EL PROCESO DE GESTIN Y EL DESEMPEO ORGANIZACIONAL

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EL PROCESO DE GESTIN Y EL DESEMPEO ORGANIZACIONAL Una aproximacin a la nueva gestin pblica desde el mbito de los gobiernos locales
THE MANAGEMENT PROCESSES AND ORGANIZATIONAL PERFORMANCE

A new approach into public management from the perspective of local governments
Carlos del Castillo1 y Braulio Vargas2

RESUMEN La medicin del desempeo de la organizacin, en particular la bsqueda de un modelo que acerque el proceso de gestin a los resultados esperados a travs de estrategias, ha sido uno de los temas ms importantes de la Administracin en las ltimas dcadas. Recientemente, se han hecho esfuerzos por adaptar a las organizaciones del sector pblico enfoques y tecnologas inicialmente desarrollados para las empresas, sobre todo en pases que, como el Per, buscan incidir en la capacidad de los gobiernos para producir resultados. Empero, la evidencia concreta de los gobiernos locales sugiere que la implementacin de sistemas de gestin por procesos en este mbito ve reducida su expectativa de xito por la naturaleza altamente estructurada de la gestin, la rigidez del diseo organizacional y la propia normativa gubernamental. Este artculo plantea que la mejora del rendimiento deviene de conciliar las dimensiones de la estrategia y la estructura. Sobre esa base, se presenta una herramienta para estimar el desempeo organizacional en funcin de exibilizar la estructura funcional y adaptarla a una lgica de gestin por procesos. As es ms factible que la estrategia gane intensidad, provoque la alineacin de los procesos y visibilice los resultados de estos, permitiendo evaluar el desempeo de las reas, los gestores y, en denitiva, la organizacin. Palabras claves: gestin pblica, gobiernos locales, medicin del desempeo, modelos de gestin, indicadores. ABSTRACT The measurement of organizational performance, in particular the search for a model that brings the management process together with the expected results through strategies, has been one of the most important issues in the Administration in recent decades. Recently, efforts have been made to adapt to public sector organizations approaches and technologies originally developed for businesses, especially in countries such as Peru, seeking to inuence governments ability to produce results. However, the concrete evidence of local government suggests that the implementation of management processes in this area reduces its chances of success because of the highly structured nature of management, the rigidity of the organizational design and the government regulation itself. This article argues that the performance improvement comes from reconciling the dimensions of the strategy and the structure. On this basis, there is a tool to assess organizational performance in terms of make exible the functional structure and to adapt it towards logic of process management. In this way the strategy may gain intensity, causing the alignment of processes and create visible results of these, allowing to evaluate the performance of the areas, managers and ultimately, the organization. Key words: Public management, local government, performance measurement, management models, indicators.

1. Universidad ESAN (Per). Magster en Administracin de la Universidad ESAN. <cdelcastillo@esan.edu.pe>. 2. Universidad ESAN (Per). Magster en Administracin de la Universidad ESAN. <bvargas@esan.edu.pe>.

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INTRODUCCIN Y MARCO CONCEPTUAL Durante las ltimas cuatro dcadas, la bsqueda de un modelo de gestin que comprenda la evaluacin del desempeo de la organizacin ha alimentado las expectativas de los gestores en organizaciones pblicas y privadas. Los esfuerzos para hallar el ansiado modelo han ido desde la implementacin de sistemas rgidos y altamente estructurados, en los que los procedimientos han sido el eje de la gestin, hasta la adopcin de sistemas exibles, en los que la medida de proximidad a los resultados esperados y la adicin del potencial humano a la ventaja competitiva de la organizacin son los ejes que orientan el proceso conocido como la gestin (Quinn, Farman, Thompson y McGrath, 2003; Anso y McDonnell, 1990). En este sentido, la gestin requiere entenderse como un proceso que existe explcita e implcitamente en la medida en que las estrategias y las medidas de logro de objetivos y metas han sido denidas, desde el corto hacia el largo plazo. A ello se debe aadir que la puesta en marcha del proceso de gestin en condiciones reales tambin demanda desarrollos completamente nuevos en campos como el proceso estratgico, la rma y los lmites de la rma, los costos de agencia y los costos de transaccin, la generacin de valor (para el accionista y el cliente) y su relacin con el desempeo en el nivel de la rma (Becerra, 2009); adems de los ampliamente estudiados temas de la gestin del cambio, la psicologa organizacional y la resistencia al cambio dentro de las organizaciones (Robbins y Coulter, 1996; Kotter, 2001; Duck, 2001; Sabattini y Crosby, 2008). Actualmente, la transicin a sistemas exibles en el mbito empresarial es muy rpida, sobre todo en comparacin con el sector pblico. Los modelos de gestin que emplean sistemas exibles han demostrado su ecacia para alinear los procesos a la estrategia y reejar las medidas de desempeo en las reas orgnicas, de gestores y de operarios, en denitiva de toda la rma como un sistema con informacin, lmites, procesos y relaciones (Arrow, 1974; Tirole, 1994; Kaufman, 2000; Watkins, 2007). Esta evolucin es sobre todo visible en el caso de empresas que participan en sectores econmicos y mercados con un alto grado de rivalidad

(Kaplan y Norton, 1993; Porter, 1998) en los cuales, de acuerdo con Chandler (1977), la mano visible de la gerencia es un factor clave para el predominio de los grandes negocios en diversas industrias. En esta transicin, la produccin intelectual asociada a la evaluacin del desempeo en el nivel de la rma ha sido generosa, como evidencia la vasta literatura sobre el tema (Kaplan y Norton, 1996 y 2001; Oakland, 2004) y el extenso inventario de marcos de referencia, metodologas y herramientas asociado a los sistemas de gestin y control estratgico que comprende, entre otros, la administracin por objetivos (APO), los presupuestos, las mtricas nanciero-contables, el costeo basado en actividades, los modelos de gestin de la calidad (como el Malcolm Baldrige) y los cuadros de mando integral (como el Balanced Scorecard) y, ms recientemente, las herramientas de valor econmico agregado (EVA) y gerencia basada en valor (GBV). En el campo de la gestin pblica o gubernamental, la produccin de, y la transicin hacia, sistemas y tecnologas de gestin que permitan evaluar la ecacia de las estrategias, la productividad del proceso de gestin y las medidas de desempeo en varios niveles de la organizacin no han seguido la misma trayectoria. Esta armacin encuentra un sustento abrumador tanto desde la academia como desde la praxis. Investigaciones de autores como Barzelay (2000), Longo (2000) y Joyce (2001) dan cuenta de un creciente nmero de gerentes en el mbito de la gestin pblica que no disponen de fuentes que les sirvan de gua para trabajar sobre los problemas cotidianos de la gestin de servicios pblicos; as como de la necesidad de desarrollar enfoques conceptuales y metodolgicos para atender los requerimientos de la nueva gestin pblica. Es de fundamental importancia notar que los modelos de gestin prevalecientes en el mbito gubernamental an se mantienen bajo la inuencia del enfoque de organizacin y mtodos, que tuvo su mximo auge en la primera mitad del siglo XX, como parte de las rutas de pensamiento asociadas a la administracin cientca (Taylor, 1911) y los modelos mecanicistas y de la burocracia racional (Weber, 1947). La caracterstica esencial de estos modelos es el predominio de la estructura como eje de la gestin. Por

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un lado, la dimensin de la estructura comprende los modos de organizacin y trabajo en funcin de reglamentos, la discrecionalidad restringida de los gestores, las operaciones y los procesos en funcin de procedimientos poco exibles, un diseo organizacional de tipo jerrquico-funcional, y el ejercicio del poder y la toma de decisiones concentrados en la parte ms alta de la jerarqua organizacional (Mintzberg, 1989). Por otro lado, la alta estructuracin de la gestin implica un fuerte grado de control en los procesos, los procedimientos y el empleo de recursos, los cuales, al ser pblicos, justican la supremaca de modelos rgidos de gestin. En el caso del Per, tambin se debe considerar los esfuerzos y los compromisos de los gobiernos de la ltima dcada por impulsar la descentralizacin del pas y la modernizacin del Estado; con especial nfasis en transitar desde una gestin por actividades a una gestin que produzca resultados. Estas declaraciones polticas han sido particularmente ms intensas desde que el Per iniciara un proceso de descentralizacin y que los nuevos gobiernos subnacionales asumiesen competencias para promover el desarrollo y empezasen a ejercer, aunque de modo lento, grados crecientes de autonoma administrativa, nanciera y de gestin. Adems, las observaciones de los autores sobre el mbito especco de los gobiernos locales en el pas han comprobado que los sistemas de gestin imperantes se mantienen dentro de enfoques mecanicistas y de burocracia racional, cuyas caractersticas, bajo el original enfoque de Weber (1947), coneren a las relaciones de poder y autoridad, y a los cuerpos de normas y procedimientos, el papel central en la gestin y la eciencia tcnica de la organizacin; de lo que se desprende, para efectos de este estudio, que son los presupuestos y los ratios contables la medida eciente del desempeo. Con esta ptica, Gouldner (1964) y March y Simon (1993) hallan discrepancias entre los postulados de la escuela estructuralista weberiana (que se basa en la racionalidad y la formalidad) y el propsito de lograr mejores niveles de desempeo en organizaciones mecanicistas. De particular importancia resultan las relaciones de poder y el desempeo de las organizaciones (Clegg, Courpasson y Phillips, 2006), as como las fuerzas que se oponen a los lmites para la

