La sc;iiridatl en America Latina y l'Airopa

FERNANDO CARRIN

Investigador FLAC^SO-Ecuador

IN 1 R O n i C ION

La violencia es una de las principales problemticas sociales y urbanas en el mundo. Si bien no se trata de una problemtica enteramente nueva, en las liltimas dcadas muestra un proceso de incremento, generalizacin y diversificacin que conllevan impactos sociales, culturales, polticos y econmicos de relevancia. Es un fenmeno mundial en el que se hace necesario resaltar que en Estados Unidos y Europa la situacin se evidencia a inicios de la dcada de los ochenta, mientras que en Amrica Latina se presenta con mayor magnitud en los aos noventa. En la actualidad, una de las preocupaciones ms importantes que existen es la seguridad, particularmente la vinculada con la seguridad ciudadana. Es decir, la problemtica delictual urbana, as como al temor ciudadano, expresado principalmente por la percepcin de un incremento en la probabilidad de ser vctima de un delito. Los resultados del Latinobarmetro del ao 2003 muestran que la poblacin de diversos pases de Amrica Latina considera que la delincuencia y las drogas se ubican entre las principales prioridades piiblicas. De igual forma, diversos anlisis muestran que el tema de la seguridad se ubica en la agenda

poltica prioritaria, as por ejemplo, un estudio desarrollado por Naciones Unidas en 135 ciudades de los cinco continentes, mostr que la inseguridad ocupa el tercer lugar en las preocupaciones de los alcaldes (Marcus, 2003,36). Lamentablemente, a pesar de la prioridad de la temtica en la agenda pblica y poltica, el conocimiento sobre la misma es limitado. No slo el conocimiento sobre las causas y caractersticas del fenmeno es escaso, sino tambin los mecanismos de poltica que pueden utilizarse para disminuir su intensidad. Adicionalmente, los estudios comparados, a nivel nacional y regional, son an ms restringidos a temas especficos, lo que inhibe la transferencia de conocimiento, as como de las prcticas que resultan positivas (y negativas) en la prevencin y control de la violencia. Esto significa que hace falta comparar regiones y pases para construir visiones ms comprensivas y, sobre todo, para enfrentar la violencia en el campo transnacional en el que se encuentra su desarrollo. De esta manera, se concuerda con Dcr Chougassian (1999), quien indica que la existencia de un rea de integracin supranacional, que funI l R N A N IH
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ciona como territorio unificado para las operaciones delictivas, genera tambin un gran potencial para la cooperacin internacional a nivel de seguridad ciudadana. Pero es necesario hacer hincapi en la necesidad de miradas que permitan la comparacin de realidades diversas, no a la manera de que un caso se convierta en el rasero de medida del otro, sino que en el smil se puedan encontrar similitudes, sinergias y diferencias. Tampoco se trata de presentar casos que se agotan en s mismos, sino de buscar miradas transversales que permitan conocer el fenmeno en su dimensin global y extraer experiencias intercambiables. En este esfuerzo, el presente nmero de la revista Quorum aporta al debate y a la difisin de las nuevas perspectivas de conocimiento y de poltica que permitan atenuar los impactos de la violencia. La comparacin permitir interpretar un problema que tiene caractersticas y dinmicas diversas, pero tambin similitudes que se enmarcan en un fenmeno de la internacionalizacin del delito. El contenido de la revista incluye cinco artculos, elaborados por destacados especialistas en la temtica de Europa y Amrica Latina. En primer lugar, se presenta un acercamiento conceptual, desarrollado por Klaus Bodemer, quien presenta las perspectivas y debates sobre la seguridad como valor de Estado, recordando que la modernidad fue un proyecto de seguridad, pero, a su vez, interrogndose sobre el impacto que tiene sobre los procesos de consolidacin democrtica. El autor reconoce las oportunidades ss
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y problemas que plantea el concepto de Seguridad Humana, propuesto por Naciones Unidas, en un mundo donde la situacin posterior al 11 de Septiembre enraiza la presencia del temor y la diferenciacin con otros considerados peligrosos o amenazantes. Seguidamente, los artculos de Jaume Curbet y Fernando Carrin describen la situacin de Europa y Amrica Latina, respectivamente. No slo en trminos de caracterizacin del fenmeno sino tambin debatiendo el lugar donde se instala la seguridad en la agenda pblica y la importancia que adquieren fenmenos como la migracin, el terrorismo y el narcotrfico. Sin duda, las instituciones policiales en el control y prevencin de la criminalidad tienen un rol fiindamental, no slo por el monopolio del uso de la fuerza, legtimo en el marco de un Estado de Derecho, sino tambin porque representan la posibilidad de establecer mecanismos de coordinacin y colaboracin con la comunidad. Lamentablemente, las instituciones policiales en Amrica Latina han sufrido un proceso de deterioro, marcado por la falta de profesionalizacin, presencia de prcticas de abuso del uso de la fuerza y corrupcin. El artculo de Luca Dammert presenta una breve caracterizacin de los procesos de reforma desarrollados en la regin en la ltima dcada. Adicionalmente, propone los principales desafos para estas instituciones. Otra institucin que juega un rol central en la agenda de la seguridad es el sistema penitenciario. En este sentido, la principal
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respuesta frente al aumento delictual en el mundo ha sido el endurecimiento de las penas y, por ende, el aumento de la poblacin encarcelada. En Amrica Latina esto ha generado un incremento en los niveles de hacinamiento carcelario, una disminucin en el impacto de los procesos de rehabilitacin o resocializacin y un aumento de los problemas violentos intracarcelarios. Esta situacin se plantea en el artculo de Jorge Nez, quien caracteriza los principales problemas que enfrentan los sistemas penitenciarios en Amrica Latina en la actualidad. A continuacin se presentan algunos de los principales temas que aparecen en el debate sobre la seguridad ciudadana en Amrica Latina, as como los elementos principales de comparacin con Europa.
LA VIOLENCIA EN EL M U N D O

