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Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Tres miradas

Son compatibles los proyectos de Constitucin?

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Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural


Tres miradas

Carlos Alarcn Carlos Bhrt Carlos Romero

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Puentes para un dilogo democrtico

Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural


Tres miradas

Primera edicin: abril de 2008 FES-ILDIS y fBDM Editores: Autores: Fundacin Boliviana para la Democracia Multipartidaria (fBDM) Av. Arce 2180 Telfonos 2440347 2440391 E-mail: fubodem@yahoo.es www.democraciapartidos.org.bo Fundacin Friedrich Ebert-Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (FES-ILDIS) Av. Hernando Siles 5998, Obrajes Tel. 591-2-2750005 ildis@fes-bol.org Carlos Bhrt Irahola Carlos Alarcn Mondonio Carlos Gustavo Romero Bonifaz

Cuidado de edicin: Patricia Montes Diseo de tapa: Juan Francisco Taborga Depsito legal: 4190408 Impreso en Creativa Telf. 2 488 588

Son compatibles los proyectos de Constitucin?

Contenido

Presentacin Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin........... 1 Carlos Bhrt Irahola Contexto poltico. .......................................................................... 1 Objeto de estudio y metodologa . ............................................... 6 1. Fundamentos constitucionales.................................................. 8 2. Poder Legislativo. .................................................................... 24 3. rgano Electoral. ................................................................... 62 4. Organizacin territorial del Estado.......................................... 72 5. La Constitucin econmica................................................... 114 6. Tierra.................................................................................... 125 Democracia y estado de derecho en el proyecto de nueva Constitucin........................................................................ 135 Carlos Alarcn Mondonio Introduccin.............................................................................. 135 Derechos y garantas................................................................ 136 Poder Ejecutivo......................................................................... 169 Poder Judicial........................................................................... 179 Participacin y control social.................................................... 201 Propiedad de los recursos naturales.......................................... 204 Reforma de la constitucin. ....................................................... 206 Propuesta de articulado alternativo en modelo de Estado y autonomas................................................................ 210

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La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin Carlos Romero Bonifaz Tierra y territorio: el fundamento del poder econmico, poltico y cultural...................................................................... 221
Contexto. ........................................................................................221 Los principales contenidos y transformaciones de la nueva Constitucin Poltica del Estado...................................225 TIerra/territorio: el fundamento del poder econmico, poltico y cultural............................................................................237 Distribucin de tierras durante la ejecucin de la Reforma Agraria segn informacin oficial.............................246 Disposiciones de tierra y territorio en el proyecto de Constitucin................................................................256

Pueblos indgenas en el proceso constituyente boliviano.................


Contexto. ........................................................................................266 Marco terico relativo a los pueblos indgenas................................268 Derechos de los pueblos indgenas.................................................271 Normas internacionales: fundamento jurdico de los pueblos indgenas. .....................................................................273 Legislacin boliviana relativa a los pueblos indgenas.....................277 Los derechos de los pueblos indgenas en la nueva Constitucin....279 Estructura del Estado.....................................................................283 Conclusiones generales..................................................................289

Bibliografa.......................................................................... 291

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Presentacin

El propsito de una Asamblea Constituyente se traduce enel logro de un pacto social que haga posible crear una visin compartida de pas entre todos los habitantes de una nacin. Bolivia vive an su proceso constituyente, que se desarrolla en medio de esperanzas y frustraciones,entre polmicas, batallas verbales, agresiones, intentos de concertar y tambin esfuerzos por anular al contrario. El proyecto de Constitucin, que naci entre barricadas, trifulcas, animosidades, desconfianzas, apoyos y rechazos, hoy se enfrenta tanto a la descalificacin de quienes no sienten haber sido tomados en cuenta en su redaccin, como de aquellas otras posiciones que no le reconocen legitimidad y legalidad alguna. A todo ello se aade el hecho de que incluso surgen voces desde el propio oficialismo que admiten la existencia de falencias en su redaccin, haciendo que los obstculos para que este documento acabe convirtindose en una nueva Constitucin para los bolivianos sean an mayores. Al visualizar este contexto conflictivo, y pensando en el futuro de la democracia, consideramos que el proceso constituyente, incluso en el caso en que se lo clausurara formalmente sin resultados, en realidad continuara abierto en tanto los bolivianos no encontremos esa nueva visin compartida de pas. En realidad, las necesidades y demandas planteadas por la diversidad de sectores sociales del pas continan ah, algunas como si fueran opuestas a otras, sin encontrar un acuerdo que las viabilice. Por ello, la nica manera en que lograremos cerrar este proceso constituyente ser con la emergencia de un nuevo pacto social incluyente de toda la diversidad que atesora nuestro pas.

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La Fundacin Boliviana para la Democracia Multipartidaria (fBDM) y la Fundacin Friedrich Ebert (FES-ILDIS) no pueden dejar de pensar en promover el desarrollo democrtico y la concertacin poltica, y por ello creen en la necesidad e importancia de dar una mirada tranquila y reflexiva al proyecto de Constitucin aprobado en Oruro. Nuestra intencin es visualizar sus aportes en temas sustantivos, pero tambin detectar sus falencias, es decir, aquellos aspectos que no contribuiran a profundizar la democracia representativa en Bolivia. Esta es una labor que no puede ser efectuada por una sola persona; requiere una suma de miradas, de observaciones analticas desde distintos puntos de vista. Intentando una primera aproximacin a este anlisis, ambas instituciones encomendaron el trabajo a Carlos Bhrt, Carlos Alarcn y Carlos Romero,cada uno en sus reas temticasde preferencia. Con la presente publicacin la fBDM y la FES-ILDIS pretenden apoyar los esfuerzos necesarios para que este proceso constituyente logre su mejor desenvolvimiento y fluidez, de manera que, a travs del dilogo democrtico, los bolivianos podamos encontrar los contenidos del cambio verdadero que esperamos en todos los rdenes de la vida nacional. Para ello es imprescindible contar con insumos plurales, que puedan orientar primero el debate y posteriormente el dilogo que posibilite hallar consensos en la formulacin de una Constitucin democrtica, viable y plural, por la cual todos los bolivianos se sientan representados. La FES-ILDIS y la fBDM agradecen a los autores de los textos por el trabajo realizado. La responsabilidad por los mismos es de cada uno de ellos y no compromete la opinin de las instituciones que promovieron el libro. Tambin agradecen a los lectores y a todos los interesados en crear un pacto social que evite confrontaciones y que permita una convivencia pacfica entre todos los bolivianos. Willi Hann Director de la FES-ILDIS Guido Riveros Franck Presidente de la fBDM

Democracia y Estado de Derecho en el proyecto de Constitucin

Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin


Carlos Bhrt Irahola*

Contexto poltico
La Asamblea Constituyente llev adelante sus sesiones entre el 6 de agosto de 2006 y el 15 de diciembre de 2007, algo ms de diecisis meses signados por la confrontacin y las mutuas acusaciones descalificadoras entre los asamblestas del MAS y los de la oposicin. Dos asuntos: la polmica sobre el voto calificado de los dos tercios polmica dura y agria que a lo largo de los primeros doce meses fue adquiriendo un carcter poltico estratgico y la demanda de capitala plena reclamada por Sucre, alentada abierta o discretamente por la oposicin y psimamente tramitada por el oficialismo impidieron el necesario debate doctrinal y constitucional que deba preceder a la aprobacin del texto de la nueva Carta Fundamental. Corolario de la trayectoria poco propicia de la Asamblea fueron, sin duda alguna, los sucesos del Liceo Militar de Sucre, en cuyas dependencias, al finalizar el mes de noviembre, se aprob en grande el proyecto de

* Carlos Bhrt Irahola es abogado, egresado de la carrera de Economa y con una maestra en Ciencias Sociales de la FLACSO, Mxico. Entre otros cargos pblicos, fue diputado nacional, embajador de Bolivia ante la Repblica Popular de China y prefecto del departamento de Oruro. Actualmente es Senador de la Repblica, funciones que combina con la investigacin cientfica y actividades acadmicas. Entre sus ltimos libros figuran: La descentralizacin de Estado boliviano: evaluacin y perspectivas, (2001); Crisis poltica, cultura e ideologa (2002); Elecciones 2002. Resultados y transformaciones (2002) y Reingeniera Constitucional en Bolivia. Formas de estado y gobierno. Autonoma y otros temas (2004).

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Constitucin mientras las fuerzas policiales impedan el asalto de la poblacin civil al recinto militar1 y, por supuesto, la sancin en detalle y revisin en Oruro, en medio de un cerco de cooperativistas mineros, campesinos, juntas vecinales y otros sectores ex-profesamente trasladados a las inmediaciones del edificio en el que se encontraba sesionando el magno evento constituyente. Fue tal la exacerbacin de los antagonismos en la Asamblea Constituyente que nada poda ya impedir que su fruto fuera entregado sin la suficiente meditacin terica y que resultara, inclusive, improvisado en sus contenidos normativos y, al mismo tiempo, polticamente vulnerable. El cierre de la gestin 2007, debido a todo ello, estuvo signado por las sistemticas impugnaciones a la legalidad y a la legitimidad del proyecto de Constitucin aprobado en Oruro, formuladas por gruesos sectores de los departamentos que integran la denominada media luna, acompaados, esta vez, por gran parte de la poblacin y, sobre todo, por los lderes de opinin de Sucre. Pero las cosas no quedaron en la simple protesta; pocos das despus Santa Cruz, Tarija, el Beni y Pando hicieron conocer sus proyectos de estatutos autonmicos, mostrando as que, ms all de las simples especulaciones polticas y acadmicas, el pas se encontraba objetivamente escindido en dos porciones: las tierras bajas, que cubren ms de la mitad del territorio nacional, desde la cuenca del Amazonas hasta la hoya tarijeo-platense, por un lado, y por el otro, las tierras altas y gran parte de los valles interandinos. La situacin poltica del pas comenz a tornarse crtica y angustiante. Urgido por tal situacin, el Presidente Morales convoc a los nueve prefectos de departamento a la mesa del dilogo, quienes aceptaron la invitacin, no sin antes dejar dicho que la devolucin a las prefecturas del impuesto directo a los hidrocarburos (IDH) deba ser parte ineludible de la agenda de las conversaciones2. Apenas iniciado el nuevo ao, a partir del
1 Para quienes no estn familiarizados con el lenguaje parlamentario, se denomina aprobacin en grande a la fase en la que se discute y aprueba el texto completo del proyecto de ley, o de Constitucin en este caso. La aprobacin en detalle, que es la siguiente fase, consiste en discutir y aprobar artculo tras artculo, necesitndose en cada uno de ellos el voto de por lo menos dos tercios de los asamblestas presentes en sala. Cabe recordar aqu que los enfrentamientos de La Glorieta ocasionaron tres muertos, lo que reforz ms todava los cuestionamientos no slo contra el proyecto de Constitucin, sino contra la propia Asamblea. 2 El 24 de octubre de 2007 el gobierno aprob el Decreto Supremo N 29.322, alterando la distribucin del llamado IDH departamental: las prefecturas que reciban el 57% redujeron su participacin a slo 24,4%, mientras que los municipios saltaron del 34,5% al 67%. Fue, ni duda cabe, un duro golpe para los tesoros prefecturales.

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7 de enero y a lo largo de las tres o cuatro semanas siguientes, trabaj la mesa de concertacin, lo que motiv que en esos das se hablara todava se lo hace, aunque cada vez con menos fuerza de la compatibilizacin de los proyectos de Constitucin y de estatutos autonmicos3. Lamentablemente las discusiones entre el Jefe de Estado y los mximos representantes departamentales fueron infructuosas y no pasaron de ser eso: meras discusiones sin resultado alguno4. Pero las cosas no transcurrieron en vano: el fracaso del dilogo deterior ms todava el ya difcil escenario poltico. Estimulado por el Consejo Departamental, Rubn Costas emiti el 30 de enero la convocatoria al referndum departamental para la ratificacin y puesta en vigencia del Estatuto del Departamento Autnomo de Santa Cruz5. En los prximos das y semanas, esa actitud fue rpidamente seguida por las primeras autoridades polticas del Beni, Pando y Tarija, quienes convocaron asimismo a sendas consultas populares, elevando de ese modo la confrontacin gobierno-media luna a niveles a los que no haba llegado en ningn momento anterior. Sorpresivamente, y contra todo pronstico, la desafiante conducta de los prefectos fue acatada y respaldada por los rganos electorales departamentales, los que al margen de cualesquier consideracin institucional, poltica y jurdico-constitucional optaron por organizar los eventos referendarios departamentales. El endurecimiento ostensible de las relaciones polticas entre el gobierno y los lderes del oriente-sur del pas, al parecer indujo en el nimo de Evo Morales y de su crculo ntimo la idea de que, dado el fracaso de la concertacin con los prefectos y frente al curso que iban tomando los acontecimientos, haba llegado la hora de

3 Buscando contribuir al desarrollo del dilogo, la FES-ILDIS y la fBDM-NIMD publicaron en febrero de 2008 el libro Puentes para un dilogo democrtico. Proyectos de Constitucin y Estatutos: compatibilidades y diferencias. 4 Las reuniones fueron, todas ellas, pblicas y difundidas a travs de la televisin, lo que seguramente, contribuy a la esterilidad del evento, al margen, por supuesto, de los posicionamientos rgidos de unos y otros, de la complejidad de las materias en debate y de la magnitud de los intereses en pugna. 5 El Consejo Departamental de Santa Cruz vot, en fecha 30 de enero, la Resolucin N 011/2008 aprobando la realizacin del referndum departamental y encargndole al prefecto la emisin de la convocatoria formal, lo que sucedi el mismo da a travs de la Resolucin Prefectural N 010/2008.

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retornar al dilogo con los actores polticos, restituyendo al Congreso su condicin de escenario de la representacin popular y campo de accin de los partidos y las organizaciones portadores de la intermediacin entre el Estado y la sociedad civil. De esa manera, el 18 de febrero se abri un renovado intento de conversaciones en la Vicepresidencia de la Repblica, bajo la conduccin personal de lvaro Garca Linera. El esfuerzo se prolong esta vez hasta el medio da del 28 de febrero6, instantes en los que el edificio del Congreso qued otra vez sitiado, impidindose el ingreso de gran parte de los diputados y senadores de la oposicin. Las fuerzas oficialistas, desbaratando el dilogo que comenzaba a dar frutos, haban decidido forzar la aprobacin de las leyes de convocatoria a los referendos nacionales destinados a viabilizar la ratificacin popular del proyecto de Constitucin entregado por la Asamblea Constituyente7. Una mayor polarizacin poltica gener, por supuesto como resultado adicional, la casi inexplicable decisin adoptada por el MAS, lo que determin que el futuro comenzara a inundarse de negros nubarrones que hacan temer una peligrosa tempestad poltica de larga duracin hasta el 4 de mayo, da de las mltiples consultas populares capaz de afectar la unidad nacional, quebrantar la paz social e, inclusive, de alterar la seguridad personal de miles de personas. El clima de incertidumbre, sin embargo, no dur mucho tiempo: una nueva sorpresa le esperaba al pas. El 7 de marzo, apenas una semana despus de la concentracin organizada en la plaza Murillo para festejar la promulgacin de las leyes que facilitaran la vigencia prctica del proyecto de Constitucin, la Corte Nacional Electoral emiti en la ciudad de Cochabamba las resoluciones

6 Durante los das 26 y 27 de febrero se registraron importantes avances en las conversaciones. Garca Linera y el MAS aceptaron modificar alrededor de siete artculos del proyecto de Constitucin relacionados con la temtica de las autonomas regionales. Semejante apertura hizo abrigar esperanzas sobre el curso futuro del dilogo en todos los que asistan a la reunin. La cruda realidad, empero, se encargara muy pronto de echar por tierra esas esperanzas. 7 Esa tarde, en no ms de 40 minutos, el Congreso sancion tres leyes: la primera, determinando que los referendos departamentales para los estatutos autonmicos deban ser convocados por el Congreso, invalidando as las decisiones prefecturales; la segunda, convocando al referendo dirimidor sobre el artculo 398 del proyecto de Constitucin y al referndum para aprobar el texto ntegro de la nueva Ley Fundamental, ambos para el 4 de mayo; la tercera, modificando las leyes que norman el funcionamiento del proceso constituyente. Al da siguiente, el 29 de febrero, se promulgaron y publicaron las tres leyes con los nmeros 3.835, 3.836 y 3.837, respectivamente.

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013/2008 y 014/2008, suspendiendo la organizacin de los referendos aprobatorios del prospecto de Carta Magna y revocando todas las decisiones organizativas adoptadas por el rgano electoral cruceo para la ratificacin del estatuto, respectivamente. Ambas resoluciones abrieron, aunque por pocos das u horas, la posibilidad de detener las consultas populares y, por esa va, contener tambin la polarizacin poltica e nter regional. Otra vez, empero, la dura realidad se impuso por encima de lo formal: el referndum cruceo contina viento en popa, mientras que las consultas nacionales pese a estar respaldadas por una ley de la Repblica se detuvieron inobjetablemente, demostrando as que la razn de fondo que explica las resoluciones de Cochabamba se encuentra en la imposibilidad material de organizar las consultas en menos de tres meses8, lo que oblig a la Corte Nacional Electoral a adoptar las decisiones del 7 de marzo. Los efectos prcticos de las determinaciones del mximo rgano Electoral retrotrajeron al pas a la situacin imperante antes del borrascoso 28 de febrero, pero ahora con un componente ms que importante: el agotamiento poltico de Garca Linera, principal operador gubernamental de todos y cada uno de los esfuerzos de concertacin, lo que sita a Evo Morales como el ltimo y nico portavoz que le queda al rgimen para intentar concertar una salida poltica a los conflictos. Este hecho nos muestra que los episodios frustrados del dilogo, en sentido opuesto al que se esperaba de ellos, slo sirvieron para profundizar la crisis. Llegamos as a las dos semanas que median entre el 8 de marzo y el recogimiento espiritual al que siempre induce la Semana Santa, momentos en los que Evo Morales decide, una vez ms, propiciar lo que vendra a ser el ltimo intento de concertacin antes del 4 de mayo, vindose obligado en esta oportunidad a procurar que el Cardenal Terrazas opere como facilitador del dilogo, lo que, a principios del mes de abril, cuando los documentos que contiene este texto estn siendo escritos, todava no termina de cristalizar. Si al finalizar el mes de febrero la situacin del pas permita considerar la posibilidad de compatibilizar los textos de los proyectos de Constitucin

8 Al convocar a los plebiscitos constitucionales para el 4 de mayo, la Ley 3.836, fechada en 29 de febrero, le dio a la Corte Electoral apenas dos meses de tiempo para organizar los eventos.

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y de estatutos autonmicos, hoy, al despuntar abril, el curso seguido por la coyuntura poltica parece mostrar que el espacio de las compatibilizaciones se ha reducido a la posibilidad de modificar en el corto plazo el texto del proyecto de Constitucin, dejando los ajustes al Estatuto cruceo para el perodo posterior al 4 de mayo. Si las cosas estn dadas de ese modo, cabe pensar que un acuerdo poltico factible en las condiciones actuales podra facilitar la ratificacin popular de la Carta Orgnica crucea empero, sujeta a modificaciones posteriores a cambio de la viabilizacin del proyecto de Ley Fundamental entregado por la Asamblea Constituyente, previa identificacin de sus componentes carentes del suficiente respaldo social y concertacin de las modificaciones consiguientes. La agudizacin de las contradicciones ha alcanzado niveles tan avanzados que, cualquiera que fuere el curso inmediato de los acontecimientos, resulta difcil pensar en la aprobacin del proyecto de Constitucin sin que sea sometido a una importante poda conceptual y normativa. Si ello es as, con concertacin poltica o sin ella, constituye un requerimiento insoslayable identificar los temas y artculos que podran o deberan ser modificados en el prospecto de cdigo constitucional sancionado en Oruro, requerimiento a ser atendido, naturalmente, con el debido respaldo argumental. Este documento tiene precisamente como objetivo presentar un conjunto de artculos del proyecto de Constitucin que demandan ajustes y modificaciones, los que podran facilitar que el documento sancionado en Oruro, mediando una positiva e impostergable concertacin poltica, se convierta genuinamente en la nueva Carta Magna boliviana. El alcance de este trabajo, por supuesto, no ha sido pensado en trminos exhaustivos ni mucho menos, ante todo porque desde sus supuestos metodolgicos tiene como lmites el mbito de la vigencia del estado de derecho y la preservacin de la democracia.

Objeto de estudio y metodologa


Existen tantas lecturas de la Constitucin como materias integran su contenido. Se puede, por ejemplo, leer el cdigo constitucional con enfoque econmico; otra revisin bajo la ptica del diseo institucional; una tercera a travs de, y desde, los contenidos sociales, y as sucesivamente. Cada aproximacin, est claro, convierte al texto constitucional en un objeto de estudio particular.

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El objeto de anlisis de este documento fue construido buscando identificar, por un lado, los avances democrticos y sociales que contiene el proyecto de Constitucin y, por otro, los retrocesos y peligros que para la democracia representativa y para la vigencia del Estado de derecho entraa el mismo. El lector encontrar aqu, por tanto, una aproximacin al texto sancionado por la Asamblea Constituyente desde el diseo del sistema de representacin poltica y desde la constitucin y funcionamiento democrticos de los rganos del poder pblico. Punto de partida de la investigacin fue la conviccin de que, dada la agudizacin de los antagonismos polticos e interregionales, resulta absolutamente pertinente realizar los mayores esfuerzos para preservar en Bolivia el Estado de derecho y la democracia representativa. Los cambios que el pas necesita reclamados desde los cuatro puntos cardinales de su geografa pueden y deben introducirse en el marco de las formas democrticas de gestin estatal. El diseo metodolgico contempl tres fases: se realiz primero la comparacin de la Constitucin vigente con el proyecto de Oruro, lo que permiti sistematizar la informacin con enfoque crtico-analtico; la segunda etapa consisti en la identificacin de los avances, retrocesos y peligros materia de la investigacin. Y, en base a los materiales alcanzados, la tercera fase se dedic a concebir las sugerencias de redaccin alternativa que podran viabilizar la aprobacin e implementacin de la nueva Constitucin. La investigacin se realiz utilizando doce ejes temticos: (i) los fundamentos que se encuentran en el prtico de la Constitucin; (ii) los derechos y garantas de la persona; (iii) Poder Legislativo; (iv) Poder Ejecutivo; (v) Poder Judicial; (vi) rgano Electoral; (vii) participacin y control social; (viii) ordenamiento territorial y autonoma; (ix) la Constitucin econmica; (x) recursos naturales; (xi) tierra, y (xii) reforma de la Constitucin. Estos doce ejes ciertamente parecen ser los ms aptos para detectar los avances democrticos y sociales que ofrece el proyecto de Ley Magna, as como los peligros para el Estado de derecho y la democracia representativa. Lgicamente, cada uno de estos ejes temticos fue abordado a travs de diferentes cortes analticos, recomendados por la naturaleza diversa de los temas. Por razones de tiempo ms que por otra cosa, se opt por distribuir los ejes temticos entre ambos autores: Carlos Alarcn prioriz el estudio de

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los ejes (i), (iii), (vi), (viii), (ix) y (xi), al mismo tiempo Carlos Bhrt se hizo cargo de las reas restantes, es decir, los ejes (ii), (iv), (v), (vii), (x) y (xii).

Fundamentos constitucionales
Conforme se desprende del cuadro 1, en el que se comparan los textos de la Constitucin vigente y del proyecto aprobado en la ciudad de Oruro, la Asamblea Constituyente introdujo importantes innovaciones en los fundamentos constitucionales (artculos 1 al 12)9. Las principales reformas, al parecer, son las siguientes, eliminacin de la palabra o del concepto repblica; caracterizacin comunitario; del Estado como plurinacional, intercultural y

el principio de la preexistencia de los pueblos indgenas y la consagracin constitucional del dominio territorial ancestral de los pueblos indgenas; incorporacin de la autonoma a la descripcin del Estado; introduccin campesinos; del denominativo de pueblos indgena originario

concepcin de la soberana bajo formas de ejercicio directo e indelegable; introduccin del concepto de pluralismo jurdico, y elevacin del rgano Electoral al mismo rango que los tres poderes del Estado. Analicemos, una tras otra, las innovaciones.

Estado versus Repblica


Llama la atencin el hecho de que la palabra repblica haya sido eliminada en el texto del proyecto de nueva Constitucin. No aparece en ninguno de los 411 artculos del proyecto, ni en las disposiciones transitorias. Fue expulsada incluso de lugares en los que formalmente deba aparecer y deliberadamente cambiada por el vocablo estado.

9 Para simplificar la lectura de este trabajo, a partir de aqu nos referiremos a la Constitucin vigente con la sigla CPE y al proyecto aprobado por la Asamblea Constituyente como proyecto de nueva Constitucin, sin perjuicio de usarse otras expresiones.

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Cuadro 1 Fundamentos del Estado


Constitucin vigente
Artculo 1. I. Bolivia, libre, independiente, soberana, multitnica y pluricultural constituida en Repblica Unitaria, adopta para su gobierno la forma democrtica representativa y participativa, fundada en la unin y la solidaridad de todos los bolivianos. II. Es un Estado Social y Democrtico de Derecho que sostiene como valores superiores de su ordenamiento jurdico, la libertad, la igualdad y la Justicia. Artculo 2. La soberana reside en el pueblo; es inalienable e imprescriptible; su ejercicio est delegado a los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. La independencia y coordinacin de estos poderes es la base del gobierno. Las funciones del poder pblico: legislativa, ejecutiva y judicial, no pueden ser reunidas en el mismo rgano. Artculo 4. I. El pueblo delibera y gobierna por medio de sus representantes y mediante la Asamblea Constituyente, la Iniciativa Legislativa Ciudadana y el Referndum, establecidos por esta Constitucin y normados por Ley. II. Toda fuerza armada o reunin de personas que se atribuya la soberana del pueblo comete delito de sedicin.

Proyecto de Constitucin
Artculo 1. Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario1, libre, independiente, soberano, democrtico, intercultural, descentralizado y con autonomas. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural y lingstico, dentro del proceso integrador del pas. Artculo 2. Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indgena originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza su libre determinacin en el marco de la unidad del Estado, que consiste en su derecho a la autonoma, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidacin de sus entidades territoriales, conforme a esta Constitucin y la ley. Artculo 3. El pueblo boliviano est conformado por la totalidad de las bolivianas y los bolivianos pertenecientes a las reas urbanas de diferentes clases sociales, a las naciones y pueblos indgena originario campesinos, y a las comunidades interculturales y afrobolivianas. Artculo 7. La soberana reside en el pueblo boliviano y se ejerce de forma directa; es inalienable, inembargable, indivisible, imprescriptible e indelegable, y de ella emanan las funciones y atribuciones del poder pblico. Artculo 11. I. El Estado adopta para su gobierno la forma democrtica participativa, representativa y comunitaria, con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres. II. La democracia se ejerce de las siguientes formas, que sern desarrolladas por ley: 1. Directa y participativa, por medio del referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa, entre otros. Las asambleas y cabildos tendrn carcter deliberativo. 2. Representativa, por medio de la eleccin de representantes por voto universal, directo y secreto, entre otros. 3. Comunitaria, por medio de la eleccin, designacin o nominacin de autoridades y representantes por normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indgena originario campesinos, entre otros. Artculo 12. I. El Estado se organiza y estructura su poder pblico a travs de los rganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organizacin del Estado est fundamentada en la separacin, coordinacin y cooperacin de estos rganos.

Nota: Los resaltados en cursivas en este cuadro y en todos los dems son del autor.

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As, por ejemplo, la Contralora General de la Repblica, contrariando la tradicional nomenclatura institucional boliviana, pasa a denominarse Contralora General del Estado, o el mximo nivel jerrquico del ministerio pblico se convierte en Fiscala General del Estado. No existen, empero, suficientes elementos de juicio como para afirmar que es el concepto de repblica el que habra sido eliminado y sustituido por el concepto de estado. Queda claro, seguramente, que la diferencia entre el concepto y el vocablo es enorme, median entre ambos la teora poltica y la democracia. Para dilucidar mejor esta cuestin se hace necesario recordar algunos elementos tericos. Desde los clsicos de la ciencia poltica se acepta que el concepto de repblica est asociado a la forma de gobierno opuesta al absolutismo10. Histricamente, el trnsito de la sociedad feudal al capitalismo se produjo a travs del proceso de centralizacin y concentracin del poder en manos de las monarquas absolutas, las que crearon de ese modo las condiciones para el surgimiento del Estado moderno y, fruto de las revoluciones burguesas, la aparicin de las dos grandes repblicas: la francesa y la norteamericana, unitaria una, federal la otra, y ambas basadas en la democracia formal. En suma, la Repblica, desde la teora, es una forma de gobierno indisolublemente ligada a la democracia representativa e inclusive a modalidades asamblestas de democracia. Pinsese al respecto, por ejemplo, en la antigua Unin de Repblicas Socialistas Soviticas (URSS), en la actual Repblica Popular de China o, si se quiere, en la Repblica de Cuba. Sin embargo, ya en el terreno de los hechos, es tambin evidente que, hasta antes de la dcada de los aos ochenta del siglo XX, largos perodos de la historia republicana de Bolivia estuvieron regidos por gobiernos dictatoriales o no democrticos. Cmo debe entenderse, entonces, la aparente o real contradiccin entre la caracterizacin constitucional de Bolivia como Repblica y el decurso fctico poco democrtico de la historia poltica? En realidad se trata de dos temas diferentes: uno es el referido al proceso histrico de construccin de la nacin y del Estado bolivianos,

10 Por ejemplo, Nicols Maquiavelo, El Prncipe (existen innumerables ediciones); Montesquieu, El espritu de las leyes (asimismo se encuentran mltiples ediciones) y tantos otros clsicos.

Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin

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jalonado de avances y retrocesos en sus contenidos de democracia y, por ende, republicanos, como sucedi por doquier a escala planetaria. Y otro, muy distinto, es el de los fundamentos constitucionales republicanos adoptados desde 1825, cuando se logr la independencia del poder monrquico espaol11. Entendidas las cosas de esa manera, qu implicancias podra tener la eliminacin del vocablo repblica en el texto del proyecto de Constitucin? Dos escenarios hipotticos caben como respuesta. El primero: si, como suponemos, se trata slo de una cuestin de forma (la palabra), no debera esperarse ninguna repercusin o derivacin posterior. La ingeniera constitucional del proyecto de nueva Constitucin, orientada a mantener la institucionalidad democrtico-republicana, autoriza a pensar de este modo con holgura. El segundo escenario, empero, induce a colegir que si la innovacin supone sustituir el concepto de Repblica por el de Estado, ella implicara la posibilidad de retroceder de la forma republicana de gobierno hacia modalidades no democrticas de funcionamiento poltico. En suma, sea que la eliminacin de la palabra repblica no pase de ser una innovacin formal caso en el que nadie debera oponerse a revisar cambios superficiales, sea que se trate de una verdadera revisin conceptual que implicara los retrocesos mencionados, no cabe duda que resulta conveniente recuperar o mantener la caracterizacin de Bolivia como una Repblica.

Plurinacional e intercultural versus multitnico y pluricultural


Siguiendo la redaccin adoptada por los textos constitucionales desde 1878, la Constitucin de 1967 caracterizaba a Bolivia como Repblica unitaria y a la forma de gobierno, como democrtica representativa12. El ao 1994, algo ms de cuarenta aos despus de la reforma agraria y de
11 Para satisfacer cualquier otra demanda de precisin terica, podra decirse que durante los regmenes dictatoriales que eliminaron las instituciones de la democracia representativa, strictu sensu, la Repblica entraba en receso forzado, retornndose a modalidades absolutistas de organizacin del poder. 12 La versin original deca: Art. 1. Bolivia, libre, independiente y soberana, constituida en Repblica unitaria, adopta para su gobierno la forma democrtica representativa. Esta redaccin fue introducida por primera vez en la Carta de 1878, mantenindose inalterada salvo la inclusin de la palabra soberana en 1945 hasta la reforma de 1994. Sin embargo, los elementos centrales de la definicin (la Repblica, lo unitario y el gobierno representativo) estuvieron presentes, aunque con otras redacciones, prcticamente desde la Constitucin de 1831, la que sustituy al proyecto bolivariano.

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la eliminacin de las relaciones de servidumbre que ataban a la poblacin indgena a la tierra y al trabajo gratuito, se modific el artculo 1 de la Lex Suprema introducindose en la caracterizacin del pas lo multitnico y pluricultural13, con lo cual el texto constitucional refleja la complejidad de la estructura social boliviana. Al reconocerse en el prtico constitucional la existencia de mltiples etnias, dotadas cada una de ellas de historia, identidad y estilo de vida propios, en verdad, se abrieron las puertas para que los pueblos indgenas, de ah en ms, participaran en la construccin de los espacios pblicos. Puertas formales todava, es cierto, pero que rpidamente se conectaron con las reales de la Ley de Participacin Popular a partir de enero de 1995. Doce aos han transcurrido desde aquellas reformas, en los que lo pluri y lo multi elevados a rango constitucional, contribuyeron indudablemente a fortalecer la identidad de los pueblos indgenas, su autovaloracin y, por supuesto, su cohesin y organizacin internas14. En esos doce aos, sin embargo, sucedieron tambin las huelgas y bloqueos indgena-campesinos del Altiplano y del Chapare; la eclosin del mundo aymara y el vertiginoso cuanto desordenado crecimiento de la ciudad de El Alto; la guerra del agua, que tuvo un fuerte componente campesino quechua, y tantos otros acontecimientos en los que las mltiples cosmovisiones existentes en la sociedad boliviana dejaron sentir su fuerza. Qued en evidencia, de ese modo, que lo pluri y lo multi, con todo lo positivo que implicaban, no bastaban para reproducir y fortalecer la construccin de la sociedad nacional. Ciertamente, la experiencia ha demostrado que no resulta acertado considerar a la sociedad boliviana como un simple agregado de culturas particulares e inconexas, es decir, como la manifestacin pura y simple de

13 Curiosamente las Constituciones de 1961 y de 1967, concebidas y redactadas bajo inspiracin del nacionalismo revolucionario, no visibilizaron la heterogeneidad tnica de la sociedad boliviana. Ni siquiera el pacto militar-campesino, sustento de Ren Barrientos cuando promulg la de 1967, hizo posible tal cosa. Es en la historia de los sindicatos agrarios, con su eptome en la CSUTCB, y en la del katarismo donde se encuentran los precursores de lo multitnico y pluricultural. 14 Puede decirse, en cierto sentido, que el fruto maduro de ese proceso se encuentra en los resultados electorales de diciembre de 2005 y en Evo Morales y su gobierno.

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lo multitnico y lo pluricultural. Persistir en esta visin amenaza conducir al pas a una situacin en la que predomine el corporativismo tnico, signado por orientaciones fundamentalistas en sus versiones ms radicales. En todo caso, una sociedad fragmentada en identidades aisladas obstaculiza la interaccin entre personas portadoras de cosmovisiones diferentes e impide la creacin de conocimientos, emociones e imaginarios compartidos, es decir impide, o retrasa al menos, la construccin de una sociedad nacional, sin la cual no tendra sentido la existencia de una Constitucin. La dcada que va de 1995 a 2005 nos ha enseado que los bolivianos debemos transitar de la visin pluri y multi al enfoque intercultural capaz de generar prcticas sociales de respeto mutuo, de reconocimiento del otro y de intercambio de productos culturales entre miembros de tradiciones diferentes. La interculturalidad, por tanto, ofrece mejores posibilidades para el enriquecimiento mutuo y colectivo. Lo intercultural, finalmente, reconoce lo pluri, se afirma en l y busca construir el colectivo comn desde l15. No cabe duda, lo plurinacional e intercultural inserto en el artculo 1 del proyecto de Constitucin sancionado por la Asamblea Constituyente constituye un verdadero avance en relacin a la caracterizacin de Bolivia como una sociedad multitnica y pluricultural que aparece en el texto de 1994 (ver cuadro 1). Esta importante constatacin, empero, no debe hacernos perder de vista otra transformacin no menos destacable que aparece en el mismo artculo 1. En el proyecto de nueva Constitucin, la naturaleza plurinacional no est referida a la sociedad boliviana, como suceda con lo multitnico en el texto de 1994, sino que es el Estado el plurinacional e intercultural16. Pero extrapolar la heterogeneidad tnica del mbito de la sociedad al del Estado, es decir, de la base humana a la organizacin poltica, conduce, o podra conducir, a la reconfiguracin de la totalidad del Estado, incluido

15 Un ilustrativo resumen de las relaciones y problemas entre lo multi lo pluri y la interculturalidad puede encontrarse en Vera Gianotten, CIPCA y poder campesino indgena. 35 aos de historia, parte III, La Paz, 2006, editado por el CIPCA. 16 La diferencia entre el concepto de etnia y el de nacin es la que existe entre el enfoque antropolgico que sustenta lo tnico y la lectura socio-poltica que se encuentra en la base de la nacin. Desde esta diferencia puede entenderse tambin por qu lo pluri salta del mbito social al poltico en el proyecto de nueva Constitucin. Empero, ms all de las determinantes tericas, est claro que en el salto subyace fuertemente, ante todo, un proyecto poltico que busca copar los espacios pblicos.

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el andamiaje institucional17. Por ello, a manera de conclusin, puede sostenerse sin mayores dificultades que, partiendo de la multiplicidad tnica de la sociedad boliviana, es posible decir s a la construccin nacional intercultural y, al mismo tiempo, decir no a la fragmentacin corporativa del Estado. En sntesis, el balance final nos dice que lo plurinacional y la interculturalidad, inscritos en el prtico del proyecto de nueva Constitucin, constituyen un verdadero avance en relacin con la caracterizacin de 1994, pero que, al mismo tiempo, al adosarse la innovacin al mbito del Estado, podran desatarse tendencias tnico-corporativistas en la parte orgnica de la Constitucin, que es lo que al parecer sucedi, conforme veremos ms adelante.

Estado comunitario
El artculo 1 del proyecto de Constitucin tambin describe al Estado como comunitario, junto con la naturaleza plurinacional, y lo hace con una sintaxis tal que lo plurinacional-comunitario pareciera ser un concepto nico. Sin embargo, ms adelante, el artculo 11, para poder introducir las formas diversas de ejercicio de la democracia, vincula asimismo la nocin comunitaria con la forma de gobierno, separada esta vez de lo pluri. Qu debe entenderse por Estado comunitario? El bloque constitucional integrado por los artculos 1, 9 (especficamente el 9.2.), 11, 30 (en especial el 30. II. 2. y 6) y 305 (sobre todo el 305. I. 1) permite deducir que con ese apelativo (comunitario) el constituyente busc denotar las formas colectivas de organizacin social y de tenencia de la tierra, an vigentes en muchos de los pueblos indgenas18, especialmente en los del Altiplano aymara y en zonas especficas del norte de Potos y de

17 Entendemos por Estado a la forma, histricamente determinada, de organizar social y polticamente las mltiples relaciones de poder que existen en la sociedad. De manera que cuando se postula un Estado plurinacional, lo que se busca es modificar la matriz de organizacin de esas relaciones de poder y, como consecuencia, tambin del andamiaje institucional (es decir, reglas y entidades) del Estado. Para mayores elementos sobre esta visin se sugiere consultar Karl Loewenstein, Teora de la Constitucin, Ariel, 2 edicin, 4 reimpresin, Barcelona, Espaa, 1986 y Carlos Bhrt, Reingeniera Constitucional en Bolivia. Formas de Estado y gobierno. Autonoma y otros temas. 18 La palabra comunidad, segn el diccionario, alude a lo comn y colectivo, es decir a todo lo que pertenece a un conjunto de personas que viven unidas y sometidas a reglas compartidas.

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Chuquisaca. Si en verdad fue esa la intencin del legislador, caben al menos tres consideraciones sobre el significado de lo comunitario: (i) esta forma colectiva de organizacin social no involucra a toda la poblacin del pas19; (ii) el contenido, alcance e importancia que los diferentes pueblos indgenas le asignan a las formas comunitarias de organizacin varan sustancialmente20, y (iii) el carcter plurinacional del Estado, segn vimos lneas arriba, consiste precisamente en el reconocimiento de la identidad cultural, de las formas de organizacin social y de desarrollo econmico de cada uno de los pueblos indgenas, incluida la propiedad colectiva de la tierra, cuando corresponda21. Estas tres consideraciones parecen demostrar que la frmula Estado comunitario, antes que aportar claridad al proyecto de nueva Constitucin, introduce ambigedad y amenaza abrir la puerta a futuros conflictos sociales estimulados por las diversas interpretaciones a que podra dar lugar la innovacin. En resumen, por su restringido referente emprico (el universo aymara y contadas zonas quechuas), por los peligros que entraa la ambigedad de la frmula y, principalmente, porque las formas colectivas de organizacin social y de tenencia de la tierra se encuentran debidamente garantizadas a travs de los derechos de las naciones y pueblos indgenas (artculo 30) y del rgimen de autonomas indgenas (artculo 305), est claro que el proyecto de nueva Constitucin no pierde nada si se elimina la caracterizacin del Estado comunitario. Antes bien, gana en simplicidad y destaca mejor los contenidos estatales plurinacionales.

Incorporacin de la autonoma
Resulta inevitable destacar que el proyecto de Constitucin, desde su primer artculo y a lo largo de gran parte de su texto, incorpora y autoriza
19 Alrededor del 60% de la poblacin radica en las ciudades, en las que de manera muy dbil y perifrica se pueden encontrar manifestaciones de lo comunitario. 20 El contenido, significado y fuerza del ayllu andino no puede compararse, desde ningn punto de vista, que no sea lo formalmente colectivo, con las comunidades de los llamados agricultores sedentarios del bosque tropical, ni con las sociedades igualitarias nmadas de los cazadores y recolectores del Gran Chaco, menos todava con las comunidades de los grupos tnicos susceptibles de clasificarse dentro del tipo de las denominadas jefaturas del bosque tropical. Sobre estas ltimas comunidades, se recomienda consultar el libro La voz de los chiquitanos. Historias de comunidades de la provincia Velasco, editado por la APAC y la Fundacin AVINA en Santa Cruz el ao 2006. 21 Los artculos 30. II. 2 y 6 y 305. I. 1. le dan ese contenido preciso a lo plurinacional, en cuyo campo de connotaciones semnticas caben las formas colectivas de organizacin social y de tenencia de la tierra, por supuesto para los pueblos que las practican.

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el rgimen de las autonomas. El Estado boliviano, de ah en ms, queda descrito como un Estado descentralizado y autonmico. En el marco de la conflictiva situacin poltica prevaleciente en el pas, uno de cuyos mdulos controversiales es el de la vigencia del autogobierno y de la autodeterminacin, no se requiere de argumentacin alguna para sostener que la inclusin de la autonoma en los fundamentos constitucionales es, en verdad, uno de los avances que ofrece el proyecto de nueva Constitucin. Cabe recalcar ac que estamos hablando nicamente del prtico constitucional22.

El principio de la preexistencia y el dominio territorial de los pueblos indgenas


El artculo 2 del proyecto aprobado en Oruro introduce el principio de la preexistencia de los pueblos indgenas, otorgando as reconocimiento constitucional a su condicin de pueblos originarios23, es decir, anteriores a la conquista y colonizacin espaolas. La adopcin de este principio implica reconocer nada menos, aunque tampoco nada ms, que fundamentos histricos al derecho que les asiste a las comunidades indgenas originarias de regirse por sus propias normas. ntimamente vinculada a la preexistencia se encuentra la cuestin del dominio ancestral del territorio, base fsica para la subsistencia y el desarrollo cultural del grupo humano. De manera que cualquier ejercicio de catalogacin de los pueblos indgenas tendr que prestar atencin, de una u otra manera, al origen histrico del grupo y a su territorio, visto ste en trminos de lmites geogrficos y como relacin jurdica. Desde ambos componentes, pero ante todo desde la dimensin jurdica del territorio,

22 Que la ingeniera del rgimen autonmico sea discutible es otra cosa. Lo veremos ms adelante. 23 Varias Constituciones de Amrica Latina han adoptado el principio de preexistencia de los pueblos indgenas. Destaca entre ellas la de Mxico, en cuyo artculo 2 se lee: [] La Nacin tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indgenas que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del pas al iniciarse la colonizacin y que conservan sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas. Otra versin es la de la Carta paraguaya, que dice: Art. 62. Esta Constitucin reconoce la existencia de los pueblos indgenas, definidos como grupos de cultura anteriores a la formacin y organizacin del Estado paraguayo. La principal diferencia entre ambos textos radica en el momento del corte que define la preexistencia: en Mxico es la Colonia, mientras que en el Paraguay es la fundacin de la Repblica.

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resulta ms que importante fijar con precisin el momento del corte histrico que define la preexistencia y las vas de acceso a la tierra y al territorio. En sociedades tnicamente heterogneas como la boliviana, dispuestas a llevar adelante procesos de reforma en su sistema poltico y en su matriz de gestin territorial (mucho ms si se pretende hacerlo bajo modalidades autonmicas), y en las que, al mismo tiempo, se registran importantes movimientos migratorios de la poblacin indgena, el principio de la preexistencia aporta criterios claros para fijar lmites demogrficos y territoriales a las transformaciones. Gracias a este principio vinculado al asentamiento territorial, segn vimos se facilita la identificacin de los grupos humanos que legtimamente pueden ser reconocidos como pueblos indgenas, diferencindolos de aquellos otros cuya presencia en un territorio determinado responde a movimientos migratorios recientes, alejados, por ello, de construcciones culturales ancestrales. Por todo ello, la incorporacin del artculo 2 al texto del proyecto de nueva Constitucin implica un avance digno de conservarse. No obstante, simultneamente, adolece de ciertas imprecisiones susceptibles de generar equvocos con consecuencias impredecibles. Dice el texto que:
Artculo 2. Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indgena originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza su libre determinacin en el marco de la unidad del Estado, que consiste en su derecho a la autonoma [] y a la consolidacin de sus entidades territoriales []

Dos dudas se levantan frente al texto trascrito, expresadas a travs de varias interrogantes: qu alcance tiene el denominativo de pueblos indgena originario campesinos?, qu grupos humanos pueden ser clasificados como tales? Por otro lado, cules son los territorios sometidos a dominio ancestral de los pueblos indgenas? y qu diferencia existe con sus entidades territoriales destinadas a consolidarse? Est claro ahora que la expresin pueblo indgena alude a identidad, cultura, organizacin social y costumbres comunes, mientras que lo originario viene definido por el principio de la preexistencia. De manera que, inspirados en la Constitucin mexicana, es posible denominar pueblos indgenas originarios a aquellos que descienden de los grupos sociales y etnias que habitaban en el territorio actual de Bolivia desde antes de la Colonia (o de la fundacin de la Repblica) y que preservan vivas su identidad, cultura, costumbres, organizacin social e instituciones

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econmicas, o parte de ellas. Hasta aqu las cosas parecen claras, entonces, qu aporta el concepto de campesino aadido a la frmula pueblo indgena originario? Campesino es una categora sociolgica y econmica. En tanto se refiere a una clase social, su mbito de connotaciones se ubica en la sociologa, y en la medida que se preste atencin a las actividades productivas, agrcolaganaderas, vinculadas con lo campesino, ser la dimensin econmica de la categora la que estara siendo privilegiada. Ahora bien, queda claro que ni desde el punto de vista sociolgico ni desde la ptica econmica se podra limitar la base humana de los pueblos indgenas a la condicin de campesino, menos todava si se toma en cuenta que en ellos, tal como aconteci en el mundo entero, existen, o pueden existir, actividades econmicas diversas (campesinos, artesanos, funcionarios pblicos, sacerdotes, etc.), las que, ms temprano que tarde, darn lugar a procesos de diferenciacin social cada vez ms complejos. Cabe todava la posibilidad de que la frmula pueblo indgena originario campesino englobe en realidad a dos componentes: los pueblos indgena originarios, por un lado, y las comunidades campesinas, al margen de que sean originarias, por otro24. Si esa fue la intencionalidad del constituyente, estaramos en presencia de un proyecto de alta complejidad poltica, dado que la frmula indgena originario campesino atraviesa la ingeniera constitucional completa. Consecuencia de ello resultara, por ejemplo, que el nuevo rgimen de las autonomas y casi todos los rganos del Estado habran sido pensados en funcin de la participacin orgnica de los pueblos indgenas y de las comunidades campesinas:
Artculo 290. La autonoma indgena originaria campesina es la expresin del derecho al autogobierno como ejercicio de la autodeterminacin de las naciones y pueblos originarios, y las comunidades campesinas, cuya poblacin comparte territorio, cultura, historia, lenguas (en plural), y organizacin o instituciones jurdicas, polticas, sociales y econmicas propias.

Las conecuencias de esta visin del rea rural se expresan, v. gr., en el rgimen de la tierra, en el nuevo de ls autonomas25 y en algunos rganos

24 Pinsese, por ejemplo, en los agricultores de la coca, que en el Chapare no podran ser catalogados como indgenas originarios, pero s campesinos. O en las comunidades campesinas de Tarija y del sur de Potos, que han perdido sus races originarias. 25 El rgimen de la tierra se encuentra en los artculos 393 a 403 del Proyecto de Nueva Constitucin y el de las autonomas a partir del artculo 270.

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del Estado, los que, segn todo hace suponer, habran sido pensados en funcin de la participacin orgnica de los pueblos indgenas y de las comunidades campesinas. Si esa es la explicacin de la confusa frmula pueblo indgena originario campesino, poca duda cabe que ella entraa para el resto de la poblacin no susceptible de clasificarse como indgena originario campesino la ruptura del principio de igualdad jurdica y social, base del estado de derecho. Vistas as las cosas, la poblacin del pas estara clasificada en dos grandes segmentos: los pueblos indgena originario campesinos y los habitantes de las reas urbanas, as como todos aquellos que radican y realizan actividades econmicas en las provincias sin ser campesinos ni indgena originarios. En efecto, este parecer ser el sentido del artculo 3 del proyecto de Constitucin:
Artculo 3. El pueblo boliviano est conformado por la totalidad de las bolivianas y los bolivianos pertenecientes a las reas urbanas de diferentes clases sociales, a las naciones y pueblos indgena originario campesinos, y a las comunidades interculturales [?]26 y afrobolivianas.

De cara a este texto, ciertamente, no parece aventurado pensar que, por lo confuso de la redaccin o asumiendo el supuesto de la intencin discriminadora del constituyente, aunque se trate de discriminacin positiva, lo indgena-originario-campesino conlleva un verdadero riesgo para el estado de derecho. Veamos ahora la segunda duda: cules son los territorios sometidos al dominio ancestral de los pueblos indgenas?, los que se encuentran actualmente bajo dominio del conglomerado humano o los que el colectivo reivindica como su territorio ancestral? Si el espritu del proyecto de nueva Constitucin apunta a esta ltima posibilidad, las dificultades para aprobar, primero, y poner en vigencia la nueva Constitucin, despus, tendern a hacerse enormes, poniendo en riesgo la viabilidad misma del proyecto. Si, por el contrario, prima un criterio realista y lo que se pretende es consolidar la base fsica actual de los pueblos indgenas, la ruta para la ratificacin plebiscitaria del proyecto se har ms llana. Entre una y otra va median, adems, amenazas no desdeables para la seguridad jurdica de quienes poseen hoy las tierras que entraran en disputa.
26 Los comentarios entre corchetes y los resaltados en cursivas, a lo largo de todo el documento, incluidos los cuadros, pertenecen al autor.

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En suma, lo positivo de las reformas propuestas en este acpite radica en la introduccin del principio de la preexistencia como criterio definidor para los pueblos indgenas, el cual debera ser mejorado en su redaccin y, quizs, recorriendo el corte histrico al momento de la fundacin de la Repblica. En sentido contrario, las amenazas contra el estado de derecho y la igualdad social y jurdica parecen provenir de la anmala segmentacin demogrfica que entraa la frmula pueblo indgena originario campesino y de una interpretacin del artculo 3 proyectado. Soberana indelegable versus soberana delegada Soberana indelegable es la reforma que propone el proyecto de nueva Constitucin. Eso es lo que se lee en el siguiente artculo:
Artculo 7. La soberana reside en el pueblo boliviano y se ejerce de forma directa; es inalienable, inembargable, indivisible, imprescriptible e indelegable, y de ella emanan las funciones y atribuciones del poder pblico.

Facilitemos el anlisis de este texto dejando de lado el debate sobre lo que debera entenderse por inembargabilidad e indivisibilidad de la soberana; debate que a juicio nuestro carece de utilidad poltica prctica, aunque resulte atractivo desde un punto de vista terico y acadmico. Otra cosa es la supuesta indelegabilidad de la soberana incorporada por la Asamblea Constituyente al texto constitucional. Comencemos discutiendo, as sea en trminos sucintos, el concepto de soberana. Soberano nos dice Loewenstein es aquel que est legalmente autorizado, en la sociedad estatal, para ejercer el poder poltico, o aquel que en ltimo trmino lo ejerce27. Con esas palabras, el maestro de Mnich pone en primer plano el concepto original de soberana, que alude al poder supremo, exclusivo, no derivado y legtimo. Fue ese concepto el que, asociado al poder estatal centralizado y unificado, permiti la creacin del Estado moderno y la superacin de las formas feudales, dispersas, de organizacin del poder. El monarca, en ese proceso histrico, personaliz la soberana: era el soberano. Ms adelante, al finalizar el siglo XVII y durante el XVIII, se elaboraron las teoras jurdico-abstractas de la soberana, remarcando su carcter impersonal y atribuyndola a entidades abstractas y colectivas como la nacin, el Estado o el pueblo. De la despersonalizacin total de la soberana, un poco ms adelante, con Montesquieu, Kant y otros pensadores, se deriv a la teora

27 Loewenstein, op. cit., p. 24.

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de la separacin de los poderes, premisa indiscutible de la democracia formal o representativa. De esa manera, entre los siglos XVI y XX el concepto de soberana pas de su acepcin general, primigenia, de poder supremo, exclusivo y no derivado, a otra abstracta y completamente despersonalizada, casi anttesis de la primera: el poder supremo repartido entre varios sujetos u rganos28. Sobre la base de esta ltima lgica, las teoras juridicistas conciben al Estado ante todo como ordenamiento jurdico, a travs del cual, partiendo de la Constitucin, se asignan funciones y competencias a los diferentes rganos del poder pblico. Las teoras democrticas, por su parte, movindose en un nivel de abstraccin semejante, conciben a la soberana como radicada en el pueblo, lo que retornando a Loewenstein lleva a pensar que los detentadores reales del poder (el Parlamento, el Gobierno y los jueces) resultan siendo manifestaciones de ella, o instrumentos de poder delegados a los representantes elegidos por el titular de la soberana, es decir, el propio pueblo. Esta concepcin de la soberana y la teora de la delegacin de poderes, ncleo del sistema de frenos y balances (checks and balances), forman la base de la democracia formal, la que, por cierto, buscando superar sus limitaciones intrnsecas puede aceptar menores o mayores grados de participacin popular. Ahora bien, si ello es as, est claro que, en el marco de la democracia representativa, el postulado de la soberana indelegable no tiene sustento terico alguno, y tampoco poltico. Slo en dos escenarios hipotticos podra pensarse su vigencia: en una sociedad ideal de democracia directa, como la de las ciudades-estado griegas, imposible de repetirse hoy en el multitudinario mundo del siglo XXI, o bajo alguna modalidad asamblesta, todava impensada, de dictadura de las masas. Queda enlistada, por tanto, la redaccin del artculo 7 del proyecto de nueva Constitucin entre las potenciales amenazas en contra de la democracia representativa existentes en el documento aprobado en Oruro.

Pluralismo jurdico
Bolivia se funda en [] el pluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural y lingstico [], sostiene enfticamente el artculo 1 del proyecto de

28 Bhrt, op. cit., p. 32.

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Constitucin. En este principio se funda el reconocimiento constitucional de la existencia de dos tipos de jurisdicciones en el pas. Es, por supuesto, un tema delicado, que ser tratado en forma detallada en el captulo sobre el Poder Judicial. Consecuentemente, aqu slo dejamos constancia de su presencia y de sus implicancias controversiales.

rgano electoral: cuarto poder del Estado


Indiferentemente del grado de maduracin, todo sistema poltico est conformado al menos por, tres subsistemas: el de gobierno, el de representacin poltica y el subsistema electoral, entre los cuales existen mltiples interrelaciones. La legitimidad y la gobernabilidad del sistema dependen en gran medida de los diversos grados de funcionamiento armonioso de esos subsistemas. En este marco, es tal la importancia del subsistema electoral que de su transparencia e imparcialidad depende la legitimidad del proceso de traduccin de votos en representacin, as como de la constitucin de los rganos del poder pblico. Esta visin sistmica del sistema poltico nos facilita los mejores argumentos para respaldar la propuesta de elevar al rgano Electoral al mismo rango que ostentan los otros tres poderes del Estado. Es esta, ciertamente, una reforma que implica un fortalecimiento de la democracia representativa.

Sugerencias para modificacin de textos


A partir de las reflexiones y valoraciones realizadas en los puntos anteriores, los artculos analizados de las bases fundamentales del estado, agrupados en el Ttulo I de la Primera parte del proyecto de Constitucin, podran ser mejorados con las redacciones siguientes: Artculo 1 [Opcin A] I. Bolivia, libre, independiente, soberana, plurinacional e intercultural29, se constituye en Estado Unitario, Social y Democrtico de Derecho, descentralizado y con autonomas. II. En el marco de la unidad del pas, Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural y lingstico.

29 Los resaltados en negritas en los artculos de la propuesta de nueva Constitucin son los aadidos o la nueva redaccin que sugiere el autor.

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Artculo 1 [Opcin B] Bolivia se constituye en Estado Unitario, Plurinacional e Intercultural, Social y Democrtico de Derecho, descentralizado y con autonomas, libre, independiente y soberano. En el marco de la unidad del pas, Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural y lingstico. Artculo 2 I. La sociedad boliviana est integrada por diversas nacionalidades y pueblos indgenas. El Estado fomentar la construccin de una identidad comn basada en el fortalecimiento de las relaciones armnicas entre sus diferentes componentes. II. Nacionalidades y pueblos indgenas originarios son aquellos que descienden de las poblaciones que habitaban el territorio actual del pas al fundarse la Repblica y que conservan su identidad, cultura e instituciones sociales, econmicas y polticas, o parte de ellas. III. En el marco de la unidad del Estado, se garantiza la autodeterminacin de las nacionalidades y pueblos indgenas originarios, que consiste en su derecho a la autonoma, al autogobierno, a su identidad y cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidacin de sus territorios actuales, conforme a esta Constitucin y la ley. Artculo 3 El pueblo boliviano est conformado por todas las bolivianas y bolivianos que radican en el territorio nacional o en el extranjero, sin distincin de clase social, ubicacin geogrfica, origen tnico, idioma, religin, opinin, condicin econmica u otra cualquiera. Artculo 7 La soberana reside en el pueblo boliviano y se ejerce de forma directa y delegada. Es inalienable e imprescriptible, y de ella emanan, por delegacin, las funciones, potestades y atribuciones del poder pblico. Artculo 11 I. El Estado adopta para su gobierno la forma republicana, democrtica representativa, participativa y, para quienes la practican, comunitaria, con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres. II. La democracia se ejerce etc. [Se sugiere asimismo suprimir las palabras entre otros de los numerales 2 y 3 del pargrafo II de este artculo]

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2. Poder Legislativo
Parte no desdeable de la crisis poltica que desde la dcada pasada viene afectando al pas se origina en los defectos del Poder Legislativo, los cuales podran resumirse en tres grandes problemas: a) El Congreso boliviano se articula en, y responde a, una representacin fragmentada, resultante de la absoluta ausencia de representacin nacional en su seno. Los diputados y senadores se eligen en circunscripciones uninominales y departamentales. De 130 escaos, la Cmara Baja recibe a 70 seleccionados en pequeas circunscripciones subdepartamentales, por simple mayora de sufragios, mientras que los otros 60 dependen de los votos recolectados por las organizaciones polticas en los departamentos, en funcin de los cuales se calcula la proporcionalidad para la asignacin de los escaos. Los 27 senadores, por su lado, se eligen tambin en las mismas circunscripciones departamentales, a razn de tres por departamento, correspondindole dos a la fuerza poltica que gan por mayora simple en el distrito y uno a la que qued en segundo lugar. No cabe duda, ninguno de los congresistas responde a mandatos respaldados por el cuerpo electoral de todo el pas. No son, en consecuencia, representantes propiamente nacionales, lo que determina que diputados y senadores acten permanentemente bajo lgicas departamentales, cuando no estrictamente localistas, salvo, por supuesto, en contados momentos excepcionales. b) El sistema de representacin poltica boliviano oculta grandes desequilibrios poblacionales, abriendo paso, por esa va, a verdaderos fenmenos de sub y sobrerepresentacin. No se cumple en Bolivia la regla de oro de los parlamentos bicamarales, es decir que una cmara sea territorial y la otra poblacional. Si bien el Senado cobija a representantes estrictamente territoriales, no sucede lo mismo con la cmara de Diputados, que debera ser poblacional. Esta situacin se origina en el hecho de que, siguiendo las disposiciones constitucionales, la distribucin de los diputados entre los departamentos responde a una mezcla de criterios, en la que se combinan el factor demogrfico con un trato preferencial para los departamentos de menor poblacin y menor grado de desarrollo econmico; mezcla que, a la postre, determina que las circunscripciones uninominales sean diseadas en funcin de promedios poblacionales departamentales y no de una base demogrfica ms o menos comn, como corresponda. El uso de

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promedios demogrficos departamentales implica que en la distribucin de los escaos por departamento y en el diseo de las circunscripciones uninominales se deslice tambin, subrepticiamente, el factor territorio. Las anomalas del Poder Legislativo se visibilizan cuando se recuerdan las cifras de la tabla 1, registradas en las ltimas elecciones nacionales de 2005: Tabla 1 Circunscripcin seleccionadas
Departamento Circunscripcin La Paz La Paz Santa Cruz Cochabamba Chuquisaca Potos Oruro Tarija Beni Pando Pando 8 15 52 23 2 37 34 45 61 66 67 Votos emitidos 100.812 105.751 77.834 81.190 45.762 39.954 43.800 40.303 36.679 12.448 4.369 Votos ganador 33.861 45.550 26.102 22.789 15.795 13.934 12.664 12.123 15.748 4.981 1.826 Proporcin 1:1 1:1,3 1:1,3 1:2,3 1:2,6 1:2,4 1:2,6 1:2,9 1:8,5 1:24

Fuente: Corte Nacional Electoral. Cifras oficiales.

Con los datos de la tabla se calcularon las proporcionalidades de los votos emitidos en cada una de las circunscripciones elegidas, tomando como base de clculo los sufragios de la Circunscripcin 15 de La Paz. Los resultados aparecen en la ltima columna de la derecha. Al decir de las cifras de esta columna, cada elector cruceo resulta igual a 1,35 de La Paz, o lo que es lo mismo, por cada 100 votantes cruceos deben emitir su voto 135 paceos, mientras que para equiparar el peso del centenar de electores cochabambinos se necesitan 130 ciudadanos de La Paz. La relacin de proporcionalidad se aleja ms todava a partir de Chuquisaca, cuyos votantes muestran una razn de 1 a 2,3, vale decir que debern sufragar 230 paceos por cada 100 chuquisaqueos que lo hagan. Potos y Tarija, por su lado, muestran una relacin de 1 a 2,6; Oruro de 1:2,4, en tanto que en el Beni la relacin es de 1:2,9. En la circunscripcin 66 de Pando, cada grupo de 100 electores pandinos equivale a 850 paceos y

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las cifras de la circunscripcin 67, al margen de cualquier argumento que pudiera esgrimirse al respecto, revelan un desequilibrio extremo: el valor del voto de cada pandino es igual al de 24 ciudadanos de La Paz. c) Debido a los dos componentes anteriores, el Congreso boliviano adolece todava de ciertos dficit de representatividad y de legitimidad, sobre todo por el hecho de que la regla de mayora (diputados uninominales y senadores) es la predominante, lo que, como ltimo ingrediente, impide la representacin de los grupos tnicos ms pequeos del pas, que son la gran mayora de ellos, excepto quechuas, aymaras, chiquitanos y quizs los guaranes30. Teniendo como teln de fondo el anterior diagnstico, se procedi a la comparacin del diseo del Poder Legislativo que la CPE y el proyecto de nueva Constitucin contienen en sus textos utilizando cinco cortes analticos: (i) la composicin del rgano y la forma de eleccin de los representantes; (ii) el rgimen de prohibiciones y requisitos; (iii) privilegios parlamentarios; (iv) las atribuciones del rgano Legislativo y de las cmaras, y (v) las relaciones entre los poderes Legislativo y Ejecutivo (checks and balance).

Composicin y forma de eleccin


El cuadro 2 recoge las normas que rigen en la Constitucin vigente y en el proyecto de nueva Constitucin la composicin del rgano Legislativo y la forma de eleccin de sus integrantes. Del contraste de ambos dispositivos jurdicos se extraen los siguientes temas a discutir: el nombre del rgano; exclusividad de la potestad legislativa; composicin del rgano y forma de eleccin de sus integrantes; diseo de las circunscripciones uninominales; circunscripciones indgenas especiales, y equidad de gnero.

30 No debe confundirse este dficit de representatividad con el que aquejaba al parlamento hasta el ao 2005. La reforma constitucional de 1994, al introducir los diputados uninominales, busc elevar la representatividad de los diputados a travs de la eleccin directa de al menos la mitad de ellos y, al mismo tiempo, abri la puerta para la inclusin de los pueblos indgenas con mayor poblacin. Alrededor de 35 distritos uninominales se encuentran ubicados en zonas con poblacin indgena mayoritaria, tornando prcticamente inevitable que esos diputados tengan adscripcin tnica. A esta base estructural se sum en las elecciones de 2002 y 2005 el aporte poltico del MAS, cualificando grandemente la representatividad del Congreso.

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Asamblea Plurinacional Se ha dejado dicho en el subttulo Plurinacional e intercultural versus multitnico y pluricultural de este ensayo que, en relacin con lo multitnico y pluricultural, la caracterizacin del Estado boliviano como plurinacional e intercultural constituye un avance porque, una vez inscritos esos conceptos en la Constitucin, podran contribuir a la construccin de una Bolivia inclusiva y con mayores niveles de justicia social. La interculturalidad dijimos enfticamente pginas atrs ofrece mejores posibilidades para el enriquecimiento mutuo y colectivo. Lo intercultural reconoce lo pluri, se afirma en l y busca construir el colectivo comn desde l. Est claro, por tanto, que en el avance propuesto por el proyecto de nueva Constitucin el aporte mayor viene de la interculturalidad, sin que ello implique desconocer que el requisito de la construccin comn se encuentra en lo plurinacional. Dejamos sentado tambin en ese apartado que, si no se adoptaban las debidas precauciones, la extrapolacin de la heterogeneidad tnica del mbito de la sociedad al del Estado podra conducir a una fragmentacin corporativa de este ltimo, lo que, por supuesto, debe ser evitado sin dubitacin alguna. Bajo el amparo de estos argumentos, no puede dejar de llamarse la atencin sobre el nombre que el proyecto de Constitucin le asigna al rgano Legislativo: Asamblea Legislativa Plurinacional, en el cual destaca plurinacional. Coincidiremos todos en que la presencia de este concepto pone nfasis en la diversidad, sugiriendo que no se trata de un rgano de poder de una nacin sino de varias. Evoca con ms fuerza la nocin de fragmentacin que la de cohesin. Resulta evidente, por ello, que la inclusin de lo plurinacional en el nombre de la Asamblea Legislativa genera, o puede generar, condiciones subjetivas que conduzcan, precisamente, a la fragmentacin corporativa del Estado de la que se hablaba lneas atrs31. As, pues, lo recomendable parece ser retomar lo positivo de la nueva caracterizacin del Estado, es decir, lo intercultural, antes que lo plurinacional, de manera tal que, manteniendo el desidertum del constituyente, el

31 Veremos inmediatamente despus las circunscripciones indgenas especiales, las que podran imbricarse fcilmente con los peligros de fragmentacin identificados.

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rgano de poder debera pasar a denominarse, apropiadamente, Asamblea Legislativa Intercultural o simplemente Asamblea Legislativa. Potestad legislativa nica El artculo 146 del proyecto de nueva Constitucin dice que la Asamblea Legislativa es la nica con facultad de aprobar y sancionar leyes en el territorio boliviano. Es esta una disposicin contundente y excluyente que, a todas luces, tiene un objetivo final: negar la capacidad legislativa a las entidades territoriales autnomas al mismo tiempo de su creacin. Esta cuestin fue largamente debatida en el seno de la Asamblea Constituyente, por lo que poco sentido tendra reproducir aqu ese debate, razn por la que tan solo cabe dejar constancia de que el propio constituyente termin por aceptar que el concepto mismo de autonoma incorpora en su mbito de connotaciones la potestad legislativa32. Conclusin: el adjetivo nico que aparece en el proyectado artculo 146 es solamente un resabio de las versiones tempranas del proyecto, por lo que su eliminacin queda justificada sin mayores discusiones. Composicin del rgano Legislativo y forma de eleccin Tanto la CPE como el proyecto de nueva Constitucin disean un rgano Legislativo bicamaral33. Esta coincidencia, empero, no quita que en el documento aprobado en Oruro se hayan introducido importantes modificaciones a la composicin del rgano, a la forma de eleccin de los representantes y al nombre de una de las cmaras. Actualmente, segn manda la CPE, el Congreso Nacional est compuesto por las cmaras de Diputados y de Senadores. La primera congrega a 130 miembros, de los cuales 70 son elegidos en circunscripciones uninominales y los otros 60 en circunscripciones departamentales plurinominales, mediante una frmula mixta que combina proporcionalidad en la asignacin de escaos a las organizaciones polticas con simple mayora en

32 Autonoma deriva de la voz griega autnomos, palabra compuesta que a su vez proviene de auts, uno mismo o propio, y nomos, ley. De suerte que, etimolgicamente hablando, autonoma significa ley propia. El detalle del rgimen autonmico del proyecto de nueva Constitucin ser analizado en un captulo posterior. 33 Es deliberada y no un error ortogrfico la palabra bicamaral, ya que, en espaol, al derivar de cmara no parece existir razn alguna para que el vocablo se convierta en bicameral, como figura en todos los textos que se ocupan del tema.

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la designacin de los diputados de las pequeas jurisdicciones electorales. Por su lado, la Cmara de Senadores cuenta con 27 asientos, a razn de tres por cada departamento, seleccionados por simple mayora de votos. El proyecto de nueva Constitucin dispone que la Asamblea Legislativa est compuesta por la Cmara de Diputados, integrada por 121 miembros, todos ellos elegidos en circunscripciones uninominales de mayora relativa (o simple) de votos, y por la Cmara de Representantes Departamentales, conformada por 36 integrantes, seleccionados en circunscripciones departamentales plurinominales, cuatro en cada una de ellas, mediante representacin proporcional. Teniendo en mente el diagnstico del Poder Legislativo realizado pginas atrs, las innovaciones que se pretende introducir en la Cmara de Diputados pueden merecer dos valoraciones diferentes e, incluso, contradictorias. Elegir a la totalidad de los diputados en circunscripciones uninominales de representacin directa establecer una relacin inmediata entre los electores y todos y cada uno de los representantes34, aproximando, de ese modo, el rgano estatal en su conjunto a la sociedad civil, con lo que su representatividad podra mejorar sustancialmente. Ms aun si se traen a colacin dos componentes adicionales del nuevo diseo: el territorio electoral quedar subdividido en 121 circunscripciones, es decir, reducir la magnitud de los conjuntos poblacionales representados, y el hecho de que algunas de esas pequeas unidades territoriales, al tenor del artculo 149. II. del proyecto de nueva Constitucin, tendrn que ser circunscripciones indgenas especiales que garanticen la presencia de representantes de los pueblos indgenas demogrficamente dbiles. Desde esta ptica, las innovaciones propuestas pueden ser asumidas como un real avance para la democracia formal, debido principalmente a que se elevara la representatividad personal de los diputados. Empero, constituir la Cmara de Diputados de esa manera apareja al mismo tiempo problemas no menos importantes. Considerando la dbil vertebracin fsica y la baja densidad demogrfica de grandes zonas del pas, la segmentacin territorial en 121 circunscripciones pequeas disminuir inevitablemente la magnitud de los universos de representacin, hacindola menos nacional todava que la actual, lo que podra tender a

34 As lo demuestra la experiencia de las elecciones de diputados uninominales en 1997, 2002 y 2005.

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agravar la ya crtica fragmentacin de la representacin que predomina hoy. En esas condiciones, la cohesin de la Cmara de Diputados pasara a depender menos de los mecanismos de funcionamiento institucional que de factores individuales, como la disciplina partidaria de los elegidos y el vigor de los vnculos directos entre diputados y electores. A la postre, el debilitamiento mayor de las organizaciones polticas y la dispersin acrecentada de los votos podran ser productos adicionales de las reformas proyectadas para la Cmara Baja. Este conjunto de probables derivaciones negativas de las innovaciones inscritas en el proyecto de nueva Constitucin, en sentido contrario al del prrafo anterior, aconsejan calificar a la propuesta como un peligro para la democracia boliviana. Estamos en presencia de dos valoraciones contradictorias, y lo que es ms, ambas debidamente fundamentadas. En casos como ste, las soluciones estn libradas a decisiones polticas que, como es lgico suponer, se adoptan casi siempre bajo influjo de mltiples factores, no del todo asociados a consideraciones tcnicas. El incremento del nmero de senadores, en la medida en que los departamentos mantienen la representacin territorial igualitaria, no alterara la composicin de la Asamblea Legislativa, pero esta aseveracin sera vlida slo desde el punto de vista de su estructura interna y de las relaciones entre las cmaras que la integran. Con ms senadores y menos diputados, la lgica de funcionamiento del rgano seguir siendo la misma. No obstante, lo que s introducir cambios polticos importantes es, por supuesto, la adopcin del sistema de representacin proporcional dejando de lado la vigente regla de mayora para la asignacin de escaos de la Cmara Alta a las organizaciones polticas. Hoy slo dos organizaciones polticas pueden adjudicarse la representacin en cada departamento. Bajo el sistema propuesto podran participar hasta cuatro organizaciones, lo que mejorara la pluralidad de la Cmara Alta, pero, al mismo tiempo, podra dificultar la articulacin de la necesaria base parlamentaria que requiere todo gobierno. Resulta imprescindible, a esta altura del anlisis, aadir a la prospectiva dos ingredientes adicionales: la adopcin del modelo autonmico, que abrir gran espacio para organizaciones polticas departamentales y locales, y el incremento previsible de la dispersin de votos en la nueva Cmara de Diputados. El resultado probable: crecientes dificultades para la articulacin de las necesarias mayoras parlamentarias y, a consecuencia de ello, disminucin de la gobernabilidad del sistema.

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CUADRO 2

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En suma, las reformas a la composicin del rgano Legislativo y a la forma de eleccin de sus integrantes entraan significativos aportes que haran avanzar la democracia representativa y, al mismo tiempo y contradictoriamente, verdaderos peligros para la gobernabilidad del sistema poltico. Circunscripciones uninominales La anterior sera una valoracin incompleta si no se prestase atencin a las normas que sientan las bases para el tratamiento de las circunscripciones uninominales. En esta materia deben diferenciarse dos reas: la distribucin de escaos por departamento y el diseo de las circunscripciones. La Constitucin vigente dedica un pargrafo del artculo 60 (el VI) a la tarea de establecer las bases para la distribucin de los escaos entre los nueve departamentos existentes en el pas, y otro pargrafo (el III) para fijar las reglas del diseo de las circunscripciones uninominales, tareas a ser reguladas en detalle mediante ley especial. El proyecto de nueva Constitucin, en cambio, utiliza solamente un pargrafo del artculo 148 (el I) para, de manera harto confusa, plantar los criterios con los que la ley deber regular despus tanto la distribucin de escaos por departamento como el diseo de las circunscripciones. En la tabla 2 vemos el tratamiento que ambos cdigos hacen de estos temas. No cabe duda alguna, el proyecto de nueva Constitucin lamentablemente confunde los criterios de la distribucin de escaos con los que debern utilizarse para el diseo de las circunscripciones, de manera tal que si ya el artculo 60 de la CPE, por las imprecisiones que contiene, fue difcil de implementar en la prctica, la vigencia real del artculo 148 del proyecto de nueva Constitucin resultar casi impracticable. La tabla 2 demuestra que los artculos 147, 148 y siguientes del proyecto sancionado por la Asamblea Legislativa requieren inevitablemente severas modificaciones. A todo lo anterior hay que aadir las circunscripciones indgenas especiales. El proyecto de nueva Constitucin dispone que:
Artculo 149. I. En la eleccin de asamblestas se garantizar la participacin proporcional de las naciones y pueblos indgena originario campesinos.

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Tabla 2 Distribucin y diseo de circunscripciones


Constitucin vigente Artculo 60. VI. La distribucin del total de escaos entre los departamentos se determina por ley sobre la base del nmero de habitantes de cada uno de ellos, de acuerdo al ltimo Censo Nacional de Poblacin y Vivienda (CNPV). Por equidad, la ley asignar un nmero de escaos mnimo para los departamentos con menor poblacin y menor grado de desarrollo econmico []. Criterios para distribucin 1. Nmero de habitantes por departamento. 2. Nmero de escaos mnimo para departamentos con menor poblacin y menor desarrollo econmico [qu significa esto?] Artculo 60. III. Las circunscripciones uninominales deben tener continuidad geogrfica, afinidad y armona territorial, no trascender los lmites de cada departamento y basarse en criterios de poblacin. La Corte Nacional delimitar las circunscripciones []. Criterios para el diseo 1. Continuidad geogrfica 2. Afinidad [geogrfica, tnica o de qu tipo?] 3. Armona territorial 4. Respetar lmites departamentales 5. Criterios de poblacin [qu significa esto?] 1. Nmero de habitantes [departamental?] Proyecto de Constitucin Artculo 148. I. La distribucin del nmero de circunscripciones uninominales, as como la delimitacin territorial de stas, ser determinada por ley, que tendr en cuenta el nmero de habitantes establecido en el ltimo CNPV, con base en los criterios de extensin territorial, continuidad geogrfica y afinidad cultural.

Criterios para distribucin 1. Nmero de habitantes [departamental?] 2. Extensin territorial [departamental o de las circunscripciones?] 3. Continuidad geogrfica [?] 4. Afinidad cultural [?]

- artculo 148. I. -

Criterios para el diseo 3. Continuidad geogrfica 4. Afinidad cultural

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II. La ley determinar las circunscripciones especiales indgena originario campesinas, donde NO debern ser considerados como criterios condicionales la densidad poblacional, los lmites departamentales ni la continuidad geogrfica35.

El texto trascrito plantea importantes dudas. Veamos las ms importantes: (i) Cmo se garantiza la participacin proporcional de los pueblos indgenas originarios en la eleccin no en la postulacin de los asamblestas? Considerando que existen pueblos indgenas que no representan ni el 1% de la poblacin de los departamentos en los que se encuentran asentados, como los tapiete en Tarija o los lecos en La Paz, cmo se podra garantizar su representacin proporcional? Francamente, es extremadamente difcil hacerlo, salvo que se piense en la posibilidad de agregar, slo con fines electorales, a varios pueblos indgenas de escasa poblacin para que, entre todos, elijan a un representante. Siempre es posible pensar en otras soluciones semejantes a esta. (ii) Cuando se habla de circunscripciones uninominales que no respeten los lmites departamentales, ni tengan continuidad geogrfica, el referente emprico son pueblos indgenas originarios que secularmente estn asentados en dos o ms departamentos, como las comunidades guaranes de Santa Cruz, Chuquisaca y Tarija? O esas circunscripciones especiales fueron pensadas para favorecer a bolsones de poblacin indgena de reciente migracin radicados en zonas que nunca cobijaron a sus grupos tnicos de origen? Si la respuesta apunta a favorecer a los pueblos secularmente asentados en dos o ms departamentos, o en zonas separadas de un mismo departamento, el escenario es muy parecido al de la pregunta (i). Pero si la respuesta se acomoda a los bolsones de reciente migracin, la propuesta resultara sencillamente inaceptable porque esos grupos humanos en sus nuevos asentamientos no pueden, ni deben, ser catalogados como pueblos indgenas originarios. Se prev doble voto para quienes formen parte de esas circunscripciones (iii) extraterritoriales? El texto del proyecto de nueva Constitucin no dice absolutamente nada al respecto. Debe asumirse, en consecuencia,

35 Como en todos los dems casos en citas de artculos del proyecto de nueva CPE, el resaltado en cursivas es del autor.

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que cualquiera que haya sido la intencin del constituyente, en aras de la igualdad jurdica y poltica de los ciudadanos igualdad fortalecida precisamente por el proyecto de nueva Constitucin las circunscripciones indgenas especiales no contemplan la posibilidad del doble voto. En todo caso, la viabilizacin de esas circunscripciones especiales, con las especificidades introducidas en los escenarios (i) y (ii) anteriores, se facilitara si en el texto del artculo 149 del proyecto de nueva Constitucin se incluyera la prohibicin taxativa del doble voto. Equidad de gnero En esta materia no poda ser ms claro el proyecto de nueva Constitucin. El artculo 148. II., dice a la letra: Artculo 148. II. En la eleccin de asamblestas se garantizar la igual
participacin de hombres y mujeres.

Esto significa, nada menos, que la mitad de los asamblestas sern mujeres y la otra mitad, hombres, tanto en la Cmara de Diputados como en la de Senadores. Eso, y no otra cosa, significa disponer que en la eleccin y no en la postulacin, como sucede ahora se garantizar igual participacin de hombres y mujeres. Se trata, por tanto, de un escenario de igualdad absoluta de gnero y de ejercicio efectivo de ella. El escenario de la cuota de gnero, basado en el concepto de discriminacin positiva, habra quedado atrs. Ahora bien, cmo se puede garantizar en la prctica ese escenario de igualdad absoluta de gnero? No ser posible si se mantiene la eleccin de los diputados en circunscripciones uninominales, dado que carecera de todo fundamento el pretender reservar la mitad de las circunscripciones para un gnero y la restante mitad para el otro. Si este fuese el diseo, ntese que el gnero opuesto quedara excluido en cada circunscripcin, de tal manera que de la sumatoria de ambas mitades de excluidos resultara un total de personas marginadas igual, o muy prximo, al cuerpo electoral completo.

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CUADRO 3

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La solucin, finalmente, deber preservar en la medida de lo posible las virtudes de la nueva Asamblea Legislativa discutidas pginas atrs (mayor representatividad de los diputados), desechar los defectos detectados (excesiva fragmentacin del voto y reduccin de los universos de la representacin) y mantener el escenario de la igualdad de gnero. Pareciera que gran parte de ello se salva y se corrige pensando en un nmero ms reducido de circunscripciones, que podran ser las mismas 70 que hoy existen, con representacin binominal, obligatoriamente un hombre y una mujer, elegidos en lista cerrada36.

Prohibiciones y requisitos
Las normas que establecen las prohibiciones y requisitos a los que estn sometidos los miembros del rgano Legislativo aparecen concentradas y sistematizadas en el cuadro 3, en el que resalta, ante todo, la gran similitud de las disposiciones, al margen, por supuesto, de su sistematizacin diferente. Tres temas merecen comentarse en este captulo: El artculo 49 de la Ley Fundamental vigente autoriza a senadores y diputados a ser elegidos Presidente o Vicepresidente de la Repblica, o a ser designados ministros de Estado, agentes diplomticos o prefectos mientras ostenten la titularidad de sus mandatos. Lamentablemente, el proyecto de Constitucin guarda silencio sobre este controvertido asunto. Es un vaco en el proyecto de nueva Constitucin que debe ser llenado. Atendiendo a los abusos a que dio lugar la licencia del mencionado artculo 49 en el pasado reciente, creemos que debe incluirse en el texto del proyecto aprobado en Oruro una disposicin que prohba a los asamblestas la designacin en cargo alguno del Poder Ejecutivo.

El proyecto de nueva Constitucin reduce la edad para ser asamblesta, es decir, para ser diputado y senador, a 18 aos. La pregunta inmediata que surge al respecto es si el constituyente tuvo acceso o mand a realizar estudios sociolgicos o de sicologa social o de ndole parecida

36 Esta solucin coincide con parte de los anlisis y planteamientos formulados por Silvia Chvez Reyes en un estudio realizado por encargo de IDEA Internacional, titulado Incidencia del nuevo texto constitucional en el avance poltico de las mujeres, todava indito al momento de redactarse este trabajo.

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que otorguen sustento cientfico a la decisin de bajar drsticamente el requisito de edad para ser electo asamblesta. Mientras no se conozcan esos estudios, atentos al hecho de que la sociedad boliviana tiene una estructura etrea joven, lo recomendable parece apuntar a reducir la barrera de edad, aunque no en los trminos extremos del proyecto de nueva Constitucin. Se sugiere, en este marco, exigir 21 aos para ser diputado y 30 aos para senador.

Siempre resulta beneficioso que las personas hablen dos o ms idiomas porque cada uno de ellos porta la visin del mundo y de la vida del pueblo que lo tiene como lengua materna. Porque esto es as, en los procesos de seleccin meritocrtica de funcionarios pblicos o privados corrientemente se premia con mayores puntajes a quienes demuestran conocer otros idiomas, prctica que debiera ser incorporada en el rgimen del funcionario pblico en nuestro pas. El proyecto de nueva Constitucin, con otro razonamiento, convierte lo que debiera ser un mecanismo de acumulacin de mritos en un requisito sine qua non. El numeral 7 del artculo 235 del proyecto de nueva Constitucin establece que para acceder a cualquier cargo pblico se requiere hablar al menos dos idiomas oficiales del pas, es decir, de acuerdo con el listado de los idiomas oficiales que aparece en el artculo 5, resultara imprescindible hablar espaol y cualquiera de los idiomas propios de los pueblos indgenas o, en su caso, hablar por lo menos dos idiomas nativos. Esa disposicin amenaza convertirse en un efectivo mecanismo de discriminacin y de vulneracin de los derechos fundamentales de segmentos importantes de la poblacin urbana que, al desconocer los idiomas indgenas, se veran impedidos de acceder a cargos pblicos. Esta situacin podra incluso adquirir visos de gravedad si se trae a colacin el hecho de que el Estado es el mayor oferente de empleo en Bolivia.

Tiempo de trabajo y privilegios parlamentarios


Los niveles de eficiencia de un rgano Legislativo dependen de mltiples factores, unos internos, otros externos y de contexto. Pocos disentirn de la afirmacin de que entre los ms importantes factores externos figuran la ingeniera constitucional del rgano; la representatividad del mismo, es decir, la mayor o menor relacin entre electores y elegidos, y las caractersticas del sistema de partidos, incluida la fortaleza programtica de las organizaciones

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que lo integran. Todas ellas son variables que corrientemente se traducen en el plano interno a travs de la consistencia tcnico-poltica y de la disciplina partidaria con la que actan los congresistas.

Cuadro 4 Tiempo de trabajo y privilegios parlamentarios


Constitucin vigente
Artculo 51. Los Senadores y Diputados son inviolables en todo tiempo por las opiniones que emitan en el ejercicio de sus funciones. Artculo 52. Ningn Senador o Diputado desde el da de su eleccin hasta la finalizacin de su mandato, sin discontinuidad, podr ser acusado y procesado en materia penal, ni privado de su libertad, sin previa autorizacin de la Corte Suprema de Justicia por dos tercios de votos de sus miembros, a requerimiento del Fiscal General de la Repblica, salvo el caso de delito flagrante. Artculo 53. El Vicepresidente de la Repblica goza en su carcter de Presidente Nato del Congreso Nacional y del Senado, de las mismas inmunidades y prerrogativas acordadas a Senadores y Diputados.

Proyecto de Constitucin
Artculo 152. I. Las y los asamblestas gozarn de inviolabilidad personal durante el tiempo de su mandato y con posterioridad a ste, por las opiniones, comunicaciones, representaciones, requerimientos, interpelaciones, denuncias, propuestas, expresiones o cualquier acto de legislacin, informacin o fiscalizacin que formulen o realicen en el desempeo de sus funciones no podrn ser procesados penalmente. II. El domicilio, la residencia o la habitacin de las y los asamblestas sern inviolables, y no podrn ser allanados en ninguna circunstancia. Esta previsin se aplicar a los vehculos de su uso particular u oficial y a las oficinas de uso legislativo. Artculo 153. Las y los asamblestas no gozarn de inmunidad. Durante su mandato, en los procesos penales, no se les aplicar la medida cautelar de la detencin preventiva, salvo delito flagrante. Artculo 154. I. La Vicepresidenta(te) del Estado presidir la Asamblea Legislativa Plurinacional. II. Las sesiones ordinarias de la Asamblea [] sern inauguradas el 6 de agosto de cada ao. III. Las sesiones ordinarias de la Asamblea Legislativa Plurinacional sern permanentes y contarn con dos recesos de quince das cada uno, por ao.

Artculo 46. II. El Congreso Nacional se reunir ordinariamente cada ao en la Capital de la Repblica, el da 6 de agosto, aun cuando no hubiese convocatoria. Sus sesiones durarn 90 das tiles, prorrogables hasta 120, a juicio del mismo Congreso o a peticin del Poder Ejecutivo [].

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Desde el plano interno, puede sostenerse que la eficiencia parlamentaria depende tambin de varios factores, entre los que destacan el equilibrio institucional y poltico entre las cmaras que lo componen, una organizacin adecuada, respaldada por reglamentos internos solventes y la presencia de una mayora congresista estable. En el marco de los factores externos e internos mencionados, diputados y senadores ejercen tres mbitos de atribuciones: legislan, fiscalizan y realizan gestiones a favor de sus distritos, labores que, con preocupante frecuencia, les obliga a confrontarse con, y a actuar en contra de, altos funcionarios pblicos y miembros de los aparatos represivos del Estado. Para impedir que estos riesgos minimicen las actividades de los congresistas y para evitar que importantes tareas fiscalizadoras o comprometedoras investigaciones sean paralizadas por la va de perseguir a los asamblestas, las Constituciones suelen incorporar privilegios y protecciones para los parlamentarios. En el cuadro 4 se encuentran precisamente los regmenes de privilegios inscritos en la CPE y en el proyecto de nueva Constitucin. Una hiptesis orienta la evaluacin de los textos: a mayor tiempo de trabajo y con mayores privilegios constitucionales protectivos, mayor ser la eficiencia de los asamblestas en el ejercicio de sus atribuciones, especialmente en su funcin fiscalizadora37. Naturalmente esta hiptesis descarta los usos prebendales que pudieran hacerse de los privilegios por parte de algunos asamblestas. En todo caso, es preferible soportar y sancionar a unos cuantos congresistas indeseables que ver perseguidos o encarcelados a parlamentarios dispuestos a combatir la corrupcin y los abusos de los poderosos. Aqu no caben prejuicios polticos. Tiempo de trabajo La CPE vigente determina en su artculo 46. II. que el Congreso y sus cmaras realizarn sus sesiones durante 90 das tiles cada ao, ampliables hasta 120, por decisin del propio Congreso o a peticin del Poder Ejecutivo. Se trata, en su concepcin original, de un perodo de trabajo en verdad

37 Recurdese que en 1967 los diputados Marcelo Quiroga Santa Cruz y Jos Ortiz Mercado fueron soterrados en prisin slo por intentar abrir un juicio de responsabilidades contra el presidente Ren Barrientos Ortuo.

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corto, cuya data se remonta prcticamente a 183938. Puede decirse que son modalidades de trabajo poco apropiadas para el siglo XXI. La obsolescencia, sin embargo, afecta slo a la letra muerta de los 90 das tiles, prorrogables hasta 120, ya que en la prctica, mediante reglamentos internos, los das tiles fueron interpretados como 90 sesiones en das tiles, lo que permite no contabilizar todos los das calendario en los que no se realicen sesiones de ninguna naturaleza. La prctica real, por tanto, con slo tres sesiones semanales y una semana por mes dedicada al trabajo en sus distritos de origen, ha convertido los 90 das tiles de la Constitucin en alrededor de 7 a 8 meses de trabajo, llegando prcticamente a 10 y 11 meses de trabajo, una vez operada la prrroga prevista en la Constitucin. Resulta, por tanto, transparentadora la reforma incluida al respecto en el proyecto de nueva Constitucin:
Artculo 154. III. Las sesiones ordinarias de la Asamblea Legislativa Plurinacional sern permanentes y contarn con dos recesos de quince das cada uno, por ao.

Una vez aprobada esta nueva forma de organizar el tiempo de trabajo de la Asamblea, queda claro que las cosas se habrn sincerado en el seno del rgano Legislativo, facilitndose as las funciones legislativa y, sobre todo, la fiscalizadora de los congresistas. Ergo, se trata de una propuesta que implica, o puede implicar, avances para la democracia representativa boliviana. Privilegios parlamentarios Cabe reiterar ac que la importancia de los privilegios que amparan a diputados y senadores emerge del hecho de que esas prerrogativas les permiten ejercer sus competencias con independencia y relativa proteccin39. Esta reiteracin no debe hacernos perder de vista que cuando

38 El perodo de trabajo anual del Congreso, segn la Constitucin de 1839, era de 60 das, prorrogables a 90. En las Cartas de 1851, 1861, 1868 y 1871 se mantuvo el perodo de sesiones entre los 60 y 90 das, pero el Congreso era convocado bianualmente. A partir de 1878 pasaron a sesionar anualmente, manteniendo el tiempo en 60 das, prorrogables a 90, modalidad de trabajo vigente hasta la Constitucin de 1938. El texto de la Ley Suprema actual reproduce las normas de los textos de 1945, 1961 y 1967. 39 Mayores consideraciones sobre el rgimen de privilegios parlamentarios y, sobre todo, legislacin comparada se encuentra en Bhrt, op. cit., p. 86 y ss.

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los privilegios no se encuentran adecuadamente delimitados pueden convertirse en fuente de excesos y abusos por parte de sus beneficiarios, lo que debe combatirse enrgicamente. Al tenor de los artculos 51 y 52, la CPE reconoce la inviolabilidad y la inmunidad en materia penal40, salvo, en este ltimo caso, que se trate de delitos flagrantes. Con las restricciones que se introdujeron el ao 2004 a las prerrogativas de los congresistas, parece haberse logrado un rgimen de privilegios equilibrado que verdaderamente garantice la independencia y eficiencia de los asamblestas. Contra este criterio, el proyecto de Constitucin, mediante el artculo 153, elimina la inmunidad del rgimen de privilegios, beneficindoles slo con la prohibicin de la detencin preventiva. A pesar de ello, el artculo 152 anterior, a tiempo de describir la inviolabilidad, desliza una disposicin que bien podra ser interpretada como inmunidad. Veamos:
Artculo I. Las y los asamblestas gozarn de inviolabilidad personal durante el tiempo de su mandato y con posterioridad a ste, por las opiniones, comunicaciones, representaciones, requerimientos, interpelaciones, denuncias, propuestas, expresiones o cualquier acto de legislacin, informacin o fiscalizacin que formulen o realicen en el desempeo de sus funciones no podrn ser procesados penalmente.

Efectivamente, se trata de una verdadera inmunidad, aunque limitada a los delitos que podran cometerse en el ejercicio directo de las funciones parlamentarias (legislacin, fiscalizacin y gestin), lo que no slo por lo confuso de la redaccin, sino porque la inmunidad tiene como misin fortalecer el ejercicio de las labores congresales y, en ltima instancia, elevar los niveles de eficiencia y efectividad de la democracia nos autoriza a recomendar que, del rgimen de privilegios, se mantenga la vigencia franca de la inviolabilidad y la inmunidad.

40 Hasta abril de 2004 la inmunidad en Bolivia abarcaba todas las materias, lo que dio lugar a innumerables abusos de los parlamentarios, quienes no podan ser enjuiciados ni para cumplir sus obligaciones familiares o para cubrir sus deudas. Debido a esos extremos, en la reforma de ese ao se limit la inmunidad a materia penal, exceptuando en ella, adems, el caso de los delitos flagrantes.

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Atribuciones de la Asamblea y de sus cmaras


Coincidente en gran medida con la CPE es la asignacin de atribuciones que el proyecto de Constitucin disea para el Poder Legislativo. Son pocas las modificaciones; de stas, todava menos son las que merecen una observacin o enmienda particular. El cuadro 5 permite comparar las atribuciones enlistadas por uno y otro cuerpo legal. Tanto la CPE como el proyecto de nueva Constitucin presentan catlogos de 22 atribuciones para el rgano Legislativo, pero no se trata exactamente de las mismas. Del listado que figura en la CPE, seis (6) seran eliminadas, dos de las cuales parecen importantes, segn se aprecia en la tabla 3. Las atribuciones 8, 14, 17 y 19 han entrado en desuso hace muchos aos. No se aplican en la prctica. Por tanto, la eliminacin de stas que propone el proyecto de nueva Constitucin resulta francamente aceptable porque, como en el caso del tiempo de trabajo congresal, en realidad implica una actualizacin de los catlogos de atribuciones. Tabla 3 Atribuciones eliminadas en el proyecto de nueva Constitucin
Atribuciones 8. Autorizar al Ejecutivo la adquisicin de bienes inmuebles. 11. Aprobar anualmente la cuenta de gastos e inversiones que debe presentar el Ejecutivo en la primera sesin de cada legislatura. 13. Ejercitar influencia diplomtica sobre actos no consumados o compromisos internacionales del Poder Ejecutivo. 14. Aprobar en cada legislatura la fuerza militar que ha de mantenerse en tiempo de paz. 17. A iniciativa del Poder Ejecutivo, crear y suprimir empleos pblicos, sealar sus atribuciones y fijar sus emolumentos. El Poder Legislativo podr aprobar, rechazar o disminuir los servicios, empleos o emolumentos propuestos, pero no podr aumentarlos, salvo los que correspondan al Congreso Nacional. 19. Decretar amnista por delitos polticos y conceder indulto, previo informe de la Corte Suprema de Justicia. Uso actual No se aplica Se aplica sin rigor No se aplica. Uso ocasional No se aplica

No se aplica

No se aplica

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Por el contrario, las atribuciones 11 y 13 no slo estn vigentes, sino que resultan importantes para el cumplimiento de la potestad fiscalizadora del Poder Legislativo. Revisar todos los aos, de manera obligatoria y no optativa, la informacin sobre la ejecucin presupuestaria del Poder Ejecutivo es una facultad que forma parte del sistema de frenos y contrapesos que caracteriza a la democracia representativa. Algo semejante puede decirse en relacin con la potestad de actuar ex-ante sobre el Poder Ejecutivo en el rea de las relaciones internacionales. En el catlogo del artculo 159 del proyecto de nueva Constitucin aparecen siete (7) atribuciones que no figuran en su homlogo de la Constitucin vigente (ver las ltimas de la columna de la derecha), pero no se trata de nuevas facultades, sino que son el resultado de variaciones en la sistemtica interna del cdigo. Todos ellos se encuentran en diversos artculos de la CPE, con variaciones menos o ms importantes o sin ellas. Mencionemos ac slo un tema: la interpelacin, mxima accin fiscalizadora y poltica que institucionalmente puede usar el Poder Legislativo, cambiara de sede y de requisitos. Actualmente puede hacer uso de ella cualquier diputado o senador en su cmara; en el proyecto de nueva Constitucin la sede sera nicamente la Asamblea, es decir la reunin de diputados y senadores. Y la censura, que hoy requiere mayora de votos, slo podra ser adoptada por dos tercios del total de miembros de la Asamblea. Por la importancia que este tema tiene, volveremos sobre l inmediatamente despus. Ambas Constituciones, en sendos artculos diferentes, enlistan un conjunto de atribuciones especficas a ser ejercidas necesariamente en reunin conjunta de las dos cmaras. En tanto que la Ley Fundamental vigente (ver artculo 68) dice en sesin de Congreso, el proyecto de Carta Magna libra esas atribuciones a la reunin de la Asamblea Legislativa Plurinacional (ver artculo 162). En el cuadro 6 se recogen los textos de ambos cuerpos legales. Este cuadro demuestra, una vez ms, las importantes coincidencias que existen, en algunas materias, entre la CPE y el proyecto de nueva Constitucin. De las 12 atribuciones catalogadas por la actual Constitucin, ocho (8) coinciden con bastante cercana, reducindose la divergencia a slo cuatro (4). Llamamos la atencin aqu sobre el hecho de que las diferencias en las facultades 11 y 12 sern explicadas en los captulos correspondientes a los poderes Ejecutivo y Judicial.

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La eleccin directa de las dos cabezas del Poder Ejecutivo, sea en la primera vuelta o en ballotage, explica a cabalidad por qu debe eliminarse la segunda parte de la atribucin 2, pero no existe explicacin valedera que justifique la supresin de la primera parte, es decir, de la facultad que le asiste a la Asamblea para verificar el escrutinio de las actas de elecciones de Presidente y Vicepresidente de la Repblica. Sea que hayan sido elegidos en la primera o en la segunda vuelta, alguien debe ocuparse de verificar el escrutinio final. En relacin con la atribucin 5, permtasenos reproducir ac lo dicho lneas atrs. Revisar la informacin sobre los gastos e ingresos del pas y, en materia de relaciones exteriores, poder actuar ex-ante sobre el Poder Ejecutivo son facultades que forman parte del sistema de frenos y contrapesos que caracteriza a la democracia representativa, lo que justifica plenamente su preservacin entre las potestades del rgano Legislativo. Las atribuciones 7 y 8, lo dijimos antes, prcticamente han entrado en desuso. Por ello compartimos la decisin de eliminarlas. Finalmente, los cuadros 7 y 8 recogen las atribuciones de las cmaras de Diputados y de Senadores, y nos permiten constatar una vez ms las coincidencias entre los cdigos constitucionales que aportan la sustancia al objeto de estudio de este documento. Los siguientes comentarios bastan para marcar las diferencias y dejar formuladas las sugerencias: Transferir de la Cmara de Diputados a la Asamblea Legislativa la facultad de fiscalizar y aprobar los estados de excepcin, por la mayor jerarqua de esta ltima y por la excepcionalidad de la materia, parece, a todas luces, una sugerencia adecuada. En sentido contrario, el proyecto de nueva Constitucin muestra una orientacin contradictoria en el tratamiento de la aprobacin, en cada legislatura, de la fuerza militar que ha de mantenerse en tiempo de paz: la elimina en el artculo 159 del catlogo de atribuciones generales del rgano Legislativo e, inmediatamente despus, en el artculo 160, la incluye entre las facultades de la Cmara de Diputados. Por la obsolescencia en la que ha cado esta potestad, reiteramos aqu la sugerencia de simplemente eliminarla. El resto del cuadro 7 se explica por s mismo. Y, como muestra el cuadro 8, no parecen existir justificativos suficientes para eliminar las atribuciones 2, 3, 4 y 7 de la Cmara de Senadores. Todo

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parece indicar que, en realidad, se trata de un olvido entre los redactores del proyecto de nueva Constitucin. Si esto es as, y dada la naturaleza poco controversial de las materias involucradas, slo queda sugerir que ellas se reincorporen al proyecto.

Relaciones entre los poderes Legislativo y Ejecutivo


Evaluar las transformaciones que se introduciran a la matriz de las relaciones entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, es decir, evaluar los checks and balance, constituye el ltimo corte analtico escogido para la lectura crtica de la nueva Asamblea Legislativa. Veamos cmo quedara el equilibrio de poderes si la nueva Constitucin se aprobase sin modificaciones: Los datos de la tabla 4 son esclarecedores: el proyecto de nueva Constitucin podra introducir en el mbito de la legislacin un cierto fortalecimiento del rgano Legislativo frente al Poder Ejecutivo, debido a que: (i) los vetos presidenciales seran rechazados con slo la mayora absoluta de los asamblestas presentes y no con dos tercios, como se requiere en la CPE vigente; (ii) el rgano Legislativo ya no requerira de la iniciativa gubernamental para aprobar leyes tributarias; (iii) la Asamblea no slo mantendra sus atribuciones para aprobar diversos instrumentos de la gestin pblica, tales como el presupuesto, los contratos estratgicos y otros, sino que ampliara esas potestades a la aprobacin de medidas econmicas estatales en caso de necesidad pblica. En materia de fiscalizacin, en cambio, el impacto del proyecto de nueva Constitucin podra ser inverso, es decir, cierto debilitamiento del Poder Legislativo. Ello sera as dado que, de aprobarse el proyecto de nueva Constitucin tal como est redactado, se eliminaran o perderan fuerza las siguientes atribuciones de los congresistas: (i) solicitar informes escritos y orales; (ii) pronunciarse sobre la cuenta anual de gastos del Gobierno, y (iii) ejercer influencia ex-ante sobre los tratados y convenios internacionales. El hecho de que las interpelaciones parlamentarias veran acrecentadas las dificultades para lograr la censura podra tener un importante efecto adicional. Finalmente, tanto el fortalecimiento de la Asamblea en su funcin legislativa, cuanto su debilitamiento en la funcin fiscalizadora, deben ser evaluados recordando que con el proyecto de nueva Constitucin, el tiempo de trabajo se hace permanente y que, adems, podra eliminarse la inmunidad parlamentaria.

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Sugerencias para modificacin de textos


Basados en los anlisis y conclusiones sistematizadas en las pginas anteriores, se sugiere mejorar la redaccin del texto constitucional dedicado al rgano Legislativo, o sea, el Ttulo I (rgano Legislativo) de la Segunda Parte del proyecto de nueva Constitucin en los trminos siguientes: Artculo 146 [Opcin A] La Asamblea Legislativa Intercultural41 est compuesta por dos cmaras: una de Diputados y otra de Senadores. Artculo 146 [Opcin B] La Asamblea Legislativa Intercultural est compuesta por dos cmaras: la Cmara de Diputados y la Cmara de Representantes Departamentales. Artculo 147 I. Los miembros de la Asamblea Legislativa Intercultural se elegirn por sufragio universal, directo y secreto. [Opcin A] II. La Cmara de Diputados se compone de un mximo de ciento cuarenta miembros elegidos en circunscripciones binominales, por simple mayora y lista cerrada. Los candidatos son postulados por los partidos polticos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas, conforme a la ley. [Opcin B] II. La Cmara de Diputados se compone de ciento cuarenta miembros elegidas y elegidos en circunscripciones binominales, por simple mayora y lista cerrada. Las candidatas y candidatos son postulados por los partidos polticos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas, conforme a la ley. [Opcin C] II. La Cmara de Diputados se compone de ciento cuarenta miembros; ciento veinte sern elegidas y elegidos en circunscripciones binominales, por simple mayora y lista cerrada y veinte en circunscripcin nacional por representacin proporcional y en lista cerrada y separada de los candidatos a Presidente y Vicepresidente de la Repblica. Las candidatas y candidatos son postulados por los partidos polticos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas, conforme a la ley.

41 Las sugerencias del autor para modificar los artculos estn resaltadas en negritas en todo el texto.

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Tabla 4 Relaciones Legislativo-Ejecutivo


Poder Ejecutivo 1. Poder de veto. Se mantiene. Artculo 164. 10 Poder Legislativo 1. Rechazo de observaciones por mayora absoluta.Artculo 164. 11. [Antes se requera 2/3 de votos]

2. Iniciativa para crear, modificar y supri- 2. Aprueba leyes tributarias, sin mir tributos. [Condicin suprimida] restriccin alguna. Artculo 159. Artculo 159. I. 8 I. 8. 3. Elabora y prepara: Presupuesto General del Estado Plan de desarrollo econmico y social Contratacin de emprstitos Contratos para explotacin de recursos Tratados internacionales Artculo 173. 10 y 11 Artculo 159. I. 10, 12 y 14 3. Aprueba Presupuesto General del Estado Plan de desarrollo econmico y social Contratacin de emprstitos Contratos para explotacin de recursos Tratados internacionales Crdito pblico o subvenciones Artculo 159. I. 7, 8, 10, 11, 12 y 14 Legislacin

4. Prepara proyectos de ley de urgencia 4. Aprueba medidas econmicas estatales en caso de necesidad econmica. Artculo 173. 24 pblica. Artculo 159. I. 9 Balance: Fortalecimiento del Poder Legislativo 1. Menos presin sobre el Poder Ejecutivo 1. Peticin de informes escritos y orales. [No figura como atribucin especfica]

2. Sin cambio. Hoy el Legislativo ejerce 2. Atribucin especfica para fiscalizar. Artculo 159. I. 17 esa atribucin Fiscalizacin 3. Interpelacin con censura: destitucin 3. Interpelacin. Sede: Asamblea. Censura: con 2/3 de votos del de los Ministros cuestionados. total Artculo 159. I. 18. [Ms Artculo 159. I. 18. difcil de aplicar. Pero, si se censura, resulta ms efectiva] 4. Informe anual de gastos pblicos. Normativa debilitada. Artculo 173. 11 in fine. 4. Debilitamiento de fiscalizacin sobre la cuenta de gastos. [Atribucin suprimida]

5. Tratados y convenios internacionales 5. Accin previa sobre tratados y convenios internacionales eliminada. sin control previo. Balance: Fortalecimiento del Poder Legislativo

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III. La Cmara de Representantes Departamentales [de Senadores] est conformada por cuatro representantes por departamento, elegidas y elegidos en circunscripcin departamental plurinominal, mediante sistema de representacin proporcional. Las candidatas y candidatos, respetando la alternancia mujer-hombre u hombre-mujer, son postulados por los partidos polticos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas, conforme a la ley. Artculo 148 I. La distribucin del total de escaos de la Cmara de Diputados entre los departamentos se determina por ley, en base al nmero de habitantes, segn el ltimo censo nacional. Por equidad, la ley asignar un nmero de escaos mnimo para todos y cada uno de los departamentos, a los que se aadirn los que corresponda por poblacin. II. Las circunscripciones uninominales deben tener continuidad geogrfica, no trascender los lmites departamentales y basarse en criterios de poblacin. La Corte Nacional Electoral delimitar las circunscripciones uninominales. III. Los Diputados son elegidos en votacin universal, directa y secreta, por simple mayora de sufragios y lista cerrada. En cada circunscripcin se postularn una mujer y un varn, garantizndose la igual participacin de ambos gneros. Artculo 149 I. En la eleccin se garantizar la participacin de los pueblos indgenas originarios. II. La ley crear circunscripciones especiales para facilitar, por agregacin u otro mtodo cualquiera, la representacin de los pueblos indgenas originarios que por su baja densidad demogrfica no puedan acceder a participacin propia. En estas circunscripciones podrn no ser considerados criterios condicionales la densidad poblacional, los lmites departamentales ni la continuidad geogrfica. III. Ninguna persona, cualquiera sea la circunscripcin en la que radique y/o sufrague, podr emitir dos votos con el mismo propsito. Artculo 150 Para ser candidata o candidato a la Asamblea Legislativa Intercultural se requerir cumplir con las condiciones generales de acceso al servicio pblico,

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contar con veintin aos para Diputado y veinticinco para Representante Departamental [Senador], cumplidos al momento de la eleccin, haber residido de forma permanente al menos los dos aos inmediatamente anteriores a la eleccin en la circunscripcin correspondiente. Artculo 151 I. La Asamblea Legislativa Intercultural no contar con asamblestas suplentes. La ley determinar la forma de sustitucin de sus integrantes. II. Los asamblestas son de dedicacin exclusiva, no podrn desempear ninguna otra funcin pblica ni privada remunerada, bajo pena de perder su mandato. III. La renuncia al cargo de asamblesta ser definitiva, sin que puedan tener lugar licencias ni suplencias temporales con el propsito de desempear otras funciones. Artculo 152 I. Las y los asamblestas gozarn de inviolabilidad personal durante el tiempo de su mandato y con posterioridad a ste, por las opiniones, comunicaciones, representaciones, requerimientos, interpelaciones, denuncias, propuestas, expresiones o cualquier acto de legislacin, informacin o fiscalizacin que formulen o realicen en el desempeo de sus funciones. II. El domicilio, la residencia o la habitacin de las y los asamblestas sern inviolables, y no podrn ser allanados en ninguna circunstancia. Esta previsin se aplicar a los vehculos de su uso particular u oficial y a las oficinas de uso legislativo. Artculo 153 Ningn asamblesta, desde el da de su eleccin hasta la finalizacin de su mandato, sin discontinuidad, podr ser acusado y procesado en materia penal, ni privado de su libertad, sin previa autorizacin del Tribunal Supremo de Justicia por dos tercios de votos de sus miembros, a requerimiento del Fiscal General de la Repblica, salvo el caso de delito flagrante. Artculo 159 I. Son atribuciones de la Asamblea Legislativa Intercultural, adems de las que determine esta Constitucin y la ley:

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8. Aprobar, a iniciativa del rgano Ejecutivo, leyes en materia tributaria, crdito pblico o subvenciones para la realizacin de obras pblicas y de necesidad social. La Asamblea, a pedido de cualquiera de sus miembros, podr requerir del rgano Ejecutivo la presentacin de proyectos sobre esas materias. Si el Ejecutivo, en el trmino de veinte das, no presentase el proyecto solicitado, el asamblesta que lo requiri podr presentar el suyo para su consideracin y aprobacin. [En este artculo deben aadirse tambin las siguientes atribuciones]

23. Aprobar anualmente la cuenta de gastos e inversiones que debe presentar el Ejecutivo en la primera sesin de cada legislatura, conforme seala la ltima parte de la atribucin 11 del artculo 173 de esta Constitucin. 24. Ejercitar influencia diplomtica sobre actos no consumados o compromisos internacionales del rgano Ejecutivo. Artculo 162 Las cmaras se reunirn en Asamblea Legislativa Intercultural para ejercer las siguientes funciones, adems de otras sealadas en la Constitucin: 1. [...] [Contina tal como est redactado] 2. Verificar el escrutinio de las actas de elecciones de la Presidenta o Presidente de la Repblica y de la Vicepresidenta o Vicepresidente de la Repblica y recibirles el juramento a ambas o ambos. [Por el tema de la exigencia de dos idiomas, se sugiere modificar los artculos 234 y 235] Artculo 234 I. Son servidoras y servidores pblicos las personas que desempean funciones pblicas. Las servidoras y los servidores pblicos forman parte de la Carrera Administrativa, excepto aquellas personas que desempeen cargos electivos, las designadas y designados y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento. II. En la Carrera Administrativa, las personas que hablen dos o ms idiomas oficiales merecern un puntaje adicional y especial, de acuerdo a ley.

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Artculo 235 Para acceder al desempeo de funciones pblicas se requiere: 1. Contar con la ciudadana boliviana. En el caso de cargos electivos, ser necesaria la ciudadana boliviana por nacimiento. 2. Ser mayor de edad. 3. Haber cumplido el servicio militar obligatorio, de acuerdo con la Constitucin y la ley. 4. No tener pliego de cargo ejecutoriado, ni sentencia condenatoria ejecutoriada en materia penal, pendientes de cumplimiento. 5. No estar comprendida ni comprendido en los casos de prohibicin y de incompatibilidad establecidos en la Constitucin. 6. Estar inscrita o inscrito en el padrn electoral. 7. [Requisito eliminado. Reformulado en el artculo 234]

3. rgano Electoral
La legitimidad y gobernabilidad de un sistema poltico dependen, en gran medida, de la transparencia e imparcialidad del sistema electoral es un postulado que se escucha con reiteracin y que tiene prcticamente el valor de un axioma, ampliamente aceptado por actores polticos y analistas de diversa orientacin. Si ello en verdad es as, entonces la importancia de los rganos electorales se explica por s misma. La legitimidad y gobernabilidad polticas se encuentran bajo influencia del sistema electoral y ste tiene en su columna vertebral a los componentes tcnicos y administrativos electorales. En consecuencia, debe prestarse atencin especial al diseo constitucional del rgimen y del rgano Electoral. En este eje temtico, el anlisis comparativo y la valoracin del proyecto de nueva Constitucin se realizaron a travs de tres cortes analticos: (i) el rgimen electoral; (ii) ubicacin y nombre del rgano y (iii) singularidad y composicin del rgano.

Rgimen electoral
Los fundamentos centrales del rgimen electoral plantados por la Constitucin vigente se encuentran en el bloque constitucional integrado por los artculos 1.I, 40.I, 41, 219 y 220.I. El proyecto de Constitucin destina al establecimiento de estos pilares los artculos 1, 11.I y II, 26.I

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y II, 209.II y 210. Los textos de todos y cada uno de estos artculos se encuentran en el cuadro 9, sobre rgimen electoral. De la lectura comparativa de esos dos bloques constitucionales fluyen claramente las diferencias que existen en la concepcin y en los elementos integrantes del rgimen electoral. Parece ser una sistematizacin gil de estos ltimos elementos la realizada en la tabla 5, gracias a la cual se pueden extraer las siguientes conclusiones: La llamada democracia comunitaria y el sistema combinado de representacin mayora para diputados y proporcional para senadores son, sin duda alguna, las dos innovaciones ms importantes introducidas al rgimen electoral por el proyecto de nueva Constitucin. De ellas derivan otras reformas a implementarse, sobre todo en la reglamentacin y control de la democracia comunitaria. El complejo diseo del nuevo rgimen electoral cabe llamar la atencin aqu sobre este hecho constituye una consecuencia de, y responde a, las reformas incorporadas previamente en las formas de Estado y de gobierno, con todas las virtudes y defectos, avances y retrocesos que ellas entraan42. La adopcin de la va intercultural y del modelo autonmico para la construccin nacional, implicando ambos (modelo y va) partir de lo plurinacional, torna inevitable que, a la hora de disear el rgimen electoral, se reconozcan y acepten las diferentes modalidades de democracia comunitaria existentes en el pas. Esta aceptacin, empero, no est exenta de contradicciones o de falta de concordancias en el proyecto de Constitucin, segn se desprende de la tabla 5. La diferencia esencial entre la democracia representativa y la democracia comunitaria radica en las formas de emisin y de escrutinio del voto. Esto es lo que explica la contradiccin o, al menos, la falta de concordancia entre los artculos 26, pargrafo I, y 209, prrafo II, del proyecto de nueva Constitucin sancionado por la Asamblea Constituyente. Segn el primero de esos artculos (26), el sufragio forma parte del derecho a la participacin que asiste a todas las personas, derecho cuya efectivizacin se materializa a travs del voto, pero no de cualquier voto, sino de aquel que cumpla los requisitos exigidos por la Constitucin vigente al sufragio de la democracia representativa, es decir, el voto igual, universal, directo,

42 Ver el punto 1 (Fundamentos constitucionales) de este trabajo.

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individual, secreto, libre y obligatorio; no todas estas cualidades se ajustan a las modalidades de funcionamiento de la democracia comunitaria, basada, como se sabe, en formas colectivas y de asamblea. Probablemente debido a ello el artculo 209. II. excluye de los atributos exigidos al voto, la igualdad y la individualidad. Tabla 5 Componentes del rgimen electoral
Constitucin vigente 1. Forma de gobierno - democrtica representativa y participativa Artculo 1. I. 2. Modalidades de democracia a) Representativa b) Participativa Artculos 1. I. y 4. I. 2. Bases de democracia representativa a) El sufragio o voto, que debe ser: universal directo secreto libre obligatorio igual individual b) Escrutinio pblico, y c) Sistema de representacin proporcional en diputados y de mayora en el senado Artculo 219 Proyecto de Constitucin 1. Forma de gobierno - democrtica representativa, participativa y comunitaria Artculo 11. I. 2. Modalidades de democracia a) Representativa b) Directa y participativa c) Comunitaria Artculo 11. II. 2. Base de democracia representativa a) El sufragio o voto, que debe ser universal directo secreto libre obligatorio [Hasta aqu: Artculo 209. II] [igual] [individual] Hasta aqu: Artculo 26. I. b) Escrutinio pblico [sin aplicacin en democracia comunitaria] c) Sistema de mayora en diputados y proporcional en el senado Artculo 147 3. Electores - Ciudadanos mayores a 18 aos Artculo 26. I y II. 4. Instrumentos de la representacin - Partidos polticos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas Artculo 210

3. Electores - Ciudadanos mayores a 18 aos Artculos 41 y 220 4. Instrumentos de la representacin - Partidos polticos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas Artculo 222

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Si la decisin final consensuada pasara finalmente por ratificar la adopcin de la democracia comunitaria y si se persistiera en concebir a esta bajo modalidades asamblestas, se necesitar introducir en el proyecto de nueva Constitucin ajustes que vayan ms all de la igualdad e individualidad del voto. Ser necesario discutir si la universalidad y el secreto forman parte y deberan continuar siendo exigidos a la expresin de voluntad en el marco de cabildos y asambleas. La respuesta obvia parece ser: No! Esos atributos no caben en las prcticas colectivas de la democracia comunitaria. En los restantes componentes del rgimen electoral, as lo demuestra la tabla 5, no existen dificultades y s, ms bien, coincidencias.

Ubicacin y nombre
La CPE aborda nuestra materia a partir de su contenido, es decir, busca sentar las bases del rgimen electoral como tal. Por ello, el locus constitucional est ubicado en la tercera parte del cuerpo legal, entre los llamados regmenes especiales. El proyecto de nueva Constitucin, en cambio, se aproxima a la materia en funcin de la dimensin orgnica, lo que determina que el campo constitucional asignado se encuentre en la parte segunda, destinada precisamente a la estructura y organizacin del Estado. El cambio, en el eje metodolgico, seguramente facilit la decisin de elevar al rgano Electoral al mismo rango constitucional que el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. Ambos criterios de sistematizacin, en todo caso y finalmente, son vlidos, razn por la que no merece la pena cuestionar el cambio del locus constitucional. Lo que s merece un anlisis cuidadoso es la cuestin del nombre del rgano: Consejo Electoral Plurinacional. Es este el nombre ms apropiado para un rgano jerarquizado como el que tendramos en adelante? Veamos: Segn el conocido diccionario jurdico de Cabanellas, la palabra Consejo tiene varias acepciones. Se entiende por ella a una junta de personas que se renen para deliberar sobre un asunto de inters, o bien es el nombre de altos organismos consultivos y de asesoramiento creados por los gobiernos. Un tercer significado nos habla de los tribunales supremos que, por jurisdiccin regional o por atribuciones especficas, existieron a fines de la Edad Media y sobre todo en la Moderna. Vistas bien las cosas, la primera acepcin (junta de personas) exuda el carcter ocasional del organismo, la segunda, su naturaleza consultiva, y la tercera, ms prxima a nuestro rgano, puede despojarse de sus aires arcaicos si asume como

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nombre, sin intermediacin alguna, la esencia de los organismos definidos por la palabra, vale decir, Tribunal Electoral. Finalmente, si fuera el caso que se deshecha el nombre de Corte Electoral por haber perdido toda simpata debido a su inocultable parentesco con la monarqua, el mismo razonamiento tendra que caber para el apelativo de Consejo Electoral, el que adems, como vimos, evoca transitoriedad y poca fuerza ejecutiva.

Singularidad y composicin del rgano


Es tambin diferente el tratamiento que de la dimensin orgnica hacen los textos sujetos a comparacin. La Constitucin vigente tiene una visin de conjunto, el rgano Electoral no es nico; en realidad, no existe un solo rgano, sino varios. El artculo 225 de la CPE los enumera con precisin: 1: la Corte Nacional Electoral; 2: las cortes departamentales; 3: los juzgados electorales; 4: los jurados de mesa y 5: los notarios electorales. El proyecto de Oruro, en cambio, habla en singular. El Consejo Electoral Plurinacional es el rgano Electoral. En momentos en que Bolivia est ingresando, de una u otra manera, al modelo autonmico, en cuyo marco tambin entran en discusin las competencias electorales y la descentralizacin de la entidad, puede resultar contraproducente pensar en un rgano Electoral nico y de alcance nacional. Si esa fue la intencin del constituyente43, implicara que en materia electoral el proyecto de nueva Constitucin habra decidido ir contra la tendencia descentralizadora dominante. Mas si no fue esa la voluntad constituyente, la no inclusin de los rganos electorales subnacionales podra convertirse en un error peligroso, ya que el vaco sera llenado rpidamente por las autonomas. Cualquiera fuese la explicacin del tenor adquirido por el Ttulo IV (rgano Electoral) de la Segunda Parte del proyecto de nueva Constitucin, queda claro que as como qued redactado, resulta riesgoso para el futuro de la democracia boliviana.

43 La inclusin del rgimen electoral y el registro de organizaciones polticas entre las competencias privativas e indelegables del nivel nacional en el proyecto de nueva Constitucin (ver artculo 299. 32) respalda esta hiptesis.

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Terminemos este captulo con algunas reflexiones sobre la composicin del rgano Electoral, para lo que no resulta ocioso transcribir una vez ms el texto:
Artculo 206. II. El Consejo Electoral Plurinacional est compuesto por cinco miembros de los cuales al menos dos sern representantes de las naciones y pueblos indgena originario campesinos. III. La Asamblea Legislativa Plurinacional, por mayora absoluta de votos, elegir a cuatro de los miembros del Consejo Electoral Plurinacional. La Presidenta o Presidente del Estado designar a uno de sus miembros IV. La eleccin de los miembros del Consejo Electoral Plurinacional requerir de convocatoria pblica previa, y calificacin de capacidad y mritos a travs de concurso pblico, entre personas reconocidas por su trayectoria en la defensa de la democracia. [?]

Por qu al menos dos miembros del rgano Electoral deben ser representantes de los pueblos indgenas originarios? Se trata de una tpica medida de discriminacin positiva a favor de los pueblos indgenas? O lo que se busca son personas que conozcan las normas y procedimientos propios de los pueblos indgenas? Como quiera que venga la respuesta, nadie podr explicar convincentemente, por un lado, a cul de los 36 pueblos indgenas existentes se pretende beneficiar y, por otro, si, dado el nivel de desarrollo de la etnografa boliviana, se puede esperar razonablemente que las poqusimas personas dedicadas a este tema (no todas son indgenas) cumplan con el requisito tnico y deseen integrarse al rgano Electoral. Tal parece que la exigencia de reservar dos asientos para representantes indgenas no pasa de ser una manifestacin ms de la fragmentacin tnicofundamentalista a que da lugar privilegiar lo plurinacional. Indgenas y no indgenas, los miembros del Consejo Electoral sern designados de la siguiente manera: cuatro por la Asamblea Legislativa y uno por el Presidente de la Repblica, previo concurso pblico de mritos y conocimientos, entre personas reconocidas por su trayectoria en la defensa de la democracia. Lo del concurso pblico es, por cierto, un avance: constitucionaliza lo que hoy ya est sucediendo a demanda de la poblacin. En cambio, resulta inaceptable aquello de reducir el universo de concursantes apelando a la trayectoria en defensa de la democracia, adems del origen tnico. No resulta aceptable porque sencillamente la frmula utilizada puede significar mucho o nada, a gusto y sabor de quienes tengan a su cargo la calificacin del concurso.

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Rescatemos, pese a todo, lo positivo. La seleccin debe ser meritocrtica y, al mismo tiempo, se debe favorecer a personas que conozcan la praxis de la democracia comunitaria, mejor si son de origen indgena. Conclusin: en el concurso de mritos y conocimientos debe asignarse puntaje de privilegio a quienes cumplan el perfil descrito.

Sugerencias para modificacin de textos


Las modificaciones que se sugieren al Ttulo IV (rgano Electoral) de la Segunda Parte del proyecto de nueva Constitucin son las siguientes: PRIMERA PARTE BASES FUNDAMENTALES DEL ESTADO TTULO II DERECHOS FUNDAMENTALES Y GARANTAS CAPTULO TERCERO DERECHOS CIVILES Y POLTICOS SECCIN II DERECHOS POLTICOS

Artculo 26 I. Todas las ciudadanas y ciudadanos [] II. El derecho a la participacin comprende: 1. La organizacin con fines de participacin poltica, conforme a la Constitucin y a la ley. 2. El sufragio, en las zonas donde tenga vigencia la democracia representativa, mediante voto igual, universal, directo, individual, secreto, libre y obligatorio, escrutado pblicamente. El sufragio se ejercer a partir de los dieciocho aos cumplidos. En las zonas donde se practique la democracia comunitaria, el sufragio se ejercer segn normas y procedimientos propios, supervisados por el rgano Electoral.

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3. La fiscalizacin de los actos de la funcin pblica. 4. La eleccin, designacin y nominacin de los representantes de las nacionalidades y pueblos indgenas originarios, de acuerdo con sus normas y procedimientos propios. TTULO IV RGANO ELECTORAL CAPTULO PRIMERO COMPOSICIN Artculo 206 I. El rgano Electoral est compuesto por: 1. 2. 3. 4. 5. El Tribunal Electoral Supremo; Los tribunales electorales departamentales; Los juzgados electorales; Los jurados de las mesas de sufragio Los notarios electorales.

II. La jurisdiccin, competencias y atribuciones del rgano Electoral y de sus diferentes niveles se definen, en el marco del rgimen de autonomas, en la ley. Artculo 207 I. El Tribunal Electoral Supremo es el mximo nivel del rgano Electoral, tiene jurisdiccin nacional. II. El Tribunal Electoral Supremo est compuesto por cinco miembros, quienes durarn en sus funciones seis aos, sin posibilidad de reeleccin. III. La Asamblea Legislativa Intercultural, por dos tercios de votos de los presentes, elegir a cuatro de los miembros del Tribunal Electoral. La Presidenta o Presidente de la Repblica designar a uno de sus miembros. IV. La eleccin de los miembros del Tribunal Electoral requerir de convocatoria pblica previa, y calificacin de capacidad y mritos a travs de concurso pblico, en el que recibirn puntaje adicional las personas de origen indgena originario.

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Artculo 209 I. El Tribunal Electoral Supremo es el responsable [] II. El Tribunal garantizar que el sufragio se ejercite efectivamente, conforme a lo dispuesto en el artculo 26 de esta Constitucin. III. Es funcin del Tribunal Electoral Supremo organizar y administrar el Registro Civil y el electoral. Artculo 212 I. Las nacionalidades y pueblos indgenas originarios podrn elegir a sus representantes polticos ante las instancias que correspondan de acuerdo con sus normas y procedimientos propios. II. El rgano Electoral supervisar que en la eleccin de autoridades y representantes de las nacionalidades y pueblos indgenas originarios, mediante normas y procedimientos propios, se d estricto cumplimiento a la normativa preexistente.

4. Organizacin territorial del Estado


Los captulos dedicados a la organizacin territorial del Estado forman parte, sin lugar a dudas, de las innovaciones ms significativas que se adicionaran a la Constitucin. Su importancia es tal que el ordenamiento territorial asume la condicin de sostn de la ingeniera constitucional. La Constitucin de 1967, vigente todava con reformas, tiene una estructura articulada en funcin de tres pilares: (i) las definiciones centrales del Estado (su caracterizacin y la forma de gobierno) y los derechos y deberes de la persona; (ii) la parte orgnica, limitada a los tres poderes clsicos, acompaados de dos rganos encargados de la defensa de la sociedad y (iii) los llamados regmenes especiales, entre los que aparecen materias e instituciones que en nuestros das son estudiados como derechos de las personas (los regmenes social y familiar, por ejemplo), o que resultan componentes esenciales de la estructura y organizacin estatales (es el caso de las Fuerzas Armadas, la Polica Boliviana y los municipios). El edificio del proyecto de nueva Constitucin, en cambio, se levanta sobre cuatro pilares: (i) las bases del Estado, acompaadas asimismo de los derechos y deberes de las personas; (ii) la organizacin funcional del Estado, que abarca, junto a los tres poderes clsicos, a un conjunto de entidades pblicas vinculadas al funcionamiento poltico y administrativo del Estado, desde el

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rgano Electoral hasta los servidores pblicos, pasando por la Contralora, el Ministerio Pblico, las Fuerzas Armadas, la Polica Boliviana y otras; (iii). la organizacin territorial del Estado, apartado en el que se delinea el ordenamiento poltico y administrativo del territorio, incorporando en ese escenario las autonomas, y (iv) la organizacin econmica del Estado, donde quedan los componentes propiamente econmico-financieros, los recursos naturales y el medio ambiente. La estructura del proyecto de nueva Constitucin revela sin duda una concepcin ms ordenada del Estado y sistematiza mejor las materias propias del texto constitucional, segn se desprende de la tabla 6. En la Constitucin de 1967, definitivamente, la temtica del territorio ocupa un lugar secundario. Se encuentra subsumida en el ttulo orgnico del Poder Ejecutivo bajo el nomen juris de Rgimen Interior, ubicado entre las normas dedicadas a los ministros y al estado de sitio. De esa minscula y equvoca ubicacin, en el proyecto de nueva Constitucin el territorio asume la condicin de componente central de uno de los pilares constitucionales, en el que, adems, se introducen las autonomas. Se trata, innegablemente, de un avance destacable. Debido a las debilidades del ordenamiento territorial y a la ausencia de niveles diferenciados de autogobierno en la Constitucin que nos rige todava, resulta casi imposible realizar el anlisis comparativo con el proyecto de nueva Constitucin, lo que nos oblig a introducir otras pautas e instrumentos al estudio, el que se llev adelante gracias a ocho cortes analticos: (i) organizacin poltica del territorio; (ii) concepto y niveles de autonoma; (iii) nomenclatura de los rganos de gobierno; (iv) situacin de los departamentos no autnomos; (v) Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin versus estatutos autonmicos; (vi) autonomas indgenas originarias y campesinas; (vii) competencias de las autonomas; (viii) las autonomas departamentales y la Ley de Descentralizacin Administrativa

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Organizacin poltica del territorio


Debe diferenciarse siempre la divisin poltica del territorio de la parcelacin con fines administrativos. La tendencia mayor apunta a que ambos ordenamientos coincidan, pero no siempre sucede as. En la Bolivia actual, por ejemplo, el artculo 108 de la Constitucin determina que el territorio de la Repblica se divide polticamente en departamentos, provincias, secciones de provincia y cantones. De estas unidades, empero, nicamente dos, departamentos y secciones de provincia, tienen no slo entidad poltica sino tambin organizacin administrativa: las prefecturas y las alcaldas municipales44, respectivamente. Y, a la inversa, es posible pensar asimismo en unidades administrativas y de planificacin que, sin alcanzar el rango de unidades polticas, gocen de avanzados niveles de autonoma financiera, administrativa y tcnica. Tres cambios aparecen en el proyecto de nueva Constitucin: la eliminacin de los cantones como unidades polticas y administrativas, la inclusin de los territorios indgena originario campesinos (TIOC) en la divisin poltica del pas y la eventual incorporacin tambin de las regiones. Lo primero parece aceptable, sobre todo porque en la prctica los cantones han venido perdiendo importancia debido al fortalecimiento municipal introducido por la Ley de Participacin Popular. Desde que las secciones de provincia cuentan con recursos propios, lo que buscan las comunidades rurales indgenas, campesinas o de los vecinos de las ciudades provinciales es convertir su base territorial en seccin municipal, lo que en la ltima dcada determin las presiones en pro de la cantonizacin del territorio, reducindolo enormemente, al punto de casi desaparecer.

44 Cuando la Ley de Participacin Popular, recogiendo una demanda de larga data, dispuso que la jurisdiccin del gobierno municipal era la seccin de provincia, municipaliz el territorio nacional, dndole as gran envergadura administrativa a la seccin de provincia que, hasta ese momento, slo exista como unidad poltica. A raz de esa decisin, por aadidura, se destap la caja de Pandora de los innumerables conflictos territoriales, algunos desde tiempos inmemoriales, que subyacan ocultos a las preocupaciones pblicas. La LPP, sin proponrselo explcitamente, haba destapado la dimensin territorial del Estado.

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Tabla 6

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La segunda reforma la incorporacin de los TIOC en la divisin poltica del pas, convirtindolos, al mismo tiempo, en unidades administrativas puede resultar altamente positiva porque implicara, por una parte, la asimilacin de las formas organizativas de los pueblos indgenas originarios en el ordenamiento territorial del pas y, por otra, porque podra inducir un proceso de recomposicin del territorio hoy excesivamente fragmentado, sobre todo en el Altiplano y en los valles interandinos. Los territorios indgenas podran reagrupar as antiguas unidades despedazadas a lo largo de la historia republicana45. En verdad sera positivo si, al mismo tiempo, se salvaguardasen los lmites interdepartamentales, de manera tal que las tierras comunitarias de origen (TCO) existentes actualmente y los territorios indgenas a crearse en ningn caso puedan: (i) rebasar los lmites departamentales, o (ii) precipitar el desplome de la viabilidad de las provincias y municipios susceptibles de ser fraccionados como efecto de la organizacin de los TIOC. Sera, en efecto, positiva la innovacin si la organizacin de las nuevas unidades poltico-administrativas, adems, se realizara, en el Altiplano y en los valles, sobre los terrenos que hoy poseen las comunidades y pueblos indgenas originarios46, y en las zonas bajas, sobre las tierras que poseen y las que, por existir otras de dominio pblico, les pudieran ser adjudicadas.

Cuadro 10 Divisin poltica del territorio


Constitucin vigente
Artculo 108. El territorio de la Repblica se divide polticamente en departamentos, provincias, secciones de provincia y cantones.

Proyecto de Constitucin
Artculo 270. I. Bolivia se organiza territorialmente en departamentos, provincias, municipios y territorios indgena originario campesinos. [] III. Las regiones formarn parte de la organizacin territorial, en los trminos y condiciones que determinen la Constitucin y la ley.

45 Estamos pensando, por ejemplo, en el Jacha Carangas de Oruro, hoy subdividido en cinco o seis provincias. 46 Recurdese que cuando hablamos de indgena estamos pensando en cultura, identidad y normas y usos propios. Y originario se basa en el principio de preexistencia, ntimamente vinculado al territorio.

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En relacin con la tesis de que las regiones podran constituirse tambin en unidades poltico administrativas (UPA) bajo ciertas condiciones, los cuestionamientos son mayores. Primero, debe precisarse qu ha de entenderse por regin y cules son los requisitos para ser reconocida como tal. En el artculo 281 del proyecto de nueva Constitucin aparecen ciertas pautas al respecto:
Artculo 281. I. La regin se constituir por voluntad democrtica de la ciudadana y por la unin de municipios o de provincias con continuidad geogrfica, que compartan cultura, lenguas, historia, economa y ecosistemas complementarios []

Desbrozando el camino, comencemos por lo ltimo: qu significa ecosistemas complementarios? Muchas cosas a la vez. Gracias a esta idea, por ejemplo, una comunidad ganadera de la puna resultara perfectamente compatible con los valles aledaos productores de forrajes y alimentos. Siendo esas las posibilidades de la complementariedad, y si a ella se le aadiese la teora hoy cuasi-reivindicacin de los ecosistemas articulados en nichos ecolgicos, el concepto de regin tendera a expandirse tanto que, al parecer, podra conducir la gestin territorial a una modificacin integral de la actual divisin poltica del pas, con las consiguientes reformas y transferencias en el rgimen jurdico de la tierra. Lgicamente este escenario nos anuncia mltiples e inacabables conflictos territoriales, econmicos, tnicos, judiciales y, por supuesto, polticos. La regin, abstrayndonos de los ecosistemas complementarios, resultara de la unin de municipios o provincias con continuidad geogrfica que sean culturalmente homogneos y compartan lengua, historia y economa. Eliminada la idea de la complementariedad, evidentemente la propuesta gana en concrecin. No obstante, surge aqu el segundo cuestionamiento. La continuidad geogrfica de las provincias y municipios a fusionarse respetar los lmites interdepartamentales? O, por el contrario, podra modificar esas fronteras interiores? Si la respuesta fuese positiva, entonces el planteamiento implica en verdad la creacin de nuevos departamentos y no slo de regiones, dado que al fusionar territorios pertenecientes a dos o ms departamentos, en los que podran existir, adems, UPA subdepartamentales, su organizacin y gestin no podran depender de ninguna de las jurisdicciones de las que se desprendieron. Se tratara, en efecto, de la creacin de un nuevo departamento. Consecuentemente, pinsese en los complejos procesos que podran desatarse en regiones como el Chaco, el norte y sur de Potos, la provincia Vaca Diez del Beni y

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sus vecinos pandinos, y en el norte de La Paz, estrechamente vinculado a las provincias del oeste beniano. Las regiones, por tanto, para viabilizar su incorporacin al catlogo de UPA, debern circunscribirse nicamente al nivel subdepartamental. La propuesta carece ahora de aristas puntiagudas que impidan su manejo. Empero, hay todava un tercer cuestionamiento: bastar la voluntad democrtica de la ciudadana para constituirse en regin? Para poder responder esta interrogante preguntmonos antes: de la ciudadana de qu circunscripcin o unidad territorial se est hablando? Si se trata de los pobladores de los municipios o provincias que buscan convertirse en regin, la decisin debe darse por descontada, sin importar los impactos negativos que pudiera tener sobre el resto o parte del departamento. Evidentemente, no puede, no debe bastar nicamente la voluntad democrtica de la ciudadana que persigue el reordenamiento; ser imprescindible escuchar a la poblacin afectada directamente por la constitucin de la nueva entidad territorial o, en su caso, encomendar a la Asamblea Departamental la decisin final47. Queda an una duda ltima: circunscrita la regin al mbito subdepartamental, en el que municipios o provincias ven la conveniencia de constituirla, qu alcance y qu finalidad tendr la nueva unidad? Desde el punto de vista del desarrollo socioeconmico y cultural, podra pensarse en la fusin de municipios y provincias con el objeto de elevar la calidad de las funciones administrativas y de planificacin, caso en el que estaramos pensando en una unidad supraprovincial. El escenario subprovincial no parece ser procedente o necesario, ya que si se tratase de fusionar municipios, el resultado sera un municipio ms grande, o, en su caso, una nueva provincia. Queda claro, entonces, que una regin slo podra resultar de la unin de una provincia con municipios provenientes de otra u otras, o de la fusin de dos o ms provincias. Y en todos los casos la finalidad mayor nicamente buscara elevar la calidad de las funciones administrativas y de planificacin; asumir la condicin para decirlo sin dubitaciones de una unidad administrativa y de planificacin.

47 Actualmente la creacin de cualquier nueva UPA nicamente puede hacerse mediante ley de la Repblica. No existe razn alguna que justifique que la creacin de una regin, con el rango de unidad poltico administrativa, pueda hacerse slo con el voto de los que la solicitan.

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En suma, la incorporacin de los TIOC y de las regiones a la lista de unidades poltico-administrativas con las que se organiza el territorio nacional podra resultar positiva si unos y otras nicamente pueden definirse en mbitos subdepartamentales y tienen como referente el territorio que hoy poseen, correspondindole, en todo caso, la decisin final a la Asamblea Departamental. Concepto y niveles de autonoma Es conocido que el sistema poltico y administrativo del pas tuvo en el centralismo a una de sus caractersticas principales; todava lo tiene en gran medida. En Sucre, primero, y despus en La Paz, sede del Gobierno central y del rgano Legislativo, se decidan el funcionamiento y la suerte del conjunto de Bolivia todava se lo hace en diversas materias, con los consiguientes efectos negativos sobre la oportunidad, calidad y eficiencia en la atencin de los problemas y suministro de los servicios pblicos. Tambin es conocido que esa modalidad de funcionamiento, a lo largo de la historia, fue permanentemente cuestionada por los restantes ocho departamentos, con mayor fuerza mientras ms alejado del centro se encontrase el interlocutor. Quizs la manifestacin ms fuerte de la resistencia contra el centralismo se registr en ocasin del referndum de 1931, cuando la mayora de los electores se pronunci a favor de la descentralizacin administrativa del Estado. Sin embargo, el gobierno de facto de entonces, en manos de una Junta Militar, decidi postergar la implantacin de la voluntad popular expresada en las nforas48. La Guerra del Chaco (1932 a 1935), desatada un ao despus, termin por postergar indefinidamente la transferencia de competencias que implicaba la descentralizacin. Despus vendra la Revolucin Nacional de 1952, que le imprimi un renovado vigor al centralismo gracias a la nacionalizacin de las minas, acompaada de la creacin de COMIBOL y al fortalecimiento de YPFB, ambas radicadas en La Paz. Durante la segunda mitad de los aos 50, en el marco de las luchas regionales por el destino de las regalas petrolferas, Santa Cruz fue

48 Rossana Barragn y Jos Luis Roca, Regiones y poder constituyente en Bolivia, Cuaderno de Futuro 21, PNUD Bolivia, La Paz, 2005. No debe olvidarse que el referndum de 1931 se realiz bajo el sistema de voto calificado.

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escenario de intensos conflictos con el gobierno nacional49, dejando en evidencia as que la confrontacin centro-periferia no haba desaparecido, ni mucho menos, en Bolivia. Fruto de esos acontecimientos y de las actividades permanentes de los movimientos cvicos regionales fue la incorporacin de la descentralizacin administrativa y de los gobiernos departamentales, en 1967, en el texto de la Constitucin, quedando la redaccin en los siguientes trminos:
Artculo 109. En lo poltico administrativo, el Gobierno Departamental estar a cargo de los Prefectos, quienes representan al Poder Ejecutivo, teniendo bajo su dependencia a los Subprefectos en las provincias y a los Corregidores en los Cantones. Las atribuciones, condiciones y forma de elegibilidad para estos cargos, as como la duracin de sus perodos, sern determinadas por ley. Artculo 110. El Gobierno Departamental se desenvolver de acuerdo a un rgimen de descentralizacin administrativa que establecer la ley.

Tampoco la voluntad del constituyente de 1967 se aplic en la prctica, ni completa, ni rpidamente. Veintisiete aos despus, en 1994, la Constitucin fue reformada una vez ms, eliminndose del texto el gobierno departamental, lo que, tranquilizados los temores del gobierno de entonces, facilit la aprobacin de la Ley de Descentralizacin Administrativa en julio de 199550, dndose inicio de esa manera al proceso descentralizador a travs de las prefecturas que en nuestros das se apresta a adoptar la modalidad autonmica. Hasta aqu la perspectiva de la prolongada confrontacin centro-periferia y de las luchas regionales. Paralelamente, sin embargo, en una perspectiva histrica ms larga se fue acumulando otra serie de conflictos en el marco del enfrentamiento de los pueblos indgenas con el Estado. La tragedia de este otro componente de las luchas sociales en Bolivia es mucho mayor que

49 Encabezada por Melchor Pinto Parada, la sociedad crucea se enfrent con el Estado central y logr, a fines de 1959, que las regalas cobradas a las empresas petroleras sean de propiedad del departamento productor. Ver Carlos Mesa Gisbert et al., Historia de Bolivia, 6 edicin. Editorial Gisbert, La Paz, 2007. 50 Fue el presidente Gonzalo Snchez de Lozada en persona quien exigi la eliminacin de los gobiernos departamentales, los cuales, sin embargo, 14 aos despus y a pesar de la Constitucin, se preparan para entrar en vigencia a travs del proyecto de nueva Constitucin o de los estatutos autonmicos. Por otro lado, no debe olvidarse en ningn momento que la descentralizacin comenz en realidad varios meses antes con la aprobacin de la Ley de Participacin Popular, en abril de 1994.

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lo sucedido en las regiones. Frente al permanente y sistemtico designio estatal de despojarles de sus tierras e ignorar su cultura, centenares de miles, quizs millones, de personas resistieron y pugnaron durante siglos para no perder su identidad y para frenar la violencia que desde el Estado les atenazaba. La vertiente de las luchas regionales, jalonada en ciertos momentos de discurso federalista, cristaliz en los reclamos de descentralizacin y autogobierno, mientras que la resistencia indgena plante tempranamente autodeterminacin, que nunca dej de exigir. Ambas perspectivas, al despuntar el siglo XXI, parecen haber coincidido finalmente en la demanda de autonoma, no sin dificultades, por cierto. Pero, qu debe entenderse por autonoma? Desde la etimologa sta denota derecho propio o aprobado por uno mismo. Puede decirse, en pocas palabras, que la autonoma es una modalidad de organizacin poltica y administrativa basada en unidades territoriales dotadas de una limitada capacidad normativa y del derecho a definir su desarrollo socioeconmico y cultural, as como su organizacin administrativa. La autonoma, por otro lado, tiene como referente al Estado unitario; es una modalidad de ste basada en avanzados grados de descentralizacin poltica y administrativa, cercanos a la forma federal, pero que no deben confundirse con ella. En suma, la autonoma adquiere sentido nicamente en el mbito del Estado unitario y no puede existir si no cuenta con la potestad legislativa, naturalmente restringida51. Teniendo en mente las anteriores consideraciones, veamos cmo define la autonoma el proyecto de nueva Constitucin:
Artculo 273. El rgimen autonmico implica la eleccin directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos y las facultades legislativa normativo-administrativa, fiscalizadora, ejecutiva y tcnica, ejercidas por las entidades autnomas en el mbito de su jurisdiccin y competencias exclusivas.

51 Ver Juan Carlos Urenda Daz, Autonomas Departamentales, 2 edicin, El Pas, Santa Cruz, 2003. Tambin Bhrt, op. cit.

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Varios aspectos deben ser esclarecidos en este artculo. Dediqumonos primero a precisar el concepto de competencia o potestad, denominada en el texto como facultades. Las competencias son o pueden ser legislativa, de desarrollo legislativo, ejecutiva, reglamentaria y tcnico-administrativa. Se denomina potestad legislativa a la facultad de establecer los principios y reglas que rigen un determinado asunto o materia. El instrumento que fija dichas reglas es una ley u otro tipo de norma dotada de fuerza ejecutiva52. En tanto que el desarrollo legislativo es la facultad que asiste a un rgano de gobierno para adecuar a circunstancias concretas, o particulares, las disposiciones de una ley bsica o genricamente fundante. Y cuando la potestad est centrada en la aplicacin prctica de las reglas fijadas por la ley u otra norma de cumplimiento obligatorio, se habla de competencia ejecutiva, la que obviamente requiere con bastante frecuencia reglamentar la norma y contar con facultades tcnico administrativas. Cuando las competencias legislativa, ejecutiva y tcnico-administrativa se concentran en una sola mano, se habla de competencias exclusivas. En este caso, la competencia legislativa engloba al desarrollo normativo y a la reglamentacin. Y, finalmente, cuando las competencias se reparten entre dos o ms instancias de poder, intervienen los conceptos de competencias compartidas, concurrentes y/o delegadas, dependiendo de las modalidades de la distribucin o transferencia de las competencias53. Finalmente, no deben confundirse las competencias (potestades o facultades) con las materias. Las competencias, cuyos alcances acabamos de diferenciar, se aplican a las materias que aparecen enlistadas en los textos constitucionales y estatutarios, aunque debe reconocerse que esos textos hablan casi siempre de competencias cuando, en realidad, estn enlistando materias. Munidos de los anteriores insumos, volvamos al artculo 273 del proyecto de nueva Constitucin, cuyo texto reproducido lneas atrs les reconoce a los gobiernos autnomos las facultades legislativa normativoadministrativa, fiscalizadora, ejecutiva y tcnica. Salta a la vista que lo primero que debe corregirse, o debatir si alguien insistiera en ello, es la

52 Carlos Bhrt, Silvia Chvez y Andrs Torrez, Puentes para un dilogo democrtico. Proyectos de Constitucin y Estatutos: compatibilidades y diferencias, ILDIS y fBDM, La Paz, 2008, pp. 18 y 24. 53 Op. cit.

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facultad legislativa normativo-administrativa. Esta frmula, por su ambigedad, resultante del amontonamiento de las potestades legislativa, reglamentaria (normativa) y administrativa, slo confunde el alcance real de los gobiernos autnomos. En el fondo, sin embargo, queda claro que el texto legal reconoce a las autonomas en las materias que les son exclusivas: potestades legislativa, ejecutiva, tcnico-administrativa y fiscalizadora. Habr que modificar el proyecto con este sentido. Bajo el paraguas del artculo 273, el proyecto de Constitucin reconoce cuatro mbitos autonmicos distintos: el departamento, la regin, el municipio y las autonomas indgenas. Analicemos los artculos destinados a ello:
Artculo 278. El gobierno de cada departamento autnomo est constituido por un Consejo Departamental, con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa normativa departamental en el mbito de sus competencias exclusivas asignadas por la Constitucin, y un rgano Ejecutivo. Artculo 282. El gobierno de cada regin estar constituido por una Asamblea Regional con facultad deliberativa, normativo-administrativa y fiscalizadora, en el mbito de sus competencias, y un rgano Ejecutivo, presidido por la Gobernadora o el Gobernador. Artculo 284. El gobierno autnomo municipal est constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa normativa municipal en el mbito de sus competencias exclusivas, y un rgano Ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde. Artculo 290. La autonoma indgena originaria campesina es la expresin del derecho al autogobierno como ejercicio de la autodeterminacin de las naciones y los pueblos indgena originarios, y las comunidades campesinas, cuya poblacin comparte territorio, cultura, historia, lenguas y organizacin o instituciones jurdicas, polticas, sociales y econmicas propias.

El rgimen de la autonoma indgena originaria campesina, cuya primera disposicin es la aqu transcrita (artculo 290), es bastante ms complejo que el de los otros tres niveles, por lo que ser analizado en su especificidad pginas adelante. En relacin con las otras tres autonomas, conviene despejar rpidamente un aspecto preliminar. Con el soporte de lo visto lneas atrs, la deliberacin puede ser catalogada como una competencia? La respuesta es No! El verbo deliberar no significa nada ms que considerar con atencin y

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detenimiento un asunto para adoptar decisiones o emitir un informe54, ergo, no implica ninguna potestad o competencia que se estara transfiriendo o reconociendo a los gobiernos autnomos. Los gobiernos departamental, regional y municipal, en consecuencia, quedan como titulares de las competencias fiscalizadora y legislativa normativa en relacin a las materias que son de su exclusividad. Ntese que la facultad normativa de las regiones, en comparacin con las de los departamentos y municipios, parece tener mayores restricciones. Por todo lo dicho anteriormente, no cabe duda que la descripcin que hacen los artculos 278 y 284 es errnea e incompleta. Utilizan la confusa frmula legislativa normativa y, al mismo tiempo, reducen el alcance de los gobiernos departamental y municipal a las facultades legislativa y fiscalizadora, olvidndose de las competencias ejecutiva y tcnicoadministrativa. Introducidas las correcciones, empero, las descripciones resultarn aceptables, dejando para ms adelante el abordaje de la discusin de los nombres de los rganos Legislativo y Ejecutivo. Debe ser tambin trado a colacin ac todo cuanto se dijo sobre las regiones en el apartado sobre organizacin poltica del territorio de este documento. Vale decir que las autonomas regionales, as como las regiones mismas, no parecen tener un alcance mayor que la elevacin de la eficiencia planificadora y administrativa, lo que ciertamente se refleja en la redaccin del artculo 282. Con este enfoque debern incorporarse asimismo modificaciones a esta parte del proyecto de nueva Constitucin.

Nomenclatura de los rganos de gobierno


Siguiendo lo dispuesto en los artculos 278 y 280, los rganos del gobierno departamental autnomo seran el consejo departamental y la prefectura, mientras que, al tenor del artculo 282, el gobierno de las regiones tendra en la asamblea regional y en la gobernacin a sus rganos de poder. Esta nomenclatura, sin ser importante en s misma, amenaza introducir otro motivo de confrontacin al ya encendido escenario poltico nacional, debido al hecho de que en los proyectos de estatutos autonmicos los rganos departamentales reciben precisamente los nombres reservados por el proyecto de nueva Constitucin a las regiones. No slo eso, sino

54 Guillermo Cabanellas, Diccionario Enciclopdico de Derecho Usual, 14 edicin. Heliasta, Bs. Aires, 1979.

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que en la prctica, antes de la aprobacin de las cartas estatutarias, las primeras autoridades de la media luna ya son mencionadas con el ttulo de gobernadores. En descargo del proyecto de Constitucin, conviene recordar que hasta 1843 el gobierno departamental estaba regido por el prefecto y el de la provincia por un gobernador55. Recin en la Constitucin de 1871, novena Ley Fundamental boliviana, se inscribi el denominativo de subprefecto para la autoridad provincial, ttulo con el que lleg hasta nuestros das. Cualquiera que haya sido la razn que llev al constituyente a nominar como lo hizo a los rganos del gobierno regional, es innegable que en la situacin actual esta cuestin formal puede convertirse en un conflicto innecesario y artificial, cuyo nico destino sea entorpecer, ms de lo que ya lo est, la reforma constitucional, lo que, naturalmente, todos deberamos evitar. Por ello, y slo por ello, parece conveniente cambiar la nomenclatura de los rganos de poder de la autonoma regional. A manera de ejemplo, podran adoptarse las denominaciones de asamblea regional y vicegobernador o cualesquier otros. Departamentos no autnomos Debe recordarse aqu que en el referndum de 2 de julio de 2006 cinco departamentos votaron en contra de la autonoma. La Paz, Cochabamba, Chuquisaca, Potos y Oruro eligieron mayoritariamente el No en la papeleta de la consulta. Ahora bien, qu prev el proyecto sancionado en Oruro sobre el futuro organizativo y administrativo de estos departamentos? El bloque constitucional integrado por los artculos 272, 275, 276, 279 y 288 del proyecto de nueva Constitucin muestra que, de aprobarse ste sin modificaciones, las diferencias entre los departamentos autnomos y los departamentos descentralizados seran mnimas. Analicemos los dos primeros componentes del bloque:
Artculo 272. Los alcances, la organizacin, el funcionamiento, la estructura, las competencias, las atribuciones, la asignacin de los recursos econmicos financieros y la coordinacin del sistema de descentralizacin

55 En las Constituciones de 1826, 1831, 1834 y 1839 (esta ltima vigente hasta 1843) existan los gobernadores provinciales. La Carta de 1843 remite la nomenclatura a la ley, funcionando de ese modo hasta 1871. Habr que investigar si el ttulo de gobernador se utiliz durante ese perodo.

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y de autonomas se regirn mediante esta Constitucin y la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, que ser aprobada por dos tercios de votos de la Asamblea Legislativa Plurinacional. Artculo 275. En los departamentos descentralizados se efectuar la eleccin de prefectos y consejeros departamentales mediante sufragio universal. Estos departamentos podrn acceder a la autonoma departamental mediante referendo.

De la lectura de ambos textos se desprende que desde el punto de vista poltico y administrativo, los cinco departamentos que optaron por la negativa en el referndum de 2006 continuarn bajo el rgimen de descentralizacin actual, pero con una sustancial diferencia: el prefecto y los consejeros departamentales pasarn a ser electos, sufragio universal de por medio. En cuanto se refiere a la organizacin, estructura y funcionamiento, la suerte de esos departamentos depende de la futura Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin (LMAyD), en la que ntese tambin podran ser rediseadas las competencias y atribuciones de los dos tipos de departamentos, caso en el que podran desaparecer las diferencias entre autnomos y descentralizados. Entre tanto se llegue a la LMAyD, y en el entendido que los nueve departamentos estarn dirigidos por un prefecto y un consejo departamental, todos electos, subsistiran dos diferencias: (i) los que dijeron S a la autonoma tendran rango de gobierno departamental, mientras que los otros continuarn como el Poder Ejecutivo a nivel departamental, dicho en palabras de la Ley de Descentralizacin Administrativa (LDA) actual, y (ii) las competencias de los gobiernos departamentales se regiran por la nueva Constitucin y los Estatutos, al mismo tiempo que los simplemente descentralizados continuarn trabajando bajo el catlogo competencial del artculo 5 de la LDA. Pginas adelante mediremos, en esta temtica, los alcances del proyecto de nueva Constitucin y de la LDA. Evidentemente, el proyecto de nueva Constitucin no fue pensado en trminos de premiar a los cuatro departamentos autonomistas; al contrario, disea un escenario en el que los departamentos remisos con la autonoma prcticamente se encuentren en igualdad de condiciones con los primeros.

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Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin versus estatutos autonmicos Redactado como est el artculo 272 del proyecto de Constitucin, la LMAyD asumir el rol de un verdadero demiurgo de la autonoma y la descentralizacin. Ella se encargar de definir los alcances, la organizacin, el funcionamiento, la estructura, las competencias, las atribuciones y la asignacin de los recursos econmicos y financieros con los que operarn las autonomas. Segn esta disposicin, nada, ni siquiera las competencias, est completamente dicho en la Constitucin. Las normas contenidas en la parte fiscal financiera del proyecto cierran el crculo de hierro de la LMAyD:
Artculo 341. I. El Tesoro General del Estado asignar los recursos necesarios para la gestin de las entidades territoriales autnomas y descentralizadas, de acuerdo con la ley.

Si este artculo fuese aprobado sin modificaciones, las autonomas (departamentos, regiones, municipios y ETIOC) se veran obligadas a desenvolverse en una situacin de permanente negociacin con el gobierno nacional en procura de acceder a los recursos necesarios para financiar sus actividades. El proyecto de nueva Constitucin, por tanto, hara retroceder al pas a la poca anterior a la aprobacin de las leyes de Participacin Popular y de Descentralizacin Administrativa, poca en la que las corporaciones de desarrollo captaban tantos recursos como la capacidad de presin y su nivel tcnico se los permita. Parece innegable que el proyecto de Constitucin porta una concepcin restringida y subordinada de la autonoma, la que naturalmente resulta inaceptable para los departamentos que durante dcadas lucharon en pos de decidir por s mismos las vas de su desarrollo y de su futuro, incluidos los que votaron por el No en el referndum de 2006. Hecha explcita la concepcin de autonoma del proyecto de nueva Constitucin, qu contenidos e importancia tendran los estatutos autonmicos? Est claro que su rol y contenidos quedaran minimizados al mximo, debido, por supuesto, a que la LMAyD definir la estructura y organizacin, las competencias y atribuciones y la asignacin de recursos, vale decir los tres pilares que sostienen a cualquier corporacin, empresa o

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entidad. En tales condiciones, como sucede en nuestros das, los rganos de gobierno de las autonomas podran desenvolver sus actividades sin menoscabo alguno si decidiesen prescindir de su propio estatuto56. Es tal el vaciamiento de contenido de los estatutos que hasta el nmero de miembros de los concejos y asambleas, as como las condiciones de elegibilidad de los mismos, estarn establecidos en la LMAyD, segn se desprende de los artculos 279. II, 283. II y 285. III del proyecto de nueva Constitucin. No cabe duda, quienes redactaron el proyecto de Constitucin tenan en mente como modelo la forma actual de organizacin del Estado y de las entidades descentralizadas. Autonomas indgenas originarias Reflejando la diversidad tnico-cultural del pas, el rgimen de las autonomas indgena originarias es el ms complejo, incluye varios aspectos que requieren de un anlisis cuidadoso y sistemtico. Por ello, nos aproximaremos al tema a travs de dos dimensiones: Fundamentos La normativa de las autonomas indgenas comienza con una explicacin y fundamento previos, lo que no sucede con los otros tres mbitos autonmicos, a los que el proyecto de nueva Constitucin norma directamente, sin preocuparse de justificarlos de modo alguno. Los dos primeros artculos estn dedicados a esa tarea:
Artculo 290. La autonoma indgena originaria campesina es la expresin del derecho al autogobierno como ejercicio de la autodeterminacin de las naciones y los pueblos indgena originarios, y las comunidades campesinas, cuya poblacin comparte territorio, cultura, lenguas y organizacin o instituciones jurdicas, polticas, sociales y econmicas propias. Artculo 291. I. La conformacin de entidades territoriales indgena originario campesinas autnomas se basa en la consolidacin de sus territorios ancestrales, y en la voluntad de su poblacin, expresada en consulta, conforme a sus normas y procedimientos propios, de acuerdo a la Constitucin y a la ley []

56 Hoy las prefecturas carecen de estatutos orgnicos, ni los necesitan, porque su organizacin, competencias y financiamiento estn preestablecidos entre la CPE, la LDA y los decretos supremos 25.060 (Estructura Orgnica de las Prefecturas de Departamento), 27.431 (Consejos Departamentales) y los Decretos de organizacin del SEDUCA, SEDES, SEDAG, SEPCAM y SED-FMC.

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Reproduciendo aqu todo cuanto se dijo en el apartado sobre el principio de la preexistencia y el dominio territorial de los pueblos indgenas de este estudio, las autonomas indgenas se explican desde el principio de la preexistencia de las comunidades originarias, vale decir que stas tienen derecho a la autodeterminacin, de la que deriva el autogobierno, porque descienden de los pueblos que habitaban el territorio que hoy ocupa Bolivia o parte de l, y mantienen activas desde entonces su cultura, sus costumbres e instituciones o parte de ellas. Las autonomas indgena originarias, por aadidura, se basan en la consolidacin de sus territorios ancestrales, cuyos lmites, empero, no estn mencionados en el texto constitucional proyectado. Ya lo dijimos en el primer captulo de este libro: la viabilidad del proyecto de nueva Constitucin, o al menos la va concertada de su aprobacin, depende del alcance que se atribuya a los llamados territorios ancestrales57. Una sera la situacin si con ello se est hablando de los terrenos que en el Altiplano y los valles interandinos poseen hoy las comunidades y las personas, y en las zonas bajas, las que poseen actualmente y las que podran adjudicrseles existiendo tierras fiscales disponibles, y otra, muy distinta, si por tierras ancestrales debe entenderse las reivindicadas como tales por los diferentes pueblos indgenas, sobre todo en el caso de los aymaras, que con ese planteamiento podran reivindicar presencia en las tierras bajas y en las costas del Pacfico58. Viabilizar el proyecto de nueva Constitucin en esta materia implica introducir modificaciones al texto que, rescatando el efectivo derecho al autogobierno de los pueblos indgenas originarios, ponga lmites a los excesos territoriales que, por lo dems, no podran aplicarse en la prctica sin incendiar cuando menos la pradera. Clases de autonomas indgenas En el proyecto de Ley Fundamental sancionado por la Asamblea Constituyente se mencionan varias clases de autonomas indgenas. Veamos las disposiciones:

57 Ver supra pp. 16 y SS. 58 En este caso, naturalmente, los lmites internacionales inviabilizaran semejante reivindicacin.

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Artculo 292. Son entidades territoriales indgena originario campesinas autnomas los territorios indgena originario campesinos, los municipios indgena originario campesinos, y las regiones territoriales indgena originario campesinas. Artculo 296. En los espacios geogrficos donde existan comunidades campesinas interculturales y estructuras organizativas que las articulen, podrn conformarse municipios campesinos autnomos, conforme a la Constitucin y la ley.

De los textos se desprende con claridad que el nombre genrico de las autonomas indgenas es el de entidades territoriales indgena originario campesinas (ETIOC), nombre que, por su condicin de gnero, designa al conjunto y no existe como sujeto individual. El gnero existe a travs de sus manifestaciones particulares (especies, en biologa). En nuestro caso, stas son tres, ms una subclase: (i) las regiones territoriales indgena originario campesinas (RIOC); (ii) los territorios indgena originario campesinos (TIOC), y (iii) los municipios indgena originario campesinos (MIOC), entre los cuales pueden existir municipios campesinos, siendo esta la subespecie. Las caractersticas de las RIOC y los MIOC se explican en funcin del correlato con las regiones y municipios autnomos, analizados en el apartado 8.2. Lo que no queda claro son los componentes y alcances de los TIOC, que a ratos parecen expandirse tanto que sus lmites se tornan indefinidos.
Artculo 294. I. La voluntad expresada en consulta para conformar territorios indgena originario campesinos se ejercer a partir de territorios ancestrales consolidados como propiedad colectiva, comunitaria, o por posesiones y dominios histricos en proceso de consolidacin; y por municipios existentes y distritos municipales. II. Para conformar uno o ms territorios indgena originario campesinos autnomos que se encuentren en una sola entidad territorial indgena originario campesina autnoma, la ley sealar los mecanismos de constitucin, coordinacin y cooperacin con la entidad territorial correspondiente para el ejercicio de su gobierno. III. Para conformar un territorio indgena originario campesino autnomo que comprenda a ms de una entidad territorial indgena originario campesina autnoma, la ley sealar los mecanismos de articulacin, coordinacin y cooperacin entre estas unidades y la entidad para el ejercicio de su gobierno.

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Artculo 295. II. La decisin de convertir municipios y territorios indgena originario campesinos en una regin territorial indgena originario campesina, se adoptar por agregacin de stos, de acuerdo a sus normas y procedimientos de consulta directa propia, conforme a los requisitos y condiciones establecidos por la Constitucin y la ley.

Interpretar estas disposiciones no es tarea fcil, aunque debe reconocerse que, en cierto sentido, reflejan la variedad y heterogeneidad de los pueblos indgenas, lo que de ninguna manera justifica lo enrevesado de la redaccin. Veamos, pese a todo, algunas conclusiones a las que conducen esos textos: (i) El artculo 295. II. contiene una relacin implcita de magnitudes entre las ETIOC. Al parecer, la entidad territorial ms grande sera la regin indgena, mayor que un territorio indgena y ste, a su vez, mayor que un municipio indgena (RIOC > TIOC > MIOC). (ii) En base a estas relaciones de magnitud, el pargrafo II del artculo 294 tendra sentido nicamente en el caso de la conformacin de uno o ms TIOC cuyos territorios se encuentren dentro de una RIOC. (iii) El prrafo III del artculo 294 adquiere sentido cuando se trata de conformar un TIOC a partir de dos o ms MIOC. (iv) Volviendo a la clusula 295. II., est claro tambin que una RIOC puede conformarse por agregacin de TIOC y MIOC. (v) Finalmente, el primer prrafo del artculo 294 dispone, al parecer, que la iniciativa para conformar TIOC se encuentra en manos de las comunidades que habitan en (a) territorios ancestrales consolidados como propiedad colectiva (existen slo en el Altiplano, en algunas zonas como el norte de Potos y el sur de Oruro y en las TCO); (b) posesiones y dominios histricos en proceso de consolidacin (TCO en trmite) y (c) municipios y distritos municipales indgenas existentes (existen en varias zonas del pas). En todo caso, las disposiciones interpretadas tienen un nivel de detalle que no corresponde a la Constitucin, son propias de la norma reglamentaria, es decir de la LMAyD o, si por alguna razn se insistiese en mantener su rango constitucional, debern ser simplificadas en su redaccin.

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Competencias de las autonomas


En este eje temtico no es posible cotejar los textos del proyecto de nueva Constitucin y de la CPE sencillamente porque esta ltima no contempla en la armazn estatal el modelo autonmico. Debido a ello, se opt por escudriar la importancia que el proyecto de Constitucin asigna a los diferentes niveles de gobierno y/o administracin autnomos que reconoce. Los cuadros 11 y 12 comparan las competencias de los cuatro mbitos autnomos reconocidos por el proyecto de nueva Constitucin, es decir departamentos, regiones, territorios indgenas originarios y municipios autnomos. La diferencia entre ambos cuadros radica en que el primero (cuadro 11) realiza la comparacin usando las competencias departamentales como eje comparativo, mientras que el segundo (cuadro 12) utiliza el catlogo municipal como pivote de cotejo. Por lo dems, esa es la explicacin de por qu, en uno y otro, en la primera columna de la izquierda aparecen las autonomas departamental y municipal, respectivamente. Mas, antes de desarrollar el contenido de los cuadros, conviene aclarar cmo distribuye el proyecto de Constitucin las competencias a las ETIOC:
Artculo 304. Los municipios y las regiones indgena originario campesinas asumirn las competencias establecidas en esta Constitucin y en la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin. Artculo 305. I. Los territorios indgena originario campesinos asumirn las competencias de los municipios y regiones segn sus estatutos, de acuerdo con un proceso de desarrollo institucional y con las caractersticas culturales propias de conformidad a la Constitucin y a la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin. II. Los territorios indgena originario campesinos podrn ejercer las siguientes competencias de forma exclusiva o en concurrencia [] [A continuacin aparece un listado de 20 competencias.]

Lamentablemente, tampoco en este campo se encuentra la claridad necesaria. El primer artculo parece mandar que los MIOC y las RIOC asumirn, como correspondera, las competencias de los municipios y regiones autnomas, competencias de las que se haran cargo tambin los TIOC, aunque bajo el principio de progresividad. Adems de los dos catlogos (de municipios y regiones), los TIOC contina el proyecto de

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nueva Constitucin podrn ejercer las 20 competencias que aparecen en el listado del artculo 305. Hasta aqu pareciera todo claro. Los TIOC, en suma, podran asumir las facultades de los municipios, de las regiones y las que les asigna el proyecto de nueva Constitucin. De manera que todo hace suponer que las 20 competencias enlistadas en el artculo 305 debieran ser diferentes a las de las regiones y municipios autnomos. Sin embargo, cuando se comparan los catlogos de los tres mbitos autnomos involucrados, las coincidencias resultan sorpresivamente grandes, a la par que las diferencias tienden a minimizarse. El cuadro 12 permite visualizar con nitidez esas relaciones. El proyecto de nueva Constitucin reconoce 23 competencias a los municipios y, por otro lado, 20 potestades a los TIOC. Comparadas ambas listas, se constata que 13 de los TIOC coinciden con el listado de los municipios, dejando a los territorios indgenas un saldo de slo siete competencias diferentes59. De manera semejante, la comparacin entre los TIOC y las regiones autnomas arroja una coincidencia de 12 competencias, lo que, visto desde estas ltimas, implica que las facultades de las regiones autnomas prcticamente coinciden con las de los TIOC, salvo en dos materias: el desarrollo rural y agropecuario60 y la promocin de acuerdos internacionales bajo supervisin del nivel nacional. En sntesis, aquello de que los TIOC asumirn las competencias de las regiones y municipios autnomos ms otras 20 propias debe ser tomado con absoluto relativismo. Analicemos ahora el contenido del cuadro 11, valorando las coincidencias y diferencias entre los departamentos y los otros tres mbitos autnomos. Segn la distribucin competencial formulada por el proyecto de nueva Constitucin, los departamentos autnomos tienen una lista de 13 facultades61, las regiones con autogobierno tambin 13 materias, los TIOC 20 competencias y los municipios un catlogo de 23 potestades62.

59 Cabe remarcar que esas siete competencias demuestran ser especficas de los pueblos indgenas. 60 No deja de llamar la atencin que el desarrollo rural y agropecuario no haya sido enlistado en el artculo 305, entre las competencias de los TIOC. No obstante, por imperio del primer prrafo de ese artculo los territorios indgenas la asumirn como suya propia. 61 La primera puede ser desglosada en dos: 1a. Planificacin y gestin del desarrollo socioeconmico y 1b. Aprobacin del presupuesto departamental, con lo que seran, en realidad, 13 competencias. 62 La Ley de Municipalidades enlista hoy un total de 54 competencias para los municipios.

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A primera vista parece una distribucin desfavorable para los rganos de gobierno departamentales. No obstante, cuando se comparan las listas esas diferencias se hacen inteligibles y deben ser relativizadas. Los datos de la tabla 7 muestran, cuantitativamente, las diferencias y coincidencias entre las listas competenciales de los cuatro mbitos autonmicos: Tabla 7 Competencias coincidentes y diferentes
Coinciden con Difieren con Competencias mbito Competencias departamentos departamentos especficas Departamentos Regiones TIOC Municipios 13 13 20 23 9 6 7 4 14 16 0 8 13 Diferencia neta 4 6 3

Nueve de las competencias atribuidas a las regiones autnomas coinciden con las de los departamentos, reduciendo su diferencia a slo cuatro, mientras que los territorios indgenas autnomos coinciden en seis competencias y difieren en 14. Sin embargo, de estas 14, ocho resultan competencias especficas de los pueblos indgenas, lo que deja una diferencia neta de tan solo seis facultades. Y en el caso de los municipios la diferencia neta es menor aun, reducindose a tres competencias, ya que 13 demuestran una naturaleza especficamente municipal. Qu se puede deducir de estos datos? Las competencias en las que coinciden los departamentos con los otros niveles autnomos deben merecer una atencin especial para evitar duplicacin de esfuerzos o elusin de responsabilidades. Todas ellas podran pasar a la condicin de competencias compartidas, distribuyendo potestades entre los diferentes niveles involucrados, o concurrentes. Consecuentemente, modificaciones precisas en este sentido deben ser introducidas al texto del proyecto de nueva Constitucin. Sabemos ya que los TIOC muestran un saldo neto de seis competencias que no aparecen en el listado de los departamentos y que los municipios y regiones, por su parte, revelan saldos netos de tres y cuatro competencias, respectivamente. Se habla de diferencia neta porque el dato resulta de restar

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las especficas, vale decir aquellas potestades que por su naturaleza y por el criterio de subsidiariedad corresponde al mbito autnomo respectivo, dejando en el saldo ciertas competencias que no son atribuidas al departamento ni son especficas de los otros niveles. Ellas aparecen en la tabla 8.

Tabla 8 Competencias no atribuidas a departamentos


Competencias que no figuran en los departamentos TIOC 1. 2. 3. 4. 5. 6. Fomento y desarrollo de su vocacin productiva Promocin de la construccin de infraestructuras productivas Participacin en planificacin y desarrollo de programas y proyectos de educacin e investigacin, en el marco de la legislacin plurinacional (= bsica) Organizacin, planificacin y ejecucin de polticas del sistema de salud en su jurisdiccin Fomento y desarrollo de la prctica, tecnologa e investigacin Construccin, mantenimiento y administracin de los sistemas de servicios bsicos y saneamiento 14 19 2 3 15 9

Municipios (*) 1. 2. 3. 4. Apoyo y promocin de la ejecucin de proyectos de infraestructuras productivas industriales Planificacin, administracin y ejecucin de infraestructura y equipamiento de educacin y salud. Concurrente con la regin, segn ley Promocin, conservacin y desarrollo de la proteccin ambiental, recursos naturales, flora y fauna silvestre y animales domsticos Planificacin y ejecucin de servicios de mantenimiento y preservacin del hbitat, paisaje y urbanismo 22 8 7 11

Regiones 1. 2. 3. 4. Infraestructura productiva Apoyo en la ejecucin de programas y proyectos de salud, educacin, cultura, ciencia y tecnologa Conservacin ambiental Promocin, conservacin y desarrollo de los recursos naturales, la flora y fauna silvestre y animales domsticos 5 8 10 11

Nota: A la derecha de la tabla aparecen los nmeros de las competencias en los listados de los artculos 305 (TIOC), 303 (municipios) y 302 (regiones) del proyecto de nueva Constitucin. (*) En la tabla 7 figura un saldo de tres competencias municipales y en sta, cuatro. La diferencia radica en que la cuarta, por su naturaleza resulta asimilable a la nmero 3.

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Segn demuestra esta tabla comparativa, cuatro materias aparecen comprometidas entre las competencias atribuidas a los TIOC, municipios y regiones autnomos: el desarrollo productivo, los sectores de educacin y salud y la temtica del medio ambiente, materias stas que inexplicablemente seran suprimidas del catlogo competencial de los departamentos autnomos. Nadie dudar, seguramente, de la experiencia acumulada por las prefecturas en relacin con el desarrollo productivo, para no hablar de la herencia depositada en sus manos por las antiguas corporaciones de desarrollo y de la mayor disponibilidad de recursos de los tesoros departamentales. Y en relacin con el medio ambiente, baste recordar que, actualmente, por mandato de la Ley 1.333 del Medio Ambiente, la autoridad medioambiental competente en el nivel departamental es, precisamente, el prefecto. Cmo justificar, entonces, la exclusin de una y otra materia de las responsabilidades departamentales? No parece haber argumentos suficientes para ello. Cabe, en consecuencia, modificar el proyecto de nueva Constitucin en la direccin sealada. Durante algo ms de una dcada, los sectores de educacin y salud vienen acumulando una rica experiencia en la gestin descentralizada de los servicios, la que, adems, ha generado evidentes fortalezas institucionales en los municipios, incluidos los indgenas que ya existen, y en las prefecturas. Tampoco en este caso resulta explicable la inocultable intencin del proyecto de nueva Constitucin de recentralizar ambos servicios. Ntese que a los municipios les atribuye la potestad de planificar, administrar y ejecutar nicamente la infraestructura y equipamiento de ambos sectores; a los TIOC, participar en la planificacin y desarrollo de programas y proyectos educativos, as como organizar, planificar [?!] y ejecutar polticas del sistema de salud, y a las regiones autnomas tan solo apoyar la ejecucin de programas y proyectos en ambos sectores. Evidentemente, la redaccin del proyecto de nueva Constitucin resulta altamente imprecisa o deliberadamente restrictiva en este eje temtico, lo que, cualquiera fuese la explicacin, puede corregirse fcilmente. En sntesis, queda demostrado que la distribucin competencial del proyecto de nueva Constitucin, en efecto, desfavorece a las autonomas departamentales, aunque las reas en conflicto no parecen ser abundantes. En todo caso, pareciera que es el rgimen de las competencias compartidas el que debe soportar amplias modificaciones que permitan conciliar visiones y aspiraciones de todos los niveles de poder. Finalmente, para adquirir una visin precisa de las diferencias que se introduciran en la gestin prefectural

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con el proyecto de nueva Constitucin, resta contrastar las competencias reconocidas por ste con las que hoy, en el marco de la Ley 1.654 de Descentralizacin Administrativa, ejercen ya las prefecturas.

Proyecto de Constitucin Administrativa

versus

Ley

de

Descentralizacin

Siguiendo la metodologa de este estudio, una aproximacin aceptable a los cambios que introducira el proyecto de nueva Constitucin en la gestin prefectural se realiza comparando el catlogo competencial que figura en el artculo 301 del proyecto de Constitucin con el que aparece en el artculo 5 de la Ley de Descentralizacin Administrativa. La sistematizacin analgica aparece en el cuadro 13, de cuya lectura se pueden extraer las siguientes reflexiones: (i) Como ya sabemos, el proyecto de nueva Constitucin reconoce 13 competencias a los gobiernos departamentales, en tanto que la LDA atribuye a las prefecturas 11 de esas 13 y aade otras cinco competencias. Las dos que figuran en el proyecto de nueva Constitucin y no as en la LDA son: Coordinar el rgimen de defensa civil con el gobierno nacional, las regiones, los municipios y las ETIOC. Promocin, planificacin y gestin de estrategias y acciones para la equidad de gnero en proyectos productivos. Ambas competencias, sin embargo, actualmente son ejercidas por las prefecturas. La primera, por disposicin de la Ley de Reduccin de Riesgos y Atencin de Desastres y la segunda, porque las polticas de equidad de gnero son de aplicacin obligatoria en el conjunto de la administracin pblica, incluidas las entidades descentralizadas.

(ii) La LDA contempla las siguientes cinco competencias adicionales para las prefecturas: Administrar [...] y controlar el funcionamiento de los servicios [] agropecuarios y vialidad. Administrar, supervisar y controlar, por delegacin, los recursos humanos y financieros asignados al funcionamiento de los servicios de educacin, salud y asistencia social.

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Promover la participacin popular y canalizar los requerimientos de los pueblos indgenas por medio de las instancias respectivas del Poder Ejecutivo. Canalizar los requerimientos y gestiones [] de los gobiernos municipales, en el marco de las competencias transferidas. Promover la inversin privada en el departamento. Ms all de la frialdad de las palabras, la importancia de estas competencias radica en el hecho de que de ellas se desprenden, o en ellas se basan, sus ms importantes brazos operativos. En efecto, las primeras cuatro potestades dan lugar a cinco grandes instrumentos orgnicos de las prefecturas: el Servicio Departamental Agropecuario (SEDAG), el Servicio Departamental de Salud (SEDES), el Servicio Departamental de Educacin (SEDUCA), el Servicio Departamental de Gestin Social (SEDEGES) y el Servicio Departamental de Fortalecimiento Municipal y Comunitario (SED-FMC).

De las dos reflexiones anteriores, una conclusin fluye con facilidad: si se aprobase el artculo 301 del proyecto de nueva Constitucin sin modificaciones, el impacto sobre la estructura organizativa y el funcionamiento de los gobiernos departamentales sera ms que importante. La propuesta del proyecto de nueva Constitucin, consecuentemente, no parece ser beneficiosa para el desenvolvimiento de los departamentos, ni para los gobiernos autnomos departamental, regional, municipal y de las ETIOC. Para concluir, cabe destacar que el desequilibrio entre las competencias asignadas por el proyecto de nueva Constitucin y la LDA se debe al hecho de que el artculo 301 del proyecto de Constitucin elimin inexplicablemente de entre las potestades departamentales el desarrollo rural y agropecuario y los sectores de educacin y salud. El desequilibrio responde, por otro lado, a la concepcin cerrada que el proyecto de nueva Constitucin tiene de las ETIOC, haciendo de ellas verdaderos compartimentos estancos, por lo menos en relacin con las autonomas departamentales, lo que podra, por ejemplo, determinar que la gran experiencia acumulada por los servicios departamentales de fortalecimiento municipal y comunitario se pierda. Pero nada de esto debe ocurrir necesariamente. Hay que coincidir en que se trata de avanzar sin desconocer ni destrozar lo conseguido en el pasado.

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Sugerencias para modificacin de textos


En base a las mltiples consideraciones realizadas en las pginas anteriores, se sugieren las siguientes modificaciones a la Tercera Parte (Estructura y Organizacin Territorial del Estado) del proyecto de Constitucin: Artculo 270 I. Bolivia se organiza territorialmente en departamentos, provincias, municipios y territorios indgena originarios. II. La creacin, modificacin y delimitacin de las unidades territoriales se realizarn de acuerdo a las condiciones establecidas en la Constitucin y en la ley. Los territorios indgena originarios no podrn rebasar los lmites interdepartamentales. III. Las regiones formarn parte de la organizacin [] Artculo 272 Las bases del rgimen autonmico, la iniciativa autonmica, los procedimientos para la elaboracin y aprobacin de los Estatutos Autonmicos y la coordinacin entre entidades autnomas y descentralizadas se establecern en la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, que ser aprobada por tres quintos de los presentes en ambas cmaras. Artculo 273 El rgimen autonmico implica la eleccin directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos y las facultades legislativa, ejecutiva, administrativa y fiscalizadora, ejercidas por las entidades autnomas en el mbito de su jurisdiccin y de las materias y competencias exclusivas. Artculo 275 En los departamentos descentralizados se elegirn, mediante sufragio universal, directo, secreto, individual, libre, igual y obligatorio, prefectos y consejeros departamentales, constituirn el Poder Ejecutivo en el nivel departamental. Artculo 276 Cada entidad autnoma se regir por esta Constitucin y su Estatuto Autonmico, el que ser elaborado conforme a las disposiciones de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin y ser aprobado mediante referndum, con mayora absoluta de votos.

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Artculo 277 Las entidades territoriales autnomas, en el marco de sus competencias, funcionalmente tendrn igual rango constitucional y no estarn subordinadas entre ellas. Artculo 278 El gobierno de cada departamento autnomo est constituido por una Asamblea Departamental con facultades legislativa y fiscalizadora, en el mbito de su jurisdiccin y de sus materias y competencias exclusivas, y por un rgano Ejecutivo, con facultades ejecutivas y reglamentarias. Artculo 279 I. La Asamblea Departamental estar compuesta por diputadas y diputados departamentales, elegidas y elegidos por votacin universal, directa, libre, secreta, igual y obligatoria, y por diputadas y diputados departamentales elegidos y elegidas por las nacionalidades y pueblos indgena originarios, de acuerdo a sus propias normas y procedimientos. II. El nmero de diputadas y diputados, los requisitos y condiciones de eleccin y elegibilidad sern determinados por el Estatuto Autonmico. Artculo 280 El rgano Ejecutivo departamental est dirigido por la Gobernadora o el Gobernador, en su condicin de mxima autoridad ejecutiva y representante legal del departamento. Artculo 281 I. La regin se constituir, como unidad de planificacin y de administracin autnoma, por la unin de municipios y/o de provincias con continuidad geogrfica, que compartan cultura, lengua, historia y economa. II. Su conformacin y competencias sern decididas por dos tercios de votos de los miembros presentes de la Asamblea Departamental, no pudiendo, en ningn caso, rebasar los lmites interdepartamentales. Artculo 282 El gobierno de cada regin estar constituido por una Asamblea Regional con facultad deliberativa, normativo-administrativa y fiscalizadora, en el mbito de sus materias y competencias, y un rgano Ejecutivo, presidido por la Vicegobernadora o el Vicegobernador.

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Artculo 283 I. La Asamblea Regional estar compuesta por asamblestas elegidas y elegidos mediante sufragio universal, igual, directo, secreto y obligatorio, y por asamblestas de las nacionalidades y pueblos indgena originarios, elegidas y elegidos acorde con sus normas y procedimientos propios. II. El Estatuto determinar los requisitos y condiciones de eleccin y el nmero de asamblestas. III. Cada regin autnoma elaborar de manera participativa su Estatuto, conforme a los procedimientos establecidos en la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin. Artculo 284 El gobierno autnomo municipal est constituido por un Concejo Municipal con facultad legislativa y fiscalizadora en el mbito de su jurisdiccin y de sus materias y competencias exclusivas, y un rgano Ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde. Artculo 285 I. El Concejo Municipal estar compuesto por concejalas y concejales elegidas y elegidos mediante sufragio universal, igual, directo, secreto y obligatorio. II. Las nacionalidades y pueblos indgena originarios de territorio ancestral ubicados en la jurisdiccin municipal que no conformen autonoma indgena alguna, podrn elegir concejalas y concejales mediante normas y procedimientos propios. III. La Carta Orgnica determinar las condiciones de eleccin y el nmero de concejalas y concejales. IV. Cada municipio podr elaborar de manera participativa su Carta Orgnica, conforme a los procedimientos establecidos en la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin. Artculo 286 I. Para ser candidata o candidato a Gobernadora o Gobernador, Vicegobernadora o Vicegobernador y Alcaldesa o Alcalde, adems de los requisitos exigidos en el Estatuto o Carta Orgnica, se necesitar: 1. Haber residido de forma permanente al menos los dos aos inmediatamente anteriores a la eleccin en el departamento, regin o municipio correspondiente.

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2. Haber cumplido 25 aos para ser Gobernadora o Gobernador y 21 aos para Vicegobernadora o Vicegobernador y para Alcaldesa o Alcalde. II. El perodo de mandato de la Gobernadora o Gobernador, Vicegobernadora o Vicegobernador y de la Alcaldesa o Alcalde ser de cinco aos, y podrn ser reelectas o reelectos de manera continua por un sola vez. Artculo 287 [En este artculo slo hay que adecuar los ttulos de las autoridades ejecutivas] Artculo 288 I. [Suprimir el prrafo porque ya est normado en el artculo 279. II.] I. La eleccin de las diputadas o diputados departamentales, asamblestas y concejalas o concejales municipales se har en listas separadas de los ejecutivos. Artculo 289 El perodo de mandato de las diputadas o diputados departamentales, asamblestas y concejalas o concejales ser de cinco aos, y podrn ser reelectas o reelectos de manera continua por un sola vez. Artculo 290 La autonoma indgena originaria se basa en el derecho al autogobierno de las nacionalidades y pueblos indgena originarios, cuya poblacin comparte territorio, cultura, historia, lengua y organizacin o instituciones jurdicas, polticas, sociales y econmicas propias. Artculo 291 I. La conformacin de entidades territoriales indgena originarias autnomas se basa en los territorios ancestrales que hoy poseen o en los territorios comunitarios de origen en proceso de consolidacin, y en la voluntad de su poblacin, expresada en consulta, conforme a sus normas y procedimientos propios, de acuerdo a la Constitucin y a la ley. II. El autogobierno de las autonomas indgena originarias se ejercer de acuerdo a sus normas, instituciones, autoridades y procedimientos, conforme a la Constitucin, el Estatuto Autonmico o Carta Orgnica y la ley.

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Artculo 292 I. Son entidades territoriales indgena originarias autnomas: 1. Los territorios indgena originarios, 2. Los municipios indgena originarios, y 3. Las regiones territoriales indgena originarias. II. Las entidades territoriales indgena originarias autnomas se constituirn conforme a esta Constitucin y la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, y funcionarn de acuerdo a sus Estatutos Autonmicos. Artculo 293 [Se mantiene como est] Artculo 294 [Suprimir, remitiendo a la Ley Marco o introducir las siguientes modificaciones] I. Tienen iniciativa para conformar un territorio indgena originario: 1. Las comunidades indgena originarias del altiplano, valles interandinos y otras zonas tradicionales que poseen territorios ancestrales consolidados como propiedad colectiva o comunitaria; 2. Las comunidades asentadas en territorios comunitarios de origen consolidados o en proceso de consolidacin; y 3. Municipios y distritos municipales cuya poblacin comparte territorio ancestral, cultura, historia, lengua y organizacin o instituciones jurdicas, polticas, sociales y econmicas propias. II. En una regin indgena originaria podrn conformarse uno o ms territorios indgena originarios, conforme a procedimientos establecidos en la ley. III. En un territorio indgena originario podrn conformarse uno o ms municipios indgena originarios, conforme a procedimientos establecidos en la ley. Artculo 295 [Se sugiere suprimirlo, remitindolo a la Ley Marco] Artculos 296 y 297 [Se mantienen como estn redactados]

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Artculo 298 Toda competencia que no est incluida en esta Constitucin ser atribuida al nivel nacional. Artculo 299 Son de competencia exclusiva del nivel nacional las siguientes materias: 1. Legislacin y codificacin sustantiva y adjetiva; 2. Administracin de justicia; 3. Regulacin de las condiciones bsicas que garanticen la igualdad de las bolivianas y los bolivianos en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes; 4. Poltica fiscal, sistema financiero, crdito, banca y seguros; 5. Sistema monetario, divisas, cambio y convertibilidad; 6. Sistema de medidas y hora oficial; 7. Tributos nacionales y hacienda pblica; 8. Deuda interna y externa; 9. Comercio exterior; 10. Rgimen aduanero; 11. Fuerzas Armadas; 12. Polica Boliviana; 13. Rgimen de armas y explosivos; 14. Relaciones internacionales y poltica exterior; 15. Rgimen general de las comunicaciones y telecomunicaciones; 16. Servicio postal; 17. Recursos naturales estratgicos; hidrocarburos; minera; espectro electromagntico; reservas fiscales; 18. Control y administracin de las empresas estatales; 19. Ciudadana, extranjera, derecho de asilo y refugio; 20. Control de fronteras; 21. Polticas migratorias; emigracin e inmigracin; 22. Administracin pblica central y rgimen del servicio pblico central; 23. Sistema de control fiscal sobre las entidades pblicas centrales, descentralizadas, desconcentradas y autnomas;

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24. Transporte terrestre, areo y fluvial interdepartamental e internacional; registro de medios de transporte; 25. Red fundamental de carreteras y ferrocarriles interdepartamentales, correspondindoles a los gobiernos autnomos cofinanciar proporcionalmente el costo de las carreteras que atraviesen por su jurisdiccin; 26. Control del espacio y del trnsito areos; matriculacin de aeronaves y administracin de los aeropuertos internacionales y de rutas interdepartamentales; 27. Cartografa y geodesia; 28. Referendos y consultas populares de alcance nacional; 29. Registro civil; 30. Registro de Derechos Reales; 31. Patrimonio cultural, museos, bibliotecas y archivos de titularidad nacional; 32. Censo, levantamiento y registro de estadsticas; 33. Otorgar personalidad jurdica a fundaciones, asociaciones civiles, cooperativas, organizaciones no gubernamentales, organizaciones sociales y sindicales y todo tipo de entidades que desarrollen actividades en dos o ms departamentos. Artculo 300 I. En las materias sometidas a competencias compartidas, le corresponder al nivel nacional la potestad legislativa y a los gobiernos departamentales autnomos las restantes competencias, salvo que esta Constitucin o la ley le atribuyan al nivel nacional competencias adicionales. II. Estn sometidas a competencias compartidas entre el nivel nacional y los gobiernos departamentales autnomos las siguientes materias: 1. Puertos fluviales y lacustres; 2. Generacin, produccin, transmisin o transporte y control de energa; 3. Investigacin cientfica y tecnolgica; 4. reas protegidas; 5. Medioambiente y biodiversidad;

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6. Recursos naturales no renovables; polticas sectoriales; recursos hdricos y forestales; 7. Tierra y territorio; 8. Servicios de educacin, salud y seguridad social; 9. Rgimen de defensa civil; 10. Cultura y deportes; 11. Turismo; 12. Vivienda; 13. Desarrollo agropecuario y rural; 14. Relaciones laborales y empleo; 15. Promocin del comercio, industria, agroindustria, ganadera y servicios; 16. Desarrollo industrial, pudiendo el gobierno nacional ejecutar proyectos estratgicos para el pas; 17. Aeropuertos de rutas intra-departamentales; 18. Servicio meteorolgico; 19. Rgimen electoral y registro de organizaciones polticas. Artculo 301 I. Son de competencia de los gobiernos de los departamentos autnomos, en su jurisdiccin, las siguientes materias: [Aadir entre las competencias departamentales la que sigue] 2. Aprobar e imponer tributos de alcance departamental, cuidando de no duplicar gravmenes sobre una misma base impositiva. 3. Fomento y desarrollo de la vocacin productiva departamental y de la infraestructura productiva, concurrente y en coordinacin con las entidades territoriales autnomas de su jurisdiccin. II. Los gobiernos departamentales autnomos asumirn tambin las materias y competencias compartidas sealadas en el artculo 300 de esta Constitucin, en coordinacin con las entidades territoriales autnomas de su jurisdiccin. Artculos 302 a 306 [Se mantienen como estn, con ajustes en la nomenclatura de rganos y entidades]

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5. La Constitucin econmica
De inicio, cabe recordar que el objeto de estudio de la investigacin que sustenta este trabajo fue construido buscando identificar los avances democrticos y sociales que contiene el proyecto de nueva Constitucin, as como los retrocesos y peligros que para la democracia representativa y para la vigencia del estado de derecho entraa el mismo. Se trata de una lectura del texto sancionado por la Asamblea Constituyente a travs del diseo del sistema de representacin poltica y de la constitucin y funcionamiento democrticos de los rganos del poder pblico. En consecuencia, es poco lo que, desde nuestra ptica, se puede aportar al entendimiento de la Constitucin econmica, la que, por supuesto, exige un estudio particular que valor los aportes y amenazas del proyecto de nueva Constitucin a la estructura, funcionamiento y relaciones econmicas internacionales del pas. Debido a la especificidad de la Cuarta Parte de la Constitucin (Estructura y Organizacin Econmica del Estado), se vio la conveniencia de introducir una variante metodolgica obligada. La comparacin del proyecto de nueva Constitucin con la CPE vigente nos llevara a discutir las concepciones econmicas y al estudio especializado, alejndonos de nuestro objeto de estudio. Debido a ello, en este eje temtico nos reducimos a mencionar unos cuantos temas relevantes, acompaados, naturalmente, de observaciones preliminares. Los tpicos escogidos adquirieron relevancia por estar directamente vinculados a los ejes temticos abordados en este trabajo o por la importancia per se de los mismos. Analicemos el material seleccionado siguiendo, esta vez, la sistemtica interna del proyecto de Constitucin.

Disposiciones generales
El proyecto de nueva Constitucin introduce el concepto de economa plural, definindolo en los siguientes trminos:
Artculo 307. I. El modelo econmico boliviano es plural y est orientado a mejorar la calidad de vida y el vivir bien de todas las bolivianas y los bolivianos. II. La economa plural est constituida por las formas de organizacin econmica comunitaria, estatal, privada y social cooperativa. III. La economa plural articula las diferentes formas de organizacin econmica sobre los principios de complementariedad, reciprocidad, solidaridad, redistribucin, igualdad, sustentabilidad, equilibrio, justicia y

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transparencia. La economa social y comunitaria complementar el inters individual con el vivir bien colectivo.

Esta caracterizacin de la economa boliviana refleja la heterogeneidad de la estructura econmica del pas y, al mismo tiempo, resulta una derivacin directa de la visin del pas y del Estado como plurinacionales e interculturales. Puede afirmarse, en consecuencia, que se trata de una recuperacin de la Bolivia real y, por ello, un avance en la normativa constitucional. Avance efectivo a condicin de que las cuatro formas de organizacin econmica reconocidas gocen de igualdad y de seguridad jurdica. Ntese que el pargrafo III nicamente menciona a la igualdad entre los principios sustentatorios de la economa plural. Seguramente nadie se opondr a la inclusin del principio de la seguridad jurdica en ese pargrafo. Remarcados y enlazados los principios de igualdad y seguridad jurdica, que aparecen acompaados, adems, del equilibrio y justicia, tornan inaceptable el numeral 2 del artculo 310, que a la letra dice:
Artculo 310. La forma de organizacin econmica estatal comprende a las empresas y otras entidades econmicas de propiedad estatal, que cumplirn los siguientes objetivos: 1. [] 2. Administrar los servicios pblicos, directamente o por medio de empresas pblico-comunitarias. 3. []

La pregunta fluye con naturalidad: por qu slo a travs de empresas pblico-comunitarias? Esta norma viola los principios de igualdad, equilibrio y justicia, por un lado, y por otro, pareciera tratarse de empresas mixtas resultado de la combinacin de entidades estatales con empresas comunitarias, sobre las cuales no se tiene suficiente experiencia en el pas, lo que arroja una enorme sombra de duda sobre la eficiencia tcnica y administrativa de las empresas pblico-comunitarias. Y todo ello, recurdese, nada ms y nada menos que en el campo de los servicios pblicos, en los que la economa, calidad y oportunidad de los suministros son vitales. No cabe duda alguna, el numeral 2 del artculo 310 debera ser abierto a la pluralidad econmica plena, pero no slo l, tambin el numeral 6 del artculo 314, que adolece de la misma tendencia discriminadora. Continuando con la orientacin de la Constitucin vigente, el proyecto de nueva Constitucin considera que las cooperativas deben ser fomentadas

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y respaldadas por el Estado. Lamentablemente, al legislar este hecho se desliza un problema que debe ser resuelto:
Artculo 311. El Estado reconoce y protege las cooperativas como formas de trabajo solidario y de cooperacin, sin fines de lucro. Se promover principalmente la organizacin de cooperativas en actividades de produccin.

Late en esta disposicin una visin idealista de las cooperativas, que indujo al constituyente a imaginar cooperativas productivas que trabajen sin fines de lucro. Este tipo de agentes productivos no existe en la economa de mercado, donde los productores de bienes destinados al intercambio agregan valor a los insumos utilizados, esperando utilidades con las que cubrirn sus propias necesidades. Vistas as las cosas, es posible coincidir en la necesidad de eliminar la frase sin fines de lucro de los artculos 311 y 335 del proyecto de nueva Constitucin. El artculo 312, a tiempo de reafirmar la igualdad jurdica de los cuatro componentes de la economa plural, establece algunas directrices fundamentales para la organizacin y funcionamiento econmicos del pas, entre las cuales se lee la siguiente:
Artculo 312. I. Todas las formas de organizacin econmica establecidas en esta Constitucin gozarn de igualdad jurdica ante la ley. II. La economa plural comprende los siguientes aspectos: 1. [] 2. Los recursos naturales son de propiedad del pueblo boliviano y sern administrados por el Estado. Se respetar y garantizar la propiedad individual y colectiva sobre la tierra. 3. [], etc.

Dos cuestiones sensibles merecen discutirse en relacin con el numeral 2. Uno, la necesidad de diferenciar los recursos naturales no renovables de los recursos renovables. Adoptadas las autonomas, el rgimen de los recursos naturales cambia, o debe cambiar, quedando en manos del nivel nacional o del Estado, en lenguaje del proyecto de nueva Constitucin los recursos no renovables y los renovables de valor estratgico, declarados tales por ley, como el espectro electromagntico. El patrimonio natural renovable, sobre todo la agricultura, la ganadera, los recursos hdricos y, en general, la biodiversidad, pasan a ser responsabilidad de los gobiernos departamentales autnomos, los que, por efecto del principio de subsidiariedad, deberan desplegar una gestin ms eficiente de ellos, naturalmente en concurrencia

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y coordinacin con las autonomas subdepartamentales. Y dos, la distribucin competencial diferenciada que rige en estas reas. Los recursos no renovables y los estratgicos se gestionan bajo competencias exclusivas del Estado, es decir que ste legisla, ejecuta, administra y fiscaliza, pudiendo delegar algunas dimensiones de estas competencias. En cambio, los recursos renovables deben gestionarse a partir de la legislacin bsica adoptada por el Estado, en cuyo marco los gobiernos departamentales autnomos ejercen las competencias ejecutivas, reglamentarias y administrativas. Estas son las complejidades e innovaciones que subyacen al modelo autonmico y que deben ser convenientemente incorporadas al texto constitucional, en este caso en el artculo 312, prrafo II, numeral 2. Podra ser catalogada asimismo como exceso la prohibicin que del oligopolio privado determina el artculo 315. Un exceso porque, si bien resulta aceptable la prohibicin del monopolio, en economas con mercado reducido, como la boliviana, la presencia de pocos productores en determinados rubros es una resultante de las condiciones imperantes y no del deliberado propsito de perjudicar a los consumidores. Estigmatizar a esos productores como oligopolio podra dar lugar a polticas pblicas contraproducentes que afecten a la produccin, en vez de corregir los defectos del mercado con acciones de corte regulatorio. Parece recomendable, por cierto, dejar la prohibicin al nivel del monopolio.

Funcin

del

Estado

en la economa

En el catlogo de las funciones econmicas del Estado figuran dos que merecen cierta relativizacin. Veamos:
Artculo 316. La funcin del Estado en la economa consiste en: 1. [] 2. Conducir y regular, conforme con los principios establecidos en esta Constitucin, los procesos de produccin, distribucin, comercializacin y consumo de bienes y servicios, y ejercer la direccin y el control de los sectores estratgicos de la economa. 3. Participar en la economa mediante la produccin directa de bienes y servicios econmicos y sociales. 4. [], etc.

O la funcin 2 est mal redactada o mezcla dos funciones distintas. Si el texto tiene como referente nicamente los sectores estratgicos de la economa, tiene sentido, pero debe ser mejorado pasando a primer plano la

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direccin y el control de los sectores estratgicos de la economa. Nosotros creemos que, en realidad, se trata de dos funciones distintas, la produccin y distribucin de bienes y servicios en general, por un lado, y los sectores estratgicos, por el otro. Ahora bien, en la primera funcin no se ve cmo el Estado podra conducir los procesos productivos, en general, y menos todava el consumo de bienes y servicios. Sin abundar en mayores argumentaciones, nos parece que queda justificado que el numeral 2 en cuestin deba ser desglosado y ajustado. La tercera funcin econmica del Estado parece, asimismo, una exageracin. Que el Estado debe participar en la economa ya nadie lo discute, pero est claro que debe hacerlo en los sectores estratgicos y en situaciones de emergencia y extrema necesidad. Esta es una cosa y otra muy distinta es postular que deba participar en la produccin de bienes y servicios, sin lmite alguno, es decir desde lpices y helados hasta plantas petroqumicas, por decirlo de alguna manera. Queda claro que el numeral 3 debe ser tambin ajustado introduciendo los lmites aqu sealados.

Polticas econmicas
Ajustes profundos y, en su caso, una complementacin es lo que requiere el artculo 319 del proyecto de Constitucin:
Artculo 319. I. La industrializacin de los recursos naturales ser prioridad en las polticas econmicas, en el marco del respeto y proteccin del medio ambiente y de los derechos de las naciones y pueblos indgena originario campesinos y sus territorios. La articulacin de la explotacin de los recursos naturales con el aparato productivo interno ser prioritaria en las polticas econmicas del Estado. II. En la comercializacin de los recursos naturales y energticos estratgicos, el Estado considerar, para la definicin del precio de su comercializacin, los impuestos, regalas y participaciones correspondientes que deban pagarse a la hacienda pblica.

Parece importante introducir en el primer pargrafo la referencia al marco constitucional de distribucin competencial en materia de recursos naturales, precisado lneas atrs y, por otro lado, como consecuencia de los anlisis desplegados en el punto de este trabajo, que trata de la preexistencia y el dominio territorial de los pueblos indgenas, debe eliminarse el vocablo campesinos, quedando la frmula pueblos indgena originarios. El pargrafo II carece de racionalidad econmica y, adems, parece no tener objetivo alguno. Desde el punto de vista estrictamente econmico, el

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precio de los recursos naturales estratgicos (lase hidrocarburos) lo fija el mercado mundial, en cuyo nivel no ejercen, ni pueden ejercer, influencia alguna los costos de las pequeas empresas estatales, como YPFB. Desde esta perspectiva, por tanto, el pargrafo II no tiene sentido alguno. En estos casos, los costos adquieren importancia decisiva para los resultados de la empresa, la que podr generar utilidades o prdidas, pero no para fijar el precio de comercializacin. Salvo, obvio, un caso: el de los precios de comercializacin en el mercado interno, los que pueden variar en relacin con el precio internacional mediante polticas pblicas. En el caso de Bolivia hace ya varios aos que los precios internos estn disminuidos gracias a los subsidios del Estado. Por todo ello, eliminar el pargrafo II parece ser lo recomendable. No obstante, si la intencionalidad de esa norma fuese sentar las bases para ir reduciendo la brecha entre los precios internacionales e internos, debera mantenerse ese texto, aunque con una aclaracin: los impuestos, regalas y participaciones no slo se pagan a la hacienda pblica, sino tambin a las autonomas departamentales y municipales.

Poltica fiscal
El artculo 323 del proyecto de nueva Constitucin adolece de un rezago notorio frente al rgimen autonmico, ya que en ste los gobiernos departamentales autnomos tambin tienen capacidad para establecer tributos de alcance departamental. Debido a ello, resulta necesario poner al da el pargrafo II de este artculo. Por su lado el artculo 324, es absolutamente claro y drstico al disponer que:
Artculo 324. No prescribirn las deudas y los daos econmicos causados al Estado.

Hasta el ao 1990 las obligaciones y acciones judiciales emergentes de deudas y daos econmicos ocasionados al Estado tenan en Bolivia efectivamente un carcter imprescriptible, lo que ocasionaba prcticamente la muerte civil de cualquier funcionario pblico o persona particular que, teniendo una obligacin pendiente con el Estado, se encuentraba incapacitado de honrar la misma. En esta situacin extrema se vean en la prctica muchas personas, sin importar el origen doloso o culposo de la obligacin condenatoria, lo que, naturalmente, atentaba incluso contra los

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derechos fundamentales de esos individuos. Asumiendo la insostenibilidad de un rgimen de esa naturaleza, la Ley 1.170 de Administracin y Control Fiscal dispuso que las acciones judiciales y obligaciones emergentes de la responsabilidad civil por deudas y daos causados al Estado prescriben en diez aos63, tiempo suficiente para que las entidades pblicas logren hacer efectivas sus acreencias por esos conceptos. El desarrollo histrico del derecho administrativo boliviano, por tanto, autoriza a plantear que el artculo 324 del proyecto de nueva Constitucin sea eliminado.

Polticas sectoriales
De manera semejante a lo que sucede en los artculos 310. 2. y 314. 6. la disposicin que transcribimos a continuacin puede generar escenarios de desigualdad y discriminacin: Artculo 334. En el marco de las polticas sectoriales, el Estado proteger y fomentar: 1. [] 2. [] 3. [] 4. Las micro y pequeas empresas, as como las organizaciones econmicas campesinas y las organizaciones o asociaciones de pequeos productores, quienes gozarn de preferencias en las compras del Estado. Que el Estado proteja y fomente a diversos actores econmicos, especialmente a los ms dbiles, es entendible64, pero esa es una cosa y otra distinta que, por mandato constitucional, se creen privilegios y preferencias a favor de ciertos productores. Esa disposicin, probablemente, lo nico que fomente sea la incompetitividad de sus beneficiarios. Suficientes razones de tipo jurdico y econmico existen para plantear la supresin de la ltima parte del numeral 4 reproducido lneas atrs.

Bienes y recursos del estado y su distribucin


Este captulo del proyecto de nueva Constitucin tiene una falla principal y es que hace desaparecer la necesaria clasificacin constitucional de los

63 Ver artculo 40 de la Ley 1.178 de 20 de julio de 1990. 64 En todo caso se trata de una materia propia de las polticas pblicas, no de la Constitucin.

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ingresos del Estado y de sus diferentes niveles de administracin autnoma y descentralizada. Lo que es peor, el primer prrafo del artculo 341 otorga al Gobierno nacional poder discrecional para asignar recursos a las entidades territoriales autnomas y descentralizadas. No resulta difcil darse cuenta que, dadas las condiciones polticas y sociales prevalecientes en el pas, estas normas no slo que no sern aceptadas, sino que, peor aun, podran ocasionar el rechazo del proyecto de Constitucin en su totalidad. Esta situacin extrema es algo que todos deberamos esforzarnos por impedir. Cmo se corrigen los defectos de este captulo? Fcilmente: modificando el artculo 340 del proyecto de nueva Constitucin, en cuyo texto podra insertarse el contenido de la clusula 146 de la Constitucin vigente y, a continuacin, un listado de los principales ingresos de los departamentos autnomos. Estas modificaciones, en ltima instancia, llevarn a eliminar el artculo 341, que quedara sobrando. Finalmente, debe llamarse la atencin sobre el hecho de que no existe en el rgimen fiscal financiero, y tampoco en el de los estados de excepcin del proyecto de nueva Constitucin una disposicin que cubra las situaciones extraordinarias previstas en el artculo 148 de la Constitucin vigente. La experiencia ha demostrado que una norma como sta tiene una gran utilidad prctica, por lo que se recomienda incluirla en el proyecto de nueva Constitucin.

Sugerencias para modificacin de textos


Artculo 307 I. El modelo econmico boliviano es plural y est orientado a mejorar la calidad de vida y el vivir bien de todas las bolivianas y los bolivianos. II. La economa plural est constituida por las formas de organizacin econmica comunitaria, estatal, privada y social cooperativa. III. La economa plural articula las diferentes formas de organizacin econmica sobre los principios de complementariedad, reciprocidad, solidaridad, redistribucin, seguridad jurdica, igualdad, sustentabilidad, equilibrio, justicia y transparencia. La economa social y comunitaria complementar el inters individual con el vivir bien colectivo.

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Artculo 310 La forma de organizacin econmica estatal comprende a las empresas y otras entidades econmicas de propiedad estatal, que cumplirn los siguientes objetivos: 1. [] 2. Administrar los servicios pblicos, directamente o por medio de empresas comunitarias, cooperativas, privadas o mixtas. 3. [], etc. Artculo 311 El Estado reconoce y protege las cooperativas como formas de trabajo solidario y de cooperacin. Se promover principalmente la organizacin de cooperativas en actividades de produccin. Artculo 312 I. Todas las formas de organizacin econmica establecidas en esta Constitucin gozarn de igualdad jurdica ante la ley. II. La economa plural comprende los siguientes aspectos: 1. [] 2. Los recursos naturales no renovables y los recursos estratgicos son de propiedad del pueblo boliviano y sern administrados por el Estado. Los recursos renovables son de responsabilidad de los departamentos autnomos y sern gestionados bajo competencias compartidas, conforme a esta Constitucin y las leyes. Se respetar y garantizar la propiedad individual y colectiva sobre la tierra. 3. [], etc. Artculo 315 Se prohbe el monopolio privado, as como cualquier otra forma de asociacin [El resto contina como est redactado. Se elimin oligopolio] Artculo 316 La funcin del Estado en la economa consiste en: 1. [] 2. Ejercer la direccin y el control de los sectores estratgicos de la economa.

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3. Regular los procesos de produccin, distribucin, comercializacin y consumo de bienes y servicios, conforme con los principios establecidos en esta Constitucin. 4. Participar en la economa mediante la produccin directa de bienes y servicios en situaciones de emergencia y extrema necesidad. 5. [], etc. [El resto contina como est redactado; slo cambia la numeracin] Artculo 319 I. La industrializacin de los recursos naturales ser prioridad en las polticas econmicas, en el marco del respeto a las competencias que corresponden a las entidades autnomas, la proteccin del medio ambiente y de los derechos de las naciones y pueblos indgena originarios. La articulacin de la explotacin de los recursos naturales con el aparato productivo interno ser prioritaria en las polticas econmicas del Estado. II. En la comercializacin de los recursos naturales y energticos estratgicos, el Estado considerar, para la definicin del precio de su comercializacin, los impuestos, regalas y participaciones correspondientes que percibirn la hacienda pblica y las entidades territoriales autnomas. [Se sugiere suprimir este prrafo] Artculo 323 I. La poltica fiscal se basa en los principios [] [Contina el resto sin modificaciones] II. Slo podrn establecerse tributos nacionales y departamentales por ley aprobada por la Asamblea respectiva. III. [] [Contina como est redactado] IV. [] [dem] Artculo 324 [Eliminado] Artculo 334 En el marco de las polticas sectoriales, el Estado proteger y fomentar: 1. [] [Contina como est redactado] 2. [] [dem] 3. [] [Idem]

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4. Las micro y pequeas empresas, as como las organizaciones econmicas campesinas y las organizaciones o asociaciones de pequeos productores. [Se elimin la ltima frase] Artculo 335 Las cooperativas de servicios pblicos sern organizaciones de inters colectivo, estarn sometidas al sistema de control fiscal y administradas democrticamente. La eleccin de sus consejeros [] [El resto contina como est redactado] Artculo 339 bis El Presidente de la Repblica podr decretar pagos no autorizados por la ley del presupuesto nicamente para atender necesidades impostergables derivadas de calamidades pblicas, de conmocin interna o del agotamiento de recursos destinados a mantener servicios cuya paralizacin causara graves daos. Los gastos destinados a estos fines no excedern del uno por ciento (1%) del total de egresos autorizados por el Presupuesto General. Artculo 340 I. Las rentas del Estado se dividen en nacionales, departamentales y municipales, y se invertirn independientemente por sus Tesoros, conforme a sus respectivos presupuestos. II. La ley clasificar los ingresos nacionales, departamentales y municipales. III. Los recursos departamentales, municipales, judiciales y universitarios recaudados por oficinas dependientes del Tesoro Nacional, no sern centralizados en dicho Tesoro. IV. El rgano Ejecutivo nacional establecer las normas destinadas a la elaboracin y presentacin de los proyectos de presupuestos de todo el sector pblico, incluidas las entidades territoriales autnomas. Artculo 341 Son de dominio y uso departamental: 1. Las regalas departamentales creadas por ley; 2. Los recursos provenientes del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) y del Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Derivados (IEHD), segn las alcuotas previstas en la ley;

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3. Impuestos, tasas y patentes departamentales; 4. Los recursos del Fondo Compensatorio Departamental creado por la Ley N 1.551, de 20 de abril de 1994; 5. Las transferencias del Tesoro General de la Nacin destinadas a cubrir el gasto en servicios personales de salud, educacin y asistencia social; 6. Las transferencias extraordinarias del Tesoro General de la Nacin, en los casos establecidos en el artculo 339 bis de esta Constitucin; 7. Los crditos y emprstitos internos y externos contrados de acuerdo a las normas del Sistema Nacional de Tesorera y Crdito Pblico. 8. Los ingresos provenientes de la venta de bienes y valores, enajenacin de activos y prestacin de servicios; 9. Los legados, donaciones y otros ingresos similares; 10. Otros ingresos creados por ley. [El artculo 341 original del proyecto de nueva Constitucin queda eliminado y sustituido por el anterior]

6. Tierra
Ha quedado registrada en la historia boliviana la Reforma Agraria que, en el marco de la llamada Revolucin Nacional, se decret el 2 de agosto de 1953 gracias a la aprobacin en esa fecha del Decreto Ley 3.464. Este instrumento, en realidad, formaliz jurdicamente lo que en los hechos estuvo sucediendo en las reas rurales del pas durante los casi 16 meses que median entre el 9 de abril de 1952, da del triunfo de la Revolucin, y el lanzamiento del mencionado decreto en la localidad de Ucurea, es decir, la revolucin agraria de facto ejecutada mediante la toma fsica y, en no pocos casos violenta, de las haciendas. Poco menos de un mes despus, el 27 de agosto de 1953, se estructur el Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA), organismo encargado de llevar a la prctica el proceso de reforma agraria, el que 55 aos despus enfrenta en nuestros das tres grandes problemas, entre otros: (i) en las reas tradicionales del agro boliviano, vale decir, el Altiplano y los valles interandinos, en los que la distribucin de tierras a las comunidades campesinas prcticamente ha concluido hace mucho

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tiempo, ya no existen tierras tiles y laborables para atender a las nuevas generaciones. Debido a la intensa presin demogrfica sobre la tierra y a los cambios estructurales registrados en la economa boliviana, en las dos ltimas dcadas, e inclusive antes, crecientes flujos migratorios se fueron trasladando hacia las tierras bajas, primero al Chapare, despus a Santa Cruz y, un poco ms adelante, a Pando y al Beni; (ii) 42 aos de vida tuvo el SNRA, durante los cuales, lamentablemente, fueron tomando cuerpo el burocratismo y la corrupcin pblica, quitndole credibilidad a la reforma agraria65 y a la seguridad jurdica a los ttulos expedidos. El descrdito adquiri tal intensidad que, finalmente, en octubre de 1996 se aprob la Ley 1.715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria, ms conocida como Ley INRA porque cre el Instituto Nacional de Reforma Agraria, sustituyendo al viejo y desprestigiado servicio. Para remediar los defectos e ilegalidades que pudieran existir en los trmites y ttulos agrarios, la nueva ley dispuso que todas las propiedades del pas deban someterse a procesos de saneamiento de tierras, para lo que fij un plazo de diez aos, al cabo de los cuales, el ao 2006, la regularizacin de ttulos no haba cubierto ni siquiera el 20% de la superficie total a ser saneada, y (iii) a lo largo de las cinco dcadas posteriores a 1953, mientras la reforma agraria era efectivamente aplicada en las reas tradicionales, en los departamentos de Santa Cruz, el Beni y Pando se fue dando un proceso paralelo de concentracin de tierras, el cual fue posible gracias a la baja densidad demogrfica, a la gran disponibilidad fsica de tierras fiscales y a la falta de transparencia en los trmites agrarios del eliminado SNRA. De la combinacin de las tres variables anteriores es decir, las crecientes migraciones kollas al norte y al oriente del pas, la concentracin de tierras en las zonas tropical y subtropical del pas y el difcil e insuficiente proceso de saneamiento de tierras surge la conflictiva situacin imperante en nuestros das en relacin con la propiedad agraria. Es en este marco que debe darse lectura al rgimen de la tierra del proyecto de Constitucin.

65 Algo semejante sucedi con el Instituto Nacional de Colonizacin, lo que ocasion, que junto con el SNRA, sean intervenidos el ao 1995.

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Lo primero que llama la atencin en el proyecto de nueva Constitucin es la eliminacin del dominio originario de la nacin sobre las tierras66, a consecuencia de haber sido suprimida la disposicin del artculo 165 de la CPE, la que fue sustituida por lo siguiente:
Artculo 349. I. Los recursos naturales son de propiedad y dominio directo, indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano, y corresponder al Estado su administracin en funcin del inters colectivo. II. El Estado reconocer, respetar y otorgar derechos propietarios individuales y colectivos sobre la tierra, as como derechos de uso y aprovechamiento sobre otros recursos naturales.

Este texto muestra strictu sensu que la ficcin del derecho originario de la nacin sera cambiada por otra figura ficticia, la propiedad y dominio directo del pueblo boliviano sobre la tierra, mantenindose, sin embargo, la plena potestad del Estado para otorgar y quitar derechos a las personas sobre ella, lo que de aprobarse la nueva versin entraara una paradoja porque el pueblo, segn el proyecto de nueva Constitucin, no slo es propietario de la tierra, sino que tiene un dominio directo e imprescriptible sobre ella67. Esta es una contradiccin demasiado evidente como para que pase inadvertida. Quizs debido a ello, el constituyente intent superarla en el pargrafo II, atribuyndole al Estado nicamente las potestades de reconocer, respetar y otorgar derechos, excluyendo explcitamente la capacidad de anular y quitar esos derechos, revirtiendo tierras al dominio estatal. Una disposicin constitucional como la que estamos comentando permite suponer que el rgano estatal encargado de la administracin de la tierra sera privado de gran parte de las atribuciones que hoy tiene. El nuevo enfoque del rgimen de la tierra, no obstante, resulta entendible desde un punto de vista y peligroso desde otro. Entendible desde la ptica terica del principio de la preexistencia de los pueblos indgenas, a los cuales el Estado, obvio, slo debe reconocerles y respetarles el derecho que secularmente tienen sobre la tierra. Y peligroso desde la perspectiva de

66 Se entiende que se trata de la nacin boliviana. Esta frmula fue tomada de la Ley de Reforma Agraria de 1953, cuyo artculo 1 categricamente dispona que el suelo, el subsuelo y las aguas del territorio de la Repblica, pertenecen por derecho originario a la Nacin Boliviana. 67 Podra mencionarse tambin aqu las dificultades para determinar la extensin de tierra que le corresponde a cada uno de los integrantes del pueblo, aunque ingresar a este tipo de cuestiones, pese a ser legtimas, le quitara seriedad a este estudio.

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su aplicacin prctica, ya que si el pueblo68 es propietario y tiene dominio directo, indivisible e imprescriptible sobre la tierra, la ocupacin de facto de cuanta tierra se encuentre accesible, al margen de que sea fiscal o tenga dueo, resultara prcticamente inevitable. Aqu es donde adquiere una repercusin estratgica aquello de la consolidacin de los territorios ancestrales y todo cuanto dijimos pginas atrs sobre el alcance que debera drsele a esta frase. Estamos obligados, al parecer, a convenir que son mucho mayores los peligros que entraa el nuevo rgimen de la tierra que la o las justificaciones tericas del mismo. De manera que, considerando las notables debilidades institucionales del Estado boliviano, as como las condiciones sociales y polticas imperantes en el pas, resultara mejor, en esta materia, trabajar con los siguientes criterios: (i) reconocer la propiedad estatal sobre la tierra, los recursos naturales no renovables y los renovables calificados de estratgicos; (ii) reconocer la propiedad originaria y ancestral de los territorios que hoy poseen los pueblos indgenas de las reas tradicionales y de las zonas en las que se han consolidado TCO; (iii) reconocer el derecho que les asiste a los pueblos indgenas con TCO en trmite de consolidacin; (iv) reconocer tambin el derecho de aquellos pueblos indgenas que reivindican determinado territorio all donde existan tierras fiscales disponibles. Ntese que los cuatro criterios se asientan, lgicamente, en el supuesto de que el Estado tiene la titularidad mayor y cuenta por ello con potestad suficiente para distribuir, dotar, adjudicar y redistribuir tierras. Tambin aparecen modificaciones importantes en la clasificacin de los tipos de propiedad agraria y en el requisito para su permanencia y proteccin estatal, las que se aprehenden claramente en la tabla 9. La primera modificacin a destacar radica en la incorporacin en el proyecto de nueva Constitucin de la funcin social, junto a la funcin econmico-social, como requisitos para mantener la vigencia del derecho propietario sobre la tierra, diferencindose as de la CPE, que habla nicamente de esta ltima. Sin embargo, se trata simplemente de la constitucionalizacin del tema ya que en realidad fue la Ley 1.715 la que introdujo en

68 Recurdese que, segn el artculo 3 del proyecto de nueva Constitucin, el pueblo boliviano est conformado por la totalidad de las bolivianas y los bolivianos pertenecientes a las reas urbanas de diferentes clases sociales, a las naciones y pueblos indgenas originario campesinos, y a las comunidades interculturales y afrobolivianas

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1996 la funcin social como criterio para justificar la permanencia del solar campesino, de la pequea propiedad, de la propiedad comunitaria y de las TCO69. Las definiciones de una y otra funcin se encuentran en el artculo 397 del proyecto aprobado en Oruro. Tabla 9 Propiedad agraria y permanencia
Constitucin vigente Artculo 167. El Estado no reconoce el latifundio. Se garantiza la existencia de las propiedades comunarias, cooperativas y privadas. La Ley fijar sus formas y regular sus transformaciones. Artculo 169. El solar campesino y la pequea propiedad se declaran indivisibles; constituyen el mnimo vital y tienen el carcter de patrimonio familiar inembargable de acuerdo a Ley. La mediana propiedad y la empresa agropecuaria reconocidas por Ley gozan de la proteccin del Estado en tanto cumplan una funcin econmico-social de acuerdo con los planes de desarrollo. Proyecto de nueva Constitucin Artculo 393. El Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad individual y comunitaria o colectiva de la tierra, en tanto cumpla una funcin social o una funcin econmica social, segn corresponda. Artculo 394. I. La propiedad agraria individual se clasifica en pequea y empresarial, en funcin a la superficie, a la produccin y a los criterios de desarrollo. Sus extensiones mximas y mnimas, caractersticas y formas de conversin sern reguladas por ley [] III. El Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad comunitaria o colectiva, que comprende el territorio indgena originario campesino, las comunidades interculturales originarias y de las comunidades campesinas.

La eliminacin de la llamada mediana propiedad en la clasificacin de tipos de unidades agrarias constituye la segunda innovacin importante del proyecto de nueva Constitucin. Conforme se desprende de la tabla anterior, la Constitucin vigente reconoce a la mediana propiedad como una categora diferente de la pequea y de la empresa agropecuaria, la que desaparecera si entrase en vigencia el proyecto, lo que, a juicio nuestro, se encontrara justificado si se presta atencin a la superficie mxima

69 Ver el primer prrafo del artculo 2 de la Ley INRA.

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reconocida todava a este tipo de fundos70. Es esta una modificacin digna de preservarse. En cambio lo que resulta discutible es la clasificacin de la propiedad agraria en individual y comunitaria o colectiva, sabiendo que la primera (la individual) se subdivide en pequea y empresarial. Ante esto uno no puede dejar de preguntarse en qu quedan las formas colectivas de organizacin empresarial. El proyecto de nueva Constitucin no tiene respuesta para ello. En todo caso, siguiendo el espritu de la Constitucin vigente, parece mejor clasificar los predios rsticos en privados, por un lado, y comunitarios o colectivos, por otro, subclasificando los privados cmodamente en pequeas propiedades individuales y propiedades empresariales. O mejor aun, los fundos pueden ser clasificados simple y llanamente en pequeas propiedades individuales, propiedades comunitarias o colectivas y propiedades empresariales, lo que evitara entrar en la discusin sobre la naturaleza privada o pblica de los dominios comunitarios. Naturalmente los indicadores de la clasificacin, adems del nmero de propietarios, sern de carcter tcnico y econmico. Otra innovacin que realizan los artculos 393 y 394 del proyecto de nueva Constitucin consiste en el desglose de los predios comunitarios o colectivos en territorios indgenas originarios, propiedades de comunidades interculturales originarias y de comunidades campesinas. Al respecto, cabe recordar que en diferentes pasajes de este ensayo se ha discutido aspectos vinculados con esta visin de las cosas, por lo que nos limitamos aqu a dejar constancia de que en ninguna parte del proyecto de nueva Constitucin se deja dicho qu debe entenderse por comunidad intercultural o cules son ellas71. Ntese, adems, que entre esas formas colectivas no se menciona a las cooperativas72.

70 Segn la antigua Ley de Reforma Agraria, la extensin mxima de la mediana propiedad llegara hasta 150 hectreas en el Altiplano norte y a 250 ha en el altiplano central. En los valles circundantes a la ciudad de Cochabamba podra acumular hasta 50 hectreas bajo riego; en los Yungas 150 y en Santa Cruz hasta 500 hectreas. Recurdese que estas cifras mximas estn todava en vigencia. Seguramente estas superficies eran razonables en los aos 50 del siglo pasado, lo que no acontece en nuestros das, especialmente en el altiplano y en los valles hmedos, donde una propiedad de 50 hectreas es ahora una gran propiedad. 71 En el artculo 3 se menciona a las comunidades interculturales a secas, en tanto que en el 394 se habla de comunidades interculturales originarias. 72 Nos apresuramos a aclarar que las cooperativas s se mencionan en el captulo del desarrollo rural, dndoles, empero, otro carcter.

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Reforma estructural es la que aportan las disposiciones contenidas en el artculo 395 del proyecto de nueva Constitucin, segn las cuales, a partir de la aprobacin del proyecto, slo los indgenas originarios y las comunidades campesinas e interculturales, mediante dotacin, podran acceder a las tierras fiscales disponibles. La redaccin del mencionado artculo induce a pensar que la adjudicacin sera eliminada como va de acceso a la tierra, aunque el proyecto de nueva Constitucin no lo determina explcitamente as. Lo cierto, empero, es que en los once artculos que integran el captulo dedicado a tierra y territorio (393 al 403) nicamente se habla de dotacin de tierras73 en beneficio de la poblacin indgena. Nadie dudar, seguramente, que estas disposiciones resultan discriminatorias de la poblacin no indgena, ni campesina, que desee dedicarse a las actividades agropecuarias, quedndole como nica posibilidad la compra de tierras en el mercado, lo que en un pas como Bolivia no es factible sino para una minora. Debera, en consecuencia, introducirse un ajuste al artculo 395 restableciendo la igualdad de condiciones y oportunidades para todas y todos los bolivianos. Toca ahora analizar la materia del llamado referendo dirimitorio, es decir, el artculo 398 en sus opciones A y B. Transcribamos el texto:
Artculo 398. Se prohbe el latifundio y la doble titulacin por ser contrarios al inters colectivo y al desarrollo del pas. Se entiende por latifundio la tenencia improductiva de la tierra; la tierra que no cumpla la funcin econmica social; la explotacin de la tierra que aplica un sistema de servidumbre, semiesclavitud o esclavitud en la relacin laboral o la propiedad que sobrepasa la superficie mxima zonificada establecida en la ley. En ningn caso la superficie mxima podr exceder de cinco mil (opcin A) o diez mil (opcin B) hectreas.

Lo controvertible de este artculo es, en verdad, la decisin de introducir en el texto constitucional el lmite mximo de la propiedad agropecuaria, cuestin sta absolutamente reglamentaria dadas las condicionantes que la biodiversidad y los cambiantes ecosistemas le imponen al tema. Dicho

73 Vale la pena recordar que la Ley de Reforma Agraria de 1953 prevea tambin la dotacin como nica va de acceso a la tierra, aunque ella no era exclusiva de la poblacin indgena. El artculo 77 de aquella ley autorizaba a todos los bolivianos a solicitar dotacin de tierras. La Ley INRA, por su lado, recogiendo el espritu de la antigua norma, introdujo la diferenciacin entre adjudicacin y dotacin. La primera, a ttulo oneroso y a favor de cualquier persona natural o jurdica, en tanto que la dotacin siempre procede en beneficio de la poblacin indgena y a ttulo gratuito (ver artculos 42 y siguientes).

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de otro modo, la superficie mxima de la propiedad en los llanos benianos, sometidos a particulares condiciones productivas, tendr que fijarse con criterios absolutamente diferentes a los que se utilicen en los valles o en el Altiplano, zonas donde resulta sencillamente fantasioso hablar siquiera de la posibilidad de una propiedad agraria, no ya de cinco mil hectreas, sino tan slo de quinientas o cien. La disyuntiva entre las opciones A y B del artculo 398 tiene, adems, una derivacin econmica concreta. Dadas las condiciones productivas prevalecientes en los departamentos de Santa Cruz y el Beni, la reduccin abrupta de la extensin de las unidades productivas puede repercutir en los ya bajos niveles de productividad y produccin, especialmente en el caso de la carne beniana. Obligar a los ganaderos del norte y noreste del pas a reducir sus hatos por debajo de dos mil cabezas, que es eso lo que implicara la aprobacin de la opcin A, casi inevitablemente privara al pas de la autosuficiencia en carne vacuna existente hoy. Sin entrar a considerar el hecho de que la introduccin del lmite mximo de la propiedad agraria no estaba contemplada en el informe de mayora de la Comisin respectiva de la Asamblea Constituyente, menos todava en el de minora, todo parece recomendar que la ltima oracin del artculo 398, vale decir, la oracin que da pie al referendo dirimitorio debera ser suprimida. Para terminar, cae por su propio peso la necesidad de sealar que el artculo 403, sustentatorio del Servicio Boliviano de Reforma Agraria, debe ser concordado con el rgimen de las autonomas y con la matriz de distribucin competencial entre los diferentes niveles de gestin autonmica.

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Sugerencias para modificacin de textos


CUARTA PARTE ESTRUCTURA Y ORGANIZACIN ECONMICA DEL ESTADO TTULO II MEDIO AMBIENTE, RECURSOS NATURALES, TIERRA Y TERRITORIO CAPTULO SEGUNDO RECURSOS NATURALES Artculo 349 I. Los recursos naturales son de propiedad del Estado boliviano, quien los administrar en funcin del inters colectivo II. [] [Contina como est redactado] CAPTULO NOVENO TIERRA Y TERRITORIO Artculo 393 El Estado reconoce, protege y garantiza la pequea propiedad individual, la propiedad comunitaria o colectiva y la propiedad empresarial de la tierra, en tanto cumplan una funcin social o una funcin econmica social, segn corresponda. Artculo 394 I. La pequea propiedad individual es indivisible; constituye patrimonio familiar inembargable y no est sujeta al pago de impuestos a la propiedad agraria, salvo que as lo acuerden en las entidades territoriales indgenas originarias autnomas o en los municipios campesinos autnomos. La indivisibilidad no afecta el derecho a la sucesin hereditaria en las condiciones establecidas por ley. II. El Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad comunitaria o colectiva, que es indivisible, imprescriptible, inembargable e inalienable y no est sujeta al pago de impuestos a la propiedad agraria, salvo que as lo acuerden en las entidades territoriales indgenas originarias

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autnomas o en los municipios campesinos autnomos. Las comunidades podrn ser tituladas reconociendo la complementariedad entre derechos colectivos e individuales respetando la unidad territorial con identidad. III. La ley establecer las condiciones, lmites y modalidades de la propiedad empresarial de la tierra. Artculo 395 I. Las tierras fiscales sern dotadas a todas las bolivianas o bolivianos, mayores de 18 aos, que se dediquen o deseen dedicarse a las actividades agropecuarias, reconocindose prioridad a la poblacin indgena originaria y a los campesinos que no posean tierra o la posean insuficientemente. [Se elimin una oracin por ser reglamentaria] La dotacin se realizar de acuerdo con las polticas de desarrollo rural sustentable y el derecho de las mujeres al acceso, distribucin y redistribucin de la tierra.

II. [] [Contina como est redactado] III. [] [Contina como est redactado] Artculo 398 Se prohbe el latifundio y la doble titulacin por ser contrarios al inters colectivo y al desarrollo del pas. Se entiende por latifundio la tenencia improductiva de la tierra; la tierra que no cumpla la funcin econmica social; la explotacin de la tierra que aplica un sistema de servidumbre, semiesclavitud o esclavitud en la relacin laboral o la propiedad que sobrepasa la superficie mxima zonificada establecida en la ley. [Se elimin la oracin de la superficie mxima de la propiedad agraria] Artculo 403 El Servicio Boliviano de Reforma Agraria es la entidad responsable de planificar, ejecutar y consolidar el proceso de reforma agraria; tiene jurisdiccin en todo el territorio del pas, debiendo ajustar su estructura, composicin y funcionamiento al rgimen de las autonomas.

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Carlos Alarcn Mondonio*

Introduccin
En la comparacin del proyecto de nueva Constitucin con la Constitucin vigente desde la perspectiva de la democracia y el estado de derecho, en esta parte de la publicacin se analizan las temticas relativas a: (i) derechos y garantas; (ii) Poder Ejecutivo; (iii) Poder Judicial; (iv) participacin y control social; (v) propiedad de los recursos naturales; y (vi) reforma de la Constitucin, conforme al sorteo de temas efectuado entre los consultores Carlos Bhrt y mi persona. En los tres primeros temas se han identificado subtemas tomando en cuenta su naturaleza conflictiva y la mayor repercusin que pueden tener en el debate nacional, de acuerdo al siguiente detalle: Subtemas de derechos y garantas: (i) derechos individuales y colectivos; (ii) categoras de derechos; (iii) caractersticas de los

* Carlos Alarcn Montonio es abogado, egresado con honores de la Universidad de Buenos Aires, con orientacin en Derecho Penal. Especialista en Derecho Pblico, Constitucional, Administrativo y Penal. Experto jurdico en reformas del Estado y la justicia. Ex Viceministro de Justicia en la gestin de gobierno de Carlos Mesa. Ex catedrtico de posgrados y maestras en Derecho Constitucional y Administrativo en la Universidad Andina Simn Bolivar. Analista y comentarista poltico y jurdico en distintos medios de comunicacin social.

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derechos; (iv) derecho a la seguridad personal; (v) derecho a la propiedad privada; (vi) derecho a la educacin; (vii) derecho a la libertad de expresin; y (viii) nacionalidad y ciudadana. Subtemas de Poder Ejecutivo: (i) conformacin del Poder Ejecutivo; (ii) censura de ministros de Estado y (iii) sistema de reeleccin presidencial. Subtemas de Poder Judicial: (i) principios de la administracin de justicia; (ii) justicia ordinaria y justicia indgena; (iii) Tribunal Supremo de Justicia; y (iv) Tribunal Constitucional. Para el anlisis de los temas y subtemas se han utilizado como criterios orientadores las categoras de avances democrticos y peligros para los valores democrticos; en este ltimo caso se ha formulado una propuesta de articulado alternativo que, a criterio del consultor, subsana las observaciones o corrige los defectos identificados. Al finalizar esta parte del documento, se incluye una propuesta de articulado constitucional alternativo en lo relativo al modelo de Estado y al rgimen de autonomas que refleja la posicin personal del consultor en temas que han sido desarrollados por Carlos Bhrt, de acuerdo a la distribucin de trabajo realizada. Cabe destacar que las posiciones de los consultores en las distintas temticas analizadas son personales y no implican una obra de coautora o responsabilidad compartida en los distintos conceptos, ideologas y propuestas de articulado desarrollados.

Derechos y garantas
Derechos individuales y colectivos
Avances democrticos La Constitucin vigente, de manera dispersa y desordenada, reconoce algunos derechos colectivos. El artculo 7 incisos h) y i) reconoce el derecho a formular peticiones colectivamente y el derecho a la propiedad colectiva. El artculo 171 pargrafo I reconoce, en el marco de la ley, los derechos sociales, econmicos y culturales de los pueblos indgenas que habitan en el territorio nacional, especialmente los relativos a sus tierras comunitarias de origen.

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El proyecto de nueva Constitucin aprobado en la ciudad de Oruro ampla de manera ordenada y sistemtica el catlogo de derechos colectivos, constituyendo un avance democrtico significativo el reconocimiento amplio e integral de los derechos colectivos de las naciones y pueblos indgenas originario campesinos y del pueblo afroboliviano; los derechos colectivos al medio ambiente saludable; los derechos colectivos de usuarios y consumidores; y los derechos colectivos sobre el patrimonio cultural. El proyecto de nueva Constitucin, en los artculos 24 y 56 pargrafo I, reconoce con el mismo alcance que la Constitucin vigente los derechos a la peticin y propiedad privada colectivas: Derechos colectivos de las naciones y pueblos indgenas y del pueblo afroboliviano En cuanto al reconocimiento de los derechos de las naciones o pueblos indgenas y del pueblo afroboliviano, el alcance del proyecto de nueva Constitucin es ms amplio e integral con relacin al de la Constitucin vigente porque incluye los derechos de ndole poltica, que no estn mencionados en el artculo 171 pargrafo 1. De un anlisis comparativo entre el artculo 171 pargrafo 1 de la Constitucin vigente y el artculo 30 pargrafo II del proyecto de nueva Constitucin, se concluye que los derechos sociales, econmicos y culturales genricamente mencionados en la Constitucin vigente han sido explicitados y desarrollados en el proyecto de nueva Constitucin. Se puede presentar el cuadro de correlaciones de la siguiente manera: 3 Derechos sociales (artculos 30 II, 8, 10, 12, 13) A crear y administrar sistemas, medios y redes de comunicacin propios. A vivir en un medio ambiente sano, con manejo y aprovechamiento adecuado de los ecosistemas. A una educacin intracultural, intercultural y plurilinge en todo el sistema educativo. Al sistema de salud universal y gratuito que respete su cosmovisin y prcticas tradicionales.

3 Derechos econmicos (artculos 30 II, 6, 11, 16, 17) A la titulacin colectiva de tierras y territorios.

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A la propiedad intelectual colectiva de sus saberes, ciencias y conocimientos, as como a su valoracin, uso, promocin y desarrollo. A la participacin en los beneficios de la explotacin de los recursos naturales en sus territorios. A la gestin territorial indgena autnoma, y al uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables existentes en su territorio.

3 Derechos culturales (artculos 30 II, 2, 3, 7, 9) A su identidad cultural, creencia religiosa, espiritualidades, prcticas y costumbres, y a su propia cosmovisin. A que la identidad cultural de cada uno de sus miembros, si as lo desea, se inscriba junto a la ciudadana boliviana en su cdula de identidad, pasaporte u otros documentos de identificacin con validez legal. A la proteccin de sus lugares sagrados. A que sus saberes y conocimientos tradicionales, su medicina tradicional, sus idiomas, sus rituales y sus smbolos y vestimentas sean valorados, respetados y promocionados.

3 Derechos polticos (artculos 30 II, 1, 4, 5, 14, 15, 18) El proyecto de nueva Constitucin reconoce los siguientes derechos polticos, que no estn reconocidos en la Constitucin vigente: A existir libremente. A la libre determinacin y territorialidad. A que sus instituciones sean parte de la estructura general del Estado. Al ejercicio de sus sistemas polticos, jurdicos y econmicos acorde a su cosmovisin. A ser consultados mediante procedimientos apropiados, y en particular a travs de sus instituciones, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlos.

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En este marco, se respetar y garantizar el derecho a la consulta previa obligatoria, realizada por el Estado, de buena fe y concertada, respecto a la explotacin de los recursos naturales no renovables en el territorio que habitan. A la participacin en los rganos e instituciones del Estado.

De lo expuesto se concluye que la gran innovacin de los derechos colectivos pertenecientes a las naciones o pueblos indgenas se presenta en el mbito de los derechos polticos y en la extensin de todos estos derechos colectivos al pueblo afroboliviano.

Derechos colectivos al medio ambiente saludable El proyecto de nueva Constitucin, en los artculos 33 y 34, constitucionaliza el derecho colectivo al medio ambiente saludable, protegido y equilibrado, reconociendo una accin popular de proteccin a favor de toda persona, para que a ttulo individual o en representacin de un grupo, ejerza acciones legales en defensa del derecho al medio ambiente, sin perjuicio de la obligacin de las instituciones pblicas de actuar de oficio frente a los atentados contra el medio ambiente. El reconocimiento constitucional de este derecho colectivo de tercera generacin representa un avance positivo en la consolidacin del sistema de derechos fundamentales vigente en el pas.

Derechos colectivos de usuarios y consumidores El proyecto de nueva Constitucin, en el artculo 75, constitucionaliza el derecho colectivo de usuarios y consumidores al suministro de alimentos, frmacos y productos en general, en condiciones de inocuidad, calidad, y cantidad disponible adecuada y suficiente, con prestacin eficiente y oportuna del suministro, y a la informacin fidedigna sobre las caractersticas y contendidos de los productos que consuman y servicios que utilicen. Caben las mismas consideraciones valorativas positivas expresadas con relacin al derecho colectivo al medio ambiente saludable.

Derechos colectivos sobre el patrimonio cultural El proyecto de nueva Constitucin, en los artculos 100 y 101, constitucionaliza el derecho colectivo sobre el patrimonio cultural en dos dimensiones:

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Como patrimonio cultural del pueblo boliviano, que incluye la riqueza natural, arqueolgica, paleontolgica, histrica, documental, y la procedente del culto religioso y del folklore. Como patrimonio de las naciones y pueblos indgenas originarios campesinos, que incluye las cosmovisiones, los mitos, la historia oral, las danzas, las prcticas culturales, los conocimientos y las tecnologas tradicionales. Caben las mismas consideraciones valorativas positivas expresadas con relacin al derecho colectivo al medio ambiente saludable.

Accin popular Para la eficaz y oportuna proteccin de los derechos colectivos, el proyecto de nueva Constitucin, en los artculos 136 y 137, establece la accin popular, que se sujeta al mismo trmite del amparo constitucional. La legitimacin para interponer esta accin es amplia: puede promoverla cualquier persona a ttulo individual o en calidad de representante de una colectividad determinada. Estn obligados a interponerla el Ministerio Pblico y el Defensor del Pueblo. Para su procedencia no es necesario agotar la va judicial ni la administrativa. Esta accin constitucional sumarsima para la defensa de los derechos colectivos constituye un avance significativo en el sistema de proteccin de los derechos fundamentales; si bien en la Constitucin vigente podran conseguirse efectos similares de proteccin haciendo uso del recurso de amparo, las limitaciones en cuanto a la legitimacin activa y a su carcter no sustitutivo de otras vas alternativas que condicionan su procedencia disminuyen sus posibilidades de convertirlo en una va idnea para la eficaz y oportuna proteccin de los derechos colectivos.

Tratados sobre derechos humanos El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 257 la aplicacin preferente de los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos que declaren derechos ms favorables a los contenidos en la Constitucin, y la interpretacin de los derechos conforme a los tratados cuando stos prevean normas ms favorables. Esta innovacin de dar jerarqua superior que la propia Constitucin a los tratados de derechos humanos que contengan normas ms favorables a los derechos fundamentales constituye un avance significativo para

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la democracia y, en particular, para la integracin y consolidacin del sistema universal de los derechos humanos, asumido por nuestro pas como la cspide o el estrato superior del orden jurdico internacional y local. Peligros para los valores democrticos Los derechos colectivos de las naciones y pueblos indgenas y del pueblo afroboliviano, consistentes en el ejercicio de sus sistemas polticos, jurdicos y econmicos acorde con sus cosmovisiones y en el aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables existentes en sus territorios, en determinadas situaciones concretas, puede entrar en conflicto o colisin con un derecho individual o colectivo que le pertenece a un miembro de la misma nacin o pueblo o a un tercero ajeno al grupo en cuestin. Por ejemplo, el sistema poltico de una nacin o pueblo indgena permite nicamente la participacin de una lite de dirigentes para la designacin de representantes en cualquier rgano del Estado. Como consecuencia de la aplicacin de esta regla, una persona mayor de edad miembro de la respectiva nacin o pueblo indgena se encuentra impedida de participar en la designacin de este representante, consumndose una violacin a su derecho poltico individual de participar libremente en la eleccin o designacin de sus representantes. Asimismo, el sistema jurdico de una nacin o pueblo indgena prohbe realizar peticiones individuales a sus autoridades y slo permite las peticiones colectivas o a la inversa. Como consecuencia de la aplicacin de esta regla, una persona miembro de la respectiva nacin o pueblo indgena se encuentra impedida de ejercer su derecho de peticin colectivo o individual, segn el tipo de prohibicin, consumndose una violacin a su derecho civil de peticionar a las autoridades. Un ltimo ejemplo: un boliviano ajeno a la nacin o pueblo indgena en cuyo territorio se encuentra, en ejercicio de su derecho colectivo de propiedad del pueblo boliviano de todos los recursos naturales, decide pescar en un ro. Las autoridades de la nacin o pueblo indgena le niegan el ejercicio de este derecho invocando su derecho al aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables existentes en sus territorios. Para solucionar adecuadamente estos conflictos o colisiones de derecho, es necesario:

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3 Introducir una regla de definicin que d preferencia a los derechos fundamentales esenciales para la dignidad de los seres humanos que podran ser agrupados en una categora especial de derechos fundamentalsimos, con una perspectiva distinta a la que justifica el uso de esta categora en el proyecto de nueva Constitucin. De esta manera se garantizara que el ejercicio de los sistemas polticos, jurdicos y econmicos de las naciones y pueblos indgenas no conlleve una violacin a la dignidad de cualquiera de sus miembros o integrantes. 3 Suprimir la limitacin de exclusivo al aprovechamiento de los recursos naturales renovables existentes en el territorio de una nacin o pueblo indgena. De esta manera se garantiza que cualquier boliviano, en su condicin de miembro del pueblo boliviano y, por tanto, cotitular de los recursos naturales, tenga acceso al aprovechamiento de recursos naturales renovables existentes en el territorio de una nacin o pueblo indgena. Propuesta de redaccin alternativa Artculo nuevo: Artculo [Colisin de derechos] En caso de conflicto o colisin de derechos individuales con derechos colectivos o entre derechos individuales o colectivos se dar preferencia a los derechos esenciales para la dignidad del ser humano reconocidos en esta Constitucin1. Modificacin del artculo 30, pargrafo II, numeral 17 del proyecto de nueva Constitucin: Artculo 30 II. En el marco de la unidad del Estado y de acuerdo con esta Constitucin, las naciones y pueblos indgenas originarios campesinos gozan de los siguientes derechos: 17. A la gestin territorial indgena autnoma, y al uso y aprovechamiento [se suprime la palabra exclusivo] de los recursos naturales reno-

1 Los aadidos que sugiere el autor, as como los nuevos artculos, estn resaltados en negritas en esta y en todas las dems propuestas de redaccin alternativa.

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vables existentes en sus territorios, compartido con todos aquellos bolivianos que deseen acceder a este uso y aprovechamiento.

Categoras de derechos
Avances democrticos El proyecto de nueva Constitucin reconoce de manera amplia y sistemtica los derechos humanos de primera, segunda y tercera generacin. En el Ttulo II los clasifica en dos categoras: (i) derechos fundamentalsimos y (ii) derechos fundamentales. En ambas categoras se incluye, de manera mezclada, derechos vinculados a aspectos intrnsecos de la personalidad y dignidad de los seres humanos y derechos relativos a su desarrollo econmico y social. El nico efecto prctico de esta clasificacin se deduce del artculo 138 del proyecto de nueva Constitucin relativo a los estados de excepcin, cuya declaracin no suspende las garantas de los derechos, los derechos fundamentalsimos, el derecho al debido proceso, el derecho a la informacin y los derechos de las personas privadas de libertad. El proyecto de nueva Constitucin reconoce como derechos fundamentalsimos de las personas los derechos: (i) a la vida e integridad fsica, psicolgica y sexual; (ii) a no sufrir violencia fsica, sexual o psicolgica, tanto en la familia como en la sociedad; (iii) a no ser sometida a desaparicin forzada por causa o circunstancia alguna; (iv) a no ser sometida a servidumbre ni esclavitud; (v) al agua y a la alimentacin; (vi) a recibir educacin en todos los niveles; (vii) a la salud; (viii) a un hbitat y vivienda adecuada; y ix) al acceso universal y equitativo a los servicios bsicos de agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, postal y telecomunicaciones. El proyecto de nueva Constitucin reconoce como derechos fundamentales los derechos civiles y polticos; los derechos de las naciones y pueblos indgena originario campesinos; los derechos sociales y econmicos; educacin, interculturalidad y derechos culturales; y comunicacin social. El artculo 13 pargrafo III del proyecto de nueva Constitucin, de manera contradictoria, establece que la clasificacin de los derechos no determina jerarqua alguna ni superioridad de unos derechos sobre otros. Lo contrario se deduce de la interpretacin literal de la clasificacin puesto que los derechos fundamentalsimos, como su nombre lo indica, tienen que ser ms importantes o de mayor rango que los derechos fundamentales.

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De la misma manera que el artculo 35 de la Constitucin vigente, el artculo 13 pargrafo II del proyecto de nueva Constitucin establece que los derechos proclamados en la Constitucin no sern entendidos como negacin de otros derechos no enunciados, permitiendo la apertura axiolgica de la Constitucin a hechos y circunstancias sobrevinientes que van paulatinamente completando y perfeccionando el plexo de derechos, de conformidad a los avances de la humanidad en esta materia. En el sentido optimizador y garantista que caracteriza a todo el ttulo del proyecto de nueva Constitucin que proclama los derechos fundamentalsimos y fundamentales, el artculo 110 pargrafo I del Ttulo de Garantas Jurisdiccionales y Acciones de Defensa, establece el carcter operativo de todos los derechos reconocidos en la Constitucin y la igualdad de garantas para su proteccin. Todos los aspectos de maximizacin de derechos sealados en este punto constituyen un avance importante en la promocin de los valores democrticos que confirman una tendencia clara y decidida del proyecto de nueva Constitucin hacia la consolidacin y plenitud del sistema internacional y nacional de reconocimiento y proteccin de los derechos humanos. No obstante, existen algunas regulaciones que pueden resultar inconvenientes para una adecuada asimilacin de los derechos fundamentales por parte de los habitantes y autoridades, tomando en cuenta su distinta naturaleza y las condiciones de ndole material que constituyen presupuestos ineludibles para la plena vigencia, realizacin y proteccin de muchos de ellos. Peligros para los valores democrticos La clasificacin del proyecto de nueva Constitucin en dos categoras de derechos fundamentalsimos y fundamentales es meramente formal y nominal, tomando en cuenta que todos los derechos son directamente aplicables (operativos) y gozan por igual de todas las garantas que establece la Constitucin. El efecto marginal en la regulacin del estado de excepcin se reduce a una mencin de los derechos fundamentalsimos y de algunos derechos fundamentales especficos que no pueden ser suspendidos con la declaracin de esta situacin de emergencia. Esta uniformizacin de todos los derechos en cuanto a su vigencia operativa y su efectiva proteccin a travs de garantas judiciales puede generar en las personas y grupos que son sus titulares expectativas sobredimensionadas en cuanto a su inmediato cumplimiento y realizacin, que tratndose de

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muchos derechos econmicos y sociales es prcticamente imposible porque las condiciones actuales del pas no lo permiten. Es lo que algunos autores de derecho constitucional mencionan como el catlogo de ilusiones, que muchas Constituciones de Latinoamrica incluyen con gran pompa y repercusin en la letra muerta de la norma y no en la vida real de las personas y sociedades. El desencanto y las frustraciones de un sector importante de la poblacin en especial el de menores recursos econmicos, con un catlogo de ilusiones incumplido, puede generar reacciones contrarias a la vigencia y estabilidad de los valores democrticos. Por esta razn es ms conveniente el sistema adoptado en Espaa que en dos captulos distintos distingue entre Derechos y Libertades Captulo II y De los Principios Rectores de la Poltica Social y Econmica Captulo III. Los derechos de ndole econmica y social que dependen de polticas efectivas del Estado para remover las condiciones materiales que impiden su cumplimiento o realizacin, y que en el proyecto de nueva Constitucin estn reconocidos como derechos plenos, deberan consignarse como principios rectores que obligan a los rganos polticos del Estado a adoptar determinadas polticas para la realizacin de estos derechos programticos y no operativos, o, como algunos constitucionalistas los llaman, derechos por analogado porque no tienen la naturaleza plena y operativa de los derechos civiles y polticos y de algunos derechos econmicos y sociales que no dependen de polticas del Estado para su efectiva vigencia. En la Constitucin de Espaa los principios rectores a diferencia de los derechos y libertades slo pueden ser alegados ante la jurisdiccin ordinaria, de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen. Es decir que no son directamente aplicables u operativos. La Constitucin de Espaa, dentro del captulo de Derechos y Libertades distingue entre los Derechos Fundamentales y Libertades Pblicas (Seccin 1) y los Derechos y Deberes de los Ciudadanos (Seccin 2). Entre los primeros incluye los derechos: (i) a la vida y a la integridad fsica y moral; (ii) la libertad ideolgica, religiosa y de culto; (iii) a la libertad y a la seguridad; (iv) al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen; (v) a la inviolabilidad del domicilio; (vi) al secreto de las comunicaciones y de las postales telegrficas y telefnicas; (vii) a elegir libremente la residencia y circular por el territorio nacional; (viii) a expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones; (ix) a la produccin y creacin literaria, artstica, cientfica y tcnica; (x) a la libertad

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de ctedra; (xi) a comunicar o recibir libremente informacin veraz; (xii) a la reunin pacfica y sin armas; (xiii) a la asociacin; (xiv) a participar en los asuntos pblicos directamente o por medio de representantes; (xv) a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos pblicos; (xvi) a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales; (xvii) al juez ordinario predeterminado por la ley y a todas las garantas del debido proceso; (xviii) a la educacin; (xix) a sindicarse libremente; (xx) a la huelga de los trabajadores; y (xxi) a la peticin individual y colectiva. Entre los segundos incluye los derechos y deberes de: (i) defender a Espaa; (ii) contribuir al sostenimiento de los gastos pblicos; (iii) a contraer matrimonio con plena igualdad jurdica; (iv) a la propiedad privada y a la herencia; (v) a constituir fundaciones para fines de inters general; (vi) al trabajo; (vii) a la negociacin colectiva laboral; (vii) a adoptar medidas de conflicto colectivo; y (viii) a la libertad de empresa. En la Constitucin de Espaa la diferencia entre los derechos fundamentales y libertades pblicas y los derechos y deberes de los ciudadanos radica en el mbito judicial de proteccin. Las garantas judiciales sumarsimas, como el amparo y otras acciones constitucionales de similar naturaleza, nicamente estn disponibles para la proteccin inmediata de los derechos de la primera categora. El proyecto de nueva Constitucin no sigue esta lgica porque la diferencia entre los derechos fundamentalsimos y los fundamentales, como ya se ha indicado, es puramente formal o nominal y no tiene un efecto prctico relevante, como en el caso de Espaa. Como conclusin de lo expuesto es conveniente establecer en el texto constitucional categoras de derechos de acuerdo a su distinta naturaleza operativa o programtica y al tipo de garantas judiciales disponibles para su proteccin. En este orden de ideas se podra distinguir, por una parte, entre derechos fundamentales y principios de poltica pblica y, por la otra, entre derechos de proteccin especial y derechos de proteccin ordinaria. Propuesta de redaccin alternativa Artculos nuevos: Artculo [Derechos fundamentales] Los derechos fundamentales reconocidos en esta Constitucin no requieren de ley previa para su plena vigencia y realizacin.

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Artculo [Principios de poltica pblica] Los rganos polticos del Estado estn obligados a definir e implementar polticas pblicas para la plena vigencia y realizacin de los principios econmicos, sociales y culturales establecidos en este Captulo. Artculo [Derechos de proteccin especial] Los derechos fundamentales reconocidos en el Captulo X de esta Constitucin, adems de la proteccin judicial ordinaria, gozan de proteccin especial a travs de las acciones y recursos constitucionales sumarsimos. Artculo [Derechos de proteccin ordinaria] Los derechos reconocidos en el Captulo X de esta Constitucin nicamente gozan de la proteccin judicial ordinaria.

Caractersticas de los derechos


Avances democrticos El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 13 pargrafo I que los derechos reconocidos por la Constitucin son inviolables, universales, interdependientes, indivisibles y progresivos. En trminos generales, estas caractersticas corresponden a la concepcin universal de los derechos humanos en el sistema mundial de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) y en el sistema regional de la Organizacin de Estados Americanos (OEA). Representa un avance democrtico el reconocimiento expreso de estas caractersticas de los derechos fundamentales, que contribuyen a afianzar su plena vigencia y realizacin y a fortalecer las acciones del Estado para su proteccin y promocin. Peligros para los valores democrticos El proyecto de nueva Constitucin, en el artculo 13 pargrafo I, generaliza la caracterstica de la progresividad a todos los derechos, en contradiccin con el artculo 110 pargrafo I, que establece el carcter directamente aplicable de todos los derechos reconocidos en la Constitucin. La progresividad de los derechos nicamente tiene justificacin con relacin a aquellos derechos econmicos, sociales y culturales que se expresan constitucionalmente en forma de directivas o principios rectores

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para los rganos polticos del Estado, en razn de que su vigencia y cumplimiento depende de condiciones materiales de vida y existencia que varan en los distintos pases y que requieren la accin previa e indispensable del Estado para remover las condiciones negativas que obstaculizan su realizacin. Extender el carcter progresivo a derechos de distinta naturaleza, como los civiles y polticos, que no requieren de ninguna condicin material, econmica, social o cultural para su plena vigencia y cumplimiento, constituye un riesgo para aquellos valores sobre los que se fundamenta la democracia y la convivencia en sociedad, por su directa vinculacin con la dignidad y desarrollo de la personalidad de los seres humanos. Propuesta de redaccin alternativa Modificacin de los artculos 13 pargrafo I y 110 pargrafo I del proyecto de nueva Constitucin: Artculo 13 I. Los derechos reconocidos por esta Constitucin son inviolables, universales, interdependientes e indivisibles [se suprime la palabra progresivos]. Los derechos que se expresen en principios rectores para el Estado son progresivos y programticos. El Estado tiene el deber de promoverlos, protegerlos y respetarlos. Artculo 110 I. Los derechos que se expresen en principios rectores para el Estado requieren de Leyes previas para su cumplimiento y realizacin. Todos los dems derechos reconocidos en esta Constitucin son directamente aplicables y gozan de iguales garantas para su proteccin.

Derecho a la seguridad personal


Avances democrticos El proyecto de nueva Constitucin, en el artculo 23 pargrafo I, reconoce de manera expresa y amplia el derecho a la seguridad personal. En este artculo y en los artculos 111, 114 al 124 y 126 al 128 establece una serie de garantas constitucionales para la efectiva proteccin de este derecho. La Constitucin vigente, en el artculo 7 inciso a), se limita a mencionar el derecho a la seguridad, sin precisar su contenido y alcances. En los artculos 9 al 18 y 33 regula tambin las garantas constitucionales de proteccin de este derecho.

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Como un avance democrtico, en la comparacin entre la Constitucin vigente y el proyecto de nueva Constitucin, destaca la precisin y los complementos que efecta esta ltima normativa sobre: El tratamiento especial ms beneficioso para los adolescentes en la imposicin de medidas privativas de libertad y la exigencia de que en el momento en el que una persona sea privada de su libertad se le informe sobre los motivos por los que se procede a su detencin, as como sobre la denuncia o querella formulada en su contra (artculo 23 pargrafos II y V). La garanta de que las declaraciones, acciones u omisiones obtenidas o realizadas mediante el empleo de tortura, coaccin, exaccin o cualquier forma de violencia, son nulas de pleno derecho (artculo 115 II). La garanta de que toda persona ser protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legtimos (artculo 116 I). Las garantas de que nadie ser procesado ni condenado ms de una vez por el mismo hecho; la de rehabilitacin inmediata en los derechos restringidos cuando se cumpla la condena; y la de que no se impondr sancin privativa de libertad por deudas u obligaciones patrimoniales, excepto en los casos establecidos por ley (artculo 118 II y III). La finalidad de las penas y medidas de seguridad orientadas a la educacin, habilitacin e insercin social de los condenados, con respeto a sus derechos (artculo 119 III). La no consideracin del derecho a guardar silencio como indicio de culpabilidad (artculo 122 I). La ampliacin de la accin de libertad (habeas corpus) a la proteccin de la vida que se encuentra en peligro (artculo 126). La opcin del juez de la accin de libertad de acudir al lugar de detencin (artculo 127 I). Muchas de estas disposiciones se encuentran vigentes en el Cdigo de Procedimiento Penal (Ley 1970). El avance democrtico del proyecto de nueva Constitucin consiste en la constitucionalizacin de estas garantas

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para una mayor y ms efectiva proteccin de estos bienes trascendentales para la existencia y dignidad de las personas. Peligros para los valores democrticos El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 23 pargrafo I que la libertad personal slo podr ser restringida para asegurar el descubrimiento de la verdad histrica en la actuacin de las instancias jurisdiccionales. La preservacin del sistema democrtico y del orden pblico no est relacionada nicamente con la actividad judicial en la persecucin de los delitos. Existen situaciones graves de alteracin del orden pblico democrtico cuya contencin requiere como medida urgente la privacin transitoria de la libertad de las personas que participan en los actos de violencia, dispuesta y ejecutada por los agentes de las fuerzas de seguridad que intervienen en la emergencia. No es razonable dejar inermes a los rganos de seguridad del Estado restringiendo la privacin de libertad de las personas a los casos de procesos judiciales penales en los que se investigan hechos ocurridos con anterioridad al momento de la investigacin. El proyecto de nueva Constitucin establece en su artculo 119 pargrafo II que la mxima sancin penal de 30 aos de privacin de libertad en todos los casos est acompaada de la prohibicin de conceder indulto al condenado. La Constitucin vigente limita en su artculo 17 la privacin del derecho a indulto a la pena de 30 aos de presidio por los delitos de asesinato, parricidio y traicin a la patria. En este punto la Constitucin vigente es ms garantista que el proyecto de nueva Constitucin. Los casos que merecen indulto dependen de mltiples circunstancias sobrevinientes a la sentencia condenatoria ejecutoriada que no pueden ser previstas o valoradas con carcter general para todas las situaciones. Por ejemplo, enfermedad terminal del condenado al que le restan pocos aos para el cumplimiento de su condena. Por esta razn es ms garantista un sistema penal que no contiene ex ante limitaciones de indulto para algunos o todos los delitos. El proyecto de nueva Constitucin establece en su artculo 124 el efecto retroactivo de leyes penales para la investigacin, procesamiento y sancin de los delitos cometidos por servidores pblicos contra los intereses del Estado. Esta disposicin es contradictoria con un principio de vigencia universal que no admite excepcin alguna y que est reconocido en los tratados internacionales sobre derechos humanos vigentes para Bolivia. Mientras

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estos tratados estn vigentes y generen obligaciones para nuestro Estado, la vigencia de esta norma conllevara responsabilidad internacional por incumplimiento de sus compromisos internacionales. Adems, no establece una excepcin al principio de irretroactividad en aquellos casos en que sea necesario el efecto retroactivo para proteger o realizar intereses pblicos esenciales con el lmite de una justa indemnizacin si se violan derechos adquiridos por particulares. El proyecto de nueva Constitucin establece en su artculo 125 pargrafo I numerales 2 y 3 que comete delito de traicin a la patria la boliviana o el boliviano que enajene recursos naturales a favor de empresas, personas o Estados extranjeros y atente contra la unidad del pas. Esta es una tipificacin penal constitucional irrazonable, abierta y ambigua, que permite un grado muy alto de abuso y arbitrariedad, para reprimir hechos que no constituyen en esencia delitos sino legtimos actos de venta y expresiones de participacin poltica en ejercicio de derechos fundamentales. Todos los recursos naturales son del pueblo boliviano y el aprovechamiento de estos recursos, en gran medida, tiene que ver con su industrializacin en el pas y su venta en el exterior venta de gas a Brasil y la Argentina, por ejemplo. Un acto necesario y legtimo de venta para generar ingresos en beneficio del pas es considerado un delito de la mayor gravedad. Con relacin a la unidad del pas, los gobiernos de turno se consideran garantes de este bien, por tanto, cualquier acto de oposicin o cuestionamiento democrtico podra ser considerado y asumido como un delito de traicin a la patria, que expone a su autor a la mxima sancin penal. Este es un rasgo autoritario que se asemeja a regulaciones adoptadas en regmenes totalitarios del pasado, como el nacional socialista alemn, que castigaba a todo aqul que se opona al sano sentimiento del pueblo alemn. El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 126 que la accin de libertad se interpone ante cualquier juez o tribunal competente en materia penal. La Constitucin vigente habilita en su artculo 18 pargrafo I la competencia de las cortes superiores de distrito, juzgados de partido y de instruccin para el conocimiento de las acciones de habeas corpus. La limitacin de la competencia a los tribunales y juzgados penales para conocer acciones de libertad es contraproducente a los fines que se persigue con este tipo de acciones. Dadas las circunstancias extremas, que, por lo general, motivan este tipo de demandas, el juez penal puede no estar disponible en ese momento para el afectado; por esta razn,

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debera habilitarse la competencia de todos los tribunales y juzgados del pas, sin tomar en cuenta la materia de su especialidad o la jerarqua que tienen. Inclusive sera conveniente que se habilite la presentacin de este tipo de demandas ante organismos de defensa de los derechos humanos, como la Defensora del Pueblo y otros de la sociedad civil para que acten como correas transmisoras de estos pedidos urgentes ante las instancias judiciales competentes. Adems de esto, se incluye dentro de esta accin de libertad el indebido procesamiento que tiene que ver con violaciones al derecho de defensa; en casos extremos, son derechos y garantas tutelados por la accin de amparo constitucional. El proyecto de nueva Constitucin establece en su artculo 127 pargrafo IV que la decisin que recae en la accin de libertad se elevar de oficio en revisin ante el Tribunal Constitucional Plurinacional en el plazo de 24 horas siguientes a su emisin. Este mecanismo de revisin produce dos efectos negativos en el sistema de control constitucional: (i) retardo de justicia en la resolucin de los temas ms urgentes para los derechos humanos. El Tribunal Constitucional de la Constitucin vigente en el tiempo en el que funcion regularmente demora un promedio de entre tres a ocho meses para pronunciar la sentencia de revisin en los recursos de habeas corpus, amparo y habeas data. En los casos en los que se requiere una respuesta en horas, ante una sentencia que rechaza la accin en primera instancia, la revisin se convierte en un instrumento de desamparo del derecho. (ii) Saturacin de causas y procesos en el Tribunal Constitucional que le impiden una adecuada dedicacin a otros temas de relevancia institucional. Como mecanismo alternativo se podra establecer juzgados constitucionales en el mbito municipal a cargo de jueces especializados en Derecho Constitucional con competencia para revisar sentencias de primera instancia o tomar decisiones en nica instancia cuando se presentan las demandas directamente ante ellos, con una intervencin del Tribunal Constitucional limitada a casos excepcionales de contradiccin en sentencias de estos nuevos juzgados y de desconocimiento de la jurisprudencia constitucional en estas materias. El proyecto de nueva Constitucin establece en su artculo 138 que la Presidenta o el Presidente de Estado declara el estado de excepcin y que esta declaracin no podr en ningn caso suspender las garantas de los derechos, ni los derechos fundamentalsimos, el derecho al debido proceso, el derecho a la informacin y los derechos de las personas privadas de

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libertad. Este rgimen constitucional no establece un plazo de caducidad del estado de excepcin. La Constitucin vigente establece en sus artculos 111 pargrafos I y III y 112 numeral 3 que el estado de sitio es declarado por el Presidente de la Repblica con el dictamen afirmativo del Consejo de Ministros, con un plazo de caducidad de 90 das en caso de que no fuera suspendido antes de este trmino salvo casos de guerra civil o internacional, e incluye a todos los derechos y garantas en los efectos de la suspensin, siempre que no sea una declaracin general sino con relacin a determinadas personas fundadamente sindicadas de tramar contra el orden pblico. El proyecto de nueva Constitucin es ms garantista en cuanto a la limitacin de la categora de derechos que pueden ser suspendidos durante el estado de excepcin y menos en cuanto a la no exigencia del dictamen afirmativo del Consejo de Ministros y a la ausencia de un plazo de caducidad. Con relacin a la categora de derechos que son pasibles de suspensin durante el estado de excepcin, quedan incluidos los derechos polticos que pertenecen a una categora distinta a la de los derechos fundamentalsimos, en contravencin a la Convencin Interamericana de Derechos Humanos, que prohbe la suspensin de este tipo de derechos durante los estados de emergencia. Debera incluirse a los derechos polticos en la prohibicin de suspensin. Propuesta de redaccin alternativa Modificacin de los artculos 23 pargrafo I, 119 pargrafo II, 124, 125 pargrafo I, numerales 2 y 3, 126, 127 pargrafo IV y 138 del proyecto de nueva Constitucin: Artculo 23 I. Toda persona tiene derecho a la libertad y seguridad personal. La libertad personal slo podr ser restringida en los lmites sealados por la ley, para asegurar el descubrimiento de la verdad histrica en la actuacin de las instancias jurisdiccionales y preservar derechos o garantas constitucionales que se vean amenazados por alteraciones o violaciones al orden pblico establecido. Artculo 119 I. La mxima sancin penal ser de treinta aos de privacin de libertad. [Se suprime la frase sin derecho a indulto]

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Artculo 124 I. La ley como principio slo dispondr para lo venidero y no tendr efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores y en materia penal cuando beneficie a la imputada o al imputado. [Se suprime la frase en materia de corrupcin, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores pblicos contra los intereses del Estado; y el resto de los casos sealados por la Constitucin] II. Para proteger o realizar intereses pblicos esenciales la ley podr tener efecto retroactivo. En caso de violacin a derechos adquiridos por particulares, establecer una justa indemnizacin de conformidad al rgimen vigente para la expropiacin. Artculo 125 I. Comete delito de traicin a la patria la boliviana o el boliviano que incurra en los siguientes hechos: 2. [Se suprime el numeral 2: Que realice actos para la enajenacin de los recursos naturales de propiedad social del pueblo boliviano en favor de empresas, personas o estados extranjeros] 3. Que promuevan acciones para la desintegracin territorial de Bolivia. [Se suprime la frase o atenten contra la unidad del pas] Artculo 126 Toda persona que considere que su vida est en peligro, que es ilegalmente perseguida, [] o privada de libertad personal, podr interponer Accin de Libertad y acudir, de manera oral o escrita, por s o por cualquiera a su nombre y sin ninguna formalidad procesal, ante cualquier juez o tribunal del pas [], y solicitar que se guarde tutela a su vida, cese la persecucin indebida [] o se restituya su derecho a la libertad. [Se suprimen las frases o que es indebidamente procesada, competente en materia penal y se restablezcan las formalidades legales] II. Se establecern en todo el territorio nacional Juzgados Constitucionales en el mbito municipal a cargo de jueces especializados en Derecho Constitucional para el conocimiento y decisin en nica instancia o revisin de las Acciones de Libertad, Amparo Constitucional, Proteccin de Privacidad, Cumplimiento y Popular. Y este

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Artculo 127 IV. El fallo judicial ser ejecutado inmediatamente. Sin perjuicio de ello, la decisin se elevar en revisin, de oficio, ante el Juzgado Constitucional ms cercano al juzgado o tribunal que lo pronunci, en el plazo de las veinticuatro horas siguientes a su emisin. Las sentencias de los Juzgados Constitucionales emitidas en nica instancia o revisin slo admiten Recurso de Casacin Constitucional ante el Tribunal Constitucional en caso de contradiccin de sus fallos o desconocimiento de la jurisprudencia en la materia del Tribunal Constitucional. Artculo 138 En caso de peligro para la seguridad del Estado, amenaza externa, conmocin interna o desastre natural, el rgano Ejecutivo tendr la potestad de declarar el estado de excepcin, en todo o en la parte del territorio donde fuera necesario. La declaracin del estado de excepcin slo podr suspender con relacin a personas determinadas derechos civiles y econmicos que estn directamente relacionados con las causas que motivan su declaracin. No podr en ningn caso suspender las garantas judiciales constitucionales de los derechos ni los derechos polticos. II. Si el estado de excepcin no fuere suspendido antes de noventa das, cumplido este trmino caducar de hecho, salvo en caso de guerra civil o internacional. Los que hubieren sido objeto de apremio sern puestos en inmediata libertad, a menos que estn detenidos por orden de juez penal competente, y las autoridades que ordenaron otras medidas restrictivas de derechos dispondrn su inmediata cesacin.

Derecho a la propiedad privada


Avances democrticos El rgimen del derecho a la propiedad, con ligeras variantes, es el mismo en el proyecto de nueva Constitucin y en la Constitucin vigente. Ambas reconocen el derecho a la propiedad privada, individual o colectiva, siempre que cumpla una funcin social (artculo 7 inciso i) de la Constitucin vigente y artculo 56 pargrafo I del proyecto de nueva Constitucin). Ambas garantizan la propiedad privada siempre que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al inters colectivo (artculo 22 pargrafo I de la Constitucin vigente y artculo 56 pargrafo II del proyecto de nueva Constitucin).

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Ambas establecen la expropiacin por causa de utilidad pblica o cuando la propiedad no cumpla una funcin social, calificada conforme con la ley y previa indemnizacin justa (artculo 22 pargrafo II de la Constitucin vigente y artculo 57 del proyecto de nueva Constitucin). El proyecto de nueva Constitucin, a diferencia de la Constitucin vigente, en su artculo 56 pargrafo III, garantiza adems el derecho a la sucesin hereditaria. Constituye un aspecto positivo para los valores democrticos mantener la exigencia de la funcin social en el ejercicio del derecho de propiedad privada. A la luz de las valoraciones del constitucionalismo social, no es suficiente la exigencia negativa de que la propiedad privada no sea perjudicial al inters colectivo; es tambin conveniente la exigencia positiva de que la propiedad cumpla una funcin social, tratndose de la propiedad de ciertos tipos de bienes que por su importancia, dimensin, efectos en el medio ambiente u otras caractersticas tienen una relevancia social indiscutible. Tal es el caso, por ejemplo, de la propiedad privada de la tierra. Peligros para los valores democrticos Existen ciertos tipos de propiedad privada que, por las caractersticas de los bienes que constituyen su objeto, la esencia del derecho consiste nica y exclusivamente en la satisfaccin de los intereses de su titular. Tal es el caso de la propiedad de bienes personales, como ropa, muebles, casas, autos y otros objetos de similar naturaleza, que no es necesario ni conveniente que cumplan una funcin social sino exclusivamente individual en beneficio del propietario. En estos casos, condicionar la existencia del derecho al cumplimiento de una funcin social es un exceso incompatible con los valores democrticos que estn directamente vinculados al desarrollo pleno de la personalidad de los seres humanos. Por esta razn, a efectos de la adquisicin, ejercicio y extincin del derecho de propiedad privada, se debera distinguir dos categoras de bienes definidas por ley: (i) los personales o de inters exclusivo para sus propietarios, con relacin a los cuales no se exige, en las tres dimensiones indicadas, el cumplimiento de la funcin social y (ii) los estratgicos o trascendentes al inters exclusivo de sus propietarios, con relacin a los cuales, en las tres dimensiones indicadas, se exige el cumplimiento de la funcin social, habilitando la expropiacin en caso contrario.

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Propuesta de redaccin alternativa Modificacin de los artculos 56 pargrafo I y 57 del proyecto de nueva Constitucin: Artculo 56 I. Toda persona tiene derecho a la propiedad privada individual o colectiva. La Ley establecer los bienes personales de exclusivo inters de sus titulares y los estratgicos o trascendentes al inters exclusivo de sus propietarios. En este ltimo caso, la adquisicin, ejercicio y conservacin del derecho de propiedad privada estar condicionado al cumplimiento de una funcin social. Artculo 57 La expropiacin se impondr por causa de necesidad o utilidad pblica, calificada conforme con la Ley y previa indemnizacin justa. Los bienes estratgicos o trascendentes al inters exclusivo de sus propietarios tambin podrn ser expropiados, en las mismas condiciones, por incumplimiento de su funcin social.

Derecho a la educacin
Avances democrticos El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 78, entre otras caractersticas, que la educacin es universal, democrtica, participativa, de calidad, intercultural, plurilinge, y que el sistema educativo, entre otros rasgos, es abierto, humanista, cientfico, tcnico y tecnolgico, productivo, territorial, terico y prctico, crtico y solidario. Esta norma dispone, adems, que el Estado garantiza la educacin vocacional y la enseanza tcnica humanstica para hombres y mujeres, relacionada con la vida, el trabajo y el desarrollo productivo. El proyecto de nueva Constitucin establece en sus artculos 79 y 80 que la educacin fomentar el civismo, el dilogo intercultural y los valores ticos morales; tendr como objetivo la formacin integral de las personas y el fortalecimiento de la conciencia social crtica en la vida y para la vida; estar orientada a la formacin individual y colectiva, al desarrollo de competencias, aptitudes y habilidades fsicas e intelectuales que vinculen la teora con la prctica productiva, a la conservacin y proteccin del medio ambiente, la biodiversidad y el territorio para el vivir bien; y contribuir al

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fortalecimiento de la unidad e identidad de todas y todos como parte del Estado Plurinacional, as como a la identidad y desarrollo cultural de los miembros de cada nacin o pueblo indgena originario campesino, y al entendimiento y enriquecimiento intercultural dentro del Estado. El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 81 que la educacin es obligatoria hasta el bachillerato; que la educacin fiscal es gratuita en todos sus niveles hasta el superior; y que a la culminacin de los estudios del nivel secundario se otorgar el diploma de bachiller, con carcter gratuito e inmediato. La Constitucin vigente establece en su artculo 177 pargrafo III que la educacin fiscal es gratuita y se la imparte sobre la base de la escuela unificada y democrtica. En el ciclo primario es obligatoria. Todas estas caractersticas de la educacin, rasgos del sistema educativo y garantas del Estado incluidos en el proyecto de nueva Constitucin, constituyen avances para la democracia por la amplitud de reconocimientos y contenidos, orientados al respeto de los derechos humanos, la interculturalidad, el pluralismo y la formacin integral de las personas, con proyeccin a su insercin laboral en mercados altamente competitivos. En algunos aspectos, estos contenidos representan innovaciones con relacin a la Constitucin vigente y en otros, avances por la mayor amplitud con la que se reconoce el derecho u optimiza su ejercicio. Peligros para los valores democrticos El proyecto de nueva Constitucin establece en su artculo 77 pargrafo I que la educacin constituye una funcin suprema y primera responsabilidad financiera del Estado. La Constitucin vigente califica en el artculo 177 pargrafo I a la educacin como la ms alta funcin del Estado. El proyecto de nueva Constitucin garantiza en su artculo 86 la libertad de conciencia y religin en los centros educativos, as como la espiritualidad de las naciones y pueblos indgenas originarios campesinos. La Constitucin vigente garantiza en sus artculos 177 pargrafo II y 182 la libertad de enseanza bajo la tuicin del Estado y la libertad de enseanza religiosa. El proyecto de nueva Constitucin establece en los artculos 78 pargrafos I y III, entre otras caractersticas, que la educacin es unitaria, pblica, comunitaria, descolonizadora, liberadora y revolucionaria.

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De una correlacin de estas disposiciones se concluye que al no estar garantizado en el proyecto de nueva Constitucin el derecho a la libertad de enseanza, el Estado, en su condicin de titular de esta funcin suprema y en aplicacin de sus caractersticas de unitaria, pblica, comunitaria, descolonizadora, liberadora y revolucionaria, puede imponer no slo contenidos mnimos sino tambin mximos, de cumplimiento obligatorio para los establecimientos educativos privados, conculcando de esta manera el derecho fundamental de toda persona a elegir la enseanza que mejor se acomode a sus creencias y valores culturales, ideolgicos, religiosos, ticos o de cualquier otra naturaleza. Por estas razones, el hecho de no haber reconocido el derecho a la libertad de enseanza constituye un retroceso para los valores democrticos. En este contexto, el respeto al funcionamiento de unidades educativas privadas, en todos los niveles y modalidades, y al derecho de las madres y padres a elegir la educacin que convenga para sus hijas e hijos, proclamados en el artculo 88 del proyecto de nueva Constitucin, se convierten en elementos formales, sin contenido ni sustancia relevantes, como cascarones vacos cuya sustancia es llenada discrecionalmente por el Estado. El proyecto de nueva Constitucin reconoce y garantiza en su artculo 83 la participacin social o comunitaria en el sistema educativo, mediante organismos representativos en todos los niveles del Estado y en las naciones y pueblos indgenas originarios campesinos. Si la participacin social o comunitaria habilita la injerencia de organizaciones sociales de distinto objeto y naturaleza en la definicin, ejecucin y control de polticas educativas, esta regulacin conlleva un riesgo para los valores democrticos, por las distorsiones en el sistema educativo que se produzcan como consecuencia de los intereses polticos y sectoriales que sean promovidos, patrocinados o impuestos por la dirigencia de estas organizaciones. Es una cuestin distinta la de la participacin de organizaciones conformadas por alumnos, padres, profesores y propietarios de establecimientos educativos que tienen una naturaleza y finalidad exclusivamente educativa, cuyo aporte para la definicin, ejecucin y control de las polticas pblicas en el sector es altamente positivo y democrtico.

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Propuesta de redaccin alternativa Sustitucin de los artculos 77 a 88: Artculo 77 [Derecho a la educacin] La educacin es un derecho fundamental de la persona, inherente a su condicin y dignidad de ser humano y esencial para el desarrollo integral de su personalidad. Artculo 78 [Obligacin del Estado] La educacin es una obligacin para el Estado. El Estado reconoce este derecho fundamental de las personas en todas sus manifestaciones, modalidades, alcances y contenidos, sin distincin de nacionalidad, raza, sexo, credo o religin, idioma, posicin econmica o social, o cualquier otra caracterstica contraria a la igualdad de las personas. Artculo 79 [Alcance del derecho] El derecho a la educacin comprende: 1. El derecho de los padres a elegir el tipo de educacin para sus hijos menores de edad, la orientacin espiritual, cultural, religiosa y valorativa de la misma, y el establecimiento pblico o privado de su preferencia. 2. El derecho de los individuos, asociaciones y confesiones religiosas a fundar, organizar y administrar establecimientos privados de enseanza, en todas las modalidades, ciclos y niveles, con una orientacin espiritual, cultural, religiosa o valorativa determinada. 3. El derecho de todo ser humano a recibir la educacin de su preferencia en funcin de sus creencias y valores, espirituales, morales, culturales o religiosos, de sus aptitudes y capacidades, y de sus posibilidades econmicas. 4. El derecho de todo ser humano que no cuenta con recursos econmicos suficientes, a recibir la educacin en establecimientos pblicos y gratuitos, pagados y administrados por el Estado, en todas las modalidades, ciclos y niveles, con libertad de conciencia y religin, en condiciones adecuadas de infraestructura y equipamiento, y con excelencia acadmica, cientfica y tecnolgica. 5. El derecho de los maestros y alumnos a la libertad de conciencia y de ctedra, en el marco del respeto a la orientacin espiritual, religiosa y moral del establecimiento.

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Artculo 80 [Garanta del Estado] El Estado garantizar el derecho a la educacin de las personas que no cuenten con recursos econmicos para pagar una educacin privada a travs de la apertura, financiamiento y administracin de establecimientos educativos pblicos, en todos los municipios del pas y en todas las modalidades, ciclos y niveles de la enseanza, en condiciones adecuadas de infraestructura y equipamiento, y con excelencia acadmica, cientfica y tecnolgica. Artculo 81 [Tuicin por el Estado] El Estado tiene la atribucin para exigir planes, requisitos y condiciones mnimas de enseanza uniforme a todos los establecimientos educativos, pblicos y privados, respetando su orientacin espiritual, cultural, religiosa o tica y la libertad de conciencia, religin y ctedra de profesores y alumnos. Artculo 82 [Marco internacional] El Estado reconoce y se obliga a respetar todos los derechos relativos a la educacin consignados en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos; la Convencin sobre los Derechos del Nio; la Convencin Americana de Derechos Humanos y su Protocolo Adicional, y en otros instrumentos internacionales sobre derechos humanos que en el futuro entren en vigencia en Bolivia. Artculo 83 [Sistema educativo] El Sistema Educativo, conformado por los rganos del Estado competentes en la materia, la comunidad educativa y los establecimientos de enseanza pblicos y privados, garantizar una educacin democrtica, libre, diversa, plural, participativa, intercultural y plurilinge. Artculo 84 [Objetivo de la educacin] La educacin tendr como objetivo la formacin integral de las personas en todas sus dimensiones y proyecciones. Fomentar el civismo, el dilogo intercultural, la equidad de gnero, la no violencia, la no discriminacin y la vigencia plena de los derechos humanos. Artculo 85 [Comunidad educativa] La comunidad educativa estar conformada por organizaciones de padres, alumnos, profesores y propietarios de establecimientos educativos,

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que participarn en la formulacin, ejecucin y control de las polticas educativas en la forma y con los alcances que establezca la ley.

Derecho a la libertad de expresin


Avances democrticos El proyecto de nueva Constitucin, en los artculos 21 numerales 5 y 6, 107 pargrafos II y IV y 108 pargrafo III, establece: (i) que las bolivianas y los bolivianos tienen los derechos a expresar y difundir libremente pensamientos u opiniones por cualquier medio de comunicacin, de forma oral, escrita o visual, individual o colectiva y a acceder a la informacin, interpretarla, analizarla y comunicarla libremente, de manera individual o colectiva; (ii) que el Estado garantiza a las bolivianas y los bolivianos el derecho a la libertad de expresin, de opinin y de informacin, a la rectificacin y a la rplica y el derecho a emitir libremente las ideas por cualquier medio de difusin, sin censura previa; (iii) la clusula de conciencia de los trabajadores de la informacin; y (iv) que los medios de comunicacin social no podrn conformar, de manera directa o indirecta, monopolios u oligopolios. La Constitucin vigente en el artculo 7 inciso b) reconoce de manera resumida y lacnica el derecho a emitir libremente las ideas y opiniones por cualquier medio de difusin. Los contenidos mencionados del proyecto de nueva Constitucin, mucho ms amplios y detallados que los de la Constitucin vigente, representan un avance para los valores democrticos: Amplan el reconocimiento del derecho a la opinin e informacin y no lo limitan a la expresin, poniendo de relieve el aspecto social de este derecho que tiene directa relacin con los intereses y expectativas de toda una sociedad y no solamente de individuos aisladamente considerados. Amplan el reconocimiento del derecho a distintos medios o soportes de la expresin (oral, escrita y visual) y a diferentes modalidades de expresin (individual y colectiva). Reconocen la rectificacin y respuesta como el reverso de una misma medalla en una nueva dimensin del derecho en su equilibrio y armona con el honor y la honra de las personas, que constituyen bienes jurdicos fundamentales, dando de esta manera cumplimiento

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a la Convencin Interamericana sobre Derechos Humanos, que reconoce el derecho de rectificacin o respuesta en el artculo 14. Refuerzan la vigencia del derecho a la libertad de conciencia con relacin a trabajadores de medios de comunicacin social cuya posicin de dependencia y subordinacin podra forzarlos a asumir posiciones contrarias a sus creencias y valores. Prohben los monopolios u oligopolios de los medios de comunicacin como medida de proteccin a la libertad de expresin e informacin en el contexto de una sociedad heterognea y pluralista como es la boliviana, en la que existen diferentes grupos y sectores que piensan, sienten y viven de manera diferente. Peligros para los valores democrticos El proyecto de nueva Constitucin, en los artculos 21 numerales 5 y 6 y 107 pargrafo II, limita el reconocimiento del derecho a la libertad de expresin, opinin e informacin y su garanta a las bolivianas y los bolivianos. Esta limitacin no responde al carcter universal de los derechos y valores democrticos. Contradice lo dispuesto en el artculo 13 pargrafo I del mismo proyecto de nueva Constitucin. Independientemente de la condicin de boliviana o boliviano, todo habitante del territorio nacional e inclusive una persona que viva en otro Estado y que exprese su opinin en medios de comunicacin nacionales debera estar reconocido como titular de estos derechos y de sus garantas. Las limitaciones por nacionalidad y ciudadana nicamente son razonables tratndose de la titularidad y ejercicio de los derechos polticos. Tratndose de derechos civiles, la condicin de ser humano debera ser la nica cualidad exigida para ser titular de estos derechos. El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 108 pargrafo I que los medios de comunicacin social debern contribuir a la promocin de los valores ticos, morales y cvicos, de las diferentes culturas del pas, con la produccin y difusin de programas educativos plurilinges y en lenguaje alternativo para discapacitados. Esta reglamentacin constituye una carga irrazonable que se impone a los medios de comunicacin de manera contradictoria con la libertad de expresin, opinin e informacin. En ejercicio de estas libertades, un medio de comunicacin puede considerar legtima la no difusin de un programa educativo plurilinge

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de una determinada cultura o visin sectorial de la sociedad cuyas creencias, valores o ideologas no comparte. Lo importante es que en un balance global del sistema de comunicacin vigente en una determinada sociedad ningn grupo o sector determinado resulte excluido de la concreta posibilidad de ejercer su derecho a la expresin, opinin e informacin, como consecuencia de medidas discriminadoras estatales o sociales que se adoptan en razn de las identidades y creencias de estos colectivos. Lo propio con relacin a facilitar el acceso a medios de comunicacin por parte de personas con capacidades especiales, independientemente del grupo cultural al que pertenezcan. El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 108 pargrafo II que la informacin y las opiniones emitidas a travs de los medios de comunicacin social deben respetar los principios de veracidad y responsabilidad. Convertir un deber tico o moral de veracidad y responsabilidad en un deber jurdico constitucional conlleva una restriccin indirecta a la libertad de expresin, opinin e informacin. Esta es una forma de censura previa a nivel constitucional. Quin ser el censor de la veracidad y responsabilidad de las expresiones? El gobierno de turno? Cul es la frontera que separa las expresiones veraces y responsables de las que no lo son? Existe una veracidad y responsabilidad uniforme para toda la sociedad o todo depende del cristal con que se miren los hechos y sucesos? Estas preguntas demuestran que la mordaza constitucional, en lugar de conseguir el objetivo noble de cumplir este derecho en su mxima expresin, produce el resultado contrario de cohibirlo o inhibirlo, con el riesgo de su total vulneracin. El proyecto de Constitucin, en el artculo 108 pargrafo IV, establece que el Estado apoyar la creacin y mantenimiento de medios de comunicacin comunitarios en igualdad de condiciones y oportunidades. Como el Estado acta a travs del gobierno de turno, este gobierno apoyar la creacin y mantenimiento de medios de comunicacin comunitarios que acten como medios de propaganda y difusin oficial, rompiendo las reglas de un juego limpio democrtico, en el que las instituciones del Estado, mantenindose por encima de las partes en conflicto, no deben tomar partido por el oficialismo o la oposicin. Este tipo de fomentos se presta a esta clase de desnaturalizaciones, razn por la cual es conveniente que el Estado no intervenga en apoyar la creacin ni el mantenimiento de medios privados de comunicacin social, por ms comunitarios que stos sean.

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Propuesta de redaccin alternativa Modificacin de los artculos 21, 107 pargrafo II, 108 pargrafos I, II y IV del proyecto de nueva Constitucin: Artculo 21 Las personas tienen los siguientes derechos [] Artculo 107 II. El Estado garantiza a las personas el derecho a la libertad de expresin, de opinin y de informacin, a la rectificacin y a la rplica, y el derecho a emitir libremente las ideas por cualquier medio de difusin, sin censura previa. Artculo 108 I. Los medios de comunicacin social garantizarn el acceso a la expresin, opinin e informacin de las personas con capacidad especial. II. [Se suprime el prrafo: La informacin y las opiniones emitidas a travs de los medios de comunicacin social deben respetar los principios de veracidad y responsabilidad] IV. [Se suprime el prrafo: El Estado apoyar la creacin y mantenimiento de medios de comunicacin comunitarios en igualdad de condiciones y oportunidades]

Nacionalidad y ciudadana
Avances democrticos El proyecto de nueva Constitucin confunde la nacionalidad con la ciudadana, el vnculo de un individuo con una nacin o Estado (nacionalidad), con su aptitud para ser titular de derechos polticos (ciudadana). Lo que la Constitucin vigente regula en los artculos 36 al 39 como nacionalidad, el proyecto de nueva Constitucin lo regula en los artculos 142 al 145 como ciudadana. Lo que la Constitucin vigente regula en los artculos 40 al 42 como ciudadana, el proyecto de nueva Constitucin lo regula en los artculos 26 al 28 como derechos polticos. En cuanto a la nacionalidad (ciudadana para el proyecto de nueva Constitucin) no existen avances democrticos. Por el contrario, con relacin a la Constitucin vigente, el proyecto de nueva Constitucin ha

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introducido criterios ms restrictivos para la adquisicin de este derecho, tratndose de extranjeros que optan por la naturalizacin en Bolivia, como se detallar en el punto siguiente de este documento. En cuanto a la ciudadana (derechos polticos para el proyecto de nueva Constitucin), se identifican los siguientes avances democrticos incluidos en el proyecto de nueva Constitucin: El artculo 26 pargrafo I extiende el concepto de ciudadana a la formacin, ejercicio y control del poder poltico; a la participacin directa o por medio de representantes; a la participacin individual y colectiva; y garantiza la equidad de gnero. La Constitucin vigente limita en el artculo 40 la ciudadana a la formacin y ejercicio del poder poltico, no incluye el aspecto relativo a su control; no reconoce la participacin directa ni la colectiva; y no garantiza la equidad de gnero. El artculo 26 pargrafo II, respecto a los alcances del derecho a la participacin, comprende: (i) la organizacin con fines de participacin poltica; (ii) el sufragio; (iii) la fiscalizacin de los actos de la funcin pblica; y (iv) la eleccin designacin y nominacin directa de los representantes de las naciones y pueblos indgena originario campesinos, de acuerdo con sus normas y procedimientos propios. La Constitucin vigente limita en el artculo 40 el alcance de la participacin poltica a concurrir como elector o elegible a la formacin y ejercicio de los poderes pblicos y a ejercer funciones pblicas; no incluye la fiscalizacin de los actos de la funcin pblica ni la eleccin y nominacin directa de los representantes de las naciones y pueblos indgenas. El artculo 27 pargrafo I establece que las bolivianas y los bolivianos en el exterior tienen derecho a participar en las elecciones a la Presidencia y Vicepresidencia del Estado y en las dems sealadas por la ley. El derecho se ejercer a travs del registro y empadronamiento realizado por el rgano Electoral. La Constitucin vigente no incluye en su regulacin este punto. Peligros para los valores democrticos En cuanto a la nacionalidad (ciudadana para el proyecto de nueva Constitucin), existen los siguientes retrocesos para los valores democrticos

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del proyecto de nueva Constitucin en comparacin con la Constitucin vigente: El artculo 142 pargrafo I establece que la ciudadana boliviana implica el reconocimiento de los derechos y los deberes establecidos en la Constitucin, y en el resto del ordenamiento jurdico. La Constitucin vigente, en los artculos 6 pargrafo I y 7, establece que todo ser humano tiene personalidad y capacidad jurdica con arreglo a las leyes. Goza de los derechos, libertades y garantas reconocidos por esta Constitucin. No es conveniente la limitacin del reconocimiento de los derechos, deberes y garantas constitucionales nicamente a las bolivianas y bolivianos. Toda persona, sin distinciones de ninguna naturaleza, debera tener reconocida su aptitud para ser titular de estos derechos, deberes y garantas constitucionales, con excepcin de la mayora de los derechos polticos que solamente se les reconoce a los nacionales de los respectivos Estados en este campo nuestro derecho conoce una excepcin: tratndose de elecciones municipales, los extranjeros pueden ejercer el derecho poltico del voto. El artculo 144 pargrafos I y II establece que podrn adquirir la ciudadana boliviana por naturalizacin las ciudadanas extranjeras y los ciudadanos extranjeros en situacin legal, con ms de seis o tres aos de residencia ininterrumpida en el pas, segn los distintos casos que contempla. La Constitucin vigente en el artculo 37 numerales 1 y 2 no exige un plazo de residencia para la adquisicin de la nacionalidad boliviana por parte de espaoles y latinoamericanos y para los dems extranjeros requiere un plazo de residencia de dos o un ao, segn las distintas situaciones que establece. En este aspecto, la Constitucin vigente es menos restrictiva para la adquisicin del derecho. El artculo 145 pargrafo III establece que las ciudadanas bolivianas y los ciudadanos bolivianos que tengan doble ciudadana no podrn postularse a cargos pblicos electos, salvo renuncia previa a su ciudadana extranjera. Esta limitacin para el acceso a funciones pblicas electivas no est prevista en la Constitucin vigente. Tomando en cuenta la optimizacin de los derechos en la filosofa del sistema internacional de los derechos humanos, este tipo de restricciones no tiene una justificacin suficiente.

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El artculo 26 pargrafo II no incluye en el alcance de los derechos polticos al derecho a desempear funciones pblicas. La Constitucin vigente en el artculo 40 numerales 1 y 2 incluye los derechos a concurrir como elegible en la formacin y ejercicio de los poderes pblicos y a ejercer funciones pblicas. El artculo 235, ltima parte, establece que para acceder al desempeo de funciones pblicas se requiere hablar al menos dos idiomas oficiales del pas. El artculo 5 pargrafo I reconoce como idiomas oficiales del Estado al castellano y todos los idiomas de las naciones y pueblos indgena originario campesinos (menciona 36 idiomas oficiales indgenas). La Constitucin vigente no incluye una restriccin de esta naturaleza. Esta limitacin, adems de ser contradictoria con el artculo 14 pargrafo II del mismo proyecto de nueva Constitucin, que prohbe y sanciona toda forma de discriminacin fundada, entre otras causas, en razn del idioma, niega la condicin de ciudadanos aproximadamente a un 67% de bolivianas y bolivianos que, segn el ltimo Censo Nacional de Poblacin y Vivienda del ao 2001, no hablan dos idiomas oficiales. Se les niega la condicin de ciudadanos porque arbitrariamente se les impide el ejercicio de un derecho poltico fundamental, como es el relativo al desempeo de funciones pblicas. Adems de la contradiccin indicada, se presenta la paradoja de que importantes sectores de la poblacin boliviana que slo hablan aymara, quechua o castellano no pueden acceder al ejercicio de funciones pblicas, pero s lo pueden hacer grupos minoritarios que hablan idiomas oficiales como el puquina, tacana, tapiete y otros, probablemente algunos de stos en vas de extincin.

Propuesta de redaccin alternativa Modificacin de los artculos 142 pargrafo I, 144 pargrafos I y II, 145 pargrafo III, 26 pargrafo II y 235 ltima parte del proyecto de nueva Constitucin: Artculo 142 I. [Se suprime el prrafo La ciudadana boliviana implica el reconocimiento de los derechos y los deberes establecidos en la Constitucin, y en el resto del ordenamiento jurdico]

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Artculo 144 I. Podrn adquirir la nacionalidad boliviana por naturalizacin los extranjeros en situacin legal, con ms de dos aos de residencia ininterrumpida en el pas bajo supervisin del Estado, que manifiesten expresamente su voluntad de obtener la nacionalidad boliviana y cumplan con los requisitos establecidos en la ley. II. El tiempo de residencia se reducir a un ao en el caso de extranjeros que se encuentren en una de las situaciones siguientes: Artculo 145 III. [Se suprime este pargrafo: Las ciudadanas bolivianas y los ciudadanos bolivianos que tengan doble ciudadana no podrn postularse a cargos pblicos electos, salvo renuncia previa a su ciudadana extranjera] Artculo 26 El derecho a la participacin comprende: 5. [Se agrega este numeral que incluye la siguiente frase: El desempeo de funciones pblicas] Artculo 235 [Se suprime la ltima parte en la frase que dice: Hablar al menos dos idiomas oficiales del pas.] Ttulo V [Ciudadana] [En el Ttulo V y en los artculos 142 al 145, reemplazar la palabra ciudadana por nacionalidad.] Seccin II Derechos Polticos [En la Seccin II reemplazar la frase Derechos Polticos por la palabra Ciudadana.]

Poder Ejecutivo
Conformacin del Poder Ejecutivo
Avances democrticos El proyecto de nueva Constitucin establece en los artculos 167, 168 y 171 un nuevo sistema de eleccin del Presidente y Vicepresidente del Estado, reduce la edad a 30 aos para poder postular a estos cargos e incorpora la revocatoria de mandato para el cargo de Presidenta o Presidente del

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Estado. En cuanto a la conformacin del Poder Ejecutivo, denominado rgano Ejecutivo en el proyecto de nueva Constitucin, estos tres aspectos constituyen avances democrticos en comparacin con el rgimen establecido en la Constitucin vigente. El artculo 167 del proyecto de nueva Constitucin establece que ser proclamada a la Presidencia y la Vicepresidencia la candidatura que haya reunido el 50% ms uno de los votos vlidos; o que haya obtenido un mnimo del 40% de los votos vlidos, con una diferencia de al menos 10% en relacin con la segunda candidatura. En caso de que ninguna de las candidaturas cumpla estas condiciones, se realizar una segunda vuelta electoral entre las dos candidaturas ms votadas en el plazo de sesenta das computables a partir de la votacin anterior. Ser proclamada a la Presidencia y a la Vicepresidencia del Estado la candidatura que haya obtenido la mayora de los votos. La Constitucin vigente establece en el artculo 90 que si en las elecciones generales ninguna de las frmulas para Presidente y Vicepresidente de la Repblica obtuviera la mayora absoluta de sufragios vlidos, el Congreso elegir por mayora absoluta de votos vlidos, en votacin oral y nominal, entre las dos frmulas que hubieran obtenido el mayor nmero de sufragios vlidos. En caso de empate, se repetir la votacin por dos veces consecutivas, en forma oral y nominal. De persistir el empate, se proclamar Presidente y Vicepresidente a los candidatos que hubieran logrado la mayora simple de sufragios vlidos en la eleccin general. El proyecto de nueva Constitucin, a diferencia de la Constitucin vigente, respeta en todas sus proyecciones y consecuencias el principio democrtico de la soberana popular. Es el pueblo el que mediante su voto elige directamente al Presidente y Vicepresidente; en la Constitucin vigente, si no se dan ciertas condiciones, es el Congreso Nacional el que los designa. Con el sistema de la segunda vuelta, como ltima ratio, que incorpora el proyecto de nueva Constitucin tomando como modelo a la Constitucin argentina, se evitan acuerdos parlamentarios espurios que podran dejar de lado a un candidato a la Presidencia que no ha obtenido la mayora absoluta de votos vlidos pero que su distancia de votos con relacin al candidato que ocupa el segundo lugar es muy importante, por ejemplo, de ms de 10 puntos porcentuales de diferencia. De esta manera se garantiza que la legitimidad en la eleccin de los cargos ms importantes

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en un rgimen de tipo presidencialista siempre est presente, cualesquiera sean las circunstancias y vicisitudes que se presenten. El artculo 168 del proyecto de nueva Constitucin establece entre los requisitos para acceder a la candidatura a la Presidencia o a la Vicepresidencia del Estado el de contar con 30 aos de edad cumplidos al da de la eleccin. El artculo 88 de la Constitucin vigente exige las mismas condiciones para el cargo de senador; el artculo 64 dispone que para ser senador se necesita tener 35 aos cumplidos y reunir los requisitos exigidos para diputado. Desde la perspectiva democrtica, es positiva la reduccin de la edad a 30 aos para la postulacin al cargo de Presidente y Vicepresidente del Estado, tomando en cuenta las condiciones de educacin, formacin e informacin de la era tecnolgica en la que estamos viviendo. Ampliar el universo de eventuales candidatos a estos cargos, incorporando a sectores de la poblacin que, en los tiempos actuales, a los 30 aos de edad tienen desarrolladas una aptitud y personalidad convenientes para el ejercicio maduro y responsable de estos cargos, es favorable para el crecimiento y consolidacin de la democracia. El artculo 171 del proyecto de nueva Constitucin establece entre las causales de cesacin del mandato del Presidente de Estado la revocatoria de mandato mediante voto popular. El artculo 118 numeral 5 de la Constitucin vigente establece el juicio de responsabilidades contra el Presidente y Vicepresidente de la Repblica por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones. Cuando el Presidente de la Repblica, a los pocos aos de haber accedido al cargo, ha perdido la confianza del soberano y la legitimidad de ejercicio, la revocatoria de mandato mediante el voto popular evita situaciones de violencia y conflicto social que ponen en riesgo al sistema democrtico. Es una vlvula de escape ante situaciones de extrema crisis y gravedad que permite encontrar una salida democrtica para preservar la vigencia de la Constitucin y del sistema poltico, econmico y social. El juicio de responsabilidades por las dificultades y complejidades para su implementacin no representa un mecanismo alternativo a la revocatoria de mandato que tenga equivalentes posibilidades de eficiencia y eficacia para la preservacin de la democracia en situaciones de crisis del sistema. Es prcticamente inoperante.

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Peligros para los valores democrticos El proyecto de nueva Constitucin establece en los artculos 154 pargrafo I y 166 pargrafo I que la Vicepresidenta o el Vicepresidente del Estado presidir la Asamblea Legislativa Plurinacional y que el rgano Ejecutivo est compuesto, entre otras autoridades, por la Vicepresidenta o el Vicepresidente del Estado. El artculo 175 del proyecto de nueva Constitucin, entre otras atribuciones de la Vicepresidenta o del Vicepresidente del Estado, asigna a esta autoridad las de coadyuvar en la direccin de la poltica general del gobierno y participar en la formulacin de la poltica exterior, as como desempear misiones diplomticas. La Constitucin vigente en el artculo 85 establece que el Poder Ejecutivo se ejerce por el Presidente de la Repblica conjuntamente con los ministros de Estado. La separacin y equilibrio de poderes se encuentran debilitados en el proyecto de nueva Constitucin en comparacin con la Constitucin vigente por el hecho de que el Vicepresidente forma parte del rgano Ejecutivo, ejerciendo funciones de naturaleza eminentemente ejecutiva. En este modelo, el Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, mientras desempea esta funcin en el rgano Legislativo, desempea simultneamente funciones de ndole ejecutiva formando parte del rgano Ejecutivo. En el esquema de la Constitucin vigente, el Vicepresidente de la Repblica no forma parte del Poder Ejecutivo; segn el artculo 53, nicamente cumple las funciones de Presidente Nato del Congreso Nacional y del Senado. En la prctica del rgimen establecido en el proyecto de nueva Constitucin los conflictos de intereses y las situaciones de incompatibilidad que se pueden presentar en las actuaciones del Vicepresidente en su doble calidad de miembro del rgano Ejecutivo y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional pueden resultar perjudiciales para la estabilidad y armona del sistema democrtico, especialmente en lo relativo a los equilibrios y contrapesos entre los poderes polticos del Estado. El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 168 entre los requisitos para acceder a la candidatura a la Presidencia o a la Vicepresidencia del Estado el de haber residido de forma permanente en el pas al menos los cinco aos inmediatamente anteriores a la eleccin. La Constitucin vigente no incluye este requisito. Las situaciones de necesidad o conveniencia que determinan a un boliviano a ausentarse del pas son innumerables y muchas veces ajenas a la libre voluntad o deseo de la persona que fija su residencia en el exterior (por ejemplo, motivos de salud,

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educacin, etc.). Por esta razn, dicha limitacin no tiene justificacin suficiente; representa un dato negativo a la luz de los valores democrticos que tienden a facilitar, ampliar y mejorar la participacin de los bolivianos en la vida pblica del pas, independientemente de las circunstancias por las que tuvieron que ausentarse del pas, si su voluntad actual no es slo es la de volver a l sino la de participar activamente en la poltica nacional. Su estada en el exterior no es razn suficiente para negarle el ejercicio de un derecho poltico fundamental. Propuesta de redaccin alternativa Modificacin de los artculos 166 pargrafo I, 168 y 175 del proyecto de nueva Constitucin: Artculo 166 El rgano Ejecutivo est compuesto por la Presidenta o el Presidente del Estado [se suprime la frase la Vicepresidenta o el Vicepresidente] y las Ministras y los Ministros de Estado. Artculo 168 Para acceder a la candidatura a la Presidencia o a la Vicepresidencia del Estado se requiere cumplir con las condiciones generales de acceso al servicio pblico y contar con treinta aos de edad cumplidos al da de la eleccin [se suprime la frase y haber residido de forma permanente en el pas al menos cinco aos inmediatamente anteriores a la eleccin] Artculo 175 Son atribuciones de la Vicepresidenta o del Vicepresidente del Estado, adems de las que establece esta Constitucin y la ley: Asumir la Presidencia del Estado, en los casos establecidos en la presente Constitucin. Coordinar las relaciones entre el rgano Ejecutivo, la Asamblea Legislativa Plurinacional y los gobiernos autnomos. [...] [Se suprimen los siguientes prrafos: Participar en las sesiones del Consejo de Ministros. Coadyuvar con la Presidenta o el Presidente del Estado en la direccin de la poltica general del gobierno.

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Participar conjuntamente con la Presidenta o el Presidente del Estado en la formulacin de la poltica exterior; as como desempear misiones diplomticas.]

Censura de ministros de Estado


Avances democrticos El proyecto de nueva Constitucin incorpora en el artculo 159 pargrafo I numeral 18 un fuerte rasgo parlamentario al sistema presidencial de gobierno. Esta disposicin establece que la Asamblea Legislativa Plurinacional tiene como atribucin la de interpelar, a iniciativa de cualquier asamblesta, a las ministras o los ministros de Estado, individual o colectivamente, y acordar la censura por dos tercios de los miembros de la Asamblea. La interpelacin podr ser promovida por cualquiera de las cmaras. La censura implicar la destitucin de la ministra o del ministro. La Constitucin vigente establece en el artculo 70 pargrafos II y III que cada cmara puede, a iniciativa de cualquier parlamentario, interpelar a los ministros de Estado, individual o colectivamente y acordar la censura de sus actos por mayora absoluta de votos de los representantes nacionales presentes. La censura tiene por finalidad la modificacin de las polticas y del procedimiento impugnados, e implica la renuncia del o de los ministros censurados, la misma que podr ser aceptada o rechazada por el Presidente de la Repblica. En este modelo de gobierno presidencial con componentes parlamentarios constituye un avance para la democracia el hecho de que la censura acordada por el Parlamento contra uno o ms ministros conlleve la destitucin de los mismos y no la simple renuncia, que puede ser aceptada o rechazada por el Presidente de la Repblica. Son conocidos los casos recientes de ministros censurados que son inmediatamente ratificados por el Presidente, con el consiguiente desprestigio de este mecanismo de control y equilibrio de poderes que, por su inoperancia y la falta de eficacia de sus resultados, se convierte en un elemento simblico en la dinmica de los poderes del Estado. Este avance democrtico que permite un mayor control legislativo sobre el Poder Ejecutivo, para mantenerlo dentro del cauce de la Constitucin, evitando que degenere en poder absoluto o tirnico, resulta desvirtuado

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por la exigencia de 2/3 de votos del total de los miembros de la Asamblea para poder acordar la censura. Con esta exigencia, tomando en cuenta el peso parlamentario de la representacin oficialista, la censura quedar en la letra muerta de la Constitucin y no cobrar vigencia en la realidad de los hechos polticos. Por esto es conveniente rescatar la regla de votacin de la censura en la Constitucin vigente: mayora absoluta de los parlamentarios presentes. Peligros para los valores democrticos El proyecto de nueva Constitucin no contempla un contrapeso para la destitucin de los ministros de Estado operada como consecuencia de una censura acordada por la Asamblea Legislativa Plurinacional. En caso de abuso o de arbitrariedad en la utilizacin de este mecanismo por parte de los parlamentarios que emitieron su voto favorable a la censura del ministro o de los ministros de Estado, el rgano Ejecutivo no tiene a su disposicin ningn mecanismo preventivo ni defensivo que permita contrarrestar el uso indebido de este procedimiento parlamentario. Esta falta de equilibrio y contrapesos representa un dato negativo para la dinmica democrtica en la relacin entre los poderes polticos del Estado. Como mecanismo de contrapeso, el Presidente de la Repblica debera tener la opcin de allanarse a la censura del ministro o de los ministros o acudir a la definicin del pueblo soberano, solicitando la revocatoria de mandato de los legisladores que han acordado la censura, quedando en suspenso el efecto de destitucin de la censura hasta el momento en el que se conozcan los resultados oficiales del referndum revocatorio. Si el resultado de este referndum es de rechazo a la revocatoria de mandato de los asamblestas, cobra vigencia el efecto de destitucin de la censura; si, por el contrario, el resultado del referndum es aprobatorio de la revocatoria de mandato la censura, queda sin efecto y el ministro o los ministros censurados permanecen en el cargo. Propuesta de redaccin alternativa Modificacin del artculo 159 pargrafo I, numeral 18 del proyecto de nueva Constitucin: Artculo 159 I. Interpelar, a iniciativa de cualquier asamblesta, a las Ministras o los Ministros de Estado, individual o colectivamente, y acordar la censura por mayora absoluta de votos de los miembros presentes de la

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Asamblea. La interpelacin podr ser promovida por cualquiera de las cmaras. La censura implicar la destitucin de la Ministra o del Ministro en las condiciones establecidas en esta Constitucin. Artculo nuevo: Artculo [Censura de ministros] I. El Presidente del Estado, dentro de los tres (3) das siguientes al conocimiento oficial de la censura de uno o ms Ministros, podr optar por allanarse a la censura o someterla a la decisin del pueblo soberano, convocando en este ltimo caso a Referndum Revocatorio del mandato de los asamblestas que votaron favorablemente la censura. II. La destitucin de los Ministros censurados quedar en suspenso hasta la realizacin del Referndum Revocatorio. Si el Referndum Revocatorio revoca el mandato de los asamblestas, la censura quedar sin efecto si, por el contrario, ratifica este mandato, la censura a partir de este momento producir plenos efectos. III. Si el Presidente del Estado, dentro del plazo sealado en el pargrafo I de este artculo, no ejerce la opcin por el allanamiento o la convocatoria al Referndum Revocatorio, la censura, a partir del da siguiente al del plazo vencido, producir plenos efectos.

Sistema de reeleccin presidencial


Avances democrticos El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 169 que el perodo de mandato de la Presidenta o del Presidente y de la Vicepresidenta o del Vicepresidente del Estado es de cinco aos, y pueden ser reelectas o reelectos de manera continua por una sola vez. La Constitucin vigente establece en el artculo 87 pargrafo I que el mandato improrrogable del Presidente de la Repblica es de cinco aos. El Presidente puede ser reelecto por una sola vez despus de transcurridos cuando menos un perodo constitucional. Tomando en cuenta la tradicin caudillista y personalista del poder en los pases latinoamericanos y los grandes males institucionales que se derivan de la tendencia al continuismo presidencial, el sistema de reeleccin presidencial del proyecto de nueva Constitucin no representa ningn avance para la democracia.

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Peligros para los valores democrticos De un sistema de reeleccin discontinua con la Constitucin vigente pasaramos a uno de reeleccin continua con el proyecto de nueva Constitucin. El proyecto de nueva Constitucin, a diferencia de la Constitucin vigente, al haber utilizado la frase por una sola vez despus de la palabra continua y no de la palabra reelectos, deja la duda de la reeleccin indefinida con un perodo de descanso despus de dos perodos presidenciales consecutivos. En el proyecto de nueva Constitucin, se genera la duda sobre si la limitacin por una sola vez se refiere a la continuidad de la reeleccin o a la reeleccin en s misma. El Presidente del Estado slo puede ser reelecto consecutivamente por una sola vez y no dos o ms veces; despus de transcurrido un perodo presidencial podra nuevamente iniciar una cadena de reeleccin consecutiva e inmediata, y as indefinidamente. En la Constitucin vigente esta duda no se presenta porque la limitacin por una sola vez se refiere a la reeleccin en s misma. Con esta interpretacin, el proyecto de nueva Constitucin habilita la reeleccin indefinida con perodos de descanso despus de dos mandatos consecutivos, con todos los males que ello conlleva para la democracia. El caudillaje, como deca Alberdi, es enemigo de la forma republicana de gobierno, caracterizada por la renovacin peridica, frecuente, radical y sincera del personal del gobierno supremo del pas; el principio esencial de aquel, en cambio, es el poder personal o dinstico. Alberdi mencionaba tambin que el caudillo es el mismo traidor a la repblica o su forma, ya sea que hable latn o quechua, ingls o guaran; ya sea que vista frac o que use poncho; que flagele con espada o mate con la pluma. Los males institucionales del continuismo se manifiestan en las siguientes acciones de los Presidentes que aspiran al poder indefinido: La preocupacin principal y suprema del Presidente es la de encontrar la forma y mecanismos para mantenerse en el poder o volver a l cuando est prohibido de ejercerlo en un perodo determinado. El Presidente en ejercicio propiciar reformas a la Constitucin para superar todas las trabas que el texto constitucional impone a la reeleccin indefinida; reformas que pasarn desapercibidas o sern menos visibles y sensibles en el conjunto de otras reformas de contenido social o institucional.

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El Presidente en ejercicio que debe descansar un perodo por imperativo constitucional intentar dejar en la presidencia a un correligionario dcil durante el perodo en el que est prohibida su reeleccin, que se someta a las instrucciones del verdadero titular del poder y facilite su retorno a la presidencia como el objetivo central de ese gobierno de turno. El continuismo impide la oxigenacin de la democracia y la renovacin del liderazgo dentro de los partidos y del conjunto de la sociedad. De esta manera, la vida poltica en la sociedad y en las organizaciones polticas se degrada y deteriora. Todo gira en torno a los personajes eternos del poder, caudillos que permanentemente deciden el curso de la poltica, impidiendo a generaciones nuevas de dirigentes y candidatos asumir la direccin de los destinos del pas. Las organizaciones polticas se convierten en camarillas de elites al servicio del caudillo y de los exclusivos intereses del grupo que medra a su alrededor. La burocracia y la tradicin reemplazan a la renovacin del liderazgo. La democracia en su conjunto decae y se anquilosa. Por estas razones, como mecanismo para fortalecer la democracia en el pas y evitar los males del caudillismo, resultara conveniente un sistema de prohibicin absoluta de la reeleccin presidencial y vicepresidencial. Propuesta de redaccin alternativa Modificacin del artculo 169 del proyecto de nueva Constitucin: Artculo 169 I. El perodo de mandato de la Presidenta o del Presidente y de la Vicepresidenta o del Vicepresidente del Estado es de cinco aos, y no pueden ser reelegidos en ningn caso en ninguna forma. El Vicepresidente puede postular a la presidencia para otro perodo constitucional y el Presidente no puede postular a la vicepresidencia para otro perodo constitucional. II. Las organizaciones polticas y los ciudadanos, bajo las sanciones que establezca la ley, estn prohibidos de hacer propaganda a favor de la reeleccin de la persona que ejerza la Presidencia o Vicepresidencia de la Repblica, de promover cualquier tipo de consulta popular con el mismo fin o cualquier otro mecanismo que tienda a vulnerar el principio de alternabilidad en el poder o aumentar el trmino fijado por la Constitucin para el desempeo de estos cargos.

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Poder Judicial
Principios de la administracin de justicia
Avances democrticos El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 179 que la potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de pluralismo jurdico, interculturalidad, equidad, igualdad jurdica, independencia, seguridad jurdica, servicio a la sociedad, participacin ciudadana, armona social y respeto a los derechos. La Constitucin vigente establece en el artculo 116 pargrafos VI y X que los magistrados y jueces son independientes en la administracin de justicia y no estn sometidos sino a la Constitucin y la ley y que la gratuidad, publicidad, celeridad y probidad en los juicios son condiciones esenciales de la administracin de justicia. El proyecto de nueva Constitucin incorpora algunos principios novedosos para la administracin de justicia que constituyen un avance para el sistema democrtico. Tal es el caso de los principios de pluralismo jurdico, interculturalidad, equidad, seguridad jurdica, servicio a la sociedad, participacin ciudadana y armona social: El pluralismo jurdico, adecuadamente entendido, como se explicar ms adelante, en el punto relativo a la justicia indgena, que permite una mejor y ms plena realizacin de la justicia, tomando en cuenta distintas fuentes del derecho en funcin de la pertenencia cultural de las personas a distintos grupos o colectivos sociales. La interculturalidad, que enriquece la valoracin de los casos sometidos a juzgamiento cuando presentan puntos de interconexin con distintas culturas. La equidad, que permite corregir los rigorismos e inflexibilidades de la ley concebida en abstracto, adecundola a las especiales particularidades objetivas y subjetivas que presenta el caso sometido a juzgamiento. La seguridad jurdica como uno de los valores principales que deben guiar el impartir la justicia; las sentencias en los casos concretos tienen que contribuir a realizar o materializar este valor tanto para las partes involucradas en el litigio, como para la sociedad en su conjunto.

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La justicia entendida como un servicio pblico para la sociedad y no como un poder burocrtico del Estado que, por efecto de su pesada estructura y complejos procedimientos, se aleja cada da que pasa de las necesidades e intereses de los litigantes. La participacin ciudadana, a travs de jueces legos en procesos penales y civiles, que permite mejorar el control ciudadano de los servicios de justicia y hacerla ms accesible a los ciudadanos comunes que no poseen conocimientos tcnicos sobre el derecho. La armona social como uno de los fines principales perseguido por el derecho, del cual la sentencia no puede desentenderse, tomando en cuenta los efectos o consecuencias que se derivan de su aplicacin, no slo para las partes en litigio sino tambin para el conjunto de la sociedad. Peligros para los valores democrticos El proyecto de nueva Constitucin, a diferencia de la Constitucin vigente, no reconoce los principios de gratuidad, publicidad, celeridad y probidad. Tanto el proyecto de nueva Constitucin como la Constitucin vigente no reconocen el principio de imparcialidad que, junto con el de independencia, constituyen la esencia de la funcin de impartir justicia. El juez que en un proceso acta de manera parcializada deja de ser juez y se convierte en parte interesada. A la luz de los valores democrticos es conveniente el reconocimiento integral de todos los principios inherentes a una buena administracin de justicia. El panorama completo de principios reguladores de la funcin judicial, incluido el principio de imparcialidad, est dado por la suma de los principios reconocidos en el proyecto de nueva Constitucin y en la Constitucin vigente. El principio de independencia judicial est seriamente cuestionado en el proyecto de nueva Constitucin por la eleccin de las mximas autoridades de la justicia mediante el voto universal acompaado de la revocatoria de mandato a travs del referndum revocatorio, que puede ser activado por las organizaciones sociales que conforman el denominado control social. El rol del juez en la sociedad es distinto al rol del poltico. El poltico toma en cuenta el presente para proyectar el futuro deseable sobre la base de una oferta electoral que presenta a sus electores. Los electores, a travs de su voto, depositan su confianza en el representante elegido para que

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cumpla el programa de gobierno ofrecido en la campaa electoral. Si el representante defrauda esta confianza incumpliendo su promesa electoral, es legtimo que los titulares de la soberana le revoquen su mandato como una forma de hacer efectiva su responsabilidad poltica. El juez toma en cuenta el pasado para descubrir la verdad de los hechos y, como consecuencia de ello, aplicar los efectos jurdicos que corresponden de acuerdo a las normas generales que regulan el caso. El nico compromiso del juez es con la ley y su conciencia. Si ambas estn en desacuerdo con los intereses o deseos de un conjunto de personas, por ms numeroso o importante que ste sea, el juez est obligado a actuar con justicia aplicando la ley. Si convertimos al juez en poltico o al poltico en juez, estaremos introduciendo un elemento de desorden en la sociedad que debilitar el sistema democrtico. Las situaciones de conflicto de intereses en las que se encontrar un juez-poltico sern numerosas y recurrentes. Los intereses del electorado que lo eligi pueden resultar contrarios a la verdad y consecuencias de los hechos ocurridos. Si el juez, dejando de lado la verdad y la justicia, opta por su electorado para evitar la revocatoria de mandato, deja de ser juez en esencia y acta como poltico; a la inversa, si interviene como verdadero juez, de acuerdo con la ley y su conciencia, en contra de su electorado, se expone a una revocatoria de mandato y a otro tipo de presiones y coacciones de las organizaciones que conforman el denominado control social. Por estas razones no es conveniente el sistema de eleccin de los jueces, ni el de revocatoria de su mandato, ni el de la injerencia del control social en el ejercicio de funciones judiciales. Todos estos elementos, aisladamente considerados, representan cada uno de ellos un riesgo para la independencia judicial; cuando operan de manera conjunta o vinculada, este riesgo crece exponencialmente. En lugar del sistema de eleccin de jueces, podra establecerse un sistema de designacin de jueces, fiscales y defensores pblicos a cargo de un Consejo de la Magistratura compuesto paritariamente por representantes del Estado y de la sociedad civil especializada, encargado adems de la administracin de los recursos humanos y financieros de estos rganos del Estado y de las medidas de organizacin y mejora de estos servicios pblicos.

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Propuesta de redaccin alternativa Modificacin de los artculos 179, 183, 184, 189, 194, 195, 196, 199, 201 y 228 del proyecto de nueva Constitucin: Artculo 179 I. La potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de: a. Independencia. b. Imparcialidad. c. Seguridad jurdica. d. Publicidad. e. Probidad. f. Celeridad. g. Gratuidad. h. Pluralismo jurdico. i. Interculturalidad. j. Equidad. k. Servicio a la sociedad. l. Participacin ciudadana. m. Armona social. II. Constituyen garantas de la independencia judicial: a. El desempeo vitalicio de los jueces, salvo renuncia, fallecimiento, jubilacin o destitucin dispuesta por autoridad competente. b. La intangibilidad de la remuneracin de los jueces con actualizacin permanente por prdida de su valor. c. La autonoma presupuestaria de los rganos judiciales. El presupuesto elaborado conforme a los parmetros constitucionales no podr ser observado ni modificado por los rganos Ejecutivo y Legislativo. Artculo 183 Las Magistradas y Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia sern designados por el Consejo de la Magistratura. Artculo 184 Las Magistradas y Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia cesarn en sus funciones por sentencia ejecutoriada del Tribunal de

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Enjuiciamiento, renuncia, fallecimiento y jubilacin en las condiciones establecidas por la Ley. Artculo 189 Las Magistradas y Magistrados del Tribunal Agroambiental sern designados por el Consejo de la Magistratura. El sistema de prohibiciones e incompatibilidades aplicado a las Magistradas y los Magistrados del Tribunal Agroambiental ser el de los servidores pblicos. [Se suprime la frase El tiempo de ejercicio]. El rgimen de permanencia y cesacin en el cargo establecido para las Magistradas y los Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia ser de aplicacin a los miembros del Tribunal Agroambiental. Artculo 194 I. El Consejo de la Magistratura es el rgano encargado de la designacin, en todas las materias, grados e instancias, de los jueces, fiscales y defensores pblicos; de la administracin de los recursos humanos y financieros de estos rganos del Estado; y de la organizacin y mejora de estos servicios pblicos. II. Est compuesto paritariamente por representantes del Estado y de la sociedad civil especializada, en la forma establecida por Ley. Por el Estado acreditarn representantes el Tribunal Supremo de Justicia, el rgano Ejecutivo y el rgano Legislativo. Por la sociedad civil especializada acreditarn representantes el Colegio Nacional de Abogados, Facultades de Derecho de Universidades Pblicas y Privadas, Instituciones de Defensa de los Derechos Humanos y Organizaciones de Medios de Comunicacin Social. III. Su conformacin, estructura, funciones y forma de designacin y remocin de sus miembros sern determinadas por una Ley Orgnica de la Materia sancionada con dos tercios de votos del total de los miembros de la Asamblea Legislativa.

Artculo 195 I. [Se suprime el pargrafo Los miembros del Control Administrativo Disciplinario de Justicia se elegirn mediante sufragio universal de

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entre las candidatas y los candidatos propuestos por organizaciones de la sociedad civil. La organizacin y ejecucin del proceso electoral estar a cargo del Consejo Electoral Plurinacional] II. Los miembros del Consejo de la Magistratura requerirn, adems de las condiciones generales de acceso al servicio pblico, haber cumplido treinta aos de edad y acreditar experiencia profesional de por lo menos diez aos en ciencias jurdicas, sociales o econmicas. III. Los miembros del Consejo de la Magistratura durarn en sus funciones seis aos, y no podrn ser reelegidas ni reelegidos. Artculo 196 Son atribuciones del Consejo de la Magistratura: a. Designar mediante concurso pblico de mritos, en todas las materias, grados e instancias, a los jueces, fiscales y defensores pblicos. b. Designar al personal auxiliar y administrativo de estos rganos del Estado. c. Elaborar los presupuestos de todos estos rganos del Estado y gestionar su aprobacin. d. Administrar los recursos humanos y financieros de todos estos rganos del Estado. e. Adoptar medidas de organizacin y mejora de estos servicios pblicos. Artculo 199 Las Magistradas y Magistrados del Tribunal Constitucional Plurinacional sern designados por el Consejo de la Magistratura. Artculo 201 [Se suprime la frase El tiempo de ejercicio] El rgimen de permanencia y cesacin en el cargo establecido para las Magistradas y los Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia sern de aplicacin a los miembros del Tribunal Constitucional Plurinacional. Artculo 228 La Fiscal o el Fiscal General del Estado y todos los Fiscales que integran el Ministerio Pblico sern designados por el Consejo de la Magistratura mediante concurso pblico de mritos.

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La Fiscal o el Fiscal General del Estado reunir los requisitos generales de los servidores pblicos, as como los especficos establecidos para la Magistratura del Tribunal Supremo de Justicia. Incorporacin de artculos nuevos: Artculo [Tribunal de enjuiciamiento] El Tribunal de Enjuiciamiento es el rgano encargado del control disciplinario y del enjuiciamiento por faltas administrativas graves y delitos de los jueces, fiscales y defensores pblicos, de todas las materias, grados e instancias. Est compuesto paritariamente por representantes del Estado y de la sociedad civil especializada, en la forma establecida por ley. Por el Estado acreditarn representantes el Tribunal Supremo de Justicia, el rgano Ejecutivo y el rgano Legislativo. Por la sociedad civil especializada acreditarn representantes el Colegio Nacional de Abogados, facultades de derecho de universidades pblicas y privadas, instituciones de defensa de los derechos humanos y organizaciones de medios de comunicacin social. Su conformacin, estructura, funciones y forma de designacin y remocin de sus miembros sern determinadas por una Ley Orgnica de la Materia sancionada con dos tercios de votos del total de los miembros de la Asamblea Legislativa. Artculo [Requisitos] Los miembros del Tribunal de Enjuiciamiento requerirn, adems de las condiciones generales de acceso al servicio pblico, haber cumplido treinta aos de edad y acreditar experiencia profesional de por lo menos diez aos en ciencias jurdicas. Los miembros del Tribunal de Enjuiciamiento durarn en sus funciones seis aos, y no podrn ser reelegidas ni reelegidos. Artculo [Atribuciones] Son atribuciones del Tribunal de Enjuiciamiento: a. Enjuiciar a los jueces, fiscales y defensores pblicos, de todas las materias, grados e instancias, por faltas graves o delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, disponiendo la aplicacin de

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sanciones en caso de responsabilidad y, cuando corresponda, su destitucin del cargo mediante sentencia condenatoria. b. Enjuiciar al personal auxiliar y administrativo de estos rganos del Estado, por faltas graves o delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, disponiendo la aplicacin de sanciones en caso de responsabilidad y, cuando corresponda, su destitucin del cargo mediante sentencia condenatoria. c. Aprobar con dos tercios del total de sus miembros el reglamento de faltas y sanciones disciplinarias y los procedimientos sancionatorios de aplicacin en todos estos rganos del Estado. d. Adoptar medidas de fiscalizacin y auditoria en todos estos rganos del Estado para encontrar hallazgos de responsabilidad disciplinaria o penal.

Justicia ordinaria y justicia indgena


Avances democrticos El proyecto de nueva Constitucin establece en los artculos 180 y 192 que la jurisdiccin ordinaria y la jurisdiccin indgena originario campesina gozarn de igual jerarqua; que las decisiones de esta ltima jurisdiccin no podrn ser revisadas por la jurisdiccin ordinaria ni por la agroambiental y que ejecutar sus resoluciones en forma directa. La Constitucin vigente establece en el artculo 171 pargrafo III que las autoridades naturales de las comunidades indgenas y campesinas podrn ejercer funciones de administracin y aplicacin de normas propias como solucin alternativa a conflictos, en conformidad a sus costumbres y procedimientos, siempre que no sean contrarias a esta Constitucin y a las leyes. La ley compatibilizar estas funciones con las atribuciones de los poderes del Estado. El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 191 que la justicia indgena respeta el derecho a la vida y los derechos establecidos en la presente Constitucin. Este proyecto de nueva Constitucin incluye un catlogo de derechos y garantas que en trminos generales responden al Derecho Internacional de los Derechos Humanos y a los tratados Iinternacionales vigentes sobre la materia. Comparando el proyecto de nueva Constitucin con la Constitucin vigente, representa un avance democrtico el reconocimiento de igual

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jerarqua a la jurisdiccin ordinaria y a la indgena; del carcter definitivo de los fallos y decisiones de la jurisdiccin indgena, no sujetos a revisin por otras jurisdicciones; y las limitaciones impuestas a la jurisdiccin indgena en cuanto al respeto a los derechos fundamentales. Estas limitaciones a la jurisdiccin indgena constituyen un dato positivo que impedir su distorsin en la prctica para convertirla en un escenario de linchamientos y violacin a los derechos humanos. Con estas precisiones que efecta el proyecto de nueva Constitucin resulta claro que la jurisdiccin indgena, en el mbito de su vigencia personal, material y territorial, es una jurisdiccin con los mismos ttulos y prerrogativas que le corresponden a cualquier otra jurisdiccin formal del Estado. No se trata de una jurisdiccin de segunda categora, con un poder de imperio reducido o limitado en comparacin con las dems jurisdicciones. Es una jurisdiccin plena en todos los sentidos, y para ello no necesita de una ley que as lo establezca porque es el propio texto constitucional el que le reconoce este carcter y sus condiciones de igualdad. Peligros para los valores democrticos El proyecto de Constitucin reconoce en el artculo 180 la existencia de la jurisdiccin ordinaria y de la jurisdiccin indgena originario campesina en un plano de igual jerarqua constitucional. La base de la llamada justicia ordinaria es un vnculo universal que une al ciudadano con el Estado en funcin del lugar de nacimiento o por efecto de una naturalizacin voluntariamente asumida (artculo 142 pargrafo II del proyecto de nueva Constitucin). La base de la llamada justicia indgena originario campesina es un vnculo particular que une a una persona con una nacin o pueblo indgena en funcin de su pertenencia al grupo por razones de identidad, historia y cultura (artculos 2 y 30 pargrafo I del proyecto de nueva Constitucin). De esta premisa fundamental se deriva la consecuencia de que un ciudadano boliviano por ejemplo, por haber nacido en territorio boliviano, que adems pertenece a una nacin o pueblo indgena, debera estar sometido a las dos clases de justicia: (i) la ordinaria, por su vnculo universal con el Estado y (ii) la indgena, por su vnculo particular con su nacin o pueblo indgena (el artculo 5 pargrafo I del proyecto de nueva Constitucin reconoce 36 naciones o pueblos indgenas). A la inversa, el ciudadano boliviano que no pertenece a ninguna nacin o pueblo indgena slo debera estar sometido a la justicia ordinaria.

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Esta primera delimitacin entre los dos tipos de justicia por razn de las personas sometidas a la jurisdiccin no est reconocida en el proyecto de nueva Constitucin; por el contrario, establece que la justicia indgena se aplica a todo tipo de relaciones jurdicas, as como a actos y hechos que vulneren bienes jurdicos realizados dentro del mbito territorial indgena originario campesino; es decir que este tipo de justicia se aplica a personas que no pertenecen a la nacin o pueblo indgena. Este defecto del proyecto tiene consecuencias trascendentales sobre la estructura y organizacin del Estado. Si la justicia indgena modifica e invierte la base de su fundamento y deja de ser una justicia particular para convertirse en una justicia universal, estaramos en presencia de otro Estado paralelo o un Estado dentro de otro Estado, y ya no solamente de una nacin o pueblo indgena, que tiene las mismas pretensiones de validez y vigencia con relacin al Estado fundado sobre el vnculo universal de la ciudadana. Por tanto, en el terreno de la justicia, tenemos dos justicias contrapuestas con el mismo alcance, con las situaciones de incompatibilidad y conflicto que esto puede generar (el juez ordinario falla A en un caso X; el juez indgena falla B en el mismo caso). Llevado este razonamiento al extremo, podramos deducir una atomizacin del Estado boliviano con la superposicin o contraposicin de 36 estados indgenas, llamados naciones o pueblos, pero que en realidad tienen el alcance de verdaderos Estados. A este defecto de ndole estructural se suma el hecho de que la vigencia material de la justicia indgena y de la justicia ordinaria es la misma; el proyecto de nueva Constitucin no delimita los mbitos materiales de vigencia de una y otra justicia. Si a esto se agrega la aplicacin del principio del pluralismo jurdico reconocido en los artculos 1 y 179 del proyecto de nueva Constitucin, las consecuencias son graves para la unidad del Estado y la vigencia de los principios fundamentales del orden social en aquellas materias que por su especial importancia slo admiten una ley y un juez. Tal es el caso de las materias electoral, administrativa, penal (en los delitos graves que garantizan la cohesin y el orden social bsico) y de todos aquellos aspectos de orden pblico incluidos en las materias denominadas comunes, como la civil, comercial, familiar, laboral, etc. Por ejemplo, en materia familiar respecto al principio de orden pblico que impone la obediencia de los hijos menores a los padres y la correlativa patria potestad de stos sobre los primeros, no resultara admisible para el Estado un derecho plural que invierta este principio, aun en el caso de

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que sea aplicado por un juez indgena dentro de su territorio. En las otras materias sealadas, tambin se presentan ejemplos de esta naturaleza. Por lo expuesto, delimitado el mbito de vigencia personal de la justicia indgena a las personas que forman parte de la nacin o pueblo indgena en cuestin, sea que intervengan como actores o demandados, querellantes o imputados con control jurisdiccional sobre este extremo, debera haberse delimitado su mbito de vigencia material circunscribindola a aquellas materias que no comprometen la unidad del Estado y de los valores universalmente compartidos como esenciales para la vida en sociedad. Definidas estas materias jurisdiccionales, el pluralismo jurdico debera aplicarse en funcin de las mismas; es decir que slo se aplica una ley propia o particular en el mbito de estas materias que estn reconocidas como objeto de una jurisdiccin particular. Por tanto, tratndose de un derecho y de una jurisdiccin particular de naturaleza distinta al derecho y jurisdiccin universal, el pluralismo jurisdiccional determina o habilita el pluralismo jurdico; el juez particular slo aplica su propio derecho en aquellas materias que estn reconocidas como objeto de su jurisdiccin especial. Lo propio con relacin al mbito de vigencia territorial de la justicia indgena, cuyas pautas de delimitacin contenidas en los artculos 2 y 291 del proyecto de nueva Constitucin son muy amplias; pueden abarcar la extensin territorial de varios departamentos porque hacen referencia al dominio y consolidacin de los territorios ancestrales de las naciones y pueblos indgenas. Unicamente los hechos y actos que se realizan o cuyos efectos se producen en un territorio indgena deberan ser objeto de la justicia indgena siempre que se cumplan las condiciones de vigencia personal y material previamente mencionadas, en un territorio indgena razonablemente establecido en su extensin y dimensiones en funcin de las circunstancias actuales y reales de necesidad y convivencia de los distintos grupos culturales que efectivamente comparten su vida en comn en determinados espacios del territorio nacional. As se podra armonizar razonablemente lo universal con lo particular, la existencia del Estado con la de las naciones o pueblos indgenas, la ciudadana con la identidad y pertenencia cultural, la justicia indgena con la justicia ordinaria. De otra manera, tal como est redactado el proyecto de nueva Constitucin, existirn dos justicias contrapuestas, separadas y

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desconectadas, con iguales pretensiones de vigencia personal, material y territorial, y con conflictos recurrentes de jurisdiccin de difcil solucin, conflictos que se presentarn como regla y no como excepcin. El proyecto de nueva Constitucin, en las limitaciones que impone a la justicia indgena con relacin al respeto a los derechos constitucionales, no incluye las garantas jurisdiccionales, entre las que se encuentran las relativas al debido proceso, de aplicacin primordial en los procesos penales, como la presuncin de inocencia, la prohibicin de retroactividad de la ley penal desfavorable al imputado, el derecho a ser odo antes de la condena, la prohibicin al doble proceso y la sancin por el mismo hecho, el derecho a la defensa, el derecho a ser odo por una autoridad independiente e imparcial, el derecho a ser juzgado en el idioma del imputado, prohibicin de declarar contra s mismo, etc. (artculos 191 y 110 al 125 del proyecto de nueva Constitucin). Por tanto, los procedimientos y prcticas de este tipo de justicia pueden resultar contrarios a estos valores fundamentales para la dignidad humana. Propuesta de redaccin alternativa Modificacin de los artculos 191, 192 y 193 del proyecto de nueva Constitucin: Artculo 191 Las naciones y pueblos indgena originario campesinos ejercern funciones jurisdiccionales [se suprime la frase y de competencia] a travs de sus autoridades, y aplicarn sus principios, valores culturales, normas y procedimientos propios. La jurisdiccin indgena originaria campesina respeta el derecho a la vida, los derechos establecidos en esta Constitucin y el derecho de defensa de las personas sobre las cuales se ejerce. Artculo 192 I. La jurisdiccin indgena originario campesina se fundamenta en un vnculo particular de las personas que son miembros de la respectiva nacin o pueblo indgena. II. La jurisdiccin indgena se ejerce en los siguientes mbitos de vigencia personal, material y territorial: a. Personal.- Estn sujetos a esta jurisdiccin los miembros de la nacin o pueblo indgena, sea que acten como actores

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o demandados, denunciantes o querellantes, denunciados o imputados, recurrentes o recurridos. b. Material.- Esta jurisdiccin conoce las causas y los procesos en los mbitos del Derecho Penal, Civil, Comercial, Familiar, Agroambiental, Laboral, de conformidad a lo establecido en una Ley de Deslinde Jurisdiccional. c. Territorial.- Esta jurisdiccin se aplica a las situaciones y relaciones jurdicas que se realizan o cuyos efectos se producen dentro de una unidad territorial de gobierno o autonoma indgena. Artculo 193 La jurisdiccin indgena originario campesina decidir en forma definitiva. Sus decisiones no podrn ser revisadas por ninguna otra jurisdiccin. El Tribunal Constitucional podr revisarlas y anularlas si violan derechos y garantas constitucionales. Toda autoridad pblica o persona acatar las decisiones de la jurisdiccin indgena originaria campesina. Para el cumplimiento de sus decisiones sus autoridades podrn solicitar el apoyo de los rganos competentes del Estado. Artculo 194 [Se convierte en artculo 194 la ltima parte del artculo 193] El Estado promover y fortalecer el sistema administrativo de la justicia indgena originaria campesina. Una Ley de Deslinde Jurisdiccional, sancionada con dos tercios de votos del total de los miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional, determinar las causas y procesos de competencia de la jurisdiccin indgena originaria campesina y de la jurisdiccin ordinaria y los mecanismos de coordinacin y cooperacin entre todas las jurisdicciones constitucionalmente reconocidas. Incorporacin de artculo nuevo: Artculo [Conflictos jurisdiccionales] I. Los conflictos jurisdiccionales sern resueltos por un Tribunal de Conflictos Jurisdiccionales, permanente u ocasional, cuyos miembros sean representantes de todas las jurisdicciones involucradas en el conflicto. II. La organizacin, funcionamiento y procedimientos de este Tribunal sern establecidos en la Ley Orgnica de la materia.

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Tribunal Supremo de Justicia


Avances democrticos El proyecto de nueva Constitucin en el artculo 182 establece el Tribunal Supremo de Justicia como el mximo tribunal de la jurisdiccin ordinaria. La Constitucin vigente establece en el artculo 117 pargrafo I a la Corte Suprema de Justicia como el mximo tribunal de justicia ordinaria, contenciosa y contencioso-administrativa de la Repblica. El nico avance democrtico que se observa en este tema en el proyecto de nueva Constitucin es el cambio de nombre del mximo tribunal de justicia. En lugar de denominarlo Corte, trmino que responde a una tradicin monrquica, utiliza la palabra Tribunal, acorde con la tradicin republicana. En todo lo dems se mantiene, con algunas variantes, el esquema constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Peligros para los valores democrticos El proyecto de nueva Constitucin mantiene la estructura tradicional de un mximo Tribunal de Justicia que interviene como una tercera instancia en la revisin de las sentencias emanadas de las cortes superiores de distrito. Para facilitar el acceso a la justicia de los ciudadanos, el nuevo Cdigo de Procedimiento Penal limit la intervencin de la Corte Suprema de Justicia a una situacin excepcional en la que se requiere uniformar la jurisprudencia. Con este cambio, son las cortes superiores de distrito las que intervienen como tribunales de ltima instancia, habilitndose un recurso extraordinario de casacin ante la Corte Suprema de Justicia para casos en los que exista contradiccin en sentencias de las cortes superiores de distrito o desconocimiento de la lnea jurisprudencial definida por la Corte Suprema de Justicia. Tomando en cuenta la fuerza y vitalidad de los procesos autonmicos en los departamentos, adems de la razn principal de facilitar el acceso a la justicia, resulta conveniente que la inmensa mayora de los procesos judiciales en todas las materias tenga establecida como ltima instancia judicial a los tribunales o a los juzgados departamentales de justicia, segn el tipo de causa o litigio. El Tribunal Supremo de Justicia debera intervenir nicamente para uniformar jurisprudencia frente a contradicciones entre sentencias definitivas emanadas de tribunales o juzgados departamentales; hacer respetar su lnea jurisprudencial; resolver pedidos de extradicin;

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conocer juicios de responsabilidades contra altas autoridades del Estado; decidir demandas de ilegalidad de normas subordinadas a la ley; conocer demandas contencioso-administrativas por hechos, actos y contratos emanados de autoridades nacionales; conocer los conflictos o controversias entre rganos pblicos que no tienen rango constitucional y no dependen de una misma autoridad superior; y decidir cuestiones de lmites que se susciten entre unidades territoriales subnacionales. Un retroceso para la democracia es la omisin de la justicia administrativa en el proyecto de nueva Constitucin, especialmente en los artculos 182 y 185, que definen la naturaleza del Tribunal Supremo de Justicia y establecen sus atribuciones. La Constitucin vigente establece en los artculos 117 pargrafo I y 118 pargrafo I numeral 7 que la Corte Suprema es el mximo tribunal de la justicia contenciosa y contenciosa-administrativa y que resuelve las causas contenciosas que resulten de los contratos, negociaciones y concesiones del Poder Ejecutivo y de las demandas contencioso-administrativas a las que dieren lugar las resoluciones del mismo. Esta supresin de la justicia administrativa deja indefenso al ciudadano frente a los abusos y arbitrariedades de la autoridad pblica, especialmente con relacin a las autoridades del rgano Ejecutivo que, al disponer de los medios de ejecucin de las leyes y sentencias, constituyen la fuente principal de violaciones a los derechos y garantas de los particulares. Es necesario reponer la justicia administrativa en el mbito constitucional. El problema para la democracia derivado de la eleccin mediante voto popular de los miembros del Tribunal Supremo de Justicia, acompaada de la revocatoria de mandato y de la activacin de la misma por parte del denominado Control Social, ha sido examinado en el numeral 5.1 inciso b) precedente. Propuesta de redaccin alternativa Modificacin de los artculos 182 y 185 del proyecto de nueva Constitucin: Artculo 182 El Tribunal Supremo de Justicia es el mximo tribunal de justicia del Estado. Interviene como Tribunal de Casacin o Tribunal de nica y Definitiva Instancia en los casos definidos por esta Constitucin y la Ley Orgnica de la materia. Est integrado por el nmero de magistradas y magistrados que defina la ley.

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Su composicin, organizacin y funcionamiento se establecern en una Ley Orgnica de la materia sancionada con dos tercios de votos del total de los miembros de la Asamblea Legislativa. Artculo 185 Son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia, que sern ejercidas en la forma que establezca la Ley Orgnica de la materia: a. Conocer el Recurso Extraordinario de Casacin para uniformar la jurisprudencia con motivo de sentencias definitivas contradictorias emanadas de tribunales o juzgados pertenecientes a diferentes departamentos. b. Conocer el Recurso Extraordinario de Casacin interpuesto contra sentencias definitivas de tribunales o juzgados de los departamentos que contradicen su lnea jurisprudencial. c. Conocer de las demandas directas e incidentales de ilegalidad promovidas contra normas infralegales, aun cuando se cuestione la inconstitucionalidad de las mismas. d. Conocer de las demandas o solicitudes de extradicin. e. Conocer los juicios de responsabilidad contra altas autoridades del Estado. f. Conocer las demandas contencioso-administrativas promovidas contra hechos, actos o contratos emanados de autoridad nacional. g. Conocer los conflictos o controversias entre rganos pblicos que no tengan rango constitucional y no dependan de una misma autoridad superior. h. Decidir cuestiones de lmites que se susciten entre unidades territoriales subnacionales.

Tribunal Constitucional
Avances democrticos El proyecto de nueva Constitucin, en los artculos 197 y 198, establece que el Tribunal Constitucional Plurinacional, que vela por la supremaca de la Constitucin, ejerce el control de constitucionalidad y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y las garantas constitucionales. La Constitucin vigente establece en el artculo 119 pargrafo I el Tribunal Constitucional.

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La nica novedad del proyecto de nueva Constitucin que en apariencia podra ser considerada como un avance democrtico es la composicin plurinacional del Tribunal Constitucional. El proyecto de nueva Constitucin establece en los artculos 198 pargrafo I y 200 que el Tribunal Constitucional Plurinacional est integrado por magistradas y magistrados elegidos con criterios de plurinacionalidad, con representacin paritaria entre el sistema ordinario y el sistema indgena originario campesino; que los postulantes que provengan del sistema indgena originario campesino debern haber ejercido la calidad de autoridad originaria bajo su sistema de justicia; y que las candidatas y los candidatos sern propuestos, entre otras, por organizaciones sociales de las naciones y pueblos indgena originario campesinos. La Constitucin vigente no contiene regulaciones en este sentido. En el siguiente punto se explicar el error que conlleva esta concepcin plurinacional del Tribunal Constitucional. Peligros para los valores democrticos El proyecto de nueva Constitucin comparte con la Constitucin vigente el error de ubicar al Tribunal Constitucional como un rgano que forma parte del Poder o de la Funcin Judicial. El Tribunal Constitucional, al ser un rgano de cierre de todo el sistema constitucional, no debera pertenecer a ningn poder u rgano del Estado. Ejerce el control constitucional sobre todos los poderes y rganos del Estado, incluidos los rganos que pertenecen al Poder Judicial. Una sentencia ejecutoriada que viola derechos o garantas constitucionales puede ser objeto de revisin y eventual anulacin por parte del Tribunal Constitucional. El Tribunal Constitucional cumple las funciones de poder moderador; controla que todos los poderes y rganos constitucionales del Estado se mantengan dentro del marco y los cauces impuestos por la Constitucin. En este sentido se puede decir que el Tribunal Constitucional est por encima de todos los poderes y rganos del Estado y sujeto nicamente a la Constitucin y su Ley Orgnica. Por estas razones, el Tribunal Constitucional debera estar sistemticamente ubicado dentro de un ttulo relativo al sistema de control constitucional, formando parte de un captulo especfico junto con otro dedicado al Defensor del Pueblo.

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En el proyecto de nueva Constitucin la plurinacionalidad del Tribunal Constitucional est vinculada a la existencia de las jurisdicciones indgena y ordinaria. En este sentido el artculo 200 pargrafo I, cuando se refiere a los miembros de este tribunal, hace mencin a los postulantes que provengan de los sistemas ordinario e indgena originario campesino y, en este ltimo caso, establece que debern haber ejercido la calidad de autoridad originaria bajo su sistema de justicia. Esta confusin de conceptos tiene su origen en el error de la Constitucin vigente que incluye al Tribunal Constitucional dentro del Poder Judicial. El proyecto de nueva Constitucin reemplaza el concepto de Poder Judicial por el de Funcin Judicial. Dentro de esta funcin reconoce a las jurisdicciones ordinaria, agroambiental e indgena y a la justicia constitucional; por tanto, bajo este esquema resulta obvio que el Tribunal Constitucional, al ser un rgano ms de la funcin judicial, tenga que incorporar elementos representativos de las dos jurisdicciones principales: la ordinaria e indgena. Como ya se lo ha explicado, este concepto es errneo en su raz; el Tribunal Constitucional, como rgano de cierre de todo el sistema constitucional, no debera formar parte del Poder o Funcin Judicial y la justicia constitucional nada tiene que ver con la ordinaria o la indgena. El nico punto de vinculacin que debera existir es el de la posibilidad de revisin por el Tribunal Constitucional de las sentencias ejecutoriadas emanadas de ambas jurisdicciones que violen derechos y garantas constitucionales. En el mbito de la vigencia material de las jurisdicciones ordinaria e indgena, la materia constitucional no est comprendida aun cuando sean los mismos rganos judiciales de la jurisdiccin ordinaria los que intervengan en determinados asuntos constitucionales, como son los relativos a las acciones de habeas corpus y amparo. En estos casos excepcionales, el tribunal ordinario cambia de naturaleza y se convierte en Tribunal de Garantas Constitucionales, al nico efecto de tomar conocimiento de estas acciones constitucionales. Esta equivocada vinculacin del Tribunal Constitucional con las jurisdicciones ordinaria e indgena lo convierte de alguna manera en un rgano comn de la justicia vinculado al derecho general en sus distintas ramas o materias y no al derecho constitucional, con la consecuencia de que se le otorga atribucin para resolver conflictos de competencia entre la

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jurisdiccin indgena originaria campesina y la ordinaria y agroambiental, como lo hace el artculo 203 ltima parte del proyecto de nueva Constitucin. Los conflictos jurisdiccionales deberan ser resueltos por el rgano de cierre del Sistema de Justicia y no por el rgano de cierre del Sistema Constitucional. Adems, se presenta la contradiccin de que una de las partes de la Funcin Judicial, el Tribunal Constitucional Plurinacional, resuelve los conflictos de competencia que involucran a otras partes de la misma funcin: jurisdiccin indgena, ordinaria y agroambiental. Cuestin distinta a la analizada es la de cmo se garantiza en el Tribunal Constitucional adecuadamente estructurado o en otros rganos apolticos del Estado la diversidad cultural en los miembros que los componen, en cuyo caso el plus en la calificacin por el hecho de hablar determinados idiomas u otros mecanismos similares que no desnaturalicen a estos rganos independientes puede representar instrumento tiles que fortalecen la democracia y la institucionalidad. El proyecto de nueva Constitucin, en el artculo 203, mantiene en trminos generales las atribuciones del Tribunal Constitucional establecidas en la Constitucin vigente en el artculo 120. Innova con relacin a las siguientes atribuciones: Los conflictos de competencias entre el gobierno plurinacional, las entidades territoriales autnomas y descentralizadas, y entre stas. Las consultas de las autoridades indgena originario campesinas sobre la aplicacin de sus normas jurdicas aplicadas a un caso concreto. Los conflictos de competencia entre la jurisdiccin indgena originaria campesina y la jurisdiccin ordinaria y agroambiental. Tomando en cuenta otros modelos de organizacin, como los del Tribunal Constitucional de Espaa y Alemania, se evidencia un recargo de atribuciones en el Tribunal Constitucional nacional, tanto en el del proyecto de nueva Constitucin como en el de la Constitucin vigente. Debera separarse claramente la justicia constitucional de la administrativa sobre la base de la diferenciacin entre el control de constitucionalidad y el de legalidad, vinculado el primero al principio de constitucionalidad y el segundo al principio de legalidad. El Tribunal Constitucional slo debera ejercer el control sobre leyes o normas con rango legal o supralegal. La

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Justicia Administrativa debera ejercer el control sobre normas con rango infralegal, aun en el supuesto de que exista una contradiccin directa de estas normas con la Constitucin. Con relacin a la revisin de las acciones de libertad, amparo constitucional, proteccin de privacidad, popular y de cumplimiento, ya se seal en el numeral 2 de este documento la conveniencia de limitar la intervencin del Tribunal Constitucional a casos excepcionales de contradiccin de fallos o de desconocimiento de su lnea jurisprudencial. Con relacin a las consultas sobre proyectos de normas, tomando en cuenta su naturaleza preventiva y predominantemente poltica, no resulta til ni conveniente su mantenimiento, especialmente por los problemas que podran suscitarse con las figuras de la inconstitucionalidad sobreviniente de una norma o su inconstitucionalidad para un caso especfico con exclusin de otros con particularidades diferentes. Por la naturaleza contractual de los tratados internacionales, en este nico caso se justifica el control constitucional mediante una consulta preventiva. Una vez vigente un tratado internacional, slo puede ser dejado sin efecto de acuerdo a los mecanismos previstos en su texto; por esta razn, la intervencin del Tribunal Constitucional necesariamente tiene que ser preventiva. Con relacin a la resolucin de los conflictos de competencias suscitados entre distintas jurisdicciones, ya se ha fundamentado la conveniencia de que exista un Tribunal de Conflictos Jurisdiccionales permanente u ocasional, que acte como rgano de cierre del Sistema de Justicia, reservando la intervencin del Tribunal Constitucional como rgano de cierre del Sistema Constitucional. El problema para la democracia derivado de la eleccin mediante voto popular de los miembros del Tribunal Constitucional Plurinacional, acompaada de la revocatoria de mandato y de la activacin de la misma por parte del denominado control social, ha sido examinado en el subttulo Principio de Administracin de Justicia, en la parte referida a los peligros para los valores democrticos. El proyecto de nueva Constitucin en el artculo 197 pargrafo II establece que el Tribunal Constitucional Plurinacional, en su funcin interpretativa, aplicar como criterio de interpretacin con preferencia la voluntad del constituyente, de acuerdo con sus documentos, actas y resoluciones, as como el tenor literal del texto. Esta norma da preferencia

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a la interpretacin autntica y a la literal en la aplicacin de la Constitucin. En la moderna hermenutica constitucional no es recomendable utilizar uno o ms criterios de interpretacin con preferencia a los dems; a veces puede resultar axiolgicamente indicado el mtodo teleolgico, el lgico, el sistemtico o una combinacin de dos o ms mtodos de interpretacin. Por esta razn es conveniente suprimir del texto constitucional restricciones de esta naturaleza, que son innecesarias y contraproducentes. El proyecto de nueva Constitucin, en el artculo 204, establece que las decisiones del Tribunal Constitucional Plurinacional son de carcter vinculante y de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no cabe recurso ordinario ulterior alguno. La Constitucin vigente establece en el artculo 121 pargrafo I que contra las sentencias del Tribunal Constitucional no cabe recurso ulterior alguno. El proyecto de nueva Constitucin interpretado a contrario sensu da a entender que nicamente resultan improcedentes los recursos ordinarios contra las decisiones del Tribunal Constitucional Plurinacional. La Ley de Procedimientos del Tribunal Constitucional, mencionada en el artculo 205, podra habilitar recursos extraordinarios, implcitamente reconocidos, que no se mencionan expresamente ni regulan en el texto constitucional. Tomando en cuenta que algunas decisiones del Tribunal Constitucional pueden resultar determinantes para la estabilidad y preservacin de la democracia y de sus instituciones, en estos casos excepcionales es conveniente someter la sentencia de este rgano de justicia constitucional al veredicto del soberano a travs de un referndum anulatorio para que sea el titular de la soberana quien se pronuncie sobre la ratificacin o anulacin del fallo cuestionado. Para garantizar un uso restrictivo y adecuado de este mecanismo, se lo puede condicionar a una iniciativa ciudadana que cuente con el respaldo de un determinado porcentaje de ciudadanos inscritos en el padrn electoral. Propuesta de redaccin alternativa Incorporacin en el proyecto de nueva Constitucin de un nuevo ttulo denominado Sistema de Control Constitucional, que incluya dos captulos, uno denominado Justicia Constitucional y otro denominado Defensora del Pueblo. Sustitucin en todos los artculos del proyecto de nueva Constitucin del nombre Tribunal Constitucional Plurinacional por el de Tribunal Constitucional.

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Modificacin de los artculos 197 pargrafo II, 198 pargrafo I y III, 200 pargrafo I, 203, 204 y 2005 del proyecto de nueva Constitucin. Artculo 197 [Se suprime este pargrafo En su funcin interpretativa, el Tribunal Constitucional Plurinacional, aplicar como criterio de interpretacin con preferencia, la voluntad del constituyente, de acuerdo con sus documentos, actas y resoluciones, as como el tenor literal del texto] Artculo 198 I. El Tribunal Constitucional [...] estar integrado por Magistradas y Magistrados en un nmero establecido en la Ley Orgnica de la Materia. II. El nmero de miembros, organizacin, funcionamiento y procedimientos sern regulados por una Ley Orgnica de la materia sancionada con dos tercios de votos del total de miembros de la Asamblea Legislativa. Artculo 200 I. Para optar a la magistratura del Tribunal Constitucional [...] se requerir, adems de los requisitos generales para el acceso al servicio pblico, haber cumplido treinta y cinco aos y tener especializacin o experiencia acreditada de por lo menos diez (10) aos en Derecho Constitucional o Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Artculo 203 Son atribuciones del Tribunal Constitucional [...] conocer y resolver: a. Las acciones directas e indirectas de inconstitucionalidad promovidas contra Leyes o normas de rango legal o supralegal. b. Los conflictos de competencias y controversias entre rganos del poder pblico de rango constitucional. c. Los conflictos de competencias y controversias entre niveles territoriales de gobierno. d. La Casacin Constitucional por contradiccin de fallos de los Juzgados Constitucionales o desconocimiento de su lnea jurisprudencial. e. El control previo de constitucionalidad en la ratificacin de tratados internacionales. f. La constitucionalidad del procedimiento de reforma parcial y total de la Constitucin.

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Artculo 204 I. Las decisiones del Tribunal Constitucional Plurinacional son de carcter vinculante y de cumplimiento obligatorio; y contra ellas nicamente cabe un referndum anulatorio promovido por una iniciativa ciudadana del diez (10) por ciento de ciudadanos inscritos en el padrn electoral nacional. II. Aprobada la anulacin del fallo con la mayora absoluta de votos vlidos en el referndum, la decisin del Tribunal quedar sin efecto y a partir del da siguiente al conocimiento oficial de sus resultados recobrarn su vigencia las normas anuladas como consecuencia del procedimiento constitucional, con efecto retroactivo al momento de su vigencia original. Artculo 205 [Se suprime este artculo que ya est incluido en el artculo 198 pargrafo III].

Participacin y control social


Avances democrticos
El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 242 que la sociedad civil organizada participar en la toma de decisiones de las polticas pblicas y ejercer el control social a la gestin pblica en todos los niveles del Estado y en las empresas e instituciones pblicas; prescribe tambin que las instituciones del Estado generarn espacios de participacin y control por parte de la sociedad. La Constitucin vigente no establece la participacin de las organizaciones de la sociedad civil en la toma de las decisiones pblicas y en el control del desempeo de las autoridades. El artculo 4 incorpora como mecanismos polticos de participacin individual el referndum y la iniciativa legislativa ciudadana. Representa un dato positivo para la democracia la participacin de organizaciones sociales en la definicin de las polticas pblicas y en el control de su ejecucin, en la medida en la que esta participacin no subordine a los rganos del Estado a intereses particulares o sectoriales y se materialice en instituciones formales con sujecin a reglas y procedimientos normativos que regulen su funcionamiento. Las organizaciones sociales pueden acreditar representantes en las instituciones estatales de participacin y

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control; pero no deben actuar directamente como instituciones de definicin y control de las polticas pblicas por la sencilla razn de que este no es el objeto para el cual han sido constituidas. Cada una de ellas persigue una finalidad sectorial, en el mbito de las relaciones sociales, que no tiene relacin directa con actividades pblicas.

Peligros para los valores democrticos


El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 242 que la sociedad civil organizada establecer sus propias normas y funcionamiento para cumplir con las funciones de participacin en la toma de decisiones y de control social. El adecuado funcionamiento de las organizaciones de la sociedad civil en el rol de participacin en la definicin de las polticas pblicas y control de su ejecucin requiere inexorablemente la intervencin normativa de los rganos competentes del Estado para establecer el marco institucional que permitir encauzar en el marco democrtico esta clase de actividad de la sociedad civil organizada. No es conveniente la autoregulacin de las organizaciones sociales para estos fines. La autoregulacin, en un contexto de heterogeneidad y complejidad de la sociedad civil organizada, con diversidad de intereses contrapuestos, puede generar desorden, exceso, ineficiencia, ineficacia y falta de transparencia en la forma de llevar a cabo estas actividades de participacin y control. El proyecto de nueva Constitucin, en el artculo 243, establece como atribuciones de la denominada participacin y control social, entre otras, las siguientes: (i) velar por la aplicacin adecuada de la jurisdiccin ordinaria, de la jurisdiccin agroambiental y de la jurisdiccin indgena originario campesina; (ii) conocer y aprobar los informes de gestin de los rganos y funciones del Estado; (iii) denunciar e instruir a las instituciones correspondientes para la investigacin y procesamiento, en los casos que se considere conveniente. El primer defecto que se observa en esta normativa consiste en que las atribuciones contenidas en el artculo 243 del proyecto de nueva Constitucin no corresponden a un rgano especfico del Estado, sino impropiamente a una actividad, como es la de la participacin y control social. En algunos pases de Europa, por ejemplo, se implementaron consejos econmicos y sociales como rganos estatales o paraestatales que participaban en la definicin y el establecimiento de polticas pblicas en el mbito econmico y social. Si no se define con claridad las instituciones y rganos en las que se concretar la participacin y el control social, su estructura, alcances y

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funcionamiento, se corre el riesgo de que esta actividad termine flotando en el aire y resulte inoperante por la imposibilidad prctica de concretarla mediante una organizacin suficientemente desarrollada. Las atribuciones mencionadas constituyen un riesgo para la democracia porque conllevan un exceso de intervencin de la participacin y el control social en el mbito de funciones de los rganos del Estado. La independencia judicial no admite veedores o tutores. Los vicios procesales se corrigen con el uso de los procedimientos judiciales y los delitos, mediante los juicios de responsabilidades promovidos contra los jueces por los rganos competentes del Estado. Tampoco admite instrucciones para la investigacin y el procesamiento de delitos. La aprobacin de los informes de gestin forma parte inescindible del control fiscal, en la modalidad del control por resultados, a cargo de los rganos competentes del Estado. No es conveniente que los rganos de control del Estado, por su experticia y la formalidad de sus procedimientos, sean desplazados por el difuso, diverso y complejo control social.

Propuesta de redaccin alternativa


Nueva redaccin de los artculos 242 y 243 del proyecto de nueva Constitucin. Artculo 242 III. La Ley establecer a travs de que tipo de organizaciones o instituciones se harn efectivos la participacin y el control social y regular su estructura, composicin, funcionamiento y procedimientos. Artculo 243 Las organizaciones o instituciones habilitadas por la ley para ejercer la participacin y el control social tendrn las siguientes atribuciones: [Se suprimen las atribuciones, sptima y novena: 3ra: Velar por la aplicacin adecuada de la jurisdiccin ordinaria, de la jurisdiccin agroambiental y de la jurisdiccin indgena originario campesina. 7ma: Conocer y aprobar los informes de gestin de los rganos y funciones del Estado 9na: Denunciar e instruir a las instituciones correspondientes para la investigacin y procesamiento, en los casos que se considere conveniente.]

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Propiedad de los recursos naturales


Avances democrticos
El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 349 que los recursos naturales son de propiedad y dominio directo, indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano, y corresponder al Estado su administracin en funcin del inters colectivo. La Constitucin vigente establece en el artculo 136 pargrafo I que son de dominio originario del Estado, adems de los bienes a los que la ley les da esa calidad, el suelo y el subsuelo con todas sus riquezas naturales, las aguas lacustres, fluviales y medicinales, as como los elementos y fuerzas fsicas susceptibles de aprovechamiento. Constituye un avance democrtico del proyecto de nueva Constitucin asignar la titularidad de la propiedad de los recursos naturales al pueblo boliviano, a diferencia de la Constitucin vigente, que reconoce al Estado como propietario de estos bienes. La propiedad del pueblo boliviano sobre los recursos naturales reafirma el concepto de que estos bienes le pertenecen en uso comn a todos los habitantes por igual y que todos los ciudadanos tienen este derecho sin necesidad de una autorizacin especial del Estado. Esta titularidad del pueblo boliviano sobre los recursos naturales facilita la diferenciacin del uso comn, que constituye la esencia de este derecho propietario, del uso especial, que constituye una prerrogativa del Estado mediante la cual concede un derecho especial y exclusivo de uso de algunos de estos bienes a favor de determinados particulares. Por tanto, evita la confusin entre la propiedad del pueblo boliviano sobre los recursos naturales y la concesin de uso especial o exclusivo para el aprovechamiento de algunos de estos bienes, que es prerrogativa del Estado.

Peligros para los valores democrticos


El proyecto de nueva Constitucin establece en los artculos 30 numeral 17, 353 y 388 que los miembros de las naciones y pueblos indgenas originario campesinos tienen acceso exclusivo a los recursos naturales renovables existentes en sus territorios; el derecho a una participacin prioritaria en los beneficios provenientes del aprovechamiento de todos los recursos naturales; y el derecho exclusivo para el aprovechamiento y gestin de los recursos forestales ubicados en las reas en las que exista una comunidad indgena (artculos 30 numeral 17, 353 y 388).

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Con relacin a los recursos naturales renovables y no renovables, esta regulacin implica una contradiccin con el artculo 14 pargrafo II del proyecto de nueva Constitucin, que prohbe y sanciona toda forma de discriminacin fundada, entre otras causas, en razn de origen, cultura y nacionalidad. Ya sea en cuanto al uso o aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables y forestales existentes en el territorio de una nacin o pueblo indgena o al trato preferente para la distribucin de los beneficios derivados del aprovechamiento de todos los recursos naturales, los miembros de una nacin o pueblo indgena tienen una posicin de privilegio que no es compartida por la totalidad o el conjunto de los bolivianos. Con relacin a los recursos naturales renovables y forestales existentes en el territorio de una nacin o pueblo indgena, esta regulacin implica una contradiccin con el artculo 349 del proyecto de nueva Constitucin, que establece que los recursos naturales son de propiedad y dominio directo, indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano. Los bolivianos que no pertenecen a una nacin o pueblo indgena no son verdaderos propietarios de estos recursos al no tener el uso comn sobre los mismos. Los nicos y verdaderos propietarios de estos recursos, tal como estn redactadas estas normas especficas, son los que tienen el uso o aprovechamiento exclusivo, es decir, los miembros de las naciones y pueblos indgenas. Este tipo de discriminaciones entre bolivianos, sin justificacin razonable o sustentable, constituye un retroceso para los valores democrticos. Si todos los bolivianos que conformamos el pueblo somos en el conjunto indivisible propietarios de los recursos naturales, deberamos tener sin exclusin alguna el derecho al uso comn e igual de estos bienes y a una distribucin equitativa de los beneficios econmicos derivados de su aprovechamiento, sin perjuicio de que el Estado haga uso de su prerrogativa de poder pblico para otorgar a determinados particulares un permiso o concesin de uso especial y exclusivo sobre algunos de estos bienes para el cumplimiento de finalidades de inters colectivo.

Propuesta de redaccin alternativa


Modificacin a los artculos 30 numeral 17, 353 y 388 del proyecto de nueva Constitucin. Artculo 30 numeral 17 [propuesta consignada en el tema de los derechos colectivos de este documento].

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Artculo 353 El pueblo boliviano tendr acceso equitativo a los beneficios provenientes del aprovechamiento de todos los recursos naturales. Se asignar una participacin prioritaria a los territorios donde se encuentren estos recursos [Se suprime la frase y a las naciones y pueblos indgena originario campesinos] Artculo 388 [Se suprime este artculo; su contenido ya est incluido en la propuesta del artculo 30 numeral 17 modificado]

Reforma de la Constitucin
Avances democrticos
El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 411 que la reforma total de la Constitucin tendr lugar a travs de una Asamblea Constituyente originaria plenipotenciaria, activada por voluntad popular mediante referendo; que la vigencia de la reforma total necesitar referendo constitucional aprobatorio; que la reforma parcial de la Constitucin podr iniciarse por iniciativa popular con la firma de al menos el 20% del electorado, y que necesitar referendo constitucional aprobatorio. La Constitucin vigente no reconoce la iniciativa ciudadana ni el referendo constitucional aprobatorio para promover y poner en vigencia una reforma total o parcial a la Constitucin. Constituye un avance para la democracia la participacin directa del ciudadano mediante la iniciativa popular y el referendo para promover y aprobar reformas totales y parciales a la Constitucin. El pueblo, en su condicin de titular de la soberana, participa de manera directa en los actos ms trascendentales para los derechos y garantas de las personas y la existencia y desarrollo del Estado y la sociedad. Es el soberano quien est en mejores condiciones para evaluar la necesidad o conveniencia de la realizacin y aprobacin de estos actos. Los rganos polticos del Estado encargados de la reforma constitucional, ya sea la Asamblea Constituyente o la Asamblea Legislativa Plurinacional, segn se trate de una reforma total o parcial, respectivamente, cumplen un rol de complemento y apoyo de esta voluntad del soberano que es el directa y principalmente interesado e involucrado en el proceso constituyente.

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Peligros para los valores democrticos


Con relacin a la reforma total, el proyecto de nueva Constitucin, en el artculo 411, encarga la realizacin de esta reforma a la Asamblea Constituyente originaria plenipotenciaria. La Constitucin vigente, en el artculo 232, encarga la reforma total de la Constitucin a la Asamblea Constituyente. Representa un peligro para el sistema democrtico y el estado de derecho la calificacin inapropiada de originaria y plenipotenciaria de la Asamblea Constituyente, con el agravante de que el Tribunal Constitucional Plurinacional nicamente est habilitado para controlar el procedimiento de la reforma parcial y no de la total. Una Asamblea Constituyente originaria y plenipotenciaria es un concepto poltico y no jurdico. Solamente se puede dar en dos momentos de la vida institucional de un pas: (i) en el momento fundacional en el que el Estado se constituye y organiza jurdicamente a travs de la primera constitucin y (ii) en el momento revolucionario en el que se quiebra el orden jurdico vigente y se lo reemplaza por uno nuevo al margen de las disposiciones constitucionales establecidas para la reforma de la propia Constitucin. Ninguno de estos es el caso de una Asamblea Constituyente derivada de la Constitucin e incorporada en su texto como un mecanismo para su reforma total. La confusin de estos conceptos puede llevar a distorsiones en la prctica que determinen una actuacin de la Asamblea Constituyente fuera del marco constitucional y por encima de los poderes legalmente constituidos. Recientes experiencias vividas en el pas confirman esta preocupacin y tendencia. El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 411 que la Asamblea Constituyente se autorregular a todos los efectos. La Constitucin vigente establece en el artculo 232 que la Asamblea Constituyente ser convocada por una ley especial de convocatoria, la misma que sealar la forma y modalidades de eleccin de los constituyentes, ser sancionada por dos tercios de votos de los miembros presentes del H. Congreso Nacional y no podr ser vetada por el Presidente de la Repblica. El proyecto de nueva Constitucin no establece cmo nace la Asamblea Constituyente a la vida jurdica. Segn este proyecto, aparece por generacin espontnea y una vez aparecida tiene capacidad para su autorregulacin a todos los efectos. Este vaco permite la aparicin espontnea y desordenada de asambleas constituyentes populares que se arrogan indebidamente la representacin del soberano. Es necesario establecer un mecanismo

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preciso de conformacin de la Asamblea Constituyente para garantizar que invista una legtima y legal representacin del soberano y toda su actuacin se sujete al marco de la Constitucin. Adems de ello, se tiene que habilitar el control del Tribunal Constitucional sobre la reforma total con relacin a los vicios de procedimiento. Ni el proyecto de nueva Constitucin, ni la Constitucin vigente garantizan la regla de los dos tercios en el rgimen de votacin de la Asamblea Constituyente. En una sociedad altamente heterognea como la boliviana, la regla de los dos tercios garantiza la generacin de consensos y pactos que permitan concretar un autntico pacto social de unidad e integracin. El referendo aprobatorio no puede cumplir esta funcin porque no es un instrumento de generacin de consensos, sino de validacin y ratificacin de los mismos. Sus opciones son radicales, en blanco y negro; no admite matices que son indispensables para la aproximacin de las partes que genuinamente quieren llegar a un entendimiento y a la concrecin de acuerdos. Es conveniente rescatar la regla de dos tercios de votos de los miembros presentes de la Asamblea Constituyente para la aprobacin de contenidos de la reforma constitucional. Con relacin a la reforma parcial, el proyecto de nueva Constitucin, en el artculo 411, encomienda esta reforma a la Asamblea Legislativa Plurinacional, para que la haga efectiva mediante ley de reforma constitucional aprobada por mayora absoluta de votos en un mismo perodo constitucional. La Constitucin vigente, en los artculos 230 y 231 pargrafo I, requiere la intervencin de dos congresos nacionales en dos perodos constitucionales distintos para concretar una reforma parcial a la Constitucin; la sancin de la ley de declaracin de la necesidad de la reforma por dos tercios de votos de los miembros presentes en cada una de las cmaras; y la sancin de la ley de reforma por dos tercios de votos de los miembros de cada una de las cmaras. Tomando en cuenta las graves consecuencias para el sistema democrtico y el estado de derecho de una reforma constitucional precipitada y agitada por las pasiones del momento y de la coyuntura, resulta conveniente un tiempo entre dos perodos constitucionales para garantizar un debate constituyente sereno y reflexivo. A este efecto, como sucede en otros pases, se podra establecer distintas categoras de normas constitucionales, tomando en cuenta sus contenidos, para adaptar a las mismas distintas tcnicas de reforma constitucional que conlleven requisitos ms flexibles

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dependiendo de la menor importancia de la norma, u optar por una mayora agravada de votos en la Asamblea Legislativa superior a los dos tercios de los legisladores presentes, que por una decisin previa habilite las dos fases de la reforma parcial en un mismo perodo constitucional. Con relacin a la exigencia de la mayora absoluta de miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional para la aprobacin de la reforma parcial, caben las mismas consideraciones efectuadas en el anlisis de la reforma total.

Propuesta de redaccin alternativa.


Modificacin al artculo 411 del proyecto de nueva Constitucin. Artculo 411 I. La reforma total de la Constitucin, o aquella que afecte a sus bases fundamentales, a los derechos, deberes y garantas, o a la primaca y reforma de la Constitucin, tendr lugar a travs de una Asamblea Constituyente [...], activada por voluntad popular mediante referendo. La convocatoria del referendo se realizar por iniciativa popular, con la firma de al menos el veinte por ciento del electorado; por mayora absoluta de los miembros de la Asamblea Legislativa [...]; o por la Presidenta o el Presidente del Estado. [...] La vigencia de la reforma necesitar referendo constitucional aprobatorio con la participacin de por lo menos el cincuenta por ciento del electorado inscrito en el padrn electoral y el cincuenta por ciento de votos vlidos favorables a la reforma computados sobre el total de los electores. La Asamblea Constituyente ser convocada mediante Ley Especial de Convocatoria sancionada con dos tercios de votos del total de los miembros de la Asamblea Legislativa, que sealar la forma y modalidades de eleccin de los constituyentes, su presupuesto y plazo de funcionamiento. La Asamblea Constituyente sancionar los artculos de la reforma con dos tercios de votos de sus miembros presentes y el texto completo de la reforma con dos tercios de votos del total de sus miembros.

II. La reforma parcial de la Constitucin podr iniciarse por iniciativa popular, con la firma de al menos el veinte por ciento del electorado, o por la Asamblea Legislativa [...], mediante ley de declaracin de la

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necesidad de la reforma constitucional sancionada con dos tercios de votos de los legisladores presentes reunidos en Asamblea Nacional. En el prximo perodo constitucional, sobre la base de la ley de necesidad de la reforma, se sancionar la ley de la reforma constitucional con dos tercios de votos de los legisladores presentes reunidos en Asamblea Nacional. Las dos fases se podrn realizar en el mismo perodo constitucional con una decisin previa adoptada con cuatro quintos de votos del total de los legisladores reunidos en Asamblea Nacional. La vigencia de la reforma parcial necesitar referendo constitucional aprobatorio con la participacin de por lo menos el cincuenta por ciento del electorado inscrito en el padrn electoral y el cincuenta por ciento de votos vlidos favorables a la reforma computados sobre el total de los electores.

Propuesta de articulado alternativo en modelo de Estado y autonomas


Modelo de Estado
Modificacin de los artculos 1 y 3 del proyecto de nueva Constitucin: Artculo 1 I. Bolivia se constituye en Repblica libre, soberana e independiente. Es un estado de derecho, democrtico, intercultural, autonmico y social. Reconoce diversidad de naciones, pueblos y culturas en el marco de la unidad de la nacin boliviana. II. La libertad, igualdad y justicia son los valores supremos del Estado. El pluralismo poltico, econmico, cultural y jurdico se sujetar al marco de unidad del Estado y a los derechos y garantas fundamentales para la dignidad del ser humano. Artculo 3 El pueblo boliviano est conformado por la totalidad de las bolivianas y los bolivianos.

Rgimen Autonmico
Sustitucin de los artculos 270 al 306 del proyecto de nueva Constitucin:

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RGIMEN CONSTITUCIONAL MODELO DE AUTONOMAS CAPTULO I ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL ESTADO

Artculo 1 [Organizacin territorial] I. La Repblica de Bolivia se organiza territorialmente en niveles polticos de gobierno y entidades descentralizadas de administracin. II. Se reconocen los niveles de gobierno nacional, departamental y municipal. Los estatutos de gobierno de los departamentos y municipios establecern el rgimen de descentralizacin administrativa para sus respectivas jurisdicciones. Artculo 2 [Departamentos] I. Se reconoce la preexistencia de los nueve (9) departamentos que conforman la Repblica de Bolivia en su actual configuracin territorial. II. Cualquier modificacin a sus lmites territoriales requerir el consentimiento de sus asambleas legislativas departamentales expresado con dos tercios (2/3) de votos de la totalidad de sus miembros y la ratificacin de esta decisin mediante referndum departamental. Artculo 3 [Territorios indgenas] I. Los territorios indgenas que se constituyan como unidades polticas de gobierno asumirn la forma de departamento o municipio indgena. su rgimen e instituciones de gobierno, en el marco del respeto a los derechos y garantas de esta Constitucin, se fundamentarn en las normas y procedimientos propios de las naciones o pueblos indgenas que las constituyen. La constitucin de un departamento o municipio indgena requiere: a. Que el ochenta por ciento (80%) de los habitantes que residen en la respectiva jurisdiccin pertenezcan a una nacin o pueblo indgena conforme al censo oficial anterior a la fecha de constitucin. b. Que el respectivo Estatuto de Gobierno declare y asuma la identidad indgena que corresponda.

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c. Que el Tribunal Constitucional verifique el cumplimiento del requisito sealado en el inciso a) de este pargrafo.

CAPTULO II AUTONOMAS
Artculo 4 [Cualidad autonmica] I. Los niveles de gobierno departamental y municipal son autnomos. La autonoma se basa en los principios de unidad, integracin y solidaridad nacional y en la distribucin especializada de competencias entre los distintos niveles de gobierno. II. La autonoma comprende: a. La definicin de polticas pblicas, en el marco de las competencias establecidas en esta Constitucin, a travs de leyes sancionadas en los rganos legislativos departamentales y municipales. b. La sancin y promulgacin de sus Estatutos de Gobierno, en el marco de esta Constitucin y de la Ley Orgnica de Desarrollo Competencial. c. Un ncleo de competencias de los niveles subnacionales de gobierno, constitucionalmente garantizado. d. La eleccin directa de sus autoridades polticas. e. Potestad tributaria, en el marco de las competencias establecidas en esta Constitucin, y recursos financieros suficientes constitucionalmente garantizados. f. La resolucin de sus controversias con otros niveles de gobierno por el Tribunal Constitucional. g. Establecimiento de rganos propios en el mbito de la justicia, regulacin de servicios pblicos, control fiscal, carrera administrativa, procesos electorales y defensa de los derechos humanos, en el marco de la unidad del Estado. Artculo 5 [Autonoma departamental] I. Los estatutos autonmicos de los departamentos establecern, en el marco de esta Constitucin Y de la Ley Orgnica de Desarrollo Competencial, los rganos y rgimen de gobierno de aplicacin en la respectiva circunscripcin territorial.

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II. En los departamentos se establecern Asambleas Legislativas mediante el sufragio directo y universal que tendrn a su cargo la definicin de polticas pblicas en el mbito de sus competencias. III. En los departamentos se establecern rganos Ejecutivos de Gobierno mediante el sufragio directo y universal, que tendrn a su cargo la reglamentacin y ejecucin de las polticas sancionadas por las Asambleas Legislativas. Artculo 6 [Autonoma municipal] I. Los estatutos autonmicos de los municipios establecern, en el marco de esta Constitucin, los rganos y rgimen de gobierno de aplicacin en la respectiva circunscripcin territorial. II. En los municipios se establecern Asambleas Legislativas mediante el sufragio directo y universal que tendrn a su cargo la definicin de polticas pblicas en el mbito de sus competencias. III. En los municipios se establecern rganos Ejecutivos de Gobierno mediante el sufragio directo y universal que tendrn a su cargo la reglamentacin y ejecucin de las polticas sancionadas por las Asambleas Legislativas. CAPTULO III DESCENTRALIZACIN Y DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA Artculo 7 [Bases de la descentralizacin] I. Los niveles de gobierno subnacionales en sus estatutos autonmicos establecern las bases para la descentralizacin administrativa territorial e institucional en los departamentos y municipios. II. El nivel de gobierno nacional establecer en la Ley las bases de la descentralizacin administrativa institucional para el cumplimiento de fines u objetivos nacionales. Artculo 8 [Descentralizacin indgena] I. En los departamentos y municipios en los que existan comunidades indgenas o campesinas, sern tomadas en cuenta en el proceso de descentralizacin administrativa como unidades territoriales descentralizadas.

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II. Las competencias administrativas transferidas a estas unidades descentralizadas sern ejercidas de conformidad a los usos y costumbres de la respectiva comunidad indgena o campesina. Artculo 9 [Descentralizacin territorial] La descentralizacin territorial conlleva: a. Un ncleo de competencias administrativas transferidas del nivel de gobierno subnacional a la entidad descentralizada. b. La eleccin y designacin de las autoridades polticas y administrativas de la entidad descentralizada sin intervencin de las autoridades del nivel central. c. La asignacin de recursos financieros suficientes para el ejercicio de las competencias transferidas. d. Ejercicio de las competencias transferidas sin intervencin del nivel central. e. Control de legalidad del nivel central sobre el ejercicio de las competencias transferidas, con exclusin del control de oportunidad, mrito o conveniencia. Artculo 10 [Descentralizacin institucional] I. La descentralizacin institucional conlleva la creacin por el nivel central correspondiente de personas jurdicas de derecho pblico, con patrimonio propio, a las que se les transfiere competencias y recursos financieros del nivel central. II. Las entidades descentralizadas tienen autarqua funcional, administrativa y financiera y slo estn sujetas al control de legalidad por parte del nivel central. Artculo 11 [Desconcentracin administrativa] I. Los niveles de gobierno nacional, departamental y municipal podrn desconcentrar el ejercicio de determinadas competencias y delegar funciones en rganos o entidades administrativas de su respectivo nivel. II. El nivel nacional podr desconcentrar el ejercicio de determinadas competencias y delegar funciones en rganos o entidades administrativas del nivel departamental o municipal, previa asignacin de recursos suficientes para este cometido.

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III. El nivel departamental podr desconcentrar el ejercicio de determinadas competencias y delegar funciones en rganos o entidades administrativas del nivel municipal, previa asignacin de recursos suficientes para este cometido. CAPTULO IV DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS Artculo 12 [Competencias privativas nacionales] El Gobierno nacional tiene competencia privativa para legislar, reglamentar y ejecutar las siguientes polticas pblicas: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Defensa y Fuerzas Armadas. Relaciones internacionales. Nacionalidad y extranjera. Aduanas y comercio exterior. Moneda, banca y seguros. Pesas, medidas y hora oficiales. Comercio, transporte y comunicaciones internacionales.

Artculo 13 [Competencias exclusivas] I. El Gobierno nacional tiene competencia exclusiva para legislar las siguientes polticas pblicas: 1. Polica de seguridad. 2. Condiciones bsicas de igualdad en el ejercicio de derechos y cumplimiento de deberes constitucionales. 3. Cdigos y legislacin sustantiva para las situaciones y relaciones jurdicas privadas y pblicas. 4. Cdigo y legislacin procesal para las situaciones y relaciones jurdicas privadas y pblicas. 5. Armonizacin de la actividad econmica. 6. Hacienda y finanzas del Estado. 7. Investigacin cientfica y tcnica. 8. Seguridad social. 9. Administracin pblica y carrera administrativa.

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10. Comercio, transporte y comunicaciones interdepartamentales. 11. Tierras, aguas, minas, hidrocarburos y energas alternativas. 12. Armas y explosivos. 13. Medios de comunicacin social. 14. Patrimonio histrico, natural y cultural. 15. Estadstica oficial. 16. Mecanismos de democracia semidirecta. 17. Sistemas electorales. 18. Partidos polticos. 19. Control fiscal. 20. Generacin, transmisin y distribucin de electricidad. 21. Procesamiento de desechos slidos, lquidos y cuidado del medio ambiente. 22. Servicios de provisin de agua y alcantarillado. II. Los niveles encargados de la reglamentacin y ejecucin de estas polticas, en el mbito de sus respectivas escalas y modalidades, sern definidos por Ley Orgnica de Desarrollo Competencial. Artculo 14 [Competencias concurrentes] I. Los Gobiernos nacional, departamental y municipal tienen competencias legislativas concurrentes para legislar las siguientes polticas pblicas, en el mbito de sus respectivas escalas y modalidades definidas por Ley Orgnica de Desarrollo Competencial: 1. Educacin. 2. Salud. 3. Vivienda. 4. Turismo. 5. Organizacin de la Administracin de Justicia, Ministerio Pblico, Defensa Pblica, Defensora del Pueblo, Procuradura del Estado, sistemas de regulacin de servicios pblicos. 6. Administracin y control disciplinario de los rganos de la Administracin de Justicia, Ministerio Pblico, Defensa Pblica, Defensora del Pueblo, Procuradura del Estado, sistemas de regulacin de servicios pblicos. 7. Caminos.

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8. Desarrollo econmico. 9. Asistencia y desarrollo social. 10. Desarrollo agrario y rural. 11. Ciencia, investigacin y tecnologa. 12. Arte. 13. Cultura. 14. Deporte. 15. Impuestos, tasas y contribuciones especiales. II. Los niveles encargados de la reglamentacin y ejecucin de estas polticas, en el mbito de sus respectivas escalas y modalidades, sern definidos por ley orgnica de desarrollo competencial. Artculo 15 [Competencias privativas municipales] El Gobierno Municipal tiene competencia privativa para legislar, reglamentar y ejecutar las siguientes polticas pblicas: 1. Ornato pblico. 2. Mercados de abasto, mataderos, frigorficos pblicos, mingitorios, cementerios y crematorios pblicos. 3. Limpieza y alumbrado pblico. 4. Esparcimiento y recreo pblico. 5. Uso de espacios pblicos para propaganda vial, mural o por cualquier otro medio. 6. Otras establecidas en la Ley Orgnica de Desarrollo Competencial. Artculo 16 [Convenios pblicos] Los niveles de Gobierno nacional, departamental y municipal podrn celebrar convenios pblicos para modificar las competencias de ndole reglamentaria y ejecutiva establecidas en la Ley Orgnica de Desarrollo Competencial. Los convenios pblicos no podrn modificar las competencias de ndole legislativa. I. En el convenio pblico intervendrn todos los niveles de gobierno a los que corresponda la respectiva competencia. Sern negociados y firmados por los rganos ejecutivos de los respectivos niveles y aprobados por sus rganos legislativos para su entrada en vigencia.

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II. Los convenios pblicos sobre competencias tendrn jerarqua de Ley Orgnica, superior a la Ley Ordinaria e inferior a la Constitucin. Slo podrn ser modificados o dejados sin efecto por otro convenio de igual naturaleza o por una norma de la Constitucin. Artculo 17 [Competencias omitidas] Las competencias omitidas en este captulo sern distribuidas por una ley orgnica de desarrollo competencial, sancionada con dos tercios de votos del total de los miembros de la Asamblea Legislativa Nacional. CAPTULO V ESTRUCTURA ESPACIAL DEL ESTADO Artculo 18 [Entidades de desarrollo econmico, social o cultural] Los niveles de Gobierno nacional, departamental y municipal podrn establecer entidades espaciales de desarrollo econmico, social o cultural para el cumplimiento de finalidades especficas, estableciendo las estructuras u rganos administrativos que se harn cargo de estas funciones y asignando los recursos financieros suficientes para su adecuada ejecucin. Artculo 19 [Mancomunidades departamentales y municipales] Los niveles de gobierno departamental y municipal, mediante convenios pblicos suscritos al efecto, podrn constituir mancomunidades de departamentos y municipios, para la realizacin de objetivos especficos de desarrollo econmico, social o cultural. El convenio pblico establecer todas las condiciones normativas, administrativas y financieras para la existencia, funcionamiento y extincin de la mancomunidad. Modificacin de los artculos 146, 341 primer prrafo y 410 del proyecto de nueva Constitucin: Artculo 146 La Asamblea Legislativa Nacional est compuesta por dos cmaras, la Cmara de Diputados y la Cmara de Representantes Departamentales. Sanciona leyes para todo el territorio boliviano en el marco de las competencias atribuidas al nivel de gobierno nacional.

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Artculo 341 El Tesoro General del Estado, independientemente de los recursos financieros propios de los niveles de gobierno subnacionales, asignar los recursos necesarios para la gestin de las entidades territoriales autnomas y descentralizadas, de acuerdo con la ley. Artculo 410 I. La Constitucin es la norma suprema del ordenamiento jurdico boliviano y goza de primaca frente a cualquier otra disposicin normativa. II. La aplicacin de las normas jurdicas se regir por la siguiente jerarqua: 1. Constitucin. 2. Leyes orgnicas, convenios pblicos sobre competencias y tratados internacionales. 3. Leyes nacionales, departamentales y municipales; usos y costumbres indgenas. 4. Reglamentos administrativos nacionales, departamentales y municipales. 5. Resoluciones administrativas nacionales, departamentales y municipales. II. La jerarqua abstracta de normas legales e infralegales se ajustar a la distribucin de competencias efectuada entre los distintos niveles territoriales de gobierno.

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La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin

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La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin


Carlos Romero*

Tierra y territorio: el fundamento del poder econmico, poltico y cultural


Contexto
A partir del ao 2000, despus de la denominada guerra del agua, que tuvo como epicentro la ciudad de Cochabamba, se produce la ruptura de la hegemona del sistema poltico y se pone de manifiesto el agotamiento del modelo de desarrollo neoliberal y del rgimen de democracia pactada. A su vez, las constantes movilizaciones sociales configuran un escenario de conflictividad social y poltica que expresan profundas fracturas del Estado boliviano. Pero cules fueron las causas que provocaron la crisis de Estado? El modelo neoliberal se caracteriz por incorporar orgnicamente a los sectores estratgicos de la economa nacional al capital transnacional y por concebir como principal agente econmico al inversor externo. Los resultados, sin embargo, fueron deficitarios; extranjerizacin del excedente
* Carlos Gustavo Romero Bonifaz es abogado, investigador de la problemtica agraria e indgena de tierras bajas, que ha publicado libros y ensayos sobre el tema. Actualmente es Primer Constituyente de Santa Cruz por el MAS.

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econmico, debilitamiento de la soberana nacional, mayores brechas de desigualdad, fragmentacin social, terciarizacin de las relaciones laborales, sobrecorporativizacin poltica. Antes de la capitalizacin o privatizacin de las empresas del Estado, los ingresos que stas generaban cubran el 70% de los gastos pblicos. Despus de la capitalizacin, sus aportes se reducen significativamente. El anlisis del presupuesto pblico ejecutado en la gestin 2003 nos permite observar que los ingresos fiscales derivados de las transferencias de las empresas capitalizadas apenas representan el 11% del total, de los cuales las empresas petroleras slo trasfieren el 5,9%. Los otros ingresos provienen en un 34% de prstamos internos y externos, 6% de donaciones, 34% de impuestos pagados por la poblacin y 15% de otros ingresos1. Ntese que los prstamos y donaciones constituan la fuente de ingresos fiscales ms importante; 40% del total. Si bien Bolivia fue beneficiario de los programas HIPIC o de condonacin de deuda pblica externa a favor de pases altamente endeudados, el impacto de estas medidas no disminuy la deuda, sino que ms bien modific su estructura. En efecto, la deuda bilateral se redujo significativamente pero la deuda multilateral se increment notablemente. Del total de prstamos contrados por el pas, 92% representaban deuda multilateral y slo 8% deuda bilateral. Entre el incremento de la deuda multilateral y el debilitamiento de la soberana nacional existe una relacin directa. La aprobacin de los prstamos estuvo acompaada por la imposicin de medidas econmicas de profundizacin de las polticas de libre mercado por parte de los organismos multilaterales: Banco Mundial BM, Fondo Monetario Internacional FMI, Banco Interamericano de Desarrollo BID. Sin embargo, no slo la deuda externa se haba incrementado, sino tambin la interna por la va de las transferencias del fondo de capitalizacin individual al pago del Bonosol, que no alcanzaba a ser cubierto por el fondo de capitalizacin colectiva que deba recibir las utilidades de las empresas capitalizadas. Merece consideracin especial la renta petrolera que, de un total anual de utilidades estimado en 1.500 millones de dlares, apenas transfera al Tesoro General de la Nacin 180 millones de dlares, extranjerizndose

1 Esta informacin ha sido extractada del libro del autor El Proceso Constituyente Boliviano.

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el excedente econmico mediante la acreditacin de utilidades de las empresas petroleras en sus pases de origen. A su vez, las empresas transnacionales priorizaron la inversin de capital constante antes que la de capital variable; por consiguiente, no crearon fuentes de empleo, lo que se sum al cierre de las empresas estatales y al desmantelamiento de las manufacturas que operaban en torno suyo, profundizando los niveles de fragmentacin social y terciarizacin de las relaciones laborales: el 83% de la poblacin econmicamente activa se encontraba inmersa en actividades de economa informal. El incremento de la terciarizacin laboral, sumada a los altos niveles de desempleo y a la constante prdida del valor adquisitivo salarial por los sistemticos impuestos indirectos cobrados a la poblacin, contrajeron la demanda e incrementaron el promedio de desigualdad social, alcanzando una relacin de 1 a 170 frente al promedio latinoamericano de 1 a 60, lo que significa mayor concentracin de la riqueza y de las oportunidades. Los efectos polticos de la fragmentacin de la sociedad traducen una sobrecorporativizacin de la accin colectiva, en la que los intereses gremiales y regionales suelen sobreponerse a los de alcance nacional, debido a la prdida de visin de conjunto que caracteriza a las estructuras sociales atomizadas, ms aun en estructuras econmicas histricamente heterogneas o en formaciones sociales abigarradas. Por otra parte, el desarrollo de sistemas econmicos distintos en una estructura econmica heterognea determina que los mismos coexistan en compartimentos estancos y se correlacionen en el mercado de intercambio de bienes, servicios y factores en condiciones asimtricas, ampliando las brechas de desigualdad social al promedio antes sealado. Empero, cmo es que este cuadro de fragmentacin social y fractura poltica logra neutralizarse para la cohesin estatal? Al caracterizarse la poblacin boliviana por su mayora indgena, y al haberse politizado la identidad etnocultural, los indgenas utilizan esa condicin para transversalizar todos los segmentos de la estructura social, logrando convertir su identidad en su principal capital poltico. La politizacin de la condicin tnica o etnificacin permite articular la cuestin social o las contradicciones entre clases sociales con la cuestin nacional o las contradicciones etnoculturales.

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Sin embargo, cmo se produce la articulacin entre movimientos sociales y clases medias urbanas? La sincronizacin de las acciones colectivas de los movimientos sociales logra articularse a la de las clases medias urbanas en el momento en que los primeros abanderan la defensa de los recursos naturales: agua, gas, tierra, etc. Recordemos que se trata de culturas ancestralmente ligadas a la tierra y el territorio, lo que coincide con el carcter de fuerza centrpeta que adquieren los recursos naturales para el conjunto de los bolivianos y las bolivianas. Por su parte, actores cvico-regionales impulsan el reconocimiento de autonomas departamentales como expresin natural de dinmicas econmicas y polticas que proyectan recomposiciones del poder poltico con base territorial, expresando a su vez otro de los problemas estructurales que afecta la cohesin estatal: la cuestin regional. El cuadro anterior plantea la necesidad de transformaciones estructurales irreversibles en la estructura organizativa estatal y una redefinicin de las reglas de convivencia colectiva. Con tal finalidad se convoc a la Asamblea Constituyente y al Referndum Autonmico, eligindose constituyentes y consultndose la aprobacin de autonomas de modo vinculante a la Asamblea Constituyente el 2 de julio de 2006. El marco de estos eventos fue la conjugacin de tres factores a travs de los cuales opera la transicin a un nuevo sistema poltico y que han permitido preservar estos procesos en el marco del rgimen democrtico: movilizaciones sociales y cvico-regionales, acuerdos polticos en niveles institucionales y consultas ciudadanas directas. Los acuerdos fundamentales deban emerger de la Asamblea Constituyente, que no obtuvo consensos plenos por factores tales como: conversin de temas procedimentales en estrategia poltica, subalternizacin de temas de fondo a consignas polticas y, sobre todo, permanentes intentos de sectores conservadores radicales de abortar y hacerla fracasar manipulando temas sensibles de confrontacin regional es el caso de la demanda de capitala plena y boicoteando los escenarios de concertacin (comisiones de la Constituyente, coordinacin Directiva/bancadas, Consejo Poltico suprapartidario). Fracasados sus intentos, abandonaron el evento constituyente para intentar su deslegitimacin. Aprobado el proyecto de Constitucin Poltica del Estado, los actores cvicos y polticos conservadores de la denominada media luna impulsan

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un proceso autonmico de ipso, elaborando propuestas de estatutos autonmicos departamentales cuyos contenidos, en los casos de Santa Cruz y el Beni, pretenden activar fuerzas centrfugas que comprometen la unidad nacional. Para el efecto, implementan sendas campaas a favor de referndums estatutarios dirigidas a una poblacin que desconoce sus contenidos y que slo compromete la confirmacin de las autonomas. Dos escenarios posibles se proyectan en el imaginario colectivo: la convergencia o compatibilizacin de agendas o la confrontacin violenta que resuelva las contradicciones.

Los principales contenidos y transformaciones de la nueva Constitucin Poltica del Estado


A modo de ejercicio conceptual, definimos una Constitucin Poltica como el conjunto de normas jurdicas que determinan las caractersticas (modelo) y organizacin del Estado (funciones e instituciones pblicas el territorio), los derechos de los individuos y las colectividades y las polticas para el desarrollo econmico y social. Una Constitucin tiene dos funciones bsicas: la distribuidora y la reguladora. La primera distribuye funciones a los gobernantes (autoridades pblicas), la segunda regula su relacin con los gobernados (pueblo), fijando lmites y controles a las autoridades pblicas y reconociendo derechos y obligaciones a la poblacin. El esquema universal de una Constitucin tiene las siguientes partes: 1. Modelo de Estado y sistema de gobierno 2. Carta de derechos 3. Estructura del Estado 4. Modelo de desarrollo econmico y social El modelo de Estado es la forma y principios que adopta un pas para su organizacin y convivencia individual y colectiva de sus habitantes. El sistema de gobierno es el conjunto de instituciones a travs de las cuales opera el poder poltico del Estado, relacionando a los gobernantes con los gobernados. La carta de derechos son las potestades reconocidas a las personas individuales y colectivas. La estructura del Estado es la asignacin de funciones a los rganos de poder de un Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial). La organizacin o

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estructura de un Estado es funcional u horizontal y territorial o vertical. Funcional porque divide las funciones de los rganos de poder: el Ejecutivo implementa las polticas pblicas; el Judicial administra justicia; el Legislativo aprueba las leyes. Territorial es la distribucin y ejercicio del poder en el conjunto del territorio: Gobierno central, departamental, local. El modelo de desarrollo econmico y social es el conjunto de teoras, normas y principios que definen el marco de las polticas pblicas relativas a la administracin de la economa, produccin, gestin de los recursos naturales, regulacin del intercambio, distribucin de las riquezas y la generacin del desarrollo social integral. El tratamiento de estos ejes temticos en el proyecto de Constitucin Poltica del Estado presenta las siguientes caractersticas: Modelo de Estado [] Unitario, Social de Derecho, Plurinacional Comunitario, descentralizado y con autonomas []2 (Artculo 1.) El modelo de Estado en la nueva Constitucin hace converger tres mbitos de la realidad social del pas: la liberal, la comunitaria y la regional. El Estado se reafirma como Unitario, es decir, con un slo centro de poder poltico en contraposicin al modelo federal, que reconoce varios estados formando una confederacin de estados. Adems, se declara Social de Derecho, o sea, acoge la forma funcional liberal del poder pblico (democracia, divisin de poderes, sufragio universal, etc.) priorizando los intereses colectivos antes que los individuales. Supone la esencia del modo republicano que se contrapone al monrquico en la tradicin liberal. Plurinacional Comunitario porque admite su naturaleza multicultural, es decir que reconoce varias naciones, donde Bolivia es la nacin mayor en la que convergen las naciones indgenas u originarias articuladas con base en su identidad cultural. Si bien no explicita la categora nacionalidad boliviana, alude a la misma transversalmente en el texto: Las bolivianas y los bolivianos residentes en el exterior tienen derecho a participar en las elecciones [] (artculo 27-I); Los recursos naturales son de propiedad
2 Se resalta en cursivas, a lo largo de todo el texto, las citas de artculo o sntesis de uno o ms artculos que luego son objeto de anlisis.

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y dominio directo, indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano [] (artculo 349-I) Finalmente, asume la descentralizacin y autonomas como fundamento de distribucin del poder pblico con base territorial, en perspectiva de lograr una adecuada articulacin entre la estructura del Estado y los pueblos indgenas y las regiones (departamentos, provincias, municipios). En la actual Constitucin se define al Estado como unitario, multitnico y pluricultural. El nuevo texto ratifica el carcter unitario y sustituye lo multitnico por lo plurinacional, ya que los indgenas no son solamente etnias, sino que se asumen como naciones indgenas. El Estado aplicaba lo multitnico slo al respeto de la diversidad folclrica, dejando sin efecto la multiculturalidad en la organizacin estatal. Sistema de gobierno I El Estado adopta para su gobierno la forma democrtica participativa, representativa y comunitaria, con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres. II La democracia se ejerce de las siguientes formas, que sern desarrolladas por la ley: 1. Directa y participativa, por medio del referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la Asamblea, el cabildo y la consulta previa, entre otros. Las Asambleas y cabildos tendrn carcter deliberativo. 2. Representativa, por medio de eleccin de representantes por voto universal, directo y secreto, entre otros. 3. Comunitaria, por medio de la eleccin, designacin o nominacin de autoridades y representantes por normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indgena originario campesinos, entre otras. (Artculo 11.) Tradicionalmente, nuestro sistema de gobierno ha sido restringido a la democracia representativa, expresando adems la lgica organizativa liberal, lo que deriv en un rgimen monopolizado por los partidos polticos, restringiendo la participacin ciudadana slo al acto electoral. La nueva Constitucin combina las instituciones polticas liberales con las indgenas originarias. Entre las primeras se da prioridad a las de

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participacin ciudadana directa sobre las de decisin delegada (referendos, consultas previas y otros). Incorpora tambin el reconocimiento de la democracia comunitaria que se caracteriza por la adopcin de decisiones consensuadas, amplia deliberacin, autoridades propias, participacin directa, rotacin de cargos. Declaracin de derechos La comunidad internacional ha reconocido tres generaciones de derechos humanos; individuales (civiles y polticos), colectivos de ejercicio individual (econmicos, sociales y culturales) y colectivos de ejercicio colectivo (ambientales y de pueblos indgenas). La nueva Constitucin ha recogido en su declaracin de derechos las tres generaciones de derechos humanos, los mismos que tienen alcance universal. La nueva Constitucin desarrolla de manera suficiente las distintas generaciones de derechos humanos (individuales y colectivos), jerarquizando los derechos colectivos, dndoles el mismo valor que a los individuales y estableciendo garantas para su implementacin expresadas en polticas de Estado. Esto la diferencia de la Constitucin actual, que slo incorpora en el catlogo de derechos a los civiles y polticos, desarrollando parcialmente los derechos colectivos en regmenes especiales. Destaca tambin el reconocimiento integral de los derechos colectivos: ambientales, de usuarios y consumidores y de los pueblos indgenas y naciones originarias. Adicionalmente se reconocen derechos especiales: niez, adolescencia, ancianidad, personas con discapacidad, personas con privacin de libertad. Incorpora, por otra parte, garantas constitucionales como instrumentos de defensa de los derechos cuando stos se encuentran amenazados o han sido efectivamente vulnerados. A diferencia de la Constitucin actual, que define garantas constitucionales slo para los derechos individuales (habeas corpus, habeas data), la nueva Carta Magna establece garantas para accionar el respeto de los derechos colectivos; destaca la accin popular y la accin de cumplimiento.

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Cuadro 1 Declaracin de derechos


Tipo de derechos
Derechos fundamentalsimos

Contenidos
- A la vida - Integridad fsica, psicolgica y sexual (se prohbe las torturas, tratos crueles, violencia domstica) - Al agua y alimentacin (seguridad alimentaria) - A la educacin (universal para todos) - Salud (universal sin exclusiones) - Hbitat y vivienda - A los servicios bsicos (agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, postal y telecomunicaciones) - - - - - - - - - Autoidentificacin cultural Intimidad, honor y dignidad Libertad de pensamiento, espiritualidad, religin y culto Libertad de reunin y asociacin Peticin individual o colectiva Inviolabilidad de domicilio y secreto de comunicaciones privadas Acceso a la informacin y comunicacin A expresar y difundir libremente pensamientos u opiniones Libertad de residencia, permanencia y circulacin en todo el territorio

Derechos fundamentales Derechos civiles

Derechos polticos

- Participar en la formacin, ejercicio y control del poder poltico directamente o a travs de sus representantes (sufragar, elegir, ser consultado, etc).

Derechos de las naciones, - Territoriales, culturales y de autonoma (se desagregan en detalle ms adelante) pueblos indgenas, originarios y campesinos Derechos ambientales Derechos econmicos, sociales y culturales - A gozar de un medio ambiente saludable, protegido y equilibrado - Salud y seguridad social(calidad de vida, bienestar, seguro universal y acceso a servicios pblicos) - Medicina tradicional (medicamentos naturales) - Trabajo y empleo (en condiciones de dignidad, seguridad industrial, higiene, estabilidad laboral, salario justo, no discriminacin) - Propiedad privada (individual o colectiva, garantizando la sucesin hereditaria) - Derecho de la niez, adolescencia y juventud (al desarrollo integral, a crecer en el seno de una familia, a la identidad, a recibir servicios, a la formacin integral). - Familias (en las que todos los integrantes tienen igualdad de derechos, obligaciones y oportunidades) - Adultos mayores (vejez digna, renta vitalicia, proteccin, recreacin, descanso) - Personas con discapacidad (proteccin familiar y estatal, educacin y salud, comunicacin con lenguaje alternativo, condiciones laborales, no discriminacin) - Personas privadas de su libertad (respeto a su dignidad, a comunicarse con su defensor y personas allegadas, a trabajar y estudiar en centros penitenciarios) - Derechos de usuarios y consumidores (suministro de alimentos, medicamentos y productos de calidad, informacin sobre los contenidos de los productos y caractersticas de los servicios)

Fuente: Proyecto de Constitucin Poltica del Estado.

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Estructura del Estado Estructura funcional del Estado

Cuadro 2 Estructura funcional del Estado


rganos del poder pblico
rgano Legislativo: constituido por la Asamblea Legislativa Plurinacional, integrada por 157 asamblestas elegidos 36 en circunscripciones departamentales y 121 en uninominales. Sus potestades son legislativas y de fiscalizacin. No tienen suplentes ni inmunidad parlamentaria. Sus principales tareas son: legislar, aprobar nuevas unidades poltico administrativas (departamentos, provincias, etc.), el plan de desarrollo, presupuesto, medidas econmicas en caso de necesidad, leyes tributarias y crediticias, prstamos, contratos estatales, venta de bienes pblicos, tratados internacionales, sistema monetario y de medidas. Elige cuatro miembros del Consejo Electoral, preselecciona candidatos del Tribunal Constitucional, autoriza salida de tropas militares e ingreso y trnsito de fuerzas extranjeras. rgano Ejecutivo: Integrado por el Presidente(a), Vicepresidente(a) y ministros de Estado. El Presidente(a) y Vicepresidente(a) son elegidos por mayora absoluta de votos o por segunda vuelta. Tienen derecho a reeleccin consecutiva por una sola vez. El Presidente y sus ministros ejecutan la administracin pblica y la poltica interior y exterior, la seguridad y defensa y el cumplimiento de las leyes. Las principales tareas del Presidente son: promulgar y hacer cumplir las leyes, dictar decretos y resoluciones, hacer cumplir sentencias de tribunales, preservar la unidad del Estado, dirigir la poltica interior y exterior, la administracin pblica, administrar las rentas estatales, presentar al legislativo el plan de desarrollo, el presupuesto y los informes de gestin, nombrar al Contralor(a), Presidente(a) del Banco Central, Regulador de bancos, Presidentes de entidades de funcin econmica y social, sus representantes ante el rgano electoral, al Procurador, Ministros, Comandantes de las Fuerzas Armadas y Polica, presidir el Servicio de Reforma Agraria. El Vicepresidente preside la Asamblea Legislativa y articula el Legislativo y el Ejecutivo. rgano judicial: Tribunal constitucional para el control de constitucionalidad. Est integrado por magistrados elegidos por voto.

rganos de control y defensa y seguridad


Contralora General del Estado: presidida por un contralor elegido por la Asamblea Legislativa con funciones de control fiscal. Defensor del Pueblo: se elige en Asamblea Legislativa, vela por el cumplimiento de los derechos humanos y protege a la poblacin frente a eventuales abusos de los servidores pblicos. Ministerio Pblico: integrado por un Fiscal(a) General; fiscales departamentales, fiscales de materia y otros. Su funcin es defender la legalidad y los intereses generales de la sociedad. El Fiscal General es elegido por la Asamblea Legislativa. Procuradura del Estado: defiende los intereses patrimoniales y pblicos del Estado. Control social: el pueblo participar en la toma de decisiones pblicas y ejercer control social a la gestin pblica en todos los niveles del Estado. La sociedad civil establecer sus propias normas y funcionamiento para cumplir estas tareas. Fuerzas Armadas: estn constituidas por el Comando en Jefe, Ejrcito, Fuerza Area, Armada. Su misin es defender la independencia y seguridad del Estado, el honor y soberana del pas, el imperio de la Constitucin, la estabilidad del gobierno. Adems, participan en el desarrollo integral del pas. El servicio militar es obligatorio.

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rganos del poder pblico


Jurisdiccin ordinaria: Integrada por un Tribunal Supremo con magistrados elegidos por voto; adems tiene sus respectivos tribunales departamentales. Tribunal Agroambiental, como instancia especializada en materia agroambiental. La funcin disciplinaria y administrativa est a cargo de una entidad de Control administrativo de Justicia. Se reconoce tambin el Sistema Jurdico Indgena en el marco del pluralismo jurdico, a condicin de respetar la Constitucin y todos los derechos reconocidos. Poder Electoral: Tiene a su cargo administrar procesos electorales, consultas ciudadanas (referendos) y el registro civil.
Fuente: Proyecto de Constitucin Poltica del Estado.

rganos de control y defensa y seguridad


Polica: su misin es defender a la sociedad, conservar el orden pblico y el cumplimiento de las leyes en todo el territorio boliviano.

El principal problema de la estructura funcional del Estado ha sido la concentracin de poder poltico que centralizaba las decisiones y la integracin de los principales niveles de autoridad pblica. Estas decisiones estaban a cargo del sistema poltico tradicional caracterizado por su cohesionamiento en torno a relaciones clientelares. La nueva estructura funcional reafirma la concepcin liberal traducida en la separacin de los rganos de poder y en el diseo de nuevas instituciones con mayor compromiso de mandatos programticos con relacin al pueblo. El Presidente y el Vicepresidente se eligen de manera directa (por voto popular), sin mediacin del rgano Legislativo, lo que forzar acuerdos polticos programticos previos a una eleccin antes que pactos postelectorales, generalmente basados en la distribucin de cuotas de poder. A nivel del rgano Legislativo las principales modificaciones se refieren a una estructura bicameral integrada por una cmara poblacional elegida en circunscripciones uninominales y otra departamental con cuatro representantes por departamento elegidos bajo el sistema proporcional. Ningn legislador gozar de privilegios; no tendrn suplentes ni inmunidad. Adems, al igual que cualquier cargo electivo, sus mandatos podrn ser revocables. En las cmaras la eleccin uninominal tender a fortalecer partidos mayoritarios, ciertamente; por otro lado, la nueva composicin de la cmara departamental impedir que las minoras bloqueen a la mayora legislativa.

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Con relacin al rgano Judicial, al reconocer al sistema jurdico indgena, se proyecta un sistema de pluralismo jurdico, con el lmite del respeto a la Constitucin y todos los derechos reconocidos. Una ley deber establecer los mecanismos y la cooperacin entre sistemas de justicia. Una segunda transformacin estructural tiene que ver con la despolitizacin del sistema de la justicia ordinaria en virtud a que la designacin de sus mximas autoridades ya no ser por cuotas polticas parlamentarias; estas autoridades sern elegidas por voto popular y democrtico previa seleccin en funcin de mritos acumulados. Se debe admitir que la propuesta es emprendedora y sin demasiados precedentes. Se crea tambin el Poder Electoral con las funciones conocidas de administrar procesos electorales y consultas ciudadanas, adems de tener a su cargo el registro civil. Por otra parte, se confirman las instancias de control fiscal (Contralora General del Estado), de defensa de la sociedad (Defensor del Pueblo), de defensa de los intereses del Estado y la sociedad (Ministerio Pblico), representacin jurdica pblica y defensa de los intereses del Estado (Procuradura General del Estado). Complementariamente, se constitucionaliza el control social, que debe ser funcional y trasversal con relacin a todas las entidades pblicas Estructura territorial del Estado Bolivia se organiza territorialmente en departamentos, provincias, municipios y territorios indgenas originarios campesinos. La creacin, modificacin y delimitacin de unidades territoriales se hace por voluntad democrtica de sus habitantes. (Artculo 270.) Una ley marco de autonomas y descentralizacin desarrollar sus caractersticas, atribuciones y organizacin. (Artculo 272.) El rgimen autonmico tiene los siguientes alcances: Eleccin directa de autoridades, potestades legislativas normativo-administrativa, fiscalizadora, ejecutiva y tcnica. (Artculo 273.) Las modalidades autonmicas son: departamentales, regionales (provinciales), municipales e indgenas. (Artculos 278 y siguientes.) Los distintos tipos de autonomas tienen igualdad de rango. (Artculo 277.)

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Las autonomas regionales se constituyen con base en la concurrencia de consulta ciudadana y conferimiento de competencias por el Consejo Departamental, carece de potestad legislativa normativo-administrativa. (Artculos 281 y 282.)

Cuadro 3 Tipos de autonomas, estructura y competencias


Tipos de autonomas Estructura organizativa Competencias exclusivas departamentales y concurrentes con los gobiernos municipales e indgenas
Planificacin del desarrollo del departamento; aprobacin de su presupuesto; infraestructura departamental; deportes; infraestructura deportiva en concurrencia con gobiernos municipales e indgenas; carreteras y ferrocarriles dentro de su jurisdiccin, turismo en concurrencia con gobiernos municipales e indgenas; proyectos hidrulicos y energticos en coordinacin con el Gobierno nacional; patrimonio cultural y natural en concurrencia con los dems niveles de gobierno; desarrollo humano; coordinacin de defensa civil con los dems niveles de gobierno y promocin de acuerdos internacionales de inters departamental. Sus competencias sern las delegadas por el Consejo departamental. Podran ser: desarrollo socioeconmico, rural y agropecuario, vas de transporte, electrificacin, infraestructura productiva, riego y cuencas, turismo regional, desarrollo humano, emergencias, defensa civil, gestin ambiental, conservacin de la biodiversidad, promocin de acuerdos internacionales de inters regional. Desarrollo humano; proyectos sociales; servicios para el desarrollo productivo; catastro de inmuebles urbanos; registro de propiedad de automotores; proteccin ambiental, infraestructura de salud y educacin;

Competencias concurrentes con el nivel plurinacional


Carreteras y ferrocarriles interdepar tamentales; puertos; energa; investigacin y tecnologa; reas protegidas; control ambiental y de biodiversidad; defensa civil; cultura y deporte; turismo; vivienda; desarrollo rural; desarrollo departamental; comercio; industria; agroindustria; ganadera y servicios.

Autonomas Nivel ejecutivo departamentales Prefecto(a) y directores departamentales Nivel legislativo normativoadministrativo y de fiscalizacin: Consejo Departamental

Autonomas regionales

Nivel ejecutivo: Gobernador (a) Nivel normativo y de fiscalizacin: Consejo Regional

Autonomas municipales

Nivel ejecutivo: Alcalde/sa Nivel legislativo normativoadministrativo y de fiscalizacin:

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Tipos de autonomas

Estructura organizativa

Competencias exclusivas departamentales y concurrentes con los gobiernos municipales e indgenas

Competencias concurrentes con el nivel plurinacional

Concejo municipal proteccin de usuarios y consumidores en la prestacin de servicios pblicos y privados; saneamiento bsico: agua potable, alcantarillado, sanidad, aseo urbano, preservacin del hbitat; desarrollo urbano y asentamientos humanos; alumbrado pblico; obras pblicas; regulacin de la comercializacin de alimentos; transporte local; deporte cultura; turismo y actividades artsticas locales; regulacin de espectculos pblicos; publicidad y propaganda, infraestructura productiva y tributos propios. Autonomas indgena originario campesinas Se ejerce de acuerdo a sus autoridades, instituciones, normas y procedimientos propios Definir su desarrollo econmico-social y cultural con identidad; participar en la planificacin de la educacin e investigacin y de la salud; administrar la justicia indgena; resguardar sus derechos intelectuales colectivos, su medicina tradicional, su patrimonio cultural; gestionar y construir infraestructura en su mbito territorial; gestionar su territorio mediante ordenamiento espacial, asentamientos, aprovechamiento de recursos renovables, produccin, sistemas de riego, servicios bsicos; promover consulta y participacin sobre recursos no renovables; preservar su hbitat conforme a su cultura; construccin y administracin con sistema de riego; fuentes de agua; energa; servicios bsicos y saneamiento; promover y administrar el turismo; regular a la instituciones y organizaciones externas.

Fuente: Proyecto de Constitucin Poltica del Estado (artculos 270 a 306).

Uno de los aspectos ms importantes de la nueva Constitucin se refiere a la recomposicin territorial del poder poltico. Las demandas legtimas de autonomas apuntalan la democratizacin del Estado en todo el territorio nacional. Este proceso pretende revertir dos fracturas estatales muy profundas: la desarticulacin de la estructura estatal con relacin a las regiones (departamentos) y los pueblos indgenas.

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La nueva Constitucin en su artculo primero caracteriza al Estado como descentralizado y con autonomas sustentadas en mbitos jurisdiccionales y competencias exclusivas. Respondiendo y trascendiendo el mandato del referndum de 2 de julio de 2006, se reconocen las autonomas departamentales con potestad para elegir a sus autoridades, aplicar facultades legislativas normativo-administrativas, tcnicas, ejecutivas y de fiscalizacin. Las autonomas departamentales cohabitan con otras modalidades autonmicas, como las regionales (provinciales), municipales e indgenas. Para la convivencia de estos niveles de gobierno se aplican criterios de diferenciacin (cada modalidad autonmica tiene sus propias caractersticas), lo que garantiza que entre ellas se proyecten complementariedades antes que contraposiciones. Las autonomas regionales se podrn constituir mediante una asociacin de provincias, municipios o territorios indgenas, a partir de la voluntad popular de su poblacin, adoptando las competencias que les sean transferidas desde los consejos departamentales, lo que garantiza acuerdos polticos internos. A su vez, carecen de potestad legislativa normativaadministrativa, con lo que no debilitan al nivel departamental. Las autonomas municipales existen y se reafirman y fortalecen porque asumen competencias legislativas normativo-administrativas y adquieren nuevas materias competenciales. Asimismo, las autonomas indgena originaria campesinas tienen como base jurisdiccional sus tierras colectivas y como alcances la reproduccin de sus instituciones culturales y su desarrollo con identidad. Entre sus instituciones destacan la eleccin de sus autoridades originarias, la aplicacin de su sistema de justicia y la gestin de su territorialidad. En definitiva, uno de los pilares fundamentales del actual proceso de cambio es la asignacin de cualidades gubernativas (autonomas) a entidades territoriales que expresan la representacin de los departamentos, regiones, municipios y pueblos indgenas. En el caso de los departamentos que optaron por el rgimen descentralizado, tendrn las mismas caractersticas y alcances que los departamentos sometidos a rgimen autonmico, a excepcin de las potestades legislativas normativoadministrativas; sin embargo, podrn optar por el rgimen autnomo en referendos departamentales.

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Modelos de desarrollo econmico-social I. El modelo econmico boliviano es plural, y est orientado a mejorar la calidad de vida y el vivir bien de todas las bolivianas y los bolivianos. II. La economa plural est constituida por las formas de organizacin econmica comunitaria, estatal, privada y social cooperativa.

III. La economa plural articula las diferentes formas de organizacin econmica sobre los principios de complementariedad, reciprocidad, solidaridad, redistribucin, igualdad, sustentabilidad, equilibrio, justicia y transparencia. La economa social y comunitaria complementar el inters individual con el vivir bien colectivo. IV. Las formas de organizacin econmica reconocidas en esta Constitucin podrn constituir empresas mixtas. V. El Estado tiene como mximo valor al ser humano, y asegurar el desarrollo mediante la redistribucin equitativa de los excedentes econmicos en polticas sociales, de salud, educacin, cultura y en la reinversin en desarrollo econmico productivo. (Artculo 307.) Nuestro pas se ha caracterizado por tener una estructura econmica heterognea, debido a la succin de materias primas, la extranjerizacin del excedente y la no diversificacin ni generacin de valor agregado. El sistema capitalista se ha concentrado, a modo de enclave, en la absorcin de los recursos estratgicos, desarrollndose de manera desarticulada con relacin a la economa tradicional comunitaria y al sistema de reproduccin mercantil simple que se desarrolla en las reas urbanas. Sus relaciones de intercambio asimtrico amplan las brechas de desigualdad social. En la nueva Constitucin se pueden identificar tres elementos fundamentales del modelo econmico social: el ser humano como receptor de las polticas pblicas, la variedad de sistemas econmicos y los principios rectores de acuerdo a la realidad. Al reconocer al ser humano como el sujeto del desarrollo, se pretende desmercantilizar las relaciones sociales a partir de la vigencia plena de los derechos humanos individuales y colectivos. El horizonte propone articular el desarrollo econmico con la vigencia plena de los derechos humanos. El reconocimiento del carcter plural o diverso de la economa, proyecta tres sistemas econmicos: pblico, privado y comunitario. El sector pblico se orienta al control de los sectores estratgicos de la economa

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(recursos naturales, servicios pblicos, telecomunicaciones, energa, etc.); consiguientemente, al control de los excedentes econmicos generados para su reinversin en la diversificacin econmica, la industrializacin y el desarrollo social integral. El modelo econmico reconoce tambin la iniciativa privada, otorgando seguridad jurdica a sus inversiones en la perspectiva de que coadyuven al desarrollo econmico social, respondan al inters colectivo y se enmarquen en las polticas, leyes y autoridades del pas. El reconocimiento de la economa comunitaria en el modelo de desarrollo pretende reflejar a un segmento importante de la realidad social del pas, como son las comunidades rurales que se manifiesta en el conjunto de prcticas colectivistas y asociativas. Reconoce tambin el sistema social cooperativo que es funcional a cualquiera de las modalidades caracterizadas antes. Los principios orientadores del modelo de desarrollo apuntan a lograr justicia social, equidad y complementariedad, reafirmando el carcter social y comunitario de la organizacin econmico-social. La principal finalidad es alcanzar el Vivir Bien, concepto derivado de la cosmovisin indgena y que hace referencia al bienestar y solidaridad entre las personas y colectividades.

Tierra/territorio: el fundamento del poder econmico, poltico y cultural


Para el desarrollo de esta parte presentamos un resumen del anlisis de la problemtica por parte de los partidos polticos que representaron a la mayora y a la minora en la Asamblea Constituyente, un resumen de datos oficiales y el anlisis de los artculos proyectados para la nueva Constitucin. Diagnstico de la problemtica de tierra/territorio por parte del MAS y PODEMOS en la Comisin de Tierra/territorio de la Asamblea Constituyente: Movimiento al Socialismo (MAS) Bolivia hered la estructura social colonial que racializ las diferencias sociales. Los intentos de liquidacin de la comunidad tradicional por la hacienda fueron permanentes: pongueaje, tributo indigenal, enfiteusis (pago por

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el usufructo de la tierra), enajenacin de tierras indgenas en subasta pblica (Melgarejo). En 1945, despus del Congreso Indigenal, Villarroel aboli el pongueaje y el mitanaje sin afectar la estructura de tenencia de tierras. La Reforma Agraria de 1953 gener una estructura agraria dual polarizada entre latifundio y minifundio. Entre 1953 y 1992 se distribuyeron 59,2 millones de hectreas en 58.637 predios, de los cuales 42.404 predios tienen entre 0 a 500 hectreas, totalizando 2,8 millones de hectreas que han beneficiado a indgenas y campesinos. Por otro lado, 16.233 predios tienen entre 500 a 50 mil hectreas, por un total de 56,4 millones de hectreas beneficiaron a medianos y grandes propietarios. Pese a que la Reforma Agraria prohiba las dobles dotaciones, 4.172 personas han recibido dobles dotaciones, accediendo a ms de 14,3 millones de hectreas. En tierras bajas, la aplicacin de la Reforma Agraria se sustent en el plan Bohan de 1942. Entre 1953 y 1992, la distribucin de tierras en el oriente del pas las concentr en un 88% en manos de empresarios medianos y grandes. Se canalizaron mediante el Banco Agrcola de Bolivia (BAB) ingentes cantidades de crditos para el sector agropecuario; entre 1960 y 1965 los prstamos representaban el 2% del PIB agropecuario, entre 1978 y 1982 alcanzaban el 5% del PIB agropecuario. En la dcada de los ochenta los crditos superan el 16% del PIB agropecuario. Por otra parte, en la dcada de los cincuenta, a travs de la Corporacin Boliviana de Fomento (CBF), se ampli el ingenio La Esperanza, se construy el ingenio La Blgica, se establecieron las plantas Guabir y San Aurelio para la produccin de azcar, con inversiones que alcanzaron los 25 millones de dlares. Adems, el Estado import 1.300 tractores, 5.000 arados de vertedero, 2.500 arados de hierro. Instal la Planta Industrializadora de Leche (PIL) a un costo de 460.875 dlares. Estableci estaciones experimentales para la investigacin agrcola en Saavedra y Beln, Tamborada, Riberalta, Reyes, Trinidad y Villamontes. Se construyeron las carreteras La Paz-CochabambaSanta Cruz, articulando al oriente con el occidente. Desde Santa Cruz se construyeron caminos hacia las poblaciones de Portachuelo-Buena Vista-Puerto Grether, con ms de 1.000 kilmetros de extensin.

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Se tendieron las lneas frreas entre Santa Cruz y Argentina con una longitud de 531 kilmetros y entre Santa Cruz y Brasil con una longitud de 615 kilmetros. Simultneamente se aplicaron programas de colonizacin nacional y extranjera especialmente hacia Santa Cruz: 64.000 colonizadores asentados en 650 mil hectreas; 13.492 menonitas asentados en 170 mil hectreas y 2.485 japoneses asentados en 74 mil hectreas. Las irregularidades y la corrupcin distorsionaron la aplicacin de la Reforma Agraria, especialmente en tierras bajas, lo que constituy una estructura agraria neolatifundaria con bajos niveles de produccin y productividad (de 16,4 millones de hectreas de tierras con vocacin agrcola, el promedio de explotacin de los ltimos ocho aos no supera la cifra de 2 millones de hectreas). La nueva poltica de tierras contenida en la Ley INRA tiene como pilares: la clarificacin de los derechos agrarios (saneamiento de tierras) y la titulacin de tierras comunitarias de origen a favor de pueblos indgenas. Transcurrido el plazo de ejecucin del saneamiento de tierras, los resultados son frustrantes: de 107 millones de hectreas que constituyen la superficie total objeto de saneamiento agrario, slo se ha culminado el procedimiento en 20%; 30% est en proceso y resta ms del 50%. Las tierras comunitarias de origen demandadas en tierras bajas constituyen 54 solicitudes por 22, millones de hectreas, de las cuales se han titulado 7 millones de hectreas, representando un 30% del total. En tierras altas, las demandas de TCO totalizan 171 por una extensin espacial de 12 millones de hectreas, de las que slo fueron tituladas cerca de 500 mil hectreas, es decir cerca del 5% de la superficie demandada. La ejecucin de programas de asentamientos humanos ha sido hasta ahora insuficiente, pese a existir tierras fiscales disponibles. En estos aos destacan tambin otros dos aspectos: los intentos de relativizar los alcances de la funcin econmico-social (FES) para fundar derechos agrarios y la aprobacin de medidas de contrarreforma agraria.

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Frente a esta situacin, y ante la posibilidad del colapso del proceso agrario, el actual gobierno promovi la reconduccin comunitaria del proceso agrario con base en tres pilares fundamentales: el fortalecimiento de los mecanismos redistributivos de la tierra, la transparentacin del saneamiento y la anulacin de las medidas de contrarreforma agraria. De todos modos, en el mbito constitucional se requiere proyectar una nueva estructura agraria incorporando el concepto integral de reforma agraria. Recursos naturales En el territorio boliviano se concentran ingentes riquezas naturales, tales como paisajes variados, hidrocarburos, minerales, flora, fauna, bosques, recursos hdricos, tierras cultivables y otros. Considerando la capacidad de uso mayor del suelo, destaca que el pas dispone de tierras aptas para cultivos perennes extensivos (23,07%), cultivos anuales extensivos (10,73%), cultivos perennes intensivos (0,12%), cultivos anuales intensivos (1,83%), pasturas extensivas (35,7%), bosques naturales maderables (13,3%), plantaciones forestales (2,2%), otros productos del bosque (2,5%), tierras de proteccin y/o uso restringido (8,5%), cuerpos de agua (2%). Bolivia se caracteriza por disponer importantes recursos hdricos provenientes tanto de aguas superficiales como de aguas subterrneas. Las primeras sirven para el transporte, acuicultura, piscicultura, sistemas de riego y generacin de energa. Nuestro pas forma parte de tres cuencas acuticas: Amazonas, Del Plata y del Lago Titicaca. Adems, forma parte de 10 subcuencas y contiene 270 ros principales, con una longitud de 57 mil kilmetros. Debe destacarse que la mayor cantidad de energa que consume el pas deriva de los recursos hdricos. Las principales generadoras de electricidad se ubican en Corani, Guaracachi y Valle Hermoso. Bolivia cuenta con cuatro biomas, 14 ecoregiones, 199 ecosistemas, ocho provincias fisiogrficas, 27 grandes paisajes, 10 tipos de climas, 10 provincias de tierras, 49 regiones de tierras, 208 sistemas de tierras, 260 humedales. Se han inventariado 20.000 especies de flora; 14.000 nativas, ms o menos 1.500 especies de lquenes, 1.700 especies de helechos, 750 especies de hepticas, 850 especies de musgos, 1.300 orqudeas, cerca de 2.000 especies arbreas y 2.849 especies de plantas medicinales. Con relacin a la fauna se han inventariado 2.670

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especies; 1.360 aves, 320 mamferos, 550 peces, 260 reptiles, 186 anfibios y 300 mariposas. El hato ganadero nacional presenta el siguiente detalle: bovinos, 6,8 millones de cabezas; ovinos, 8,9, millones de cabezas y auqunidos, 2,1 millones de cabezas. Del total del territorio nacional, 53,4 millones de hectreas estn cubiertas por formaciones boscosas. En Bolivia existen ms de 72 reas protegidas entre nacionales, departamentales y municipales; de las mismas, ms de 21 tienen categora nacional. Su gestin presenta los siguientes problemas y contradicciones: polticas que limitan y/o prohben la gestin de las comunidades de sus territorios, acciones exageradamente conservacionistas, acompaadas por polticas de privatizacin y mercantilizacin de la gestin de los recursos naturales; sobreposicin de reas protegidas y concesiones hidrocarburferas; sobreposicin de derechos de uso y aprovechamiento de la biodiversidad. Destaca la existencia de minerales como antimonio, azufre, bismuto, cobre, estao, plata, plomo, oro, tungsteno, zinc, wolfram, hierro, a los que se aaden cloro, sodio, magnesio, boro, litio y canteras de mrmol, arcilla y calizas. Del total del territorio nacional, 611.100 km2 (55,6% de la superficie) son reas potencialmente hidrocarburferas. Medio ambiente Entre algunos de los problemas y amenazas ms frecuentes tenemos: comercio ilegal de animales silvestres, turismo desorganizado y descontrolado, introduccin de especies exticas que han sido causal de la destruccin de la biodiversidad natural, contaminacin minera de tierras por petroleros, agroindustriales y agroqumicos que generan la destruccin de la biodiversidad.

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Poder Democrtico Social (PODEMOS)

Cuadro 4 Las dos realidades


Occidente
- Se redistribuy la tierra en superficies pequeas. - No se dot de tecnologa adecuada. - Con el tiempo estas propiedades se han convertido en minifundios, surcofundios etc. - Histricamente, los indgenas originarios se hicieron cargo de la seguridad alimentaria. Se degrad la tierra; el 20% de la totalidad est erosionada: toda Chuquisaca, la mitad de Cochabamba y tres cuartas partes de Oruro y Potos. Los servicios ambientales, agua y clima degradados, destruccin de la biodiversidad, desertificacin y sequa.

Oriente
- Se dot tierras a quienes la solicitaban, pero como no haba inters en ellas, se distribuyeron grandes extensiones. - No se dot de tecnologa adecuada. - Con el tiempo estas propiedades han variado de propietarios, es casi imposible que se mantengan los mismos dueos. - Los indgenas se dedicaban a la caza y a la pesca, fueron los hombres de la ciudad quienes asumieron la produccin de alimentos, de ah que el vnculo cultural con la tierra es distinto. Se consolid un sector productivo (74% de pequeos propietarios, medianos y empresas agropecuarias), que aporta al pas con empleos, divisas y en seguridad alimentaria, utilizando tecnologa mecanizada, a travs de asociaciones o federaciones con personal calificado.

Fuente: Diagnstico presentado por PODEMOS a la Comisin de Recursos Naturales, Tierra-Territorio y Medio Ambiente.

Realidad agropecuaria El sector agropecuario produce ms de mil millones de dlares anuales, exporta 500 millones de dlares, tiene invertidos ms de 3.000 millones de dlares, absorbe ms de 70% de la poblacin econmicamente activa. PIB agropecuario nacional/PIB nacional: 14,65%. PIB agropecuario Santa Cruz/PIB Santa Cruz: 22,00%. Inversin privada en el sector agropecuario de Santa Cruz: 2.500 millones de dlares. Superficie cultivada nacional/ superficie cultivada Santa Cruz: 65%. Volumen de produccin nacional/ volumen de produccin Santa Cruz: 72%.

La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin

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Total empleos directos/ empleos directos sector agropecuario nacional: 42%. Exportaciones agropecuarias Santa Cruz: 449 millones de dlares 2003. Exportaciones de origen agropecuario Santa Cruz /total exportaciones Santa Cruz: 50,41%. Los mitos El simple acceso a la tierra no es suficiente para luchar contra la pobreza. Modelo tierras altas: reproduce el ciclo pobreza-degradacin-pobreza De acuerdo al uso del suelo, en Bolivia slo existen 3,7 millones de hectreas con aptitud natural para cultivos, de ellas 2,1 millones (el 57%) estn en Santa Cruz. Pequeos productores en Santa Cruz La mayor rea de produccin en Santa Cruz est asentada en la zona de colonizacin (Cuatro Caadas, San Julin, Chan, San Pedro, Ichilo); existen 17.384 parcelas en una superficie de 700 mil hectreas (INRA/ SC) Tierra/ Territorio Los mitos con relacin a la tierra han generado sobreexpectativas; los supuestos acaparamientos de tierras se basan en informacin desactualizada de la Reforma Agraria antes del saneamiento. Los latifundios, de existir, son la excepcin y pueden ser revertidos ahora mismo al Estado. La tierra en zonas de produccin en el oriente es trabajada en ms de 80% de su extensin, por tanto, los latifundios improductivos son la excepcin y no la regla. Slo existen menos de 200.000 hectreas bajo riego, lo que demuestra la gran necesidad de mejorar los sistemas productivos. La Reforma Agraria (1953-1992) distribuy 20 millones de hectreas a 450.000 familias del occidente, adems se distribuy 3 millones de hectreas a 80.000 familias de colonizadores aymaras y quechuas

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en el norte de La Paz y en Santa Cruz (1967- 1992), esta distribucin (23 millones de hectreas) no tuvo en cuenta la vocacin del suelo y la incorporacin de tecnologa adecuada El saneamiento, producto de la Ley INRA, privilegi a las tierras comunitarias de origen (TCO), con 4,7 millones de ha para TCO y 1 milln de ha en propiedad comunaria; en total, 5,7 millones de ha (83% del rea total titulada). Medio ambiente La conciencia ambiental es reciente. Existe una importante legislacin al respecto; sin embargo, su aplicacin y exigencia han sido deficitarias. La contraposicin entre las leyes ambientales y de descentralizacin y municipalidades genera conflictos de competencia. Hay una concepcin errnea de que los nicos recursos y actividades regulables son los bosques y la biodiversidad; no se ha transversalizado el componente medioambiental. Recursos naturales El dominio originario de los recursos naturales es del Estado; stos pueden ser conferidos a los particulares en propiedad o concesin. Histricamente slo el recurso suelo (tierra) ha sido otorgado en propiedad a particulares. No ha existido una poltica de Estado de conservacin de los recursos naturales; su regulacin tiende a ideologizarse, excluyendo componentes tcnicos. Hasta la fecha no existe una poltica de uso y proteccin del recurso agua. La exigencia de la funcin econmica social en procesos de saneamiento ha provocado deforestacin de tierras de vocacin forestal. Existe una visin de apropiacin sobre los recursos naturales, ms que considerarlos una fuente de uso sostenible y desarrollo. Entre los diagnsticos del MAS y PODEMOS destacamos coincidencias y disidencias fundamentales. Los modelos de reforma agraria y desarrollo rural aplicados para el oriente y occidente del pas son distintos; sin embargo, el origen de estas diferencias no deviene de una visin contrapuesta entre dos Bolivias, como sostiene PODEMOS, sino simplemente de la aplicacin de un modelo farmer en la regin andina y de un modelo junker en el

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oriente, ambos concebidos desde el Plan Bohan de 1942 y concretados con la Reforma Agraria de 1953. En todo caso, ambos no deben ser necesariamente incompatibles. Veamos en qu consisten las divergencias centrales entre los anlisis de la mayora y de la primera minora en la Asamblea Constituyente a propsito de esta problemtica:

Cuadro 5 Comparacin entre informes por mayora y por minora sobre tierra y recursos naturales
MAS
Hace nfasis en la existencia del minifundio y el latifundio como unidades adversas al desarrollo rural. Afirma que la existencia de minifundios y latifundios deviene de la injusta distribucin de tierras. Identifica bajos niveles de produccin y productividad agrcola, destacando que slo el 13% de las tierras estn cultivadas. Seala con cifras las transferencias de la renta minera de occidente para el desarrollo agropecuario del oriente.

PODEMOS
Destaca la existencia del minifundio como caracterstico del modelo andino, en tanto que niega la existencia de latifundios en el oriente. Seala que los casos de latifundios son slo excepcionales y niega la distribucin injusta de tierras. Indica que el 80% de la tierra est cultivada. Interpreta que el sector empresarial cruceo ha desarrollado por mrito propio.

Fuente: Informes por mayora y por minora de la Comisin de Recursos Naturales, Tierra/Territorio y Medio Ambiente.

Interpretando el cuadro destacamos lo siguiente: la concepcin de la minora acerca de la existencia de dos Bolivias diferentes; la polmica acerca de la equidad en la distribucin de tierras, la existencia o no de latifundios, la eficiencia o no en los niveles de produccin y productividad. Con relacin a este ltimo aspecto, la diferencia de estadsticas radica en que en el anlisis del MAS se compara el promedio de cultivos anuales (2 millones de hectreas) con el total de tierras de vocacin agrcola (16,4 millones de hectreas), en tanto que en el anlisis de PODEMOS se hace la comparacin slo con relacin a las tierras de vocacin agrcola intensiva (3,2 millones de hectreas).

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Distribucin de tierras durante la ejecucin de la Reforma Agraria segn informacin oficial


La Ley de Reforma Agraria de 2 de agosto de 1953 seala en su parte considerativa que a lo largo de la historia republicana se han producido permanentes pugnas entre el sistema de haciendas y el comunal de la propiedad agraria, as como por el acceso a las tierras. El censo agropecuario de 1950 determin que el 70% de los predios rurales existentes en el pas estaban en manos de slo el 4,5% de la totalidad de propietarios, lo que significa que el 30% de predios restante estaba en manos del 95,5 de titulares. Adems de la cuantiosa extensin, la explotacin era semifeudal y con usos efectivos que oscilaban slo entre el 1,5% y el 2,8% (Diagnstico del Viceministerio de Tierras). Entre 1953 y 1993, desde el inicio de la Reforma Agraria hasta la intervencin por irregularidades denunciadas contra el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria y ex Instituto Nacional de Colonizacin, se observa la siguiente distribucin de tierras por periodos quinquenales:

Cuadro 6 Superficie distribuida por beneficiario, segn periodos quinquenales (1953-1993)


Periodos quinquenales
1953-1958 1959-1963 1964-1968 1969-1973 1974-1978 1979-1983 1984-1988 1989-1993 Sin Periodo Total

Cantidad de expediente
403 3.280 2.624 7.464 11.596 4.113 5.049 13.540 371 48.440

Beneficiarios N
13.777 72.147 34.196 111.384 198.239 75.334 83.794 162.621 7.944 759.436

Superficie en hectreas % N
607.356,4551 3.315.581,4737 3.122.358,2521 9.086.532,1961 17.449.864,0992 4.912.977,4237 4.252.377,4264 13.612.221,7313 946.053,6946 57.305.322,7522

%
1,06 5,79 5,45 15,86 30,45 8,57 7,42 23,75 1,65 100,00

1,81 9,50 4,50 14,67 26,10 9,92 11,03 21,41 1,05 100

Fuente: Instituto Nacional de Reforma Agraria. Informe presentado a la Comisin, marzo de 2007.

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En el cuadro 6 podemos ver que durante los gobiernos militares se repartieron las mayores cantidades de tierras. En el gobierno de Barrientos (1964-1968) se reparti el 5,4% del total y Banzer (1974-1978) entreg el 30,4% del total. En la gestin de Paz Zamora (1989-1993) se distribuy el 23,7% de predios. Tres gobiernos (dos militares y uno civil) repartieron el 60% de la superficie distribuida por el Estado. Asimismo, tenemos la distribucin que se hizo por departamentos en el mismo periodo.

Cuadro 7 Superficie distribuida por beneficiario, segn departamento (1953-1993)


Departamento
Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potos Tarija Santa Cruz Beni Pando Total

Cantidad de expediente
1.864 10.196 7.441 1.449 4.197 3.421 12.237 6.994 661 48.460

Beneficiarios N
19.242 256.848 160.151 44.321 124.647 28.031 107.213 17.579 1.404 759.436

Superficie en hectreas % N
1.419.517,0096 7.846.514,7142 3.188.442,7783 4.080.749,3993 4.130.955,0286 2.328.248,1128 22.111.216,6607 11.279.216,9227 920.462,1260 57.305.322,7522

%
2,48 13,69 5,56 7,12 7,21 4,06 38,58 19,68 1,61 100,00

2,53 33,82 21,09 5,84 16,41 3,69 14,12 2,31 0,18 100

Fuente: Instituto Nacional de Reforma Agraria. Informe presentado a la Comisin, marzo de 2007.

Estos mismos datos desagregados por departamentos nos muestran, en primer lugar, que la mayor cantidad de tierras distribuidas corresponde al departamento de Santa Cruz, con 22,1 millones de hectreas, equivalentes al 38,5% del total distribuido a nivel nacional; en segundo lugar est el Beni, con 11,2 millones de hectreas representando el 19,6%; luego viene La Paz, con 7,8 millones de hectreas; es decir, el 13,6%. Por el contrario, llama la atencin que en el departamento de Pando slo se hayan distribuido 920 mil hectreas, correspondiente al 1,6%.

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Por otra parte, si consideramos la superficie distribuida segn la clase de propiedad agraria, tenemos el siguiente detalle:

Cuadro 8 Superficie distribuida por beneficiario, segn clase de propiedad (1953-1993)


Departamento
Pequea Mediana Empresa Solar Campesino Prop. Comunaria Sin Dato Total

Cantidad de expediente
26.939 13.555 4.147 548 2.990 581 48.760

Beneficiarios N
269.179 123.567 17.005 3.999 333.403 12.283 759.436

Superficie en hectreas % N
4.850.838,8281 16.231.728,8796 23.011.055,2333 23.866,1021 12.289.511,1437 898.322,5654 57.305.322,7522

%
8,46 28,32 40,16 0,04 21,45 1,57 100,00

35,44 16,27 2,24 0,53 43,90 1,62 100

Fuente: Instituto Nacional de Reforma Agraria. Informe presentado a la Comisin: marzo de 2007.

De acuerdo a la informacin contenida en el cuadro 8, si bien la pequea propiedad representa la mayor cantidad de expedientes 26.939 para 269.179 beneficiarios, constituye al mismo tiempo un bajo porcentaje de superficie distribuida apenas 4,8 millones de hectreas, equivalente al 8,4% del total. La propiedad comunaria, por su parte, representa el 21,4% de la superficie distribuida a favor de 333.403 beneficiarios. A su vez, la propiedad mediana y la empresa constituyen 17.702 expedientes a favor de 140.572 beneficiarios, por una superficie de 39,2 millones de hectreas, equivalentes al 68,4% de la superficie distribuida. Ley INRA y saneamiento de tierra Despus de las irregularidades y corrupcin denunciadas en la distribucin de tierras y la intervencin de reforma agraria, el Estado y los sectores sociales del mbito rural concertaron una nueva legislacin agraria (Ley INRA), que tiene como mandato principal la regularizacin de derechos agrarios o saneamiento de tierras, procedimiento que debera ejecutarse en todas las reas rurales del pas (107 millones de hectreas) en un plazo de diez aos, a partir de la promulgacin de la ley (18 de octubre de 1996). Cumplido este plazo, los resultados del saneamiento, son los siguientes:

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Cuadro 9 Superficie total y superficie objeto de saneamiento


Superficies
Total nacional Total objeto saneamiento Titulada Por titular En proceso de saneamiento Superficie sin sanear

Superficie en hectreas %
100,0 11,5 19,2 14,6 54,7 109.858.100,0000 106.751.723,4330 12.283.972,0834 20.546.623,7786 15.561.383,5257 58.359.744,0453

Fuente: Instituto Nacional de Reforma Agraria. Informe presentado a la Comisin: marzo de 2007

Se observa que del total de tierras objeto de saneamiento, slo se ha concluido con la aplicacin del procedimiento en el 30,7% del total de la superficie a sanear (11,5% titulado y 19,2% por titular); se encuentra en proceso de saneamiento el 14,6 % y el 54,7% de la superficie total an no ha iniciado el proceso.

Cuadro 10 Superficie titulada por modalidad de saneamiento y departamento 1996-2006


Departamento
Beni Chuquisaca Cochabamba La Paz Oruro Pando Potos Santa Cruz Tarija Total

SAN-TCO Hectreas
179.125,8895 426.662,6486 844.570,1468 246.478,1791 529.754,3787 554.172,5356 115.830,8464 2.182.219,5370 17,76 1,46 3,47 6,88 2,01 4,31 4,51 0,94

CAT-SAN % Hectreas
32.909,6488 468.802,7594 108.507,5883 350.635,1633 0,0000 0,0000 0,0000 484.142,6378 4.932,0921

SAN-SIM %
0,27 3,82 0,88 2,85 0,00 0,00 0,00 3,94 0,04

Total general Hectreas


647.992,1315 579.458,7023 285.183,9667 679.838,3164 155.262,3759

Hectreas
242.350,4499 63,4826 44.288,4654 55.139,2758 38.705,7876 125.665,7808 650.934,5650 34.499,4374

%
1,97 0,00 0,36 0,45 0,32 1,02 5,30 0,28

%
5,28 4,72 2,32 5,53 1,26

2.457.179,6357 20,00

1.250.344,5859 10,18 1.771.397,1442 14,42 4.457.015,2248 36,28

1.241.642,7655 10,11

3.321.938,0220 27,04

8.400.752,1837 68,39 1.449.929,8897 11,80 2.433.290,0100 19,81 12.283.972,0834 100,00

Fuente: Instituto Nacional de Reforma Agraria. Informe presentado a la Comisin en marzo de 2007.

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De acuerdo a la informacin del cuadro 10, se puede destacar las siguientes conclusiones; el departamento que ms avances reporta en cuanto a la ejecucin del saneamiento es Santa Cruz, con el 36,2% del total, seguido por el Beni con el 20%, Pando con el 14,4% y La Paz con el 10,1%, lo que significa que en las tierras bajas del pas es donde se han desarrollado los mayores esfuerzos de cumplimiento del proceso. Desde el punto de vista de la modalidad, podemos observar que el saneamiento de tierras comunitarias de origen (SAN-TCO) representa el 68,3%, seguido por el saneamiento simple (SAN-SIM), con el 19,2%, y el saneamiento ligado al catastro (CAT-SAN), con el 11,8%. La mayor parte de las tierras saneadas en la modalidad de SAN-TCO corresponde al oriente (Santa Cruz, Beni y Pando), donde se sane el 72% del total de la superficie de esta modalidad. En la modalidad CATSAN destacan los departamentos de Santa Cruz y Chuquisaca, con el 62% de la superficie de esta modalidad. Con relacin a la modalidad de SAN-SIM destaca Pando, con el 51% del total de tierras saneadas bajo este procedimiento. Produccin y productividad La cuestin agraria tiene como otro componente fundamental el nivel de produccin y productividad, que depende de la estructura de tenencia de tierras, crditos, tecnologa, mercados y otros. Para analizar los niveles de produccin y productividad, analizaremos la superficie cultivada a nivel nacional y la clase de cultivos: De un total de algo ms de dos millones de hectreas de cultivos a nivel nacional, destacan los siguientes productos: soya con 637.124 hectreas, maz en grano con 296.452, girasol con 178.300, trigo con 134.579, arroz en chala con 129.884, papa con 127.477, caa de azcar con 103.175 hectreas. Actividad pecuaria El Viceministerio de Tierras distingue un sector de ganadera intensiva con alrededor de 1,2 millones de hectreas. A este sector se suma la ganadera extensiva que se desarrolla en ecosistemas naturales en Santa Cruz, las llanuras del Beni y el Gran Chaco, en aproximadamente 18 mil estancias que ocupan una extensin de 26 millones de hectreas.

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Cuadro 11 Superficie cultivada segn cultivos


Producto
Arroz en chala Cebada en grano Maz en grano Quinua Sorgo Trigo Caf Banana y pltano Vid Arveja Haba Tomate Algodn Caa de azcar Girasol Man Soya Papa Yuca Alfalfa Total

Ha cultivadas
129.884 89.476 296.452 37.817 60.547 134.579 24.845 58.851 4.536 15.023 29.479 8.249 2.230 103.175 178.300 11.194 637.124 127.477 35.214 22.281 2.006.733

Produccin/TM
1.998 763 2.020 639 2.804 885 987 16.654 6.472 1.527 1.734 13.677 549 47.577 972 1.135 1.956 5.717 9.821 7.047 124.934

Fuente: Viceministerio de Tierras: Poltica de Tierras para la reconduccin comunitaria de la Reforma Agraria, febrero de 2007.

Actividad forestal La actual Constitucin establece el sistema de concesiones como un modelo de gestin de los recursos naturales. La legislacin forestal implementa este rgimen a condicin de que las concesiones otorgadas a operadores privados (empresas y asociaciones sociales del lugar) recaigan en tierras fiscales y no se sobrepongan a propiedades privadas. De acuerdo a la ley forestal, para el caso de las propiedades agrarias (pequeas, medianas, empresas, tierras comunitarias de origen y propiedades comunarias) se establece la integridad jurdica entre el suelo y el bosque, reconocindoles la posibilidad de realizar actividades de aprovechamiento forestal con fines domsticos o comerciales.

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Este aprovechamiento puede ser directo o celebrando contratos con particulares. A continuacin tenemos la informacin proporcionada por la Superintendencia Forestal a propsito del aprovechamiento forestal por parte de empresas, asociaciones sociales del lugar ASL, tierras comunitarias de origen TCO y propiedades privadas:

Cuadro 12 Concesiones forestales, TCO, ASL, y aprovechamiento Forestal en propiedades privadas


Concesiones forestales Departamento Maderables Total
Beni La Paz Pando Santa Cruz Tarija Chuquisaca Cochabamba Potos TOTAL 14 7 19 39 2 0 0 0

TCO Sobre- posicin Total Ha


192.163 21.408 0 438.299 0 197.508 0

No maderable Total
3 1 3 5 0 0 0 0

Plan de manejo Total


9 8 0 14 0 0 3 0

Asociacin social del lugar Total


0 22 0 5 0 0 0

Propiedad privada

Ha
671.433 344.857 1.568.150 2.702.135 58.388 0 0 0

Ha

Ha
158.505 110.926 0 0 0 117.236 0

Ha Total Ha
0 12.570 0 157 0 0 0 14 7 26 5 2 4 0 40.399 134.517 363.724 587.260 11.559 3.429 13.082 0

183.448 141 67.870 284.134 0 0 0 0 3 0 0 0 26 0

496.340 193

348.126 115

86.008 113

81 5.344.963 12 1.031.792 363 849.378

34 734.793 142

98.735 171 1.153.970

Fuente: Elaboracin propia con informacin proporcionada a la Comisin por la Superintendencia Forestal, marzo de 2007.

De acuerdo a la informacin contenida en el presente cuadro, las concesiones forestales maderables operan en 5,3 millones de hectreas, las no maderables en un milln de hectreas. Respecto a las TCO, se destaca dos elementos: por una parte, la sobreposicin con concesiones forestales afectan a49 mil hectreas; por otra parte, la superficie de TCO que se encuentra aprovechada comercialmente bajo plan de manejo aprobado por la Superintendencia Forestal alcanza a 734 mil hectreas. A su vez, la superficie concesionada a favor de ASL y que se encuentra con planes de manejo aprobados es de 98 mil hectreas y la que se encuentra bajo aprovechamiento comercial en propiedades privadas es de un milln 153 mil hectreas.

La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin

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Disposiciones de tierra y territorio en el proyecto de Constitucin Poltica del Estado


Recursos naturales Disposiciones generales Los recursos naturales son de propiedad del pueblo boliviano, respetando derechos de propiedad sobre la tierra y de aprovechamiento sobre los recursos naturales. (Artculo 349.) Los recursos naturales son de carcter estratgico y de inters pblico para el desarrollo del pas. (Artculo 348-II.) El aprovechamiento de los recursos naturales debe garantizar la sustentabilidad y equilibrio ecolgico. (Artculo 342.) Para conservar ecosistemas en determinados lugares, la explotacin de los recursos naturales estar sujeta a una consulta a la poblacin afectada. (Artculo 352.) En las reservas fiscales no se pueden reconocer derechos a favor de particulares salvo autorizacin por necesidad pblica. (Artculo 350.) El Estado a travs de entidades pblicas, sociales o comunitaria asumir el control y la direccin sobre toda la cadena productiva referida a los recursos naturales. Para su gestin y administracin se debe garantizar control y participacin social. (Artculo 351.) La regulacin relativa a los recursos naturales destaca tres elementos: la propiedad social, la gestin sostenible y la administracin pblica. Las Constituciones anteriores declararon el dominio y propiedad estatal sobre los recursos naturales, lo que dio lugar a su privatizacin por administraciones de turno, tal como ocurri con las reservas gasferas. La nueva Constitucin establece la propiedad social del pueblo boliviano, por lo que ya no se podrn ceder derechos de propiedad, sino solamente de uso y aprovechamiento. Con esta medida se trata constitucionalmente a los recursos naturales como de carcter estratgico y de inters colectivo antes que de grupos o personas, buscando al mismo tiempo asegurar el control de excedente econmico del pas. Con relacin a la gestin de los recursos naturales, se articular el aprovechamiento econmico con la conservacin ambiental y el equilibrio ecolgico, de tal manera que el uso de los recursos naturales se

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enmarque en polticas de ordenamiento territorial y de desarrollo sostenible equilibrando los derechos de las generaciones presentes y futuras. Como parte de estas previsiones se contempla tambin que, en determinados lugares caracterizados por su fragilidad o por poseer importantes riquezas naturales, se instituir la consulta previa a las poblaciones locales a fin de generar mecanismos de monitoreo ambiental y otras medidas precautorias para la conservacin de los ecosistemas. La nueva Constitucin restituye tambin el rol estatal en la economa en general y en la gestin de los recursos naturales en particular, dada la necesidad de apropiarse de las utilidades que genera su explotacin como base de la promocin del desarrollo integral y de concretizar la soberana poltica a partir de la soberana econmica. Hidrocarburos Los hidrocarburos sern gestionados en toda la cadena productiva bajo la gestin de YPFB, que podr suscribir contratos de servicios con empresa pblicas, mixtas o privadas, previa autorizacin legislativa. La industrializacin de los hidrocarburos estar a cargo de una empresa estatal. Se constitucionaliza el 11% de regalas a los departamentos productores. (Artculos 361 a 363 y 368.) Despus de la nacionalizacin del gas se proyecta la refundacin de YPFB como entidad pblica autrquica o con autonoma de gestin para que, en representacin del pueblo boliviano, pueda desarrollar todas las fases que hacen a la produccin de hidrocarburos o a la cadena productiva, priorizando el objetivo de la industrializacin de los hidrocarburos para avanzar a la industrializacin del pas en su conjunto. La actividad hidrocarburfera no excluye la iniciativa privada, puesto que YPFB podr contratar empresas privadas para que presten servicios (construccin de ductos, transporte y otros). Sin embargo, no sern ya contratos lesivos a los intereses del pas porque no transferirn propiedad, ni subordinarn las decisiones pblicas a intereses empresariales privados debido a que sern slo contratos de operacin. En este aspecto existen diferencias substanciales con relacin al proyecto de estatuto cruceo, que mantiene los contratos de riesgo compartido. Destaca tambin la obligatoriedad de tramitar autorizacin legislativa respecto a contratos que pueda celebrar YPFB para garantizar fiscalizacin,

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transparencia y soberana. Finalmente, se elevan a rango constitucional las regalas del 11% de participacin directa de las regiones productoras que lucharon por esta conquista. Minera El Estado es responsable de las riquezas mineralgicas, ejercer control y fiscalizacin en toda la cadena productiva, otorgar derechos mineros sujetos al cumplimiento a normas establecidas en la ley. Se reconoce como actores productivos a la industria minera estatal, privada y sociedades cooperativas. Los grupos mineros nacionalizados, sus plantas industriales y fundiciones no podrn ser transferidos a empresas privadas (Artculos 369 a 372.) Al igual que los hidrocarburos, los minerales representan recursos de alto valor estratgico, por lo que se determina la intervencin estatal en toda la cadena productiva sin desconocer a las empresas mineras privadas y a los cooperativistas mineros, que gozarn de proteccin estatal siempre que sus actividades se enmarquen en el cumplimiento de la legalidad. Los grupos mineros nacionalizados son aquellos que emergen de la nacionalizacin de las minas de 1952, incluyendo sus plantas industriales o de transformacin, conversin o refinacin de minerales y metales, como la Empresa de Fundiciones de Vinto. Tambin existen diferencias substanciales con relacin al estatuto cruceom que mantiene los contratos de riesgo compartido. Recursos hdricos El agua es un derecho fundamentalsimo para la vida, el Estado promover su uso y acceso sobre la base de principios de solidaridad, complementariedad, reciprocidad, equidad, diversidad y sustentabilidad. No podr ser objeto de apropiaciones privadas, ni sus servicios sern concesionados. Para el manejo y gestin sustentable del agua se reconocen los usos y costumbre de las comunidades. El Estado regular el manejo y gestin sustentable de los recursos hdricos y de las cuencas para riego, seguridad alimentaria y servicios bsicos. Todo tratado internacional sobre recursos hdricos debe preservar la soberana del pas (Artculos 373 a 377.) El agua adquiere la categora de derecho fundamentalsimo, es decir, se encuentra entre aquellos que son imprescindibles para la vida y salud de las personas, por eso es que no puede ser privatizado ni tampoco se podr otorgar concesiones sobre sus servicios o reconocer derechos de prestacin

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del servicios a empresas privadas que lucren con esta actividad, como sucedi con la Bechtel, que provoc la guerra del agua en Cochabamba en abril del ao 2000. Adems de ser imprescindible para la vida, el agua cumple otras funciones esenciales, como servicios bsicos (saneamiento, alcantarillado, equilibrio ecolgico), riego para garantizar la produccin y productividad agrcola; consiguientemente, est asociada al abastecimiento de las necesidades alimenticias de la poblacin (seguridad alimentaria). Por estas razones, el Estado debe definir las reglas de juego, uso y acceso al agua garantizando que el aprovechamiento de los recursos hdricos sea equitativo, solidario y sustentable. Para este efecto se debe aprovechar tambin las fortalezas existentes entre los regantes tradicionales, por lo que se reconocen usos y costumbres de las comunidades indgenas, campesinas y originarias en la gestin de este recurso. Finalmente, el agua no puede ser objeto de comercializacin ni se debe arriesgar su control al momento de suscribir tratados comerciales con otros pases porque esto implicara atentar contra la soberana del pas. Energa La cadena productiva energtica es facultad privativa del Estado a travs de empresas productivas pblicas, mixta o instituciones sin fines de lucro. (Artculo 378.) La actividad energtica (electricidad, hidroelctricas y otras fuentes de generacin, transmisin y traslacin) es fundamental para el desarrollo de un pas, por lo que se establece la intervencin estatal en toda la cadena productiva, pudiendo formar empresas mixtas con mayora accionaria pblica y participacin de capitales privados o acudir a entidades sin fines de lucro con el objetivo de incorporar actores sociales o fundaciones con fines sociales. Biodiversidad Los recursos naturales renovables se aprovechan de manera sustentable respetando las caractersticas naturales de los ecosistemas, los suelos deben utilizarse segn su capacidad de uso mayor. Las especies nativas de origen animal y vegetal constituyen patrimonio natural. El Estado proteger los recursos genticos y microorganismos que se encuentren en su

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territorio as como los conocimientos asociados a los mismos. (Artculos 380 y 381.) La nueva Constitucin incluye la biodiversidad (diversidad biolgica o diferentes formas de vida existentes), relievando su caracterizacin como de valor estratgico (forman parte de la industria medicinal y cosmtica, se encuentran en tercer lugar en el planeta desde el punto de vista de la movilizacin de capitales en torno a sus actividades de explotacin), su ubicacin como parte del patrimonio natural del pas, su condicin fundamental para preservar el equilibrio ecolgico y de los ecosistemas, la importancia y valor de los conocimientos asociados (variedades de papas, plantas medicinales, etc.). Coca El Estado protege la coca originaria y ancestral como patrimonio cultural, recurso natural de la biodiversidad de Bolivia, y como factor de cohesin social; en su Estado natural no es estupefaciente. La revalorizacin, produccin, comercializacin e industrializacin se regir mediante ley. (Artculo 384.) La coca se define como recurso natural y no como estupefaciente o droga. Adems, se le asigna valor de patrimonio natural y de cohesionamiento (articulacin o agregacin) social. En tal calidad merece proteccin estatal consistente, entre otros aspectos, en la promocin de su industrializacin o utilizacin con fines medicinales (digestivo, protenico) y otros usos (dulces, pasta dental, etc.). reas protegidas Las reas protegidas son un bien comn y cumplen funciones ambientales, culturales, sociales y econmicas para el desarrollo sustentable. Se instituye mecanismos de control social y cogestin entre el Estado y las poblaciones locales en la gestin de las reas protegidas. (Artculo 385.) Las reas protegidas son espacios territoriales caracterizados por poseer importantes riquezas naturales que constituyen las reservas y lugares estratgicos para el desarrollo de un pas. Se las caracteriza como parte de nuestro patrimonio natural y cultural; se les asigna funciones de conservacin ambiental y equilibrio ecolgico, adems de otras de ndole econmica por las riquezas que contienen y de valor social y cultural, porque all habitan comunidades y poblaciones locales y porque dentro de sus territorios se

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produce la interaccin, descubrimientos, conocimientos y gestin de estas poblaciones, por tanto no podrn ser objeto de lucro ni de administracin privada, sino que ms bien existir un sistema de cogestin compartida entre el Estado y las poblaciones locales. Recursos forestales Los bosques naturales y los suelos forestales son estratgicos para el desarrollo, el Estado promover actividades de conservacin y aprovechamiento sustentable, la generacin de valor agregado, la rehabilitacin y reforestacin de reas degradadas. Las comunidades indgenas originarias campesinas asentadas en reas forestales tendrn derecho exclusivo de aprovechamiento y gestin. (Artculos 386 a 388.) Las reas forestales y de bosque cubren ms de la mitad del territorio nacional; all viven comunidades indgenas y operan tambin empresas madereras y barraqueras. Se declara estos recursos de alto valor estratgico para el desarrollo sustentable; se pretende su conversin en productos transformados, su aprovechamiento diversificado, la exclusividad de uso por parte de comunidades indgenas y originarias en sus respectivas jurisdicciones territoriales. El Estado regular su aprovechamiento en trminos sostenibles y respetando la vocacin natural de los suelos forestales. Se reconocern derechos de aprovechamiento a favor de particulares a condicin de respetar el inters colectivo y la gestin sustentable. Tierra/Territorio El Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad individual y comunitaria o colectiva de la tierra, sujetas al cumplimiento de la funcin social y de la funcin econmica social segn corresponda. (Artculo 393.) La propiedad individual comprende la pequea propiedad y la propiedad empresarial. (Artculo 394-I.) La propiedad comunitaria comprende el territorio indgena originario campesino, entendido como el derecho colectivo sobre la tierra y el usufructo exclusivo de los recursos naturales renovables en las condiciones definidas por la ley, adems de la consulta y participacin para la explotacin de los recursos naturales no renovables existentes en sus jurisdicciones territoriales. (Artculos 394 III y 402.)

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Las tierras fiscales sern distribuidas a indgenas, originarios campesinos, comunidades interculturales originariaas, afrobolivianos y comunidades campesinas que no las posean o la posean insuficientemente. (Artculo 395.) El Estado regular el mercado de tierra, evitando la acumulacin en superficies mayores a las definidas por ley y su divisin en superficies menores a la pequea propiedad. Los extranjeros y extranjeras bajo ningn ttulo podrn adquirir tierras del Estado. (Artculo 396.) El trabajo es la fuente fundamental para adquirir y conservar la propiedad agraria. Los propietarios deben cumplir con la funcin social o la funcin econmica social para salvaguardar su derecho. (Artculo 397.) Se prohbe el latifundio, entendido como los predios que exceden la superficie mxima; esta superficie ser definida en el referndum dirimitorio entre 5.000 y 10.000 hectrea; no cumplimiento de la funcin econmico-social o que reproducen sistemas servidumbrales, semiesclavistas o esclavistas de trabajo humano. (Artculo 398.) Se prohbe la divisin de las propiedades en superficies menores a la pequea propiedad. El Estado prever mecanismos para evitar su fraccionamiento. (Artculo 399.) El incumplimiento de la funcin econmico-social o la condicin de latifundio da lugar a la reversin de la tierra. La expropiacin de la tierra procede por causa de necesidad y utilidad pblica. (Artculo 400.) El Estado debe fomentar planes de asentamientos humanos para una racional distribucin de la poblacin y un mejor aprovechamiento de la tierra y los recursos naturales. Adems debe promover polticas dirigidas a eliminar todas las formas de discriminacin contra las mujeres en el acceso, tenencia y herencia de la tierra. (Artculo 401.) La administracin, planificacin, control, distribucin, redistribucin, reagrupamiento y toda accin inherente a la reforma agraria es de competencia del Servicio Boliviano de Reforma Agraria presidido por el presiente de Estado. (Artculo 403.)

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Con relacin a las normas referidas a tierra y territorio, se parte de la caracterizacin de la actual estructura agraria en la que se reafirma la polarizacin entre latifundio en el oriente y minifundio en el occidente, los bajos niveles de produccin-productividad y de desarrollo rural, la concentracin de los medios de produccin, los elevados ndices de pobreza en el campo, las desequilibradas relaciones de intercambio en el mercado y los elevados niveles de migraciones campo-ciudad. La nueva Constitucin proyecta una estructura agraria en la que el Estado tiene a su cargo la planificacin, administracin, distribucin, control y otras acciones referidas al proceso de reforma agraria. En los ltimos aos el debate acerca de la problemtica agraria haba sido restringido, a partir de las orientaciones de los organismos multilaterales, a la cuestin relativa al uso y acceso a la tierra. La polmica se restringi al Estado y al mercado como los factores encargados de la distribucin de la tierra y los responsables de velar por su uso eficiente. De ah que se concibi polticas de tierras a travs de formulas mercantiles tales como los bancos de tierras, los fondos de tierras y otros mecanismos de reforma agraria nuevo estilo. Nuestro pas opt por una formula heterognea que contempl la dotacin y adjudicacin como procedimiento de acceso a la tierra, equilibrando el rol del Estado y del mercado en la distribucin de los predios agrarios de acuerdo a los contenidos establecidos en la Ley INRA. En los ltimos aos se le ha asignado mayor peso al Estado, a partir de las modificaciones introducidas a la legislacin agraria en la denominada Ley de Reconduccin de la Reforma Agraria. En el proyecto de Constitucin se consolida esta tendencia y se la complementa con la recuperacin del concepto integral de reforma agraria que consiste no slo en la distribucin y redistribucin de tierra, sino tambin en la canalizacin de servicios financieros, infraestructura, acceso al mercado, incentivos, etc. Por otra parte, esta concepcin integral articula tambin dimensiones sociales y culturales, referidas a la conservacin del equilibrio ecolgico, al reconocimiento de la territorialidad indgena y otras que se desarrollan ms adelante. Asimismo, articula el desarrollo sostenible al desarrollo rural en la medida en que define el uso de la tierra de acuerdo a su vocacin natural, es decir que el aprovechamiento debe hacerse en correspondencia con su aptitud natural, que puede ser agrcola, pecuaria, forestal, de conservacin, ecoturismo y otros usos. Eso significa que las polticas agrarias deben

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complementarse con las de ordenamiento territorial para proyectar el desarrollo rural en el marco del desarrollo sostenible. Incorpora tambin el componente cultural a la cuestin agraria, al reconocer la territorialidad indgena como fundamento para efectivizar integralmente los derechos colectivos de los pueblos indgenas y las naciones originarias. Recordemos que el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), ha reconocido la categora de territorios indgenas como equivalente a sus reas de hbitat actual y ancestral. La legislacin agraria boliviana incorpor en la reforma constitucional de 1994 y en la Ley INRA la categora de tierras comunitarias de origen (TCO), como propiedad colectiva, indivisible, inalienable, inembargable e imprescriptible. Es decir, le asign condicin comunitaria y estableci salvaguardas frente a las dinmicas del mercado de tierras. Las TCO adquieren en el proyecto de Constitucin la calidad de territorio indgena originario campesino; se trata de una nueva nomenclatura para designar a la propiedad colectiva respondiendo a la visin cultural de los pueblos indgenas. La innovacin consiste en haber incorporado la categora campesino en el concepto de territorio indgena originario, lo que supone el reconocimiento de propiedades colectivas a favor de comunidades campesinas que opten por la titulacin colectiva y que demuestren la preservacin de estructuras e instituciones comunitarias. Es el caso de varios sindicatos campesinos que han demandado tierras comunitarias de origen renunciando a sus ttulos individuales, como Ayopaya, en el departamento de Cochabamba. Por otra parte, es importante destacar que la definicin de territorio indgena originario campesino comprende reas de produccin, reas de aprovechamiento y de conservacin de los recursos naturales y espacios de reproduccin social, espiritual y cultural, segn lo establecido en el artculo 402-II, de tal manera que no implica la reconstitucin de territorios originarios en sentido amplio; esto no amenaza propiedades privadas legalmente constituidas y que se encuentran cumpliendo una funcin econmica social. Uno de los temas que ha provocado polmica a propsito de la territorialidad indgena se refiere a sus alcances respecto a los recursos naturales. En sentido estricto, el concepto de territorio indgena se extiende a los recursos naturales. Sin embargo, en el proyecto de Constitucin asignamos a esta categora los siguientes alcances: propiedad colectiva e

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indivisible sobre la tierra, uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables existentes en sus territorios y consulta y participacin sobre los recursos naturales no renovables existentes en sus espacios territoriales. El aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables merece una consideracin especial; constituye la base econmica que asegure adecuadas condiciones de vida colectiva para las comunidades indgenas. No se trata de una novacin3 sino ms bien de la consagracin constitucional de una conquista inserta en la legislacin forestal y agraria vigente. En efecto, la Ley 1700, que regula la materia forestal, define la integridad jurdica entre el suelo y el bosque, reconociendo a los titulares de la tierra el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos forestales tanto con fines domsticos como comerciales. La disposicin constitucional proyectada reconoce este derecho a favor de los indgenas; sin embargo, tampoco les otorga discrecionalidad para su ejercicio, puesto que si el aprovechamiento tiene fines comerciales, estar sujeto a las condiciones establecidas por el Estado en una ley especial. Por otra parte, el fundamento para adquirir y conservar derechos sobre la tierra, de acuerdo a la Reforma Agraria del 53, consista en el trabajo ligado a los predios rurales. En la actualidad este principio se asimila al cumplimiento de la funcin econmico-social como condicin para el ejercicio del derecho propietario empresarial sobre la tierra. Esta institucin jurdica articula el derecho agrario a los derechos humanos de segunda generacin (derechos econmicos y sociales). Esta nocin ha sido recogida por la legislacin agraria boliviana y consagrada en el ordenamiento constitucional en el proyecto de la nueva Constitucin, para mantener afinidad con el carcter progresista de la materia. Fortalece los mecanismos redistributivos de tierra para afectar el latifundio y los predios que incurren en causal de reversin por incumplimiento de la funcin econmico-social. Dada la estructura inequitativa de tenencia de tierras, se justifica plenamente afectar a aquellos predios que han sido destinados a la obtencin de renta fundiaria a travs de actividades ajenas a la agropecuaria, distorsionando el desarrollo rural, profundizando la
3 Este trmino alude al nacimiento de un nuevo derecho.

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pobreza, incrementando la migracin campo-ciudad, agudizando los bajos niveles de produccin y productividad, la insatisfaccin de la demanda de alimentacin interna y otros.

Cuadro 13 Cuadro comparativo de los informes por mayora y por minora de la Comisin de Tierra y Territorio de la Asamblea Constituyente
Informe por mayora
- Los recursos naturales son de propiedad y dominio directo del pueblo boliviano. - El Estado reconoce y garantiza la propiedad individual y colectiva sobre la tierra. - El derecho propietario se sujeta a una funcin social o a funcin econmicosocial. - La propiedad puede ser individual (pequea y empresarial) o colectiva (territorio indgena originario campesino). - Las tierras fiscales sern dotadas a indgenas originarios campesinos y afrobolivianos. - La pequea propiedad es inembargable. - El uso de la tierra se sujeta a su vocacin natural. - Las tierras pueden expropiadas. ser revertidas o

Informe por minora


- Los recursos naturales son de dominio originario del Estado boliviano. - El Estado reconoce y garantiza la propiedad individual y colectiva sobre la tierra. - El derecho propietario se sujeta a una funcin social o funcin econmico-social. - La propiedad puede ser individual (solar campesino, pequea propiedad, mediana propiedad, empresa agropecuaria), colectiva (tierra comunitaria de origen) y cooperativa. - Las tierras fiscales sern adjudicadas y concesionadas. dotadas,

- La pequea propiedad podr ser embargada voluntariamente por su titular. - El uso de la tierra se sujeta a su vocacin natural. - Las tierras slo pueden ser expropiadas, se prohbe la reversin por ser una medida confiscatoria. - No existe ninguna previsin. - Se prohbe el latifundio pero no se lo caracteriza. - Las tierras son de potestad de los gobiernos departamentales.

- El Estado regula el mercado de tierras. - Se caracteriza el latifundio y se define una superficie mxima. - Las tierras son de potestad del Servicio Boliviano de Reforma Agraria.

Fuente: Comisin de Recursos Naturales, Tierra/Territorio y Medio Ambiente de la Asamblea Constituyente.

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Los mecanismos de redistribucin de tierra contemplados en el proyecto de Constitucin se concretan en los siguientes componentes: incumplimiento de la funcin econmica social asociada a la reversin sin indemnizacin, prohibicin y caracterizacin del latifundio, dotacin exclusiva de tierras fiscales a favor de indgenas originarios campesinos y afrobolivianos. No se trata de figuras jurdicas nuevas; la reversin se encuentra prevista en la legislacin agraria, la prohibicin de latifundio est definida en la actual Constitucin y simplemente caracterizada en el proyecto de la nueva Constitucin y la dotacin exclusiva de tierras en la ley de reconduccin comunitaria de la reforma agraria. Adicionalmente se prevn otras medidas para evitar la acumulacin de tierras en pocas manos o su excesiva fragmentacin; destaca la regulacin del mercado de tierras y la prohibicin de dividir predios en superficies menores a la propiedad. En definitiva, se trata de medidas dirigidas a restringir el latifundio y el minifundio, respectivamente. Ratifica el Servicio Nacional de Reforma Agraria como entidad pblica a cargo de las polticas agrarias, slo que, dada la concepcin de Estado Plurinacional, modifica su nomenclatura por la de Servicio Boliviano de Reforma Agraria. Esta institucin constituy otro de los pilares fundamentales de la Reforma Agraria del 53. Dado el inters nacional sobre las polticas de tierras, su relevancia estratgica y la necesidad de su administracin a travs de polticas integrales de Estado instituy como responsabilidad del Presidente de la Repblica la direccin del Servicio de Reforma Agraria. Como se puede observar en el cuadro, los contenidos entre la propuesta por mayora y por minora son muy distantes en lo referido a la entidad estatal encargada de la distribucin y control de tierras, la existencia o no de mecanismos de redistribucin de la propiedad agraria, los beneficiarios de las tierras fiscales, la incorporacin o no de la pequea propiedad en los mercados de tierras, la caracterizacin de latifundio y la incorporacin o no de medidas previsionales dirigida a evitar la acumulacin de tierras y su fragmentacin. En cuanto al proyecto de nueva Constitucin y a la propuesta de Estatuto Autonmico de Santa Cruz, las diferencias son aun mayores. Estos disensos se refieren a la entidad estatal encargada de distribucin, redistribucin y control del uso de la tierra, otorgando al gobernador del departamento amplias potestades, al extremo de reconocerle la facultad de emitir ttulos ejecutoriales definitivos e irrevisables; la interpretacin del cumplimiento

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de la funcin social de las TCO asociada a la productividad con identidad (artculo 99 de la propuesta de estatuto), la inclusin de las TCO en los alcances de la figura de latifundio [...] entendido como grandes extensiones de tierras improductivas [] [por] no cumplir ninguna funcin social ni econmico-social. (Artculo 104 de la propuesta de Estatuto Autonmico de Santa Cruz).

Cuadro 14 Cuadro comparativo del proyecto de la nueva Constitucin Poltica del Estado y la propuesta de Estatuto Autonmico de Santa Cruz
Proyecto de nueva Constitucin
- Los recursos naturales son de propiedad y dominio directo del pueblo boliviano. - El Estado reconoce y garantiza la propiedad individual y colectiva sobre la tierra. - El derecho propietario se sujeta a una funcin social o funcin econmico-social. - La propiedad puede ser individual (pequea y empresarial) o colectiva (territorio indgena originario campesino). - Las tierras fiscales sern dotadas a indgenas originarios, campesinos y afrobolivianos. - La pequea propiedad es inembargable. - El uso de la tierra se define por su vocacin natural. - Las tierras pueden expropiadas. ser revertidas o

Propuesta de Estatuto Autonmico de Santa Cruz


- Los recursos naturales renovables estn a cargo del gobierno departamental. - Reconoce y protege la propiedad privada individual o colectiva en el departamento autnomo de Santa Cruz. - El derecho propietario se sujeta a una funcin social o funcin econmica-social, pero deriva sus tamaos, caractersticas y parmetros a una ley departamental. - La propiedad puede ser individual o colectiva, esta ltima slo referida a TCO de pueblos indgenas oriundos de Santa Cruz. - Las tierras fiscales que sean declaradas disponibles sern dotadas, adjudicadas, concesionadas por el gobierno departamental. - No existe ninguna previsin. - El uso de la tierra se define por su vocacin natural definido por ley departamental de ordenamiento territorial. - No contempla ningn mecanismo. - No existe ninguna previsin. - Prohbe el latifundio y lo caracteriza como grandes extensiones de tierras improductivas que no cumplen la funcin social ni econmico-social. - Las tierras son de potestad del gobierno del departamento autnomo.

- El Estado regula el mercado de tierras. - Se caracteriza el latifundio y se define una superficie mxima. - Las tierras son de potestad del Servicio Boliviano de Reforma Agraria.

Fuente: Proyecto de la nueva Constitucin Poltica y propuesta de Estatuto Autonmico de Santa Cruz.

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Otras diferencias se refieren a los beneficiarios de las tierras fiscales, que en el proyecto de Constitucin slo podrn ser indgena originario campesinos y afrobolivianos, en tanto que la propuesta de estatuto incluye a personas particulares y empresas nacionales, as como a empresas nacionales y extranjeras, sin la prohibicin de la doble titulacin, Con relacin a la funcin social y econmica social, el proyecto de Constitucin eleva estas categoras a su ordenamiento, recogindolas de la legislacin agraria vigente. En tanto, el estatuto se abstrae de lo actualmente existente para derivarlo a una ley departamental. Sobre los mecanismos distributivos y redistributivos de tierra, el estatuto los restringe a la existencia de tierras fiscales declaradas disponibles por el gobierno departamental y los sujeta a la acreditacin de vocacin agropecuaria por parte de los posibles beneficiarios. Considerando que no establece ningn mecanismo de reversin de predios, las nicas tierras fiscales existentes son aquellas identificadas sin titulacin en el proceso de saneamiento, de las cuales un 80% tienen vocacin forestal, reduciendo la redistribucin de tierras slo a unas 700 mil hectreas de aptitud agrcola existente en Santa Cruz, el Beni, Pando y el norte de La Paz, a condicin de que sean declaradas disponibles. La propuesta de estatuto tampoco contempla mecanismos de regulacin del mercado de tierras, ni otras disposiciones dirigidas a evitar el acaparamiento. Reduce la concepcin de desarrollo rural esencialmente a la canalizacin de crditos y financiamiento. A modo de conclusin podemos decir que las mayores controversias en el debate constituyente y autonmico giran alrededor de la cuestin agraria, dados los intereses estratgicos en disputa por representar la tierra y el territorio, fundamento del poder econmico, poltico y cultural, especialmente en las tierras bajas del pas.

Pueblos indgenas en el proceso constituyente boliviano


Contexto
El desarrollo del sistema capitalista en su fase global se encuentra indisolublemente ligado a profundos procesos de liberalizacin comercial que perforan las barreras nacionales configuradas por polticas proteccionistas. En el mbito poltico, representa el debilitamiento de las soberanas

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nacionales y la nueva ordenacin de las relaciones internacionales a partir de los dictados de los organismos multilaterales. La globalizacin est ligada al neoliberalismo sustentado en el mayor protagonismo asignado al inversor interno y en la articulacin orgnica de los sectores estratgicos de la economa al capital transnacional. Una de las condiciones fundamentales para el desarrollo neoliberal es la alta concentracin del capital financiero ligado a la produccin y comercializacin de bienes y servicios. Asimismo, supone la concentracin y control de los activos productivos por los operadores del capital multinacional, lo que debilita los mrgenes de soberana de los pases y conlleva la vulneracin de las polticas proteccionistas en materia econmica, social y medioambiental. Los impactos generados por la globalizacin, segn Nash, profundizan la crisis cclica del capitalismo, debido a la generacin de los siguientes efectos (2006: 34-40): a) Reduccin de los fondos destinados a salarios debido al incremento de las redes financieras. b) Deterioro de las condiciones de intercambio entre la periferia y el mundo desarrollado. c) Predominio del capital financiero sobre el industrial. d) Instalacin de empresas capitalistas en territorios de campesinos e indgenas. e) Reduccin de cultivos y dependencia alimentaria. Sobre los impactos de la globalizacin anotados por Nash corresponden algunas consideraciones adicionales. Un efecto inmediato sobre la estructura social es el elevado nivel de fragmentacin social, generado por la individualizacin de las prcticas sociales debido al consumismo y la imposicin de nuevos valores a las personas. Esto significa que el mercado impone comportamientos individualistas en desmedro de las agregaciones sociales, desintegrando sus estructuras organizativas y modificando patrones identitarios. En pases perifricos, este fenmeno tiene mayor impacto debido a que se trata de estructuras sociales insuficientemente cohesionadas puesto que la convivencia de sistemas econmicos heterogneos no permite constituir un ncleo articulador hegemnico de estas sociedades.

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A su vez, las estructuras organizativas colectivas tradicionales se debilitan provocando una prdida de visin integral de la cuestin social. Sobreviven como mecanismos de agregacin social las unidades familiares articuladas en torno a las expresiones organizativas y asociativas de la economa popular, proyectando visiones de la realidad restringidas a los alcances de su problemtica sectorial, lo que sobre corporativiza la accin colectiva desintegrando visiones y agregaciones de alcance nacional. Al mismo tiempo emergen nuevos actores sociales con distintas reivindicaciones, tales como las demandas de equidad de gnero, generacin, cultura, atencin de necesidades barriales, locales y otras. En este contexto surgen con mucha fuerza y legitimidad los movimientos indgenas, portadores de una cultura de solidaridad social, respeto al equilibrio de la naturaleza y a la armona y convivencia colectiva pacfica. Tienen como principal capital cohesionador de sus estructuras organizativas y de sus acciones colectivas la reivindicacin de su identidad cultural. Una de las principales manifestaciones de la globalizacin neoliberal es el control de los sectores econmicos estratgicos, los que generalmente coinciden con las reas de ocupacin ancestral de los pueblos indgenas, de donde surge una contraposicin de intereses y una pugna por el control territorial de estas reas. De ah que las demandas territoriales indgenas cobren ms fuerza y se constituyan en cohesionadoras de sus acciones colectivas. Al mismo tiempo, la defensa indgena de los sectores econmicos estratgicos representa el resguardo de la soberana de los pases y de los intereses nacionales, lo que permite la confluencia de la lucha indgena con las reivindicaciones nacionales frente a la voracidad del capital transnacional, configurndose nuevos escenarios polticos de convergencia nacional que permiten revertir la atomizacin de las visiones y acciones sectoriales generadas por la fragmentacin de las estructuras sociales. La defensa de la territorialidad indgena y del carcter colectivo de sus estructuras sociales es contrapuesta a la esencia de la globalizacin, lo que plantea un escenario de disputa por el reconocimiento y respeto de los derechos colectivos de estos pueblos en el marco de la preservacin de su integridad cultural o autonoma. Marco terico relativo a los pueblos indgenas La emergencia de los pueblos indgenas obedece a tres factores: fracaso de los Estados nacionales, transformaciones ideolgicas y luchas

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indgenas por mejores condiciones de vida (Stavenhagen, 2005: 52). Las reivindicaciones indgenas se refieren a la concrecin de un Estado multicultural que reconozca sus sistemas jurdicos (pluralismo jurdico), su autodeterminacin y sus territorios ancestrales. Las corrientes discursivas no deben contraponer modernidad a tradicionalismo; se debe postular ms bien una modernidad incluyente. Adems, se debe articular las demandas indgenas al reconocimiento de los derechos humanos colectivos. El Banco Mundial trata de mostrar los derechos humanos como parte de polticas sociales, en tanto que el desarrollo sera ms bien un campo tcnico-financiero, cuando en realidad ambas categoras deberan ser compatibilizadas (dem: 54-57). En Bolivia existen varios movimientos indgenas, dependiendo de sus estructuras organizativas, liderazgos y objetivos (Garca Linera, 2005a). El protagonismo indgena se concreta en tres expresiones: Fuerza de movilizacin Constitucin de instituciones Consolidacin de creencias (dem: 83).

La Constitucin de la Repblica de Bolivia estuvo marcada por la continuidad de una gran parte de las estructuras coloniales de poder. La distribucin de tierras, la estratificacin social, el rgimen de tributos e incluso parte de la administracin pblica y el personal encargada de ella no sufri variaciones sustanciales. Y con ello, quizs lo ms duradero el sistema de creencias, prejuicios y valores dominantes, que haba ordenado los comportamientos colectivos: la racializacin de las diferencias sociales a travs de la invencin estatal del indio no slo como categora tributaria sino ante todo como el otro negativo (Garca Linera 2005b: 273). Simn Bolvar asign bolivianidad a los nacidos en esta jurisdiccin que gozaban derechos ciudadanos, es decir, exclua a la servidumbre indigenal (dem: 274). El Estado, tanto en su fase caudillista (1825-1880) como en su etapa de democracia censitaria (1880-1952), tena en la exclusin tnica el eje de la articulacin de la cohesin estatal. Los procesos de democratizacin y homogeneizacin cultural desarrollados por la revolucin nacional del 52 restringieron notablemente la exclusin tnica a travs del voto universal, la reforma educativa, que alcanz a las reas rurales y la individualizacin de la reforma agraria;

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empero mantuvo los mecanismos de exclusin tnica porque las relaciones con la administracin pblica, el acceso a la educacin y el empleo se regan bajo el monopolio cultural y lingstico mestizo-castellano hablante (dem: 275). El discurso de la etnicidad de la poca contempornea toma la forma de discurso poltico mediante el cual las diferencias objetivas de clase son reducidas a diferencias culturales, con el objeto de agrupar en torno a una posicin objetiva de clases a sectores sociales que, poseyendo distintas condiciones de clase, comparten con mayor o menor intensidad una misma matriz cultural y simblica (dem: 276-277). El discurso indgena/campesino consiste en: las reminiscencias a las luchas indgenas de Manco Inca (1536), Tupaq Katari (1780) y Zrate Villca (1899). Reivindica todas estas movilizaciones indgenas como dirigidas a la autonoma o a la autodeterminacin (Zegada, 2007: 108). Sostiene que en 1952 se exacerb la poltica de homogeneizacin campesinista a travs de la reforma agraria, el voto universal y la cooptacin del sindicalismo campesino (dem: 108). A fines de 1960 Fausto Reinaga postula la lucha anticolonial y la utilizacin del sindicato campesino como instrumento de lucha. En 1990 la Marcha por el Territorio y la Dignidad proyecta la autodeterminacin de los pueblos indgenas. El ao 2000, la Nacin Aymara, liderada por Felipe Quispe, alude a las dos Bolivias (dem: 110). La matriz del pensamiento indgena se dirige a la descolonizacin del Estado, que se concreta en la tesis del Estado plurinacional. Flix Patzi sostiene que la identidad indgena slo se trabaj como dimensin cultural, y no en sus mbitos econmicos y polticos. De ah que concibe el territorio indgena no slo como un espacio fsico, sino tambin como una estructura de relaciones sociales de reproduccin comunitaria (Patzi, 2005: 292). El espectro de demandas indgenas es amplio; va desde la restitucin de sus tierras, el acceso a bienes y mayor representacin en instituciones estatales hasta la conformacin de regiones autnomas. Se trata de que se desarrollen como naciones sin Estado (Bartolom, 2005: 143). En la lucha indgena la tierra es la condicin para su existencia colectiva y reproduccin cultural. Se trata de culturas indisolublemente ligadas a la tierra y con capacidad de gobierno propio (Burbano, 2005: 243). Lo

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novedoso fue la reivindicacin de autonoma poltica sobre la tierra y la defensa de su identidad indgena. Cultura, tierra y poltica se amalgaman y sientan las bases de la nacionalidad indgena (dem: 253). De ah surge la demanda de Estado plurinacional.

Derechos de los pueblos indgenas


Etimolgicamente, la palabra indgena es un trmino de procedencia latina; deriva de paisano, nativo o autctono. Tal como nos aclara Cletus Gregor Bari, esta palabra no tiene relacin etimolgica con indio ni con indigente (en Romero, 2006: 143). Otra aclaracin previa y necesaria se refieren a que no es lo mismo hablar de derechos indgenas que de derecho de los pueblos indgenas. Los indgenas, como individuos, reclaman el derecho de igualdad con el resto de los ciudadanos, mientras que, en calidad de pueblos o colectividades, reclaman el derecho a la diferencia, que puede ser entendido tambin como la igualdad desde la diferencia, en el sentido de la eliminacin de las desventajas a las que se encuentran sometidos como pueblos. El derecho a la diferencia implica el reconocimiento de sus caractersticas propias, se traduce en el respeto a su idioma propio, sistema jurdico, instituciones, territorio, cultura histrica y autonoma de gobierno. Pueblo indgena Por lo general, un pueblo es un conjunto de personas que se encuentran asentadas en un espacio territorial comn y que se identifican como colectividad por compartir una misma historia y cultura. Un pueblo indgena es una agrupacin con identidad histrica, social, cultural y econmica diferente al resto de la sociedad. La nocin de pueblo indgena implica (dem: 144): Cultura: idioma, relaciones conocimientos propios. sociales, historia, instituciones,

Territorio: el que, dada su concepcin holista, supone la gestin integrada de los recursos naturales. Autoidentificacin: reconocerse como miembro de ese pueblo.

La cosmovisin holista de los pueblos indgenas y la interrelacin de todos los mbitos de su realidad supone la integralidad de sus derechos culturales, territoriales y de identidad. Los indgenas conciben un mundo

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integral que no se puede seccionar ni separar en partes y que tiene como principales caractersticas el colectivismo y el comunitarismo, desarrollado por la reciprocidad y el apoyo mutuo, que es incompatible con la categora de individuo, que corresponde a la modernidad y que se concibe como un ser solitario enfrentado a la naturaleza y a los dems seres humanos (Gamboa, en Caicedo, 1994: 8). De ah la importancia asignada por los pueblos indgenas a la preservacin de sus culturas comunitaristas de organizacin y vida colectiva. Clasificacin de los derechos de los pueblos indgenas Siguiendo a Juan Carlos Gamboa (dem: 9), partiendo de las tres dimensiones de los derechos de los pueblos indgenas, podemos efectuar la siguiente sntesis: Derecho a ser reconocidos como pueblos y no como minoras. Derecho a un territorio propio y adecuado a sus necesidades histricas y culturales. Derecho a la reconstitucin econmica y social, para acceder, siguiendo sus propios referentes culturales, a la contemporaneidad. Derecho al autodesarrollo, de acuerdo a sus propias necesidades y estrategias Derecho a la autodeterminacin para poder definir su propio destino. Derecho a la integridad cultural, que se traduce en el derecho a la diferencia y a la expresin y desarrollo de su diferencia. Dada la integridad e invisibilidad de los derechos de los pueblos indgenas, acorde a su cosmovisin holista, los dos fundamentos que sustentan sus derechos colectivos son: el territorio y la vida en comunidad. Los derechos de los pueblos indgenas, agrupados en sus tres dimensiones, pueden sintetizarse de la siguiente manera (Romero: 145): Territorio: constituye el hbitat de los pueblos indgenas; implica el acceso a sus reas de ocupacin necesarias para su vida colectiva. Supone los espacios materiales y espirituales compartidos colectivamente por estos pueblos. Los espacios materiales implican el acceso a los recursos naturales y el reconocimiento de su gestin integrada a partir de sus propios sistemas econmicos. Los espacios espirituales son aquellos que garantizan su reproduccin cultural.

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Cultura: se refiere al reconocimiento de sus propias manifestaciones culturales y de sus instituciones a partir del idioma como fuente de transmisin cultural. Comprende tambin su propio sistema jurdico y poltico, sus descubrimientos o conocimientos asociados a la naturaleza, a la gestin de la biodiversidad, a la medicina tradicional. Tambin forman parte de su cultura las relaciones sociales o todos aquellos aspectos que les permiten construir una historia comn. Autonoma: a partir de la autoidentificacin, su reconocimiento como pueblos implica el respeto por sus propias formas organizativas en el mbito econmico, poltico, administrativo, social y cultural. Supone tambin el derecho a definir su vida colectiva en funcin de sus propias caractersticas y de acuerdo a sus concepciones y referentes culturales e histricos.

Normas internacionales: fundamento jurdico de los pueblos indgenas


Antecedentes La civilizacin de los brbaros Durante los tiempos de la Colonia y a lo largo de una buena parte de la vida republicana, las polticas aplicadas a los pueblos indgenas se caracterizaron por someter a sus comunidades al tutelaje estatal, de iglesias o grupos de personas. Se parta del razonamiento, enmarcado en la corriente doctrinal del darwinismo social, segn el cual los indgenas eran seres inferiores (brbaros), en estado de salvajismo o barbarie, incapaces de portar el progreso y desarrollo por s mismos. En determinado momento se puso en cuestin la existencia de su espritu, se los consideraba seres sin alma; otras veces se relativizaba su capacidad de intelecto (un intelectual pretenda demostrar con una balanza que el cerebro de un indgena tena menor peso que el de un hombre blanco). Consiguientemente, se cohesionaba la estructura estatal a partir de la racializacin de las relaciones sociales y de la exclusin de los pueblos indgenas, por lo que se justificaba la aplicacin de polticas pblicas discriminatorias bajo el argumento de inferioridad de los brbaros y la necesidad de civilizarlos o subordinarlos a la cultural occidental.

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Primer Congreso Indigenista Interamericano Se celebr en la ciudad de Ptzcuaro, Mxico, el ao 1940. Entre los resultados ms relevantes de este evento internacional est el que los Estados asumieron el compromiso de constituir un Instituto Indigenista, dirigido a implementar las polticas pblicas que deberan aplicarse a las poblaciones indgenas. En el marco de estos compromisos, algunos aos ms tarde, se adopt el Convenio 107 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) que data del ao 1957. Este instrumento internacional modific la concepcin doctrinal segn la cual los brbaros tenan que ser civilizados, por el criterio que estableca que se trataba de sectores atrasados que deberan ser asimilados a los valores econmicos, polticos, sociales y culturales de occidente. Desde ese momento se inicia un conjunto de acciones asimilacionistas. El Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes Fue adoptado el ao 1989 en la sesin plenaria de la OIT. Este convenio parte del reconocimiento de la diversidad y de la demanda de participacin de los pueblos indgenas en las decisiones que les afectan. Siguiendo a Magdalena Gmez (en Romero, ob. cit.: 147-148), los principios bsicos contenidos en el Convenio 169 de la OIT son los siguientes: El respeto a las culturas, formas de vida y de organizacin e instituciones tradicionales de los pueblos indgenas. La participacin efectiva de estos pueblos en las decisiones que les afectan de una otra manera. La definicin de mecanismos adecuados y el establecimiento de procedimientos pertinentes para dar cumplimiento al Convenio.

El Convenio 169 reconoce los derechos integrales de los pueblos indgenas, promoviendo la plena efectivizacin de sus derechos sociales, econmicos y culturales, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres, tradiciones e instituciones y el apoyo que deben recibir para eliminar las diferencias socioeconmicos con relacin a otros sectores.

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Establece tambin el derecho a consulta mediante procedimientos apropiados cuando se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles; a participar en las decisiones y al apoyo para el desarrollo de sus instituciones; a que ellos mismos puedan definir sus prioridades; al mejoramiento de sus condiciones de vida, trabajo, salud, educacin. Por otra parte, promueve tambin el respeto a la importancia especial que, para su cultura y valores espirituales, reviste su relacin con la tierra o territorios que ocupan o utilizan de alguna manera, y a participar en los aspectos colectivos de esa relacin; el derecho de propiedad y posesin sobre las tierras que tradicionalmente ocupan y en determinados casos a utilizar tierras que no estn exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que habitualmente tuvieron acceso para el desarrollo de sus actividades; y la institucin de procedimientos adecuados para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por estos pueblos y el derecho a participar en la utilizacin, administracin y conservacin de los recursos naturales. En el caso de los recursos del subsuelo, debern ser consultados para determinar si los intereses de estos pueblos pueden ser perjudicados y en qu medida. Adems, antes de emprender cualquier programa, estos pueblos debern contar con la garanta de participacin, siempre que sea posible, en los beneficios que reporten tales actividades y a percibir una indemnizacin equitativa por cualquier dao que puedan sufrir como resultado de esas actividades. Estos pueblos tambin tienen derecho a no ser trasladados de las tierras que ocupan y, en casos excepcionales, si el traslado es inevitable, debe hacerse con su previo consentimiento. Igualmente debern respetarse las modalidades de transmisin de derechos sobre la tierra entre sus miembros. En definitiva el Convenio 169 de la OIT, como instrumento internacional de derechos humanos con carcter vinculante, reconoce los derechos territoriales, culturales y de desarrollo con identidad de los pueblos indgenas, de donde se desprende su derecho a la autonoma indgena. Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas El 23 de septiembre del 2007, la 61 Sesin de la Asamblea General de las Naciones Unidas, contando con el voto favorable de 143 pases, aprob la

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declaracin sobre los derechos de los pueblos indgenas. Slo cuatro pases votaron en contra y 11 se abstuvieron. Entres sus principales disposiciones destacamos: Los pueblos y las personas indgenas son libres e iguales a todos los dems pueblos y personas. Los pueblos indgenas tienen derecho a la libre determinacin para definir su condicin poltica y su desarrollo econmico, social y cultural. En ejercicio de este derecho gozarn de autonoma o autogobierno y pueden conservar y reforzar sus propias instituciones polticas, jurdicas, econmicas, sociales y culturales. Como personas, tienen derecho a la vida, a la integridad fsica y mental, a la libertad y a la seguridad. Como pueblos tienen el derecho colectivo de vivir en libertad, paz y seguridad; no sern objeto de asimilaciones forzadas, de enajenacin de sus tierras, de traslados forzados, integracin forzada o propaganda que incite a su discriminacin. Toda persona indgena tienen derecho a una nacionalidad y, como pueblos y personas, tienen derecho a pertenecer a una comunidad o nacin indgena, de conformidad a sus tradiciones y costumbres. Los pueblos indgenas tienen derecho a practicar y revitalizar sus tradiciones y costumbres culturales (manifestaciones culturales, lugares histricos, sagrados, literatura, enseanza de sus tradiciones y costumbres, proteccin de sus lugares religiosos, fomento de sus idiomas, tradiciones orales y filosofas). Tienen derecho a contar con sistemas e instituciones docentes que impartan educacin en sus propios idiomas. Los pueblos indgenas tienen derecho a establecer sus propios medios de informacin en sus propios idiomas y acceder a todos los dems medios de comunicacin no indgenas sin discriminacin. Los Estados garantizarn que los medios de informacin pblicos reflejen la diversidad cultural y alentarn a los privados a reflejar tal diversidad. Todas las personas y pueblos indgenas tienen derecho a gozar de derechos laborales, consulta y participacin sobre medidas que les afecten, acceso a medios de subsistencia y desarrollo, al mejoramiento de sus condiciones econmicas y sociales, a la proteccin de personas con necesidades especiales (ancianos, mujeres, nios, jvenes y personas con discapacidad).

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Los pueblos indgenas tienen derecho a sus propias medicinas tradicionales, adems del acceso a los servicios sociales y de salud. Los pueblos indgenas tienen derecho a mantener y fortalecer su relacin espiritual con las tierras, territorios, aguas, mares costeros y otros recursos que tradicionalmente han posedo. Deben recibir reparacin por las tierras, territorios y recursos que les hayan sido despojados. Los pueblos indgenas tienen derecho a la conservacin y proteccin del medio ambiente, a preservar su patrimonio cultural, a la propiedad intelectual sobre su patrimonio.

Legislacin boliviana relativa a pueblos indgenas


La Constitucin Poltica del Estado, en sus artculos 1 y 171, declara el carcter multitnico y pluricultural del pas, lo que permite el reconocimiento de derechos colectivos a favor de pueblos indgenas: a sus tierras comunitarias de origen, al uso sostenible de los recursos naturales renovables existente en las mismas, a su justicia comunitaria sujeta a compatibilizacin con la justicia ordinaria, a sus organizaciones y autoridades tradicionales. La Ley N 1257 del 11 de julio de 1991 ratifica el convenio 169 de la OIT, en el que se reconoce los derechos colectivos de los pueblos indgenas, especialmente los relativos al acceso a sus territorios, la participacin en la gestin de los recursos naturales y la provisin de servicios sociales fundamentales: educacin, salud, trabajo. Establece el respeto a la diferencia cultural, al desarrollo con identidad, a la consulta previa y autnoma sobre medidas que les afecten y a la participacin en los beneficios generados por las industrias extractivas que se desarrollan sobre sus jurisdicciones territoriales. La Ley de Participacin Popular N 1551 del 20 de abril de 1994, modificada por la Ley N 1712 del 17 de julio de 1996, reconoce en los artculos 1 al 9 y 11 al 39 las comunidades urbanas y rurales (juntas vecinales y comunidades indgenas y campesinas) como sujetos de la participacin popular para la planificacin participativa de la gestin municipal y del control social de los recursos financieros administrados por los gobiernos municipales. La Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria N 1715 del 18 de octubre de 1996, modificada por la Ley de Reconduccin Comunitaria de la Reforma Agraria N 3545 del 28 de noviembre de 2006, en sus

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artculos 2 al 4, 8, 11, 13, 18, 30, 41 al 45, 47, 50, 53, 59, 60, 69, 72 y 75, disposiciones finales segunda, quinta y novena, desarrolla la categora de tierras comunitarias de origen como garanta constitucional con las siguientes caractersticas: propiedad colectiva, indivisible, inembargable, inalienable e imprescriptible. Reconoce los usos y costumbres para la divisin interna de la propiedad colectiva. Establece como fundamento de este tipo de propiedad el cumplimiento de la funcin social entendida como los espacios de reproduccin material y espiritual de las comunidades indgenas. Ordena un proceso de regularizacin de derechos agrarios o saneamiento de tierras, priorizando las demandas de tierras comunitarias de origen y sealando procedimientos redistributivos para el acceso a la tierra. La Ley del Medio Ambiente N 1333 del 27 de abril de 1992, artculos 5, 56, 60, 62, 64, 78, se inspira en la Cumbre de Ro de Janeiro del ao 1992, de la que surge la Agenda 21 relativa al desarrollo sostenible. Define la participacin de las poblaciones locales, especialmente de los pueblos indgenas, en la gestin de la biodiversidad. Compatibiliza la categora de reas protegidas con la de tierras comunitarias de origen. La Ley Forestal N 1700 de 12 de julio de 1996, artculos 14, 20, 29, 30 al 32 y 63, prohbe la sobreposicin de derechos forestales sobre derechos agrarios, estableciendo la primaca de estos ltimos. Reconoce la integridad jurdica entre el suelo y el bosque, permitiendo a los pueblos indgenas el uso sostenible de los recursos forestales existentes en sus tierras comunitarias de origen, tanto con fines consuntivos como no consuntivos. Les autoriza tambin a suscribir contratos subsidiarios con empresas privadas con el objeto de desarrollar alianzas estratgicas con fines comerciales. La Ley contra la Violencia en la Familia o Domstica, N 1674, de 15 de diciembre de 1995, artculos 3, 12, 16, crea mecanismos protectivos para la mujer y los nios, penalizando el uso de violencia contra los mismos, incluyendo especialmente a la poblacin indgena. La Ley de Descentralizacin Administrativa N 1654 de 28 de julio de 1995, artculo 5, establece expresamente entre los entes pblicos descentralizados el tema relativo a los asuntos tnicos. El Cdigo de Procedimiento Penal, reformado por la Ley N 1970 de 25 de marzo de 1999, artculos 28 y 391, crea jurados ciudadanos para

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involucrar a la poblacin en la administracin de justicia y establece la obligatoriedad de que los indgenas cuenten con intrpretes para sustanciar las acciones jurisdiccionales en las que se vean involucrados. La Ley de Hidrocarburos N 3058 de 17, de mayo del 2005, artculos 9 y ttulo VII, formula un captulo especial relativo a los pueblos indgenas en el que se establece los derechos de consulta y participacin en beneficios por la explotacin de los recursos hidrocarburferos que recaigan en sus tierras comunitarias de origen. El Cdigo de Minera, artculo 15, establece la obligatoriedad de aplicar el convenio 169 de la OIT para las operaciones mineras en caso de que stas afecten a los pueblos indgenas. El Cdigo Penal, modificado mediante Ley N 1768, del 10 de marzo de 1997, artculo 51, 138, tipifica como delitos las prcticas racistas. La Ley N 3760, del 7 de noviembre de 2007, ratificatoria de la Declaracin de la Organizacin de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, aprobada el 13 de septiembre de 2007, desarrolla los derechos colectivos de los pueblos indgenas, les reconoce su calidad de sujetos colectivos y su derecho a definirse como naciones indgenas. Define la libre determinacin de estos pueblos entendida como el respeto a sus organizaciones econmicas sociales y culturales (autonoma indgena).

Los derechos de los pueblos indgenas en la nueva Constitucin


Siguiendo nuestro esquema de ejes temticos fundamentales de la nueva Constitucin, aplicados a la insercin de los derechos de los pueblos indgenas, presentamos los siguientes contenidos: Modelo de Estado Bolivia se constituye en un Estado [] Plurinacional comunitario [] (Artculo 1.) Se trata de caracterizar al Estado boliviano reflejando su condicin multicultural para que luego tal caracterstica se refleje transversalmente en su estructura organizativa y en sus reglas de convivencia colectiva. Si bien la Reforma Constitucional de 1994 haba declarado su condicin pluricultural, en lo fundamental tal connotacin no pas del plano meramente declarativo, pues la estructura distributiva del poder poltico se mantuvo inalterablemente monocultural y mono organizativa.

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Adems, considerando el tratamiento tradicionalmente folklrico que le han asignado a la diversidad cultural los sectores conservadores, la nica manera de hacer suficiente nfasis como para permitir reconocer sujetos colectivos con culturas diferentes que tienen derecho a desarrollarse como tales, parece ser la declaratoria de la condicin plurinacional del Estado boliviano, sin negar por ello su dimensin liberal. Pues plurinacionalidad y liberalismos no son incompatibles, tal como ocurre con los casos de Blgica y Canad, para citar algunos ejemplos. Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indgena originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza su libre determinacin en el marco de la unidad del Estado, que consiste en su derecho a la autonoma, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidacin de sus entidades territoriales, conforme a esta Constitucin y la ley. (Artculo 2.) El reconocimiento de la preexistencia de los pueblos indgenas con relacin a la nacin boliviana tiene dos utilidades prcticas: por un lado, reafirma su condicin de colectividades (pueblos o naciones), lo que les otorga derechos colectivos (territoriales, culturales y de libre determinacin); por otro lado, asigna carcter histrico a estos derechos. Veamos en primer lugar el reconocimiento de la condicin de naciones a los pueblos indgenas: supone su reconocimiento como colectividades equivalentes a entidad jurdica, es decir, titulares de derechos colectivos, lo que no implica asignarles la condicin de Estados en los trminos del Derecho Internacional Pblico. Afortunadamente este tema ha sido resuelto por la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, pues en su artculo 9 les reconoce el derecho de autoidentificarse como naciones indgenas. Con relacin al reconocimiento de derechos histricos, la principal reivindicacin de los pueblos indgenas se refiere a la reconstitucin de sus territorios originarios. Tales alcances no se encuentran explicitados en el proyecto de Constitucin, de acuerdo al concepto de territorio indgena originario campesino contenido entre las disposiciones de tierra y territorio (artculo 400). Si bien en esta disposicin se alude al dominio de territorios ancestrales, sus alcances debern ser compatibilizados con lo establecido por el Convenio 169 de la OIT, que, en el marco de la legislacin agraria, ha

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permitido salvaguardar derechos legalmente adquiridos sobre la propiedad agraria, sustentados en el saneamiento de tierras. Por otra parte, el concepto de entidades territoriales aparece luego en la parte relativa a las autonomas indgena originario campesinas. Se concreta en: territorios indgena originario campesinos, municipios indgena originario campesinos y regiones indgena originaria campesinas (artculo 292) como jurisdicciones dotadas de institucionalidad autnoma, pues la autonoma debe recaer en rganos de gobierno antes que en territorios, de donde resulta impertinente el concepto de departamento autnomo de Santa Cruz contenido en la propuesta de estatuto cvico-cruceo. De todos modos, estas precisiones deben aterrizarse en la ley marco de autonomas y descentralizacin. Destacamos tambin el reconocimiento a la libre determinacin de los pueblos, equivalente a la autonoma indgena entendida como la capacidad de dotarse de autogobierno, exactamente en los trminos establecidos por la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. De donde no se justifica cualquier falso temor de que los pueblos indgenas vayan a escindirse del Estado boliviano para constituir sus propios Estados. Son idiomas oficiales del Estado el castellano y todos los idiomas de las naciones y pueblos indgena originario campesinos, que son el aymara, araona, baure, bsiro, canichana, cavineo, cayubaba, chcobo, chimn, ese ejja, guaran, guarasuwe, guarayu, itonama, leco, machajuyai-Kallawaya, machineri, moropa, mojeo-trinitario, mojeo-ignaciano, mor, mosetn, movima, pacawara, puquina, quechua, sirion, tacana, tapiet, toromona, uru-chipaya, weenhayek, yaminawa, yuki, yuracar y zamuco. (Artculo 5- I.) [...] Las entidades pblicas deben utilizar por lo menos dos idiomas oficiales (castellano y otro de mayor preferencia de la poblacin en su territorio) [...] (Artculo 5-I.) El reconocimiento oficial de todos los idiomas responde al carcter pluricultural y plurilinge del pas; su utilidad prctica es que obliga al Estado a utilizar el castellano y el idioma mayoritario segn el lugar para su comunicacin y documentos oficiales ms importantes.

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Sistema de gobierno El Estado adopta para su gobierno la forma democrtica participativa, representativa y comunitaria [] La democracia comunitaria, por medio de la eleccin, designacin o nominacin de autoridades y representantes por normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indgenas originario campesinos entre otros. (Artculo 11.) El sistema de democracia comunitaria existe en nuestro pas desde tiempos inmemoriales; se aplica en pueblos y comunidades indgenas originarias y campesinas. Consiste en la designacin de sus autoridades tradicionales, la obligatoriedad de asumir responsabilidades colectivas, la rotacin de cargos, la adopcin de decisiones por consenso luego de amplias deliberaciones. Reconocer este sistema de gobierno originario y compatibilizarlo con las instituciones correspondientes al sistema de gobierno liberal tiene la finalidad de lograr una mejor articulacin del sistema poltico boliviano en concordancia con sus caractersticas de realidad social multiorganizativa. Derechos de los pueblos indgenas en la declaracin constitucional A su identidad cultural A existir libremente Territorialidad Libre determinacin Proteccin de sus saberes A que sus instituciones formen parte de la estructura del Estado A su hbitat (territorios) Educacin intercultural bilingue Salud Consulta Participacin Reproduccin de sus sistemas polticos, jurdicos y econmicos Proteccin y respeto a las formas de vida de naciones y pueblos indgenas originario en peligro de extincin Reconocimiento de estos mismos derecho a favor del pueblo aforboliviano. (Artculos 30 a 32.)

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Los derechos colectivos de los pueblos indgenas forman parte de la tercera generacin de los derechos humanos, se caracterizan porque su titularidad y ejercicio corresponde a colectividades. Han sido recogidos por la comunidad internacional en los instrumentos jurdicos antes detallados. La doctrina los clasifica en territoriales, culturales y de autonoma. Son derechos mnimos incorporados al texto constitucional, lo que constituye un verdadero avance democrtico dirigido a considerar las diferencias culturales como una fortaleza antes que como un motivo de discriminacin.

Estructura del Estado


Estructura funcional Con relacin a la Asamblea Legislativa Plurinacional se establece: En la eleccin de asamblestas se garantizar la participacin proporcional de las naciones y pueblos indgena originario campesinos. La ley determinar las circunscripciones especiales indgena originario campesinas, donde no deben ser considerados cono criterios condicionales la densidad poblacional, los lmites departamentales ni la continuidad geogrfica. (Artculo 149.) Estas disposiciones no son suficientemente claras, lo que plantea la necesidad de un mayor desarrollo legislativo posterior. Por un lado, est claro que los miembros de la Asamblea Legislativa deben elegirse por sufragio universal, al tenor de lo establecido en el artculo 147-I. Por otro lado, el reconocimiento de circunscripciones especiales debera proceder solamente para pueblos indgenas que se encuentran en condicin de minora poblacional, tal como ocurre en las tierras bajas del pas. De todos modos tampoco implicara la designacin directa de representantes, sino solamente nuevas jurisdicciones electorales preservando las unidades socioculturales. La proporcionalidad de representantes indgenas tendra que clarificarse en una ley reglamentaria, puesto que supondra tomar en cuenta esta variable en la confeccin de listas de candidaturas; supone tambin una mayor precisin legislativa. Se reconoce el pluralismo jurdico. Las naciones y pueblos indgenas originarios y campesino, ejercern sus funciones jurisdiccionales a travs de autoridades, normas y procedimientos propios. Esta jurisdiccin respetar los derechos constitucionales. La jurisdiccin es definitiva, tiene alcance

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territorial y goza de igual jerarqua que la jurisdiccin ordinaria. (Artculos 179, 180, 191,192 y 193.) Los pueblos indgenas aplican sus sistemas jurdicos desde tiempos inmemoriales; sin embargo, esta administracin de justicia era simplemente reconocida como alternativa para la resolucin de conflictos. En la nueva Constitucin se le asigna valor de sistema jurdico de igual jerarqua que el ordinario, lo que significa que las autoridades jurisdiccionales del sistema ordinario no pueden dar instructivos ni interferir sobre su funcionamiento. Asimismo, reconoce la jurisdiccin indgena como vlida en los mbitos territoriales indgena originario campesinos, con el lmite del respeto por los derechos humanos y constitucionales. Establece tambin que la coordinacin entre los dos sistemas debe regularse por ley, lo que plantea la necesidad de establecer adecuados mecanismos de compatibilizacin y clarificar el alcance del mbito territorial de la jurisdiccin indgena. El Tribunal Constitucional Plurinacional estar integrado por Magistrados y Magistradas elegidos con criterios de plurinacionalidad, con representacin paritaria entre el sistema ordinario y el sistema indgena originario campesino. (Artculo 198-I.) El espritu de la norma intenta concretar en este espacio la convergencia entre el sistema indgena y el ordinario. El cumplimiento de mnimos requisitos de idoneidad debern ser desarrollados en la ley reglamentaria. En todo caso, la nueva estructura del Tribunal Constitucional con una composicin paritaria resulta coherente con el carcter de pluralismo jurdico que forma parte de un Estado plurinacional. De todos modos, ese no debera ser el nico espacio de convergencia, lo que plantea la necesidad de desarrollar otros mecanismos en el mbito de la ley de coordinacin o compatibilizacin. El Consejo Electoral Plurinacional est compuesto por cinco miembros de los cuales al menos dos sern representantes de las naciones y pueblos indgenas originario campesinos. (Artculo 206-II.) Los mismos razonamientos sealados para el Tribunal Constitucional son perfectamente vlidos para la composicin del organismo electoral, ms aun considerando la necesidad de proyectar e institucionalizar un nuevo sistema poltico. Adems, dada la necesidad de compatibilizar los sistemas de gobierno propios del liberalismo con los de la democracia comunitaria como emergencia del carcter multiorganizativo de nuestro pas, se justifica

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plenamente la representacin indgena originaria campesina en el Consejo Electoral. Esto ltimo no invalida mnimos requisitos de idoneidad y crdito tico exigidos a sus miembros como parte de los contenidos de una ley reglamentaria. Las Naciones y pueblos indgenas originarios campesinos podrn elegir a sus representantes polticos en las instancias que corresponda, de acuerdo con sus formas propias de eleccin. (Artculo 112.) Las instancias que admiten la eleccin de representantes indgena originario campesinos son bsicamente los niveles gubernativos subnacionales: autonomas departamentales, regionales, municipales y, con mayor amplitud, en las autonomas indgena originario campesinos. Sin embargo, tambin ser posible aplicar este procedimiento en el caso de otras instancias deliberativas propias o para consultas previas. Estructura territorial Las autonomas indgena originaria campesina es la expresin del derecho al autogobierno como ejercicio de la autodeterminacin de las naciones y los pueblos indgenas originarios, y las comunidades campesinas, cuya poblacin comparte territorio, cultura, historia, lenguas, y organizacin o instituciones jurdicas, polticas, sociales y econmicas propias (Artculo 290.) La autonoma indgena consiste en el respeto por la organizacin econmica, poltica y cultural de los pueblos indgenas. Implica la manifestacin y desarrollo de sus estructuras organizativas articuladas a partir de sus propios referentes culturales. Supone un conjunto de relaciones sociales que expresan una convivencia colectiva marcada por una historia comn y por un proyecto compartido de vida colectiva. La demanda de autonoma indgena incluye derechos polticos, econmicos y culturales. En el mbito poltico implica la toma de decisiones en su jurisdiccin, as como el reconocimiento de sus autoridades tradicionales y de su derecho consuetudinario. Se trata de efectivizar la participacin indgena en la gestin de los asuntos pblicos, garantizando la incorporacin de sus expectativas y definiciones en correspondencia a sus intereses colectivos. Adems, implica reconocer los sistemas polticos y jurdicos de los pueblos indgenas expresados en sus autoridades tradicionales y en sus normas y procedimientos propios.

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En el orden econmico se refiere al derecho a gestionar sus territorios, o sea, a la reproduccin material y espiritual de su vida colectiva, el espacio en el que se depositan sus principales conquistas culturales, la base de preservacin de su integridad cultural, la fuente de sus conocimientos tradicionales, de su historia comn, de su relacin armnica con la naturaleza, de jurisdiccin de sus autoridades y de aplicacin de sus normas. Es el principal fundamento para la realizacin de sus derechos colectivos. En materia cultural comprende el reconocimiento oficial de los idiomas indgenas y su aplicacin en niveles polticos, administrativos, legales y culturales, as como el reconocimiento de sus costumbres, tradiciones y espiritualidad. La imposicin de un idioma oficial que sea distinto a la lengua materna de los pueblos indgenas constituye uno de los principales mecanismos de sometimiento y dominacin, puesto que tiende a desconocer sus diferencias culturales y a individualizar a su poblacin por la va del debilitamiento de su identidad. A su vez, el reconocimiento y preservacin de las distintas manifestaciones culturales de los pueblos indgenas implica el respeto y la tolerancia con la diferencia y la construccin de una sociedad plural que establezca complementariedades desde su realidad multicultural. La conformacin de entidades territoriales indgena originario campesinas autnomas se basa en la consolidacin de sus territorios ancestrales, y en la voluntad de su poblacin, expresada en consulta, conforme a sus normas y procedimientos propios, de acuerdo a la Constitucin y a la ley. (Artculo 191-I.) Es necesario aterrizar el concepto de territorios ancestrales o precisar el mbito jurisdiccional de las autonomas indgenas, dado que una formulacin genrica en la Constitucin sin una clarificacin legislativa reglamentaria podra conllevar interpretaciones distintas. El autogobierno de las autonomas indgenas originario campesinas se ejercer de acuerdo a sus normas, instituciones, autoridades y procedimientos, conforme a las atribuciones y competencias propias, en armona con la Constitucin y la ley (Artculo 191-II.) Esta disposicin ratifica simplemente el carcter especfico de las autonomas indgena originario campesinas que, dado que responden a referentes culturales distintos de su poblacin, justifican la aplicacin de normas y procedimientos propios.

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Son entidades territoriales indgena originario campesinas autnomas los territorios indgena originario campesinos, los municipios indgena originario campesinos, y las regiones territoriales indgena originario campesinas. (Artculo 192.) Cada entidad territorial indgena originario campesina autnoma elaborar su estatuto, de acuerdo a sus normas y procedimientos propios, segn la Constitucin y la Ley Marco de Autonoma y Descentralizacin. (Artculo 193.) Estas disposiciones aluden a las modalidades de autonoma indgena originaria campesina que responden a la realidad multifactica de los pueblos indgenas y a variadas tipologas de estructuracin colectiva que podran agruparse en estas tres modalidades: territorios, municipios y regiones, segn distintos niveles de agregacin organizativa y territorial. A su vez, dado el carcter especfico de la realidad indgena, se justifica el respeto a sus normas y procedimientos propios. La voluntad expresada en consulta para conformar territorios indgena originario campesinos se ejercer a partir de territorios ancestrales consolidados como propiedad colectiva, comunitaria o por posesiones y dominios histricos en proceso de consolidacin; y por municipios existentes y distritos municipios. (Artculo 294-I.) Esta parte del texto constitucional trata del reconocimiento a autonomas indgenas, siendo la tramitacin de territorios indgenas materia correspondiente al rgimen de tierra y territorio; otra cosa es la conversin de territorios indgena originario campesinos a la condicin de entidad territorial autnoma, lo que ciertamente requiere clarificacin en la ley marco de autonomas y descentralizacin. Para conformar uno o ms territorios indgena originario campesinos autnomos que se encuentren en una sola entidad territorial indgena originario campesina autnoma, la ley sealar los mecanismos de constitucin, coordinacin y cooperacin con la entidad territorial correspondiente para el ejercicio de su gobierno. (Artculo 294-II.) Para conformar un territorio indgena originario campesino autnomo que comprenda a ms de una entidad territorial indgena originario campesina autnoma, la ley sealar los mecanismos de articulacin, coordinacin y cooperacin entre estas unidades y la entidad para el ejercicio de su gobierno (Artculo 294-III.)

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La decisin de convertir uno o ms municipios existentes en un municipio indgena originario campesino o en territorio indgena originario campesino, se adoptar de acuerdo a sus normas y procedimientos de consulta directa propia, conforme a los requisitos y condiciones establecidos por la Constitucin y la ley. (Artculo 295-I.) La decisin de convertir municipios y territorios indgena originario campesinos en una regin territorial indgena originaria campesina, se adoptar por agregacin de stos, de acuerdo a sus normas y procedimientos de consulta directa propia, conforme a los requisitos y condiciones establecidos por la Constitucin y la ley. (Artculo 295-II.) Las disposiciones anteriores plantean la necesidad de explicitar procedimientos de reconocimiento de autonomas indgenas en sus tres modalidades, adems de establecer los mecanismos de coordinacin entre autonomas indgenas coexistentes. Estos procedimientos debern agrupar caos tales como territorios, con menor alcance que municipios, superposicin ms o menos equivalente y territorios fragmentados. Conviene hacer notar que es necesario precisar el concepto de entidad territorial indgena en la ley marco de autonoma y descentralizacin, con la finalidad de evitar confusiones que conlleven a interpretaciones que conviertan a esta categora en equivalente a la de territorio indgena originario campesino. En los espacios geogrficos donde existan comunidades campesinas interculturales y estructuras organizativas que las articulen, podrn conformarse municipios campesinos autnomos, conforme a la Constitucin y la ley. (Artculo 296.) Reconocer una categora diferenciada de municipio campesino autnomo no parece lo ms conveniente por los conflictos y disputas que podra generar con municipios actualmente existentes o con los propios municipios indgena originario campesinos, de tal modo que este tema plantea a la ley marco de autonomas y descentralizacin la necesidad de compatibilizar esta categora con la de municipio indgena originario campesino o con la de municipio existente con algunas caractersticas especficas, sobre todo en lo referido a su mbito institucional. Supone tambin la necesidad de clarificar la categora indgena originario campesino como sujeto autonmico.

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El gobierno de los territorios indgenas originario campesinos se ejercer a travs de sus propias normas y formas de organizacin, con la denominacin que corresponda a casa pueblo, nacin o comunidad (Artculo 297.) Esta disposicin es, en lo fundamental, reiterativa del artculo 293. Otros aspectos relevantes se refieren a que las materias competenciales establecidas para las autonomas indgenas no se encuentran formando parte de un paquete cerrado, de acuerdo a los alcances del artculo 305, por lo que debern ser desagregadas en exclusivas y concurrentes, y asignadas gradualmente de acuerdo al grado de desarrollo institucional alcanzado en funcin de criterios y un procedimiento de acreditacin de competencias que deber ser establecido en la ley marco de autonomas y descentralizacin. Esto permite disear las autonomas indgena originario campesinas a partir de un sistema flexible que podra facilitar su aplicacin gradual y responder a la tipologa heterognea de casos que van a presentarse en la realidad. Un tema que requiere una adecuada dilucidacin en la ley marco de autonomas y descentralizacin es definir los alcances de la regin indgena originario campesina, dado que la modalidad autonmica de regin tiene por lo general alcances distintos a las otras modalidades autonmicas, sobre todo porque carece de potestad legislativa normativo-administrativa y porque conferirle sus competencias est sujeto a la decisin del Consejo Departamental, lo que ciertamente contradice las expectativas indgenas. Modelo de desarrollo econmico social Las expectativas indgenas se concretan en el reconocimiento de una economa plural en la que se inserta la economa social comunitaria que es propia de las comunidades indgenas y campesinas y que merecen proteccin especial. Con relacin al rgimen de tierra/territorio y recursos naturales, nos remitimos a lo desarrollado en el documento relativo al anlisis de la problemtica.

Conclusin general
Las conquistas indgenas alcanzadas en el proyecto de Constitucin Poltica del Estado en muchos casos constitucionalizan derechos incorporados en la legislacin positiva; en otros, traducen instrumentos jurdicos internacionales acogidos por la comunidad internacional. En todo caso, cualquier tema controversial podra ser perfectamente clarificado o desarrollado en las leyes reglamentarias que facilitarn la aplicacin de la

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Constitucin Poltica del Estado. El tema que s marca diferencias profundas entre el texto constitucional proyectado y las concepciones de la oposicin poltica en la Asamblea Constituyente y, sobre todo, en los impulsores de los proyectos de estatutos de Santa Cruz y el Beni, que en este aspecto tienen similitudes esenciales, es el referido a la cuestin agraria, especialmente en lo concerniente a los procedimientos distributivos y redistributivos de tierras y a la entidad estatal encargada de operar las polticas de tierras y de legislar su administracin. Lo preocupante es que en los ltimos diez aos la institucionalidad y la legalidad vigentes han sido insuficientes para resolver la problemtica de tierras. Al mismo tiempo, se trata de un problema estructural de gran impacto, dado que los pueblos indgenas constituyen culturas tradicionalmente asociadas a la tierra y el territorio, lo que les hace abrigar mayores expectativas de cambios en torno a esta temtica. Por su parte, los sectores conservadores ms radicales frente al proceso de cambio se encuentran nucleados en torno a los agropecuarios de Santa Cruz, lo que hace aun ms compleja la resolucin de esta problemtica. De todos modos, existen alternativas de solucin que podran concretarse en tres aspectos fundamentales a ser resueltos en el desarrollo legislativo: Delimitacin de los alcances de la territorialidad indgena ancestral. Aceptacin por el sector agropecuario de los procedimientos redistributivos de tierras para mejorar la estructura de tenencia salvaguardando derechos legalmente adquiridos. Reafirmacin de la institucionalidad estatal plurinacional por parte de los sectores involucrados, para legislar y administrar las polticas de tierras y la definicin de mecanismos institucionales subnacionales para ejercer el control en la ejecucin de estas polticas

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