coordinacin interdepartamental, la concentracin del poder y las decisiones en la parte superior de la pirmide organizacional y los efectos disfuncionales de una supervisin muy estrecha cuando el alcance del control es muy grande o cuando surgen circunstancias que no han sido consideradas por los reglamentos. En suma, los desarrollos en la teora de las organizaciones han demostrado que la gestin de carcter operativo y basada en las normas y los procedimientos es subsidiaria de la gestin de carcter estratgico y holstico; lo que coincide con las descripciones de autores como Metcalfe y Richards (1987) y Kenny (2005), quienes procuran marcar las diferencias entre las dimensiones operativa, asociada a operaciones y actividades, y estratgica, eje de los sistemas de control estratgico de gestin de las organizaciones. Un balance sobre los enfoques adoptados en el proceso de gestin en el mbito empresarial y el mbito gubernamental nos remite, por tanto, al clsico debate entre estructura y estrategia, el que cobr realce a la luz de los aportes en la rama de la gerencia estratgica que ha tenido a Chandler (1977) y Mintzberg, Ahlstrand y Lampel (1998) entre un nutrido grupo de acadmicos para quienes el proceso estratgico es iterativo y sigue una lgica incremental (muchas veces intuitiva), toda vez que las organizaciones realizan cambios signicativos en su estrategia y este cambio afecta a la organizacin y las decisiones a su interior. Lo que resulta decisivo sobre la estructura, el tipo de organizacin y el modo de trabajo. Acerca del proceso estratgico, en la escuela prescriptiva destacan Chandler (1962) y Mintzberg (1989), quienes enfatizaron el lema: La estructura sigue a la estrategia, pues dan por sentado que una estructura es rediseada para llevar a cabo una nueva estrategia. Por otro lado, en la escuela descriptiva se fundamenta que la estrategia debe ser posterior a la estructura y amoldarse a esta ltima. Esta lnea de pensamiento ha sido particularmente frtil en sus aportes en aos recientes, particularmente en el mbito empresarial, donde el proceso estratgico requiere considerar tanto variables incontrolables del entorno (como las caractersticas propias de cada sector econmico, el clima de negocios, la institucionalidad y la estabilidad jurdica

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y las reglas de juego en los mercados), como variables internas ms sutiles (como las caractersticas culturales, el comportamiento organizacional y las preferencias de los grupos de inters dentro de la organizacin, por ejemplo, los sindicatos). En todo caso, segn estos autores, las organizaciones en el mbito pblico an no estn inuidas por la multiplicidad de realidades y contextos de la estructura existente que las conduzcan a un conicto entre estructura y estrategia que lleve a privilegiar la primera sobre la segunda. Se debe sealar que cualquiera que fuese la corriente de pensamiento adoptada (prescriptiva o descriptiva), las dimensiones de ambas, estructura y estrategia, son indisolubles e interdependientes; tal como lo advirtieran Lawrence y Lorsch (1967) en su investigacin sobre los problemas de la diferenciacin y la integracin, y Galbraith (1973), quien profundiz en las dicultades de la organizacin altamente estructurada para enfrentar eventos no planicados y la necesidad de acciones coordinadas. De modo que no es posible hablar de una organizacin ecaz que solo privilegie la estrategia o la estructura. Lo que signica que no se puede aplicar sistemas modernos de control estratgico y medicin del desempeo en organizaciones donde impera la estructura; ni es posible emplear sistemas de control estratgico rgidos en organizaciones que se conducen en forma estratgica. Esto implica que, a pesar de lo mucho que se ha escrito sobre la aplicacin de enfoques de la gestin de empresas al mbito gubernamental, la escasez de evidencia a favor alerta sobre lo incipiente de la produccin de tecnologas de gestin que sirvan para transformar con xito los modelos de gestin muy estructurados en modelos orientados hacia la eciencia y la produccin de resultados, en virtud de lograr visibilizar el desempeo organizacional como efecto del proceso iterativo entre estrategia y estructura. Al adoptar un enfoque conciliador entre estructura y estrategia, este artculo va ms all de la toma de conciencia y presenta una herramienta para visibilizar el desempeo de una organizacin gubernamental mediante la ubicacin de la gestin de procesos como la bisagra entre ambas dimensiones (Chenhall, 2005). La herramienta, denominada curva de desempeoestructura, emplea ambos ejes para medir la producti-

vidad de la organizacin y, por ende, su capacidad para producir resultados. La estructura reeja el grado en que los procedimientos y la organizacin del trabajo (como parte de la burocracia) facilitan o dicultan el ujo de los procesos en marcha para la obtencin de resultados, mientras que el desempeo mide el grado en que los procesos responden a la estrategia que la organizacin selecciona para aproximarse a los resultados esperados. Con el n de visibilizar el aporte de esta herramienta en la gestin de organizaciones en el mbito de los gobiernos locales, en este artculo se desarrolla un primer paso que es fundamental para abordar el control estratgico y la evaluacin del rendimiento como medidas de la productividad de la organizacin. Este consiste en dos elementos: el primero comprende expresar la gestin de procesos como la bisagra entre las dimensiones de la estructura y la estrategia; y el segundo implica expresar bajo un lenguaje de indicadores estratgicos y tcticos (u operativos) el grado en el cual los procesos (dimensin estratgica de la gestin) y la organizacin del trabajo (dimensin operativa de la gestin) requieren estar alineados a las estrategias de, y a los resultados esperados por, la organizacin. Este artculo est organizado en cinco secciones. La primera aborda las particularidades del desempeo en el nivel de las organizaciones (con nfasis en el mbito gubernamental) y la comprensin de los resultados esperados como medida agregada de la productividad y/o valor generado por las organizaciones, a travs de uno o ms procesos que conguran el modelo de gestin. Estos aspectos permiten, en la segunda seccin, describir los fundamentos de la curva de productividad desempeo-estructura de una organizacin gubernamental y entender ambos aspectos en funcin de una estrategia en permanente evolucin, tal como lo reeren las teoras administrativas establecidas. Finalmente, en las tres ltimas secciones se expone la secuencia metodolgica para transformar el modelo de gestin gubernamental desde una lgica funcional rgida, basada en actividades y procedimientos, hacia una lgica de procesos, basada en el control de la estrategia y la evaluacin de los resultados por medio de indicadores.

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EL DESEMPEO ORGANIZACIONAL: MEDIDA DE PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD EN LA ORGANIZACIN El empleo de medidas de desempeo de los individuos tiene una larga historia. A principios del siglo pasado eran comunes las mtricas de desempeo basadas en el clculo de tiempos y movimientos y su comparacin con medidas estandarizas, cuyos valores obedecan a un flujo de procedimientos dentro de un proceso predeterminado o modelo. El ambiente de negocios, el clima organizacional interno y la competencia, fundamentalmente, alentaron a tericos y gestores a indagar sobre medidas de desempeo que fueran ms all de lo esttico de las medidas convencionales. Las nuevas mtricas de desempeo fueron progresivamente evolucionando hacia sistemas enteramente articulados tanto a los resultados operativos como a las metas de nivel estratgico que proyectaran una imagen aproximada del desempeo futuro de la organizacin. Con igual razonamiento aument el inters por medir la contribucin de los actores individuales (reas y personal) al valor generado por la organizacin. Primero a travs de ratios contables y nancieros y mtricas, pasando por el empleo de presupuestos y el costeo basado en actividades, hasta indicadores que miden el valor agregado asociado a la labor gerencial y la eciencia operativa. Esta progresin conjunta condujo a complementar los sistemas de gestin con criterios de evaluacin del desempeo, bajo la nocin que actualmente se conoce como control estratgico y medicin del desempeo. Esta evolucin, lejos de haberse estabilizado, ha continuado a un ritmo acelerado; tanto en el surgimiento en nuevas aproximaciones terico-prcticas como en su difusin entre las organizaciones ms dinmicas. Los supuestos sobre que el desempeo de los individuos y las personas al interior de la organizacin es un insumo clave para medir el desempeo de la organizacin ya han sido conrmados, pero tambin se ha conrmado la inuencia descendente que tienen las polticas de mayor nivel y la labor gerencial sobre el desempeo y el logro de metas de las reas operativas y el personal que labora en esas reas.