que, por el contrario, siguen creciendo, innovndose y volvindose ms violentos. De estas grandes cifras se pueden ver algunas expresiones: el 77 por 100 de los homicidios son de hombres; el 46.8 por 100 son del grupo etreo, correspondiente a los jvenes (15 a 44 aos). Ms del 60 por 100 de los suicidios son de varones, y el grupo de poblacin de ms de 60 aos es el ms proclive al suicidio. Si se hace un corte regional segn el tipo de ingresos promedio por pas, es fcil colegir que las violencias han crecido, aunque de manera distinta. As, tenemos que las muertes violentas en los pases de ingreso bajo y medio Re de 32.1 por cien mil habitantes, ms del doble de la tasa en los pases de ingresos altos (14.4 por cien mil). Las regiones ms violentas son frica, con 22 homicidios por cien mil habitantes, y las Amricas (Norte, Centro y Sur Amrica), con 19 por cien mil. Y las tasas ms bajas de homicidios se ubican en el Pacfico Occidental (4 por cien mil) y Europa (6 por cien mil). El reverso de la situacin son los suicidios: el Pacfico Occidental es la regin que tiene la ms baja tasa de homicidios y, paradjicamente, la ms alta de suicidios (21 por cien mil). Luego le sigue Europa, con razonamiento similar, con 19 suicidios por cien mil habitantes. En definitiva, tenemos que, mientras en las regiones ms ricas la gente muere por suicidios, en las ms pobres lo hace por homicidios, siendo los primeros ms altos en el balance general; es decir, muere ms gente por suicidios que por
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La violencia se ha generalizado por el mundo con una velocidad e intensidad nunca antes vista. Se dice que el siglo en el que entramos ser incluso ms violento que el pasado. Al extremo se ha llegado que cada ao, segn la OMS, mueren 520.000 personas por homicidios, 815.000 por suicidios y 310.000 por acciones blicas, lo cual da una suma de 1.659.000 personas muertas por violencia en el mundo. Esto significa que mueren al ao, por hechos de violencia, siete veces ms personas que las que murieron con el azote del tsunami en el Sudeste Asitico. Slo en Amrica Latina fallecen por homicidios no menos de 140.000 habitantes. Y lo ms grave de la situacin es que estos delitos no bajan sino
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homicidios (OMS). En trminos cualitativos, se puede afirmar que las preocupaciones en las regiones ricas tienen que ver con el terrorismo, mercados ilegales y percepcin de inseguridad; mientras en los pobres tienen presencia los delitos a la propiedad (robos, hurtos) y a las personas (homicidios), enmarcados en el concepto de violencia comn o social. Si bien hay diferencias entre las regiones, no se puede desconocer que hay ciertas similitudes y tambin puntos de encuentro. Mientras las violencias en los pases desarrollados estn vinculadas al racismo, la xenofobia, la familia, los mercados ilegales (droga, armas) y la inmigracin, entre otras causas, en los pases de Amrica Latina tienen que ver con las desigualdades sociales, la precariedad de las instituciones. Por eso es que las grandes polticas que se plantean para reducir la violencia tienen que ver, en los pases ricos, con el cerrar las fronteras a la emigracin y con la estigmatizacin del inmigrante', y en los pases pobres, con importantes polticas sociales (Chile, Costa Rica y Uruguay). Por otro lado, se debe sealar que los tiempos de ocurrencia de los auges delincuenciales son distintos: mientras los momentos ms altos de la violencia en Europa se registran entre 1960-80, en Amrica Latina empiezan a crecer sostenidamente a mediados de la dcada de los ochenta. Sin embargo, lo que se debe entender es que, por un lado, se ha configurado un mundo transnacional del crimen, la delincuencia y el temor, que no reconoce fronteras y que acta de manera interrelacionada a nivel mundial, y, por otro, que esta relacin
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produce cada vez ms violencia en mbitos supranacinales^. Se debe remarcar que la percepcin de inseguridad en las dos realidades es bastante alta, a pesar de las desiguales tasas de violencia. El ejemplo de las pandillas globales es muy sintomtico: nacen de la emigracin de los pases pobres (origen) hacia los ricos (destino), y, como en stos los discriminan y rechazan, generan mecanismos de sobreviviencia: se organizan, adoptan modismos idiomticos, se identifican por smbolos y se defienden. Cuando en los pases de destino la situacin se hace intolerable, son expulsados. Regresan a su lugar de origen, con la experiencia y relaciones que les permiten reproducir esas condiciones en el lugar del cual provienen y luego, adems, enlazar el pas de origen con el de destino, dando lugar al nacimiento de las pandillas globales'.
LOS IMPACTOS DE LA VIOLENCIA

