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CAPTULO IX
PER: PROGRAMA JUNTOS
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PEDRO FRANCKE / ARMANDO MENDOZA
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PEDRO FRANCKE A RMANDO MENDOZA
INTRODUCCIN
Diversos estudios realizados en los ltimos aos coinciden en un hecho preocupante y revelador: aproximadamente la mitad de los habitantes de Per vive en condiciones de pobreza. Ms grave aun es que de estos peruanos en pobreza, cerca de la mitad padece de pobreza extrema, siendo incapaz de cubrir sus ms bsicas necesidades de nutricin, vivienda, salud, educacin, etc. Esta crtica realidad, en donde uno de cada cinco peruanos es un pobre extremo, ha resultado ser notablemente persistente frente a los esfuerzos librados desde el Estado para reducir la incidencia de la pobreza en el pas. Por lo general, los programas sociales que han dado resultados positivos se han caracterizado usualmente, o por ser localizados sin capacidad para extenderse a todo el territorio nacional o bien por ser de naturaleza temporal. De esta forma, Per an tiene como asignatura pendiente el establecimiento de un programa de lucha contra la pobreza que pueda cumplir simultneamente con las condiciones de ser efectivo y sostenible. Asimismo, el crecimiento econmico registrado por Per durante los ltimos aos se ha reflejado insuficientemente en una mejora en el bienestar social, ya que la evolucin positiva de los principales indicadores econmicos (crecimiento del producto, exportaciones, inflacin, reservas, etc.) no ha tenido correlacin con la disminucin de la pobreza. Ante esta realidad, crece la necesidad de establecer mecanismos innovadores de compensacin y desarrollo social, que puedan efectivamente cumplir no solo con un rol redistribuidor de la riqueza a los sectores ms necesitados de la poblacin, sino adems con el papel de promotor y catalizador del desarrollo para estos sectores, a fin de permitirles salir de su situacin de pobreza de manera permanente. En este contexto, de insuficientes e inciertos resultados de las polticas de promocin social y lucha contra la pobreza, surge el Programa Nacional de Superacin de la Pobreza (Juntos) establecido segn los precedentes latinoamericanos de programas de transferencias condicionadas como una nueva posibilidad para canalizar y distribuir recursos a las familias en situacin de extrema necesidad y precariedad.
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LOS ANTECEDENTES
Si bien los programas sociales en Per tienen una larga historia, que se remonta a muchas dcadas atrs, el origen de los programas sociales basados en la distribucin de alimentos, actualmente existentes, puede datarse a los aos 1976-1979, poca durante la cual Per experiment una profunda crisis econmica que arroj a miles de familias a la pobreza. Fue durante dichos aos, frente a la inoperancia y ausencia del Estado, que se organizaron cientos de comedores populares en Lima y en las principales ciudades del pas como respuesta de la poblacin a las necesidades insatisfechas de alimentacin, pero tambin como reflejo de una rica y fuerte articulacin social que se nutra de las organizaciones sindicales y gremiales, que en ese entonces tenan una presencia protagnica y dinamizadora en la vida poltica nacional. La dcada de los ochenta no trajo alivio a los problemas de la pobreza y exclusin; por el contrario, los vio agravarse, a partir de la ocurrencia de sucesivos episodios de crisis econmicas que culminaron en un estallido hiperinflacionario a fines de la dcada, as como por la aparicin y desarrollo del fenmeno de la guerra subversiva y contrasubversiva. Bajo estas difciles circunstancias, los comedores populares se convirtieron ms que nunca en elementos vitales para la subsistencia de un nmero considerable de peruanos, ganando presencia y legitimidad ante las autoridades y la poblacin. Es justamente durante la primera mitad de los aos ochenta que las organizaciones de comedores populares surgidas como un movimiento autogestionario y espontneo empiezan un proceso de transformacin paulatino hacia estructuras ms relacionadas con el Estado. Surgen as una serie de organizaciones mixtas, que rpidamente evolucionan oficializndose e institucionalizndose, a partir del apoyo de la cooperacin internacional y del mismo Estado. Un ejemplo de ello es la organizacin del Vaso de Leche, establecida por el entonces alcalde de Lima, Alfonso Barrantes, que progresivamente creci hasta llegar a abarcar la totalidad del pas. La segunda mitad de la dcada de los ochenta durante el primer gobierno de Alan Garca vio expandirse e intensificarse el rol de los programas alimentarios, si bien dicho proceso estuvo acompaado de cuestionamientos sobre el riesgo de manipulacin poltica de dichos programas. Esta creciente preocupacin por prcticas clientelistas en el uso de los recursos y canales de la inversin social, reflejaba la creciente complejidad y problemtica que rodeaba a estos programas, que se haban convertido en piezas importantes de la articulacin social y poltica en los barrios populares del pas. Los aos noventa, con la llegada de Alberto Fujimori al poder, vieron intensificarse las denuncias de apropiacin de los programas sociales con fines polticos; especialmente, ante los esfuerzos del rgimen de Fujimori por utilizar los programas sociales para apuntalar la legitimidad y popularidad gubernamentales en el marco de las campaas electorales. Clave en este proceso fue la aparicin del Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES), estable-
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cido en 1992, que se convirti rpidamente en el centro de la estrategia gubernamental de manejo de la inversin y la ayuda social. FONCODES creci en importancia y capacidades a partir de su mayor dinamismo y eficiencia en comparacin al burocratismo y parsimonia de otros organismos estatales, como los ministerios pero tambin gracias al apoyo prestado por determinados organismos multilaterales que vieron en FONCODES la institucin ideal para encarnar el concepto de fondo de inversin social que pudiera canalizar y distribuir beneficios y compensaciones a los sectores pobres de la poblacin. El manejo crecientemente partidista y electoral impuesto a FONCODES y al resto de los programas sociales estatales y paraestatales, fue convirtindose progresivamente en un obstculo para un manejo eficiente y coherente de la inversin social, controlada por la discrecionalidad y la necesidad poltica de las autoridades.1 As, el gasto social se no concentr necesariamente en las reas ms necesitadas, sino en las ms redituables electoralmente. De la misma forma, la distribucin de beneficios y subsidios adquiri un carcter indiscriminado, relajando barreras y criterios a fin de alcanzar al mayor nmero posible de potenciales electores. En esa misma lnea se desarroll el fenmeno de sobrecargar el gasto social durante los periodos electorales, poniendo en riesgo la sostenibilidad financiera de FONCODES y dems programas sociales, tales como el Nacional de Asistencia Alimentaria y el de Cooperacin Popular. El colofn del manejo clientelista de los programas sociales durante este periodo fue que estos, inevitablemente, terminaron convirtindose adems en mecanismos para debilitar y competir contra las autoridades y organizaciones locales y barriales opositoras al rgimen de Fujimori.2 La cada de ese gobierno y el proceso de restauracin democrtica que tuvo lugar a partir del ao 2001, trajo consigo un replanteamiento de los programas sociales. La necesidad de encarar el riesgo siempre existente de un manejo clientelista, y de erradicar la ineficiencia, el despilfarro y la corrupcin, conllev a un conjunto de revisiones de los enfoques y mecanismos vigentes. As, elementos innovadores tales como la descentralizacin, la participacin y consulta ciudadanas, o la vigilancia social, empezaron a tomar un rol protagnico en el diseo y ejecucin de dichos programas, en un esfuerzo por incrementar la eficiencia y la transparencia del gasto social. Debe sealarse que estos esfuerzos han sido solo relativamente exitosos durante estos ltimos aos. Desafortunadamente an subsisten y prosperan los clsicos problemas y deficiencias atribuibles a los programas sociales (burocratizacin, clientelismo, duplicidad y contraposicin de esfuerzos, etc.); en efecto, cierto nmero de los programas sociales vigentes ha estado peridicamente bajo el cuestionamiento y la crtica pblica por el develamiento de episodios de corrupcin e ineficiencia.
