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Departamento de Sociología
el análisis de políticas públicas (en más: PP). Se entiende por aquéllas, los aspectos
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Publicado en la Revista Gestión y Política Pública, vol. XVI, #2, 2° Semestre de 2007. Es una publicación
perteneciente al CIDE (Centro de Investigación y Docencia Económicas, en México).
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cognitivos, valores, sistemas de creencias, argumentación y aprendizaje. Para ello, apela al
Marco de las Coaliciones Promotoras2. Ideado por Paul Sabatier en los ´80s -como un mero
teoría-, gracias a Hank Jenkins-Smith en años siguientes. El objeto del ACF mora en la
indagación de las ideas que los actores trasladan al espacio político, ya que dan cuenta del
cambio -o estabilidad- en una política pública (en más: pp). Esto destaca la pretensión de
superar la tradicional “heurística de las fases” de los estudios politológicos, y lograr abordar
la real complejidad total del PP sin soslayar la contrastación empírica -aún cuando puede
cargar elementos normativos. Para lograrlo, el ACF parte de tres variables relevantes: a)
establece el estudio de los cambios en una/s pp en mínimo lapso de diez años; b) recorta los
de la pp; baja, si son los secundarios), es insoslayable. Para eso, el ACF distingue un
transporte, etc.), que cuenta con una dinámica interna en la que importa el papel de la ideas.
Ese subsistema, se diferencia de sistema político global que lo incluye. Además, se distinguirá
de los parámetros sistémicos estables (atributos básicos del área en problema, distribución de
recursos naturales, estructura legal y social, valores socioculturales, etc.); de los elementos
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La autora traduce así la noción Advocacy Coalition Framework. Aludiremos aquí, con su sigla original: “ACF”.
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El ACF no deduce el cambio de cualquier producto/impacto de la pp. Hacerlo, implicaría sólo una distinción de
grado entre cambio y estabilidad.
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El argumento esencial del ACF sostiene que el cambio no es fruto de la competición de
intereses –que haría del financiamiento y las normas institucionales algo decisivo-, sino del
policy-oriented learning (en más, PLO): un proceso continuo de adaptación para realizar las
creencias de la coalición en la pp. Aquél, altera los aspectos secundarios de las creencias,
mientras el viraje de los nucleares, ocurre por movimientos no cognitivos o provenientes del
exterior del subsistema. Éstos últimos, son la oportunidad que debe explotar la coalición que
Al abordar las creencias, el ACF creyó necesario añadir a estudios previos, factores
lo más importante de ellas, es el lugar que el ACF les da al verlas como el patrón que, al
amor, etc. Sigue el núcleo de la pp, donde las posiciones estratégicas para lograr los
pp. Referimos a las prioridades de valor, identificación de grupos a atender, las pautas
secundarios: ellos son las decisiones instrumentales para crear el núcleo de pp,
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información de la(s) pp en curso, etc.; con opiniones que no alcanzan todo el subsistema
tripartición para las creencias se apoya en el tratamiento de las elites de la pp, que
Al abordar individuos, ACF niega al interés como único móvil a coaligar. Prepondera las
incluso prefieren a los actores indicándolas). Aunque, no ver los intereses como
Siguen siendo “racionales”, al buscar información y recursos para sus fines; pero éstos
son complejos, presentan sesgos y constricciones cognitivas –al igual que la teoría de la
resolución de conflicto entre coaliciones más impredecible que en clásicos modelos del
institucional de los actores –aunque sólo en caso de no coincidir con las del núcleo de la
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En esta, la utilidad esperada de la relación curso de acción-fines da un lugar más importante a las preferencias
de la coalición, que en otros modelos utilitarios. Por eso, las creencias del núcleo de la pp (más explícitas
individualmente que las del núcleo profundo) son guías más eficaces para la conducta que las del aspecto
secundario. En decir, el ACF se suma a las producciones que integran la corriente de Racionalidad Limitada
(inaugurada por Simon y March a fin de los ´50s, hasta Nisbett, Ross, Kahneman -y otros-, en los ´80s.).
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Advenido con el trabajo de G. Quattrone y A. Tverky: Contrasting Racional and Psychological Analysis of
Political Choice, en American Political Science Review #83, septiembre, 1988. pp. 719-736
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Los subsistemas -escenarios de coaliciones promotoras-, constituidos por actores de
modos6 para trasladar esas creencias a la pp. Sus instrumentos: alteración de reglas y
objetivo, etc7. Las creencias, darán dirección a la muta del status quo, y su capacidad de
forjarlo será función de los recursos poseídos. En este punto, las presiones para lograr
Será preciso atender a la formación y continuidad de las estas asociaciones. En sus primeros
Mediando los ´90s, esto fue revisado, al advertir que la cooperación –proceso con múltiples
acuerdo (Tal vez posible a corto plazo -con bajo coste de información-, se facilita formular un
persistencia a largo plazo, que reside en un modelo teórico ajeno y no compartido por el ACF:
la elección racional institucional y del desarrollo [sic]. Esto compelió a presentar un modelo
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En espacios disímiles: legislaturas, tribunales, agencias especializadas –en sus niveles-, espacios privados.
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Además, podrán alterar gradualmente las percepciones de diversidad de actores por medio de la PP.
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El factor específico reside en las preferencias sobre la pp del subsistema. Esto sucede cuando los aspectos
secundarios -a veces portadores de creencias relevantes o fuente de conflictos prolongados-, coinciden con el
núcleo de creencias (en algunos/todos miembros del subsistema). Ello hace que se sumen al núcleo de la pp, en
lo que la autora llama policy core policy preferente [sic]. Actualmente, este criterio compone el corpus del ACF.
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de la persistencia, con tipos de cooperación: 1) Fuerte, en un plan de acción común (su
atienden al grupo sólo para complementarlo. De este modo, el ACF desarrolla la acción
transacción (ya que todos comprenden el problema e identifican medios para resolverlo).
de costes de logro en sus fines comunes (dos puntos más plausibles en grupos de fines –con
ideología que sustenta valores colectivos-, que en grupos de interés propio material). Todo el
los miembros de un subsistema son miembros de una coalición: los policy brokers –expertos o
burócratas-, poseen pericia(s) ofrecidas e incentivos para colocar el conflicto a nivel acordado
–por una solución sensata al contender10. Esto mismo, nos lleva a prestar atención a un punto
Este es una de las mayores innovaciones del ACF; y para, mencionar sus hipótesis de
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El ACF no prioriza la afiliación organizacional en las creencias (porque ello no explicaría los movimientos de
actores en el subsistema o sus variaciones de conducta en la organización). Así, clasifica creencias en
congruentes, divergentes y sin relación; y divide la interdependencia en competitiva o bien simbiótica.
Coaligarse será posible con las primeras creencias y la segunda interdependencia. Lo contrario sucede con esta y
las creencias divergentes (ambas combinaciones predecirán también, la fuerza de la coalición). No obstante,
existen casos de creencias congruentes e interdependencia competitiva (como en casos de conflictos distributivos
en la coalición); como divergentes creencias con simbiosis interdependiente (miembros que, integrando
coaliciones distintas, poseen moderación y despolitización en sus interdependencias).
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En cuanto al número de coaliciones promotoras, la autora menciona –de manera consistente-, la existencia de
una única en subsistemas latentes [sic]; mas en la mayoría de los procesos, dos a cuatro es la regla. Además,
agrega que la estabilidad necesaria requiere de tiempo. Y suma como patrón, al conflicto del que participen, para
renovar su entidad en las decisiones/intervenciones periódicas (como el caso de las pujas presupuestarias).
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funcionamiento interno en el subsistema, diríamos: a) en un subsistema de políticas maduro11,
las creencias medulares están en juego en un altercado –eso mismo estabiliza a los miembros
en aspectos secundarios. c) Es más sencillo, reconocer debilidades en los segundos que los
primeros. d) Las agencias administrativas son más moderadas que sus grupos de interés
aliados. e) Las elites de grupos de fines se ajustan más a sus creencias que en un grupo
material –centrado en promover interés material, dando a sus líderes mayor libertad para
contendientes (al verlos más poderosos [de lo que son], se sobrevalúan los costos potenciales
El interés central del ACF reside en el cambio provocado por el PLO. El que es un proceso
advenimos al objeto central del PLO12. Incluso, se lo considera estimulado por amenazas a
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La autora refiere a la noción de subsistemas emergentes y maduros. Solamente menciona la fuente (en P.
Sabatier: An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the Role of Policy-Orinted Learing, en
Policy Sciences, #21, 1988. pp. 649-692), sin adelantar contenido alguno del concepto.
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El PLO versa en aspectos fundamentales: aumento en la comprensión de fines, aumento en la perspicacia de
las relaciones lógicas y causales de las creencias, etc. Con el fin de lograr mecanismos [más] ajustados para
lograr los primeros. Además, aspira a mayor identificación -y respuesta- a los desafíos de las creencias (como
acontece ante eventos exógenos, pérdida de recursos, actividad de oponentes). Incluso, el PLO supone la
experiencia de implementación; donde una falla de mecanismo(s), implicará la revisión de sus promotores.
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preciso mencionar que el PLO es asumido instrumentalmente: los individuos buscan
comprender su mundo y los efectos de las intervenciones gubernamentales, para lograr sus
objetivos de pp. Por ello, en escenarios políticos, compiten por la asignación de recursos
instrumentados del poder político. En este sentido, tal vez lo fundamental sea saber que el
ACF no platea una modificación en una caja oscura, sino que el PLO engloba procesos
comunicación entre individuos, etc. Y procede viendo que los cambios en aspecto(s)
la persuasión de la evidencia y las presiones políticas para “ahorcar los hábitos”. No obstante,
debate analítico para virar aspectos secundarios14. Dependerá del nivel de conflicto [=grado de
y otros) [sic]. Sin olvidar, el prestigio profesional del foro de análisis, que incentivará a la
foro político).
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Dos razones lo explican: el núcleo de la pp se nutre en cuestiones normativas (=no empíricas)-, y el ACF
asume las creencias en importancia ordinal. Su lógica de filtro perceptivo hace que los actores recelen la
información que jaquea esas creencias. Pero en caso contrario, tomarán el análisis -o lo utilizarán para denostar
las contrarias. Por esto, el PLO en el núcleo de la pp sólo es posible por acumulación de evidencia en tiempo
prolongado. Incluso, en las raras ocasiones que es alterado, se debe a información proveniente de miembros de la
propia coalición (ya que la acumulación de “pruebas en contra” no es suficiente para alterar elementos centrales
de la pp, sino mudaron antes la distribución de recursos políticos del subsistema –que provienen del sistema.
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Se descuenta que cada coalición tiene capacidad para debatir; y, que el conflicto se da entre aspectos
secundarios de una, y nucleares de la otra –en una misma pp. O bien, entre aspectos secundarios de cada una
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La autora salva trabajos que confirmaron la imposibilidad de la acumulación de información técnica para
cambiar la perspectiva de la coalición opositora, pero sí influye efectivamente a los policy breakers. Dependerá
de esa misma influencia para lograr un cambio constante -y posible.
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Desde ya, el conocimiento será la vía principal para lograr fines, y por ello la información
técnica toma relieve. Pero, el ACF a comprueba que ésta es usada por razones no sustantivas
influencia mediática para virar la opinión pública, retraso de decisiones, etc.); aunque aquella
altere gradualmente conceptos y asunciones de largo plazo16 (es por eso, que los especialistas
deben alterar su rol técnico neutral por el de promotor). En esencia, el ACF cotejará si la
formación técnica -aún sin fin político- genera PLO, ya que logra alterar aspectos secundarios
de una pp. Incluso, esa PP puede alertar -legítimamente- a la opinión pública, acerca de la
el PLO coloca los mapas cognitivos y las pp sobre el mismo plano -viendo la influencia de los
actores ya posicionados, se usará el PP como promotor que justifica y elabora una posición,
pp. Esto hace del PP algo cardinal, al posibilitar cambios en las creencias secundarias.
Al cotejar empíricamente esas aseveraciones, aparece un obstáculo que los estudiosos llaman
ambigüedad de la experiencia. Ellos aseguran que el PLO es difícil de medir, ya que apunta a
oposición puede complicar situaciones y donde los motivos de la coalición pueden ser presa
plausible. Empero, la autora asegura que el PLO se produce… Para concluir, el texto afirma
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La contribución del concepto función esclarecedora ha sido antecedente fundamental, ya que responde
cuándo, cómo, dónde y la clase de efectos del PP-; expuesto por Carol Weiss en “Using Social Research in
Public Policy Making, Lexington, D.D. Heath, 1977.
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La autora aplica el esquema ACF a las políticas de drogas [sic] en España (1982-1996). Toma un período
superior a una década, por sustentarse en igual conducción partidaria (Partido Socialista Obrero Español, PSOE).
Allí se configuró un subsistema maduro intergubernamental, que combinó un plan nacional, coordinación de
ONG(s), grupos de interés no especializados (como sindicatos con subunidades en el tema), y una comisión
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Nuestra Presentación Dinámica del Modelo ACF
Presentaremos aquí, un esquema dinámico del ACF extraído de las figuras 1 y 2: Situándonos
igual que si hubiese más coaliciones. Entre ambas –a igual nivel-, los policy brokers influyen
decisiones de gobierno, para impactar la pp. Esto se articula y tamiza con dos dimensiones
los parámetros relativamente estables como productos del problema, distribución natural de
dimensión posee un apéndice privativo: el grado de consenso necesario para la major policy
change. Ambas, se juntan en la unión de dos limitaciones: las constricciones y los recursos de
los actores para influir su subsistema (en el punto de arranque). Cuando estos componentes
para identificar causa(s) y obtener apoyo político. Si fracasa, saldrá del subsistema. Sino,
propondrá su ppA1 para la causa(s)A1. Así ingresa a las contingencias del debate político, y -si
parlamentaria. Se interactuó con subsistemas autonómicos, política sanitaria, penal, social y hasta internacional.
Las fuentes de análisis, fueron las intervenciones parlamentarias de esos grupos, revelando: tres coaliciones
promotoras (PSOE, Partido Popular e Izquierda Unida) giraron en un núcleo duro; en segundo cordón
concéntrico, los grupos de interés, ONGs, funcionarios. Ambos, formaron coaliciones promotoras si aunaban al
núcleo de la pp -con relaciones esporádicas, coordinadas y cooperando débilmente. El cambio de pp –de sistema
prohibicionista clásico a reductor de daños-, detonó con el comienzo VIH (por su relación con adictos
parenterales), generando una oportunidad a la coalición gobernante para materializar sus creencias. La opositora,
cedió al cambio por la premura del retrovirus, consensuando también aspectos instrumentales.
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políticos para su acción. Si fracasa, la potencial coaliciónB saldrá del subsistema. Si no
buscar otras causas (que pueden no afectar a la coaliciónB); para rebatir la eficacia o
eficiencia [sic] de la ppA1. Esto llevará al debate analítico con la coalición A, que defenderá su
ppA1 (rebatiendo la causaB2 -si la hubiere). Si logra consenso sobre su ppA1, se promulgará en
importancia de las causas. Si acuerdan, cada coalición buscará expandir sus recursos
políticos. Si no, desarrollarán una pp¿A|B? con fuerte investigación y coerción débil.
Esta apostilla conclusiva se limita a señalar que nos vemos impedidos de valorar el modelo
ACF por medio de este texto. La razón reside en el recelo que inspira esta fuente, al carecer de
estilo (no ya retórico sino académico) y claridad expositiva; falta de organización al presentar
el ACF -deja conceptos en suspenso entorpeciendo su progresión- (lo que obligó a reorganizar
esta reseña); diferencial de información entre texto y esquemas gráficos (por lo que vimos
términos similares. Estos [serios] problemas, no nos permiten inferir nada –que además,
estimemos fidedigno del ACF. Por lo antedicho, creemos que esta reserva implica un juicio
abundante –y determinante- del texto para cumplir con la consigna que inspira este
comentario final.
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