El crecimiento, generalizacin y diversificacin de la violencia empieza a tener importantes efectos en mltiples escenarios y esferas del quehacer humano. Segn un estudio, encargado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2000), la violencia es el principal problema econmico y social de Amrica Latina. Econmico, en trminos de que la violencia sobre los bienes y las personas representa una destruccin y transferencia de recursos de, aproximadamente, 14.2 por 100 del PIB Latinoamericano; es decir, US$ 168.000.000. Esta constatacin lleva a concluir que la violencia es en la actualidad -sin duda- la limitante principal del deQUORUM 12

sarrollo econmico en Amrica Latina. Los gastos en proteccin y los efectos directos del crimen representan alrededor del 6 por 100 del PIB de Estados Unidos (RatinofF, 1996). En Canad, se estima que la violencia contra las mujeres impone un coste anual de 684 millones de dlares al sistema de justicia criminal y 187 millones a la polica (Graves, 1995). Y lo paradjico viene dado: el acceso a la seguridad se ha convertido no en un derecho, sino en una mercanca que se transa en el mercado y en un elemento adicional en la diferenciacin social, que termina siendo causa y efecto de mayores violencias. En trminos sociales, segn la tasa de homicidios, en Latinoamrica hay 140.000 homicidios al ao y 54 familias son robadas por minuto. Aparte de ello, la poblacin empieza a adoptar mecanismos de autodefensa, lo que le lleva a modificar su conducta cotidiana: cada accin de autodefensa es, a su vez, causa y efecto de un nuevo comportamiento social: angustia, desamparo, aislamiento, desconfianza, agresividad e individualismo, propios de las sociedades del temor en las que vivimos. En trminos polticos, hay impactos evidentes dentro de los lentos procesos de consolidacin democrtica que vive la regin. La violencia se ha convertido en un tema poltico, al extremo de que no hay candidato que no lo contemple en su campaa electoral. La violencia tiende a convertirse en un mecanismo de solucin de los conflictos, los mismos que deberan ser procesados por las instituciones existentes para el efecto (polica, justicia). Pero, como no tienen leQURUM 12