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Schady, 1999, pp. 2-3. Informe final de la Comisin de la Verdad y la Reconciliacin, tomo III, cap. 2, p. 113.
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Las polticas sociales durante los ltimos aos han estado sensiblemente marcadas por la aspiracin de construir un sistema de cobertura y desarrollo social basado en el mrito profesional, la transparencia y la participacin ciudadana. As, se dieron diversas iniciativas dirigidas a darle un manejo imparcial y consensuado a los programas sociales, mediante el nombramiento de profesionales independientes a cargo de los mismos y la construccin de iniciativas y propuestas Estado-sociedad civil, tales como el Acuerdo Nacional y los mecanismos de vigilancia ciudadana. Es en este entorno que durante la parte final del gobierno de Alejandro Toledo (2001-2006) se inici la constitucin de un nuevo programa social: Juntos.
CONCEPCIN Y DISEO DEL PROGRAMA GNESIS DE JUNTOS
Oficialmente, Juntos tiene su origen en abril del 2005, cuando mediante la promulgacin del Decreto Supremo 032-2005, de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), se instituye el Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas. Sin embargo, su verdadera gnesis puede remontarse varios aos atrs, cuando dentro y fuera del pas se dieron acuerdos y manifiestos en el campo del desarrollo social y la lucha contra la pobreza que influyeron directa o indirectamente en la posterior creacin de Juntos. Un primer factor que influy en la creacin del Programa fue sin duda la Declaracin del Milenio de las Naciones Unidas, que tuvo lugar en septiembre de 2000, la cual estableci una serie de objetivos y metas de desarrollo y bienestar humano algunos muy especficos para ser alcanzados internacionalmente en 2015.3 Un segundo factor que claramente se relaciona con la creacin de Juntos es sin duda el conjunto de manifiestos y propuestas del Acuerdo Nacional, entidad establecida por la Presidencia de la Repblica, en marzo de 2002, como un punto de encuentro para las principales fuerzas polticas y sociales (partidos, asociaciones y organismos de base, sindicatos, gremios, etc.), para discutir y consensuar objetivos y propuestas sobre el accionar del Estado. As, el Acuerdo Nacional ha emitido una serie de principios rectores para las polticas pblicas, que pueden ser relacionados a Juntos.4
Entre los objetivos que pueden ser relacionados a Juntos figuran la erradicacin de la pobreza y el hambre, la universalizacin de la educacin primaria, la promocin de la igualdad entre los sexos, la reduccin de la mortalidad infantil y el fortalecimiento de la salud materna. Estos son: reduccin de la pobreza, promocin de la igualdad de oportunidades, acceso universal a la educacin, acceso universal a los servicios de salud, garantizar la seguridad alimentara y combatir la desnutricin, y dar proteccin y trato preferente al nio y el adolescente.
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Finalmente, debe considerarse el rol que en la concepcin de Juntos ha ocupado el llamado Plan Nacional de Superacin de la Pobreza, que propone entre sus lineamientos centrales: 1. El desarrollo pleno de las capacidades humanas y el respeto por los derechos fundamentales. 2. La promocin de oportunidades y capacidades econmicas para los sectores ms necesitados de la poblacin. 3. El establecimiento y fortalecimiento de redes de proteccin social. Son estos elementos (Acuerdo Nacional, Metas del Milenio y Plan Nacional de Superacin de la Pobreza) los que componen el marco dentro del cual se ha establecido y desarrollado Juntos.
LA REALIDAD SOCIAL, ECONMICA Y POLTICA TRAS LA CREACIN DE JUNTOS
Una presuncin lgica respecto de los programas de transferencias condicionadas sera que dichos programas se crean durante periodos de crisis econmica (recesin, hiperinflacin, etc.) donde sectores importantes de la poblacin pasan a menudo repentinamente a padecer de una serie de penurias (desempleo, prdida de ahorros, devaluacin de activos, etc.) que les impiden satisfacer adecuadamente sus necesidades, incluidas las ms bsicas. Pero Juntos no fue establecido en un contexto de crisis; por el contrario, surgi en un periodo de crecimiento econmico sostenido, prcticamente sin precedentes en nuestra historia reciente.5 Sin embargo, es necesario sealar que la aparente paradoja entre el relativo auge econmico que ha experimentado Per en los ltimos aos y la aplicacin del plan Juntos no sera tal a partir de un examen ms detallado y detenido de la realidad nacional, de donde surgen dos observaciones que son fundamentales para explicar el surgimiento de Juntos: En primer lugar, debe sealarse que si bien Per ha experimentado un crecimiento econmico considerable en los ltimos aos, esto no ha significado la disminucin sustancial de la pobreza y de la exclusin entre amplios sectores de la sociedad peruana, lo que no resulta sorprendente considerando la profundidad y extensin de los problemas sociales que azotan al pas como resultado de aos por no decir dcadas de casi continuo deterioro econmico. En Per, la pobreza extrema suele ir acompaada de la exclusin; tiene una dimensin crni-
Al respecto debe sealarse que el producto bruto interno (PIB) de Per, para mediados de 2006, lleva registrado casi 50 meses de crecimiento ininterrumpido, a lo que debe agregarse que en los ltimos cinco aos el valor de las exportaciones prcticamente se triplic.
