Extractos del Informe del Consejo Asesor para la Reforma Previsional:

LAS FORTALEZAS DEL SISTEMA DE AFP'S EN CHILE

Hoy en da han surgido una serie de cuestionamientos al funcionamiento del sistema de AFP`S en Chile. Estos cuestionamientos se basan en ideas que ya han sido discutidas y se han presentado con anterioridad los argumentos necesarios para rebatirlas. Por este motivo, presentamos a continuacin algunos extractos del informe del Consejo Asesor convocado por la presidenta Michelle Bachelet para la reforma previsional.

1. DIFERENTES ESQUEMAS PREVISIONALES EXISTENTES: SISTEMA DE CAPITALIZACIN INDIVIDUAL GENERA MAYOR RENTABILIDAD EN EL LARGO PLAZO. La superioridad de un sistema de capitalizacin individual sobre un sistema de reparto depende, en parte, de su capacidad para generar un mayor retorno sobre las contribuciones en el largo plazo. En un sistema de reparto la tasa de retorno implcita est dada por el crecimiento de la masa salarial, corregida por la relacin entre cotizantes y pensionados de la cohorte (la cual depende de la edad efectiva de jubilacin y la esperanza de vida al momento de jubilarse). En un sistema de cuentas individuales, con contribucin definida, el retorno depende fundamentalmente de la rentabilidad de las inversiones efectuadas, aunque tambin se ve afectado por la edad individual de retiro y la esperanza de vida al momento de jubilarse. La rentabilidad que ha obtenido el sistema nuevo puede ser estimada de distintas formas. Con frecuencia se alude a cifras de rentabilidad de 10% anual para el sistema chileno. Esta cifra corresponde a una promedio simple de la rentabilidad anual bruta obtenida por la inversin de los fondos desde el inicio del sistema en 1981. Este promedio est fuertemente influenciado por las rentabilidades registradas en los primeros aos de funcionamiento del sistema, las que fueron seguidas de aos de rentabilidades ms moderadas. Es as como el promedio mvil de rentabilidades de los ltimos 10 y 5 aos se ubica en torno a un 6%. Esta distincin es particularmente relevante pues paralelamente se ha incrementando el volumen de los fondos acumulados. Si se toma en cuenta que los saldos acumulados han crecido en el tiempo y se realiza, por tanto, un promedio ponderando segn el tamao del fondo en cada ao, se obtiene una rentabilidad del 7,7% real anual. Una segunda mtrica, de mayor relevancia para el trabajador individual, agrega las comisiones pagadas a los aportes efectuados, descontando los costos netos del Seguro de Invalidez y Sobrevivencia, a los resultados de los fondos administrados. En este caso, la rentabilidad bruta de costos alcanza en igual perodo un 7,7% real, mientras que la neta de costos alcanza un 6,4% real. El clculo anterior, sin embargo, podra sobreestimar el impacto de las comisiones pagadas por los afiliados. Esto ocurre debido a que como la comisin es descontada del salario y no del saldo, cada vez que se realiza una cotizacin se est pagando una comisin que servir para administrar esa cotizacin hasta que el afiliado se pensione. Por tanto, las comisiones deberan descontarse de la rentabilidad obtenida de las inversiones a lo largo de todo el

perodo de contribuciones. Esto equivale a calcular la tasa interna de retorno (TIR) de un afiliado que cotiza durante toda su vida activa hasta recibir el saldo a la edad legal de pensin. Como an no existe un nmero significativo de pensionados del nuevo sistema que haya cotizado durante toda su vida activa a los fondos de pensiones, en este momento slo se pueden estimar una TIR sobre la base de proyectar saldos hasta la edad de pensin. Con un ejercicio de este tipo para un afiliado que comenz a cotizar el ao 1981, con la remuneracin similar al promedio, suponiendo que se mantiene la estructura de comisiones vigente a diciembre de 2005 y la rentabilidad bruta de los fondos se sita en el 6% promedio de los ltimos 10 aos, la TIR bruta se ubicara en 6,8% y la TIR neta de comisiones en 6,2% anual. Luego, y de acuerdo a estas estimaciones, no es realista evaluar el rendimiento del sistema previsional para el afiliado sobre la base de un promedio simple del 10% real anual. Tampoco resulta adecuado efectuar proyecciones de largo plazo para el sistema sobre la base de este tipo de rentabilidades, siendo ms adecuada una cifra en el rango de 4,5% a 6,5%, considerando stas netas de comisiones. Es pertinente considerar que en el clculo de la TIR del sistema de capitalizacin individual debiera incluirse el efecto del clculo de la renta vitalicia. Este enfoque implica calcular la TIR como la relacin entre el valor presente de los beneficios de pensin y el valor presente de los aportes del trabajador. Para este concepto se han proporcionado estimaciones de la TIR neta total de 3,5% anual50. Si bien este enfoque metodolgico parece correcto, las estimaciones al respecto son an demasiado especulativas como para ser confiables debido a tres elementos: en primer lugar, es necesario considerar que la renta vitalicia es slo una de las modalidades de pensin que ofrece el actual sistema, por lo que la estimacin de la TIR neta total deberan incluir tambin la modalidad de retiro programado; en segundo lugar, la evidencia emprica sobre clculo de rentas vitalicias es an muy limitado y dependiente de la evolucin de las tasas de inters de largo plazo, las que a su vez dependen de factores de oferta y demanda de fondos que el propio sistema previsional est contribuyendo a cambiar; en tercer lugar, la representatividad de las comisiones y tasas aplicadas en la primera generacin de rentas vitalicias se ha visto reducida despus de las reformas de 2004, que estn reduciendo significativamente las comisiones respectivas. La evidencia sugiere que la rentabilidad de los fondos previsionales es la variable ms determinante del monto de la pensin futura. De hecho y si se redujera en un 25% las comisiones de administracin cobradas por las AFP y esa rebaja se traspasara al fondo de pensiones, la pensin aumentara en un 2,4%. El mismo efecto se lograra simplemente al aumentar la rentabilidad promedio de los fondos en torno 0,11%. De hecho, la importancia de la rentabilidad promedio en horizontes de inversin de largo plazo es muy significativa. As, por ejemplo, aumentar la rentabilidad de los fondos de un 5% a un 6% promedio en un horizonte de 40 aos de cotizaciones, equivale a aumentar la pensin en un 28%. Otra manera de graficar la relevancia de la rentabilidad, y, por ende, de las regulaciones e incentivos que propicien la ms eficiente gestin de los fondos previsionales, es observar la proporcin que el retorno de las inversiones representa en el monto total de las pensiones pagadas. As, y bajo una rentabilidad promedio del 5,7%, menor a la histrica,

pero en lnea con proyecciones futuras, una pensin se compondr en un 70% por la rentabilidad de las inversiones y en un 30% por el valor actualizado de las cotizaciones efectuadas. Lo sealado anteriormente ayuda a dimensionar la centralidad de la variable rentabilidad para la calidad de las pensiones ofrecidas por un sistema de capitalizacin individual y obliga, si se quiere tener el mayor impacto sobre las pensiones futuras, a asignar la debida atencin a las reformas que contribuyan a optimizar la gestin financiera. Aqu se juega, ms que en ningn otro mbito quizs, la cuanta de las pensiones futuras de los chilenos. El ao 2001 el Congreso Nacional aprob la llamada reforma de los multifondos, a partir de la cual los afiliados cuentan con cinco opciones de inversin de sus ahorros previsionales. Ms all de los positivos efectos en rentabilidad acumulada en los ltimos cuatro aos, especialmente por los fondos ms intensivos en renta variable, es posible advertir un creciente reconocimiento de las personas acerca de la importancia de la rentabilidad de los fondos de pensiones. Con todo, no parece existir un adecuado o equivalente entendimiento acerca de los distintos niveles de riesgo que encierra cada alternativa de inversin. La educacin al afiliado, materia que este informe resaltar en toda su importancia, debe contribuir a la adecuada comprensin acerca de la relacin entre rentabilidad esperada y riesgo de las inversiones, de modo que las personas puedan optar ponderando adecuadamente las caractersticas de cada fondo de pensiones.

2. COHABITACIN DE DIFERENTES SISTEMAS DE PENSIONES: ATENTA CONTRA EL EQUILIBRIO Y SOSTENIBILIDAD DEL SISTEMA PREVISIONAL. Durante las audiencias sostenidas por el Consejo algunas organizaciones propusieron ampliar el concepto de libertad de eleccin a la posibilidad de que los trabajadores tuvieran la alternativa de elegir entre afiliarse al sistema de capitalizacin individual o el antiguo sistema de reparto, o un nuevo sistema organizado bajo el mismo principio y administrado por el Estado. En estas propuestas, el trabajador podra optar en cualquier momento por aquel sistema que le ofreciera mayores beneficios. Esto equivaldra a una verdadera "cohabitacin" de programas de pensiones alternativos. Existen algunos pocos casos de pases que han optado por diseos de este tipo, los que no han estado exentos de dificultades. Tales dificultades surgen del hecho de que cada programa de pensiones debe calibrar cuidadosamente sus tasas de contribucin, requisitos y beneficios para asegurar su sostenibilidad futura, ya sea en trminos de su equilibrio actuarial (programa de reparto) o de mantener una adecuada tasa de reemplazo (programa de capitalizacin). Dada la diferencia en las dinmicas financieras de cada sistema, ello conduce necesariamente a parmetros distintos. Por esta razn, adems de las inevitables dificultades para comparar entre programas de muy distinta naturaleza y caractersticas, la eventual libertad para elegir entre ellos acta en contra del equilibrio y sostenibilidad de largo plazo de cada programa y del sistema previsional en su conjunto, pues cada trabajador tendr el incentivo para optar por aquel sistema que ofrezca menores costos y mayores beneficios, sin considerar los efectos de esa decisin sobre la sostenibilidad del mismo. As, escogeran el programa de beneficios definidos quienes no pueden autofinanciar completamente la pensin que ste les ofrezca, mientras quienes estn en situacin contraria escogeran el programa de contribuciones

definidas. Adems, si la posibilidad de eleccin se extendiera a lo largo de todo el perodo de afiliacin, durante el perodo activo los incentivos estaran orientados a elegir el programa con la menor tasa de cotizacin. Dado que en un programa de reparto las cotizaciones de los trabajadores activos financian las pensiones de los pasivos, cada traslado de afiliados entre programas tendra un efecto, positivo o negativo, sobre los pensionados bajo dicho programa. El problema es particularmente complejo, pues la decisin de las personas podra cambiar segn se modifiquen sus circunstancias particulares en el tiempo. En alguna etapa de su vida laboral un trabajador podr estar en una situacin tal que le convenga el programa de contribuciones definidas, mientras que en otras podra convenirle el programa de reparto. Para acomodar la situacin anterior, sera necesario autorizar el cambio de un programa a otro, lo que aade una nueva complejidad a sta forma de diseo de los sistemas previsionales. En consecuencia, la supuesta libertad de eleccin no sera tal; se tratara simplemente de un muy ineficiente mecanismo de seleccin oportunista, tanto de quienes requieren de transferencias de terceros para financiar una mejor pensin, como de quienes pueden acumular fondos suficientes con sus cotizaciones y preferiran no compartirlas con los dems. Un diseo de este tipo conducira entonces a una competencia entre programas por ofrecer mejores beneficios, con una fuerte presin sobre el fisco para compensar los efectos de la seleccin oportunista. Por esta razn, los pocos pases que han optado por este tipo de diseo han debido restringir de algn modo los traslados fijando un cierto "precio" que d cuenta de los costos que dichos traslados tienen sobre el resto de los afiliados y permita equilibrar mejor los incentivos. An as, el monto de estas comisiones por traslado es muy difcil de calibrar. Colombia ha adoptado un sistema de este tipo. Al establecerse en ese pas el programa de capitalizacin individual en 1994, no se cerr el antiguo programa de reparto (aunque se lo modific en forma sustancial) y, hasta hoy los trabajadores pueden elegir entre uno y otro, y cambiarse cada tres aos. Adems de los problemas ya comentados, la experiencia colombiana ha demostrado las enormes dificultades que representa para el estado la coordinacin en la marcha de dos programas tan diferentes. Por ejemplo, al evaluar un aumento en la tasa de cotizacin que tena como objeto mejorar la situacin financiera del sistema de reparto, se hizo evidente que, para preservar el equilibrio entre ambos programas, se debera tambin subir la tasa de cotizacin al programa de capitalizacin. Sin embargo, como ello mejorara los beneficios de ese programa en comparacin al de reparto (que, adems, se estaba bajando al mismo tiempo que se suba la cotizacin), la conclusin fue que parte del aumento en el programa de capitalizacin se debera destinar entonces al programa de reparto. Para transferir recursos hacia aquellos trabajadores que no logran autofinanciar su propia pensin, existen mecanismos ms eficientes que la libertad de eleccin entre programas de beneficio definido y de reparto. As, muchos pases han optado por separar los distintos programas de pensiones segn cual sea su objetivo. De esta forma, existen programas contributivos que pagan beneficios en estricta relacin a los aportes, y otros no contributivos, financiados con transferencias del presupuesto o con aportes de destino especfico, que pagan beneficios a quienes no logran autofinanciar una pensin superior a algn valor objetivo. Otros pases, especialmente en Europa del Este, junto con Argentina

y Uruguay en Amrica Latina, adems de pagar beneficios no contributivos a los ms pobres, han optado por dividir en dos la cotizacin previsional destinando una parte al financiamiento de un programa de contribuciones definidas y otra al financiamiento de un programa de beneficios definidos.

3. PROPIEDAD DE LAS AFP: REGULACIN NO PREVIENE EVENTUALES PROBLEMAS DE CONSIDERARSE LA EXISTENCIA DE UNA AFP ESTATAL
El Consejo destaca que en la actualidad no existe en la legislacin sobre materias previsionales una norma que limite la propiedad de las AFP, exigiendo solamente que stas se constituyan como sociedades annimas de giro nico y que cumplan con todos los requisitos y formalidades que exige la ley y las regulaciones respectivas.

Las actuales limitaciones a la participacin en la propiedad de las AFP de algn tipo especial de accionistas se encuentran en otros cuerpos legales, entre los que destacan la Ley de Bancos e Instituciones Financieras, la Ley de Seguros (que limitan la participacin en la propiedad de las AFP de bancos y compaas de seguro) y el artculo 19, N 21 de la Constitucin Poltica del Estado (que condiciona la creacin de nuevas empresas pblicas a una ley especial, de qurum calificado, que as lo autorice). Sin embargo, por la naturaleza de las actividades que desarrollan, la participacin de algn tipo especfico de persona en la propiedad de las AFP s podra tener consecuencias indeseadas sobre los resultados del sistema previsional. Para evitar tales resultados indeseados se requiere, en consecuencia, de algunas regulaciones especiales. La regulacin de la industria de AFP debe, entre otros objetivos, i) evitar venta y distribucin conjunta de los servicios previsionales con otros bienes y servicios que puedan cambiar la naturaleza de las decisiones que toman los afiliados; e, ii) prevenir y sancionar los potenciales conflictos de inters derivados de administrar simultneamente fondos propios y de terceros. En opinin de este Consejo, la regulacin actual no es suficiente para asegurar el logro de stos objetivos en aquellos casos en que el giro del accionista controlador de la AFP est directamente vinculado a la administracin de recursos propios o de otros distintos a los afiliados. Por lo tanto, se hace necesario y urgente resolver este problema. En particular, el Consejo recomienda reforzar las normas que buscan prevenir conflictos de inters en la gestin de fondos y en la comercializacin del producto y que, por su insuficiencia actual, no hacen recomendable la participacin de algunos agentes en la propiedad de AFP. Especficamente, cuando exista ste tipo de relacin, se estima necesario aplicar regulaciones sobre, al menos, las siguientes materias: . Operaciones con partes relacionadas, con especial nfasis en la prohibicin de invertir los fondos de pensiones en instrumentos emitidos por los controladores de la AFP o sus empresas relacionadas. . Separacin de las funciones comerciales entre la AFP y las que puedan desarrollar sus accionistas controladores, para asegurar que los servicios se comercialicen sin que se pierda el sentido y objetivos del sistema previsional. Esta separacin debera incluir la prohibicin de compartir ejecutivos del rea comercial entre la AFP y sus personas relacionadas. . Separacin absoluta de las polticas y decisiones de inversiones entre la AFP y sus personas relacionadas.

. Separacin total de los miembros del directorio y de las gerencias de la AFP respecto a los directorios de sus partes relacionadas. . Integracin de directores independientes del accionista controlador en la AFP. Al efecto, ser necesario modificar el criterio que utiliza el artculo 50 de la Ley de Sociedades Annimas para determinar el carcter de independiente, sealando que no perder tal carcter quien, no obstante ser elegido por la matriz, cumpla con las condiciones materiales de independencia que al respecto defina la SAFP. . Fortalecimiento de la coordinacin y atribuciones de los organismos reguladores pertinentes, para tender hacia una supervisin consolidada. Cumplindose con las condiciones antes descritas, la constitucin de filiales AFP, siempre de giro nico, por parte de bancos, compaas de seguros de vida, y otras entidades financieras, podra contribuir a una mayor competencia, menores precios y desconcentracin de la industria. En cualquier caso, de adoptarse las regulaciones antes propuestas y de constituirse AFP filiales o relacionadas a entidades financieras, se debera adems aplicar a estas empresas todas las otras normas que ya hemos sealado referidas a la separacin de gestin comercial, incluyendo particularmente las prohibiciones para distribucin en locales en donde se comercialice o se atienda pblico relacionado a crditos, servicios financieros o cualquier otro producto que pueda desnaturalizar los servicios previsionales que ofrecen las AFP. Al mismo tiempo, el Consejo seala que no le compete evaluar, desde la perspectiva de los objetivos propios a la Ley de Bancos e Instituciones Financieras y de la Ley de Seguros, la conveniencia de las normas legales que rigen a dichas entidades y que hoy les impiden constituir filiales AFP. Por lo tanto, no le corresponde tampoco a este Consejo recomendar que dichas restricciones se mantengan o remuevan. Con todo, debe advertirse que distintas AFP que ya operan en el mercado son controladas por accionistas que, a su vez, son controladores o relacionados a bancos y compaas de seguros que operan en Chile. Esta situacin obliga, por lo tanto, y cualquiera sea la decisin que se tome respecto a eventuales modificaciones de las leyes de bancos e instituciones financieras y seguros, a adoptar a la brevedad buena parte de las regulaciones mnimas necesarias recin anotadas, en cuanto los riesgos que ellas buscan mitigar ya estn significativamente presentes en el sistema previsional. Por otra parte, la regulacin actual tampoco es suficiente para prevenir potenciales problemas para la correcta operacin del sistema previsional que se podran presentar en la operacin de una AFP en cuya propiedad el Estado participe directa o indirectamente. En particular, una situacin de este tipo obligara a establecer regulaciones para asegurar que dicha AFP compitiera en igualdad de condiciones con el resto de las administradoras; que contara con un gobierno corporativo que evite su manipulacin con fines cuasifiscales o polticos, evitando con ello experiencias negativas observadas en otros pases, y que se sometiera a la misma disciplina de fiscalizacin por parte de la entidad supervisora del sistema de pensiones que el resto de las empresas que operen en esta industria.