gitimidad, se procesa fuera de ellas. La impunidad, los linchamientos, el ajuste de cuentas muestran el desarrollo de un poder paralelo al del Estado, que adems es penetrado y erosionado bajo distintas formas. Las instituciones se debilitan por la incapacidad que muestran a la hora de enfrentar la violencia, as como por el fenmeno de infiltracin al que son sometidas por las organizaciones criminales Pero tambin tiene impactos polticos en los procesos electorales, al extremo de que, hoy da, prcticamente no hay eleccin poltica que no tome en cuenta este tema como eje de campaa. Es ms, se ha convertido en un caballo de batalla de los sectores ms conservadores de la sociedad para impulsar propuestas de control, orden, disciplina y valores, entre otras. Y los impactos en la ciudad se podran indicar a travs de cuatro expresiones que produce la violencia en la ciudad. El primero, que la violencia reduce el tiempo de la ciudad. Qu es lo primero que le dicen a un visitante cuando llega a una ciudad? Que no salga de su alojamiento pasadas ciertas horas de la noche, por los problemas de violencia existentes. En segundo lugar, hay una disminucin del espacio de la ciudad, porque hay senderos, calles, plazas y parques por los que no se puede transitar, debido a los altos grados de violencia existentes. Entonces, qu significa esto? Que la ciudad pierde el espacio y pierde el tiempo. En tercer lugar, la violencia erosiona la ciudadana y el sentido de comunidad cuando, por ejemplo, la solidaridad frente a la adversidad desaparece: ayudar a una persona accidentada o a alF E R N A N D O C A R R I N M.

guien que ha sido asaltada es imposible. Y en cuarto lugar, la ciudad empieza a ser un espacio donde se desarrollan nuevas formas de segregacin urbana, a la manera de fragmentos aislados, convirtindose en una constelacin de espacios inconexos. Se desarrollan barrios cerrados y autosuficientes, donde no pueden entrar personas sin identificarse previamente. Entonces, se desintegra la ciudad como unidad y se crea el foranesmo urbano.
LAS POLTICAS: DEL CONTROL DE LA SEGURIDAD CIUDADANA

O lo que es lo mismo, el salto a la seguridad ciudadana no es un acto voluntarista de poltica pblica, sino un cambio histrico en los procesos sociales, que conduce a una transformacin de las relaciones entre la sociedad y el Estado. Es decir, la seguridad ciudadana no es exclusivamente una respuesta al incremento de la violencia sino, principalmente, un cambio estructural en la relacin de la poblacin con el Estado.

Esta mutacin ocurre en el momento en que se entra en una nueva lgica estatal; En general, se puede afirmar que el enfoque tra- esto es, cuando queda atrs la guerra fra y se estructura el Estado social de derecho dicional de enfrentar la inseguridad est asobajo formas democrticas. En este momenciado al concepto de seguridad pblica, donto es lgico que el tema de la proteccin esde se ve a la violencia como un problema de tatal ya no se centre en s mismo (estado orden pblico, que erosiona las instituciones cntrico), esto es, en el mantenimiento del estatales y donde estos actos son ejecutados orden pblico estatal, sino que se desplace por un enemigo interno. De ah que el eshacia la ciudadana. El primer caso opera la quema central de la poltica de seguridad se lgica del enemigo interno, construida bajo defina por la triloga: polica-justicia-crcel. la guerra fra, y el segundo, nacido de la necesidad del mantenimiento de los derechos y En otras palabras, las polticas hegemnicas son de represin o control (la polica, la de las libertades de la ciudadana. justicia y el sistema carcelario son las piedras angulares y dominantes), eprivatizacin Por eso, histricamente, la seguridad ciuo seguridad privada (seguros, guardiana pri- dadana nace en Espaa con el fin de la dicvada, porte de armas) inscritas en la va tadura franquista y la aprobacin de la mercantil y las llamadas polticas preventivas, Constitucin, en el ao de 1978. Desde all como si fueran originarias de matrices conse podra afirmar que este nacimiento y ceptuales distintas. Frente a ellas emergen aporte espaol le otorga la carta de originapropuestas innovadoras, vinculadas con las lidad a Europa. En Amrica Latina ocurre corrientes de la denominada seguridad ciu- lo mismo con la extincin de las dictaduras, dadana, en el marco de un nuevo contexto a principios de la dcada de los ochenta del histrico de la sociedad mundial que busca, siglo anterior, en que empiezan a producirse en ltima instancia, redefinir la relacin ensignos alentadores en la transformacin estre las instituciones gubernamentales y la tatal, que conduce a la disyuntiva de la sepoblacin. guridad ciudadana: o ms seguridad (con36
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trol y privatizacin) o ms democracia (derechos y libertades); esto es, dentro del concepto seguridad ciudadana, a cul componente se le asigna ms importancia: a la seguridad (Colombia) o a la ciudadana (Bogot). Mientras la inseguridad va ligada a la desproteccin, la seguridad ciudadana se refiere a la existencia de un orden pblico ciudadano, que elimina las amenazas de violencia en la poblacin y permite la convivencia segura. Se trata de la existencia de una organizacin social, a la cual el ciudadano pertenece y defiende. Se refiere al reconocimiento de los derechos de los otros (la libertad), y en el lmite, cuando hay un hecho violento, tiene que ver con la restauracin del dao causado y el castigo al culpable, pero como disuasin. La seguridad ciudadana protege a la ciudadana en el ejercicio pblico y privado de los derechos y deberes. La seguridad ciudadana se obtiene en un Estado social de derecho, donde la libertad del respeto al derecho ajeno es legal, legtima y democrtica. En suma, es la funcin socializadora que provee la sociedad y sus instituciones: la confianza. En este proceso hay actores institucionales y sociales que deben redefmir sus funciones, y otros, por el contrario, asumir nuevas atribuciones. De all que tengamos necesariamente una disminucin del peso asignado, por ejemplo, a las Policas Nacionales y al sistema de justicia, como elementos centrales de la seguridad pblica; y, como contrapartida, el traspaso de algunas de sus competencias a instituciones, como los muQUORUM 12

nicipios y la ciudadana, que empiezan a tener roles cada vez ms significativos. La misma polica debe redefmir su funcin, vinculndose ms a la poblacin (polica comunitaria), especializndose (el peso de inteligencia por sobre la represin) y descentralizndose (policas municipales), entre otros. De ah que hoy da tengamos un cruce de instituciones nacionales y locales que, tendencialmente, tienen un movimiento contradictorio de direccin hacia lo local (municipalizacin) y hacia lo supranacional (internacional). Mientras Europa est en un proceso de consolidacin de los dos mbitos con, por un lado, el fortalecimiento de las polticas locales (modelo de Barcelona), y desde lo supranacional con las entidades desarrolladas en el marco de la Unin Europea (Foro Europeo de Seguridad Urbana, nacido en 1992), en Amrica Latina todava se est en una situacin precaria, donde lo internacional slo aparece a travs de convenios interinstitucionales por sectores, y, por otro, slo algunas ciudades y municipios tienen propuestas interesantes de seguridad ciudadana. El nivel nacional est prcticamente ausente en este campo. Es importante resaltar que, en el mbito local europeo, hay una tradicin interesante de seguridad ciudadana, en tanto que en Amrica Latina existen casos de excepcin y recientes que no terminan por configurar una tendencia general. Es que en Latinoamrica este quiebro no tiene ms de diez aos mientras en Europa llevan no menos

del doble.

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NOTAS

1. La criminalidad est ligada en la mayora de los pases europeos a la inmigracin. Muchos pases tienen la tentacin de creer que realizando todo lo posible por cerrar sus fronteras a la inmigracin, tendrn xito en controlar la criminalidad (Marcuse, 2004, 37). 2. Casos de la organizacin delictiva internacional se producen, por ejemplo, alrededor del narcotrfico (pases productores, consumidores, lavadores, trnsito), de la venta ilegal de armas, de los inmigrantes ilegales, del trfico de rganos, del robo
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de bancos, del blanqueo de dinero, del trfico de nios y mujeres, del secuestro, el vicariato, el patrimonio cultural, entre otros. 3. Este fenmeno de las pandillas globales se puede percibir con los ejemplos significativos de los Pachuchos entre Mxico y Estados Unidos, las Maras entre Centro Amrica y Norte Amrica (que ya ha producido una primera cumbre presidencial) y los Latn King a lo largo de Amrica Latina, Estados Unidos y Europa.

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SEGURIDAD CIUDADANA

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