pueden pedir que se les rindan cuentas. Esto no es poco, si se tiene presente que, como lo ha referido el informe de 2001 sobre desarrollo humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), los pobres, en general, son los que tienen menos posibilidades de obtener informacin sobre decisiones y polticas pblicas que los afectan directamente, privndolos de informacin vital para sus vidas como, entre otros, la existencia de servicios gratuitos, conocimientos de sus derechos, acceso a la justicia, etctera. Asimismo, estos sectores tienen menor acceso a las fuentes de informacin tradicionales para expresar sus opiniones o hacer pblicas denuncias sobre violaciones a sus derechos bsicos.39 13. rgano administrativo independiente de revisin, control y fomento. Es valioso que exista un rgano independiente, dentro de la propia administracin, que tenga la tarea de revisin de lo que se decida en reas gubernamentales, que no hagan lugar total o parcialmente a la informacin que se requiere. Tambin que controle e investigue el funcionamiento de la norma y que fomente su pleno ejercicio. Esta funcin la puede cumplir un rgano nuevo establecido a ese propsito, como por ejemplo las llamadas Comisiones Estatales para el Acceso a la Informacin Pblica40 o estructuras existentes como las Defensoras del Pueblo, Ombudsman o Comisiones de Derechos Humanos.
39 PNUD (2000), Informe sobre Desarrollo Humano, captulo IV, Derechos que facultan a las personas para combatir la pobreza, p. 73. Citado en Libertad de expresin en las Amricas. Los cinco primeros informes de la relatora para la libertad de expresin, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San Jos de Costa Rica, 2003, p. 239. 40 Vase artculo 37 de la ley de Acceso a la Informacin Pblica del estado de Sinaloa, Mexico.
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14. Mecanismos judiciales de tutela. Habr que establecer, adems, mecanismos procesales giles y expeditivos, como el amparo y el habeas data, para tener la posibilidad acudir al Poder Judicial a reclamar que se garantice adecuadamente el derecho de acceder a informacin pblica, en caso de negacin o incumplimiento por parte del Estado. 15. Sanciones. En la norma deber haber un claro esquema de sanciones y demostrarse una cabal vocacin de aplicarlas, en lo administrativo como en lo judicial. Particularmente, se debern establecer pautas concretas de exigencia a los Estados y gobiernos para que destinen los fondos necesarios para llevar adelante la plena vigencia de las normas que tutelan el acceso a la informacin. 16. Excepciones a la presuncin de carcter pblico. En relacin con las excepciones a la publicidad, tendrn que ser dispuestas con claridad, en forma restringida y transitoria, reservadas cuestiones que se puedan demostrar, con sujecin a pruebas estrictas, el perjuicio que causara la divulgacin y el inters pblico en juego. La Convencin Americana sobre Derechos Humanos determina las pautas bajo las cuales los Estados pueden denegar el acceso pblico a informacin delicada. La referida Convencin establece que las restricciones deben estar expresamente definidas en la ley y ser necesarias para asegurar: a) el respeto a los derechos o a la reputacin de los dems, y b) la proteccin de la seguridad nacional, el orden pblico, salud y moral.41 Para la interpretacin de estas restricciones los rganos internacionales tienen presente, en lo que hace al concepto de seguridad nacional, los Principios de Johannesburgo sobre la Seguridad Nacional, la Libertad de Expresin y el Acceso a la Informacin. Ellos determinan cundo debe interpretarse que un inters es legtimo en materia de seguridad nacional:
Toda restriccin que se intenta justificar por motivos de seguridad nacional no es legtima, a menos que su autntico propsito y resultado demostrable sea para proteger la existencia de una nacin o su integridad territorial frente al uso o amenaza de fuerza, o a su capacidad de respuesta al uso o amenaza de fuerza, ya sea de parte de una fuerza externa, como una amenaza militar, o una fuerza interna, como la incitacin a un derrocamiento violento del gobierno. En particular, toda restriccin que se intenta justificar por motivos de seguridad nacional no es legtima si su autntico propsito o resultado demostrable es para proteger intereses que no son los de la seguridad nacional como, por ejemplo, para proteger a un gobierno frente a un aprieto o a la revelacin de malos manejos; ocultar informacin acerca
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Artculo 13, inciso 2 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos.
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del funcionamiento de sus instituciones pblicas; establecer con firmeza una ideologa particular; o para suprimir el malestar en la industria.42
17. Tiempo por el que se puede reservar informacin del escrutinio pblico e instancias de revisin independientes. El principio de publicidad prevalece siempre ya que, aunque haya razones para sustraer del conocimiento general alguna informacin, la vocacin de la misma siempre ser de volverse pblica. Por lo que la norma debe establecer un plazo mximo por el que determinada informacin no se da a conocer. Asimismo, se puede revisar siempre si subsisten los motivos por los cuales se determin el plazo de sigilo y acortarse el tiempo del mismo, si se determina que ya no se justifica. Acertadamente lo sostiene Eduardo Bertoni, Relator Especial sobre Libertad de Expresin de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, en el Informe 2003, sobre el acceso a la informacin en el Hemisferio:
[es importante que existan] instancias de revisin independientes que puedan determinar que las restricciones establecidas bajo razones de defensa nacional sean balanceadas teniendo en cuenta la proteccin de otros derechos fundamentales en concordancia con los estndares internacionales de derechos humanos como el derecho de la sociedad a estar informada sobre asuntos de inters pblico.43
18. Segregacin de la informacin reservada. Teniendo presente el principio general por el que la publicidad es la regla, cabe agregar la importancia de acotar a la mnima expresin lo que se mantiene en secreto, ya que es comn que un aspecto sea el reservado, secreto o confidencial a tutelar y otra donde se encuentra en el soporte que tiene dicha informacin, en el que puede haber otras informaciones que no tienen el carcter que debe resguardarse en sigilo y por tanto, si puede escindir para facilitar el conocimiento pblico. Por lo que, coincidiendo con lo que seala Ernesto Villanueva:
La segregacin de informacin reservada constituye una herramienta adicional para acotar el alcance de la reserva a los datos y registros especficamente previstos para ese efecto, dejando fuera porciones informativas de inters pblico que no tienen por qu estar tambin reservados por el solo hecho de formar parte de un expediente o documento donde se encuentra la informacin reservada. Este criterio sirve tambin para efectos de desclasificacin parcial y progresiva de documentos o
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Principio 2. Informe del Relator Especial para la Libertad de Expresin, 2003, captulo IV.
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registros sin tener que esperar a que todos y cada uno de los datos informativos de un registro salgan de la esfera temporal de la reserva.44
19. Principio de preservacin de la informacin pblica. Se tendr que establecer que el cuidado integral de los registros estatales es esencial para la preservacin de la verdad histrica. Los Estados tendrn que asegurar su mantenimiento y preservacin y se tendr que sancionar penalmente la destruccin o adulteracin voluntaria de los mismos, si se hiciera sin los recaudos que determinen las leyes especficas al respecto. Debindose tener presente que la presuncin legal siempre es, como regla, la de la preservacin de la informacin pblica. 20. Promocin de una cultura de apertura y trasnparencia. Habr que educar y capacitar a las personas, sociedad, funcionarios pblicos y empleados de la administracin estatal, en la importancia de informar e informarse de lo pblico. En todo esto, fomentar una cultura de apertura y transparencia en la tarea gubernamental. Ello se tendr que concretar en planes y programas de estudio especficos obligatorios para los distintos grados de educacin (preescolar, primaria, secundaria, superior y universitaria) y talleres, seminarios, cursos y toda otra forma de enseanza y aprendizaje que fuere pertinente para los aprestamientos necesarios para los otros sectores a capacitar.45
Reflexiones finales No hemos pretendido agotar la problemtica y las mltiples facetas que pueden enriquecer el tema y la normativa que, en consecuencia, se dicte para asegurar el debido acceso a la informacin pblica. Sin embargo, lo anteriormente expuesto ayuda a tener perspectivas de anlisis para tratar de encontrar mecanismos que ayuden a transparentar lo pblico al servicio del bien comn. En ello se habr ganado en dignidad al pueblo y en calidad de democracia y repblica, lo que no es una obligacin de todos perfeccionar y consolidar.
44 Ernesto Villanueva, Derecho de acceso a la informacin pblica y tica periodstica, pp. 80-81, Intercontinental, Asuncin, Paraguay, marzo de 2004. 45 Los Principios de Lima, documento producto del Seminario Internacional Informacin para la democracia (Lima, Per, el 14 y 16 de noviembre de 2001), citado en su principio 4, determina que El Estado est en la obligacin de promover una cultura de transparencia en la sociedad y en el sector pblico, de actuar con la debida diligencia en la promocin del acceso a la informacin, de identificar a quienes deben proveer la informacin, y a prevenir los actos que lo nieguen y sancionar a sus infractores.
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Derecho a la informacin y democracia

Balance de una transicin inconclusa
Sergio Lpez Aylln*
ESTE ENSAYO PRETENDE CONTRIBUIR A REALIZAR un balance del estado que guarda el derecho a la informacin en nuestro pas. Desde su introduccin en la Constitucin en 1977 en el marco de la entonces llamada reforma poltica (Lpez Aylln, 1984), la geografa poltica y el rostro del pas se han modificado dramticamente. Como mostraremos, el rgimen jurdico de la informacin tambin se ha modificado. Sin embargo, una visin de conjunto muestra claroscuros; aunque hemos logrado avances significativos, an no se logra consolidar un rgimen plenamente democrtico en materia de informacin. En ciertos aspectos, la situacin es incluso similar a la que prevaleca hace treinta aos. Ello obliga a una reflexin sobre las causas, consecuencias y acciones posibles. Antes de entrar en materia, resulta necesario recordar que, desde la perspectiva jurdica, la libertad de expresin, considerada como uno de los pilares fundamentales de las democracias liberales, ha tenido una modificacin sustantiva en su contenido. En su concepcin tradicional, esta libertad estaba orientada a generar una proteccin al emisor de la informacin respecto de la intervencin del Estado o de otros particulares, bajo la premisa que esto era suficiente para garantizar el libre flujo e intercambio de las ideas. Fue incluso por ello que se singulariz la llamada libertad de imprenta, referida al medio de comunicacin ms importante durante el siglo XIX, y que no es sino una manifestacin especfica de la libertad de expresin. Despus de la Segunda Guerra Mundial, esta concepcin se modific para responder a las nuevas realidades en materia de informacin, en especial del desarrollo de las nuevas tecnologas y medios de la informacin. As, el artculo 19 de la Declaracin Universal de los Derechos del Hombre estableci que la libertad de expresin inclua
* Profesor investigador de la Divisin de Administracin Pblica del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, A.C. (CIDE).
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no slo el derecho de todo hombre a difundir sus ideas y opiniones, tambin el de investigarlas y recibirlas sin limitacin de fronteras y por cualquier medio.1 Desde entonces, con el artculo XIX de la declaracin como modelo, se emprendi una profunda revisin dogmtica del alcance y contenido jurdico de las libertades que se articulan alrededor de la informacin y la comunicacin (Peces-Barba, 1995:77-86; Lpez Aylln, 2000). Surgen as conceptos como los de libertad de informacin, derecho de informacin o derecho a la informacin que, aunque expresado de diversas maneras, buscan ampliar el contenido de la libertad al conjunto de actividades relacionadas con los receptores de la informacin. As, y como atinadamente seala Ignacio Villaverde: los textos internacionales conservan el trmino libertad de expresin como concepto global y genrico, y son muchos los autores que sostienen, cuando menos, una relacin de especialidad entre la libertad de expresin y la libertad de informacin (1994:45). En efecto, la mayor parte de los instrumentos internacionales, entre otros el artculo 102 del Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, el artculo 193 del Pacto Internacional de Derechos
1 El texto de este artculo establece: Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinin y expresin: este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones y el de difundirlas, sin limitacin de fronteras y por cualquier medio de expresin. 2 Art. 10: Toda persona tiene el derecho a la libertad de expresin. Este derecho comprende la libertad de opinin y la libertad de recibir o comunicar informacin o ideas sin que pueda haber injerencia de autoridades pblicas y sin consideracin de fronteras. El presente artculo no impide que los Estados sometan a las empresas de radiodifusin, de cinematografa o de televisin a un rgimen de autorizacin previa. El ejercicio de estas libertades, que entraa deberes y responsabilidades, podr ser sometido a ciertas formalidades, condiciones, restricciones o sanciones previstas por la ley, que constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrtica, para la seguridad nacional, la integridad territorial o la seguridad pblica, la defensa del orden y la prevencin del delito, la proteccin de la salud o de la moral, la proteccin de la reputacin o los derechos ajenos, para impedir la divulgacin de informaciones confidenciales o para garantizar la autoridad y la imparcialidad del poder judicial. 3 Art. 19: 1. Nadie podr ser molestado a causa de sus opiniones [...] 2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresin; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artstica, o por cualquier otro procedimiento a su eleccin [...] 3. El ejercicio del derecho previsto en el prrafo 2 de este artculo entraa deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones que debern, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para: a) asegurar el respeto a los derechos o a la reputacin de los dems; b) la proteccin de la seguridad nacional, el orden pblico o la salud o la moral pblicas.
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A LA INFORMACIN Y DEMOCRACIA
BALANCE
DE UNA TRANSICIN INCONCLUSA
Civiles y Polticos, y el arculo 134 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, retoman, con ligeras variantes, el texto del artculo XIX de la Declaracin Universal, mismo que contiene una triloga de tres libertades interrelacionadas agrupables en dos vertientes: por un lado el derecho a informar (que supone el derecho a difundir informaciones y opiniones y que toma en cuenta el punto de vista del emisor) y por otro el derecho a ser informado (que comprende los derechos de investigar y recibir informaciones y opiniones desde la perspectiva del receptor).5 Paulatinamente, diversas constituciones incorporaron, con diferentes versiones, esta nueva concepcin de la libertad de expresin. Entre otras puede mencionarse las Constituciones de Alemania, 6 Espaa7 y Portugal.8 En otros casos, ha sido la jurisprudencia constitucional, o la legislacin secundaria, la que ha ampliado el concepto tradicional de la libertad de expresin; as, aunque los textos constitucionales permanecen sin alteraciones, el concepto es radicalmente diferente. Este es el caso, por ejemplo,
4 Art. 13: Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresin. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artstica, o por cualquier otro procedimiento a su eleccin. 5 Es relevante mencionar la Carta de Santo Domingo por el Libre Acceso a la Informacin Pblica del 31 de julio de 2002, auspiciada por la UNESCO, que considera que el libre acceso de las personas a las fuentes de informacin pblica: 1) es un derecho humano universal y un principio democrtico inherente al derecho a la informacin, a la libertad de expresin y de prensa; 2) contribuye a la transparencia de la gestin pblica, combate la corrupcin y la cultura del secreto como prctica y asegura un mayor grado de eficiencia en el manejo de la cosa pblica; 3) garantiza la participacin ciudadana en la toma de decisiones de inters pblico (cit. por Fuenmayor Espina, 2004:12-13). 6 Art. 5, 1 LFB 1. Todos tienen el derecho a manifestar y difundir libremente su opinin por la palabra, el escrito y la imagen, y a informarse sin trabas en las fuentes de acceso general. Se reconoce la libertad de prensa y la libertad de comunicar informacin por medio de la radiodifusin y el cine. No se ejercer censura. 7 Art. 20. 1. Se reconocen y protegen los derechos: a expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones mediante la palabra, el escrito o cualquier otro medio de reproduccin; a la produccin y creacin literaria, artstica, cientfica y tcnica; a la libertad de ctedra; a comunicar o recibir libremente informacin veraz por cualquier medio de difusin. Por su parte, el artculo 105.b) de la misma Constitucin espaola ordena que la ley regular, entre otras materias el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en los que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguacin de los delitos y la intimidad de las personas. 8 Art. 37: 1. Todos tienen el derecho a manifestar y difundir libremente su opinin por la palabra, la imagen o cualquier otro medio, as como el derecho a informar y a ser informado, sin trabas ni discriminaciones.
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de los Estados Unidos,9 Francia,10 Blgica, Noruega, Suiza e Italia, entre otros. En Amrica Latina muchas constituciones han incorporado, con diferentes formulaciones, la libertad de informacin, por ejemplo Brasil,11 Colombia12 o Paraguay13 (para un panorama completo vase Villanueva, 1997; Nogueira Alcal, 2000; Fuenmayor Espina, 2004). Finalmente, en el plano internacional, debe destacarse la importancia de la interpretacin del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la materia (Nogueira Alcal, 2000; Garca Ramrez, 2001). En otra perspectiva, existe un amplio consenso que el pleno ejercicio del derecho a la informacin constituye una de las condiciones de la vida democrtica en las sociedades contemporneas (Villaverde Menndez, 1994; Llamazares Calzadilla, 1999). En efecto, la informacin es una condicin necesaria para la realizacin del Estado democrtico, pues sin ella no hay democracia posible (Lpez Aylln, 2005:9-22). Es por lo anterior que no resulta casual que este derecho fuera constitucionalizado en el contexto de la reforma poltica de 1977, que constituy uno de los parteaguas del proceso de democratizacin del pas. Luego de las primeras dudas y confusiones sobre su contenido y alcance, este derecho fue paulatinamente reconocido como fundamental, situacin que corri paralelamente a la transformacin del entorno poltico nacional. Tampoco es casual por ello que uno de los avances ms significativos en la materia, la expedicin de una legislacin en materia de acceso a la informacin, se haya dado una vez que se concret la alternancia poltica en el ao 2000. Finalmente, hoy resulta claro que la alternancia poltica era una condicin necesaria pero no suficiente para lograr una autntica transicin democrtica. Por ello restan importantes asignaturas pendientes que tienen que ver con la consolidacin
En este pas, adems de la jurisprudencia de la Corte Suprema, ha sido muy importante el desarrollo legislativo a partir de la Freedom of Information Act de 1966, con sus reformas. Vase OBrien (1983) y Fernndez Ramos (1997:29 y ss.). 10 Vase Morange (1997:261-315). 11 Art. 5 XXXIII: Todos tienen derecho a recibir de los rganos pblicos informaciones de su inters particular, o de inters colectivo o general, que sern facilitados en el plazo sealado en la ley, bajo pena de responsabilidad, salvo aquellas cuyo secreto sea imprescindible para la seguridad de la sociedad y del Estado. 12 Art. 20: Se garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir informacin veraz e imparcial, y la de fundar medios masivos de comunicacin. 13 Art. 28. Del derecho a informarse. Se reconoce el derecho de las personas a recibir informacin veraz, responsable y ecunime. Las fuentes pblicas de informacin son libres para todos. La ley regular las modalidades, plazos y sanciones correspondientes a las mismas, a fin de que este derecho sea efectivo...
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de la democracia y sus valores en el conjunto de la sociedad. En materia de informacin, este ser un proceso an largo y no sin accidentes. Para efecto de esta exposicin se revisar en primer lugar la evolucin de la interpretacin de derecho a la informacin por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Como se ver, poco a poco se fue reconociendo su carcter de garanta individual. Posteriormente analizaremos la situacin de las dos principales vertientes de este derecho. Por un lado revisaremos los avances en materia de acceso a la informacin, para luego considerar la situacin que priva en materia de medios de comunicacin. Finalmente intentaremos realizar un balance de conjunto e identificar la agenda pendiente en la materia.
El pleno reconocimiento del derecho a la informacin como un derecho fundamental Luego de la reforma constitucional de 1977, que introdujo el derecho a la informacin en la Constitucin mexicana se gener un largo debate sobre la naturaleza y contenido de ese derecho. En esos aos la Suprema Corte de Justicia y otros tribunales federales se pronunciaron en diversas ocasiones sobre ese derecho. La interpretacin judicial sobre la materia fue accidentada, poco clara y en ocasiones contradictoria. Lo anterior no es casual es el resultado de la naturaleza del rgimen y de los procesos de cambio poltico y econmico, un aspecto ms delicado lo constitua el manejo de la informacin. Resultaba difcil admitir la existencia de un derecho de acceso pblico y universal a la informacin. Esta idea slo se fue abriendo paso lentamente, como lo demuestra la evolucin en la interpretacin del artculo derecho a la informacin. No pretendemos en este trabajo, por razones de espacio, realizar un anlisis exhaustivo de la interpretacin judicial del artculo 6 constitucional que otros han hecho ya (Cosso Daz, 2002) sino sealar las grandes lneas de argumentacin que permitan esclarecer los avances, y limitaciones, en la construccin jurisprudencial de dicho derecho a la informacin. Un primer precedente lo constituyen varias decisiones de distintos Tribunales Colegiados, realizadas a finales de los aos setenta, poco despus de que se reform el artculo 6 constitucional, expedidas en ocasin de sendos amparos relacionados con el otorgamiento de concesiones en materia de radio y televisin. En una de esas decisiones se argument que el artculo 6 constitucional vino a garantizar
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explcitamente el derecho a la informacin, que ya est implcito en todo sistema democrtico, puesto que el voto de los ciudadanos tiene derecho a ser un voto informado y no un voto a ciegas. Por ello, y puesto que las radiodifusoras y las estaciones de radio y televisin son uno de los medios ms poderosos para expresar ideas y transmitir informacin, cuando las autoridades se ven obligadas a limitarlas por la saturacin fsica de las frecuencias disponibles es claro que se deben ceir a los dictados del inters comn, que est en la difusin de la mxima diversidad de ideas informativas y culturales.14 En otra decisin similar, se argument que si el Estado tena obligacin de proteger el derecho a la informacin, ese derecho implicaba la obligacin (para el Estado) de no entorpecer el uso de los medios de difusin masiva de ideas y le prohiba erigirse en guardin de la cantidad o calidad de los medios de difusin.15 En otra tesis se afirm que es derecho inalienable de los particulares el de manifestar ideas y exigir informacin, y si la libertad de expresin, o sea de expresar y recibir ideas, ha de tener algn sentido democrtico [...] Resulta absolutamente infundada la pretensin de que la autoridad administrativa est facultada para manejar a su albedro o a su capricho y conveniencia, las concesiones de radiodifusin.16 Las decisiones a las que nos hemos referido, relacionadas especficamente con el problema de los medios de comunicacin y la administracin del rgimen de concesiones, anunciaban una concepcin amplia y democrtica del derecho a la informacin. Quiz, si se hubiera seguido esa lnea de argumentacin, la interpretacin judicial podra haber contribuido de manera significativa a la construccin jurisprudencial del derecho a la informacin, y por tanto a su proteccin, pues se le vinculaba expresamente con el sistema democrtico y, conforme esa racionalidad, se reconoca que ste supona garantizar el pluralismo en las fuentes de informacin, en el caso concreto de los medios de comunicacin. Como veremos, esta lnea de argumentacin se perdi rpidamente para dar origen a una interpretacin estrecha. En efecto, Ignacio Burgoa, en ejercicio de los derechos contenidos en los artculos 6 y 8 constitucionales, solicit en 1983 a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
Vase Semanario Judicial de la Federacin, sptima poca, sexta parte, tomo 115-120, p. 141. Primer Circuito. Primero Administrativo. Amparo en revisin 654/78, Amn Simn Habib. 13 de diciembre de 1978. Mayora de votos. Ponente Guillermo Guzmn Orozco. 15 Semanario Judicial de la Federacin, sptima poca, quinta parte, vols. 145-150, pp. 226-227. Primer Circuito. Primero Administrativo. Amparo en revisin 217/78. Radio Oln S.A. y coagraviados. Unanimidad de votos. Ponente Guillermo Guzmn Orozco. 16 Semanario Judicial de la Federacin, sptima poca, sexta parte, vols. 169-174, p. 119.
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informacin sobre el monto de la deuda externa. Ante el silencio de la autoridad hacendaria, interpuso amparo ante el juez quinto de distrito en materia administrativa, quien lo neg argumentando, en apretada sntesis, que no exista un derecho subjetivo para solicitar la informacin, y que tampoco exista ninguna disposicin legal que obligara a proporcionar informacin al solicitante en los trminos requeridos. El recurso de revisin fue resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia en abril de 1985 en el expediente 10556/83. En su decisin la Corte argument que: el derecho a la informacin es una garanta social, correlativa a la libertad de expresin, que se instituy con motivo de la llamada reforma poltica, y que consiste en que el Estado permita el que, a partir de los diversos medios de comunicacin, manifiesten de manera regular la diversidad de opiniones de los partidos polticos; que la definicin precisa del derecho a la informacin queda a la legislacin secundaria, y que no se pretendi establecer una garanta individual consistente en que cualquier gobernado, en el momento que los estime oportuno, solicite y obtenga de rganos del Estado determinada informacin.17 As, la Corte consider, a partir de una lectura parcial de la exposicin de motivos de la reforma, que el derecho a la informacin se reduca a una prerrogativa de los partidos polticos, que deba desarrollarse por medio de leyes y que se trataba de una garanta social y no de una garanta individual. A pesar de los serios problemas que tena la tesis (Lpez Aylln, 2002), tuvo que pasar poco ms de una dcada para que la Corte18 se pronunciara de nuevo sobre el derecho a la informacin. La ocasin se dio con motivo del incidente de Aguas Blancas, en el estado de Guerrero, en el que perdieron la vida diecisiete personas. Como consecuencia de este acontecimiento, la Suprema Corte ejerci la facultad prevista en el segundo prrafo del artculo 97 constitucional, y para este propsito design a dos ministros a fin de que averiguaran algn hecho o hechos que constituyeran una grave violacin de alguna garanta individual. En lo concerniente al artculo 6 constitucional, la Corte realiz una interpretacin que da un giro importante respecto del caso Burgoa. En efecto, se consider que esa garanta se encontraba estrechamente vinculada con el respeto a la verdad. En este sentido:
Semanario Judicial de la Federacin, octava poca, tomo X, p. 44, agosto de 1992. En realidad se trata de una nueva Corte pues, como se recordar, las reformas constitucionales de diciembre de 1994 modificaron la integracin y el nmero de ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Vase Fix-Fierro (1999).
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Tal derecho [el de la informacin] es, por tanto, bsico para el mejoramiento de una conciencia ciudadana para contribuir a que sta sea ms enterada, lo cual es esencial para el progreso de nuestra sociedad. Si las autoridades pblicas [...] asumen ante sta actitudes que permitan atribuirles conductas falta de tica, al entregar a la comunidad una informacin manipulada, incompleta, condicionada a intereses de grupos o personas, que le vede la posibilidad de conocer la verdad para poder participar libremente en la formacin de la voluntad general, incurre en una violacin grave a las garantas individuales en trminos del artculo 97 constitucional, segundo prrafo, pues su proceder conlleva a considerar que existe en ellas la propensin de incorporar a nuestra vida poltica, lo que podramos llamar la cultura del engao, de la maquinacin y de la ocultacin, en lugar de enfrentar la verdad y tomar acciones rpidas y eficaces para llegar a sta y hacerla del conocimiento de los gobernados.19
Al apreciarse, en esta decisin la Corte se alej de la interpretacin que consideraba el derecho a la informacin como exclusivo de los partidos polticos, para darle un sentido ms amplio y considerar que su ejercicio concerna a la sociedad. An ms importante, considera implcitamente que dicho derecho constitua una garanta individual pues, de no hacerlo, difcilmente podra haber considerado que los hechos en cuestin constituan una violacin al artculo 97 segundo prrafo de la Constitucin. Quiz el aspecto ms cuestionable, y donde queda claro que an no se comprenda plenamente el carcter del derecho a la informacin, es la identificacin que se hace entre ste y un derecho a la verdad. En efecto, una cuestin es la obligacin de los gobernantes de proporcionar informacin verdica y no deformar intencionalmente la informacin, y otra distinta, an no claramente explicitada, el derecho subjetivo de los ciudadanos de obtener informacin del Estado. Esta decisin abri las puertas a otros casos en lo que se aleg ya no la existencia de un derecho social, sino de una autntica garanta individual. El primero de estos casos lo constituy el amparo 2137, resuelto el 10 de enero de 1997 por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia. En apretada sntesis de los hechos, el seor Sal Uribe Ahuja solicit amparo contra actos del presidente del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, en concreto que ste se haba negado a proporcionar informacin sobre la situacin que guardaba la justicia en el Distrito Federal, particularmente por no haber incorporado informacin estadstica en los informes correspondientes a 1989 y 1990, y por haber distorsionado la
19 Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, Pleno, tomo III, junio de 1996, tesis P. LXXXIX/96, p. 513.
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informacin proporcionada en los informes correspondientes a 1991 y 1992; adicionalmente por no haber respondido a diversas solicitudes de informacin hechas por la Asamblea de Representantes del Distrito Federal. La secuencia procesal de este caso es muy compleja. Nos importa destacar que, al final del da, el fallo de la Segunda Sala implic un avance, aunque limitado, en la construccin del derecho a la informacin, y en algn sentido, una contradiccin con la decisin del caso Aguas Blancas.20 Veamos por qu. En efecto, en la decisin la Corte admite plenamente que el artculo 6 consagra el derecho de todo ciudadano a la informacin y le otorga ya expresamente el carcter de una garanta individual. Leda a contrario sensu, la decisin insina adems que existe el derecho subjetivo de solicitar informacin a las autoridades y que la negativa de la autoridad de proporcionarla constituira un acto autoritario susceptible de ser impugnado por la va del amparo. Sin embargo, la decisin limita el ejercicio del derecho a la existencia de un inters jurdico por parte del quejoso. Esta interpretacin aleja a la Corte del sentido de la decisin de Aguas Blancas, pues en aqulla haba inferido que del artculo 6 se derivaba una obligacin para las autoridades de conducirse con veracidad respecto de la informacin que rindan. En el caso, esta cuestin queda totalmente de lado pues, segn argumenta la sentencia, las posibles discrepancias que pudiese tener ese informe de labores con la realidad y que por ese motivo pudiesen ser de inters para la sociedad, no acreditan la lesin jurdica al quejoso puesto que ste no demostr haber ejercido el derecho que estima violatorio.
20 Informacin, derecho a la. No existe inters jurdico para promover amparo contra el informe rendido por el titular del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, al no ser un acto autoritario. Si un recurrente sostiene que su inters jurdico deriva del artculo sexto constitucional, porque como miembro de esa sociedad interesada en que se administre justicia de manera pronta y expedita, le afecta que el informe rendido por el presidente del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal al Pleno del mismo, no contenga datos exactos en relacin con el rezago de expedientes, tal afectacin resulta inexacta en atencin a que ese precepto consagra el derecho de todo gobernado a la informacin, pero el contenido del mismo como garanta individual debe presuponer la existencia de un acto autoritario que vulnere esa prerrogativa del gobernado. Por tanto, sino se acredita que el quejoso haya solicitado la informacin de que se trata, no se demuestra que exista un acto de autoridad que vulnere la garanta que se estima violada pues, independientemente de que exista un informe de labores rendido por la autoridad antes mencionada, ese acto, al no estar dirigido al promovente, no le causa ningn perjuicio pues, en trminos de la ley orgnica respectiva, lo rinde al Tribunal Pleno y no al pblico en general. Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, Segunda Sala, tomo V, febrero de 1917, p. 346.
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Esta decisin muestra, en palabras de Cosso, una etapa de transicin en la interpretacin del derecho pues: por una parte, estableci que su sentido
[...] consista en la posibilidad de obtener informacin pblica; por otra, que el hecho de que se proporcionara informacin que los particulares consideraran falsa no les daba a stos la oportunidad de reclamar en amparo su falsedad; finalmente que la funcin del juicio de amparo en materia de derecho a la informacin se reduca a ser un mecanismo para que ah donde la informacin no se hubiera otorgado al particular, la misma se pusiera a su disposicin (2002:17-18).
El caso antes comentado pareci abrir una va muy amplia para que los ciudadanos requirieran informacin a las autoridades, pues admita ya que este derecho era una garanta individual y por ello la procedencia del amparo como un mecanismo para remediar los casos en que las autoridades no la proporcionaran. Sin embargo, una nueva decisin de la Corte, expedida poco tiempo despus, dio un nuevo golpe de timn, para establecer lmites importantes al ejercicio del derecho a la informacin. Se trata del amparo en revisin 3137/98 resuelto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia el 2 de diciembre de 1999.21 El seor Bruno F. Villaseor solicit amparo, entre otras razones, por considerar que el artculo 112 fraccin VII de la Ley Orgnica Municipal de Guanajuato resultaba inconstitucional al exigir que la expedicin de copias de las actas del Ayuntamiento estuvieran sustentadas en un inters legtimo. Dijo que era importante que los ciudadanos pudieran conocer los asuntos tratados por el Ayuntamiento para poder opinar sobre ellos. El juez de Distrito neg el amparo, y el quejoso interpuso recurso de revisin, el cual fue turnado para su resolucin al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. A juicio del Pleno existan dos conceptos de violacin: que no exista causa justificada para limitar la expedicin de copias de las actas de sesiones a las personas que tuvieran un inters jurdico, y que la ley no debi haber conferido discrecionalidad a los ayuntamientos para determinar dicho inters. La Corte, para resolver, debati el alcance del artculo sexto constitucional en materia de derecho a la informacin y estableci diversos aspectos relevantes. El primero de ellos fue explicitar que el titular del derecho a la informacin, como garanta constitucional, es todo aquel sujeto que se encuentre en la
21 Los debates de este caso se encuentran documentados en el libro El derecho a la informacin, de la serie Debates, editado por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Mxico, 2000.
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situacin de gobernado. Correlativamente, la sentencia estableci por primera vez algo que, aunque relativamente obvio, tiene consecuencias importantes para la construccin del derecho a la informacin, y es que el sujeto pasivo u obligado por tal derecho lo es el Estado, que est constreido a garantizar que se permita o proporcione dicha informacin, sin ms limitante que la propia Constitucin y las que establezcan las leyes (Suprema Corte de Justicia de la Nacin, 2000:107). Esta ltima frase anuncia la argumentacin que seguir la Corte en un doble sentido. El primero, que el derecho a la informacin no es absoluto y admite lmites. El segundo, que stos deben contenerse en la propia Constitucin o en las leyes, cuestin que resulta problemtica, pues esta ltima aseveracin, demasiado abierta, no precisa que la posibilidad de limitar el derecho por la va legislativa no es absoluta, sino que tendra que encuadrarse dentro del marco de los lmites previstos en la Constitucin. Veremos la consecuencia de esta situacin en la propia sentencia. La resolucin argumenta que:
[...] el Estado, como sujeto informativo que genera informacin, que tiene el carcter de pblica, y supone, por lo tanto, el inters de los miembros de la sociedad por conocerla, se encuentra obligado a comunicar a los gobernados sus actividades y stos tienen el derecho correlativo de tener acceso libre y oportuno a esa informacin.
Sin embargo, contina la sentencia con las limitantes que para fines prcticos se pueden agrupar en tres tipos: limitaciones en razn del inters nacional e internacional, limitaciones por intereses sociales y limitaciones para proteccin de la persona (Mxico Suprema Corte de Justicia de la Nacin, 2000:109).22
Derecho a la informacin. Su ejercicio se encuentra limitado tanto por los intereses nacionales y de la sociedad, como por los derechos de terceros. El derecho a la informacin consagrado en la ltima parte del artculo 6 de la Constitucin Federal no es absoluto, sino que, como toda garanta, se halla sujeto a limitaciones o excepciones que se sustentan, fundamentalmente, en la proteccin de la seguridad nacional y en el respeto tanto a los intereses de la sociedad como a los derechos de los gobernados, limitaciones que, incluso, han dado origen a la figura jurdica del secreto de informacin que se conoce en la doctrina como reserva de informacin o secreto burocrtico. En estas condiciones, al encontrarse obligado el Estado, como sujeto pasivo de la citada garanta, a velar por dichos intereses, con apego a las normas constitucionales y legales, el mencionado derecho no puede ser garantizado indiscriminadamente, sino que el respeto a su ejercicio encuentra excepciones que lo regulan y a su vez lo garantizan, en atencin a la materia a que se refiera; as, en cuanto a la seguridad nacional, se tienen normas que, por un lado, restringen el acceso a la informacin en esta materia, en razn de que su conocimiento pblico puede generar daos a los intereses nacionales y, por el otro, sancionan la inobservancia de esa reserva; por lo que hace al inters social, se cuenta con normas que tienden a proteger la averiguacin de los delitos, la salud y la moral pblicas,
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A partir de esta clasificacin, la sentencia elabora sobre los preceptos constitucionales que daran contenido a cada una de esas limitaciones.23 Con independencia de la pertinencia de ese anlisis, se concluye que no toda la informacin que generan los entes pblicos puede ser materia de difusin general, en la medida en que involucre a algunas de las materias indicadas, debindose restringir a sus receptores, especificados por la legitimacin que les es exigida para poder acceder a la informacin deseada (Suprema Corte de Justicia de la Nacin, 2000:112). En este razonamiento encontramos el salto argumentativo que condujo a la Corte a limitar de manera extraordinariamente amplia el derecho de acceso a la informacin. En efecto, coincidimos en que las limitaciones estn contenidas en la propia Constitucin, pero por la misma razn, las leyes que en la especie lo limiten deben ser especficas a esas materias. Sin embargo, la Corte razona de manera amplia pues, al analizar las facultades que diversos artculos de la Ley Orgnica Municipal de Guanajuato otorgan a los Ayuntamientos, concluye que como stas son muy diversas ameritan diversos tratamientos en cuanto a la publicidad y difusin de su discusin y resolucin y, por ello, su difusin no puede ser indiscriminadamente general, no obedecer a la simple curiosidad del ciudadano, sino a un inters que legitime o relacione al solicitante con la informacin deseada y que la difusin de sta, aun en mbitos tan reducidos no perjudique al inters pblico. Se consider que no hubo violacin a la Constitucin.24
mientras que por lo que respecta a la proteccin de la persona existen normas que protegen el derecho a la vida o a la privacidad de los gobernados. 23 Las primeras derivan del mantenimiento de la seguridad y el orden pblico, como son las previstas en los artculo 29, 73 fracciones XII, XV y XXI, 76, fracciones III a IV, 89, fracciones IV a VIII y 118, fraccin III. Las segundas, de los artculos 7, 21, 73 fraccin XVI, 89 fraccin I, 115 fraccin II y 117 fraccin IX. Las ltimas de los artculos 5, 7, 10, 16, 24 y 114 constitucionales. 24 Derecho a la informacin. El artculo 112, fraccin VII, de la Ley Orgnica Municipal para el Estado de Guanajuato, no lo viola por limitar la expedicin de copias certificadas de documentos y constancias de archivo, as como de acuerdos asentados en los libros de actas de los ayuntamientos, slo a las personas que tengan inters legtimo y siempre que no se perjudique el inters pblico. El artculo 112, fraccin VII, de la Ley Orgnica Municipal para el Estado de Guanajuato, establece que las copias certificadas de documentos y constancias de archivo, as como de los acuerdos asentados en los libros de actas de las sesiones de los Ayuntamientos del Estado de Guanajuato, slo se expedirn cuando el solicitante acredite tener un inters legtimo y siempre que no se perjudique el inters pblico. Por otra parte, del anlisis de los artculos 55, 59, 65 y 69 de dicha ley orgnica se advierte que el resultado de las sesiones de los Ayuntamientos, plasmado en los libros o folios de actas de esos rganos de gobierno y administracin de los Municipios, involucra la discusin y resolucin de intereses de diversa ndole (municipal, estatal, nacional, social y particular), por lo que su difusin
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As, este caso produjo, por un lado, una definicin clara de los titulares del derecho, del sujeto obligado y de su contenido. Sin embargo, por otro lado y mediante un procedimiento argumentativo peculiar, generaliz las restricciones y admiti que no requeran de especificidad, sino que bastaba una valoracin extensa del legislador para que stas operaran. El problema en ste es que se admiten limitaciones amplias a un derecho fundamental por la va legislativa sin hacer una interpretacin restrictiva y especfica de su operacin buscando determinar las hiptesis que admiten reservas, sino que se generalizan. As, la Corte determin que el derecho a la informacin poda quedar conculcado siempre que los legisladores, por ejemplo, plantearan un amplio listado de atribuciones a favor de un rgano y mezclaran en el todas las competencias que fueran posibles (Cosso Daz, 2002:23). Dos casos posteriores a los que comentamos mantienen una lnea argumentativa similar, en el sentido de que por un lado, confirmar el carcter de garanta individual del derecho a la informacin,25 pero de darle un sentido restrictivo a su aplicacin concreta pues las decisiones no implicaron establecer mecanismos concretos que permitieran su eficacia (Lpez Aylln, 2005:43-45). En otro caso reciente, relacionado con las facultades de la Comisin para Proteccin y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (Condusef ) para verificar que la informacin sobre productos y servicios financieros difundida por las instituciones financieras no induzca al error o la inexactitud, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia interpret el alcance del artculo sexto en el sentido que ste implica la obligacin del Estado de difundir y garantizar que las entidades de cualquier ndole brinden a todo individuo la posibilidad
no puede ser indiscriminada o general, ni obedecer a la simple curiosidad del ciudadano, sino a un inters que legitime o relacione al solicitante con la informacin deseada y que la difusin de sta, aun en mbitos tan reducidos, no perjudique el inters pblico. Por consiguiente, lo dispuesto en el artculo 112, fraccin VII, de la Ley Orgnica Municipal para el Estado de Guanajuato, no viola el artculo 6 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que las limitaciones contenidas en dicho precepto encuentran su justificacin en la naturaleza de la informacin solicitada, la que por derivar de los entes pblicos referidos, no es dable difundir en todos sus renglones, como se dijo, de manera masiva y sin discriminacin alguna, ya que ello atentara, en algunos casos, en contra de intereses pblicos y privados. Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Pleno. Novena poca, tomo XI, abril de 2000, tesis: P. LXI/2000, p. 71. 25 Derecho a la informacin. La Suprema Corte interpret originalmente el artculo 6 Constitucional como garanta de partidos polticos, ampliando posteriormente ese concepto a garanta individual y a obligacin del Estado a informar verazmente. Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Pleno. Novena poca, tomo XI, abril de 2000, tesis P. XLV/2000, p. 72.
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de conocer aquella informacin que, incorporada a un mensaje, tenga un carcter pblico y sea de inters general. Aunque aparentemente esta interpretacin se relaciona con la libertad de expresin en el sentido que limita el mbito de accin de las instituciones financieras de emitir libremente su propaganda, en realidad contempla tambin el aspecto del derecho a ser informado, en el sentido que el tribunal razon que esta intervencin del Estado, fundamentada en el artculo sexto constitucional, busca garantizar tambin que los gobernados estn enterados fehacientemente de las consecuencia jurdicas que deriven de las operaciones de esa naturaleza (financiera), en virtud que su prestacin tiene una especial trascendencia para el desarrollo nacional, como lo revela la circunstancia que se encuentra condicionada a un acto permisivo del Estado.26 En este sentido, la Corte admite la vinculacin entre la libertad de expresin y el derecho a ser informado, en tanto que la primera admitira ciertos lmites relacionados con los derechos de los receptores de obtener una informacin exacta y confiable. Finalmente, nos referiremos a una tesis aislada del cuarto tribunal colegiado en materia administrativa del primer circuito, elabora sobre el contenido del derecho a la informacin y su vinculacin con el derecho de peticin. De esta tesis se deriva que existe una obligacin de las autoridades, correlativa al derecho de los gobernados, de entregar informacin completa, veraz y oportuna. Esta obligacin se aplica a toda informacin de la que disponga o razonablemente deba disponer la autoridad. Finalmente, se reitera que el derecho a la informacin es un derecho fundamental, tanto de los individuos como de la sociedad,27 permaneciendo as la confusin sobre el carcter social del derecho, que ya hemos intentado aclarar anteriormente. En materia electoral el Tribunal Federal Electoral se ha pronunciado en diversas ocasiones, directa o indirectamente, sobre el derecho a la informacin. No resulta posible, por cuestiones de espacio, hacer en este trabajo un anlisis exhaustivo de su interpretacin. Basta con sealar que en la interpretacin del Tribunal Electoral el derecho a la informacin est claramente constituido como un derecho fundamental, y es una condicin necesaria para el ejercicio de los derechos polticos de los mexicanos. De manera ms amplia, el Tribunal Electoral ha considerado:
Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Novena poca. Segunda Sala. Tomo XV, marzo de 2002, p. 422 (tesis: 2. XIX/2002). 27 Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Novena poca, Tribunales Colegiados de Circuito, tomo XX, agosto de 2004, tesis I.4.A.435, p. 1589.
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[que] el acto de votar va ms all del ejercicio formal de elegir con cierta periodicidad a los representantes, ya que si bien la capacidad de votar cualifica formalmente al ciudadano, sin embargo tal capacidad presupone la libertad, pues el pueblo debe ser considerado no nicamente como el objeto de poder, sino que fundamentalmente debe ser el sujeto del poder, pues es el titular indiscutido de la soberana, y como tal tiene el derecho a informarse, a conocer, a saber de las cuestiones pblicas [nfasis aadido].
En suma, podemos observar una construccin jurisprudencial progresiva y gradual del derecho a la informacin que, no sin contradicciones, fue delimitando sus contornos. As, en el caso Burgoa la Corte equivoc el camino al establecer que ese derecho corresponda a los partidos polticos. Posteriormente, en el caso Aguas Blancas, se insisti en que el derecho tena el carcter de una garanta social (el titular era la sociedad), y se identific con un derecho a la verdad. El caso Bravo Ahuja es un parteaguas, pues fue la primera ocasin que se reconoce implcitamente que el titular del derecho era cualquier individuo, sin embargo la Corte se aleja de la idea que se trata de una garanta social y considera que el derecho se agota en una relacin individual. En el caso Villaseor se confirma explcitamente que el derecho a la informacin es una garanta individual y que el sujeto pasivo del derecho es el Estado. Adicionalmente se reconoce que ese derecho no es absoluto y admite lmites. El problema consisti en que si bien stos se identifican con precisin, se hace una interpretacin demasiado amplia respecto de su aplicacin por la va legislativa, y se vincula adems el derecho al ejercicio de un inters legtimo. Las interpretaciones posteriores evaden una interpretacin directa y prefieren decidir en funcin de las vas alternas para obtener informacin o sobre el dao que causara el acto concreto. Esto gener que, aunque ya claramente reconocido como garanta individual, su proteccin por medio de los tribunales fuera limitada pues la interpretacin de la Corte no sent las bases para su ejercicio efectivo. En las ltimas interpretaciones se perfila una mejor comprensin de la vinculacin de la libertad de expresin con su correlativa prolongacin en el derecho a ser informado, sin embargo se avanza poco en el ejercicio concreto del derecho. Todo lo anterior permite entender en qu medida era necesaria una intervencin legislativa que generara las condiciones jurdicas e institucionales para el ejercicio concreto del derecho de acceso a la informacin.
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Transparencia y acceso a la informacin: un avance cierto pero an frgil Como hemos afirmado en trabajos previos (Lpez Aylln, 2002), el derecho a la informacin tiene dos vertientes principales. Por un lado, la obligacin del Estado de informar y permitir el acceso a la informacin que genera, pues esto constituye una de las principales fuentes de informacin pblica en las sociedades contemporneas. Por el otro lado, la regulacin de los medios de informacin para asegurar su pluralidad y libertad en un marco de responsabilidad. En Mxico, la confusin generada por intentar resolver ambas cuestiones en un solo instrumento legislativo haba significado un obstculo insalvable en la regulacin del derecho a la informacin. Como veremos, la transicin poltica gener las condiciones para separar ambas cuestiones y permitir un avance sustancial en una de las vertientes del derecho a la informacin. La otra, segn analizaremos ms adelante, sigue an pendiente de resolverse.
Los antecedentes Recordaremos de nuevo que luego de la reforma al artculo sexto constitucional en 1977 se gener un largo y barroco debate sobre el contenido especfico de este derecho. Durante este proceso, una gran parte de la atencin se concentr en la vertiente relativa a la regulacin de los medios de comunicacin, y pocos se percataron, o quisieron percatarse (Lpez Aylln, 1984, passim), que la otra gran vertiente del derecho a la informacin lo constitua el acceso a la informacin gubernamental. As por ejemplo, el proyecto de ley reglamentaria del artculo sexto constitucional elaborado por la Coordinacin Social de la Presidencia de la Repblica, bajo la direccin de Luis Javier Solana en 1981, inclua ya un captulo de acceso a la informacin pblica. En este captulo se afirmaba que la accin del gobierno era de carcter pblico e inters social, y que por ello el Estado deba garantizar su acceso libre y oportuno. Los funcionarios pblicos estaban obligados a satisfacer las demandas de informacin de los ciudadanos, y se exceptuaba la informacin calificada como reservada por autoridad competente. La reserva poda establecerse por un periodo de entre dos y diez aos (Lpez Aylln, 1984:110). La iniciativa de Ley Federal de Comunicacin Social, presentada al Congreso de la Unin el 22 de abril de 1997 por los grupos parlamentarios de los partidos
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polticos PAN, PRD y PT inclua diversas disposiciones en materia de acceso a la informacin (Zamarripa, 1997). As, esta iniciativa estableca que cualquier persona tena derecho de acceso a los registros y documentos que formaran parte de los expedientes o archivos administrativos en cualquier forma, siempre y cuando el asunto sobre el que versaran estuviera resuelto en la fecha de la solicitud y no hubiera sido clasificado como reservado o secreto. Otras disposiciones del anteproyecto establecan que la informacin poda ser secreta, reservada o nominativa. Los plazos de reserva para las dos primeras eran de 30 y 12 aos, respectivamente. La informacin nominativa slo poda ser comunicada a la persona concernida. Otras disposiciones del proyecto establecan el procedimiento de acceso, en particular el plazo de respuesta 3 das, as como un recurso ante la Comisin Nacional de Comunicacin Social, quien deba resolver los casos en que hubiere controversia sobre el carcter reservado, secreto o nominativo de la informacin. Lo anterior muestra bien que el tema haba sido ya identificado cmo uno de los aspectos centrales del derecho a la informacin, y que era un aspecto en el que se requera urgentemente accin legislativa. Independientemente de lo anterior, y en buena medida como resultado de la apertura comercial y la influencia de los modelos de regulacin de los pases de la OCDE, los conceptos de transparencia y acceso a los documentos administrativos se haban abierto tmidamente paso en la legislacin mexicana. As por ejemplo, la fraccin VIII del artculo 16 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo de 1992, estableca como obligacin de la administracin pblica federal permitir el acceso de los particulares a sus registros y archivos. Sin embargo, la misma fraccin estableca in fine que este acceso era en los trminos previstos en sta y otras leyes. Esa legislacin no exista. Otras leyes tenan disposiciones que insinuaban tambin el principio de acceso a la informacin, aunque de manera muy limitada (Lpez Aylln, 2002:575 y ss.). En suma, los mecanismos de transparencia y acceso a la informacin eran, aunque no del todo desconocidos en Mxico, rudimentarios y dbiles institucionalmente. Los intentos por legislar en la materia se haban vinculado siempre con las leyes reglamentarias del derecho a la informacin, y por ello su importancia haba sido relativamente oscurecida por el debate respecto de estas iniciativas. Las voces que dentro y fuera de la administracin argumentaban por una mayor atencin al acceso a la informacin eran poco escuchadas, y en general el ambiente poltico y administrativo poco propicio para un cambio profundo
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en esta materia. Se esper entonces el cambio de rgimen para que estas ideas encontraran un terreno fecundo.
La creacin de la legislacin de acceso a la informacin en Mxico El trabajo de construccin de la leyes de acceso en Mxico no fue el resultado de un grupo de iluminados o una ocurrencia de ltima hora, sino el resultado de un largo proceso de maduracin interno que, adems, se inserta en los procesos globales de democratizacin y en la expedicin, en muchos pases del mundo, de una legislacin en materia de acceso a la informacin (Banisar, 2004; Ackerman y Sandoval, 2005). En otro trabajo he expuesto con detalle, desde una perspectiva especfica, el proceso de creacin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental (Lpez Aylln, 2004). Aqu me limitar a recordar algunos rasgos que me parecen relevantes. En la conformacin de esta ley contribuyeron muy diversos actores que, desde distintas perspectivas y enfoques, pretendan esencialmente lo mismo: garantizar el acceso a la informacin pblica. Simplificando, podemos encontrar tres grandes vertientes: los esfuerzos que se realizaron desde el Ejecutivo Federal, la propuesta del denominado Grupo Oaxaca y la contribucin marginal del proyecto de ley preparado por el diputado Barbosa del PRD. La elaboracin de la iniciativa de ley de acceso del Ejecutivo Federal implic varios meses de trabajo. En efecto, una vez integrado el equipo de transicin del entonces presidente electo Fox, la coordinacin jurdica identific la necesidad de elaborar una iniciativa de ley en materia de acceso a la informacin gubernamental, como uno de los aspectos jurdicos prioritarios para consolidar y completar la transicin poltica en Mxico.28 Este enfoque tena la ventaja de aislar la regulacin del acceso a la informacin del problema, distinto, de la regulacin de los medios de comunicacin, que hasta entonces haban estado siempre relacionados. Al mismo tiempo, otros grupos del mismo equipo de transicin coincidieron en sealar que una de las acciones prioritarias del nuevo gobierno estaba en el rea de la transparencia y la rendicin de cuentas.29 Hacia principios de octubre de 2000 Carlos Arce30 le
Vase el documento Elementos para una poltica jurdica, Coordinacin jurdica del equipo de transicin, Mxico, mimeo, septiembre de 2000. 29 Particularmente los equipo encabezados por Francisco Barrio y Santigo Creel. 30 La coordinacin jurdica del equipo de transicin la encabezaron Carlos Arce y Csar Nava.
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present el proyecto al entonces presidente electo, quien le dio instrucciones para que se iniciaran los trabajos necesarios para elaborar un proyecto de ley en la materia. En marzo de 2001, ya integrado el nuevo gobierno, se form un grupo de trabajo intersecretarial en el que participaron las secretaras de Gobernacin, de la Contralora (hoy Funcin Pblica), de Comunicaciones y Transportes, la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal y la Comisin Federal de Mejora Regulatoria,31 quien se encarg de elaborar la mayor parte de los trabajos tcnicos de la ley. Al interior se este grupo de trabajo se tomaron las decisiones que configuraron el contenido de la ley de acceso a la informacin. De manera preliminar, la entonces Secretara de Contralora haba elaborado por su cuenta un anteproyecto de ley.32 El grupo intersecretarial adopt a finales de marzo de 2001 las primeras decisiones tcnicas y polticas que fueron, entre otras: que la Ley se aplicara en el mbito federal y dentro de ste slo a la Administracin Pblica Federal; establecer un principio general de acceso a la documentacin administrativa junto con una lista de materias temporalmente exceptuadas (lista negativa); incluir una serie de obligaciones para que las dependencias pusieran informacin a disposicin de los particulares, principalmente a travs de Internet; desarrollar una seccin destinada a la proteccin de los datos personales; establecer un rgano de control de naturaleza administrativa denominado Comisin de Garantas de Acceso; y dar a la Ley un enfoque gradual con plazos especficos para el proceso de apertura. El grupo intersecretarial se reuni peridicamente entre abril y junio para elaborar el anteproyecto de ley. A principios de julio de 2001 se concluy la primera fase del proyecto, cuyo resultado fue un documento de trabajo33 que contena un
Como parte de los trabajos preparatorios a su elaboracin, la Cofemer realiz una serie de estudios de legislacin comparada y de las mejores prcticas internacionales en la materia. 32 Este anteproyecto, que no era sino un primer intento por estructurar una ley, fue distribuido por la propia Secodam a varios expertos para recabar su opinin. Este documento y otros internos del grupo de trabajo fueron filtrados a la prensa y generaron crticas severas entre algunos columnistas. Consideramos que stas fueron injustificadas pues se trataba de un esfuerzo de buena voluntad de la Secodam por acercarse a los miembros de la sociedad civil para recibir sus comentarios, y finalmente no se trataba sino de un borrador de trabajo. Vase, entre otros, Delgado, lvaro y Mara Scherer, Rebatia por la ley de acceso a la informacin pblica, Proceso, nm. 1280, 13 de mayo de 2001. pp. 20-23. 33 El grupo tcnico de trabaj elabor cerca de 22 versiones de este documento, que fueron configurando sus diversos contenidos. Los aspectos ms difciles fueron aquellos relacionados con el diseo institucional, en particular si deba intervenir el Poder Legislativo en la designacin de los miembros de la Comisin de Garantas de la Informacin, los relacionados con las exclusiones por seguridad nacional, el procedimiento de acceso, en especial los plazos para responder a las solicitudes de informacin.
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conjunto de disposiciones, que podan tomar la forma de una iniciativa de Ley o bien de un Acuerdo Presidencial en materia de transparencia gubernamental, aplicables de manera exclusiva a la Administracin Pblica Federal.34 Una vez concluido el documento de trabajo, las secretaras de Gobernacin y Contralora iniciaron los contactos con el Poder Legislativo a efecto de analizar la viabilidad de convertirlo en una iniciativa de ley. Al mismo tiempo ocurrieron varios acontecimientos relacionados con el acceso a la informacin que resulta importante mencionar. En primer lugar, en julio de 2001 el diputado Luis Miguel Barbosa, integrante del grupo parlamentario del Partido de la Revolucin Democrtica (PRD), present ante la Cmara de Diputados la iniciativa de Ley de Acceso a la Informacin, en relacin con los actos administrativos y de gobierno del Poder Ejecutivo de la Unin. Esta iniciativa tena como finalidad reglamentar el libre acceso a las fuentes oficiales de informacin de la administracin pblica federal centralizada y paraestatal y estableca el derecho de las personas de solicitar por escrito y recibir informacin suficiente, completa, veraz, adecuada y oportuna de la administracin, sin que fuera necesario acreditar derechos subjetivos, inters legtimo o las razones que motivan el requerimiento. El segundo acontecimiento importante fue la creacin, hacia mayo de 2001, de un grupo de acadmicos y periodistas conocido como el grupo Oaxaca,35 quienes mediante una declaracin pblica, resultado del seminario Derecho a la Informacin y Reforma Democrtica,36 se constituyeron como uno de los ms importantes interlocutores de la sociedad civil en materia de acceso a la informacin. La conformacin de este grupo y su activa labor tuvieron, como veremos adelante, un papel muy importante en la negociacin de la ley. Otros grupos de la sociedad civil tambin comenzaron a manifestar inquietudes en torno a la ley, y poco a poco se fue formando una corriente de opinin favorable a la misma.
34 Vase Documento de trabajo para una iniciativa de ley o un acuerdo presidencial en materia de transparencia gubernamental aplicable al poder ejecutivo federal, Mxico, julio de 2001, archivos Cofemer. 35 De acuerdo con Escobedo (2002:46) el grupo Oaxaca no se constituy como una organizacin formal, sino fue el producto de una asociacin espontnea de personas reunidas alrededor del seminario antes mencionado que se celebr en Oaxaca el 23 y 24 de mayo de 2001. Habra sido la periodista Ginger Thompson, corresponsal del New York Times, quien le dio la denominacin de grupo Oaxaca, por el lugar donde se realiz la reunin acadmica. 36 La declaracin pblica estableca que una ley de acceso debera recoger una serie de elementos, entre otros establecer que la informacin pblica en posesin de los poderes del Estado pertenece a los ciudadanos y que debera incluir a los diferentes rganos del Estado y todas aquellas empresas privadas que recibieran recursos pblicos. Para una versin detallada vase Escobedo (2000:49).
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Un tercer hecho, sobre el que volveremos adelante, fue que en algunos Estados de la Repblica presentaron diversas iniciativas de leyes de acceso, adelantndose a los proyectos del Ejecutivo Federal.37 Aunque la calidad de los proyectos variaba considerablemente, era clara la intencin de algunos legisladores de avanzar en la materia, aunque en otros casos la intencin pareca ser la de aprobar leyes que tendieran una especie de red de proteccin contra lo que suceda a nivel federal. Todos estos acontecimientos llevaron a que el Ejecutivo Federal acordara realizar una consulta pblica hacia septiembre de 2001, a efecto de poder recibir de manera ordenada los comentarios al documento de trabajo. La consulta tena dos destinatarios. Por una parte, los diversos grupos sociales y polticos interesados en el tema, as como los expertos y lderes de opinin que, por diversos medios, haban externado diversas opiniones en torno a los documentos que se haban publicado en la prensa. Por otra parte, era necesario consultar a las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal para conocer su opinin y anticipar problemas de operacin del proyecto. No se trataba de realizar, como se dijo en algunos medios, una consulta ms. Se buscaba recoger, de una manera eficaz, el sentir de los interesados y de mejorar el proyecto que se tena en ese momento. 38 Conforme avanzaba la consulta se iban generando diversas corrientes de opinin en contra y a favor de la ley. Haba resistencias internas y el panorama poltico, polarizado en parte por la intensa actividad del grupo Oaxaca, pareca inestable.
Entre otras entidades federativas, se presentaron en 2001 las siguientes iniciativas de leyes de acceso: Iniciativa de Ley de Acceso a la Informacin Pblica del Estado y los Municipios de Guanajuato, presentada en el Congreso local por el Grupo Parlamentario del PRI el 22 de marzo de 2001; la Ley de Acceso a la Informacin Pblica del Estado y los Municipios de Nayarit, presentada el 22 de marzo del 2001 por el diputado Antonio Sizar Guerrero, del Grupo Parlamentario del PRI; la Ley de Acceso a la Informacin Pblica del Estado y de los Municipios de Nuevo Len, presentada en el Congreso local por el Grupo Parlamentario del PRI el 28 de marzo de 2001; la Ley que Reglamenta el Derecho a la Informacin y el Derecho de Peticin, contenidos en los artculos 6 y 8 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y el artculo 7 de la Constitucin Poltica de Quertaro de Arteaga, presentada en el Congreso local por el diputado independiente Marco A. Len el 25 de junio de 2001, y la Ley de Derecho a obtener Informacin Pblica, presentada el 10 de octubre de 2001, por el Grupo Parlamentario del PAN, en el Congreso Estatal de Tamaulipas. 38 Ernesto Villanueva, uno de los ms activos miembros del grupo Oaxaca, escribi: Resulta ciertamente un absurdo y un burdo intento por legitimar entre asociaciones y personas afines al gobierno la propuesta que ya tienen preparada de antemano. Nadie, en su sano juicio, se podra oponer a que se consulte a la sociedad, pero no en esos trminos, sabiendo que no hay masa crtica en el pas sobre esta temtica, de modo que las conclusiones no pasaran de los lugares comunes a favor de la apertura (revista Proceso, nm. 1301, 7 de octubre de 2001, p. 69). La implicacin de esta afirmacin era obvia; el nico interlocutor vlido era el grupo Oaxaca. Por su parte, el Grupo Reforma public el 25 de octubre de 2001 una plana entera donde deca NO a la consulta del gobierno.
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Luego de las consultas39 que propiciaron diversas corrientes de opinin en contra y a favor del proyecto, y en un ambiente artificialmente polarizado por la intensa actividad del grupo Oaxaca, el presidente Fox determin seguir adelante con el proyecto. ste se enviara al Congreso y si ste lo rechazaba, se procedera por la va administrativa para garantizar el derecho de acceso de los documentos administrativos a los ciudadanos. En la etapa final del proceso de elaboracin del proyecto, y como resultado de la consulta, se tomaron, entre otras, las siguientes decisiones que conformaron su diseo final: ampliar el mbito de aplicacin del anteproyecto para incluir a todos los poderes federales, incluyendo a los organismos constitucionales autnomos; establecer un rgano administrativo con la mayor autonoma posible responsable de supervisar el cumplimiento de la ley dentro de la APF, y dejar un diseo indicativo para el resto de los Poderes Federales;40 incluir de manera
39 En la consulta interna se recibieron 18 respuestas por parte de diversas dependencias de la Administracin Pblica Federal. En la externa participaron 204 personas y se hicieron cerca de 700 propuestas concretas, todas ellas sistematizadas en una base de datos de acceso pblico en el sitio de internet: www.ltg.org.mx (ya desaparecido). La existencia de la informacin pblica en este sitio, que fue ampliamente publicitado, contradice la opinin de algunos que el gobierno trabaj con el nimo de dar un albazo legislativo. Toda la informacin estuvo a disposicin pblica varios meses antes de que se enviara formalmente la iniciativa al Ejecutivo. 40 Uno de los aspectos ms debatidos durante la consulta fue el diseo del rgano de control de la ley. En efecto, y producto de la larga desconfianza hacia las instituciones, se insisti en la necesidad de crear un rgano autnomo, el cual tuviera la facultad de resolver en ltima instancia las controversias en materia de acceso a la informacin. El proyecto del grupo Oaxaca propona la creacin de un Instituto Nacional de Acceso a la Informacin Pblica como un organismo autnomo, con presupuesto y patrimonio propio. Durante la elaboracin final del anteproyecto del ejecutivo se consider seriamente la creacin de un nuevo rgano constitucional autnomo; un IFE de la informacin. La idea era tentadora, pero tena diversos problemas. El principal era que la creacin de dicho organismo implicaba necesariamente una reforma constitucional, lo cual podra retrasar significativamente la aprobacin de LAI. Ms profundamente, se puso en la mesa de discusin la conveniencia de proseguir con la tendencia de crear rganos constitucionalmente autnomos para cada uno de los grandes problemas del pas. En efecto, admitiendo que se creara un organismo con estas caractersticas en materia de acceso a la informacin, por qu no uno similar para los indgenas, otro para las personas con capacidades difrentes, y otros para la regulacin de la energa o de las telecomunicaciones? Esta tendencia, en el largo plazo, no pareca sustentable pues acabara por fraccionar las facultades y la unidad de accin que debe tener el Ejecutivo Federal en un sistema presidencial democrtico. Por otro lado, la creacin de un organismo de esta naturaleza supona resolver el delicado problema de su relacin con el Poder Judicial Federal y con la Comisin Nacional de los Derechos Humanos. En efecto, esta ltima tiene, por mandato constitucional, la facultad de conocer las quejas en contra de los actos y omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor pblico que violen los derechos humanos. Puesto que el derecho de acceso a la informacin es parte
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indirecta a los partidos polticos y a las asociaciones polticas nacionales por medio de los informes, auditorias y verificaciones que ordenara el IFE, as como tambin a las personas que recibieran recursos pblicos mediante la obligacin, para los organismos que entregaran recursos pblicos, de hacer pblica la informacin relativa a los montos y personas a quienes se los entregaran; finalmente y en tanto se expidiera una ley de proteccin de datos personales, mantener un captulo en esta materia dentro de la Ley de Acceso que incluyera un habeas data administrativo. La iniciativa de Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin (en adelante la iniciativa del Ejecutivo) fue presentada por el presidente Fox a la Cmara de Diputados el 30 de noviembre de 2001. Pocos das despus, el 6 de diciembre de 2001, un grupo de diputados del Partido Revolucionario Institucional (PRI) el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) el Partido del Trabajo (PT) y el Partido de la Convergencia Democrtica (PCD) presentaron a su vez una iniciativa de Ley Federal de Acceso a la Informacin. Esta iniciativa era, con ligeras modificaciones, un proyecto elaborado por la Comisin Tcnica del grupo Oaxaca (en adelante la iniciativa del grupo Oaxaca) que durante varios meses haba trabajado en ella y que constitua una especie de contrapropuesta de la sociedad civil frente a la propuesta del Ejecutivo.41Diferan en cuestiones tcnicas y de detalle.
de un derecho fundamental, la creacin de un organismo de esta naturaleza supondra duplicar las facultades de otro rgano constitucional ya existente. Ms compleja era la relacin de un organismo de esta naturaleza con el Poder Judicial Federal. Este tiene, por diseo constitucional, la interpretacin en ltima instancia de la Constitucin. Por ello, crear un organismo cuyas decisiones escaparan al control judicial sera violentar profundamente el esquema de la divisin de poderes. Por las razones expuestas anteriormente se opt por un modelo diferente. La consideracin fundamental es que el rgano independiente y responsable de asegurar en ltima instancia la aplicacin de la ley ya existe, y se llama Poder Judicial Federal. Ahora bien, y para no sobrecargar al Poder Judicial, la LAI creara un rgano administrativo autnomo que deber resolver los conflictos en materia de acceso respecto de los conflictos que surgieran entre los particulares y la administracin. Se trata de una especie de tribunal administrativo colegiado, constituido con todas las garantas para asegurar independencia en sus decisiones, y sujeto a control judicial. Por ello, el control de la ley no est, como se dijo, en manos de las autoridades administrativas, sino en manos del poder judicial. 41 Conforme al recuento de Escobedo, esta iniciativa se elabora ante el riesgo de que el gobierno presentara un proyecto insuficiente. sta se present por primera vez el 11 de octubre de 2001 en una reunin de la Comisin de Gobernacin y Seguridad Pblica de la Cmara de Diputados, y con ello el grupo Oaxaca entr en la disputa simblica por el espacio pblico mediante una ley elaborada enteramente por ciudadanos. Ante el albazo legislativo del Ejecutivo, el grupo Oaxaca tuvo que cabildear para convertir a esta iniciativa ciudadana en una iniciativa de Ley que hiciera contrapeso a
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Las iniciativas fueron turnadas a la Comisin de Gobernacin y Seguridad Pblica de la Cmara de Diputados, a quien corresponda dictaminarlas junto con la iniciativa presentada en julio por el diputado Barbosa. Para este efecto se form un grupo tcnico responsable de analizarlas e integrarlas en una sola propuesta. En realidad, este grupo tcnico, presidido por los miembros de la Comisin, se integr con representantes del Ejecutivo Federal y del grupo Oaxaca. Se acord un procedimiento en el cual cada una de las partes designaron a negociadores principales,42 y se permiti adems la participacin rotatoria de otros miembros tanto del Ejecutivo como del grupo Oaxaca. Como base de la negociacin se prepar un documento que consolidaba las tres propuestas y que permiti identificar rpidamente tanto las coincidencias como las diferencias. La negociacin se desarroll en un ambiente cordial y de colaboracin. Como era de esperarse, las tres propuestas coincidan en los principios fundamentales, y por ello fue posible avanzar rpidamente en la negociacin. Un anlisis comparativo de la iniciativa del Ejecutivo con el texto finalmente aprobado por el Congreso muestra que se retom en su mayor parte el anteproyecto del presidente Fox, tanto respecto de su estructura como de sus contenidos normativos. Esto se explica por su mayor calidad tcnica y por el conocimiento ms detallado de la operacin del gobierno federal (el anteproyecto haba sido previamente consultado con los principales sujetos obligados). Sin embargo, hubo algunas propuestas del grupo Oaxaca que enriquecieron la propuesta.43 A pesar de lo anterior, subsistieron diferencias importantes en algunos puntos crticos, que fueron objeto de una intensa negociacin que se resolvi exitosamente.44
la del Ejecutivo e impidiera que ste la descalificara (Escobedo, 2002:52 y ss.). En realidad el Ejecutivo nunca descalific la iniciativa del grupo Oaxaca, simplemente se neg a reconocerlo como el nico interlocutor en la materia y se expresaron algunas crticas pblicas a su iniciativa, del mismo modo que ellos expresaron dudas sobre el trabajo del Ejecutivo. Como lo mostr ampliamente la consulta pblica, existan otras voces que hicieron aportaciones importantes. Por otro lado, la puerta se mantuvo siempre abierta para el grupo Oaxaca, se realizaron varias reuniones con sus miembros e incluso algunos tuvieron oportunidad de conocer la iniciativa del Ejecutivo antes de que se enviara al Congreso. Fue la desconfianza hacia el gobierno y su posicin objetiva las que impidieron llegar a consensos previos. 42 El negociador por parte del Ejecutivo Federal fue Sergio Lpez Aylln (coordinador general de Proyectos Especiales de la Cofemer), y por parte del grupo Oaxaca Jorge Islas (catedrtico de la Facultad de Derecho de la UNAM) y Juan Francisco Escobedo (coordinador de la Maestra en Comunicacin de la Universidad Iberoamericana). 43 Para los detalles de stas vase Lpez Aylln (2004). 44 Vase Lopez Aylln (2004:21-25).
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Salvadas estas dificultades, la Comisin de Gobernacin y Seguridad Pblica procedi a elaborar una versin final del dictamen y someterlo a votacin. El proyecto fue aprobado en sus trminos con muy pequeas modificaciones propuestas por el PRI, notablemente el cambio en el nombre de la Ley.45 La ley fue aprobada por unanimidad en el Pleno de la Cmara de Diputados el 24 de abril de 2002. El dictamen pas entonces a la Cmara de Senadores. Ah un incidente puso en peligro la aprobacin de la Ley. El senador Antonio Garca Torres haba presentado una iniciativa de Ley de Datos Personales. Esta iniciativa, a diferencia de la Ley, no haba sido objeto de una amplia discusin pblica ni se conocan los efectos de sus disposiciones.46 Por otro lado, tanto la Ley de Acceso como la Ley de Datos personales tienen una ntima vinculacin, pero la segunda haba sido elaborada de manera totalmente independiente, por lo que existan problemas importantes de congruencia entre ambas.47 A pesar de ello, el grupo parlamentario del PRI condicion la aprobacin de la ley de acceso, slo si se dictaminara y aprobara la Ley de Datos Personales. Ante la presin y el chantaje, hubo que ceder. Para ello se realizaron una serie rpida de ajustes a la Ley de Datos Personales a efecto de reducir en la mayor medida de lo posible su incompatibilidad. Un acuerdo de ltimo minuto permiti as que en la sesin del 30 de abril de 2002 el Senado de la Repblica aprobara tambin por unanimidad la ley de acceso, la cual fue finalmente publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 11 de junio de 2002. A continuacin expondremos brevemente sus principales caractersticas.
El diseo y operacin de la Ley Federal de Acceso a la Informacin Resulta intil hacer aqu un recuento detallado del contenido de la ley, que por otro lado se ha hecho ya en otros trabajos (Zamora Etcharren, 2003; Concha,
sta pas de ser Ley Federal de Acceso a la Informacin Pblica a Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental. 46 Un anlisis cuidadoso de la iniciativa de Ley de Datos Personales muestra que tena graves problemas jurdicos y econmicos. De hecho la iniciativa se inspiraba largamente de la Ley Orgnica 5/99 del 29 de octubre de 1992 de Regulacin del Tratamiento Automatizado de Datos de Espaa. Por ello ignoraba que, en el mismo pas haba expedido la Ley Orgnica 15/91999 del 13 de diciembre de 1999 sobre la Proteccin de Datos de Carcter Personal que incorpora una visin regulatoria completamente diferente en la materia. 47 En efecto se generaba duplicidad de normas, creacin de instancias burocrticas y en suma incertidumbre jurdica en la materia.
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Lpez Aylln et al., 2004; Lpez Aylln, 2005). Nos limitaremos por ello a realizar un breve recuento de algunos de sus principales elementos. En primer lugar vale la pena destacar que la ley est construida sobre varios principios interrelacionados. El primero, quiz el ms importante, es el que establece que la informacin en posesin del Estado es pblica (a. 2). ste principio constituye una verdadera revolucin en el manejo de la informacin gubernamental, pues establece con toda claridad su carcter pblico, modificando radicalmente el principio del secreto administrativo y aun el manejo patrimonial de la informacin. Las implicaciones de este artculo en la organizacin administrativa an no han sido suficientemente valoradas, y de ellas depende en gran medida la viabilidad en la aplicacin de la ley en el largo plazo. Otros principios son el de acceso universal, es decir que cualquier persona tiene derecho a solicitar el acceso a la informacin gubernamental sin necesidad de tener inters jurdico. Por ello, la entrega de informacin no estar condicionada a que se motive o justifique su uso, ni se requiere demostrar inters alguno o acreditar personalidad (a. 40 ltimo prrafo).48 Un conjunto de excepciones al acceso limitadas por razones de inters pblico o de proteccin de la vida privada, conforme a las reglas establecidas en la propia Ley (aa. 3-VI, 13, 14 y 18) y finalmente una regla de interpretacin de la ley en el sentido que sta deber favorecer el principio de publicidad de la informacin (a. 6). Esta regla, dirigida tanto a las autoridades administrativas como judiciales, permitir que en caso de duda prevalezca el principio de publicidad de la informacin. Adems de los principios, la ley est construida sobre cuatro ejes fundamentales. El primero es el conjunto de disposiciones que establecen el procedimiento de acceso que deben seguir las personas para tener acceso a la informacin administrativa, entendida sta como los documentos en cualquier tipo de soporte en el que se documente la actividad del Estado.49 Este eje es el propio de las
El derecho de acceso no es slo un derecho de participacin poltica sino un derecho fundamental. Por ello, la administracin no puede juzgar los fines del sujeto legitimado para ejercerlo. El posible mal uso de la informacin deber, en su caso, estar sancionado en la legislacin penal o civil aplicable, pero esta posibilidad no deber constituir un obstculo para permitir un acceso universal y pleno a la informacin en posesin de los rganos del Estado. 49 La fraccin V del artculo 3 de la Ley define informacin como la contenida en los documentos que los sujetos obligados generen, obtengan, adquieran, transformen o conserven por cualquier ttulo. A su vez la fraccin III del mismo artculo define documento como los expedientes, reportes, estudios, actas, resoluciones, oficios, correspondencia, acuerdos, directivas, directrices, circulares, contratos, convenios, instructivos, notas, memorandos, estadsticas o bien, cualquier otro registro
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leyes de acceso a documentos administrativos, normalmente limitado ha aquellos que derivan de las agencias administrativas, pero que la ley mexicana extendi a cualquier rgano federal, incluso aquellos que cuentan con autonoma administrativa. El procedimiento de acceso contempla la posibilidad de reservar informacin por un plazo mximo de doce aos, renovables de manera excepcional, cuando se trata de informacin que, por su naturaleza, pueda generar riesgos al inters pblico o afectar los derechos de terceros.50 Se trata de dar respuesta al delicado equilibrio entre el derecho de acceso a la informacin y la proteccin de intereses legtimos. Para que opere la reserva no basta que la informacin se refiera a una de las materias listadas en la ley, sino que es necesario que exista adems un elemento de dao actual o potencial que permita afirmar que su divulgacin podra afectar gravemente una de las funciones del Estado o bien poner en peligro la integridad fsica de una persona. El segundo eje tiene que ver con la proteccin de los datos personales. Este aspecto no es siempre debidamente valorado, pero es fundamental considerar que la ley es a la vez una ley de acceso y una ley de proteccin de los datos personales en posesin de los rganos del Estado. El artculo 21 establece que los sujetos obligados no podrn difundir, distribuir o comercializar los datos personales contenidos en sus sistemas de informacin, salvo que haya mediado el consentimiento expreso, por escrito o por un medio de autenticacin similar, de los individuos a los que haga referencia la informacin. Para estos efectos se considera como datos personales la informacin concerniente a una persona fsica, identificada o identificable, entre otra, la relativa a su origen tnico o racial, o bien la referida a sus caractersticas fsicas, morales o emocionales. Como complemento a esta proteccin, se establece el derecho de los individuos de acceder, y en su caso solicitar la correccin, de sus datos personales que se encuentren en los sistemas de informacin de los rganos del Estado. Se trata de una especie de habeas data administrativo que permitir a cualquier persona conocer los datos que sobre ella tenga cualquier entidad pblica y, en caso de errores, asegurar su correccin.
que documente el ejercicio de las facultades o la actividad de los sujetos obligados y sus servidores pblicos, sin importar su fuente o fecha de elaboracin. Los documentos podrn estar en cualquier medio, sea escrito, impreso, sonoro, visual, electrnico, informtico u hologrfico. 50 La Ley contiene un catlogo de materias que pueden ser objeto de reserva (arts. 13 y 14). Las principales excepciones corresponden a los estndares internacionales en materia de seguridad nacional, seguridad pblica, relaciones internacionales, estabilidad financiera y econmica, proteccin de la vida y seguridad de las personas, actividades encaminadas a asegurar la aplicacin de la ley, secretos industriales y bancarios y proceso deliberativo.
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El tercer eje tiene que ver con las obligaciones de transparencia. En esta materia la ley contiene un mandato para que todos los sujetos obligados publiquen en internet un conjunto de informacin, vinculada con los principales indicadores de gestin y administracin de recursos pblicos, tales como sueldos y salarios, directorios, funciones, marco normativo, contrataciones, auditoras, etctera. Este eje, inspirado en algunas de las mejores prcticas internacionales en la materia, buscaba por un lado ampliar el aliento de la ley para darle una dimensin especfica a la transparencia. En otras palabras, se buscaba ir ms all del mero acceso a los documentos administrativos. Por otro, era un mecanismo que buscaba paliar las dificultades propias de su implementacin en un entorno que careca, y carece an, de la infraestructura tcnica y humana para administrar de manera eficiente una ley de acceso, principalmente en materia de archivos, y de una cultura organizacional que propicie la transparencia y la rendicin de cuentas. El cuarto eje lo constituye el marco institucional. En este aspecto la ley enfrentaba varios problemas. El primero era disear una estructura institucional que funcionara en un entorno de numerosas agencias administrativas con tamao, estructuras y funciones muy diversas. El segundo, era tratar de endogeneizar progresivamente los procesos de acceso a la informacin en una dinmica de cambio institucional de largo plazo. El tercero era la carencia de recursos adicionales por lo que tuvieron que utilizarse estructuras administrativas ya existentes que desempeaban otras funciones. A este entorno, ya de por si complejo, se sum la necesidad de extender en el ltimo minuto el alcance de la Ley a otros rganos federales distintos a la administracin centralizada y paraestatal. Este ltimo problema se resolvi pragmticamente. La Ley establece en sus ttulos primero y cuarto un conjunto de disposiciones aplicables a todos los sujetos obligados. El ttulo segundo establece las instituciones y procedimientos de acceso a la informacin aplicables en forma exclusiva al Poder Ejecutivo Federal, para los cuales fue diseada de manera especfica. Por su parte, el ttulo tercero establece los lineamientos que debern seguir los Poderes Legislativo (Corral Jurado y Sols Lere, 2004) y Judicial (Concha, 2004), los organismos constitucionales autnomos (Lpez Aylln y Cohen Cats, 2004) y los tribunales administrativos para asegurar el acceso a su informacin. En otras palabras, la ley establece rganos y procedimientos especficos para el Poder Ejecutivo Federal. Respecto de los otros poderes establece un mnimo comn denominador que cada uno de ellos deber implementar por medio de acuerdos o reglamentos especficos, dentro del ao siguiente a la entrada en vigor de la ley.
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En cuanto al Poder Ejecutivo, la ley prevee la creacin de tres instancias responsables de su administracin en cada una de las dependencias y entidades. En primer lugar las unidades de enlace que se establecen a partir de unidades administrativas ya existentes. Sus principales funciones son las de recabar, difundir y asegurar la actualizacin de la informacin que las dependencias deben poner a disposicin del pblico; recibir y dar trmite a las solicitudes de acceso a la informacin y de acceso y correccin de datos personales y auxiliar a los particulares en la elaboracin de solicitudes de acceso y, en su caso, orientarlos sobre las dependencias o entidades u otro rgano que pudieran tener la informacin que solicitan. La segunda instancia son comits de informacin. Constituyen un cuerpo colegiado integrado por el contralor interno, el titular de la unidad de enlace y un servidor pblico designado por el titular de la dependencia o entidad. En este rgano recae, entre otras, la responsabilidad jurdica de negar las solicitudes de acceso a la informacin; establecer la inexistencia de los documentos solicitados; generar los criterios especficos para la clasificacin de los documentos de esa dependencia y coordinar la clasificacin y conservacin de los archivos administrativos. Finalmente, para el Poder Ejecutivo Federal, se cre un organismo administrativo especializado con autonoma de operacin, presupuestal y de decisin, responsable de administrar la ley. Este organismo, denominado Instituto Federal de Acceso a la Informacin,51 tiene cuatro funciones: 1) ser el rgano regulador en materia de informacin para el gobierno federal; 2) resolver, mediante un procedimiento en forma de juicio y de manera similar a como lo hara un tribunal administrativo, las controversias que se generen entre los particulares y la administracin; 3) supervisar el cumplimiento de la ley y, en su caso, reportar las violaciones a los rganos internos de control, y 4) promover el ejercicio del derecho de acceso entre los ciudadanos y generar una nueva cultura del manejo de informacin, tanto entre los servidores pblicos como entre los ciudadanos. La autonoma del Instituto se garantiza en varios grados. El primero es por medio de la autonoma de decisin, es decir, no estar subordinado a autoridad alguna y adoptar sus decisiones con plena independencia. El segundo, mediante la integracin de un cuerpo colegiado de decisin de cinco personas que debern reunir requisitos similares a los de los ministros de la Suprema Corte de Justicia y que tendrn garanta de inamovilidad. El tercero, mediante una amplia transparencia en su gestin; el
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Creado por Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 24 de diciembre de 2002.
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Instituto deber hacer pblicas sus decisiones y rendir un informe anual al Congreso. Finalmente se le otorga plena autonoma presupuestaria y de gestin. A dos aos de su entrada en vigor es posible hacer una evaluacin, aunque muy preliminar, de sus primeros resultados. Hasta mayo de 2005 se haban registrado, segn datos del IFAI, 77,931 solicitudes de informacin en el conjunto de la Administracin Pblica Federal (Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, 2005).52 Este nmero es por s mismo muy revelador de la intensidad con la que se est utilizando la ley, asunto al que habra que agregar una clara tendencia al incremento del nmero de solicitudes con el paso del tiempo segn puede apreciarse en el cuadro siguiente:
Evolucin de las solicitudes de informacin

2005 2003 2004 (al 15 de mayo de 2005) 16,102 Total
24,097
37,732
77,931
FUENTE: elaborado con datos del IFAI.
De las 77,931 solicitudes se haban respondido 69,645; es decir, 89.4 por ciento. Ahora bien, del total de respuestas emitidas slo se generaron 2,787 recursos de revisin; es decir, cerca del 3.5 por ciento de los casos respecto del total de solicitudes de acceso originalmente presentadas. Eso mostrara que 96 de cada 100 ciudadanos que han utilizado la ley han recibido bien una respuesta que los satisface o bien una que no los satisface pero respecto de la cual no han considerado necesario recurrir al IFAI. Sin embargo, en esta materia tambin observamos un incremento notable en el nmero de recursos por ao, lo que implicara que el nmero de
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Vase tambin www.ifai.org.mx, fecha de acceso octubre de 2005.
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respuestas insatisfactorias ha aumentado bien por su complejidad o por su valor para el solicitante. En cuanto al perfil de los solicitantes, los ms numerosos son los que provienen del mbito acadmico, 34.7 por ciento; seguidos de otros sectores: 25 por ciento; el empresarial: 19.3 por ciento; el gubernamental: 12.2 por ciento; y los medios de comunicacin: 8.8 por ciento (Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, 2005:12). Quiz el dato ms preocupante se refiere al origen geogrfico de las solicitudes de acceso, que se concentran de manera significativa en el Distrito Federal y el rea metropolitana con cerca del 64 por ciento del total. En ninguna de las entidades restantes el nmero de solicitudes excede el 3.3 por ciento del total y, por el contrario, en 23 estados las solicitudes no llegan siquiera al 2 por ciento del total (Merino, 2005:25).
El acceso a la informacin en las entidades federativas Un fenmeno relevante en materia de acceso a la informacin ha sido que las entidades federativas han legislado en la materia. Sin embargo, este proceso tiene caractersticas nuevas y distintas a la forma en que tradicionalmente procedan las entidades federativas. En efecto, en esta materia podemos observar que algunos estados iniciaron su proceso legislativo de manera simultanea al federal, pero de manera independiente a aqul. Ejemplos notables son los estados de Aguascalientes, Michoacn, Quertaro y Sinaloa, que expidieron sus leyes unos meses antes o despus que se promulgara la ley federal. El segundo fenmeno es que las leyes estatales no siguen necesariamente el modelo federal, sino que en algunos casos se alejan de ste para establecer sus propios diseos y procedimientos. Finalmente cabe observar que no todos los Estados han legislado en la materia. En efecto, y de acuerdo con informacin proporcionada por el IFAI,53 hasta septiembre de 2005, 26 entidades federativas haban promulgado leyes de acceso a la informacin. Sin embargo, existen diferencias importantes en los criterios que establece cada ley: su mbito de aplicacin, su diseo institucional, el procedimiento, forma y plazos de acceso, las razones, potestades y criterios para clasificar informacin, el efecto de las resoluciones de los rganos responsables del acceso, la situacin jurdica de las autoridades responsables de garantizar el derecho y las
Vase IFAI, Direccin General de Vinculacin con Estados y Municipios, Estudio comparativo de leyes de acceso a la informacin pblica, disponible es www.ifai.org.mx.
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obligaciones de transparencia (Merino, 2005). En otras palabras, estamos frente a un proceso de apertura sumamente reciente, una diversidad importante y un derecho incipiente, fragmentado e incompleto (Merino, 2005:40). El asunto es relevante porque, como hemos sealado previamente, el acceso a la informacin no es simplemente una poltica graciosa del Estado, sino un derecho fundamental. El resultado que observamos tiene dos vertientes preocupantes. La primera que muchos ciudadanos de este pas no tienen an los mecanismos precisos para ejercerlo. La segunda, que el ejercicio del derecho y los mecanismos para garantizarlo son diferentes en cada Estado, por lo que los estndares de ste pueden diferir de manera significativa. Ello obliga a una reflexin sobre la manera efectiva de cmo, respetando el federalismo, sera posible establecer un estndar mnimo que asegure el pleno ejercicio del derecho de acceso a la informacin por igual en todo el pas.
Medios de comunicacin: retrocesos, vacilaciones y parlisis El derecho de acceso a la informacin constituye una de las vertientes del derecho a la informacin. La otra es, como ya anotamos, la regulacin de los medios de comunicacin. Esta dimensin es sin duda problemtica y obliga a una discusin sobre los medios de comunicacin en las sociedades democrticas y el papel que debera jugar la regulacin en la materia. Lo que resulta insostenible en esta materia es que el cambio democrtico no haya creado las condiciones para una actualizacin de la regulacin en la materia, misma que data de los aos sesenta. An peor, como veremos adelante, el asunto no slo no progres, sino que hubo vacilaciones, retrocesos y al final la permanencia del status quo, parlisis que nos deja en el peor de los mundos, en un asunto crucial para la consolidacin de la democracia en nuestro pas. En materia de regulacin de medios de comunicacin tuvimos dos movimientos. En primer lugar, los nuevos intentos, siempre infructuosos, por expedir una nueva legislacin en la materia. El segundo fue una modificacin de la regulacin secundaria que alter algunos aspectos del marco jurdico en el cual se vena desenvolviendo la accin gubernamental sobre los medios electrnicos de comunicacin. Esta modificacin se realiz al margen de los mecanismos que se haban establecido para negociar una nueva legislacin y se dio a conocer de manera sbita y sorpresiva. Como veremos, el balance de este cambio es precario pues no implic ninguna modificacin sustantiva del rgimen, y s relaj algunas de las reglas que hubieran quiz permitido un margen necesario de negociacin con los medios de comunicacin. Analizaremos en seguida brevemente cada uno de estos aspectos.
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Los intentos por expedir una nueva legislacin en materia de radio y televisin Comencemos por recordar algunos datos importantes. La Ley Federal de Radio y Televisin fue promulgada en 1960 y slo ha tenido una reforma en 1986. Desde entonces ha habido mltiples consultas, foros pblicos y varios proyectos para expedir una nueva legislacin. Particularmente, cabe recordar el proyecto de Ley Reglamentaria del artculo 6 constitucional elaborado por la Coordinacin Social de la Presidencia de la Repblica bajo la direccin de Luis Javier Solana en 1981 (Lpez Aylln, 1984), la Iniciativa de Ley Federal de Comunicacin Social y las reformas a la Ley Federal de Radio y Televisin presentadas por los grupos parlamentarios del PAN, PRD y PT en abril de 1977 (Zamarripa, 1997), y ms recientemente el proyecto de nueva Ley Federal de Radio y Televisin presentado en 2002 por los senadores Javier Corral (PAN) y Raymundo Crdenas (PRD). Ninguno de estos proyectos ha prosperado. Esta situacin no es casual. La legislacin en materia de medios de comunicacin, en especial de radio y televisin, ha sido el resultado de las circunstancias polticas. Sus disposiciones traducen una poltica pblica implcita que supona la subordinacin de los medios frente al Estado, quien se erigi en guardin nico de sus contenidos, a cambio de favorecer las condiciones que permitieron su concentracin, especialmente en televisin. Los cambios que se han dado desde los aos setenta, tanto tecnolgicos como polticos, han hecho que la legislacin se convierta en letra muerta, pues sus disposiciones se aplican slo parcialmente, con amplios mrgenes de discrecionalidad y dentro de condiciones reales de operacin que nada tienen que ver con los supuestos normativos de la ley. A continuacin revisaremos muy brevemente algunos de los principales contenidos de los proyectos de leyes en materia de medios de comunicacin. 1. Los proyectos de Ley Federal de Comunicacin Social y de reformas a la Ley Federal de Radio y Televisin de 1997. Estos dos proyectos, presentados de manera conjunta por un grupo de diputados de los partidos de Accin Nacional, de la Revolucin Democrtica y del Trabajo el 22 de abril de 1977 fue el resultado directo de los trabajos de la Comisin Especial de Comunicacin Social de la LVI Legislatura. Esta comisin convoc a una consulta pblica que se desarroll entre 1995 y 1996, en la cual participaron incluso representantes de la industria de la Radio y la Televisin. Luego de innumerables sesiones privadas y un intenso trabajo en el que participaron legisladores de todos los partidos polticos, expertos, acadmicos
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y miembros de la sociedad civil, el proyecto pareca avanzar. Sin embargo, el gobierno dio un cambio radical. El presidente Zedillo se pronunci por la autorregulacin de los medios de comunicacin y los diputados del PRI se retiraron de la mesa de trabajo de la Comisin. Ante esta situacin, los diputados de la entonces oposicin decidieron presentar las iniciativas, que fueron despus duramente atacadas, consideradas un nuevo intento de ley mordaza y que, desde luego, nunca fueron dictaminadas ni presentadas ante el Pleno de la Cmara. En esencia, el proyecto de regulacin tena dos partes. Por una lado una ley general en materia de comunicacin social que estableca los que se consideraban constituan los principios bsicos en materia de libertad de expresin y derecho a la informacin; se regulaban el derecho de acceso a la informacin de los registros y documentos administrativos gubernamentales as como el derecho de rplica en los medios de comunicacin; y se creaba una Comisin Nacional de Comunicacin Social, como un rgano colegiado y autnomo de la administracin pblica, responsable de la proteccin, observancia y promocin del derecho a la informacin y la libertad de expresin. Esta Comisin tena amplsimas facultades en materia de acceso a la informacin y regulacin de comunicacin social y medios de comunicacin. Esta iniciativa se acompaaba de un conjunto de reformas a la Ley Federal de Radio y Televisin. stas buscaban, por una parte, transferir algunas de las facultades de la Secretara de Gobernacin en materia de medios de comunicacin a la Comisin Nacional de Comunicacin Social. Por otro lado se creaba un Comit de Concesiones de Radio y Televisin, como un organismo autnomo integrado por representantes de los sectores pblico y privado y la academia responsable de otorgar las concesiones y permisos. Se modificaba asimismo el procedimiento para el otorgamiento de concesiones y se establecan nuevos criterios para su otorgamiento y se facilitaba el otorgamiento de permisos para estaciones comunitarias, cientficas y culturales. 2. El proyecto de nueva Ley Federal de Radio y Televisin. El entonces nuevo gobierno del presidente Fox no poda ignorar las demandas por una nueva legislacin en materia de Radio y Televisin. Avanzado el camino en materia de acceso a la informacin, pareca lgico iniciar los trabajos para consensuar una nueva legislacin en la materia. As, en marzo de 2001 se instal en la Secretara de Gobernacin la Mesa de Dilogo para la Revisin Integral de la Legislacin de los Medios Electrnicos, que tena como propsito negociar una propuesta integral para la regulacin de la industria de la radio y la televisin que tomara en consideracin el desarrollo tecnolgico y las nuevas condiciones de la sociedad
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mexicana. En esta mesa participaron funcionarios del Ejecutivo, principalmente de las secretaras de Gobernacin y Comunicaciones y Transportes, representantes de los legisladores, de la industria de la radio y la televisin y de la sociedad civil. La mesa funcion intermitentemente y sin una direccin poltica clara. Los diferentes puntos de vista e intereses que ah se encontraban no parecan tener incentivos suficientes para acercarse a un consenso, sino todo lo contrario. La puntilla a este proceso fue la publicacin sorpresiva del decreto que expidi un nuevo reglamento de la Ley Federal de Radio y Televisin y que modific el rgimen fiscal de los medios de comunicacin (vase infra). Este decreto se quiso hacer pasar como un resultado de la mesa. En realidad se trat de una negociacin cupular con la industria de la radio y la televisin al margen de los trabajos ya realizados y que evidenci que se trataba de un mero mecanismos de distraccin. Ante el estrepitoso fracaso de la mesa de dilogo, algunas de las organizaciones sociales que haban participado prepararon un anteproyecto de ley que retomaba una gran parte de las demandas histricas de esas organizaciones, en particular la creacin de un rgano autnomo que tuviera como responsabilidad administrar el otorgamiento de concesiones y permisos con criterios sociales y de equidad, as como la aplicacin de las reglas sustantivas de la ley. Este proyecto fue retomado por los senadores Javier Corral (PAN) y Raymundo Crdenas (PRD), y presentado formalmente como una iniciativa de ley en diciembre de 2002. Con el propsito de dictaminar esta iniciativa se cre una subcomisin especial integrada por miembros de los diferentes partidos polticos. El resultado, una nueva oportunidad para llamar a otra consulta nacional que se desarroll durante los primeros meses de 2003 y en la que participaron los sospechosos de siempre: acadmicos, periodistas, organizaciones sociales, autoridades y empresarios. Adicionalmente, en el dictamen se consideraron 8 iniciativas de reformas que haban sido presentadas por distintos senadores de partidos diversos entre octubre de 2001 y diciembre de 2004. Este conjunto de iniciativas, dispersas, fragmentadas y abigarradas, son una prueba ms de la confusin que reina entre los legisladores en la materia y la falta de una discusin de fondo sobre la materia. No fue sino hasta el 3 de enero de 2005 (dos aos despus de que la iniciativa fue presentada), luego de intensas negociaciones y de una decisin poltica de sus principales promotores de seguir adelante con el proceso, que la Subcomisin present formalmente un anteproyecto de dictamen. Este anteproyecto no tena sin embargo el consenso ni de todos los senadores ni de la industria de la radio y la televisin. Por ello, las Comisiones
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Unidas de Gobernacin, Estudios Legislativos y Comisiones y Transportes convocaron a una nueva consulta, ahora bajo el nombre de reuniones de trabajo en la que de nuevo participaron los agentes de siempre. El resultado de estas negociaciones fue, finalmente, un proyecto de dictamen que modificaba sustancialmente el proyecto originalmente presentado por los Senadores Corral y Crdenas. Este anteproyecto ha sido objeto de nuevas negociaciones y hasta la fecha en que se redacta este trabajo, ste sigue sin ser presentado ante el pleno de la Cmara. Por razones de espacio resulta difcil hacer en este trabajo un recuento detallado del proyecto de nueva ley de radio y televisin, por lo que nos limitaremos a algunas cuestiones que consideramos capitales y que muestran el estado del debate. Una primera cuestin tiene que ver con el rgimen jurdico de la radio y la televisin. Existen razones suficientes, tanto sustantivas como de derecho comparado, para considerar que la radio y la televisin abiertas pueden ser consideradas plenamente como servicios pblicos. Sin embargo, esta visin y sus consecuencias jurdicas resultan inaceptables para la industria, quien prefiere el estatus actual donde lo que se concesiona es nicamente el uso del espacio radioelctrico. En este sentido, el proyecto se limita a declarar que la ley tiene por objeto regular el servicio de radio y televisin, actividades que se constituyen como de inters pblico por lo que el Estado deber proteger y vigilar para el debido cumplimiento de su funcin social. Como puede apreciarse, se llega a un compromiso donde no se otorga a la radio y la televisin el estatus pleno de servicios pblicos, pero son objeto de regulacin en tanto actividades de inters pblico con una funcin social, misma que est definida por las diferentes obligaciones del Estado en la materia, as como por las obligaciones de los propios concesionarios. El segundo aspecto central de la discusin tuvo que ver con el diseo, facultades y competencias de la autoridad reguladora en materia de radio y televisin. La pretensin original, congruente con las demandas histricas, fue la creacin de un rgano desconcentrado de la SCT con autonoma tcnica, operativa, de gasto y gestin, quien sera responsable de otorgar y administrar las concesiones de radio y televisin. Este rgano fue objeto de diversas crticas, principalmente aquellas relacionadas con la supuesta inconstitucionalidad de su facultad de otorgar concesiones. Por ello se convino que la facultad de otorgar, revocar, modificar y declarar la nulidad de las concesiones debera permanecer en el secretario de Comunicaciones y Transporte, pero el procedimiento de licitacin sera responsabilidad de un rgano tcnico especializado.
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Sin embargo, ante las dudas que existen respecto de la independencia y autonoma de esta Comisin, se determin proponer una reforma a la Ley Federal de Telecomunicaciones para modificar su diseo, ampliar sus facultades, incrementar a cinco el nmero de comisionados y permitir la intervencin del Senado mediante la figura de la no objecin. Otra cuestin importante se refera a la intervencin de la Comisin Federal de Competencia Econmica durante el proceso de licitacin. El proyecto original estableca un porcentaje de concentracin mxima en un rea geogrfica de 35 por ciento. Este porcentaje se elimin y se dej nicamente la intervencin obligatoria de la Comisin de Competencia mediante un dictamen de viabilidad previo al otorgamiento de las concesiones. Una de las cuestiones ms controvertidas se refiri a la regulacin del ejercicio del derecho de rplica. El proyecto buscaba revertir la regulacin desarrollada en el nuevo Reglamento de la Ley de Radio y Televisin (vase infra), mediante una definicin amplia y un procedimiento ms expedito que no estuviera a la completa discrecionalidad del concesionario. La definicin propuesta en el proyecto de la iniciativa fue severamente criticada en el dictamen por considerarla demasiado amplia, en particular la evaluacin del perjuicio. El dictamen propuso una modificacin en el sentido que la rectificacin debera ser presentada en primera instancia directamente ante el concesionario, quien debera transmitirla en un plazo de 3 das. De lo contrario, el agraviado podra interponer un recurso ante la Comisin Federal de Comunicaciones, quien debera resolver en un plazo de 48 horas. El problema generado por la asimetra del rgimen jurdico entre concesionarios y permisionarios ha sido tambin un asunto muy debatido, especialmente por la posibilidad de que las estaciones permisionarias puedan comercializar parte de su tiempo para obtener recursos. La industria de la radio y la televisin considera que esto crea una situacin de competencia desleal para ello, mientras que muchos permisionarios, incluyendo los pblicos, encuentran que es la nica forma de darle viabilidad a sus proyectos de difusin. Otras cuestiones debatidas se refirieron, por ejemplo, al plazo de vigencia de las concesiones, el uso por los servicios de radio y televisin restringida de seales abiertas, las obligaciones de los concesionarios, comercializar parte de su tiempo, el uso de los tiempos de Estado, la asignacin directa de frecuencia a los rganos del Estado, etctera. El proyecto tena en su conjunto avances importantes, sin embargo muchos de ellos limitados por el entorno de negociaciones polticas. Tambin persistan
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algunas de las deficiencias tcnicas de la ley, por ejemplo la diferencia entre concesiones y permisos, ahora amplificada por la posibilidad de asignar directamente algunas frecuencias a rganos gubernamentales. Finalmente no parece que se haya discutido suficientemente el diseo del rgano regulador ni que la experiencia, no siempre positiva, en este campo, haya sido aprovechada en su diseo. Sin embargo, en contraste con estos avances, discutibles pero bien diseccionados, fue la actividad reglamentaria del presidente de la Repblica.
Las reformas en el rgimen fiscal y reglamentario de los medios de comunicacin El 10 de octubre de 2002, en una edicin vespertina, se publicaron en el Diario Oficial de la Federacin dos disposiciones que modificaron el rgimen de los medios de comunicacin en Mxico. En ambos casos, el contenido de las nuevas disposiciones fue severamente criticado por algunos sectores acadmicos y polticos, mientras que el gobierno, los concesionarios y otros sectores sociales los consideraron un avance sustancial en el proceso de democratizacin de los medios de comunicacin. El asunto es complejo pues estas reformas se hicieron al margen del proceso formalmente establecido en la Secretara de Gobernacin para modificar el rgimen jurdico de los medios de comunicacin, alrededor de la mesa de Dilogo para la Revisin Integral de la Legislacin de Medios Electrnicos la cual, de acuerdo a la misma Secretara, continuar trabajando.54 1. El Decreto que modifica el rgimen fiscal del 12.5 por ciento. Como es bien conocido, una disposicin fiscal publicada en el Diario Oficial de la Federacin (DOF) del 31 de diciembre de 1968 cre el impuesto para servicios expresamente declarados de inters pblico en los que intervengan empresas concesionarias de bienes de dominio pblico, es decir, la radio y la televisin. Este impuesto grav con un 25 por ciento los ingresos de los concesionarios de radio y televisin. Un ao despus, un Acuerdo publicado en el DOF el primero de julio de 1969 permiti que los concesionarios pagaran este impuesto con el 12.5 por ciento del tiempo diario de transmisin. De conformidad con ese Acuerdo este tiempo sera utilizado por el Ejecutivo para realizar las funciones que le son propias de acuerdo con la Ley Federal de Radio y Televisin, sin que ello implique que
54 Vase el desplegado de la Secretara de Gobernacin publicado en los principales peridicos nacionales el viernes 18 de octubre de 2002.
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haga transmisiones que constituyan una competencia a las actividades inherentes de la televisin comercial. Este tiempo no era acumulable y se deba repartir de manera proporcional y equitativa dentro del horario de transmisiones. El Estado contaba as con un poderoso instrumento para utilizar tiempo en la radio y la televisin de conformidad con los fines que determina la LFRT, sin embargo, su utilizacin en la prctica no haba estado sujeta a criterios transparentes, y poco o nada se saba de la manera en que el Estado lo utilizaba. Diversas disposiciones legislativas contenidas en los recientes presupuestos de egresos de la Federacin y otras disposiciones administrativas haban intentado regular y transparentar el uso de este tiempo, que enfrentaba diversos problemas tanto respecto de la produccin de programas y promocionales, como de los horarios en los que se transmitan y que se concentraban en los horarios de menor audiencia. El 10 de octubre de 2002, y con fundamento en la fraccin II del artculo 39 del Cdigo Fiscal de la Federacin, el presidente Fox public el Decreto por el que se autoriza a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico a recibir de los concesionarios de estaciones de radio y televisin el pago del impuesto para servicios expresamente declarados de inters pblico en los que intervengan empresas concesionarias de bienes de dominio pblico. Este decreto, que abroga el Acuerdo del 1 de julio de 1969, modifica sustancialmente el antiguo rgimen del 12.5 por ciento. A partir de la publicacin del decreto las estaciones de televisin podrn pagar el impuesto con 18 minutos diarios de transmisin y las de radio con 35. Dichas transmisiones debern tener una duracin de 20 a 30 segundos y no debern constituir una competencia a las actividades propias de la radiodifusin comercial, por lo que no podrn hacer publicidad y propaganda de marcas, servicios o empresas especficos. Estos tiempos no sern acumulables y debern distribuirse de manera proporcional dentro del horario de las 6 a las 24 horas. En caso de que un concesionario no cumpla con los tiempos de transmisin el impuesto deber ser cubierto en especie y podr ser exigido por medio del procedimiento administrativo de ejecucin. Como puede apreciarse la modificacin es sustancial. De acuerdo con datos proporcionados por la Secretara de Gobernacin, el nuevo esquema permitir alcanzar mayor audiencia para los mensajes y tiene un valor financiero superior al anterior, pues en aqul, cerca de la mitad de los mensajes se haca en horarios de audiencia prcticamente nula. Otros han puesto en duda estas afirmaciones y aseguran que el Estado perdi uno de los instrumentos ms importantes que tena para transmitir mensajes e incluso equilibrar el poder de
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los medios de comunicacin. Consideramos que ninguna de estas posiciones es completamente exacta. Es necesario reconocer que el esquema del 12.5 por ciento presentaba problemas operativos serios y que las nuevas condiciones son ms favorables. Por otro lado, tambin es necesario reconocer que el antiguo esquema derivaba de una serie de intensas negociaciones entre la industria y el Estado y que el decreto de 1969 podra admitir interpretaciones menos restrictivas que hubieran implicado mejores condiciones para los tiempos del Estado. Finalmente, no debe perderse de vista que el esquema impone modalidades de pago de un impuesto que continua vigente. Es por ello que el asunto no est resuelto de fondo y que deber analizarse dentro de un nuevo esquema integral para la radio y la televisin en Mxico. 2. El Reglamento de la Ley Federal de Radio y Televisin. El mismo da que el Decreto antes comentado se public en el DOF un nuevo Reglamento de la Ley Federal de Radio y Televisin en materia de concesiones, permisos y contenido de las transmisiones de radio y televisin. Este reglamento tiene dos elementos novedosos respecto del que abrog. El primero es la inclusin de un ttulo en materia de concesiones y permisos. El segundo, es la eliminacin de su mbito material de aplicacin las cuestiones relacionadas con la cinematografa para limitarse a la radio y la televisin. Adems de estas cuestiones, un anlisis cuidadoso del instrumento muestra que, ms que un nuevo reglamento, se trata de una serie de reformas y adiciones a diversos artculos del Reglamento de la Ley Federal de Radio y Televisin y de la Industria Cinematogrfica, relativo al contenido de las transmisiones de Radio y Televisin del 4 de abril de 1973. Resulta curiosa esta tcnica reglamentaria de publicar como nuevo un reglamento que, en realidad, mantiene fundamentalmente la misma estructura y contenido del que abroga. Por otro lado, esto ltimo es explicable pues, en tanto no se ha modificado la Ley Federal de Radio y Televisin, resulta difcil introducir innovaciones sustantivas. A continuacin detallamos las principales modificaciones al reglamento: Autoridades. En materia de competencia, adems de la Secretara de Gobernacin, se establecen las facultades de las secretaras de Educacin y de Comunicaciones y Transportes. Sin embargo, respecto de esta ltima, el artculo 8 se limita a establecer que a esa Secretara le competen las atribuciones a las que se refiere el artculo 9 de la Ley Federal de Radio y Televisin. Por otro lado, las facultades de la Secretara de Gobernacin, en lugar de atribuirse
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genricamente, se otorgan de manera especfica a la Direccin General de Radio, Televisin y Cinematografa, cuestin que debera dejarse al reglamento interior de dicha Secretara. Es difcil encontrar una explicacin a esta falta de tcnica en la redaccin del reglamento. Respecto del Consejo Nacional de Radio y Televisin, rgano que en la prctica haba desempeado slo funciones tericas, se modifica su integracin y se precisan sus facultades. Adems de incluir a un miembro de la sociedad civil y a otro de la industria de la radio y televisin (vase infra), el Consejo contar con un secretario tcnico que ser el Director General de Radio, Televisin y Cinematografa de la Secretara de Gobernacin. Respecto a sus facultades, en lugar de un enfoque regulatorio, se privilegian funciones para que el Consejo emita recomendaciones en materia de polticas generales. As, el Consejo ser el rgano de consulta del Ejecutivo Federal sobre el servicio que presta la radio y la televisin a la sociedad. Adicionalmente, recomendar medidas para el buen funcionamiento de la radio y la televisin y el cumplimiento de las disposiciones de la Ley. Tambin podr realizar investigaciones sobre los contenidos de los programas y promover la autorregulacin en la materia. Respecto del uso de los tiempos del Estado, esta facultad pas a la Direccin General de Radio, Televisin y Cinematografa de la Segob. Concesiones y permisos. Quiz el aspecto ms novedoso del reglamento se encuentre en el nuevo ttulo tercero, que acota, aunque de manera limitada, las amplias facultades discrecionales que el artculo 19 de la Ley an otorga a la Secretara de Comunicaciones y Transportes y que le permiten decidir en la materia a su libre juicio. En efecto, el artculo 11 del reglamento regula, de manera limitativa, el alcance de la fraccin III del artculo 17 de la Ley en lo relativo a lo que debe entenderse como informacin detallada de las inversiones en proyecto. Esta debe incluir la descripcin y las especificaciones tcnicas; la capacidad tcnica, el programa de cobertura, la programacin, el programa de inversin, la documentacin que acredite la capacidad financiera, el programa comercial y la capacidad administrativa. Adicionalmente a lo anterior, el reglamento establece algunos principios para el deshago del procedimiento en materia de otorgamiento de concesiones y permisos que, en gran medida, recogen la prctica administrativa de la SCT. Estos elementos permiten acotar la entera discrecionalidad con lo que poda actuar esa Secretara en la materia.
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Por otro lado, se establece el procedimiento para refrendar las concesiones, sealando los requisitos y trminos que deben cumplir los concesionarios para obtenerlos y entre los que destacan que el concesionario haya hecho un buen uso del espectro radioelctrico asociado a los canales concesionados y que haya cumplido con las obligaciones establecidas en el ttulo de concesin. El concesionario deber solicitar por escrito el refrendo a ms tardar un ao antes de su terminacin. En esta materia puede sealarse que el reglamento recoge tambin lo que en la prctica ya se vena estableciendo en los ttulos de concesin. Registro de Radio y Televisin. El artculo 14 del reglamento establece el Registro de Radio y Televisin. Este registro ya exista en el reglamento abrogado, pero haba sido letra muerta en la prctica. En el nuevo registro se inscribir la informacin relativa a los ttulos de concesin y permisos, sus titulares y modificaciones; las sanciones que les imponga la SCT, la informacin sobre la transicin tecnolgica de la radio y la televisin, y las obligaciones establecida en el ttulo de concesin. Lo anterior representa sin duda un avance, pero debe sealarse que la mayor parte de la informacin que contendr el registro habra tenido de cualquier modo que haberse hecho pblica, por disposicin del artculo 7 de la nueva Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental. Derecho de rplica. Una de las cuestiones ms delicadas y debatidas en el proceso de discusin sobre el nuevo rgimen de la radio y la televisin se refiere al derecho de rplica. La inclusin de este derecho ha sido una demanda reiterada de diversos grupos sociales y polticos, y exista ya consenso en incluirlo en una futura Ley de Radio y Televisin; sin embargo subsistan desacuerdos sobre la forma y modalidades de su ejercicio. El artculo 38 del reglamento establece este derecho a favor de cualquier persona cuando un material que sea difundido en una estacin de radio o televisin no cite la fuente de la cual se extrajo la informacin y considere que los hechos que la aluden son falsos o injuriosos. Para hacer valer este derecho, el interesado, y a falta de ste, sus parientes en primer grado, podrn presentar por escrito dentro de las 48 horas siguientes a la transmisin la solicitud de aclaracin ante la estacin, la cual evaluar su procedencia. En caso de que la estacin estime que es improcedente, el artculo establece que la persona mantendr a salvo sus derecho para recurrir a las vas jurisdiccionales correspondientes.
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Consideramos que la inclusin del derecho de rplica, aunque representa un paso positivo, adolece de serias deficiencias tcnicas y procedimentales. Un primer aspecto tiene que ver con que el precepto en cuestin no tienen sustento en la ley, por lo que su inclusin en el reglamento es jurdicamente cuestionable.55 Por otro lado, limita el derecho de rplica a un caso especfico que es la falta de cita de la fuente. Este derecho es en realidad ms amplio, pues basta la mencin inexacta o injuriosa para dar origen a la rplica. Sin duda el aspecto ms discutible del derecho incluido en el reglamento se refiere al procedimiento para hacerlo efectivo, pues deja a la emisora en completa libertad de determinar la procedencia de la solicitud, lo que la convierte en juez y parte. No existe disposicin alguna que regule esta cuestin, y mucho menos se establecen las condiciones en que deber darse la rplica. La definicin de stas constituyen condiciones esenciales para hacer efectivo el ejercicio de este derecho; su falta de reglamentacin harn que en la prctica sea muy difcilmente aplicable. Finalmente el reglamento alude al derecho de los particulares de recurrir a las vas jurisdiccionales. Esta situacin es obvia, lo diga o no el reglamento; el problema reside en el fundamento con el cual los particulares podran alegar dicho derecho pues, como ya lo sealamos, ste no tiene sustento en una disposicin de la Ley Federal de Radio y Televisin, y slo podr encontrarse en el artculo 14 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Participacin social y grupos vulnerables. El nuevo reglamento contiene varias disposiciones que, tmidamente, pretenden incrementar la participacin social. As, por ejemplo, se establece que el Consejo Nacional de Radio y Televisin integrar como invitado permanente, con voz pero sin voto, a un representante de la sociedad civil organizada y a otro ms de la industria
A este respecto podra alegarse que dicho derecho est incluido en los instrumentos internacionales de derechos humanos, en especial el artculo 14 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, mismo que establece el derecho de toda persona que se considere afectada por informaciones inexactas o agraviantes emitidas por un medio de comunicacin que se dirija al pblico en general a efectuar por el mismo rgano de difusin su rectificacin o respuesta en las condiciones que establezca la ley. El problema reside en el alcance de la facultad reglamentaria del presidente para reglamentar directamente esos instrumentos internacionales sin que tal derecho se haya incluido expresamente en una ley. Por otro lado, si bien es cierto que la Ley de Imprenta en su artculo 27 contiene el derecho de rectificacin, ste se aplicara exclusivamente a la prensa escrita. Este derecho es, en la prctica, letra muerta.
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de la radio y la televisin. Adems se podr invitar de manera temporal a representantes de sectores vinculados con la radio y la televisin. Resta saber cmo sern designados estos invitados, pues el reglamento los remite a un manual de operaciones que an tiene que elaborarse. Puesto que la integracin del Consejo est prevista en la propia Ley e incluye exclusivamente a representantes gubernamentales, no era viable una modificacin sustantiva mediante el reglamento. Una vez ms se constata que un diseo realmente sustantivo requiere necesariamente de una nueva ley. Por otro lado, el artculo tres del reglamento adiciona nuevos principios orientadores de la radio y la televisin: la participacin ciudadana, la solidaridad, la equidad de gnero y el respeto a los grupos vulnerables. Convenimos en la importancia de stos; sin embargo, su efectividad depende de la existencia de mecanismos efectivos para supervisar que los concesionarios los cumplan as como de su inclusin en el texto de la ley, pues de otro modo no dejan de ser una lista de buenos deseos. Por su parte, el artculo sexto permite considerar que en el idioma nacional estn comprendidas las lenguas de los pueblos y comunidades indgenas del pas. Esto permitira transmisiones en estas lenguas sin necesidad de un permiso especial. Esto debe favorecer el desarrollo de estaciones emisoras comunitarias, principalmente de radio. Tiempos del Estado. El artculo 15 establece que los treinta minutos que por ley corresponden al Estado podrn dividirse de la manera siguientes: hasta 10 minutos en formatos o segmentos de no menos de 20 segundos cada uno, y veinte minutos en bloques no menores de 5 minutos. De acuerdo con el mismo reglamento, lo anterior no impide que el tiempo pueda ser utilizado de manera continua para programas de hasta 30 minutos de duracin. Los horarios de transmisin de estos materiales se fijarn de acuerdo con los concesionarios o permisionarios, con base en las propuestas que haga la Secretara de Gobernacin a travs de la Direccin General de Radio, Televisin y Cinematografa. Finalmente, para el mbito electoral el Reglamento remite a lo establecido en el COFIPE. Programacin. El reglamento introduce diversas modificaciones al rgimen de la programacin. Entre las principales podemos sealar las siguientes: se elimin el antiguo artculo 5 que estableca que los programas recreativos deberan procurar: sano entretenimiento, que afirme los valores nacionales, que no sean contrarios a las buenas costumbres, que eviten la corrupcin
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del lenguaje, la vulgaridad, las palabras procaces, frases y escenas de doble sentido y atiendan al propsito de ennoblecer los gustos del auditorio. Resulta obvio que esta disposicin era letra muerta y que implicaba juicios de difcil valoracin, por lo que su eliminacin parece adecuada; resta el problema de determinar si el Estado debe intervenir en la orientacin de la programacin sin que esta intervencin constituya una violacin a la libertad de expresin. Por otro lado, el nuevo reglamento desregula de manera significativa los requisitos que los concesionarios o permisionarios deben presentar para transmitir programas directamente desde el extranjero, los programas de concursos y sorteos y las transmisiones en otros idiomas. En materia de autorizacin y clasificacin de programas, el reglamento establece las categoras de clasificacin de programas y los horarios en los que podrn transmitirse, que son similares a las que haban sido ya dadas a conocer en materia de cinematografa. Estas categoras debern ser complementadas mediante la publicacin de los criterios generales de clasificacin, previa opinin del Consejo Nacional de Radio y Televisin. Las categoras son las siguientes: A: aptos para todo pblico en cualquier horario; B: aptos para adolescentes y adultos, a partir de las 20 horas; B-15: aptos para adolescentes mayores de 15 aos y adultos, a partir de las 21 horas; C: aptos para adultos, a partir de las 22 horas; D: aptos para adultos, entre las 0:00 y las 5:00 horas. La solicitud de clasificacin deber presentarse ocho das antes de la transmisin. Una reforma importante se refiere a la manera en que deber considerar que un programa corrompe el lenguaje. Anteriormente se utilizaban dos criterios; que las palabras no se admitieran dentro del consenso general como apropiadas y cuando se deformaran palabras o frases o se utilizaran vocablos extranjeros. Conforme al nuevo artculo 36, se considera que se corrompe el lenguaje cuando las palabras utilizadas por origen o uso sean consideradas como procaces. Propaganda. El antiguo reglamento estableca en sus artculos 41 a 43 un complejo rgimen sobre el nmero y tiempo de los cortes comerciales para la publicidad cuyo cumplimiento era muy relativo. El nuevo rgimen se limita a un principio y dos reglas que ya existan en el antiguo rgimen: se mantiene el principio del prudente equilibrio entre el tiempo dedicado a la publicidad que se traduce en que el tiempo total destinado a propaganda comercial no
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puede exceder en televisin el 18 por ciento y en la radio el 40 por ciento del tiempo total de transmisin por cada estacin. Asimismo se elimin el artculo que otorgaba a la Segob la facultad discrecional de autorizar temporalmente el aumento en la duracin de los periodos de propaganda comercial. Un nuevo artculo regula los programas conocidos como infomerciales, sobre los cuales se haba desatado una polmica entre las autoridades y los concesionarios respecto a si deban considerarse como programas o bien como publicidad. Ahora las estaciones podrn transmitir de las cero horas y hasta las 6 de la maana programas de oferta de productos. La transmisin de stos en horarios distintos requiere una autorizacin de la Segob. Como puede apreciarse, las reformas al reglamento no fueron sustantivas. Esto se debe, como ya sealamos, a que en tanto no se reforme o expida una nueva Ley de Radio y Televisin, ser muy difcil modificar su rgimen por la va reglamentaria. Probablemente el aspecto ms cuestionable del reglamento lo constituy la manera en que fue expedido, sorpresivamente y slo con el consenso de los propios concesionarios agrupados en la Cmara de la Industria de la Radio y la Televisin. Resulta obvio que la importancia social y poltica de los medios de comunicacin hace que su regulacin incumba a la sociedad en general, agrupada por medio de muy diversos grupos de inters. Una buena legislacin en la materia deber necesariamente ser el resultado de un consenso que establezca el modelo de radio y televisin que requiere el pas.
Balance y perspectivas: la agenda pendiente Como anunciamos en la introduccin de este trabajo, el estado que guarda el derecho a la informacin muestra claroscuros. Los avances son importantes: hoy tenemos una mejor comprensin del alcance del derecho a la informacin, est claramente definido como un derecho fundamental y tenemos leyes que garantizan su ejercicio. Sin embargo, en materia de medios de comunicacin prcticamente estamos en el mismo lugar, y est abierta una de las asignaturas pendientes ms difciles, la transicin mexicana a la democracia; la agenda pendiente es as vasta y compleja. Consideremos en primer lugar las cuestiones relacionadas con el derecho de acceso a la informacin. El balance muestra grandes asimetras en su regulacin y por ello en las formas concretas de su ejercicio y proteccin. En el extremo, en
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algunos estados del pas los ciudadanos simplemente no tienen mecanismos para hacer valer este derecho fundamental. Por ello, se antoja necesaria una reforma constitucional que establezca de manera clara los estndares mnimos del ejercicio del derecho en todos los rdenes de gobierno (federal, estatal y municipal), as como los mecanismos institucionales de garanta. Quiz sea al grado de los gobiernos municipales donde el rezago sea ms grande y donde el esfuerzo por consolidar el ejercicio de este derecho como parte de la transformacin democrtica requiera un esfuerzo que implica una autntica poltica de Estado. Pero las asimetras no slo existen entre los diferentes grados de gobierno, sino tambin entre los diferentes poderes. A grado federal, sin duda es el Poder Ejecutivo quien ha realizado el esfuerzo ms significativo y constante. El Poder Judicial Federal, luego de unos primeros pasos inciertos, encauz una poltica mucho ms decidida de transparencia que lo pone a la cabeza de un esfuerzo nacional en el que, lamentablemente, no todos los poderes judiciales de los estados se han sumado. Los rezagos ms grandes se encuentran en el grado de los poderes legislativos y los partidos polticos, en donde claramente ha faltado una poltica institucional bien definida que permita suponer que estamos en el camino de arraigar una autntica poltica de transparencia. Desde otro punto de vista, los criterios establecidos en las leyes de acceso implican una transformacin organizacional estructural que debe reordenar las polticas administrativas de gestin documental. Este es un aspecto en el que poco se ha insistido pero que resulta crucial, pues sin archivos bien organizados el derecho de acceso se puede convertir en una entelequia. Se trata pues de endogeneizar las polticas de transparencia para que formen parte de la cultura organizacional de los diferentes poderes. Esta es una transformacin de no poca envergadura y que requiere de un esfuerzo continuo de recursos, voluntad poltica y cambio institucional. Una nueva legislacin en materia de archivos que facilite el trnsito al uso de los mecanismos modernos de gestin documental puede servir para fortalecer este esfuerzo. Por otro lado, podramos tener las mejores leyes de acceso pero seran intiles sin ciudadanos que las usen a cabalidad, este es quiz otro de los retos. Crear una nueva cultura ciudadana que exija la rendicin de cuentas mediante un uso continuo e inteligente del derecho de acceso a la informacin. Una ltima cuestin en este campo la constituye el problema de la proteccin de los datos personales. La legislacin de acceso a la informacin ha establecido, de manera supletoria e imperfecta, algunas reglas en la materia; sin embargo, es urgente
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avanzar en una ley de datos personales que, con una perspectiva integral, establezca los mecanismos de proteccin de la intimidad y permita resolver de manera menos confusa los potenciales conflictos con el derecho de acceso a la informacin. La asignatura pendiente ms urgente se encuentra sin duda en la revisin del marco jurdico de los medios de comunicacin. Esto implica una discusin a fondo sobre el papel de los medios de comunicacin en una sociedad democrtica y de los objetivos que debe buscar el Estado en su regulacin. Estos objetivos, por mandato constitucional, no pueden orientarse al control u orientacin de los contenidos, sino ms bien a garantizar una autntica pluralidad en los medios, una plena transparencia en las empresas de comunicacin, a garantizar los derechos de los profesionales y de los usuarios de los medios y a administrar de manera clara, eficiente y transparente la administracin del espectro radioelctrico. Por todo lo anterior, difcilmente ser posible tener una buena legislacin en materia de radio y televisin sin antes construir una poltica pblica de Estado respecto de los medios de comunicacin. Esta poltica tendra que orientar los contenidos de la legislacin y responder a las preguntas esenciales en esta materia, cul es la funcin de los medios de comunicacin en la sociedad mexicana?, cules sus derechos y sus responsabilidades?, cules deben ser los objetivos de la regulacin?, qu papel debe jugar el Estado en la comunicacin social?, y ms fundamentalmente, cmo garantizar y ampliar el ejercicio efectivo de las libertades de expresin e informacin contenidas en la Constitucin? De no tenerse claramente definida esta poltica, lo ms probable es que el resultado de una nueva legislacin sea simplemente compromisos de los diferentes intereses que concurren en los medios. Por el contrario, la definicin de ella permitira trazar los contenidos de la legislacin y resolver de manera eficiente los problemas tcnicos y polticos que plantea su regulacin.
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Medios de Estado, una transicin incompleta
Patricia Ortega Ramrez*
AFECTADOS SIEMPRE POR LOS VAIVENES POLTICOS Y ATRAPADOS entre los intereses de los gobiernos en turno, los medios de comunicacin propiedad del Estado mexicano han padecido escasez de recursos econmicos, falta de continuidad en sus proyectos, atraso tecnolgico y la presin que genera la hegemona y competencia de los medios comerciales. No obstante esas circunstancias, hoy podemos afirmar que el tema de los medios del Estado y el de los medios pblicos ha dejado de estar ausente en el debate pblico. Seguramente esto se debe a que hay una cada vez mayor preocupacin en ciertos sectores sociales por la desmesurada expansin que ha alcanzado el modelo de comunicacin comercial y los excesos de los grandes consorcios de medios, lo que ha ocasionado que no slo en nuestro pas sino en el mundo haya aumentado el inters por buscar opciones en los medios pblicos. En Mxico ha sido habitual identificar con el trmino de medios pblicos a distintos tipos de emisoras como las educativas, las culturales, las indigenistas y otras que pertenecen al gobierno federal, a los gobiernos de los estados o al poder Legislativo y que tienen como caracterstica principal el hecho de estar financiadas con fondos del erario pblico y que no persiguen fines de lucro. Durante aos, muchos de esos medios han funcionado de acuerdo con las modalidades que les han impuesto los intereses de los gobiernos federales, locales o regionales. Para el gobierno, segn lo defini la Secretara de Gobernacin en un Acuerdo expedido en diciembre de 2003, medios pblicos son:
[...] medios de comunicacin administrados y operados por el gobierno federal o por gobiernos estatales con recursos pblicos. No persiguen fines de lucro. Entre estos se identifican a las emisoras del Instituto Mexicano de la Radio, las emisoras del Sistema de Radiodifusoras Culturales Indigenistas, Radio Educacin, Canal Once del Instituto
* Profesora-investigadora de la Universidad Autnoma Metropolitana-Xochimilco.
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Politcnico Nacional, Televisin Metropolitana Canal 22 y la red integrada por los sistemas de radio y televisin, ubicados en los diferentes estados de la Repblica Mexicana, as como los que operen y surjan bajo este modelo u otro semejante.1
Sin embargo, en este trabajo nos referimos a esos medios como medios del Estado, pues consideramos que el hecho de calificarlos como pblicos implica una serie de condiciones que no se han cumplido en nuestro pas y que han limitado el desarrollo de verdaderos modelos de servicio pblico con autonoma poltica y econmica, con participacin ciudadana y con un marco jurdico adecuado. En todo caso, el origen de los recursos para el financiamiento de un medio de comunicacin no es el elemento esencial para definirlo como pblico. En la actualidad la tendencia mundial ha sido diversificar las fuentes de ingresos de los medios pblicos ante la necesidad de sobrevivir en un mundo que poltica, econmica y tecnolgicamente ha ido cambiando de manera acelerada. Si bien en la mayora de los casos la parte principal del sostn econmico proviene de manera directa del Estado o del erario pblico, cada vez ha sido ms frecuente que estos medios recurran a la venta de servicios y productos o a formas muy reguladas de comercializacin de sus espacios con el propsito de hacer frente a los costos y la competencia que les impone el mercado audiovisual. Muchas de las tareas que llevan a cabo la radio y la televisin pblica estn condicionadas por la oferta y la demanda que genera el propio mercado: la cotizacin de los recursos tcnicos y de los equipos de produccin, los costos en la compra y la venta de programas y productos culturales, las condiciones salariales de los trabajadores, el valor de los elementos creativos y las labores de produccin. En este sentido, se puede decir que los medios pblicos pueden acceder a diversas fuentes de ingresos siempre que existan reglas claras respecto de dnde y cmo obtener los recursos as como transparencia sobre el uso que se hace de ellos. Por otra parte, el hecho de que estos medios no buscan lucrar con sus funciones es, en efecto, una caracterstica fundamental en la realizacin del servicio pblico, pero tampoco es la nica. Hay emisoras que se autodenominan pblicas porque estn financiadas por el Estado y no persiguen un inters econmico pero funcionan ms como entidades de gobierno que como medios de servicio pblico.
1 Secretara de Gobernacin, acuerdo por el que se establecen los lineamientos que orientan a las dependencias y entidades de la administracin pblica federal en cuanto a sus estrategias generales para la orientacin, planeacin, autorizacin, coordinacin, supervisin y evaluacin de las estrategias, los programas y las campaas de orientacin social de las dependencias y entidades de la administracin pblica federal, Diario Oficial, 26 de diciembre de 2003, p. 3.
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La discusin internacional ms reciente en este campo parece encaminada a entender a los medios pblicos como aquellos cuya esencia est en el servicio pblico, por lo que buscan responder a las necesidades de expresin, de informacin y de entretenimiento de los distintos grupos sociales de mayoras y minoras que constituyen a sociedades cada vez ms complejas y diversificadas. Estos medios podrn tener estructuras, formas de participacin social y esquemas de financiamiento diversos pero no responden a intereses particulares, ni partidarios, ni de gobierno. Se trata de una nocin ms amplia de lo pblico que se aleja de otras que conceban a estos medios como nichos o santuarios de la cultura o bien como apndices del Estado cuya funcin bsica era la construccin de la identidad nacional. Deja de lado tambin las visiones populistas y paternalistas en torno a la comunicacin pblica y rechaza la idea de ver en estos medios un instrumento para reforzar la imagen del poder poltico. Desde luego que las distintas modalidades que adquiere el concepto de medios pblicos ya en su operacin real en una determinada sociedad, dependen de las condiciones particulares del contexto sociocultural de cada nacin y de la relacin que estos medios tengan con la sociedad y con el Estado. En nuestro pas, el desarrollo de la radio y la televisin estatales ha sido desigual, con aciertos y desaciertos en un contexto de indefinicin legislativa y contradicciones polticas y sociales. Se trata de una gran variedad de medios con estructuras y formas de organizacin diferentes, que operan con figuras jurdicas distintas y dependen para su gestin y administracin de diversas instancias del Estado. Diversas circunstancias han impedido el desarrollo de verdaderos modelos de comunicacin pblica en nuestro pas, entre ellas podemos mencionar: a) la inexistencia de un marco jurdico que defina y sustente sus funciones de servicio pblico y responsabilidad social, b) la ausencia de polticas pblicas que respalden el quehacer de estos medios como elementos fundamentales para el desarrollo cultural y democrtico de nuestra sociedad, c) la escasa presencia social que las emisoras estatales han logrado en el contexto nacional y regional y d ) la dependencia poltica que muchos de ellos tienen con distintas instancias del gobierno.
Los medios del Estado y el gobierno del cambio En el 2000, el cambio de gobierno federal en Mxico trajo consigo diversas expectativas sobre lo que sera una nueva relacin entre medios, sociedad y Estado. Varios fueron los compromisos que Vicente Fox expres como candidato a la
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Presidencia de la Repblica para mejorar las condiciones jurdicas y polticas en las que se daban esas relaciones. Han transcurrido cinco aos del gobierno de Fox, momento propicio para hacer una revisin y preguntarnos: cules han sido hasta ahora los avances en materia de polticas pblicas con respecto a los medios de propiedad estatal?, qu papel han desarrollado la radio y la televisin del Estado en el proceso de transicin a la democracia?, podemos hablar de avances sociales, jurdicos y culturales?, qu falta por hacer?
Medios del Estado y ausencia de polticas pblicas Desde antes de iniciar su gobierno, y todava como candidato a la presidencia de la Repblica, Vicente Fox Quesada lleg a expresar algunas ideas sobre su posicin con respecto a los medios de comunicacin y, como en pocas ocasiones lo hara despus, habl explcitamente sobre lo que hara con los medios del Estado si ganaba las elecciones. Fue en mayo de 2000, en el marco de la Tercera Conferencia Internacional sobre Medios de Comunicacin y Procesos Electorales. Un Compromiso para el Futuro, organizada por la Comisin de Radio, Televisin y Cinematografa de la Cmara de Diputados, cuando Fox afirm que entre sus prioridades estaba poner al da las instituciones y la regulacin de los medios de comunicacin. En aquella ocasin, el candidato expres tambin su intencin por modificar las reglas con las que operan los medios de comunicacin del Estado y dijo que se asegurara de que estos medios tomaran una mayor distancia del poder y se acercaran de manera ms esencial a la sociedad, pues reconoci que el propsito de dichos medios deba ser servir a la sociedad, informarla de las tareas de gobierno y no utilizarlos para promocin de un gobierno de manera partidista.2 Adems se comprometi a que cada medio en poder del Estado tendra un rgano de gobierno plural, al respecto dijo: En cualquier caso en que exista un medio de comunicacin en manos del Estado, si resulta justificable que as contine, habr siempre un consejo plural, su rgano de gobierno estar integrado pluralmente para asegurar que no haya un mal uso de los medios de comunicacin.3 En aquella ocasin otros candidatos a la Presidencia de la Repblica como Manuel Camacho Sols del Partido Centro Democrtico, Porfirio Muoz Ledo
2 Vicente Fox Quesada, en Medios de comunicacin y procesos electorales. Un compromiso para el futuro, editado por la Cmara de Diputados, Mxico 2000, p. 265. 3 Ibid.
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del Autntico de la Revolucin Mexicana, Gilberto Rincn Gallardo de Democracia Social y Francisco Labastida Ochoa del Revolucionario Institucional tambin expresaron sus planteamientos sobre la importancia de los medios, pero a diferencia de ellos, fue el candidato de Alianza por el Cambio el nico que hizo evidente el tema de los medios del Estado. El asunto no era un hecho menor, pues el sexenio que estaba por concluir haba sido desolador para los medios estatales. El entonces presidente de la Repblica, Ernesto Zedillo Ponce de Len, haba sido reacio a modificar las condiciones jurdicas y polticas que se requeran para una relacin ms equitativa entre medios, Estado y sociedad. Durante ese sexenio, los medios del Estado padecieron irregularidades legislativas, presiones polticas y carencias econmicas mientras que la radio y la televisin privada reafirmaron su situacin privilegiada en la industria de la comunicacin. Otro hecho que en su momento pareci significativo para el futuro de los medios del Estado fue la Consulta Nacional sobre Cultura4 a la que convoc Vicente Fox ya como presidente electo. Esta tarea estuvo a cargo de Sari Bermdez, coordinadora del rea cultural del equipo de transicin. El propsito de la consulta fue, segn las propias palabras de Fox: conocer qu pensamos de los actuales organismos culturales del pas y qu esperamos de ellos en el prximo gobierno.5 En su primera fase la consulta estuvo dirigida al pblico en general interesado en el tema y en una segunda etapa a especialistas y profesionales de la cultura, orientada sobre todo a obtener las propuestas que este sector pudiera plantear en un campo ms especializado. Entre las once instituciones sobre las que se cuestion a los ciudadanos estaban Canal 22, Canal 11 y Radio Educacin, as como el Instituto Mexicano de Cinematografa y los Estudios Churubusco.6 En lo que se refiere a las radiodifusoras estatales, la consulta obtuvo diversas opiniones y propuestas orientadas sobre todo a la preservacin de las emisoras culturales, al fortalecimiento de sus estructuras y de su presencia social as como a la ampliacin de la cobertura local y nacional de las emisoras de radio y televisin del Estado. Tambin fue recurrente la opinin sobre la necesidad de llevar a cabo una revisin y actualizacin de la Ley de radio y televisin. En un ambiente de rumores sobre si el nuevo gobierno privatizara algunas de las entidades de comunicacin del Estado o si la Presidencia centralizara el presupuesto
La idea de la Consulta Cultural surgi como una iniciativa de Enrique Krauze. Discurso pronunciado por Vicente Fox Quesada al inaugurar la Consulta Democrtica sobre Cultura el 31 de agosto de 2000 en la Ciudad de Mxico (http:www.vicentefox.org.mx/noticias.htm). 6 Informe publicado por Letras Libres, nm. 22, octubre de 2000, pp 28-33.
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y el control de dichos medios, el presidente electo dijo que tomara en cuenta los resultados de la consulta en su poltica cultural. El hecho, sin duda, era prometedor para unos medios que frecuentemente han sido marginados en las polticas culturales y excluidos de las escasas polticas de comunicacin social de nuestros gobiernos. Una vez iniciado el gobierno del presidente Fox, se dieron a conocer los principios que constituiran la poltica de comunicacin social de la nueva administracin. El 5 de diciembre de 2000, mediante un documento oficial que tuvo escasa difusin, la Presidencia de la Repblica reconoci la necesidad de un nuevo marco legal para hacer plenamente efectivo el derecho a la informacin y la libertad de expresin. El gobierno federal se comprometi entonces a llevar a cabo una revisin minuciosa del marco legal vigente y a hacer todas las consultas que sean necesarias para modernizarlo y adecuarlo a las necesidades del Mxico del siglo XXI.7 En el texto tambin se admiti la diferencia entre tica y legislacin y se exhort a la creacin de cdigos de tica en los medios de comunicacin del pas. Se trataba de un documento que contena los principios generales de la poltica de comunicacin de la Presidencia de la Repblica pero en l faltaban las precisiones y los argumentos sobre qu acciones se llevaran a cabo para lograr los compromisos establecidos. Faltaba, sobre todo, la visin de Estado. En ese documento, nada se deca acerca de los medios del Estado. Esos fueron los grandes ausentes de la poltica de comunicacin del gobierno de Fox. Con gran prontitud quedaban olvidados los planteamientos acerca de los medios estatales que haba presentado Fox durante su campaa. Tampoco se establecieron lineamientos que sustentaran la no intervencin del gobierno en las emisoras pblicas como lo haba prometido en la misma campaa. De haberse cumplido esos compromisos se habra logrado resolver algunos de los principales problemas de los medios del Estado y habra significado un gran avance en la construccin de una relacin ms autnoma de estos medios con respecto al gobierno, mayor pluralidad y sobre todo una mejor vinculacin con la sociedad al incorporar consejos con participacin ciudadana, dentro de las estructuras de gobierno de dichos medios. Pero ni en ese momento ni despus, la Presidencia de la Repblica se volvi a expresar sobre su relacin con los medios del Estado. Nada se dijo sobre de qu manera el nuevo gobierno garantizara que en esos medios prevaleciera el inters pblico por encima de los intereses polticos o partidistas, as como tampoco se habl sobre cul podra ser el papel de los medios en poder del ejecutivo para
7 Documento publicado en la revista etctera, Una ventana al mundo de los medios, nueva poca nm. 3, enero de 2001, p. 15.
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consolidar la transicin democrtica en nuestro pas. Mucho menos se mencion cmo el gobierno federal, desde una visin de Estado, se comprometera a crear condiciones para contribuir al fortalecimiento de esos medios en su trnsito a verdaderos medios de servicio pblico. En aquel documento el nuevo gobierno habl bsicamente de los otros medios, de los privados. Ah reconoci la labor comercial que stos desarrollan y aclar que adems del negocio esos medios tienen responsabilidad social: Tenemos claro que los medios son un negocio. No estamos en contra de su derecho lcito a obtener utilidades. Sin embargo, es claro que los medios tambin tienen responsabilidad social. Desde esta perspectiva es preciso que los medios no confundan el inters pblico con el inters comercial. Debemos procurar en todo momento, que sean intereses complementarios.8 La situacin no poda ser menos ambigua, durante dcadas los medios privados han tenido una posicin privilegiada en la industria de la comunicacin propiciada sobre todo por la complacencia y el auspicio de los gobiernos en turno. El gobierno de Fox no poda esperar que esos medios actuaran para equilibrar el inters comercial y el inters pblico en un contexto ya de principio poco equitativo y plural. No es posible garantizar el inters social en un pas donde ha sido constante la ausencia de voluntad poltica del Poder Ejecutivo para cambiar las condiciones de desigualdad en cuanto al acceso y la concentracin en la propiedad de los medios, y donde ha prevalecido la negligencia del Poder Legislativo para legislar en materia de comunicacin. En Mxico la televisin se encuentra concentrada en dos grupos empresariales y la radio en aproximadamente 19. Por poner un ejemplo de esta situacin de desigualdad, diremos que hasta 2003, del 93 por ciento de las emisoras de la televisin comercial que haba en el pas, el 80 por ciento perteneca a Televisa y a Televisin Azteca el 13 por ciento.9 Esta situacin no ha cambiado. Pero sobre todo, el gobierno no pudo ni quiso dejar de lado las fuertes presiones que han ejercido los empresarios de los medios electrnicos para que no haya reformas legales ni cambios polticos que pongan en riesgo su situacin de privilegios. Es cierto que la libertad de expresin y el derecho a la informacin son garantas fundamentales para una sociedad que quiere ser democrtica, pero para que en verdad
Ibid., p. 12. Datos tomados de Trejo, Delarbre Ral: Una reforma que no debe ser postergada, documento presentado en la Audiencia Pblica sobre la Iniciativa de Ley Federal de Radio y Televisin que se llev a cabo en el Senado de la Repblica el 13 de marzo de 2003 en la Ciudad de Mxico.
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la sociedad ejerza en mejores condiciones su derecho a expresarse y a informarse es necesario tambin que el Estado garantice una estructura plural de la comunicacin. El Estado tendra entonces que asumir su responsabilidad en la conduccin del desarrollo cultural y social de la nacin. Es un error renunciar a ese compromiso y dejarlo supeditado a las fuerzas del mercado. Es necesario que se recupere el papel del sector pblico, del Estado, en la provisin de bienes y servicios con propsitos no slo compensatorios sino de equidad e igualitarismo.10
Ausencia de un marco jurdico para medios pblicos No existe en nuestro pas un marco jurdico adecuado que garantice el servicio pblico como una funcin esencial en los medios de Estado. En la actual legislacin federal en materia de radio y televisin que data de 1960 y en su reglamento de 1970 no hay siquiera una definicin de medios pblicos, ni se especifican las funciones de los medios de Estado. El desinters de nuestros gobiernos para reformar o actualizar el marco jurdico de la radio y la televisin ha constituido uno de los principales vacos en la Reforma del Estado mexicano, pues ha acentuado una relacin desigual entre medios y ciudadanos. Con la vspera del nuevo gobierno se cre una vez ms la expectativa sobre las reformas a la ley. De hecho, desde su campaa electoral Fox haba reconocido la necesidad de revisar y actualizar el marco legal en materia de medios de comunicacin. Ese fue tambin uno de los puntos abordados en el documento sobre la poltica de comunicacin social del gobierno de la Repblica. El 5 de marzo de 2001, por iniciativa de la Secretara de Gobernacin, se instal la Mesa de Dilogo para la Reforma Integral del Marco Jurdico de los Medios Electrnicos, integrada por representantes de distintos sectores sociales: partidos polticos, funcionarios del gobierno, acadmicos, legisladores, representantes de la Cmara de la Industria de Radio y Televisin, de los medios del Estado y de la sociedad civil. Esa era la primera vez que fuera de los espacios acadmicos y foros pblicos, se sentaban en la mesa representantes de la sociedad civil como interlocutores del dilogo para la revisin de la ley. Como parte del procedimiento de trabajo, se crearon a su vez siete mesas temticas, las cuales proporcionaron informacin y
10 Cordera, Rolando, Sobre la actualidad del reformismo, en Amrica Latina: crtica del neoliberalismo, CEPNA, Mxico, 1992, pp. 182-183.
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propuestas a la mesa general. Entre esas siete mesas se encontraba una sobre Medios de Estado, la cual convoc a representantes de los siguientes sectores: Cmara de la Industria de la Radio y la Televisin Cmara de Diputados Cmara de Senadores Comunicacin Social de la Presidencia de la Repblica Consejo Nacional para la Enseanza e Investigacin de las Ciencias de la Comunicacin Partidos Polticos: PRI, PAN, PRD, PT y PVEM Red Nacional de Radiodifusoras y Televisoras Educativas y Culturales, A.C. Secretara de Comunicaciones y Transportes Secretara de Gobernacin Un representante de la sociedad civil
No todos los sectores convocados asistieron a las reuniones de trabajo o al menos no siempre lo hicieron de manera constante. La mesa sesion en las instalaciones del Canal Once donde se abordaron temas como la naturaleza del servicio pblico, la figura jurdica con la que operan de los medios estatales, formas de financiamiento, participacin ciudadana e independencia poltica. Durante varios meses ese grupo estuvo discutiendo y trabajando en la revisin del marco legal de los medios y en la elaboracin de definiciones y propuestas que orientaran la creacin de una iniciativa para reformar la Ley Federal de Radio y Televisin, en la que se incluyeran condiciones para el desarrollo de medios pblicos. Entre los distintos sectores que participaron en dicha mesa se logr el consenso sobre los siguientes temas fundamentales: a) La necesidad de crear un rgimen jurdico donde se definiera la figura de medios pblicos y se especificaran claramente las funciones de servicio pblico. b) Suprimir la figura de medios oficiales en la Ley Federal de Radio y Televisin. c) Garantizar la participacin social en los medios del Estado mediante la creacin o instalacin de consejos consultivos o de programacin dentro de las estructuras de gobierno o de administracin en los que se integraran grupos representativos de la sociedad. d ) Crear mecanismos para hacer transparente el uso y la administracin que estas emisoras hagan de los recursos que reciban por diversas vas.
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Pero hubo tambin grandes discrepancias, sobre todo en dos asuntos esenciales: formas de financiamiento y creacin de consejos u rganos consultivos con participacin ciudadana al interior de las estructuras de gobierno en los medios del Estado. En el primer caso fue evidente que la Cmara de la Industria de la Radio y la Televisin no estaba de acuerdo en que estos medios participaran en el mercado publicitario, ni siquiera por la va de los patrocinios, pues consideraba que esa era una forma disfrazada de comercializacin. Esa postura qued formalizada en el documento que llev a la mesa sobre Medios del Estado el representante de la CIRT, Alberto Guilbot Serros,11 donde qued asentada su oposicin a que tales medios comercialicen espacios; lo nico que aceptaba era el financiamiento del Estado pues, afirm: El llamado patrocinio que actualmente utilizan las Estaciones Permisionadas, no es sino una forma amaada de disimular la comercializacin que hacen. Aun cuando el seor Guilbot dijo que el documento era a ttulo personal, qued claro que revelaba la posicin de los industriales. Otro tema que caus amplia discusin pero en el que al final hubo consenso para incorporarlo como un punto de acuerdo de la mesa fue la inclusin de representantes de la sociedad civil en las estructuras de gobierno de los medios del Estado, ya fuera en consejos de administracin, consejos de programacin o en algunas otras formas de figuras consejales. Aqu las principales discrepancias estuvieron del lado de algunos funcionarios de los medios del Estado, quienes mostraron temor a que la participacin de personas ajenas a esos medios entorpeciera las funciones de produccin u operacin. Los resultados de los diferentes grupos de trabajo fueron entregados el 28 de febrero de 2002 durante la renovacin de los trabajos de la mesa de Dilogo. Pero mientras por un lado se sentaban a la mesa representantes de los diversos sectores sociales a construir consensos para actualizar la Ley, en otro lado, el presidente de la Repblica negociaba una modificacin de la ley en beneficio de un slo sector, el de los empresarios de la radio y la televisin. Todava no terminaban su trabajo los integrantes de la mesa cuando ese proceso fue interrumpido, en octubre de 2002, por un decreto del presidente de la Repblica con el cual se derogaba el porcentaje del tiempo fiscal de 12.5 que estaba destinado para uso del Estado en las emisoras concesionadas y en su lugar quedaba un
Guilbot, Serros Alberto, Medios del Estado. Voto particular del licenciado Alberto Guilbot Serros, documento presentado en la mesa VII: Medios del Estado, Ciudad de Mxico, 11 de septiembre de 2001.
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porcentaje de 1.25 y 2.4 por ciento en televisin y radio, respectivamente.12 Asimismo, en esa ocasin se promulg un nuevo reglamento para la Ley Federal de Radio y Televisin. Esa decisin del presidente Fox fortaleci an ms el poder de la radio y la televisin privadas en nuestro pas y dej suspendido y sin reconocimiento el trabajo de revisin de la Ley que el mismo gobierno haba iniciado un ao antes. Despus de este episodio los concesionarios difcilmente estaran interesados en buscar acuerdos con otros sectores de la sociedad a fin de reformar la ley de radio y televisin si pudieron obtener resultados ms rpidamente y de manera histricamente ms favorables negociando en privado con el presidente de la Repblica. Despus de lo que se conoci como el decretazo de octubre qu confianza podan tener en el gobierno los otros sectores sociales para continuar participando de la mesa de Dilogo? Fue entonces cuando miembros de la sociedad civil y de los medios del Estado elaboraron, por su parte, una propuesta de reforma a la ley de radio y televisin. Al comenzar el ltimo periodo de sesiones legislativas de 2004, la Comisin de Telecomunicaciones del Senado de la Repblica conservaba en su agenda un nuevo proyecto legislativo para la radio y la televisin. Se trataba de un proyecto que haba surgido de la discusin del documento que en diciembre de 2002 entregaron al Senado varios grupos de la sociedad interesados en promover la reforma de la ley en medios de comunicacin. En esa iniciativa incluan varios apartados sobre medios de Estado de servicio pblico. La discusin de la propuesta en dicho rgano legislativo sera pospuesta en varias ocasiones debido a las presiones de los empresarios de la radiodifusin. Al menos al concluir el quinto ao de gobierno del presiente Fox seguimos teniendo un marco jurdico arcaico, autoritario, discrecional y unilateral. Nuestra legislacin no reconoce derechos de los ciudadanos frente a los contenidos que transmiten los medios electrnicos, ni para discrepar, aclarar u opinar. En otros pases con sociedades democrticas ms desarrolladas se han creado instrumentos jurdicos que protegen a los televidentes o radioescuchas de los posibles abusos que pudieran cometer los medios. Al no prosperar la reforma integral de la Ley Federal de Radio y Televisin y con el propsito de no dejar nuevamente a los medios estatales en la incertidumbre legal, en la Secretara de Gobernacin trabajaron algunos de los funcionarios de
12 En 1969 el entonces presidente Gustavo Daz Ordaz estableci un impuesto especial a los concesionarios de la radio y la televisin, el cual sera pagado por las empresas con el 12.5 por ciento del tiempo de transmisin diario, en dichas estaciones, para uso del Estado.
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los medios del Estado en la elaboracin de un proyecto de reglamento de radiodifusin para medios pblicos. Sin embargo, crear un reglamento para los medios del Estado, sin modificar la Ley representa una solucin parcial pero no es la mejor opcin para el desarrollo de medios pblicos en el mediano y en largo plazo. La ausencia de un debate poltico y social sobre comunicacin y medios no permitir que se corrijan las acciones no deseadas de los medios en la democracia y en la esfera pblica. Nos parece que el Estado no debiera renunciar a su autoridad para establecer polticas que alcancen al conjunto de los medios de comunicacin. En todo caso, una legislacin realmente eficaz que sustente el desarrollo de medios pblicos en nuestro pas tendra que incluir puntos como los siguientes: a) Garantizar la gestin de esos canales como entidades de Estado autnomas e independientes del poder poltico. b) Garantizar y promover ampliamente el acceso y la participacin sociales. c) Establecer la responsabilidad fundamental del Estado en el financiamiento de esos medios y crear las condiciones necesarias para que los medios pblicos puedan ampliar sus fuentes de financiamiento, con reglas muy claras, con porcentajes bien definidos respecto a la conformacin de los ingresos, as como la creacin de mecanismos para la rendicin de cuentas sobre el ejercicio de esos fondos y penalizaciones cuando se haga mal uso de los recursos. El proyecto de reglamento de radiodifusin de los medios pblicos, que al parecer fue elaborado en la Secretara de Gobernacin y que apareci publicado en la revista etctera en el mes de agosto del 2005,13 no parece resolver los problemas de definicin de las funciones de servicio pblico, la dependencia poltica, la ausencia de participacin social, las dificultades de financiamiento y otros que suelen padecer esos medios. Por otro lado, la fragilidad de una figura jurdica como la de un reglamento, que puede ser promovido o derogado de acuerdo con la voluntad del jefe del poder ejecutivo en turno, fue demostrada cuando, el 10 de octubre de 2002, el presidente de la Repblica estableci un reglamento al gusto de los intereses de los radiodifusores privados.
13 Proyecto del decreto que crea reglamento de radiodifusin de los medios pblicos es el ttulo del documento que apareci publicado en la revista etctera, nm. 58, agosto de 2005.
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En todo caso, mientras prevalezca la ambigedad respecto a la responsabilidad social que deben tener tanto el sector pblico de la comunicacin como el privado y mientras no existan reglas claras que orienten el quehacer de los medios, la situacin ser siempre ms desfavorable para los medios de carcter pblico o de regulacin estatal. Ante el vaco de la ley, el mercado tiende a imponer sus propias reglas sobre los modos de produccin y de operacin de los medios en general.
Tropiezos y avances de la radio y la televisin del Estado Para los medios del Estado el inicio del nuevo sexenio no fue distinto a otros. Como siempre, la incertidumbre sobre cul sera su futuro volvi a aparecer como con cada cambio poltico. Los constantes rumores sobre la posible privatizacin de algunos de ellos, sobre quin llegara a dirigirlos o si habra nuevas condiciones polticas y econmicas eran slo algunos de los dilemas que se presentaban ya no slo cada sexenio sino, en ocasiones, cada ao. En noviembre de 2000 los diputados del Partido Accin Nacional presentaron en la Cmara de Diputados una iniciativa para reformar la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. Esa propuesta fue aprobada y entre las modificaciones que se realizaron a la Ley estuvo la desaparicin de la fraccin XX del artculo 27 con la que se suprimi la atribucin de la Secretara de Gobernacin de dirigir y coordinar la administracin de las estaciones radiodifusoras y televisoras pertenecientes al Ejecutivo Federal. Tambin fue modificado el artculo 38 al ser adicionada la fraccin treinta bis con lo cual qued establecido que a la Secretara de Educacin Pblica le corresponde:
Promover la produccin cinematogrfica, de radio y televisin y de la industria editorial, con apego a lo dispuesto por el artculo tercero constitucional cuando se trate de cuestiones educativas; dirigir y coordinar la administracin de las estaciones radiodifusoras y televisoras pertenecientes al Ejecutivo Federal, con exclusin de las que dependan de otras Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos.
Con esas reformas se crearon las condiciones jurdicas para que el Instituto Mexicano de la Radio se incorporase a la estructura de la Secretara de Educacin Pblica, como ya lo estaban el Canal 22, el Canal 11 y Radio Educacin y dejara de estar adscrito a la Secretara de Gobernacin. El hecho pareca un buen principio para modificar la estructura administrativa del Instituto a pesar de que el titular de
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la SEP no supiera qu significaban las siglas del IMER. En uno de los programas de radio Fox en vivo, Fox contigo, el presidente le pregunt a Reyes Tamez Guerra si saba qu era el IMER y el funcionario respondi que no. A pesar del incidente, el cambio de adscripcin representaba la posibilidad de crear mejores condiciones para orientar la programacin del IMER hacia un perfil ms cultural evitando adems el sentido poltico que le otorgaba su vinculacin con la Secretara de Gobernacin. Sin embargo pasaron ms de dos aos para que se formalizara el cambio de adscripcin. Eso ocurri mediante un acuerdo expedido por el Ejecutivo Federal y publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 14 de marzo de 2003, en el cual se estableci que el organismo pblico descentralizado denominado Instituto Mexicano de la Radio queda sectorizado en la Secretara de Educacin Pblica.14 No obstante la aprobacin de dichas reformas, el funcionamiento del IMER sigui estando bajo el control de la Secretara de Gobernacin. En los estatutos que todava hasta octubre de 2005 aparecen en la pgina Web15 del Instituto sigue siendo el secretario de Gobernacin quien preside la Junta Directiva que es el mximo rgano de gobierno de la entidad estatal y que, como establece el artculo quinto, es el encargado de la programacin estratgica del Instituto y de la supervisin y control de sus actividades. La ambigedad en el cumplimiento de las disposiciones legales ha propiciado desorden en el funcionamiento y operacin de la radio de titularidad estatal, as como condiciones desiguales en la operacin y administracin de estas emisoras. Durante el sexenio de Fox, la situacin de los medios del Estado no ha cambiado sustancialmente a pesar de lo que prometi el presidente en su campaa. El gobierno ha preferido mantener su alianza con las emisoras privadas para las cuales resulta estratgico impedir la constitucin de un autntico sistema de medios pblicos. En Mxico, la sustentacin de medios pblicos es la posibilidad que tenemos como sociedad para acceder a una televisin de calidad y de contenidos distintos a los de los medios comerciales. Es la posibilidad de constituir un espacio de verdadero debate poltico y social que revitalice los valores de la cultura democrtica y pblica. Hemos visto antes que el contexto poltico ha sido poco favorable para la transicin de medios del Estado a medios pblicos. Sin embargo podemos sealar que la discusin sobre medios pblicos se ha ido ampliando. En algunos medios estatales ha existido un renovado inters por discutir y evaluar crticamente sus funciones. Esa actitud para deliberar sobre sus propias tareas no es usual en la industria de la comunicacin.
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Diario Oficial de la Federacin, 14 de marzo de 2003, pp. 91-92. http://www.imer.com.mx/trans/estatuto_imer.html.
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Por otro lado, directivos y trabajadores de algunas de las emisoras estatales han reconocido que en Mxico no existen verdaderos modelos de comunicacin pblica. En este sentido resultan significativas las declaraciones de funcionarios de estaciones estatales como Julio Di Bella, director del Canal Once, que en el marco del Primer Congreso Internacional sobre Democracia y Medios Pblicos en septiembre de 2004 y siendo entonces presidente de la Red dijo:
En el seno de la Red Nacional de radiodifusoras y Televisoras Educativas y Culturales, concluamos aos antes, que en Mxico la figura de medio pblico era inexistente. A contracorriente de otras naciones en nuestra realidad no tenemos ejemplo que pudiera ser ubicado en los parmetros mundiales de lo que consideramos un medio pblico.16
Por su parte, Dolores Bistegui, directora del IMER, ha afirmado:

Si bien vivimos un proceso democrtico que permea muchos mbitos de la vida pblica, no podemos todava presumir que contamos con medios de radiodifusin de servicio pblico.17
Posturas como esas han permitido que tales medios sean promotores de cambios dentro de sus propias estructuras y que haya una mayor discusin sobre cmo sustentar las funciones del servicio pblico en un renovado modelo de comunicacin que se distinga del modelo comercial. Mencionamos aqu dos aspectos sobre los que no slo es necesaria mayor reflexin sino, antes que nada, avances y precisiones por parte de los medios del Estado. Financiamiento. En la radio y la televisin del Estado ha sido continuo el reclamo sobre la necesidad de ampliar opciones para obtener recursos econmicos. Pero estas emisoras no han dicho cmo regularan el acceso a otras fuentes de ingresos. Si bien es importante que los medios del Estado cuenten con recursos suficientes para su desarrollo, tambin resulta necesario que se establezcan mecanismos para la rendicin de cuentas sobre el uso que hagan de los recursos y que se regulen las formas de obtener nuevos ingresos.
16 Di-Bella, Julio, Un paso importante, un primer paso, en Democracia y Medios pblicos, Red de Radiodifusoras y Televisoras Educativas y Culturales de Mxico, A.C., Mxico, 2005. p. 229-230. 17 Bistegui, Dolores, Vacos, en revista etctera, nm. 49, noviembre de 2004, p. 34.
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Ha sido cada vez ms frecuente que las emisoras estatales traten de complementar el presupuesto que reciben del gobierno con recursos obtenidos por va propia, ya sea con la venta o renta de servicios y productos o mediante patrocinios y convenios. El problema ha sido que cada medio establece sus propias formas para conseguir fondos y algunas de esas prcticas no siempre son congruentes con el perfil de una emisora de servicio pblico. En febrero del 2003, el IMER estableci un contrato de programacin y comercializacin para su estacin 660 de AM con la Agencia Detrs de la Noticia del periodista Ricardo Rocha. Ese contrato le permita a la Agencia realizar libremente la comercializacin de la emisora y la obligaba a pagar la cantidad de 690 mil pesos mensuales. Esos ingresos, segn lo declar Dolores Bistegui, han permitido al IMER desarrollar proyectos radiofnicos como la radio de los ciudadanos.18 Sin embargo, la entrada de esos recursos no result ser segura ni constante pues la empresa de Rocha lleg a acumular una fuerte deuda con el Instituto y en junio de 2004 el IMER dio por terminada su relacin con la Agencia Detrs de la Noticia. Otra medida que el IMER tom para enfrentar sus necesidades financieras fue la venta de un terreno que tena en Av. Ro Churubusco 1071, colonia Apatlaco, por el cual recibi 73 millones 500 mil pesos. De acuerdo con el informe proporcionado por el propio IMER esos recursos fueron etiquetados para gastos de inversin, pues la institucin se plante un Redimensionamiento Tecnolgico19 para el 2005. Si bien estas medidas han proporcionado recursos al IMER, no han sido suficientes para brindar una mayor seguridad econmica en el desarrollo de proyectos a ms a largo plazo. Los objetivos del servicio pblico no pueden quedar a merced de los tratos comerciales o del desmantelamiento de las estructuras del medio de comunicacin. Es deber del Estado garantizar la realizacin del servicio pblico en los medios estatales y es obligacin de las emisoras hacer buen uso de de los fondos pblicos as como rendir cuentas sobre ellos. Este hecho no descarta que tales medios busquen recursos adicionales que, sin embargo, no debern sustituir la obligacin que el Estado tiene en el sostenimiento y la preservacin de los servicios de radiodifusin pblica. Dejar a la radio y a la televisin de servicio pblico a la competencia libre con la industria audiovisual privada como una condicin para su sobrevivencia, sera condenarla a desaparecer. No hay que
Bistegui, Dolores, en etctera, nm. 44, 2004, p. 13. Presupuesto asignado al IMER por rea de 2000 a 2005, as como desglose de recursos fiscales y propios, septiembre, 2005.
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olvidar que el modelo pblico de comunicacin asume una responsabilidad social y cultural con la sociedad. Mientras que para la radio y la televisin comercial sus audiencias son el medio con el que buscan atraer anunciantes, las estaciones pblicas se dirigen a sus audiencias como ciudadanos, no como consumidores. De acuerdo con las cifras proporcionadas por el IMER, la composicin del presupuesto en los ltimos cinco aos ha sido como se muestra en la siguiente grfica.
IMER Recursos fiscales y propios 2000-2005
$120.000.000
$100.000.000
$80.000.000
$60.000.000
$40.000.000
$20.000.000
$0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 Recursos fiscales 89.039.885 87.529.243 88.672.195 99.997.507 119.434.768 79.488.422 Recursos propios 53.427.171 46.369.145 61.176.348 65.026.345 41.950.348 25.942.258
FUENTE: Cuadro elaborado a partir de informacin presupuestal proporcionada por el Instituito Mexicano de la Radio. Las cifras para 2005 indican los ingresos hasta el mes de agosto.
La directora del IMER ha declarado que ese Instituto tiene que generar el 40 por ciento de su presupuesto con recursos propios,20 lo que ha sido difcil de lograr.
20 Sols, Juan: Despidos masivos en IMER por recortes presupuestales, en El Universal, agosto de 2003.
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Como se puede ver, 2004 fue el ao en que recibi mayor presupuesto gubernamental (119 millones, 434 mil 768 pesos). Sin embargo, comparado con los de otras emisoras como el caso de Radio Educacin, que en el mismo ao recibi 46 millones 994 mil 043 pesos,21 para la operacin de una sola emisora, mientras que el IMER opera 20 estaciones, la proporcin no es en absoluto equitativa. Esto no quiere decir que Radio Educacin deba recibir menos presupuesto. Por el contrario, al IMER se le tendra que otorgar mayor apoyo econmico dado el nmero de estaciones que tiene. Por su parte el director del Canal 22, Enrique Strauss, ha explicado que aunque los recursos que recibe del gobierno federal son mnimos, esa televisora ha logrado salir adelante con su programacin gracias a los convenios que ha llevado a cabo con cadenas como la BBC World, Discovery Chanel y Televisin Espaola. Durante la presentacin que hizo de la programacin para 2005, Strauss destac el apoyo que ha recibido de Televisa debido al convenio que firm con Fundacin Cultural Televisa para que la emisora estatal transmitiera programas culturales producidos por la empresa privada y pelculas de arte. La Fundacin don a Canal 22 los derechos de ms de 300 pelculas.22 Pero adems de los convenios que esta televisora ha celebrado con empresas privadas y pblicas, el Canal 22 ha logrado generar importantes recursos por va propia como lo muestran las cifras que aparecen en la siguiente grfica. Canal Once ha buscado incrementar sus recursos mediante la venta de programas producidos por esa emisora y a travs de patrocinios. El director de la televisora del Instituto Politcnico, Julio Di-Bella, ha dicho que el 22.6 por ciento de sus ingresos son autogestionados.23 De acuerdo con datos disponibles en el sitio de la Secretara de Hacienda,24 el presupuesto de Canal 11 en los ltimos cinco aos fue de: $173,271,695, en 2001; para 2002 fue de $191,431,736; en 2003 obtuvo $196,062,053; en 2004 fue de $199,796,295; y en 2005 de $214,832,565.
21 22
Informacin proporcionada por la Secretara de Educacin Pblica, septiembre de 2005. Sols, Juan, Irn a la pantalla chica los clsicos del cine, en El Universal, 29 de enero 2004. 23 Milenio, 5 de enero de 2001. 24 http://shcp.gob.mx.
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Canal 22. Recursos fiscales y propios 2000-5005
$160.000.000 $140.000.000 $120.000.000 $100.000.000 $80.000.000 $60.000.000 $40.000.000 $20.000.000 $0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Recursos fiscales 132.319.900146.058.700 146.305.100154.584.100149.573.800 154.306.900 Recursos propios 77.190.500 67.686.600 105.486.000119.414.000120.196.700 153.723.600
FUENTE: Cuadro elaborado a partir de informacin presupuestal proporcionada por Televisin Metropolitana, Canal 22.
Cobertura. Uno de los principios bsicos del servicio pblico es el acceso universal, entendido como la manera de garantizar la igualdad de oportunidades de acceso de todos los ciudadanos a los bienes culturales,25 en este sentido los medios pblicos debern ser una opcin para que los ciudadanos tengan acceso a medios de comunicacin en los que no se requiera un pago adicional por un servicio individual, ni se necesiten equipos o antenas especiales para optar por una programacin de calidad. El Canal Once y el Canal 22 han ampliado su cobertura en el mbito nacional e internacional. Sin embargo, esa presencia se ha logrado a travs de la televisin restringida, de tal manera que no todos los ciudadanos tienen acceso a esos canales
25 De Moragas, Miquel y Prado, Emili, Repensar la televisin pblica en el contexto digital, portal de la comunicacin (http://www.uned.es/ntedu/espanol/master/primero/modulos/teoria-dela-informacion-y-comunicacion-audiovisual/tvpublica.pdf ) p. 10.
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por la seal de televisin abierta. En 2003, el Canal 22 inici su transmisin internacional a 10 entidades de Estados Unidos entre las cuales estn Texas, Illinois, Arizona, Nueva York, Nuevo Mxico, Colorado, Florida, California y Nevada. Sin embargo, su seal por televisin abierta slo es captada en el Distrito Federal y rea metropolitana as como en la zona centro y sur del estado de Hidalgo, noroeste y este del Estado de Mxico, Quertaro y la zona norte de Tlaxcala. Tambin ese ao Canal 11 envi su seal a distintas partes del Continente como Estados Unidos, Canad y Puerto Rico entre otros, pero en nuestro pas todava no se ha logrado una cobertura nacional de Canal 11 en televisin abierta. Por su parte, el IMER tiene presencia no slo en la Ciudad de Mxico sino en distintas partes del pas a travs de 20 frecuencias radiofnicas, ocho en el Distrito Federal: XEMP-Radio 710, XEDTL-Radio 660, XEB-La B Grande, XEQK-La hora exacta, XERMX-Radio Mxico Internacional, XHIMER-Opus 94, XHOF-Reactor y XHIMR-Horizonte 108; y 12 en distintas partes de la Repblica Mexicana: XHUAN-Tijuana en Baja California, XHUAR-Cd. Jurez en Chihuahua, XERF-Cd. Acua en Coahuila, XEFQ-Radio Cananea en Sonora, XELAC-Radio Azul en Lzaro Crdenas Michoacn, XHSCO-Salinas Cruz en Oaxaca, XEMIT-Comitn en Chiapas, XECHZ-Chiapas de Corzo en Chiapas, XECAH-Radio Chiapas en Cacahoatn, Chiapas, XHYUC-Mrida en Yucatn, XEBCO-Radio Occidente en Villa de lvarez, Colima y XETEB-Radio Mar en Tenabo, Campeche. Al parecer los problemas econmicos del IMER han ocasionado el desprendimiento de algunas de sus estaciones. El investigador Fernando Meja Barquera se refiri a esa situacin en la revista etctera de julio de 2004. Ah, advirti que ese ao la direccin del IMER se deshizo de tres de sus emisoras, se trata de la XERX-Radio Mxico Internacional estacin de onda corta en el Distrito Federal y dos ms que fueron entregadas a los gobiernos de los estados de Colima y Campeche, la XEBCO y la XETEB respectivamente.26 Sin embargo, Dolores Bistegui ha dicho que tales transferencias no se debieron a un problema presupuestal sino a un plan de modernizacin tecnolgica iniciado en enero de 2004.27 Mencin aparte merecen las radios y televisoras de los estados de la Repblica. De ellas aqu slo hablaremos de manera muy general pues estamos conscientes de que la diversidad y complejidad de su problemtica requiere de un estudio ms detallado, el cual sera objeto de otro trabajo.
Meja Barquera Fernando, Se hizo grandote, se hace chiquito, en etctera, nm. 45 de julio de 2004, p. 19. 27 Sols, Juan, IMER, diagnstico o autopsia, en El Universal, junio de 2004.
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Hasta el 2004 existan 27 sistemas estatales de medios audiovisuales, entre los que haba 145 frecuencias de radio tanto de AM como FM y 162 estaciones de televisin, incluyendo repetidoras.28 Esos medios han sido definidos como organismos pblicos sin fines de lucro y tienen formas diversas de organizacin, estructura y funcionamiento de acuerdo con las condiciones que les dieron origen en cada uno de los estados a los que pertenecen. La mayora de estas emisoras estn constituidas como entidades propiedad de los gobiernos estatales a excepcin de Radio y Televisin de Guerrero, Corporacin Oaxaquea de Radio y Televisin, Comisin de Radio y Televisin de Tabasco, Sistema Quintanarroense de Comunicacin Social y Comisin Campechana de Televisin y Cinematografa, los cuales estn constituidos como rganos descentralizados con personalidad jurdica y patrimonio propios. La mayora de esos medios opera bajo el rgimen jurdico del permiso. La situacin es distinta en tres casos. Teleyucatn que opera bajo el rgimen de concesin y est constituida como sociedad annima. El Sistema de Radio y Televisin de Tabasco y la televisin y radio de Sonora que tambin operan con concesin. Econmicamente, esos sistemas de comunicacin dependen del presupuesto de la entidad estatal y sus directores son nombrados por los gobernadores de los estados. Un hecho significativo en la historia de la radio y la televisin regional fue la creacin, en 1994, de la Red Nacional de Televisoras y Radiodifusoras Educativas y Culturales, organismo al cual estn asociados la mayora de los sistemas de medios regionales. A pesar de la diversidad de condiciones en las que surgieron la radio y la televisin regionales y del desigual desarrollo que han tenido en los distintos estados de la Repblica, muchos de ellos han constituido un espacio importante para la expresin de la cultura regional y de la comunicacin comunitaria. Pero al igual que los otros medios aqu mencionados, han padecido la ausencia de un marco legal que defina su funcin como medios pblicos y que les de sustento jurdico para garantizar su autonoma poltica respecto de los gobiernos estatales. Entender y conocer a los medios del Estado no es slo responsabilidad de quienes los manejan o de quienes los estudian. Cada vez ha sido ms claro que su estabilidad y evolucin es parte necesaria en la consolidacin de la democracia mexicana. Dejar a los medios del Estado en una situacin de marginalidad significara nuevos estancamientos en el desarrollo democrtico y cultural de nuestra sociedad. Las democracias requieren de una autntica diversidad de medios
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De acuerdo con datos de la Secretara de Comunicaciones y Transportes (2003).
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y opciones que, en el campo de la comunicacin, los medios privados son evidentemente incapaces de ofrecer. Un paso que la transicin mexicana tendr que experimentar, temprano o tarde, ser la transformacin de los medios hasta ahora estatales a verdaderos medios de comunicacin de carcter pblico. No bastar con soluciones aisladas como slo reformar la ley, ni con presupuestos ms slidos, ni con la buena voluntad de los funcionarios que tienen a su cargo el manejo de esos medios. Todo es necesario. Pero nada de eso tendra sentido si a todas esas medidas no se les disea como parte de una poltica integral que involucre al Estado pero, desde luego, tambin a la sociedad.
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Los pendientes de Tunez
Gabriel Sosa Plata
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Vali la pena?
La lucha por la Ley de Radio y Televisin en el Per
Jos Perla Anaya*
LA LEY DE RADIO Y TELEVISIN nm. 28278, promulgada en el Per el 15 de julio del 2004, es la primera que rige esta materia en forma autnoma. Su Reglamento est fechado el 11 de enero de 2005. Anteriormente dichos servicios estuvieron regulados conjuntamente con los servicios de radiocomunicaciones o telecomunicaciones. La nueva Ley es el resultado de un mltiple esfuerzo ciudadano llevado a cabo desde el ao 2000, al comprobarse la corrupcin del sector televisivo durante el gobierno de Alberto Fujimori en los aos noventa. Para llegar a la actual norma legal se barajaron ms de veinte proyectos en el Congreso de la Repblica, siendo el principal el de la Veedura Ciudadana que recogi miles de firmas por todo el pas. Aunque como suele pasar con toda obra humana y ms frecuentemente con las normas legales, la Ley de Radio y Televisin finalmente promulgada en el Per no ha satisfecho completamente las expectativas de todos, algunos consideran que ella puede ser la base de posibles realizaciones de mejor desarrollo del sector radiotelevisivo. Las lneas que siguen se escriben dentro de esta perspectiva y en ellas se remarcan y comentan algunos de los aspectos ms sobresalientes de la norma legal.
Ttulo Preliminar En los dos primeros artculos del Ttulo Preliminar se presenta una relacin de los Principios de Acceso y de Prestacin de los Servicios de Radiodifusin, tanto privados como pblicos. Algunos de estos Principios estn actualmente en la Ley de Telecomunicaciones y su Reglamento, pero de manera dispersa y menos clara.
* Profesor-investigador de la Universidad de Lima, Per.
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Los Principios son como los lineamientos que deben seguirse para alcanzar la regeneracin empresarial y social del sector de radio y televisin. La Ley de Radio y Televisin afirma que los Servicios de Radiodifusin se rigen por los principios y normas de la libre competencia, punto que casi no fue mencionado al debatirse los casos de corrupcin en la televisin de los aos noventa, pero que es importante, pues las acciones ilegales de entonces tambin constituyeron una violacin de los principios y normas de la libre y leal competencia. El acaparamiento ilegal de las seales realizado mediante dinero por el ex asesor del Servicio de Inteligencia Nacional Vladimiro Montesino Torres, signific que mientras algunos operadores actuaban en el mercado con sus recursos econmicos, otros lo hacan sostenidos por una fuente ilegal, con lo que se extingua toda posibilidad de real y honesta competencia en el sector. El Principio de Libertad de Acceso implica la existencia de una relacin de derechos y obligaciones entre el ciudadano y la autoridad administrativa competente, lo que conlleva a que no se pueda negar a alguien la posibilidad de ser usuario (televidente o radioescucha) u operador del servicio de radio y televisin, si es que satisface a plenitud los requisitos legalmente exigibles para el acceso y hay disponibilidad de servicio. Con el fin de amenguar las susceptibilidades y desconfianzas erizadas durante el debate de la Ley sobre la amenaza de intervencionismo gubernamental, se incluy en el Ttulo Preliminar un expreso reconocimiento de la vigencia plena, tambin durante el estado de emergencia, del ejercicio de los derechos fundamentales de la comunicacin, es decir de las libertades de informacin, opinin, expresin y difusin del pensamiento, consagradas en el artculo 2, inciso 4 de la Constitucin Poltica del Estado.
Definicin y fines de los servicios de radiodifusin Aunque algunos pidieron y recomendaron que la radio y la televisin de seal abierta fueran declaradas servicios pblicos, la Ley les ha mantenido su denominacin de Servicios Privados de Inters Pblico. Esto puede ser irrelevante si se trata de una mera ratificacin nominal, pero dado que la Ley hasta ahora contiene una serie de disposiciones que imponen obligaciones inditas a la radio y la televisin, los trminos de inters pblico podran empezar a cobrar un sentido ms real. La Ley declara por vez primera que los servicios de radiodifusin tienen por finalidad satisfacer las necesidades de las personas en el campo de la informacin,
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el conocimiento, la cultura, la educacin y el entretenimiento, en un marco de respeto de los deberes y derechos fundamentales de la personas, as como de promocin de los valores humanos, la democracia y la identidad nacional.
Audiencias pblicas El Ministerio convocar a las audiencias pblicas a las que hace referencia el artculo 7 de la Ley, para atender consultas y/o recibir propuestas que contribuyan al mejoramiento de las actividades de radiodifusin. Se seala que el rgano competente tiene el deber de convocar a audiencias pblicas descentralizadas por lo menos dos veces al ao, para atender consultas y recibir propuestas de la poblacin. Esta disposicin promotora de la participacin democrtica de los ciudadanos en el sector de la radiodifusin fue vista con reserva por algunos funcionarios y empresarios, por lo que su alcance originario se fue reduciendo progresivamente durante el debate de la Ley, pero aun as se mantiene bajo los trminos acotados.
La clasificacin de los servicios de radiodifusin La legislacin de telecomunicaciones contena una distincin ambigua entre radiodifusoras comerciales y educativas, lo que produca confusin sobre la naturaleza de ellas, tanto entre los operadores como entre los funcionarios. En la Ley de Radio y Televisin se precisa de un mejor modo la naturaleza de las radiodifusoras en razn de la finalidad principal que persiguen y de los contenidos dominantes de su programacin. La Ley tambin aade una nueva clase de servicio de radiodifusin, el denominado servicio comunitario, muy importante y valioso en otros pases, donde recibe diversas denominaciones y definiciones, pero que hasta ahora se encontraba sin reconocimiento legal en el Per. Este servicio, que seguramente ser principalmente de radio y de limitado alcance tcnico, cuando sea bien promovido y empleado servir al desarrollo integral de las comunidades nacionales ms pequeas y aisladas. En la parte final del artculo bajo comentario, se precisa que todos los servicios de radio y televisin, incluso los que no tienen fines de lucro, pueden transmitir publicidad. Esta atribucin les fue quitada a las radiodifusoras educativas al
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modificarse el Reglamento General de la Ley de Telecomunicaciones mediante Decreto Supremo 005-98-MTC, pero se les restituy por Decreto Supremo 0292001-MTC al retorno de la democracia con el presidente Valentn Paniagua (2001). Los ingresos econmicos que proporciona la publicidad resultan indispensables para la subsistencia de cualquier medio de comunicacin y por ende de las emisoras educativas, las que de otro modo difcilmente podrn cumplir su importante funcin social, ya que siendo escasos los recursos en el pas, no es habitual que se puedan conseguir aportes significativos para la educacin.
El espectro radioelctrico La Ley dice textualmente:

El espectro radioelctrico es un recurso natural de dimensiones limitadas que forma parte del patrimonio de la Nacin. Su utilizacin y otorgamiento para la prestacin del servicio de radiodifusin, se efecta en las condiciones sealadas en la presente Ley y las normas internacionales de la Unin Internacional de Telecomunicaciones. Corresponde al Ministerio la administracin, la atribucin, la asignacin, el control y en general cuanto concierne a la gestin del espectro atribuido a dicho servicio, as como la representacin del Estado ante la Unin Internacional de Telecomunicaciones.
La preparacin de la Ley de Radio y Televisin sirvi para aclarar ms que nunca la diferencia de naturaleza fsica y jurdica que existe entre los servicios de radiodifusin y de prensa. Es verdad que todos son medios de comunicacin social, pero hay entre ellos una marcada diferencia natural y por tanto jurdica. Efectivamente, la comunicacin radial y televisiva necesitan para su existencia y operacin utilizar las ondas radioelctricas y stas son un recuso natural y limitado que no pertenece a las empresas o entidades titulares de una autorizacin ministerial, sino a la nacin en su conjunto, al igual que otros recursos naturales como las aguas, el subsuelo, el aire, etctera. Por eso, en la tradicin doctrinaria, legislativa y jurisprudencial del mundo entero se ha entendido que el operador de radio y televisin disfruta de un privilegio sujeto a responsabilidad social especial y a reglas detalladas, lo cual no es necesariamente violatorio de la libertad de expresin. Dicho de otro modo, mientras que la radio y la televisin hacen negocio utilizando un bien ajeno (venta de tiempo de transmisin mediante el espectro radioelctrico), la prensa lo hace exclusivamente con su patrimonio (bienes de capital, insumos,
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etctera). Por otro lado, mientras que el empleo de una frecuencia o un canal por el operador legalmente autorizado, impide que fsicamente entren otros a ocupar dicho espacio, la publicacin de un impreso no quita fsicamente (aunque s mercantilmente) lugar a otros que aspiran a dedicarse a la labor editorial. Aunque recientemente se viene reiterando que estas diferencias jurdicas basadas en la limitacin natural del espectro radioelctrico van a llegar a su fin, debido a la introduccin y expansin de la tecnologa digital, es un hecho que los medios radioelctricos siguen siendo restringidos y seguramente siempre lo sern. Es otra novedad positiva que se imponga la reserva de una frecuencia por banda y por servicio para el sector educativo, pero la Ley est lejos del pedido del 30 por ciento de reservas que para este fin se plante durante el debate. Otra importante novedad consiste en reservar no menos de un canal de televisin y una frecuencia de radio en cada banda para postulantes constituidos en la regin y se impone a estos operadores la regla de tener una programacin acorde a las costumbres y valores locales. Se trata de una de las pocas reglas de la Ley que incentiva expresamente la transmisin de determinados contenidos.
Plazo de las autorizaciones La Ley mantiene el tradicional plazo mximo de diez aos de vigencia de las autorizaciones de la radiodifusin. De todos modos, se observa que las disposiciones remarcan ms que antes que tal renovacin proceder, previa revisin satisfactoria del cumplimiento de los fines para los cuales se otorg originariamente la autorizacin. Esta es una exigencia habitual en la legislacin comparada y con la nueva Ley hay una posibilidad mayor de que tambin en el Per se avance en la misma direccin. Efectivamente, debido a la mayor transparencia y publicidad de las decisiones ministeriales y gracias a la creciente observacin ciudadana, es posible que en adelante la renovacin de las autorizaciones de radio y televisin no sea simplemente una formalidad, sino el resultado de un autntico proceso de evaluacin del postulante. La Ley mantiene las dos alternativas habituales para obtener una autorizacin de radiodifusin: la de tramitacin directa de una solicitud, y la de participacin en un concurso pblico. Los concursos pblicos ya tienen vigencia en la legislacin de telecomunicaciones, pero el conjunto de reglas ms precisas de la Ley y la actuacin del Consejo Consultivo de Televisin (CONCORTV) como veedor u observador ofrecen mayores posibilidades de que los certmenes se realicen con regularidad, transparencia y efectividad.
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Aunque segn las disposiciones reglamentarias los concursos se resolvern como siempre con base en la oferta econmica (tipo subasta), tambin se abre un mecanismo de evaluacin de la propuesta de comunicacin presentada por los postulantes, en el que puede tener importancia la calidad profesional o tcnica de la propuesta y su contribucin al desarrollo de la zona del pas donde operar el servicio de radiodifusin. La Ley proclama la primaca de los principios de transparencia, equidad y publicidad en todos los procesos de otorgamiento de autorizaciones de radiodifusin, ya sean stos resueltos a pedido de parte o mediante concurso pblico. Se remarca tambin que en todos los casos deber respetarse el orden de prelacin en la atencin de los expedientes en trmite, lo que supone una novedad respecto del rgimen legal precedente. En stos la fecha de presentacin de la solicitud era referencial y dejaba un amplio campo de accin al funcionario. Es de esperarse que con la nueva Ley dejen de circular sospechas, acusaciones y pruebas de favoritismos o censuras, polticas y econmicas, en el proceso de otorgamiento de las autorizaciones de radio y televisin. La Ley de Telecomunicaciones, que ha sido sustituida en parte por la Ley de Radio y Televisin, permita que un titular slo pudiera operar una frecuencia de radiodifusin por banda y localidad, es decir una frecuencia radial de AM (Amplitud Modulada) y otra de FM (Frecuencia Modulada), as como un canal de televisin de VHF (Very High Frequency) y otro de UHF (Ultra High Frequency). La Ley de Radio y Televisin, mediante el artculo 22, ampla el derecho de operacin de frecuencias por una misma persona hasta al 30 por ciento en televisin y 20 por ciento en radio por cada banda y localidad. Durante el debate, algunos empresarios radiales pidieron que no se limitara en nada la acumulacin de frecuencias. Otros, sobre todo del sector educativo, as como entidades representativas de la sociedad civil, advirtieron que la libertad absoluta de concentracin puede llevar al acaparamiento de las licencias y por tanto a la monopolizacin de la opinin e informacin en pocas manos, afectndose de este modo los Principios del Ttulo Preliminar y sus beneficios en aras de la vida democrtica.
Participacin extranjera Slo pueden ser titulares de autorizaciones y licencias personas naturales de nacionalidad peruana o personas jurdicas constituidas y domiciliadas en el Per. La participacin de extranjeros en personas jurdicas titulares de autorizaciones y licencias no puede exceder del cuarenta por ciento (40%) del total de las partici-
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paciones o de las acciones del capital social, debiendo, adems, ser titulares o tener participacin o acciones en empresas de radiodifusin en sus pases de origen. Este artculo de la Ley fue uno de los que mayor debate suscit y en l se admiti finalmente la posibilidad de participacin extranjera, pero en forma limitada, arguyndose que la presencia de operadores nacionales en la radio y la televisin es mayor garanta de defensa de la vida jurdica, social y poltica de nuestra comunidad, aunque esto haya sido negado por la evidencia de la corrupcin empresarial de los aos noventa que fue llevada a cabo por nacionales.
Cdigos de tica
El contenido de los cdigos de tica se basa en los principios y lineamientos que promueve la presente Ley, as como en los tratados en materia de Derechos Humanos. Los titulares de servicios de radio y televisin, deben regir sus actividades conforme a los cdigos de tica que deben establecer en forma asociada y excepcionalmente en forma individual. En el Cdigo de tica se incluirn disposiciones relativas al horario familiar, mecanismos concretos de autorregulacin y la regulacin de la clusula de conciencia. Los titulares del servicio de radiodifusin o quienes ellos deleguen, atienden y resuelven las quejas y comunicaciones que enve el pblico, en relacin con la aplicacin de su Cdigo de tica, as como en ejercicio del derecho de rectificacin establecido en la Ley N 26847.
El texto citado de la Ley de Radio y Televisin dispone que los servicios de radiodifusin en forma asociada y excepcionalmente a modo individual redacten y aprueben libremente su propio Cdigo de tica. Algunos creemos que si se realiza a conciencia este proceso de autorregulacin, los Cdigos de tica podran ser en el futuro el mecanismo normativo fundamental de la radio y la televisin. La Ley tambin ordena por primera vez que los servicios de radiodifusin atiendan y resuelvan las quejas y comunicaciones del pblico en relacin al Cdigo de tica y al derecho de rectificacin reconocido a todos los ciudadanos. Este derecho se halla amparado a nivel constitucional desde la Constitucin de 1979 y est debidamente reglamentado desde la dcada pasada. De acuerdo a la legislacin peruana, el derecho de rectificacin se dirige a proteger a la persona de la difusin de informaciones inexactas, es decir de la divulgacin de datos o noticias equivocados sobre hechos objetivos y concretos. No incluye la obligacin de rectificar opiniones, puntos de vista o crticas, o de exponer rplicas o respuestas, pues se considera que
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ello atenta contra la libertad de pensamiento y de ideas. Nadie puede ser obligado legalmente a cambiar de parecer sobre algo o a incluir en su programa las opiniones de otro. Esto ltimo, en el Per es slo un deber tico, no legal. Conforme al artculo que comentamos, la funcin que respecto al derecho de rectificacin deber cumplir el encargado de la empresa o titular del servicio de radiodifusin, asemeja a la que desempeara el defensor del lector o del pblico, figura que existe legalmente en los medios de comunicacin de otros pases, pero que no se ha recogido en la legislacin peruana.
Horario familiar
Artculo 40. La programacin que se transmita en el horario familiar debe evitar los contenidos violentos, obscenos o de otra ndole, que puedan afectar los valores inherentes a la familia, los nios y adolescentes. Este horario es el comprendido entre las 06:00 y 22:00 horas.
La Ley restablece en forma ms especfica y desarrollada la norma general sobre el Horario del Menor u Horario Familiar, que estuvo legalmente vigente en la dcada de los setenta por el Decreto Supremo 06-72-ED. La regla es comn a nivel mundial y consiste en obligar que los programas sean aptos para todos entre las 6.00 y las 22.00 horas. La norma es consecuencia del reclamo creciente de gran parte de la poblacin que observa ms crticamente la programacin de los medios, sobre todo la de la televisin. Los ciudadanos, las organizaciones civiles y entidades dedicadas al trabajo por la familia, los nios y las mujeres, realizan constantes evaluaciones y expresan pblicamente, su disconformidad con los niveles de violencia, vulgaridad y obscenidad que se exhiben. Para todos ellos la Ley puede ser un instrumento til para el logro de sus fines. La Ley y el Reglamento sealan claramente que las decisiones relativas a la clasificacin de los programas que se difundan por la radio y televisin, correspondern exclusivamente al radiodifusor. El decidir qu transmite y qu no y a qu hora lo hace. El Estado no tendr injerencia alguna en la clasificacin previa de los contenidos de la radio y la televisin (programacin ni publicidad), pero posteriormente tendr la responsabilidad de juzgar las decisiones tomadas por los operadores. Esta es la razn por lo que se les ordena conservar las grabaciones de los programas por treinta das, regla que rigi anteriormente.
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Tambin se dispone que la clasificacin del programa de televisin que se difunda fuera del Horario Familiar o de Proteccin al Menor sea puesta en conocimiento del pblico. Atendiendo a una creciente preocupacin social, la Ley tambin prohbe en cualquier horario la difusin por la radio y televisin de seal abierta de programas con contenido pornogrfico o que promuevan el comercio sexual.
Facilidades para la labor informativa El artculo 45 de la Ley se vincula con el derecho de acceso a la informacin oficial, reconocido en el artculo 2, numeral 5 de la Constitucin Poltica del Estado. La disposicin tiene como finalidad obligar a las entidades estatales, regionales y municipales, a facilitar el acceso a la informacin noticiosa oficial a todos los medios de comunicacin y a hacerlo en forma equitativa. Se busca acabar con el empleo por parte de los gobiernos de formas inorgnicas, desordenadas y espordicas de entrega de informacin oficial, a diferencia de las conferencias o boletines de prensa de otros lugares. Tambin se espera que los distintos gobiernos no instauren ms mecanismos de favoritismo y discriminacin en la entrega de informacin oficial, ni que concedan privilegios de viajes o de reportajes exclusivos a las empresas periodsticas que resultan ms amigables con las autoridades y alejando de su entorno a los comunicadores ms crticos u hostiles.
Igualdad de oportunidades en la propaganda poltica El artculo 46 de la Ley reconoce el derecho de acceso comercial equitativo a la radio y la televisin de los candidatos participantes en un proceso electoral. La regla busca dar mayor efectividad y precisin al artculo 26 de la Ley de Telecomunicaciones actualmente vigente y que fue burlado en forma sistemtica y grotesca durante la fraudulenta campaa electoral de Fujimori en el 2000. La Ley no ha desarrollado el asunto de asignacin de espacios o franjas poltica gratuitas, sean o no electorales, pues esta cuestin ha sido objeto de la Ley de Partidos Polticos y su Reglamento.
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Imparcialidad de los servicios de radiodifusin estatal La Ley tambin ordena al servicio de radiodifusin estatal que ejercite el principio de equidad informativa y de pluralismo de opiniones, actuando como entidad de servicio pblico y no como instrumento de propaganda o sostenimiento del Estado o del gobierno en turno. Mientras que a la radiodifusin privada no se le puede imponer legalmente, sino slo proponer ticamente el respeto por los principios de equidad e imparcialidad al desarrollar su programacin y sobre todo su labor periodstica, estos principios son completamente exigibles en forma legal a la radiodifusin estatal. Sera ms conveniente para dar efectiva vigencia al artculo bajo comentario, que se aprobara en el Per una Ley de Radiotelevisin Pblica. Slo con este cambio integral se podra tener mayor garanta de que la radiodifusin estatal actuar con criterios de equidad e imparcialidad, pues la radiodifusin pblica estara en manos de representantes de diversos sectores de la comunidad. Quizs por eso, la Tercera Disposicin Complementaria y Final de la Ley ha ordenado que se elabore un proyecto de Radiodifusin Estatal, con participacin del Consejo Consultivo de Radio y Televisin y la sociedad civil, lo que recin empez a realizarse en octubre del ao 2005.
Publicidad estatal equitativa El artculo 49 contiene una primera regla dirigida a atender las crecientes demandas de la poblacin, de los partidos polticos y de las mismas empresas de radio y televisin, para que el Estado asigne y distribuya equitativamente los recursos fiscales destinados a la contratacin de publicidad estatal en la radio y la televisin. La norma busca evitar que dichos recursos sean empleados polticamente, es decir para premiar a los rganos de radiodifusin amigos del gobierno y para castigar a los opositores, como se hace con frecuencia. Las operadoras de radios y canales de televisin del interior del pas reclaman que la inversin publicitaria estatal se concentre exclusivamente en Lima. Igualmente, las radios educativas arguyen que mientras sus asociados contribuyen cotidianamente y muchas veces en forma gratuita a la promocin y difusin en provincias de las polticas, campaas y acciones educativas, de salud y otras que organizan las entidades oficiales, cuando llega el momento de asignacin de recursos publicitarios estatales,
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stos se destinan a emisoras comerciales de Lima que transmiten a nivel nacional, o a sus filiales de provincias, lo que no consideran equitativo.
El Consejo Consultivo de Radio y Televisin El Consejo Consultivo de Radio y Televisin (CONCORTV) es un rgano adscrito al Ministerio de Transportes y Comunicaciones y se encuentra conformado de la siguiente manera: 1. Un representante del Consejo de la Prensa Peruana. 2. Un representante del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, slo con derecho a voz. 3. Un representante de las Facultades de Comunicacin Social y Periodismo elegido por sus Decanos. 4. Un representante de los titulares de autorizaciones de servicios de radiodifusin sonora y de televisin comercial. 5. Un representante de los titulares de autorizaciones de servicios de radiodifusin sonora y de televisin educativa. 6. Un representante del Colegio de Periodistas del Per. 7. Un representante de las asociaciones de consumidores. 8. Un representante designado por la Asociacin Nacional de Anunciantes (ANDA). 9. Un representante del Colegio Profesional de Profesores del Per. 10. Un representante de la Asociacin Nacional de Centros. El Consejo Consultivo de Radio y Televisin (CONCORTV) est integrado mayoritariamente por representantes de diferentes sectores de la sociedad civil. Despus de muchas discusiones pblicas y privadas, la norma estableci que este nuevo rgano administrativo slo actuar como una instancia consultiva del Ministerio de Transportes y Comunicaciones y en reas muy especficas. Hay que destacar reiteradamente aunque no llama a sorpresa la persistencia demostrada por los legisladores en reducir a su mnima expresin al CONCORTV. De todos modos, resulta atinado que ste slo tenga un representante del Estado y que no tenga que ser funcionario, como de hecho no lo es el primero que ha sido nombrado para ello. Los otros nueve miembros son de diferentes sectores privados: dos del mbito de la radiodifusin, uno del acadmico, uno de los consumidores, dos
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de los medios de prensa, uno del mbito publicitario, uno del de educacin y uno de las organizaciones civiles. Este ente de composicin pluralista y democrtica tiene una estructura muy simple, semejante a la del actual Consejo Nacional de Cinematografa (CONACINE), creado por la Ley 26370 de 1994. Aunque las atribuciones que se otorgan al CONCORTV son pocas, algunos piensan que bien aprovechadas podran servir para el mejoramiento integral de la radio y la televisin de seal abierta. Ello supone que sus integrantes, movidos slo por su vocacin social, conozcan, asimilen y ejecuten de manera consciente y cotidiana cada una de las atribuciones y funciones que corresponden al CONCORTV. El nombramiento del primer CONCORTV fue formalizado por Resolucin Ministerial N 439-2005-MTC/03, publicada en el diario oficial El Peruano, el 8 de julio de 2005. Sus integrantes son Luis Agois Banchero, representante del Consejo de la Prensa Peruana, Jos Tvara Martin, ex viceministro de Comunicaciones, representante del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, Jos Francisco Perla Anaya, representante de las facultades de Comunicacin Social y Periodismo, Eleodoro Menndez Gallegos, representante del Colegio de Periodistas del Per, Marisol Castaeda Menacho, representante de la Asociacin Nacional de Centros de Investigacin y Promocin Social y Desarrollo, Crislogo Cceres Valle, representante de las asociaciones de consumidores y Daniel Linares Bazn, representante de los titulares de autorizaciones de radiodifusin sonora y televisin comercial. El CONCORTV se instal el martes 12 de julio de 2005 y con fecha 4 de agosto de 2005, en su segunda sesin, eligi unnimemente como presidenta a Marisol Castaeda Menacho, la nica mujer del grupo, el miembro ms joven del mismo y la que representa ms extensamente a la sociedad civil. Los miembros del Consejo Consultivo de Radio y Televisin deben ser personas con idoneidad moral, destacada trayectoria y experiencia profesional, no menor de diez aos. La norma seala otros requisitos que deben exigirse a los miembros del CONCORTV, a fin de que estn dotados de las calidades profesionales y morales necesarias para realizar sus tareas con solvencia. Durante el debate legislativo hubo muchos y contrapuestos pareceres respecto de cmo deba ser la composicin del Consejo y al final casi nadie qued satisfecho con el conjunto elegido. Incluso algunos radiodifusores veteranos no queran que hubiera rgano oficial alguno y ni siquiera consultivo, no importando la composicin que tuviera, fuera mixta o no. Tambin estn los que incluso hoy consideran que se ha disminuido tanto la figura y las atribuciones del rgano que en realidad no va a servir para nada. Otros arguyen
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que aunque el rgano se ha reducido a un plano meramente consultivo y no va a poder cumplir sino un rol bsicamente moral, puede constituir de todos modos, si es bien manejado y aprovechado, un aporte positivo para el futuro legal y tico de la radio y la televisin en el pas. En todo caso, el resultado depender en parte de que sus integrantes asuman con empeo la responsabilidad encargada y ejecuten eficientemente las tareas asignadas, valindose fundamentalmente de la capacidad y dedicacin, en este caso remunerada, del personal de la Secretara Tcnica. Las funciones y atribuciones del Consejo Consultivo de Radio y Televisin respecto de los servicios de radiodifusin, son las siguientes: a) Actuar como veedor en los concursos pblicos para el otorgamiento de las autorizaciones de los servicios de radiodifusin. En estos casos no emite opinin sobre el fondo de la cuestin. b) Establecer y administrar un sistema de otorgamiento anual de premios y reconocimientos a las personas naturales y jurdicas que contribuyan al desarrollo integral y cultural del pas, mediante su trabajo en la radiodifusin. El sistema de premios no supone la existencia de condicionamientos respecto del contenido de la programacin. c) Propiciar investigaciones acadmicas que promuevan el mejoramiento de la radiodifusin. d ) Apoyar iniciativas con fines acadmicos, destinadas a la preservacin y archivo de los programas de produccin nacional, transmitidos por los servicios de radiodifusin. e) Emitir opinin no vinculante, dentro del procedimiento administrativo sancionador. f ) Proponer al Ministerio de Transportes y Comunicaciones la celebracin de convenios nacionales e internacionales que permitan el desarrollo de la radiodifusin. g) Participar en las Audiencias Pblicas que organice el Ministerio de Transportes y Comunicaciones. h) Participar en la elaboracin del Plan Nacional de Asignacin de Frecuencias. Como se observa, la Ley asigna al CONCORTV una serie de funciones, pero ninguna tiene que ver con el rol fundamental de actuar como una instancia decisoria o consultiva del rgano estatal competente en los procesos ordinarios de otorgamiento y renovacin de las autorizaciones de radiodifusin. Slo en los
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casos de concursos pblicos el CONCORTV actuar como veedor, a fin de propiciar la participacin y el control ciudadano sobre una materia fundamental como es la operacin del espectro radioelctrico. Segn la nueva Ley, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) conserva a plenitud y en exclusividad sus habituales poderes decisorios en lo referente a los procesos de otorgamiento y renovacin de las autorizaciones para operar un servicio de radio o televisin. El CONCORTV, sin embargo, participa en la elaboracin del Plan Nacional de Asignacin de Frecuencias. El Consejo tiene algunas atribuciones sobre el rea de programacin, mediante la creacin y administracin de un sistema de premios e incentivos a la transmisin de contenidos que sean ms compatibles con las tareas educativas del Estado. Igualmente, la comunidad de ciudadanos, televidentes y radioescuchas puede dirigirse al Consejo para hacerle conocer sus opiniones, quejas y propuestas en relacin con la programacin de la radio y la televisin. El CONCORTV opinar en los expedientes de reclamo que atienda el MTC, pero ste no estar obligado a seguir dicha opinin. Tambin el Consejo deber desarrollar las tareas de apoyar iniciativas particulares o pblicas dirigidas a preservar y a conservar los programas de radio y televisin, los cuales hasta ahora no son objeto de cuidado alguno, as como de promover investigaciones y de participar en las audiencias pblicas, entre otros puntos.
Clusula de conciencia El asunto de la clusula de conciencia de los periodistas tiene una historia legislativa prolongada en algunos pases, pero recin ha entrado a la legislacin peruana, en forma reducida, mediante la Primera Disposicin Complementaria y Final de la Ley de Radio y Televisin. En ella se reconoce que el periodista que labora en un servicio de radiodifusin, ya sea bajo el rgimen de contrato de trabajo o de locacin de servicios, tiene derecho a solicitar la extincin del vnculo laboral slo si es conminado u obligado a realizar trabajos contrarios a su conciencia o al Cdigo de tica del propio titular del servicio en el cual labora. El plazo que se otorga al periodista para ejercer su derecho es de treinta das. De producirse el supuesto antes indicado, el periodista no sufrira la aplicacin de las clusulas que pudieran penalizar la finalizacin anticipada de la relacin de trabajo, a no ser que en el proceso se determinara que la invocacin de la Clusula de Conciencia careca de fundamento. La inclusin del asunto de la Clusula de Conciencia en la Ley de Radio y Televisin, se explica en parte por el escndalo causado con el comportamiento
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indebido de muchos periodistas dentro de los diversos medios de comunicacin, quienes se prestaron, por accin o por omisin, a ejecutar los planes ilegales fraguados entre los representantes de las empresas y el hoy condenado ex-asesor del Servicio de Inteligencia Nacional Vladimiro Montesinos. Se espera que con la defensa bsica que la proyectada norma legal otorga al periodista afectado en su conciencia, en el futuro ste sea capaz de invocar en su defensa la Clusula de Conciencia y opte por retirarse de una empresa que acta ilegal o amoralmente, sin sufrir por ello dao econmico.
Eplogo El ordenamiento de la vida social, poltica y econmica, a travs de la preparacin y ejecucin de reglas generadas por los integrantes de una comunidad, es una tarea permanente y compleja, llena de errores y de aciertos. En algunos campos de la realidad humana y empresarial el reto de regulacin eficaz y efectiva es particularmente difcil, porque hay ms intereses en juego y los grupos de presin son ms poderosos. Tal es el caso del mbito en que desarrollan su actividad la radio y la televisin, los medios masivos de comunicacin social todava ms impactantes de nuestro tiempo. No ha sido, por tanto, poca cosa, que en el Per se haya logrado en tres aos conciliar posiciones y concertar pareceres entre ciudadanos, polticos y empresarios para lograr la promulgacin de la primera Ley de Radio y Televisin. En mi opinin ha valido la pena el esfuerzo, pero ms valdr si se logra que con el tiempo la norma resulta ser eficaz y efectiva, es decir si se cumple y si sirve para los fines propuestos.
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Avances y retrocesos en el papel de los medios
Ral Trejo Delarbre
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Balance de las polticas pblicas
Javier Corral Jurado
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PONENTES PARTICIPANTES EN LAS CONFERENCIAS INTERNACIONALES
NOMBRE
Mxico
V VI I VII II I, II, V, VI II IV, VI VI II VII II, V IV VII VII II IV VII
PAS
Periodista Coordinador de la Red La Neta Director del Instituto de Prensa de la India. Consejo de Gobierno del Instituto Hind de Medios de Comunicacin Representante de AMARC Mxico Directora General de XEIPN ONCE TV Consejero Regional de la UNESCO en Comunicacin para Amrica Latina Diputado PRD Director de Cmputo Acadmico UNAM Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires Director de Soporte Educativo de la SEP Director de Carta de Poltica Mexicana y de Grupo Consultor Interdisciplinario
FCPS UNAM
INSTITUCIN
CONFERENCIA
1 Abraham Zabludovsky Mxico India Mxico Mxico Venezuela Mxico Mxico Argentina Mxico Mxico Mxico Estados Unidos Colombia Mxico Inglaterra Mxico Venezuela Mxico
2 Adolfo Dunayewich
3 Ajit Kumar Bhattacharjea
4 Aleida Calleja
5 Alejandra Lajous
6 Alejandro Alfonzo
7 Alejandro Ondorica Saavedra
8 Alejandro Pisanty Baruch
9 Alejandro Piscitelli
10 Alexandrov Vladimir Pea
11 Alfonso Zrate Flores
12 Alma Rosa Alva de la Selva
13 Ana M. Gmez
Subdirectora de la Oficina Internacional de la Comisin Federal de Comunicaciones, de Estados Unidos Universidad Pontificia Boliviana Catedrtico de la Universidad de Guadalajara Director de Regiones del Servicio Mundial de la BBC Presidente de la Cmara Nacional de la Industria Electrnica, de Telecomunicaciones e Informtica Profesor de la Universidad Central de Venezuela Director del Instituto Desarrollo de Comercio Electrnico
14 Ana Mara Miralles
15 Andrs Valdez Zepeda
16 Andrew Taussing
17 ngel Martnez Chvez
18 Antonio Pasquali
19 Antulio Snchez
VI
NOMBRE
Francia Profesor en Ciencias de la Informacin y de la Comunicacin, Universidad de Pars VIII
VI I II III VI I VII IV IV, VI II II II III II V V
PAS
INSTITUCIN
CONFERENCIA
20 Armand Mattelart Mxico Mxico Paraguay Alemania Mxico Bolivia Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Periodista Preside el Comit de Radiodifusin y el Consejo de Autorregulacin de la CIRT Coordinador operativo del sistema e-Mxico Senador PRD Diputado PAN Periodista, y catedrtico Director General del IMER Diputado PRI Profesor ITESM Universidad Mayor de San Andrs y Universidad Andina Simn Bolvar Coordinador Acadmico de la Maestra en Derecho de las Telecomunicaciones y Nuevas Tecnologas en la Universidad Anhuac Corporacin Universitaria para el desarrollo de Internet y Director General del Proyecto Internet II Instituto de Estudios Iberoamericanos Hamburgo y Universidad Libre de Berln Profesor de las Universidades Catlica y Nacional de Asuncin Senadora PRI Representante del Consejo Directivo de la Cmara Nacional de la Industria de la Radio y Televisin en el Estado de Veracruz
21 Baltasar Pasos de la Torre
22 Beatriz Paredes Rangel
23 Benjamn Fernndez Bogado
24 Bert Hoffmann
25 Camilo Prez Bustillo
26 Carlos A. Camacho Azurduy
27 Carlos Arturo Bello Hernndez
28 Carlos Casass
29 Carlos Jimnez Macas
30 Carlos Lara Sumano
31 Carlos Medina Plascencia
32 Carlos Monsivis
33 Carlos Payan Velver
34 Carmen Aristegui Flores
35 Casio Carlos Narvez Lidol
36 Csar Margain
IV
NOMBRE
Estados Unidos Consultor
III II VII V II II, IV, VII IV I VI IV I I VI II II III, IV
PAS
Reino Unido Gerente de Desarrollo de Negocios, Regin de las Ameritas, del Servicio Mundial de la BBC Responsable de la Ctedra de Comunicacin Estratgica y Cibercultura del ITESM Estado de Mxico Delegado sindical en el SITATYR
ITESO en Guadalajara
INSTITUCIN
CONFERENCIA
37 Charles Green
38 Clara Izurieta Mxico Mxico Mxico Argentina Argentina Argentina Mxico Mxico Estados Unidos Colombia Mxico Venezuela Mxico Mxico Venezuela Senadora PRI Vicepresidente de la Federacin Latinoamericana de Periodistas Coordinacin de Comunicacin del Sistema de Radio Culturales Indigenistas del INI Coordinador de asesores de la Cmara Nacional de la Industria de la Radio y la Televisin, CIRT Directora del Instituto de Investigaciones de la Comunicacin de la Universidad Central de Venezuela Universidad Autnoma Metropolitana Departamento de Comunicacin de la Universidad de Stanford, California Coordinadora Acadmica de la Especializacin en Derecho de la Comunicacin de la Universidad Javeriana Senador PRD Radio Municipal de Buenos Aires Directora de la Revista Un ojo avizor en los medios
39 Claudia Benassini
40 Claudio Mercado Rentara
41 Cristina Romo Gil
42 Damin Miguel Loreti
Profesor de Universidad de Buenos Aires, Director de la Ctedra UNESCO en Derecho a la Informacin
43 Damin Valls
44 Daniela Blanco
45 Demetrio Sodi de la Tijera
46 Dolly Espnola Frausto
47 Donald Roberts
48 Doris Reniz Caballero
49 Dulce Mara Sauri Riancho
50 Eduardo Antonio Orozco
51 Eduardo Leaman
52 Eduardo Snchez
53 Elizabeth Safar
I, II
NOMBRE
Colombia
I IV I VI V IV, VII VI V I II, V V VII II IV, V V III I
PAS
Universidad Central de Colombia, Asesor jurdico de la CIESPAL Senador PRI Universidad Autnoma de Centro Amrica y Universidad Estatal a Distancia Consultor en informtica Periodista y productor de televisin, Director General de ARGOS Comunicacin, S.A. de C.V. Senador PRI Consultor Independiente. Programa de Investigacin en Telecomunicaciones CIDE Vicepresidente del Consejo Directivo, CIRT Coordinador del programa de derecho a la informacin de la Universidad Iberoamericana Directora General de TV UNAM y Directora de Normatividad y medios SEGOB Consultor especializado Senador PAN Universidad Virtual del ITESM Campus Ciudad de Mxico Presidente de la Comisin Federal de Competencia Secretario General sustituto, STIRT Candidato del PRI a la Presidencia de la Repblica Presidente de la Asociacin Civil, Reporteros en Proceso, Coyuntura, A. C. Director del programa de Medios de Comunicacin y democracia de FKA con sede en Buenos Aires Argentina Mxico Costa Rica Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Alemania
INSTITUCIN
CONFERENCIA
54 Elker Buitrago Lpez
55 Emilio Gamboa Patrn
56 Enrique Villalobos Quiroz
57 Enzo Molino Ravetto
58 Epigmenio Ibarra Almada
59 Eric Rubio Barthell
60 Ernesto Piedras
61 Ernesto Vidal Crdova
62 Ernesto Villanueva
63 Ftima Fernndez Cristlieb
64 Federico Gonzlez Luna
65 Felipe de Jess Vicencio
66 Fernando Gutirrez Corts
67 Fernando Snchez Ugarte
68 Fortino Vargas
69 Francisco Labastida Ochoa
70 Francisco Ortiz Pincheti
71 Frank Priess
I,II, III, IV
NOMBRE
Mxico Periodista, Director de Anlisis Revista Proceso
I II VI VII III II II II II IV V I I II II III
PAS
Mxico Socia de Juristel, asesores jurdicos en Tecnologa Universidad Iberoamericana y Titular de la Ctedra UNESCO en Telecomunicaciones y Sociedad Universidad Javeriana Candidato de Democracia Social a la Presidencia de la Repblica Radio Educacin Directora General de TV UNAM Director General del Instituto Latinoamericano de la Comunicacin Educativa Vicepresidente del Ncleo Radio Mil y Vicepresidente del Consejo Directivo de la Cmara de la Industria de la Radio y Televisin. CIRT Director de Desarrollo de Negocios y Jurdico de Nextel de Mxico Director del Programa de Legislaciones de Derecho a la Comunicacin, AMARC Gerente General del Consejo de la Prensa Peruana Presidente de la Red de Radiodifusoras y Televisoras Educativas y Culturales Red de Radiodifusoras y Televisoras Educativas y Culturales Radio Educacin Directora del Departamento de Poltica Exterior del Diario Die Welt en Berln Profesora de Derecho de la Informacin en la Universidad de Navarra Mxico Colombia Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Per Mxico Mxico Mxico Alemania Espaa
INSTITUCIN
CONFERENCIA
72 Froyln Lpez Narvez
73 Gabriela Barrios Garrido
74 Gabriela Warkentin de la Mora
75 Germn Rey
76 Gilberto Rincn Gallardo
77 Graciela Ramrez
78 Guadalupe Ferrer Andrade
79 Guillermo Kelley Salinas
80 Guillermo Salas Vargas
81 Gustavo Cant Durn
82 Gustavo Gmez
83 Gustavo Romero Umlauff
84 Hctor Cervera
85 Hctor Parker Vzquez
86 Hilda Saray Gmez
87 Hildegard Mara Agne
88 Inmaculada Higueras
NOMBRE
Mxico
II IV, VI II, III, IV, V, VI I, III, V. VII I IV, VI V III VI II V IV I II I VI IV II CENCOS
PAS
Direccin General de Televisin Universitaria de la UNAM Director General de Telmex Diputado Federal y Senador PAN Universidad Autnoma Metropolitana Director de Comunicacin Social de la Universidad Iberoamericana Analista y Consultor Periodista Profesor del Departamento de Derecho del ITAM Direccin General de Estudios de Postgrado, UNAM Director General de la Asociacin A Favor de lo Mejor A.C. Director General de Sistemas de Radio y Televisin, Secretara de Comunicaciones y Transportes Subsecretario de Comunicaciones de la Secretara de Comunicaciones y Transportes Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM Director de Notimex Periodista y profesor de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, UNAM Coordinador del Foro Global sobre Derecho y Tecnologas de la Informacin Presidente de la Comisin Federal de Telecomunicaciones Profesor del ITESM Campus Monterrey Senador por el PMDB Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Brasil
INSTITUCIN
CONFERENCIA
89 Irma vila Pietrasanta
90 Jaime Chico Pardo
91 Javier Corral Jurado
92 Javier Esteinou Madrid
93 Javier Gonzlez Rubio
94 Javier Lozano
95 Javier Solrzano Zinser
96 Jess Silva Herzog-Mrquez
97 Jorge Alberto Lizama
98 Jorge Alberto Llorente
99 Jorge A. Rodrguez Castaeda
100 Jorge lvarez Hoth
101 Jorge Carpizo McGregor
102 Jorge Medina Viedas
103 Jorge Melndez
104 Jorge Navarro Isla
105 Jorge Nicoln Fisher
106 Jos lvarez Icaza
107 Jos Carlos Lozano
III I
108 Jos Fgaca de Medeiros
NOMBRE
Mxico Mxico Mxico Mxico Per Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Ecuador Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Diputado PAN Coordinadora del rea de Programacin y Produccin, ALER Fundador y Director general del peridico El Economista Director de Radio Educacin Presidente de la Federacin Latinoamericana de Periodistas Directora General de Radio UNAM Candidato de PCD a la Presidencia de la Repblica Presidente de Satmex Profesora-Investigadora. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLACSO y en el ITESM Campus Ciudad de Mxico Presidente de la Fraternidad de Reporteros A. C. Coordinador de la Maestra en Comunicacin, Universidad Iberoamericana Director del Centro de Video Indgena en Oaxaca del Instituto Nacional Indigenista INI y presidente de Comunicacin Indgena S. C. Coordinador del Programa de Estudios Avanzados en Derecho de la Propiedad Intelectual y de la Alta Tecnologa en el ITAM Consejero presidente del IFE Universidad de Lima Presidente, Asociacin Mexicana de Agencias de Publicidad Diputado. Federal, presidente de la Comisin de Cultura Subsecretario de Comunicacin, Secretara de Gobernacin
I V IV V I, V III I V, VII II VI IV VI IV II I II II II III
PAS
INSTITUCIN
CONFERENCIA
109 Jos Luis Camacho Lpez
110 Jos Luis Durn Reveles
111 Jos Manuel Correa Cesea
112 Jos Miguel Jaime
113 Jos Perla Anaya
114 Jos Woldenberg
115 Juan Bautista Aguilar
116 Juan Francisco Escobedo
117 Juan Jos Garca Ortiz
118 Kiyoshi Tsuru
119 Lauro Gonzlez
120 Ligia Tavera Fenellosa
121 Lionel Funes Daz
122 Lourdes Barrezueta
123 Luis Enrique Mercado
124 Luis Ernesto Pi Orozco
125 Luis Surez
126 Malena Mijares
127 Manuel Camacho Solis
NOMBRE
Mxico
II II VII IV I II II
PAS
Miembro del Servicio Exterior Mexicano, y asesor en Banca Internacional con Bancomer y Secretara de Hacienda Director General del Sistema de Radio y Televisin Mexiquense Director de la Revista Etctera Pontificia Universidad Catlica de Ecuador Profesora Investigadora del ITESM Campus Morelos Gerente General de la Fundacin para la Educacin en la Televisin (FETV) en Panam Director de Communications Media Center de la New York Law School Universidad Nacional de Buenos Aires, Universidad Nacional de Crdoba y Universidad Blas Pascal Director del Programa de Derecho y Polticas comparadas de la Informacin, Universidad de Oxford Director General de Televisin Educativa de la SEP Presidente de la Academia Mexicana de Derechos Humanos Secretara de Comunicaciones y Transportes Redactor en la Casa de la Radio Europea de la WDR Universidad Autnoma Metropolitana Senador de la Repblica de Argentina Jefe de Asuntos Internacionales de la Direccin de la Comisin Canadiense de Radio, Televisin y Telecomunicaciones CRTC Lexington Institute, USA
INSTITUCIN
CONFERENCIA
128 Manuel Gameros Esponda Mxico Mxico Ecuador Mxico Panam Mxico Estados Unidos Argentina Inglaterra Mxico Mxico Mxico Alemania Mxico Argentina Canad Estados Unidos
129 Marco Antonio Garza Meja
130 Marco Levario Turcott
131 Marco Navas Alvear
132 Mara de las Luz Casa Prez
133 Mara Eugenia Fonseca Mora
134 Mayela Garca Ramrez
135 Michael Botein
I I, VII I II III IV V V IV II IV
136 Miguel J. Rodrguez Villafae
137 Monroe Price
138 Omar Chanona Burguete
139 Oscar Gonzlez
140 Oscar Muio
141 Osman Ocn
142 Patricia Ortega Ramrez
143 Pedro Del Piero
144 Peter Foster
145 Phillip Peters
NOMBRE
Mxico
II III II I
PAS
Radio Educacin Candidato del PARM a la Presidencia de la Repblica Secretario Tcnico de Transparencia Profesor-investigador del ITESO y del Departamento de Estudios de la Comunicacin. Social Universidad de Guadalajara Director de Asuntos Jurdicos y Relaciones con Gobierno. Alestra Periodista -investigador del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM Profesora de la Universidad de Sao Paulo Subsecretario de Normatividad de Medios, Secretara de Gobernacin Periodista Presidente y Fundador de Select, en la investigacin y monitoreo de las tendencias del mercado de las tecnologas de la informacin Coordinador General de Alianza Cvica Periodista Director de la Carrera de Comunicacin Social, Universidad Catlica Boliviana Coordinadora General de Difusin Cultural y Extensin Universitaria de la Universidad de Occidente Facultad de Ciencias de la Comunicacin Universidad de Lima y Fundadora de Calandria Presidenta, Asociacin Nacional de Locutores de Mxico Directora Ejecutiva de la Agencia Latinoamericana de Informacin ALAI Mxico Per Mxico Mxico Mxico Brasil Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Bolivia Mxico Per Mxico Ecuador
INSTITUCIN
CONFERENCIA
146 Pita Cortes
147 Porfirio Muoz Ledo
148 Rafael Roncagliolo
149 Ramn Guillermo Aveledo
150 Ral Fuentes Navarro
I IV I, III, VI II VII III VI III I II II VII V VI
151 Ral Ortega
152 Ral Trejo Delarbre
153 Regina Festa
154 Ricardo Garca Cervantes
155 Ricardo Rocha
156 Ricardo Zermeo Gonzlez
157 Rogelio Gmez Hermosillo
158 Rogelio Hernndez Lpez
159 Ronald Grebe Lpez
160 Rosa Irma Peuelas Castro
161 Rosa Mara Alfaro
162 Rosala Buan Snchez
163 Sally Burch
NOMBRE
Mxico
VI VI VI I, VII II I, V I II VII II II I, V III VI V I, II V
PAS
Director General de Negociaciones Econmicas Internacionales, Secretara de Relaciones Exteriores Consultor internacional en diseos y ejecucin de proyectos de tecnologas de informacin y comunicaciones Departamento de Antropologa, UAM- Iztapalapa Universidad de Quilmes y la Universidad Nacional de Buenos Aires Director y Coordinador de la Comisin de Estudios y Proyectos de Televisin de la Cmara de Diputados de Brasil Investigador del Instituto de Investigaciones Jurdicas UNAM Colaborador del Peridico Reforma Junta Directiva de la Comisin Nacional de Televisin de Colombia Maestro en Comunicacin, Universidad Iberoamericana Alliance for Community Media, (canales de televisin de acceso pblico) Vicepresidente de Programacin y Productor Ejecutivo C_SPAN, Canal del Congreso Norteamericano Consultor de UNESCO, UNICEF, CEPAL-FAO, CIESPAL Candidato de Alianza por el Cambio a la Presidencia de la Repblica Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, UNAM Presidente, Federacin de Sociedades Autorales SOGEM Antroplogo y periodista Investigador Universidad de Essen Comisin para el desarrollo de los Pueblos Indgenas
INSTITUCIN
CONFERENCIA
164 Salvador de Lara Canad Mxico Argentina Brasil Mxico Mxico Colombia Mxico Estados Unidos Estados Unidos Chile Mxico Mxico Mxico Mxico Alemania Mxico
165 Santiago Reyes Borda
166 Scott S. Robinson
167 Sergio Caletti
168 Sergio Chacn
169 Sergio Lpez Aylln
170 Sergio Muoz Bata
171 Sergio Quiroz Plazas
172 Silvio Rene Gramajo
173 Steven Ranieri DeBotis
174 Terence Stephen Murphy
175 Valerio Fuenzalida
176 Vicente Fox Quezada
177 Vctor Flores Olea
178 Vctor Hugo Rascn Banda
179 Virgilio Caballero
180 Walter Oberst
181 Xchitl Glvez Ruiz
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Retos y Perspectivas de La Comunicación en El Marco de La Reforma Del Estado

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RETOS Y PERSPECTIVAS DE LA COMUNICACIN EN EL MARCO DE LA REFORMA DEL ESTADO

Retos y perspectivas de la comunicacin en el marco de la Reforma del Estado

RETOS Y PERSPECTIVAS DE LA COMUNICACIN EN EL MARCO DE LA REFORMA DEL ESTADO

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La relacin completa puede revisarse en el anexo.

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El acceso a la informacin pblica

Miguel Julio Rodrguez Villafae**

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ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA

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ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA

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ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA

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ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA

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ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA

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ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA

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ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA

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ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA

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Artculo 13, inciso 2 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos.

ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA

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Derecho a la informacin y democracia

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DE UNA TRANSICIN INCONCLUSA

Y PERSPECTIVAS DE LA COMUNICACIN EN EL MARCO DE LA REFORMA DEL

DE UNA TRANSICIN INCONCLUSA

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DE UNA TRANSICIN INCONCLUSA

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DE UNA TRANSICIN INCONCLUSA

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DE UNA TRANSICIN INCONCLUSA

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