La evolucin desde lo que se ha denominado estrategia y estructura conduce, por tanto, a raticar que la gestin es un gran proceso de transformacin de informacin, insumos, roles interdependientes y propsitos que atraviesa la organizacin, cuya marcha armnica o ciclo depende estrictamente de las interacciones entre sus componentes (procesos especcos) y, particularmente, de lo acertado que resulte su proceso estratgico. El objetivo de toda esta lgica es maximizar la eciencia y la ecacia de las decisiones y las acciones que realiza una organizacin; lo que puede conducir, por ejemplo, a simplicar o estandarizar acciones, procedimientos y operaciones rutinarios o estructurados, aquellos donde un mismo tipo de decisiones, acciones y conductas predenidos tienen el mismo o muy similar efecto, o a crear condiciones para que los gestores consigan una respuesta efectiva ante situaciones que no han sido previstas o no han sido consideradas en las polticas o los reglamentos, lo que cae dentro de las nociones de discrecionalidad de los gestores, la teora de agencia de Coase (1937) y la exibilidad o la adaptabilidad de la organizacin ante su entorno. Dentro de este razonamiento existen conguraciones tipo de organizacin-tipo de entorno que resultan ms ecientes que otras. En el caso particular estudiado, las organizaciones del sector pblico poseen una conguracin que alude al modelo burocrtico, en el cual la toma de decisiones (dimensin estratgica de la gestin) y su implementacin (dimensin operativa de la gestin) son ecientes y ecaces en el logro de resultados esperados y en un contexto o un entorno de baja complejidad; es decir, la gestin en torno a relaciones de poder y autoridad, reglamentos y procedimientos puede ser muy ecaz y eciente (alta productividad y alto desempeo) si la complejidad de los procesos que se administran no excede un nivel crtico. La excepcin ocurre en el caso de decisiones subptimas que son bien implementadas y, por tanto, no brindan los resultados deseados o esperados. No obstante, una lectura dinmica evidencia que es difcil aceptar el supuesto de que la complejidad en el entorno o el contexto no va a variar. En contextos de alta complejidad, la conguracin tipo de organizacin-tipo de entorno va a determinar que la estructura no pueda llegar a un nivel crtico de eciencia, lo que

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se reejar en baja productividad y pobre desempeo, y esto es precisamente lo que sucede en el mbito de la gestin gubernamental local, en el que ha ocurrido un aumento de la complejidad, en trminos simples, del conjunto de funciones, roles y procesos a cargo de las administraciones gubernamentales. De modo general, y considerando el supuesto de que en el macroproceso de gestin se contemplan los aspectos de diseo organizacional (estructura y estrategia), roles organizacionales (niveles jerrquicos y relaciones de poder y autoridad), informacin (entorno y bondad de la estrategia) y aspectos eminentemente tcnicos (alineacin de los procesos a las estrategias y los resultados esperados), la nica forma en que la organizacin (pblica o privada) tenga un desempeo crtico eciente (alta productividad) radica en adoptar y administrar todo el proceso de gestin bajo una lgica incremental y de procesos (grco 1) para poder controlar y retroalimentar el sistema de decisiones y la marcha de la estrategia de la organizacin, tanto a travs de reejar los resultados de la organizacin ante su entorno, como de ponderar la organizacin interna del trabajo. En sntesis, el desempeo de la organizacin ser funcin directa de la gestin de la estructura y la estrategia.

cedimientos administrativos articulados a un cuerpo de normas externas, que por lo general proceden del nivel del gobierno central y de la legislacin nacional en materia de funciones orgnicas. Esta situacin impide que las municipalidades logren operar los dos grandes ejes que determinan el xito en la gestin: el desempeo de la estrategia (productividad) y la exibilidad de la estructura (burocracia), de modo que una mejora en la marcha de las reas funcionales y administrativas no necesariamente tiene impacto sobre los resultados de la organizacin si la marcha de los procesos no ha atravesado tambin por la mejora correspondiente. De modo inverso, una mejora en la denicin y la estandarizacin de los procesos tampoco tendr impacto sobre los resultados de la organizacin si el grado de burocracia y el estado de los procedimientos no han sido racionalizados. Bajo este razonamiento es posible proponer un esquema que graca la relacin directa e inversa entre desempeo y estructura (o productividad versus burocracia) y que permite apelar a dos variables de la gestin de organizaciones (esquema de dos dimensiones): desempeo en funcin de la marcha de los procesos y burocracia en funcin del grado de estructura de sus procesos y procedimientos. Evidentemente, siempre se podrn incorporar otras variables en la medida que los gestores responsables de la organizacin o los agentes decidan enfrentar la mayor complejidad de las operaciones de la organizacin con un modelo de gestin ms complejo o multidimensional; por ejemplo, la inclusin de variables como ejecucin presupuestal o medida en la que los lderes formales y directivos de alto nivel jerrquico personican a ttulo individual el modelo de gestin. El grco 2 muestra el esquema bidimensional que correlaciona desempeo (productividad) y estructura (burocracia) y que presenta claramente diversas posiciones o coordenadas que reejan la posicin actual y potencial de una organizacin con relacin al logro de resultados. En el grco se aprecia el desempeo organizacional como una combinacin de dos ejes. El eje X corresponde a la estructura reejada por el grado de burocracia en trminos de dcit o exceso de procedimientos. El eje Y corresponde a la estrategia medida

El desempeo organizacional se apoya en tecnologas de gestin

Gestin de los procesos Gestin de la calidad Sistemas de toma de decisiones

Grco 1 Desempeo organizacional en funcin de procesos y decisiones ptimos

El caso de entidades gubernamentales como las municipalidades es particularmente interesante. En el contexto peruano, la gestin es altamente estructurada (modelo burocrtico) y los procesos resultan subsidiarios de los procedimientos, cuando lo racional es que sean los procedimientos los que deben ser subsidiarios de los procesos, como lo ha demostrado la teora de sistemas. En las entidades municipales persiste el nfasis en controlar la marcha del mbito interno a travs de normas e instrumentos basados en pro-

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Eje Y Desempeo

10 8
Regin eciente Desempeo ptimo

6 4 2
Eje X Estructura

Regin ineciente

0 0 4 8 12 16 20

Grco 2 Curva desempeo-estructura para estimar el desempeo organizacional

por el desempeo de los procesos en trminos de la productividad de estos (ecacia y eciencia). En el origen (coordenada 0,0) no existen procedimientos (nivel nulo de burocracia y mxima discrecionalidad en toma de decisiones y acciones) y, por tanto, el rendimiento de la organizacin es nulo o, en el mejor de los casos, incierto. Ascendiendo por ambos ejes, hay adems una zona eciente, formada por numerosas combinaciones (coordenadas) en las que existen cada vez ms procedimientos estructurados (por ejemplo, documentos de gestin y normas internas) y una mayor claridad en cuanto a conocer y orientar (gerencia) los procesos de la organizacin. En esta zona hay ganancias de productividad relacionadas directamente con el incremento de la burocracia. Tambin se puede identicar un punto de mximo desempeo (coordenadas 10,0; 6,2), en el cual el grado de normalizacin de los procesos y la evolucin de la estructura se combinan para otorgar a la organizacin el mximo rendimiento en trminos de productividad de los procesos y los procedimientos o burocracia. Por otro lado, bajo un contexto interno-externo dado, a

mayor estructura ya no es posible seguir aumentando la productividad de los procesos; es decir, en coordenadas que van ms all del punto de inexin ya no es posible seguir aumentando la burocracia para ganar productividad, pues, por el contrario, la productividad disminuye drsticamente y coloca a la organizacin en la zona de ineciencia o pobre desempeo. Este caso es muy frecuente en organizaciones gubernamentales, en las cuales, por ejemplo, se pueden hacer esfuerzos por completar todo el paquete de documentos de gestin, pero no existe evidencia alguna de que el rendimiento de la organizacin o de los procesos mejore en algo. En el mbito municipal, se ha observado que el rendimiento de la organizacin va de una zona de rendimiento creciente subptimo (dentro de la zona eciente) directamente hacia la zona ineciente o de rendimiento negativo, sin pasar por la zona de mximo desempeo. Esto puede deberse nicamente a que la gestin de los procesos no est articulada a la gestin de la burocracia o al gobierno corporativo de la organizacin, o a que no existen procesos explcitos bajo control de los gestores; en realidad, los procesos siempre existen pero no siempre se controlan, racionalizan y gestionan.

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LA GESTIN Y EL DESEMPEO ORGANIZACIONAL BAJO UNA LECTURA DINMICA El debate entre la estrategia (eleccin de la organizacin para tentar una ubicacin en su contexto de actividad y planicar resultados en perspectiva) y la estructura (eleccin de la organizacin del trabajo que explicita los mecanismos y los roles formales al interior) gira, en resumidas cuentas, en torno a conducir la organizacin hacia el punto de mximo rendimiento. Esto es posible mediante la combinacin ptima de la gestin de procesos y la administracin de procedimientos, siempre bajo el supuesto de que la estrategia de la organizacin implica tambin decisiones correctas que inciden positivamente en el clima laboral y la salud nanciera de esta. Estas precisiones son relevantes dada la conuencia de estrategia y estructura que determina el denominado modelo de gestin, en el cual el desempeo organizacional equivale al nivel de competitividad de la organizacin en su conjunto. No lograr la aproximacin al punto de mximo rendimiento implica elevados riesgos y costos en el mediano plazo, pues el desempeo y la estructura no son variables independientes. La transformacin de

ambos estar determinada, por un lado, por cambios del entorno que obligan a la organizacin a ajustar su estrategia y los resultados esperados, y, por el otro, por cambios en el interior, muchos de ellos como respuesta a una mayor complejidad, que determinan la modicacin de la estructura de la organizacin. Eventualmente (en el mediano plazo), los procesos y/o los procedimientos podran no evolucionar en la medida en que lo hacen el entorno y el interior de la organizacin. En esta situacin, la conguracin de la curva desempeo-estructura ya no reeja el punto de rendimiento ptimo que est asociado al buen desempeo organizacional, es decir, a su nivel de competitividad. Si este es el caso, sucesivas mejoras en los procesos y los procedimientos aportan solo mejoras marginales dentro de una misma conguracin de desempeoestructura, sin que esto garantice que la organizacin logre el rendimiento esperado (los resultados). Si la organizacin se encuentra a s misma atrapada dentro de una curva de productividad (ver grco 3), la nica manera de resolver este dilema es mediante la innovacin del modelo de gestin a travs de la introduccin de mejoras en los procesos y la aplicacin de