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ca, no aguda; una dimensin endmica, no episdica; por lo que las brechas que separan a los pobres del bienestar parecen adquirir carcter autoperpetuante y autorreplicante, que difcilmente podrn superarse espontneamente, con tan solo algunos aos de bonanza econmica. En segundo lugar, debe tenerse en cuenta que el crecimiento econmico que viene registrando Per no ha tenido carcter inclusivo y extensivo, sino que ha tendido a concentrarse en determinados sectores, entre los que destacan la minera, los rubros exportadores e importadores, el sector financiero y la construccin, beneficiando mayormente a los segmentos de la poblacin ms vinculados al sector moderno y formal de la economa. As, en este proceso de crecimiento con carcter selectivo, hay sectores que han logrado un indudable desarrollo y beneficio, pero asimismo existen amplios sectores que han visto su situacin mantenerse estancada. Como resultado de estos y otros factores, el auge econmico no se ha reflejado en una mejora sustancial de los indicadores sociales. Las estadsticas indican mayormente que la disminucin de la pobreza entre la poblacin ha sido marginal en trminos porcentuales, en tanto que en trminos absolutos el nmero de pobres se habra incrementado.6 De la misma forma, el porcentaje de peruanos que padecen dficit calrico no parece haber mejorado sustancialmente7 y la desnutricin crnica en los menores de cinco aos ha permanecido en alrededor de 25% durante los ltimos aos.8 Asimismo, los ndices de desempleo y subempleo no han mostrado una evolucin positiva, siendo que alrededor de la mitad de la poblacin que trabaja se encuentra subempleada. Igual de preocupante es que no existe evidencia clara de que la distribucin de la riqueza entre sectores de la poblacin haya mejorado sustancialmente respecto de los niveles registrados al inicio de la dcada, cuando 20% de la poblacin ms pobre perciba apenas 2,9% del ingreso nacional.9 En este contexto en que el pas muestra cifras de crecimiento econmico importantes pero donde hay sectores que quedan excluidos de la prosperidad, se difunde una sensacin de malestar social, que puede afectar la estabilidad poltica. De esta forma, la necesidad y conveniencia de un programa de transferencias monetarias a los sectores ms necesitados tiene sentido, no slo desde un punto de vista solidario y equitativo, sino incluso desde una racionalidad econmica y poltica, dado que el malestar social en crecimiento y sin atencin frecuentemente desemboca en crisis poltica. En el caso de Per, la evidencia expresada en encuestas e investigaciones indica que la frustracin y
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Casas y Yamada, 2005, p. 92. Segn la Encuesta Nacional de Hogares del ao 2004, 33,9% de la poblacin es decir uno de cada tres peruanos ingiere menos de las 2 100 caloras diarias que la Organizacin Mundial de la Salud considera el mnimo aceptable para cubrir sus necesidades de caloras. De acuerdo con resultados de la Encuesta Nacional de Demografa y Salud. Banco Mundial, 2005, p. 259.
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desaliento de la poblacin debido a la percepcin insuficiente de beneficios del desarrollo econmico, estara alcanzando una dimensin de abierta indiferencia e incluso rechazo a un sistema democrtico que es percibido como ineficiente, injusto y discriminador.10
APRENDIZAJE Y ACUMULACIN DE EXPERIENCIAS
El diseo del Programa Juntos no se realiz literalmente partiendo de cero; se sustent poderosamente en la revisin y el anlisis de experiencias de programas de transferencias condicionadas en el mbito latinoamericano. As, el proceso de creacin de Juntos ha buscado evitar y compensar los errores y deficiencias observadas en experiencias similares, as como destacar y fomentar las fortalezas ya identificadas en casos previos. Entre los principales modelos de transferencias condicionadas en efectivo que han servido como inspiracin y ejemplo a Juntos, destaca el Programa Oportunidades, emprendido por la Secretara de Desarrollo Social de Mxico, que atiende a cinco millones de familias beneficiarias, contando con un presupuesto anual superior a los 3 000 millones de dlares estadounidenses. Al respecto debe mencionarse que durante la fase piloto de Juntos se firm un acta de intencin entre el Programa y Oportunidades, con la finalidad de establecer un mecanismo permanente de cooperacin e intercambio de experiencias entre ambos programas sociales. En dicho contexto se han realizado visitas de trabajo de altos directivos y especialistas de Juntos a la misma sede de Oportunidades en Mxico, a fin de recabar informacin relevante para la ejecucin de Juntos. Otro programa de transferencias que ha sido tambin una fuerte influencia para Juntos es Bolsa-Famlia, que se inscribe dentro de la estrategia del gobierno brasileo para la reduccin del hambre conocido como Fome Zero. Al igual que en el caso de Oportunidades, la interaccin y colaboracin institucional entre Juntos y su equivalente brasileo ha sido oficializada mediante declaracin conjunta del Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre de Brasil y la direccin ejecutiva del Programa. Asimismo, otros programas que tambin han sido tomados en cuenta en el diseo de Juntos y que deben mencionarse son Familias en Accin (Colombia), Puente-Chile Solidario (Chile) y Supermonos (Costa Rica). A partir de la revisin de estas y otras muchas experiencias latinoamericanas de asistencia y apoyo directo a los pobres se extrajeron una serie de lecciones positivas y negativas que sirvieron para el diseo de Juntos.
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Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2006, p. 4.
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As, entre los aspectos positivos relacionados con los programas de transferencias condicionados, en primer lugar se encontr que stos eran una oportunidad para mejorar la focalizacin de la poblacin pobre, y la eficiencia y objetividad de la accin social del Estado. Se lleg a la conclusin de que dichos programas eran tiles para estimular la participacin y el empoderamiento de las organizaciones sociales; adems, se determin que la ejecucin de estos programas fomenta una relacin ms abierta, directa y cooperativa entre Estado y poblacin. Por otro lado, en lo negativo, se encontr que uno de los problemas ms serios que enfrentan los programas de transferencias son las deficiencias en la seleccin de los usuarios. Otro problema frecuente resulta ser cierta tendencia de estos programas a tener una visin esttica del ingreso familiar, sin considerar las frecuentes y profundas fluctuaciones que pueden darse en dicho ingreso a lo largo del tiempo. Esto resulta especialmente importante en el caso de familias cuyo ingreso se encuentra cerca del lmite establecido como condicin para la permanencia en el Programa y que por lo tanto pueden entrar y salir de la condicin de beneficiarios por motivos coyunturales (por ejemplo, la obtencin de un empleo temporal) antes que por razones estructurales. Finalmente, otro aspecto negativo vinculado a esta clase de programas es el riesgo de convertirse en factores de perturbacin social, creando rivalidad y conflictos de carcter local entre los beneficiarios y los no beneficiarios. En zonas marcadas por la extrema pobreza, la diferencia entre una familia pobre y por ello, beneficiaria y otra excluida puede ser muy tenue, dando lugar al surgimiento de sentimientos de envidia y resentimiento hacia aquellos que accedieron al Programa, por quienes se asumen como discriminados.
ELEMENTOS INNOVADORES
Como ya se ha sealado, en el diseo de Juntos tuvieron influencia considerable las lecciones aprendidas del diseo y ejecucin de programas similares o colaterales, tanto en Per como en el exterior. De esta forma, en su concepcin, Juntos ha incorporado una serie de innovaciones surgidas de la experiencia acumulada en el campo de la inversin social. 1. Un primer elemento que cabe destacar es que en el diseo de Juntos se estableci deliberadamente una estructura directiva donde el Estado no tuviera absoluto poder, por lo que se incorpor una considerable representacin con poderes efectivos proveniente de la sociedad civil. De esta forma, Juntos no responde a la imagen tradicional de un programa social, donde la responsabilidad y decisin corresponden en exclusiva al Estado, mientras los sectores ciudadanos se limitan al rol de receptores pasivos.
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2. En segundo lugar, Juntos ha incorporado desde su misma gnesis una instancia interna el comit de vigilancia y transparencia especficamente dedicada a supervisar el correcto funcionamiento del Programa y en donde el Estado est en absoluta minora, pues el grueso de sus integrantes corresponde a sectores de la sociedad civil. 3. Un tercer e importante elemento que se ha considerado en el diseo de Juntos es el establecimiento de estrictos controles sobre el destino de los recursos, a fin de prevenir que stos se concentren en los rubros administrativos y operativos del Programa y perjudiquen la asignacin de recursos a los beneficiarios. As, en el caso de Juntos, se ha establecido que la asignacin de fondos para gastos administrativos, sueldos y salarios, pago de servicios, etctera, no podr sobrepasar 10% del presupuesto total del Programa. 4. Un cuarto elemento innovador, frente a otras experiencias similares, es que Juntos transfiere parte importante de sus recursos presupuestarios a los ministerios sociales (Salud, Educacin, Mujer y Desarrollo Social) con la finalidad de que estos ministerios mejoren y amplen la oferta de sus servicios en las zonas de intervencin de Juntos, y alcancen a las familias seleccionadas. Un ejemplo en ese sentido es la afiliacin automtica de los beneficiarios al Seguro Integral de Salud, que est a cargo de brindar atencin mdica bsica a los sectores de la poblacin con menores recursos. 5. Finalmente, es interesante anotar que en la seleccin de las zonas para las acciones de Juntos se ha incluido como un criterio fundamental el grado de afectacin de dichas zonas por el fenmeno de la violencia poltica que azot a Per durante los aos ochenta y noventa, y existe por ello conexin entre Juntos y el plan integral de reparaciones a las vctimas de la violencia poltica, propuesto por la Comisin de la Verdad y la Reconciliacin.
EL MARCO INSTITUCIONAL
El programa Juntos (Programa Nacional de Apoyo Directo a los ms Pobres) forma parte de la estrategia general de poltica social y lucha contra la pobreza, establecida por el Decreto Supremo 009-2004, de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM ); as, el Programa se inscribe dentro del plan nacional para la superacin de la pobreza en las reas de desarrollo rural y seguridad alimentaria. La visin bajo la cual se dise y estableci el Programa Juntos puede ser calificada como multisectorial, puesto que a diferencia de sus antecesores en la lucha contra la pobreza (bsicamente programas concentrados en la accin independiente de un ente especfico del Estado, como un ministerio o un organismo pblico descentralizado) se ha buscado darle a Juntos un carcter transversal en su accionar, de tal manera que articule y abarque diversos niveles y mbitos, no
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solo del Estado sino tambin de la sociedad civil, y con la finalidad de optimizar la atencin a los beneficiarios. El organigrama establecido para el funcionamiento del Programa expresa claramente esta apuesta por lo multisectorial; as, su manejo corre a cargo de una direccin ejecutiva dependiente directamente de la Presidencia del Consejo de Ministros, a travs de la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales. Juntos cuenta adems de la direccin ejecutiva dependiente del premier, con un consejo directivo, un comit de supervisin y transparencia y un comit de soporte tcnico. El consejo directivo expresa claramente el ambicioso alcance del Programa, pues en dicha instancia se ubican no solo los representantes directos de la Presidencia, el Ministerio de Economa y Finanzas y los ministerios del campo social (Educacin, Salud, Mujer y Desarrollo Social), sino tambin representantes de entes destacados de la sociedad civil, provenientes del empresariado (CONFIEP), el sindicalismo (Central General de Trabajadores del Per), la Iglesia (Caritas del Per), los organismos no gubernamentales (a travs de la Asamblea Nacional de Centros) y la labor social (mediante la Conferencia Nacional sobre Desarrollo Social). El soporte tcnico del Programa est dado no solo por el comit tcnico multisectorial, conformado por representantes de los organismos estatales implicados, encabezados por la secretara tcnica de la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), sino tambin, y en especial, por el Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES). Este fondo es uno de los ms exitosos programas de desarrollo social y lucha contra la pobreza en el pas. Con ms de una dcada acumulada de labor en el diseo, desarrollo y ejecucin de proyectos tan diversos como infraestructura bsica, apoyo a los pequeos y microproductores rurales, fortalecimiento de capacidades locales, etctera, FONCODES cuenta con considerable experiencia y conocimiento en los temas de identificacin y atencin a los sectores de la poblacin en situacin de pobreza y extrema pobreza. A lo anterior se suma el comit encargado de vigilar la buena marcha del Programa, en donde figuran representantes del gobierno central, gobiernos regionales y gobiernos locales (municipios), as como representantes de la Iglesia, del sector privado y de la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza. Debe tenerse en cuenta que la existencia de un comit de vigilancia no resulta un componente gratuito, sino que tiene carcter esencial, considerando los antecedentes de manejo inapropiado y distorsionado de algunos programas sociales. Esta extensa estructura de manejo y supervisin se justifica si se considera la extensin y complejidad de las relaciones y coordinaciones que el Programa ha establecido para su funcionamiento. La direccin ejecutiva de Juntos coordina directamente sus actividades con diversas entidades (ministerios, gobiernos regionales y locales, cooperacin internacional, etc.), segn corresponda para la buena marcha del Programa.
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LA ORGANIZACIN ACTUAL DE JUNTOS
El consejo directivo de Juntos est conformado por el presidente de dicho consejo (elegido por la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza), as como por los Ministerios de la Mujer y Desarrollo Social, Salud, Educacin, y Economa y Finanzas, junto con los representantes de la Confederacin General de Trabajadores del Per, de Caritas del Per, de la Conferencia Nacional sobre Desarrollo Social y un representante de la Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP). Debe tenerse en cuenta que al momento de escribirse estas lneas Per se encuentra al inicio de un nuevo periodo de gobierno, con la llegada al poder, en julio del 2006, de la nueva administracin de Alan Garca y el APRA.11 Ello implica que en las prximas semanas y meses, probablemente, deber darse una recomposicin en los niveles directivos y ejecutivos de Juntos. El comit de supervisin y vigilancia, a cargo del monitoreo del Programa, est presidido actualmente por monseor Luis Bambaren, obispo emrito de Chimbote y ex presidente de la Conferencia Episcopal Peruana, completndose con representantes de organizaciones de la Iglesia Catlica, el sector privado, los gobiernos regionales y locales, as como por los miembros de la Mesa de Concertacin de la Lucha contra la Pobreza. Por su parte, el soporte tcnico del Programa se subdivide en los siguientes componentes: 1. Secretara Tcnica de la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales (STCIAS). Asesora y apoya el diseo y puesta en operacin, por cada sector, del sistema de seguimiento y evaluacin de la poltica social; asimismo, realiza la coordinacin y soporte tcnico en espacios multisectoriales e intersectoriales, como la Mesa de Coordinacin de Lucha contra la Pobreza. 2. Comit Tcnico Social Multisectorial. Denominado tambin comit social, es la instancia operativa de la CIAS.
COORDINACIN INTERINSTITUCIONAL
La consecucin de las metas fijadas para Juntos en el corto plazo atenuar la pobreza extrema, y en el largo plazo desarrollar las capacidades humanas para prevenir la transmisin intergeneracional de la pobreza exigen una afinada coordinacin y cooperacin no solo entre dicho programa y la poblacin objetivo, sino tambin con una serie de instituciones pblicas y programas sociales que son de particular relevancia para la buena marcha de las intervenciones.
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Alianza Popular Revolucionaria Americana, tambin conocida como Partido Aprista Peruano.
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As, desde su misma concepcin, el desarrollo de Juntos ha ido acompaado del fortalecimiento de los lazos interinstitucionales con diversos organismos. Esto es de particular importancia si se considera que Juntos tiene un carcter complementario, por lo que para lograr las metas de cobertura y avances sociales resulta indispensable que los programas relacionados intervengan de manera sustancial y sostenida en proveer apoyo tcnico, ofrecer servicios sociales a la poblacin y facilitar recursos y mecanismos para las intervenciones de Juntos. Entre las organizaciones y programas ms relevantes para el trabajo de Juntos destacan, lgicamente, la Presidencia del Consejo de Ministros, los Ministerios del Gobierno Central (Ministerios de Economa y Finanzas, Salud, Educacin, y Mujer y Desarrollo Social) as como los gobiernos regionales y locales (municipios), cuya colaboracin resulta clave para asegurar la participacin social en los distritos en donde opera el Programa. Adicionalmente, otras instituciones y programas que resultan relevantes para el trabajo de Juntos y que merecen mencin, son las siguientes: 1. Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI). Participa en el diseo y ejecucin de barridos censales, compilacin, depuracin y anlisis de la informacin de la poblacin objetivo, seleccin de potenciales beneficiarios, etctera. 2. Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC). Apoya en la identificacin y empadronamiento de las beneficiarias, proporciona documentos de identidad a las que se hallen en calidad de indocumentadas. 3. Banco de la Nacin. Encargado de la apertura de cuentas bancarias y la distribucin de los subsidios monetarios a las titulares de las familias beneficiarias. 4. Programa Nacional de Asistencia Alimentaria. En coordinacin con Juntos ha asumido la responsabilidad de orientar a las madres en la preparacin de alimentos para menores de entre seis meses y tres meses de edad. 5. Programa de Complementacin Alimentaria para Grupos de Mayor Riesgo. Tiene como objetivo prevenir la desnutricin en los nios entre 6 y 36 meses de edad en los departamentos ubicados en la regin andina del pas. 6. Cruzada Nacional por el Derecho al Nombre y a la Identidad (Mi Nombre). Iniciativa del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social en coordinacin con el RENIEC para regularizar la situacin legal de los menores y adultos sin registrar. 7. Sistema Integral de Salud. Programa del Ministerio de Salud dirigido a proporcionar cobertura a los sectores de menores ingresos de la poblacin, que con el Programa Juntos est a cargo de las inmunizaciones, suplementos vitamnicos, controles de salud y desarrollo, controles prenatales y posnatales, etctera. 8. Fondo de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES). Adscrito al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, y orientado a desarrollar proyectos de inversin social y productiva que mejoren las condiciones de vida de las poblaciones ms pobres.
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9. Programa Nacional del Vaso de Leche. Dirigido a mejorar los niveles nutricionales y alimentarios de grupos vulnerables, tales como nios, madres gestantes y madres lactantes, etctera. Resulta bastante claro que uno de los resultados de la consolidacin de Juntos podra ser su posicionamiento como el ncleo a travs del cual se interrelacionen e integren los distintos programas e iniciativas sociales en vigencia, permitiendo desarrollar sinergias y acceder a economas de escala y de mbito que mejoren cualitativa y cuantitativamente el panorama de la lucha contra la pobreza y la exclusin en Per.
ELEMENTOS DEL PROGRAMA DEFINICIN
Oficialmente, Juntos est definido como un programa de transferencias monetarias condicionadas, mediante el cual se subsidia a las familias que califican bajo los criterios establecidos (pobreza, exclusin, etc.). En ese sentido, Juntos puede considerarse como un programa social de tercera generacin puesto que brinda ayuda a las familias pobres como un incentivo para cumplir una serie de compromisos bien definidos, dentro de un esquema de corresponsabilidad familia-Estado. En esto, Juntos se diferencia de los llamados programas sociales de primera generacin (entrega de subsidios sin condiciones) y de segunda generacin (limitados a la insercin de la familia en circuitos econmicos y de seguridad alimentaria). As, el subsidio monetario de Juntos no es gratuito ni incondicional, sino que est supeditado al cumplimiento de una serie de compromisos verificables de participacin en una serie de programas sociales en salud, nutricin, educacin y desarrollo ciudadano, que apuntan a fortalecer el desarrollo humano, as como la restitucin y consolidacin de los derechos bsicos.
PRINCIPIOS Y CONCEPTOS RECTORES
Juntos ha sido establecido como un programa innovador, basado en una serie de conceptos y principios que definen la relacin entre el beneficiario y el Estado que buscan superar la visin tradicionalmente asociada con los programas sociales: asistencialismo y paternalismo del Estado, que se complementa con la pasividad y conformismo del beneficiario. As, a diferencia de la visin tradicional, Juntos busca darle a sus actividades un enfoque participativo, que apunta no solo a paliar o mitigar la pobreza, sino
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tambin a permitir a los beneficiarios acceder en el mediano o largo plazos a un nivel superior de ingresos y bienestar que sea autosostenible. Los ejes y criterios sobre los que Juntos se desarrolla son los siguientes: 1. Su objetivo de accin son las familias en situacin de extrema pobreza y en condiciones de exclusin social. 2. La unidad beneficiaria no es un individuo aislado, sino el hogar. 3. Los hogares beneficiarios tienen que contar entre sus miembros, necesariamente, a nios menores de 14 aos o madres que estn en periodo de gestacin. 4. La madre de familia es quien representa al hogar frente al Estado y en esa calidad es quien tiene el derecho a cobrar el incentivo monetario. 5. La entrega del incentivo est obligatoriamente condicionada al cumplimiento por parte del hogar, de una serie de compromisos especficos en salud, educacin, nutricin e identidad en favor de sus hijos. 6. Juntos no tiene una naturaleza excluyente, sino carcter complementario y funcional respecto de los dems programas que atienden temas sociales especficos (educacin, nutricin, salud, etc.), pues coordina la participacin de los beneficiarios en los componentes de dichos programas. 7. El Programa tiene un sentido de temporalidad, ya que la permanencia como hogar beneficiario con plenos derechos es por un mximo de cuatro aos, y como beneficiario con derechos progresivamente recortados por un mximo de cuatro aos ms.
REAS DE FUNCIONAMIENTO DEL PROGRAMA
El funcionamiento de Juntos se sustenta sobre cinco reas o sistemas: 1. Operativo: esencialmente encargado del manejo administrativo del Programa, de las coordinaciones interinstitucionales requeridas para el desarrollo y ejecucin, y en general de las acciones necesarias para la entrega de recursos. 2. Focalizacin geogrfica: se seleccionan zonas geogrficas (distritos) para la operacin del Programa, a partir del anlisis de diversos indicadores; por ejemplo; el grado de acceso de la poblacin a servicios bsicos. 3. Focalizacin individual: a cargo de la clasificacin y seleccin de los hogares beneficiarios especficos. Se puede prever que esta rea incrementar su importancia en el mediano plazo, a medida que Juntos expanda sus actividades; en particular para cuando el Programa alcance las reas urbanas densamente pobladas, en donde la poblacin a diferencia de lo que puede comnmente esperarse en las zonas rurales registre marcada heterogeneidad socioeconmica, por lo que resultar de vital importancia que Juntos cuente con un sistema de focalizacin individual rpido y eficaz.
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4. Evaluacin y seguimiento: es el sistema especficamente encargado del control y monitoreo del cumplimiento de los compromisos establecidos con los beneficiarios; asimismo, est a cargo de la evaluacin del impacto que el Programa tiene en el bienestar de los hogares participantes. Debe sealarse al respecto que hasta el presente est pendiente el establecimiento de una lnea de base que permita medir de manera confiable los efectos del Programa, especialmente en lo referente al impacto sobre la desnutricin infantil y la asistencia a la escuela. En efecto, en los planes operativos de Juntos para el ao 2006 figuran entre las principales acciones previstas y presupuestadas el establecimiento de un sistema de lnea de base, basado en el control de la evolucin de los hogares, combinado con indicadores de gestin y resultados. 5. Vigilancia social: encargada de los mecanismos de participacin y control ciudadano que aseguren la transparencia y legitimidad de las actividades del Programa. Es importante indicar que la vigilancia social est concebida dentro del marco organizacional de Juntos como una cuestin multidimensional, pues se busca que el control ciudadano se enfoque en las ms diversas reas de accin. Desde el control de la pertinencia y transparencia en la seleccin de beneficiarios hasta el monitoreo del cumplimiento de los compromisos por dichos beneficiarios; desde la vigilancia del correcto desempeo del personal de Juntos hasta el control de la disponibilidad y calidad de los servicios proporcionados por los ministerios sociales. En todos estos aspectos se espera que las organizaciones de la sociedad civil tengan un rol preponderante. En esa misma lnea, la vigilancia social se da en todos los niveles de operacin del Programa, desde el nivel central con el comit de supervisin y vigilancia hasta los niveles directamente involucrados con los beneficiarios. As se han constituido gabinetes regionales, que estn encargados de revisar y discutir los resultados y problemas que se presentan en cada regin en donde se esta desarrollando Juntos. En estos gabinetes, que pueden ver temas tan diversos como las dificultades de coordinacin multisectorial o las dificultades de implementacin tcnica, no solo figuran representantes del Estado (Ministerio de Salud, Educacin, etc.) y del mismo Programa Juntos, sino tambin representantes regionales de la Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza, a fin de proporcionar la necesaria presencia y participacin de la sociedad civil.
CRITERIOS DE FOCALIZACIN Y SELECCIN
El proceso de priorizacin de las zonas y poblaciones que seran intervenidos inicialmente por el Programa fue realizado por etapas. En una primera etapa se realiz una focalizacin geogrfica a partir de la clasificacin de los distritos
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del pas segn variables vinculadas a la pobreza y la exclusin, seguida por la seleccin de aquellos distritos que acorde con dichas variables calificasen como los ms pobres y atrasados. Las variables empleadas para seleccionar las zonas de intervencin del Programa fueron cinco: presencia de pobreza extrema, brecha de pobreza, desnutricin crnica infantil, existencia de dos o ms necesidades bsicas insatisfechas, y un grado alto de afectacin por violencia. Dichas variables provinieron del Mapa Nacional de la Pobreza, elaborado por el Ministerio de Economa y Finanzas, y del Informe sobre la Violencia en el Pas, elaborado por la Comisin de la Verdad y la Reconciliacin. Como resultado de esta primera etapa de focalizacin, se identificaron y seleccionaron 320 distritos prioritarios para la intervencin del Programa. A continuacin vino una segunda etapa de focalizacin basada en un barrido censal a los hogares ubicados en los distritos seleccionados. Para ello se elabor una encuesta dirigida a capturar informacin sobre la situacin y las caractersticas socioeconmicas de los hogares. La tercera y ltima fase del proceso de focalizacin aplica un algoritmo de probabilidad de pobreza, con el objetivo de diferenciar entre hogares pobres y no pobres a efectos de la identificacin y seleccin de los hogares que podran ser beneficiarios de Juntos. Para ello, a partir de encuestas de hogares a nivel nacional se estiman regresiones LOGIT de la probabilidad de que un hogar sea pobre, en funcin de variables fcilmente observables como condiciones de vivienda, servicios pblicos con los que cuenta, composicin demogrfica y otras. A partir de los coeficientes estimados en esas regresiones se estima el algoritmo que, a partir de los valores o condiciones que tomen las variables consideradas, maximiza la probabilidad de que un hogar sea pobre. As, el resultado final del proceso de focalizacin y seleccin fue un listado de potenciales beneficiarios para cada uno de los distritos priorizados. Los listados de potenciales beneficiarios fueron evaluados por asambleas comunales en cada distrito seleccionado. Esta evaluacin, con participacin de las autoridades locales y la poblacin, ha sido un elemento clave no solo para corregir errores en la focalizacin y depurar posibles filtraciones, sino tambin para legitimar socialmente al Programa. Aunque hasta el presente no se han hecho pblicas cifras consolidadas de familias depuradas de dichos listados, o establecer un porcentaje promedio de depuracin, debe sealarse que, segn testimonios proporcionados por personal del Programa, el porcentaje de depuracin habra sido relativamente moderado, no excediendo el 10 - 15% de los integrantes del listado original.
MBITO GEOGRFICO
Durante su primera fase de desarrollo (ao 2005) las actividades de Juntos se efectuaron en un total de 110 distritos ubicados en cuatro departamentos de la
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regin andina del pas: Apurimac, Ayacucho, Huancavelica y Huanuco. Estos distritos seleccionados fueron los ms pobres de los ubicados en dichos departamentos y conformaban el 31% del total de distritos ubicados en dichos departamentos. Los departamentos seleccionados para la primera fase de Juntos figuran entre los ms pobres y atrasados del pas, con todas las secuelas imaginables: altas tasas de desnutricin, necesidades bsicas insatisfechas, desercin escolar, etc. De acuerdo con los datos de la Encuesta Nacional de Hogares del ao 2004, en esos departamentos la incidencia de la pobreza entre la poblacin era superior a 65%, registrando Huancavelica el penoso ttulo de ser el departamento con el porcentaje ms alto de poblacin viviendo en condiciones de pobreza (84%). Al respecto, debe indicarse que es precisamente en estos departamentos donde se concentr el fenmeno de la violencia poltica durante los aos 1980 a 2000. 12 Para el ao 2006 se ha previsto que Juntos extienda sus actividades a otros cinco departamentos, que tambin figuran entre aquellos con mayor incidencia de pobreza: Cajamarca, la Libertad, Puno, Ancash y Junn, haciendo un total, con los departamentos originales, de nueve departamentos en donde Juntos estar operando en su fase inicial de ejecucin. De esta forma, para finales de dicho ao, Juntos estar funcionando en el 38% de los departamentos del pas.13 En lo referente a la cobertura distrital, se ha programado intervenir los siguientes 210 distritos ms pobres en estos nueve departamentos. Esto aumentar a 320 el nmero total de distritos en donde operar Juntos para fines de 2006. Considerando que el total de distritos en estos nueve departamentos asciende a 960, ello significa que la cobertura de Juntos abarcar a un tercio de las circunscripciones de dichos departamentos. Es de destacar que en esta primera fase de operaciones de Juntos la enorme mayora de los distritos intervenidos son considerados rurales, puesto que de los 320 distritos que sern incorporados hasta diciembre del 2006, apenas 25 distritos (8% del total) estn clasificados como urbanos. La entrada masiva del Programa al mbito urbano est solo prevista para el mediano plazo.
AVANCES Y METAS
Las actividades del Programa Juntos hacia la poblacin comenzaron a inicios de septiembre del 2005, en el distrito de Chuschi, Ayacucho, y alcanzaron para
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La Comisin de la Verdad y la Reconciliacin determin que 40% de las vctimas (aproximadamente 27 000 personas entre muertos y desaparecidos) de la violencia poltica de los aos ochenta y noventa fueron habitantes del departamento de Ayacucho. Actualmente el Per est dividido territorialmente en 24 departamentos y una provincia con estatus especial: la Provincia Constitucional del Callao.
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finales de ese primer mes de operaciones a las 805 familias beneficiarias.14 En febrero de 2006 el Programa estaba atendiendo a aproximadamente 35 000 hogares en 110 distritos; para junio del 2006 el nmero de beneficiarios del Programa Juntos super los 70 000 hogares, logrando cubrir al 68% de los hogares pobres extremos existentes en dichos distritos (cuadro IX.1). Otro logro significativo del Programa fue el impulsar y facilitar la regularizacin de la situacin legal de los beneficiarios. As, hasta febrero del 2006 se haba logrado que alrededor de 11 000 personas, hasta entonces indocumentadas, pudieran registrarse y acceder a un documento de identidad personal. Debe indicarse que la fase piloto de Juntos durante el ao 2005 se propuso ambiciosas metas de cobertura, pues se apunt a tener para diciembre de dicho ao no menos de 70 000 hogares de las zonas seleccionadas participando en el Programa.
CUADRO IX.1
Nmero de distritos Hogares pobres seleccionados extremos en los distritos seleccionados 24 34 29 23 110 10 057 22 311 34 233 36 473 103 074 Hogares pobres extremos a ser cubiertos por Juntos 9 435 21 644 17 127 22 298 70 504 Cobertura de hogares pobres extremos por Juntos (%) 94 97 50 61 68
Departamento
Apurimac Ayacucho Huancavelica Huanuco TOTAL
Fuente: Programa Juntos.
De haberse alcanzado dichas metas, se habra logrado un impresionante nivel de cobertura de las familias pobres extremas en un lapso de pocos meses. As por ejemplo, en el departamento de Ayacucho se debera haber logrado incorporar a 97% de los hogares pobres extremos, y en el departamento de Apurimac a 94%. En la prctica, debido a una combinacin de factores (plazos insuficientes, dificultades en las coordinaciones intersectoriales, retrasos en el financiamiento, etc.) tan ambiciosa cifra result inalcanzable, pues en diciembre del 2005 el nmero total de hogares beneficiarios apenas bordeaba los 22 000; es decir, menos de un tercio de lo esperado.15
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Debe destacarse el particular simbolismo de la seleccin de Chuschi para el inicio de operaciones de Juntos: durante el ao 1980 fue precisamente en esta localidad donde tuvo lugar la primera accin armada de Sendero Luminoso, hecho que marc el inicio de la guerra subversiva que azot a Per a lo largo de toda esa dcada. El cumplimiento de la meta inicial de 70 000 hogares cubiertos tuvo que reprogramarse para mayo-junio de 2006.
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Para el ao 2006 se ha previsto mantener un ritmo sostenido de crecimiento de las actividades, apuntando a elevar el nmero de beneficiarios de Juntos hasta los 200 000 hogares en unos 320 distritos para diciembre del 2006. De alcanzarse esta meta, el Programa estara atendiendo aproximadamente a un milln de personas en situacin de pobreza extrema (cuadro IX.2). Debe sealarse que si bien Juntos tiene establecidas metas precisas de atencin solo hasta el ao 2006, en un sentido ms genrico existe el objetivo de que la cobertura del Programa alcance en el mediano o largo plazos a la totalidad de la poblacin en situacin de extrema pobreza; es decir, aproximadamente unos 5,5 millones de personas.16
CUADRO IX.2
Categora Poblacin pobre extrema Poblacin pobre extrema y no extrema Poblacin no pobre Poblacin Total Nacional
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares 2004.
Millones de personas 5,5 15,0 12,6 27,6
Porcentual (%) 20 54 46 100
Considerando que la meta de atencin para el ao 2006 ha sido fijada en alrededor de 200 000 hogares (aproximadamente un milln de beneficiarios), tenemos que la poblacin atendida por Juntos sera equivalente a 18% de los pobres extremos, a 6,7% de la poblacin pobre (extrema y no extrema), y a 3,6% de la poblacin total de Per. Es decir que para fines del ao 2006, uno de cada 27 habitantes de Per o equivalentemente uno de cada cinco habitantes pobres extremos deber estar bajo la cobertura de Juntos. Las metas establecidas para Juntos no solo se circunscriben a lo cuantitativo sino tambin a lo cualitativo; por ello, en el desarrollo del Programa se han incluido actividades de monitoreo sobre el uso que los beneficiarios dan a los recursos transferidos. En ese sentido resulta interesante comprobar que segn resultados iniciales de encuestas a los usuarios, la enorme mayora de las familias dedican esos ingresos adicionales a la adquisicin de alimentos (97% de las familias encuestadas) y a la compra de tiles escolares (85% de dichas familias). 17
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Acorde con datos de la Encuesta Nacional de Hogares del ao 2004. Datos provenientes de la encuesta a beneficiarios del distrito de Chuschi, departamento de Ayacucho, efectuada en noviembre de 2005.
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Aunque an est pendiente una evaluacin integral sobre los resultados efectivos del Programa lo cual resulta hasta cierto punto lgico considerando el escaso tiempo de funcionamiento es interesante comprobar que las evaluaciones parciales realizadas en determinadas localidades han arrojado resultados interesantes, que indican que el Programa estara efectivamente contribuyendo a mejorar el nivel de vida de la poblacin, no solo a travs de la asignacin monetaria, sino tambin mediante un mayor y mejor acceso a servicios sociales. As por ejemplo puede mencionarse la informacin proveniente de Putacca, distrito donde opera el Programa, que seala la evolucin hasta junio de 2006 de la situacin de las familias a partir de la entrada en operaciones de Juntos (cuadro IX.3).
CUADRO IX.3
Actividades Inmunizaciones hasta 5 aos de edad. Control del crecimiento y desarrollo. Control prenatal. Parto institucional. Cloracin del agua. Uso adecuado de letrinas.
Antes de Juntos (%) 40 50 50 70 60 50
Con Juntos (%) 80 80 70 85 100 60
Los datos provenientes de este distrito, si bien no pueden ser generalizados a la totalidad del universo del Programa, resultan sumamente alentadores, pues denotan un incremento sustancial en el porcentaje de familias que hacen uso de servicios sociales, adoptan prcticas promotoras de la higiene y la salud, mantienen control constante del bienestar y crecimiento de sus hijos, etctera.
RECURSOS FINANCIEROS
Segn sus estatutos, Juntos se financia con recursos provenientes del Tesoro Pblico, donaciones, cooperacin tcnica internacional y otras fuentes de financiamiento. Durante el ao 2005 el Programa Juntos recibi recursos equivalentes a 95,4 millones de soles (aproximadamente 28 millones de dlares estadounidenses), destinados al financiamiento del programa mismo y transferencias a otros organismos pblicos (35,9 millones de soles) y a la entrega de los incentivos econmicos a los pobladores beneficiados (59,4 millones de soles). En esta etapa de desarrollo de Juntos se plante que del total de su presupuesto asignado se considere un mximo de 10% para gastos administrativos y operativos y 30% se transfiera a otros sectores e instituciones relevantes para
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mejorar la oferta de servicios bsicos en las zonas de intervencin (por ejemplo, los programas de asistencia alimentaria o el Sistema Integral de Salud). As por ejemplo puede destacarse que durante la fase piloto del Programa se transfirieron cuatro millones de soles para la construccin de colegios en las zonas de operacin de Juntos. Es importante sealar que entre los logros conseguidos en la etapa piloto de Juntos destaca la suscripcin de un convenio entre la Presidencia del Consejo de Ministros y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo ( PNUD ) para la implementacin del Programa Juntos. Mediante dicho convenio, el PNUD se ha comprometido a administrar los fondos de Juntos por un ao renovable. Para el ao 2006 el presupuesto del Estado peruano asign 300 millones de soles al financiamiento de Juntos, distribuidos entre gastos propios del Programa (30 millones de soles), transferencias a sectores e instituciones (90 millones de soles) y subsidios directos a las familias (180 millones de soles). Esta dotacin debera bastar para cubrir adecuadamente los requerimientos financieros del Programa para ese ao. Para dar una idea de la real dimensin de los recursos destinados a Juntos, debe sealarse que estos equivalen apenas a 0,11% del producto interno bruto de Per y a 0,59% del presupuesto total del Estado peruano para el ao 2006 (cuadro IX.4).
CUADRO IX.4
Rubro Asignado al Programa Juntos. Asignado para proteccin y prevencin Social. Presupuesto del Estado 2006. Producto Bruto Interno 2006. Monto (millones de Soles) 300 3 099 50 862 270 500
Rubro
Relacin porcentual
Juntos / Asignado para proteccin y prevencin social. Juntos / Presupuesto del Estado 2006. Juntos / Prroducto Bruto Interno 2006.
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas
9,68% 0,59% 0,11%
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De la misma forma, debe sealarse que la asignacin de Juntos equivale a menos de 10% del presupuesto asignado al rubro de Proteccin y Previsin Social, que abarca las acciones desarrolladas para la consecucin de los objetivos de gobierno vinculados al desarrollo social de la persona en los aspectos relacionados con su amparo, proteccin y la promocin de la igualdad de oportunidades. 18
FUNCIONAMIENTO DEL PROGRAMA FASES Y ACTIVIDADES DEL PROGRAMA
La ejecucin de Juntos se divide en tres grandes fases operativas: el preciclo, en donde se establecen las bases para el funcionamiento del Programa en una localidad determinada y se realiza un incipiente proceso de promocin; la fase de preinversin, donde se realiza la seleccin, registro y capacitacin de las familias beneficiarias, y la fase de ejecucin, en donde se inicia la transferencia de incentivos monetarios a las familias, lo que va acompaado de un proceso de monitoreo, tanto institucional como social, a fin de asegurar el cumplimiento de los compromisos asumidos. La relacin de los principales pasos que debern tomarse, sucesivamente, en la aplicacin del Programa en un nuevo distrito incorporado se describe en el siguiente apartado. 1. Presentacin oficial del Programa a las autoridades y poblacin de la localidad En esta primera fase de establecimiento del Programa en un rea determinada se realizan actividades dirigidas a presentar y difundir informacin sobre Juntos y preparar las bases para las fases posteriores de desarrollo. