Observatorio Econmico

n 72 / junio 2013

l e d o t s o c El s a l n e o s atra s e n o i s r e v in elctricas

Revista de la Facultad de Economa y Negocios de la Universidad Alberto Hurtado

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Alta Direccin Pblica: el camino a la gestin del desempeo

Por Eduardo Abarza*
*Profesor de la Facultad de Economa y Negocios, UAH.

Nuestro Sistema de Alta Direccin Pblica (SADP) est tensionado. Tenemos datos inquietantes en la lnea de que la lgica poltica inunda un sistema basado en el mrito, alterando principios fundadores y resultados que se queran promover. Los directivos elegidos bajo este sistema permanecen en sus cargos 2,2 aos en promedio; los concursos duran alrededor de tres meses o el doble, si se declaran desiertos. Las autoridades, mientras los cargos estn vacantes, recurren a un profesional externo en calidad de transitorio o provisional, que luego postula al concurso: en demasiados casos lo gana y es nombrado en el cargo. As ocurri en un 64% de los nombramientos de 2012, en contraste con el 35% promedio entre 2004 y 2008 y el 36% de los nombramientos de 2010. En un artculo anterior comentbamos que el sistema tendra su verdadera prueba no con los cambios de gobierno, sino con un cambio de coalicin1. Y as fue. En 2010, cuando asumi Sebastin Piera, se desvincul al 64% de los directivos del primer nivel jerrquico que estaban en ejercicio y al 24% del segundo nivel, hecho que alter drsticamente la tendencia.

No se trata de formular una crtica a alguna coalicin; lo que ocurre es que estamos frente a una lgica transversal que es compartida, en general, por el actor poltico. Su dificultad est en no aceptar perder facultades de nombramiento y convivir con una gerencia pblica profesional. Por lo mismo, se acept la concursabilidad como la mejor expresin para asegurar el mrito para el ingreso de directivos pblicos, pero se la combin con la total flexibilidad en el despido: basta invocar la prdida de confianza poltica. Esto no solo provoca el debilitamiento de una poltica pblica que sabemos profesionaliza y mejora la gestin del Estado, sino que adems le cuesta mucho dinero al fisco. En 2010 se gastaron $1.859 millones asociados a la ejecucin de concursos pblicos (publicaciones y consultoras) y en 2011 aument este tem en un 59%, llegando a $2.952 millones2, presupuesto consistente con los cargos a cubrir luego de las desvinculaciones. Los defensores del sistema tal cual est dirn que se ha ampliado y propagado la concursabilidad a diferentes rganos pblicos y ha aumentado el porcentaje de personas nombradas a travs del SADP que provienen del sector privado. As el Consejo de Alta Direccin Pblica administra los procesos de seleccin de jueces tributarios y aduaneros. Tambin se le ha dado un rol indirecto, nombrando a un representante en los comits de seleccin de los directores de Establecimientos Educacionales Municipalizados (universo aproximado de 3.900 cargos), ms otras ampliaciones en carpeta. En mi opinin, estos nuevos espacios de concursabilidad desenfocan el rol de la Direccin Nacional del Servicio Civil (DNSC), al hacerlos intervenir en otros poderes del Estado. Incluso pueden debilitar el prestigio institucional cuando solo se integran comits de seleccin para entrevistar postulantes ya seleccionados, sin una real capacidad de velar por los principios que inspiran el sistema. Lo anterior solo refuerza la imagen de una DNSC como prestadores de un servicio de seleccin; una gran prestadora de concursos. Estoy convencido de que si hay cambio de coalicin gobernante tendremos porcentajes equivalentes de desvinculaciones a los de 2010. Si ya conocemos los datos, ha llegado el momento de pasar a una segunda fase de nuestro Sistema de Alta Direccin Pblica:

mantener la alta exigencia al momento de seleccionar, pero equilibrar el despido solo fundado en la prdida de confianza poltica, con argumentos basados en el desempeo del gerente pblico. Se trata de completar nuestro modelo de ADP (hasta ahora de concursabilidad) con desempeo y otras acciones que permitan efectivamente su fortalecimiento. Creo posible esbozar algunas propuestas para una agenda legislativa. 1. En materia de gestin del desempeo: dar realidad institucional a los convenios El Convenio de Desempeo y su real uso es un pendiente de nuestro sistema. Se debe validar su uso como contrapeso ante el recurso a la prdida de confianza poltica para cesar a un alto directivo pblico. Institucionalizarlo implica protocolizar el proceso de discusin y definicin de las metas de desempeo a cargo de los directivos de primer y segundo nivel jerrquico, que vinculen los resultados institucionales y desempeo directivo. En este proceso, deben concurrir las autoridades gubernamentales y los directivos en la discusin y definicin de los convenios de desempeo de primer nivel; de esta forma los convenios de segundo nivel desagregan las directrices definidas en el primero. Al mismo tiempo, se debern contemplar procesos de seguimiento a los convenios, de tal forma que sea posible actualizar y corregir la formulacin inicial de las metas y acercarlas al nivel de cumplimiento esperado. 2. Limitar el recurso a la prdida de confianza poltica como fundamento del despido. Hoy es posible establecer lmites claros que permitan definir y diferenciar servicios regidos solo por lgica de desempeo (tcnica) de aquellos regidos por lgica poltica. En esta materia, como estrategia de mejora se puede optar por una lgica incremental, poniendo como condicin para el despido algn fundamento en el convenio de desempeo ante un rgano que represente dicha perspectiva, en este caso el Consejo de Alta Direccin Pblica. Luego de lo observado en los ltimos aos, parece necesario ir a un cambio algo ms radical, identificando instituciones y cargos de primer y segundo nivel jerrquico en los que para remover a sus ocupantes solo sea vlido como argumento razones fundadas en el convenio de desempeo suscrito al momento del nombramiento y cuyos avances sean revisados

peridicamente. Este modelo aplica especialmente para cargos de segundo nivel jerrquico, pero tambin para otros del primer nivel, por ejemplo, los directores de Servicios de Salud y del Registro Civil, entre otros. 3. Limitar la facultad de nombrar directivos sin el recurso a concurso de mritos La posibilidad de desvincular por razones de prdida de confianza poltica se retroalimenta positivamente con la facultad de nombrar en el cargo ocupantes transitorios y provisionales venidos desde fuera de las instituciones. Lo anterior es un incentivo para demorar los concursos o declararlos desiertos. Ha llegado el momento de eliminar dicha facultad, dejando restringida la designacin al subrogante legal de la planta respectiva. Lo anterior sera un autntico desincentivo al uso de indiscriminado de la remocin por prdida de confianza y tambin un estmulo a la pronta concursabilidad de los cargos. 4. Matizar nuestro modelo de empleo con atributos de carrera Si se materializa el desempeo como variable de retencin o desvinculacin de altos directivos pblicos, es bastante probable que aumente la renovacin de los perodos de ejercicio y algunos completen el mximo posible. Sin embargo, nuestro modelo no contempla ni permite ninguna accin positiva para ese grupo de directivos exitosos: solo su salida del sistema. Frente al fenmeno anterior, se hace necesario disear mecanismos que aseguren la retencin del talento y la transferencia de conocimientos. En dicho escenario, sera razonable disponer de facultades para establecer un registro de candidatos con experiencia directiva en cargos de ADP y, que en el caso de producirse vacantes, con requisitos compatibles en la ADP, estos ex directivos puedan ser reclutados e incorporados en etapas avanzadas del concurso. Del mismo modo, una estrategia ya implementada por pases con ms larga data en este sistema es entregar roles de mentores a ex altos directivos para que acompaen y faciliten una rpida y efectiva induccin a aquellos que ingresan al sistema. La cuestin de fondo est en que al pasar de un modelo de concurso a uno de desempeo, tambin nuestro modelo muta desde uno de empleo a uno de carrera, y son necesarias acciones de gestin diferentes. 5. Revisar y actualizar salarios e incentivos

Otro aspecto relevante se vincula con una mejor valoracin de los cargos, considerando atribuciones, responsabilidades, desempeo y mercado. Del mismo modo, parece necesario mejorar la indemnizacin y/o contratar un seguro de desempleo que permita que los directivos bien evaluados que dejen sus cargos tengan un perodo de proteccin, pero que tambin haga viable la limitacin o latencia frente a ofertas del sector privado en la misma rea de desempeo pblico. 6. Ampliar la concursabilidad a otras instituciones del Estado y estimular la participacin de profesionales de planta A nivel del gobierno central, parece imprescindible incorporar una serie de servicios que quedaron excluidos del sistema, por ejemplo, el Comit de Inversiones Extranjeras, la Corporacin de Fomento de la Produccin o la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, entre otras. Por otra parte, con elecciones a la vista y cuando todos los candidatos proponen descentralizacin efectiva, es recomendable que la profesionalizacin y el mrito se extiendan a los gobiernos regionales y municipios, identificando cargos que deben ser provistos va concurso pblico en el marco del SADP. Del mismo modo, deben derribarse desincentivos para la postulacin de funcionarios de planta del sector pblico, permitindoles, en caso de ganar un concurso, guardar la titularidad de su cargo, a lo menos durante un perodo de ejercicio en el sistema de ADP. 7. En materia estructural: fortalecer gobierno corporativo del sistema Varias de las propuestas anteriores se basan en un mayor peso institucional de la DNSC y el Consejo de ADP. Parece vital que el Consejo delegue las funciones operacionales de los concursos de ingreso, asumiendo tareas prospectivas, de planificacin y rediseo del sistema en el mediano y largo plazo, y que sea una contraparte de la DNSC en tareas de seguimiento y monitoreo del sistema y los convenios de desempeo. Igualmente, la Direccin Nacional del Servicio Civil requiere ms atribuciones y una dependencia del ms alto nivel, para que integre y concentre las diferentes funciones dispersas en materias de gestin de personas en el Estado.
Ver Observatorio Econmico, n41, mayo 2010. Presiones en la Alta Direccin Pblica. 2 Balance de gestin integral ao 2011. Direccin Nacional del Servicio Civil.
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Por causa del atraso, el pas, para 2019, habr perdido el equivalente a casi un ao de crecimiento.
Por Fernando Fuentes H. y Carlos J. Garca*
En la actualidad el problema energtico en Chile es un tema poltico. No son razones tcnicas las que han imposibilitado un desarrollo normal de las inversiones sectoriales. Por ello, el pas y sus dirigentes deben asumir una opcin clara respecto al tema elctrico, ya que los atrasos en la ejecucin de los proyectos han tenido un impacto negativo en el crecimiento, la inversin privada y el empleo, y tendrn efectos an peores hacia el final de la presente dcada. Lo anterior se ve agravado por la posibilidad de que las mencionadas dilaciones, originadas en una creciente judicializacin y politizacin de los procesos de aprobacin de los proyectos, incluso pudieran implicar en el mediano plazo que la capacidad instalada sea insuficiente para satisfacer la demanda. El precio de esta energa es una variable preponderante en la evolucin de la eco-

*Acadmicos de la Facultad de Economa y Negocios, Universidad Alberto Hurtado.

noma del pas, que impacta de forma directa su desempeo macroeconmico. De hecho, las dificultades en la materializacin de los proyectos de inversin en nueva capacidad de generacin elctrica han causado en Chile un aumento de los precios elctricos con un gran efecto en nuestro crecimiento y otras variables centrales de la economa. En este contexto, se debe tener presente que las decisiones de inversin en nueva capacidad de generacin elctrica toman tiempo, por lo cual es crucial que, una vez tomadas las decisiones, la materializacin de los proyectos sea lo ms fluida posible, lo que no ha ocurrido en Chile en la ltima dcada. En la prctica, los plazos de desarrollo de nuevas centrales han sufrido atrasos importantes, e incluso cancelaciones, producto de factores que son exgenos a la naturaleza misma de los proyectos, aumentando lo que podra considerarse como un riesgo poltico de las inversiones. Entre estos factores destacan por su importancia: la oposicin ciudadana canalizada mediante judicializacin de proyectos y atraso o negacin de servidumbres de paso para su desarrollo, decisiones polticas sustentadas en la inexistencia de una estrategia energtica nacional de consenso, y extensos e inciertos procedimientos de aprobacin ambiental y de permisos por parte de organismos del Estado, que en promedio prcticamente se han duplicado en los ltimos diez aos. Los proyectos ms importantes de generacin afectados por los atrasos y cancelaciones han sido aquellos diseados para enfrentar el crecimiento de la demanda de electricidad con su operacin en base (que satisface la mayor proporcin de la demanda). En general son iniciativas de gran escala hidroelctricas y termoelctricas a carbn. Como se discutir ms adelante, es respecto de este tipo de inversiones que el pas debe tomar una opcin, enfrentando con claridad y sentido de realidad las crticas ideologizadas que tanto dao hacen al desarrollo de la nacin.

ATRASO DE INVERSIONES Y DESEMPEO MACROECONMICO1 Para efectos de estimar el impacto en el desempeo macroeconmico de pas del atraso en las inversiones de generacin elctrica, se ha desarrollado una investigacin en la que convergen la estimacin de precios elctricos con modelos de simulacin estocsticos y el uso de tcnicas economtricas avanzadas en el marco de un modelo macroeconmico dinmico de equilibrio general. Los resultados muestran que por culpa de los atrasos en las inversiones elctricas, entre los aos 2012 y 2019 el pas habr perdido el equivalente a cerca de un ao de crecimiento (6,15% del Producto Interno Bruto, PIB). Este monto se obtiene al comparar el contexto de atrasos (escenario Base) con una situacin en que las inversiones hubieran seguido a partir del ao 2007 el ritmo eficiente previo (escenario Sper ptimo). En otras palabras, si las inversiones elctricas en generacin desde el ao 2007 en adelante se hubieran desarrollado sin atrasos (escenario Sper-ptimo), su comparacin con el escenario Base da una prdida acumulada de crecimiento de 6.15% del PIB al ao 2019. Si, en forma alternativa, desde el ao 2012 en adelante se hubiera vuelto a un ritmo de inversiones sin atrasos atribuibles a la judicializacin y politizacin de los proyectos (escenario ptimo), al 2019 el pas habra podido ver menos daado su crecimiento (habra perdido 3% del PIB, aproximadamente, en vez del 6,15%), siempre al efectuar la comparacin con el escenario Base que supone que los atrasos continan en el futuro.

Se establecen tres escenarios para efectuar las comparaciones: Escenario Base: asume que entre los aos 2012 y 2019 el sector elctrico contina con la tendencia actual en el atraso de inversiones (esto es lo que est sucediendo hasta el momento). Escenario ptimo: asume que entre los aos 2012 y 2019 el sector elctrico retoma el ritmo de ejecucin de inversiones anteriores, sin la tendencia al atraso sistemtico de los ltimos aos. Escenario Sper-ptimo: simula lo que hubiese ocurrido si las inversiones hubiesen retomado su ritmo histrico, sin atrasos, desde el ao 2007 en adelante.

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Variacin Acumulada de 6,15%

Sper-ptimo vs Base

ptimo vs Base

Los resultados macroeconmicos presentados en el texto se basan en: Impacto Macroeconmico del Retraso de la Inversiones Elctricas en Chile, Agurto, Renato, Fernando Fuentes, Carlos J. Garca y Esteban Skoknic. Serie Documentos de Investigacin I - 288, Universidad Alberto Hurtado (2013).

Las tasas de crecimiento de la inversin privada y del empleo tambin muestran una disminucin significativa hacia 2019 al comparar los distintos escenarios establecidos. Es as como, en consistencia con los resultados encontrados para el PIB, se constata que la Inversin Privada dejar de crecer cerca de 18% acumulada hasta el ao 2019, al comparar el escenario Sper-ptimo con el Base. Un poco ms de la mitad de esta menor tasa de crecimiento de la inversin privada es una prdida econmica en la que el pas ya ha incurrido al ao 2012, ya que el escenario ptimo comparado con el Base entrega una menor Inversin Privada cercana al 8% acumulada en el perodo estudiado.

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Variacin Acumulada de 17,85%

Atraso de inversiones e impacto en los precios elctricos: Efecto global: Se genera electricidad con tecnologas ms caras. Mayor proporcin de la capacidad instalada en turbinas disel: desde el ao 2005 la proporcin de la capacidad instalada en turbinas disel ha aumentado. Hidrologas secas (falta de lluvia): la sequa tiene efectos ms graves al reemplazar hidroelectricidad por tecnologas de punta (turbinas disel). Aumento en el precio del petrleo: se produce ms tiempo con un petrleo ms caro (por la falta de inversiones en tecnologas de base).

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Sper-ptimo vs Base

ptimo vs Base

El resultado del empleo tambin es relevante, teniendo presente que entre los aos 2000 y 2011 su crecimiento anual promedio fue de un 2,5%. Al comparar el escenario Sper-ptimo con el Base, el empleo hubiera logrado un crecimiento acumulado adicional de cerca de un 8% en los aos analizados (desde el ao 2012 al 2019). Es decir, se perdern ms de tres aos de crecimiento de empleo si el escenario de atrasos (Base) se concreta para los siguientes aos, comparado en el escenario hipottico Sper ptimo, en el que las cosas se hubiesen comenzado a hacer bien desde el ao 2007. Por su parte, en lo que queda de la dcada, la diferencia en el crecimiento del empleo ser cercana a un 4% al comparar el caso ptimo con el Base.

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Variacin Acumulada de 8,31%

Sper-ptimo vs Base

ptimo vs Base

DILEMAS DE LA POLTICA ENERGTICA El problema que enfrenta el pas no es el modelo de desarrollo elctrico, o lo que se denomina en un sentido genrico la Poltica Energtica, entendida como el conjunto de regulaciones que determinan los incentivos que los diferentes agentes enfrentan en la toma de decisiones, los cuales delimitan conjuntamente las trayectorias de la oferta, el consumo y los precios. El mecanismo de precios empleado en el sistema elctrico chileno es eficiente y permite que la oferta se adapte a la demanda en funcin de los incentivos que enfrentan los potenciales inversionistas. El tema de fondo es que el atraso de las inversiones originado en el ambiente de animadversin respecto al desarrollo elctrico con tecnologas de base, ha desadaptado el sistema, provocando un efecto global que es pernicioso para el pas. El efecto del atraso de las inversiones sobre los precios elctricos se produce debido a que el sistema comienza a operar una mayor proporcin del tiempo con tecnologas que son muy caras en la operacin, particularmente las turbinas disel (generacin a petrleo). Este hecho se ve agravado por el aumento del precio del petrleo y la falta de lluvias que obligan a producir con tecnologas ms caras.

La pregunta relevante desde el punto de vista de la mantencin de una eficiente poltica energtica es por qu se han producido los atrasos, y qu se puede hacer para romper esta tendencia. En este contexto, lo primero que aparece como una necesidad esencial es sincerar la conversacin sobre el tema energtico, ya que hay preguntas que no pueden soslayarse: qu se har con nuestra capacidad hidroelctrica? se aceptar la presencia de nuevas centrales a carbn en zonas costeras? cunto realmente pueden sustituir las energas renovables no convencionales a las tradicionales (carbn, gran hidroelectricidad y trmicas que usen gas natural licuado)? Hasta qu punto o nivel se incentivar la generacin mediante energas renovables no convencionales?, Qu mecanismos de mitigacin se establecern para las zonas que se vean afectadas? y qu procedimiento de participacin ciudadana se emplear para la toma de decisiones relacionadas con la instalacin de centrales y lneas de transmisin? En la medida en que la crisis de nuestro desarrollo energtico se origina en un problema poltico, es fundamental que la sociedad enfrente abiertamente sus diferencias, estableciendo los distintos puntos con claridad, de manera tal que las posturas que buscan establecer soluciones que no se sustentan en los datos de la realidad queden rpidamente al descubierto, y las propuestas que, en definitiva asuma el pas, se sustenten en opciones posibles, aunque no sean las ms populares. El pas no tiene por qu seguir perjudicndose respecto de inversiones que se frustran, en la medida que se respeten las normas vigentes. Es crucial que se enuncie en forma explcita cmo se pretende enfrentar el futuro desarrollo energtico del pas y que las reglas sean perfeccionadas, de modo de evitar una innecesaria judicializacin y politizacin de los procesos de inversin. Para el logro de estos dos aspectos, explicitacin de la poltica y perfeccionamiento de reglas y proce-

sos, es tambin vital que la poblacin en general sea informada del impacto que tiene en la economa del pas el atraso de los proyectos de inversin en energa, de manera que tome conciencia que no es gratis oponerse a los proyectos, sobre todo cuando se trata de iniciativas ambientalmente sustentables, ms baratas y con recursos nuestros, como la hidroelectricidad. El pas debe avanzar decididamente hacia: (a) un ordenamiento territorial de las inversiones en centrales trmicas a carbn, ya que todos los antecedentes disponibles hacen suponer que este tipo de tecnologas debern seguir participando del desarrollo elctrico nacional; (b) el establecimiento de una poltica institucional para el desarrollo hidroelctrico, en la medida que se trata de una energa barata, limpia, y respecto de la cual Chile posee recursos propios; (c) la definicin de una poltica institucional de mitigacin de efectos externos, ya que la ausencia de procedimientos claros en este sentido incentiva las actividades de lobby y con ello genera tanto incertidumbre como ineficiencia en el uso de los recursos; (d) el fomento de energas renovables no convencionales respecto de las cuales el pas tenga alguna ventaja, como el caso de la geotermia, en que se debe buscar un mecanismo para que el riesgo de exploracin sea cofinanciado por el Estado a travs de instrumentos eficientes que impulsen la competencia; y (e) el fomento de la competencia en el sector, facilitando la entrada de nuevos actores a travs del perfeccionamiento de los mecanismo de licitacin de suministro para clientes regulados. Todas estas polticas no vienen ms que a fortalecer nuestra Poltica Energtica para que retome el camino de las inversiones eficientes y con tiempos razonables, y de esta forma Chile pueda verse favorecido por precios de la energa que posibiliten un desarrollo sostenible en el mediano plazo.

Argumentos extremos que no son veraces y que han creado un ambiente contrario a las inversiones elctricas: Las energas renovables no convencionales (ERNC) podran entregar energa suficiente al sistema en un plazo razonable. No es efectivo. Los precios elctricos al producir con ERNC son ms bajos. No, son ms altos. El ahorro y uso eficiente de la energa puede bajar radicalmente la demanda. No es correcto, el efecto es insuficiente. No es necesario instalar ms centrales trmicas a carbn en el pas. S es necesario para mantener precios relativamente bajos. No es necesario para el pas usar hidroelectricidad de embalse (grandes proyectos). Si es necesaria, al igual que las centrales a carbn. Adems es una fuente limpia y barata.

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Decano: Jorge Rodrguez Grossi. Fono Facultad: 2889 7366 e-mail: jrodrigu@uahurtado.cl fen.uahurtado.cl Produccin OE: Escuela de Periodismo UAH.

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