Eje Y Desempeo Nueva regin eciente Nuevo punto de ptimo desempeo

10 8

6 4 2

Nueva regin ineciente

12

16

20

Eje X Estructura

Grco 3 La paradoja de la productividad

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nuevas tecnologas de gestin e informacin, lo que se ha denominado gobierno electrnico y reingeniera de procesos, aplicadas al mbito gubernamental. En el grco 3, la organizacin siempre puede decidir su modo de inuir sobre su entorno e, incluso, puede reinventar el modo en el cual se organiza internamente, aun en la eventualidad de que la complejidad de las normas o la legislacin plantee diversas restricciones a la discrecionalidad de los tomadores de decisiones. La adopcin de tecnologas de gestin (como la reingeniera de procesos o la gestin de indicadores de procesos) y de informacin (como el gobierno electrnico y los sistemas de soporte a la toma de decisiones) permite a una organizacin superar la paradoja de la productividad al posibilitar el acceso a una nueva conguracin desempeo-estructura, es decir, a una nueva curva de productividad en la cual existe un nuevo punto de ptimo rendimiento y, por tanto, holgura para que la organizacin contine aumentando su nivel de burocracia (estructura) en respuesta a un escenario de mayor complejidad, al mismo tiempo que se incrementa la productividad (el desempeo de los procesos). En conclusin, eventualmente la estructura y el grado de normalizacin de sus procedimientos terminan siendo obsoletos para lograr los resultados deseados, toda vez que el entorno al que sirve la organizacin es dinmico y se requieren ajustes en la estrategia, la organizacin y, en denitiva, el modelo de gestin. Una intervencin aislada, como en el caso de un programa de modernizacin integral, no dar todos los resultados esperados si solo se trabaja en funcin de automatizar los procedimientos (hacer un mapa de los procesos actuales y estructurarlos en una nueva conguracin), ni con la adopcin de una gestin orientada a resultados que implique manejar indicadores de gestin, ni con una redenicin de los roles y las responsabilidades de las reas, las personas y los tomadores de decisin dentro de la organizacin. Los resultados en la zona eciente solo ocurren si todas las variables son trabajadas en conjunto y de modo interactivo, es decir, entendiendo la relacin de causalidad (causa-efecto) de una intervencin especca en el conjunto de las

dems intervenciones que son parte del programa de modernizacin.

EL PROCESO DE GESTIN Y LOS INDICADORES ESTRATGICOS Y TCTICOS Al ser la gestin de los procesos (dimensin estratgica) y la administracin de la estructura (dimensin operativa) dos componentes estructurales de todo modelo de gestin en cualquier organizacin, resulta esencial que los gestores dispongan de herramientas para compatibilizar ambas dimensiones: la estrategia (conduccin de procesos) y la estructura (control de operaciones). En el actual estadio de evolucin de la adopcin de sistemas y/o modelos de gestin, el empleo de indicadores parece ser el tipo de buena prctica de mayor y ms rpida difusin en los campos gubernamental, empresarial y social, particularmente los denominados tableros de comando. No obstante, en algunos tipos de organizaciones, sobre todo las entidades gubernamentales, las agencias de cooperacin tcnica internacional y los organismos no gubernamentales (ONG), existe una notoria confusin con relacin a qu implican los indicadores y su manejo. El nfasis en administrar en funcin de actividades (reducto de los modelos de gestin predominantes durante la primera mitad del siglo pasado) y no de resultados (evolucin del pionero modelo de administracin por objetivos desarrollado en la dcada de 1980) conduce a maximizar el nmero de indicadores de gestin e incrementar de modo desmedido la cantidad de datos (no necesariamente su calidad) para monitorear y evaluar un determinado proceso o actividad. Ms aun, no son pocos los casos en los cuales, por ejemplo, se otorga a los indicadores sobre el monitoreo de la frecuencia de regado de parques pblicos igual jerarqua que a aquellos que evalan la ecacia de un programa de planicacin familiar dirigido a madres y padres adolescentes. Las manifestaciones de esta confusin en torno a los indicadores de gestin son numerosas y muy diversas. Muchas de ellas radican en la falta de informacin

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y cabal comprensin acerca de las dimensiones de la gestin en las organizaciones. Este es el caso de no caer en la cuenta de que, adems de la dimensin humana, la direccin de organizaciones tambin comprende las dimensiones de toma de decisiones (modelo poltico y modelo racional), gestin de procesos y grado de normalizacin de las funciones, las actividades y los procedimientos. Esto nos lleva a entender que la gestin tiene dos dimensiones mutuamente dependientes: la gestin de nivel estratgico, cuyas herramientas se sustentan en el empleo de indicadores estratgicos, y la gestin de nivel operativo, cuyas aplicaciones se sustentan en la construccin y el uso de indicadores operativos o tcticos. Partiendo del supuesto de que una determinada organizacin municipal tiene denido cierto proceso (con sus respectivos procedimientos) y que este es transversal y demanda del concurso de distintas reas programticas, de soporte administrativo y apoyo, el grco 4 muestra un conjunto de 6 indicadores de nivel estratgico que, a su vez, constituyen los puntos crticos de control del proceso. Es oportuno sealar que los indicadores estratgicos son los que especcamente reportan resultados o el estado actual en el logro de una meta. Los indicadores tcticos u operativos son los que reportan s las actividades programadas (el evento) estn siendo ejecutadas y el valor que el evento toma en un determinado punto de control. Como fcilmente se puede comprender, ambos tipos de indicadores son imprescindibles para la gestin; ms aun, si bien los indicadores estratgicos reejan la medida del desempeo o el logro, deben construirse a partir de indicadores operativos, los que no necesariamente han de ser recolectados y procesados por una misma rea de la organizacin.

Donde: Indicador 1: disponibilidad de presupuesto debidamente sustentado en el ujo de caja asociado a las partidas contables de recursos corrientes de la municipalidad. Indicador 2: meta de cobertura del servicio en funcin de la demanda actual y proyectada. Indicador 3: programacin de rutas actuales y proyectadas en funcin de los datos de los indicadores 1 y 2. Indicador 4: nivel de operatividad, vigencia tecnolgica y mantenimiento de los equipos y los vehculos. Indicador 5: nivel de capacidades y eciencia operativa del personal operativo y administrativo. Indicador 6: medidas que reejan la capacidad libre del relleno sanitario, considerando la homogeneidad en la distribucin de las zonas de deposicin y la discriminacin por tipo de residuo.

Evidentemente, todos los indicadores sealados son indicadores operativos con cierto grado de complejidad. Ninguno por s solo reeja el resultado esperado, el cual podra denirse como: La evolucin de la capacidad y la escalabilidad del proceso de recojo y deposicin selectiva de los residuos slidos domsticos en un determinado periodo o ciclo. En funcin de la denicin explcita del resultado esperado, los participantes del proceso, sobre todo el rea gestora y coordinadora, se veran en la necesidad de desarrollar el algoritmo o la frmula para expresar el indicador estratgico que brinde una idea bastante aproximada del resultado, el cual en este caso es una medida de satisfaccin de la demanda actual y de exibilidad con relacin a la demanda proyectada y la capacidad, el equipamiento y la suciencia presupuestal de la municipalidad en ese proceso en concreto. No obstante, an son poco frecuentes los casos en los cuales los gestores de este tipo de procesos disponen de las condiciones, la motivacin o, en una situacin extrema, la preparacin para ir ms all del reporte de medidas operativas y trabajar en funcin de indicadores estratgicos crticos que, adems, reejen la articulacin al interior de la municipalidad con otras reas de programacin, administracin y apoyo. Otro de los aspectos que reeja el empleo poco ecaz de los indicadores estratgicos y tcticos es

Grco 4 Indicadores dentro del proceso de recoleccin de residuos slidos domsticos

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el relativo al nmero de indicadores. Intuitivamente se puede armar que disponer de ms indicadores no implica necesariamente llevar un mejor control sobre la efectividad de la gestin, las decisiones y el desempeo organizacional. Al tener el gestor exceso de informacin le ser ms difcil discriminar cul es la que realmente necesita y, como respuesta, priorizar la toma intuitiva de decisiones o su propio mapa mental. No obstante, en el mbito particular de la administracin pblica an se puede hallar casos en los que se crean numerosos indicadores, se implementan algunos de ellos sin un criterio debidamente justicado y, nalmente, no se utiliza ninguno para la gestin concreta. Por qu sucede esto? En el ejemplo anterior, sobre el proceso de recoleccin y deposicin selectiva de residuos slidos domsticos (grco 4), se identicaron actividades crticas que deban cumplirse para que el proceso fluyese en funcin de una secuencia tambin crtica (una hoja de ruta). Esta definicin de actividades crticas permite, por un lado, racionalizar el proceso mismo y, por el otro, identificar los indicadores tcticos u operativos que, en su momento, servirn para construir los indicadores. Si bien ya se hizo referencia a esta situacin, conviene retomarla para responder por qu, en trminos generales, existe una inclinacin de los gestores a contar con muchos indicadores para eventualmente usar solo algunos sin que necesariamente sean los ms relevantes, puesto que el gestor siempre estar sujeto a sus preferencias y mapas mentales o ninguno. En la denicin explcita de los indicadores operativos asociados a actividades crticas tambin se debe entender que distintas reas requieren trabajar de modo coordinado, si es que el rea responsable del proceso necesita operar mediante un modelo de gestin a travs del empleo de indicadores. Por ejemplo, los indicadores del 1 al 6 aclaran que el proceso tiene una instancia coordinadora que lo conduce (puede ser la gerencia de Servicios a la Ciudad), concibe, gesta, monitorea y evala junto con otras reas como planicacin y presupuesto, desarrollo urbano, administracin y nanzas, logstica, proyectos especiales, parques y jardines y recursos humanos.

Lo ptimo, el punto de mximo rendimiento (la curva desempeo-estructura), coincide con un estado en el cual las reas relevantes de un proceso coordinan sus acciones en funcin del conjunto de indicadores estratgicos y operativos del proceso. No sera difcil vericar que la medida en que aumenta el grado de articulacin en torno a un proceso relevante entre los distintos departamentos es inversamente proporcional al nmero y la importancia de los indicadores operativos y, por ende, estratgicos. La articulacin al interior acta como un mecanismo que restringe el exceso de complejidad y burocracia alrededor del nmero de procesos y la extensin del proceso, medida en trminos del nmero de procedimientos y puntos de control asociados a la regulacin gubernamental y la reglamentacin interna. En correspondencia, un bajo grado de articulacin interna corresponde a un estado en el que cada rea genera y administra procesos y procedimientos en exceso; lo que da origen a un nmero cada vez mayor de indicadores que no necesariamente conversan con los indicadores que generan y administran las dems reas de programacin, administracin y apoyo. Esto no implica que exista un nico nmero eciente de procesos (con sus respectivos indicadores estratgicos) y de procedimientos u operaciones (con sus correspondientes indicadores operativos) para un mismo tipo de institucin gubernamental. El tamao de la organizacin es fundamental y equivale a la estructura orgnica como respuesta a la complejidad del entorno. As, por ejemplo, un proceso en el mbito del desarrollo econmico local de nivel provincial demanda tipos de intervencin de mayor alcance, complejidad y magnitud de recursos que lo que requerir una municipalidad distrital. El nmero de reas internas y actores en el entorno con los que hay que trabajar de manera articulada es mayor en la municipalidad provincial, lo que determina procesos ms complejos, con indicadores estratgicos ms nos, y ms procedimientos, con una automatizacin de la estructura y la burocracia (ver grco 5). En el grco 5 se aprecia un proceso extenso de gestin que demanda el manejo de 9 indicadores

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Nivel provincial Nivel distrital

AJUSTE DE PROCESOS EN FUNCIN DE LA RACIONALIZACIN DE LOS INDICADORES La seccin anterior trat sobre la denicin de indicadores como una funcin de las caractersticas del proceso, los resultados esperados y la estrategia de la organizacin en su gestin tanto interior como hacia el entorno. Se postul la relacin inversamente proporcional entre el grado de articulacin entre las reas que participan en un proceso y el nmero de indicadores, enfatizndose que un diseo eciente de indicadores estratgicos requera seleccionar los indicadores operativos ms relevantes. El nmero de estos est tambin determinado por los puntos de control, es decir, los momentos en que es necesario vericar si el evento (el proceso) ocurre y qu valores toma el indicador (la medida que reeja el indicador) en cada punto. En esta seccin se expondr una metodologa rpida para denir los indicadores operativos y los criterios que orientan la determinacin del nmero eciente de indicadores estratgicos y su denicin explcita, es decir, su construccin y normalizacin. Con este propsito, el grco 6 muestra un proceso en el que se han identicado 20 puntos de control que reejan la necesidad de denir (denominar y explicar) por lo menos 20 indicadores tcticos u operativos. No obstante, el mapeo del proceso, el anlisis del grado de articulacin interdepartamental y la reexin profunda sobre los resultados esperados del proceso en funcin de objetivos o metas de logro en el nivel institucional (en el rea especca que da origen al proceso) alertaran sobre el riesgo de implementar una gestin por procesos (empleo de indicadores que reejen el logro de resultados) en el estado actual.
20 puntos de control

Grco 5 Escala de comparacin de la extensin de los procesos provinciales y distritales

estratgicos para el nivel provincial, mientras que solo requiere 6 indicadores estratgicos para el nivel distrital. En ambos casos es posible que solo se necesiten 2 indicadores para que el proceso exista; pero en este escenario ser sencillo vericar que la insuciente estructura (nivel subptimo de burocracia) ocasiona dos efectos que reducen el desempeo organizacional: a) no existen condiciones para una efectiva articulacin entre los departamentos que contribuya a los resultados esperados del proceso y b) el trabajo aislado provoca que las reas compensen la desarticulacin a travs del aumento de los procedimientos y las operaciones necesarios para alimentar el proceso (exceso de burocracia), lo que signica que la organizacin pasa directamente de la zona de poca eciencia a la zona de ineciencia, sin atravesar el rea de ptimo rendimiento dentro de la curva desempeo-estructura. En conclusin, en la medida en que la denicin de los procesos sea deciente, la desarticulacin interdepartamental sea incipiente y la compensacin de ambos aspectos previos a travs del aumento de los procedimientos y la regulacin interna (que consume tiempo) genere un exceso de burocracia, la propensin hacia emplear muchos indicadores operativos poco relevantes (aquellos que no contribuyen con la construccin de los indicadores estratgicos o por resultados) ser mayor y, eventualmente, los tomadores de decisiones o los gestores se vern incentivados a dejar de emplearlos3.

5 1 1 1 2

3 1 3

4 1 4

2 1 5

6 1 6

3. Aunque la conclusin planteada se sustenta en modernas teoras administrativas y microeconmicas, y en la experiencia de campo, an faltan estudios que profundicen en la validacin de estas armaciones y sus implicancias y revelen otras consecuencias para el funcionamiento de la organizacin.

6 puntos de control

Grco 6 Asociacin de indicadores operativos en funcin de los resultados esperados

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Las informaciones derivadas del mapeo del proceso y de los otros aspectos referidos podran emplearse para emprender una reforma focalizada del proceso y de la estructura y los roles y las responsabilidades, pues una modernizacin no necesariamente debe ser integral. La reforma se conoce tambin como reingeniera de procesos desde una perspectiva doble: a) optimizacin del ujo transversal del proceso y b) simplicacin administrativa. Como parte de la reforma y el rediseo preliminar del nuevo proceso es posible que los puntos de control se reduzcan de 20 a algo ms de 6, lo que implica tomar una primera decisin: Estn los 6 puntos de control en un nivel en el cual ya es posible reportar resultados del proceso?. Si los 6 puntos de control contienen la informacin que permite tomar decisiones, evaluar resultados y brindar lineamientos para la definicin de polticas sobre el funcionamiento de las reas que intervienen en el proceso, es posible tener una primera aproximacin a los indicadores estratgicos. Esta ptima situacin es algo esquiva en la prctica. Lo que en el mejor de los casos puede ocurrir es que algunos de los puntos de control estn preparados para el reporte de resultados del proceso, mientras que los puntos de control restantes requerirn de un trabajo de mayor detalle para derivar los indicadores operativos. No obstante, en el grco 6 se ha supuesto que los 6 puntos de control no necesariamente sern aquellos que reporten resultados. Por ello, el siguiente paso consiste en establecer estos puntos como reejo del tipo de informacin que debe recolectarse y procesarse previamente en un nivel operativo, lo que dar como resultado la denicin de los indicadores operativos. En consecuencia, los pasos posteriores sern: a) derivar una primera aproximacin a los indicadores estratgicos relevantes, b) ajustar y desarrollar en detalle los indicadores tcticos, c) ajustar los indicadores estratgicos y d) desarrollar el modelo resultante y efectuar los ajustes necesarios al proceso. Esto es, implementar el proceso y los indicadores y efectuar pruebas para evaluar y comparar resultados sucesivos, mediante varias corridas.

Construccin de indicadores Una gestin es, por denicin, la administracin de procesos y la toma de decisiones (estrategia) y la administracin de centros de costos y responsabilidades (estructura) con un propsito denido. En consecuencia, siempre es un proceso que conduce al logro de resultados y, a su vez, los resultados son una caracterstica implcita de la gestin. Estrictamente hablando, es una redundancia tratar de discriminar la gestin de la gestin por resultados (o para resultados), pues la gestin sin resultados no tiene sentido en s misma. La expresin tangible de una gestin est en el diseo, la implementacin, el control y la retroalimentacin de los procesos. Es la gestin de los procesos la que en realidad produce los resultados; de modo que una gestin puede no ser por procesos (no garantiza resultados) o ser por procesos, en la cual los resultados se producen aunque no necesariamente en la medida de lo esperado o planicado. Hacer gestin sin un sustento en el conocimiento y el control sobre los procesos equivale a una gestin basada en la intuicin, la experiencia (que no siempre se aplica con buenos resultados cuando cambia el contexto) o restringirse exclusivamente a los procedimientos. Una gestin orientada a los procesos equivale, por tanto, a una gestin estratgica y el manejo de los distintos grados de riesgo que implican las decisiones. Al combinar la informacin sobre el anlisis del proceso y su articulacin a la gestin estratgica (desempeo) y la gestin operativa (estructura) de la organizacin es posible denir metas de racionalizacin o reforma del proceso, la funcionalidad orgnica y normativa, y los roles y las responsabilidades. Este primer paso permite una aproximacin al nuevo proceso y sus indicadores, especialmente los tcticos. Esta lgica se puede apreciar en el esquema que se muestra en el grco 7, al que a continuacin acompaar un ejemplo sencillo que permita aclarar la diferencia entre una gestin que solo se sirve de indicadores operativos y una gestin orientada a resultados, la cual necesariamente utiliza los indicadores de nivel operativo para construir indicadores de nivel estratgico, que

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IE =

INDICADORES ESTRATGICOS INDICADORES OPERATIVOS

Aqu la actividad designada se ejecuta o no se ejecuta

IE1 =

IO 1 + IO 2 2(IO 3 )

IO =

Aqu la actividad designada se ejecuta o no se ejecuta

Intuicin versus gestin y riesgo

7 veces por semana 1 800 usuarios

7 veces por semana 18 000 usuarios

AQU SE MIDE LA OCURRENCIA Y LA MAGNITUD DE LA OCURRENCIA

Grco 7 Flujo iterativo del diseo de indicadores estratgicos en funcin de indicadores operativos

son aquellos que permiten medir la productividad del proceso y el desempeo de la organizacin. Los indicadores operativos (IO) permiten vericar que un evento bajo control se encuentra en ejecucin, es decir, que las actividades y el ciclo del proceso operan bajo los patrones preestablecidos. Asimismo, permiten articular la ejecucin de actividades con los centros de costos (enfoque nanciero-contable) y/o partidas (enfoque contable) de las distintas reas que participan en el proceso. Finalmente, permiten medir el estado de la(s) variable(s) que adquiere un determinado punto de control y/o las actividades en un momento dado. En el grco 7 se aprecia un caso en el que se comparan dos situaciones. Ambas se reeren a la accin por la que un camin recolector de residuos slidos domsticos recorre una ruta predeterminada en dos distritos vecinos (A y B) con una frecuencia semanal de 7 veces. Si el solo hecho de tomar la variable frecuencia como punto de control sirviese para asignar un indicador de resultados, se estara incurriendo en un grave error al armar que el servicio tiene el mismo rendimiento para ambos distritos. Esto se podra comprobar al caer en la cuenta que mientras en el distrito A se atiende a 1800 usuarios, en el distrito B se llega a 18 mil usuarios. El paso lgico sera utilizar ambos

datos (frecuencia y demanda) para construir un indicador operativo que reeje el rendimiento del proceso en un punto de control especco, como podra ser la estimacin de la cobertura y el clculo del dcit o la suciencia del servicio, lo que nos dara un nuevo dato de tipo compuesto. Los indicadores estratgicos (IE) permiten medir el desempeo de modo sistemtico: a) compatibilizan los resultados reales del proceso con lo planicado, b) permiten evaluar el rendimiento de las reas y los gestores que participan en la ejecucin del proceso al vincular el grado de logro de las metas operativas con el rendimiento de las personas, y c) ayudan a evaluar si los procedimientos y la reglamentacin interna facilitan u obstaculizan el ujo del proceso. Finalmente, los indicadores estratgicos reejan la calidad de la toma de decisiones y brindan informacin para mejorar, ajustar o cambiar la estrategia que justica el diseo del proceso. En el grco 7 tambin se puede apreciar que la denicin de un indicador de tipo estratgico necesariamente requiere trabajar con datos simples o datos compuestos (indicadores operativos) para explicitar un resultado que permita evaluar el rendimiento de un proceso o una fase en particular dentro del ciclo del proceso. Esta denicin de indicadores estratgicos

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debe ser concertada entre los gestores de las reas que participan en el proceso. As, por ejemplo, podra determinarse que el indicador estratgico (IE) requiere obtener el cociente entre la suma de los indicadores operativos IO1 e IO2 y dos veces el valor que reeje el indicador operativo IO3. Para generalizar los alcances del razonamiento expuesto en los prrafos anteriores a cualquier tipo de proceso es oportuno recalcar que para justicar un proceso se requieren por lo menos 2 indicadores de nivel estratgico, donde cada uno de ellos puede necesitar reejar dos puntos de control especcos dentro del ciclo del proceso. Cada punto de control est asociado a dos fases del ciclo del proceso y reeja la informacin de actividades y procedimientos a travs de un determinado nmero de indicadores operativos. No obstante, es errado suponer que a cada accin o procedimiento le corresponder un indicador operativo. Si as fuese se requeriran, por ejemplo, 20 indicadores, lo que constituira un exceso que eventualmente reducira la posibilidad de contar con datos relevantes para construir indicadores estratgicos o de resultados. Es ineludible racionalizar el proceso y trabajar con los datos simples para elaborar datos complejos que s puedan asociarse a indicadores operativos (grco 8). Ms aun, algunos de los nuevos indicadores operativos podran, con algunos ajustes, transformarse directamente en indicadores estratgicos. Cada caso es particular. Ajuste iterativo de indicadores La gestin de procesos y el trabajo con indicadores no constituyen solo un ejercicio tcnico sino poltico y tcnico. Los procesos y sus indicadores pueden estar bien denidos e implementados e incluso pueden dar resultados auspiciosos, pero ello no garantiza que se est reejando el desempeo organizacional. El que la organizacin (pblica, privada o civil) tenga buenos procesos desde el punto de vista netamente tcnico no necesariamente signica que cumpla con su misin y logre sus objetivos institucionales. Por esa razn, se requiere enfatizar que la denicin de los procesos se debe exclusivamente a la conduccin de toda la organizacin en funcin de su entorno

20 indicadores operativos simples

5 1 1

3 1 1

2 1

6 1

2 grupos de 3 indicadores operativos complejos

IE1

IE2

2 indicadores estratgicos

Grco 8 Asociacin de indicadores (racionalizacin del proceso)

y su visin y misin. Solo mediante esa priorizacin se puede adoptar y concertar los criterios y las polticas que permitirn expresar qu es lo que se pretende reejar (en trminos de resultados) con cada uno de los indicadores estratgicos. De igual modo, los indicadores estratgicos necesitan estar articulados al da a da, lo que se logra mediante indicadores operativos (grco 9). Es poco prudente aventurarse a reformar procesos e implantar indicadores estratgicos si es que la estrategia de la organizacin no es clara ni est debidamen-

IE

Anlisis de la realidad interna y externa y toma de decisiones Denicin de procesos y asignacin de indicadores estratgicos preliminares Versiones preliminares de los indicadores operativos Simulacin con indicadores operativos y ajuste de los indicadores estratgicos Denicin de indicadores operativos denitivos y ajuste al modelo de gestin

IO

Grco 9 Jerarquizacin de indicadores

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te sustentada mediante un conjunto de informaciones y decisiones de poltica externa e interna. Esta eventualidad, frecuente en el mbito gubernamental, no permite que se implementen y gestionen procesos orientados a resultados. Por otro lado, es poco prudente aventurarse a denir indicadores operativos sin tomar en cuenta qu tipo de informacin aportan para la construccin y la valoracin de los indicadores estratgicos. Esta posibilidad, tambin muy frecuente en todo tipo de organizaciones, no permite que la gestin de procesos contribuya a que la organizacin obtenga resultados reales. Incluso si los indicadores operativos se deniesen en funcin de indicadores estratgicos, no es prudente armar que se trata de versiones denitivas. El manejo de indicadores es, en principio, un hecho iterativo (grco 10). Durante las pruebas de implementacin, las versiones de los indicadores son preliminares, pues es necesario ajustarlos de modo sucesivo mediante simulaciones (pruebas en fro) y ciclos (pruebas en caliente) que permitan adaptar los indicadores, el ciclo, el proceso, la estructura y, en algunos casos, la estrategia de la organizacin.

10 aprox.

102

IE aprox.

IE2(FINAL)

Procesos

Objetivos y metas

Grco 10 Vinculacin entre la estrategia, el ciclo del proceso y los indicadores

Es importante insistir en que es a partir de la estrategia que se derivan los procesos y el esquema general del MODELO DE GESTIN POR PROCESOS. Sobre esta base se obtendr la primera aproximacin a los indicadores operativos y estratgicos; los que, en sucesivas corri-

20 indicadores

6 indicadores

10AP

102

Articular

IEAP

Anlisis estratgico Determinacin del posicionamiento

IEA2

ORGANIZACIN
VISIN MISIN OBJETIVO

METAS

Mediano y largo plazo

REA

RESULTADOS

Corto y mediano plazo

Grco 11 Ajuste de indicadores en funcin de procesos alineados con la estrategia de la organizacin

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das (pruebas en fro y en caliente), evolucionarn hacia la versin nal de los indicadores (grco 11), lo que no implica que no se puedan perfeccionar ms adelante. En el grco 11 se aprecia el proceso completo de denicin y ajuste de indicadores, de acuerdo con los lineamientos descritos. La organizacin se traza una visin y estrategias que son los insumos para denir los procesos (dimensin de la estrategia) y el arreglo organizacional para operar y dirigir la organizacin (dimensin de la estructura). Esta informacin es el primer gran pilar del modelo de gestin y permite derivar un mecanismo o un sistema de control y evaluacin del desempeo organizacional que est compuesto por indicadores. Evidentemente, el empleo de indicadores para reejar la medida del rendimiento, el desempeo o la productividad de la organizacin requiere de datos agregados (los indicadores), pero estos nunca lograrn reemplazar el proceso de toma de decisiones y tampoco garantizarn que quienes deciden sean infalibles. Por esta razn, la adopcin, el ajuste progresivo y la institucionalizacin de un MODELO DE GESTIN POR PROCESOS se plantea como el paso siguiente y, a la vez, uno de los mayores desafos de las organizaciones y los gestores.

de procesos; lo que implica alinear los procesos a la estrategia de la organizacin y controlar la ejecucin de la estrategia y los resultados de los procesos mediante indicadores que permitan a los gestores evaluar los resultados organizacionales y, sobre esta base, ajustar el proceso de toma de decisiones y la conduccin de las operaciones. En esta seccin se busca completar el mapa de la gestin por procesos como ncleo medular de un modelo de gestin. Para hacerlo, se empezar por sealar cuatro errores recurrentes que limitan la potencia de un planteamiento de modelos de gestin por procesos al igual que el empleo de indicadores. El primer error, y probablemente el ms comn en la gestin de todo tipo de organizaciones, es el referido a la confusin entre procesos en control, total o parcial, de una organizacin y procesos sobre los cuales la organizacin no tiene control alguno, sino una incidencia, dbil o fuerte, directa o indirecta. La nocin de procesos es tan antigua como los primeros conocimientos que las civilizaciones clsicas desarrollaron, particularmente la griega. En los siglos sucesivos, la evolucin de las ciencias exactas requiri del desarrollo de la nocin de sistemas, a modo de una visin esttica y en equilibrio de eventos de la naturaleza o creados por el hombre. En la medida en que en el mundo real los sistemas son dinmicos pues jams permanecen estticos, los nicos elementos que podran permitir al hombre entender la dinmica de los sistemas seran los medios bajo los cuales un sistema puede ser controlado, de modo que fuese posible entender a cabalidad las transformaciones parciales en sus componentes y, de ese modo, tener una idea bastante aproximada de la transformacin que se opera en todo el sistema y as deducir la relacin de causalidad (causa-efecto) que produce resultados nuevos a partir de insumos, en virtud de la sucesin de eventos naturales o provocados. En sntesis, un proceso es un sistema o parte de un sistema mayor, el cual se caracteriza por la permanente transformacin de insumos en productos o resultados, sobre los que se tiene un grado de control relativo y proporcional al nmero de variables del proceso sobre

EL MODELO AJUSTADO DE GESTIN GUBERNAMENTAL BAJO UNA LGICA DE PROCESOS En las secciones previas se ha abordado la medida del desempeo de la organizacin como uno de los mayores desafos de la gerencia moderna. Se parti del antiguo dilema de estrategia versus estructura, que tiene sus orgenes en la dcada de 1930 y se desarrolla desde la administracin en la dcada de 1970, para tratar ambas dimensiones de la direccin de organizaciones de modo combinado. Asimismo, se destac que el modelo de gestin que combine a ambas para alcanzar un punto de mximo rendimiento, reflejado en la curva de productividad y desempeo organizacional, necesariamente se sustenta en la adopcin de la gestin

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las que existe intervencin directa, natural o provocada. Un proceso tiene una temporalidad que regularmente es conocida por quienes participan en su funcionamiento y evolucin. Desde ningn punto de vista puede el proceso ser un evento indenido; por el contrario, se conoce su inicio y, aproximadamente, su n, lo que coloca a los procesos dentro de la categora de hechos de corto y, a lo ms, mediano plazo. En este aspecto de la temporalidad es donde precisamente radica mucha de la confusin con los procesos; puesto que ante algunas tendencias o algunos eventos de los cuales no existe control por parte de quienes los vigilan se suele pensar que se trata de procesos. Ello lleva a la necesidad de mover el punto temporal de referencia a escalas ms o menos denidas cuando se pretende intervenir sobre los procesos de largo plazo; por ejemplo, ciclos de cinco o ms aos. No son pocos los ejemplos en los que las organizaciones municipales, por ejemplo, reeren sus progresos parciales como parte de un proceso sobre cuyo resultado nal no tienen responsabilidad (pues solo aportan). Este tipo de declaraciones no es semnticamente inapropiado, pero deja muy claro que quienes formulan una intervencin con el objeto de mejorar algn aspecto de la realidad local no tienen un compromiso

rme con el resultado o el propsito que sirvi de sustento al proceso de formulacin de la intervencin. El segundo aspecto radica en confundir las escalas de los procesos. Por ejemplo, no es raro que se confundan procedimientos con procesos o, peor an, que se minimice la importancia de los programas como un conjunto de procesos. Sobre este tema resulta til retroceder hasta los primeros aos del siglo pasado; especcamente a la poca en la que el afamado industrial Henry Ford aplic la administracin cientca y los aportes de los padres de la administracin, como el ingeniero y economista Frederick Taylor, para implementar el primer proceso de produccin en serie (produccin en masa) en la fabricacin del automvil Modelo T. Este vehculo marc el inicio de la industria automovilstica en una escala industrial para el consumo masivo y fue su producto estrella por ms de una dcada. El proceso de manufactura del Modelo T tena la particularidad de producir un solo tipo de auto (el mismo diseo y nicamente de color negro). La aplicacin de los principios de la administracin cientca y la tecnologa de procesos de la poca permiti implementar un solo proceso (grco 12) alimentado por un

De UN PROCESO LINEAL a un modelo

MULTIPROCESOS

ADMINISTRACIN CIENTFICA BUROCRACIA PROCEDIMIENTOS FUNCIONES

Gestin por actividades

MODELO T: UNO SOLO

UN SOLO DISEO

UN SOLO MODELO

UN SOLO COLOR

UN SOLO TAMAO

Grco 12 Modelo simple de gestin de procesos: un proceso lineal y muchas actividades y procedimientos

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elevado nmero de actividades, tareas y procedimientos automatizados y por una arquitectura organizativa jerrquico-funcional. En los aos siguientes, la competencia en el mercado, el crecimiento econmico, el avance tecnolgico y el cambio de los patrones de consumo, entre muchas otras tendencias que marcaron el auge de la era industrial y la competencia abierta en los mercados, determinaron la necesidad de introducir variantes al Modelo T y ofrecer otros modelos. Henry Ford busc tambin anticiparse a los cambios estructurales y transform el modelo de gestin de un proceso lineal en un modelo de gestin multiprocesos, lo que coincidi con la adopcin de una arquitectura organizativa ms exible. Una leccin de la experiencia narrada alude a privilegiar la escala, la temporalidad y la vigencia de los procesos. Respecto de la escala, todo proceso apunta a lograr un producto o un resultado que ha sido, de cierta forma, preestablecido; pero cuando el resultado o el producto tiene caractersticas que han variado o, ms aun, un grado de complejidad considerablemente superior, entonces el mismo proceso ya no funcionar o, inclusive, es posible que se requiera operar ms de un proceso para lograr el nuevo producto o resultado. En cuanto a la temporalidad, todo proceso est sujeto a un ciclo de tres momentos: a) un momento en el cual los insumos que se van a emplear o la realidad que se va a transformar requieren prepararse, b) un momento en el cual las reglas del proceso actan, apoyadas por una organizacin y un mecanismo de control y c) un momento en el cual los resultados se van produciendo y son perfectibles. Este ciclo requiere administrar el tiempo como variable y jar puntos de control. No obstante, como se ha sealado, existe una inclinacin a entender la temporalidad de los procesos como un ciclo indenido, en el que no es prctico o factible implementar puntos de control. Finalmente, sobre la vigencia, es importante notar que un proceso solo brinda los resultados esperados en la medida en que no existan nuevas versiones del proceso que ya hayan probado ser superiores y adaptarse mejor a la nueva realidad o las nuevas necesidades. Asimismo, la vigencia tiene mucho que ver con

el arreglo institucional y el modelo de gestin que se combinan para gestionar los procesos; si este arreglo institucional falla, el proceso tambin fallar, inclusive si se hubiese actualizado. La lgica sobre la gestin por procesos tambin opera en el campo gubernamental, aunque muchas veces esto no sea evidente para los gestores pblicos. El primer paso es reconocer que una gestin desde lo local demanda no uno sino muchos procesos, todos ellos de alta complejidad, que requieren permanentemente de ciclos de corto, mediano y largo plazo y necesitan una organizacin inteligente y exible pero, al mismo tiempo, muy ordenada. El grco 13 busca reejar un esquema de los procesos de gestin local. Con independencia de los tipos de competencia por operar (por ejemplo, temas de educacin, salud, nutricin, ambiente, saneamiento, etctera), los procesos nacen de una dimensin estratgica sustentada en los niveles operativo y organizativo: gestin por actividades y gestin por metas. Ambas dimensiones sirven para denir los macroprocesos y sus respectivos programas, proyectos, metas de desempeo, modelo de gestin en lo estrictamente funcional y resultados. Los gobiernos locales conducen procesos y tambin adaptan procesos que son, de cierto modo, estructurados; lo que signica que ms de un gobierno local ejecuta procesos bajo un esquema similar de funcionamiento. La gestin por procesos es, por denicin, una gestin por resultados. La planicacin estratgica, los procesos de fortalecimiento institucional y los proyectos de simplicacin administrativa o modernizacin por s solos no pueden dar resultados duraderos, y menos a costos razonables que garanticen la sostenibilidad de las mejoras. Como se muestra en el cuadro 1, los insumos que forman parte de una gestin por procesos van mucho ms all de la dimensin administrativa y tcnica y hallan su origen en un conjunto de decisiones desde mltiples sectores, con relacin al estado presente local frente a lo global y a su proyeccin hacia el futuro.

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Gestin por actividades Metas Actividades Presupuestos Control GESTION ESTRATGICA: VISIN MISIN OBJETIVOS ESTRATGICOS Programas Procesos Metas Gestin funcional Resultados

ALIMENTACIN, DESNUTRICIN SALUD, AGUA Y SANEAMIENTO EDUCACION Y CULTURA AMBIENTE Y SOSTENIBILIDAD

A B A PROCESO B

ESTRATEGIAS DE INTERVENCIN (Strategos)

Estrategias Procedimientos Tcticas Soportes

Recursos tangibles

Proyectos

Recursos intangibles

Servicios

Grco 13 Conguracin de procesos desde la gestin local

Cuadro 1. Gestin por procesos orientada al control de la estrategia y la evaluacin de resultados

INSUMOS Visin local Misin de los actores Situacin local-externa Planicacin estratgico-tctica Procesos participativos Recursos econmicos y nancieros Capacidades institucionales Finanzas y rentas municipales Identicacin de las reas crticas para su ejecucin Administracin Diseo de estrategias Reingeniera de procesos PROCESOS RESULTADOS Programas de desarrollo Proyectos de impacto Gestin multiproceso Servicios de calidad Control de la calidad Formulacin y articulacin de programas y proyectos Gestin de los servicios pblicos locales Gestin de programas y proyectos en ejecucin TECNOLOGA

Tecnologas de la informacin y toma de decisiones Tecnologas de gestin Tecnologas operativas y administracin de operaciones

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Dentro de este ciclo, las polticas y las decisiones desde el gobierno local solo son uno de los componentes desde el punto de vista de la gobernabilidad local, pues los roles y las expectativas de los dems actores son tan o ms importantes. En un nivel inmediatamente inferior, los insumos comprenden los procesos de planicacin (estrategia) y el diseo organizacional que soporta a lo planicado (estructura), el grado de complementariedad de recursos y capacidades institucionales e intersectoriales, la gerencia nanciera y la capacidad tcnica y tecnolgica. Todos estos insumos son el objeto de la transformacin; en consecuencia, el proceso integral de transformacin se denominar la gestin e incluir muchos procesos, la administracin de la estructura y el diseo de estrategias de fortalecimiento institucional y mejora o ajuste de procesos (reingeniera). Como parte de la gestin de procesos, el logro de resultados es la meta suprema. Esta armacin parece contradecir lo antes descrito y enfatizado (ver cuadro 1),

puesto que el modelo de gestin por procesos, segn se arm, tiene el propsito de alinear el accionar y las decisiones de la organizacin a los componentes de la dimensin estratgica de la gestin. Sin embargo, si los ms altos valores y la visin de la organizacin no se pueden alcanzar, o son solo buenas intenciones, ocurre algo paradjico: se tienen procesos alineados con la principal estrategia de la organizacin pero esta no es buena o es irrealizable. Si los procesos son efectivos y su gestin tambin, el conjunto debe acercar a la organizacin a los resultados esperados; pero si falla el diseo de los procesos o su gestin no habr control alguno sobre la medicin del logro de los resultados. Esto conrma que los resultados se obtienen en funcin de procesos siempre que los procesos estn alineados con la principal estrategia de la organizacin y que esta estrategia sea sucientemente slida y posible. Si no hay articulacin de estas dimensiones no es posible avanzar en la implementacin de un modelo de gestin ni gestionar los procesos de modo sostenido (grco 14).

Competencias gerenciales e institucionales para conducir procesos

Desgaste de la gestin

2
No hay condiciones para la implantacin

Poder (estilo del gobernante) Roles y decisiones MODELO DE GESTIN Estilos gerenciales Enfoque institucional

1
Hay condiciones para la implantacin

Enfoque individual

2
Consolidar reas que participan en procesos

Organizacin informal

Organizacin formal

3
Consolidar procesos de toda la organizacin

Grco 14 Modelo de gestin, gestin por procesos y direccin de organizaciones

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El grco 14 ilustra los distintos componentes que gravitan en torno a la adopcin de un modelo de gestin por procesos. La orientacin de este modelo es, por un lado, hacia equilibrar las dimensiones de la estructura y la estrategia de la organizacin y, por el otro, a alinear los procesos a la principal estrategia de la organizacin de modo que su gestin se consolide progresivamente, no solo en el nivel de la toma de decisiones sino tambin en el de las dimensiones ms operativas dentro de la organizacin, incluyendo los procedimientos y las operaciones que tienen a su cargo las reas administrativas y de apoyo. Una gestin por procesos requiere que la organizacin posea condiciones para su implantacin. Si la gestin est sesgada hacia los enfoques de los individuos con poder para tomar decisiones, sus estilos van a impedir que la visin tcnica sea compatible con la visin poltica, por eso es un hecho poltico-tcnico la necesidad de adoptar un modelo de gestin. Con igual criterio, pero en un nivel operativo, es esencial entender cmo funciona la organizacin en su dimensin informal, lo que se asocia a la cultura y el comportamiento organizacional. Esta debe ser analizada para estimular que la adopcin del modelo de gestin se independice de los sesgos, las aversiones y las preferencias de las personas y pueda ser institucionalizada. Adems, se requiere de un considerable periodo de pruebas, no solo porque el sistema nuevo, al ser integral, demanda de manera sucesiva (en fro y en caliente) pruebas, ajustes y, eventualmente, actualizaciones, sino porque no es de esperar que en la organizacin existan todas las competencias gerenciales y las capacidades institucionales para llevar adelante el proceso de implantacin. Esta curva de aprendizaje debe adquirirse y ser puesta a prueba en condiciones reales, es decir, a travs del mismo proceso, para desarrollar condiciones para la implantacin (paso 1), la consolidacin del modelo como proceso piloto (paso 2) y la consolidacin de los procesos y el modelo en toda la organizacin (paso 3). De no existir las condiciones de implantacin, eventualmente la gestin se desgastar y las mejoras no se producirn. En conclusin, todo proceso de modernizacin o fortalecimiento, por ejemplo la implantacin de un mo-

delo de gestin por procesos orientados a maximizar el desempeo o la productividad de la organizacin, requerir tener en cuenta los principios descritos.

CONTRIBUCIONES Y LIMITACIONES La investigacin realizada sugiere que es en virtud a conciliar los supuestos de las dos grandes escuelas del proceso estratgico (la escuela prescriptiva y la escuela descriptiva) que es posible generar el sustrato para aplicar los fundamentos del control estratgico y alentar la adopcin de tecnologas de gestin para la evaluacin del desempeo en las organizaciones del sector pblico; particularmente en el caso de los gobiernos locales, que es el campo de estudio empleado por los autores para el desarrollo de la herramienta descrita. Este aspecto tambin constituye una limitacin del estudio presentado en forma parcial en este artculo, dado que el diseo ha sido inuenciado tanto por la complejidad de la gestin pblica local como por las caractersticas de las polticas y los procesos de descentralizacin y modernizacin del Estado en curso en la escena peruana. Una variacin sustancial de los escenarios que sirvieron de sustrato al diseo de la herramienta podra implicar ajustes al modelo planteado. El enfoque estructura-estrategia adoptado tiene como base criterios sobre el valor agregado que el proceso de gestin aporta a las organizaciones y que subyacen tanto a las teoras claves sobre las organizaciones, la firma, los sistemas y los procesos como reflejo del funcionamiento de sistemas dinmicos, como al diseo de tecnologas de gestin para medir el desempeo de la firma como: administracin por objetivos, modelos de gestin de la calidad (como el Malcolm Baldrige), cuadros de mando integral (como el Balanced Scorecard), estimacin econmica del valor agregado (EVA) y gerencia basada en valor (VBM), entre otros. No obstante, el enfoque estructura-estrategia adoptado no logra identicarse como un medio para hacer extensivo al sector gubernamental el empleo de los desarrollos tericos e instrumentales en materia de control estratgico del sector empresarial. Un esfuerzo de tal envergadura no solo excede los alcances

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del presente trabajo, sino que adems demanda un estudio profundo sobre el aporte de los modelos de gestin basados en enfoques mecanicistas al desempeo de organizaciones del mbito de la gestin gubernamental o pblica. El eje de esta propuesta se centra en el reconocimiento de la gestin como un proceso que, por denicin, existe y subsiste en la medida en que los objetivos de gestin se denan, los resultados que reejen el logro de metas y objetivos en un periodo razonable de tiempo tambin estn predenidos y el sistema de toma de decisiones se apoye en un conjunto de medidas pensadas para controlar la marcha de la estrategia y, por tanto, articular objetivos, decisiones, uso de recursos y evaluacin de metas de logro. En consecuencia, la propuesta ha permitido derivar un modelo general para conducir el proceso de gestin bajo parmetros exibles que pueden complementar en buena medida los roles funcionales desde las diversas reas

de una organizacin, lo que permite que el esquema propuesto sea aplicado a instituciones de gobierno local (municipalidades). No obstante, eventuales esfuerzos de implementacin demandarn el desarrollo complementario de nuevas aproximaciones tericas y metodolgicas en campos como la arquitectura institucional, la competitividad territorial, los lmites en el ejercicio de competencias de la organizacin gubernamental (de modo similar a lo que se conoce como boundaries of the rm), procesos de fortalecimiento institucional, gestin de los recursos humanos bajo parmetros de medicin del desempeo, un renovado marco normativo y gestin del cambio y la resistencia dentro de las organizaciones, entre otros aspectos que se deben enfrentar para intentar reducir la brecha en los desarrollos intelectuales y prcticos que marcan distancias entre la gestin estratgica en los mbitos empresarial y gubernamental.

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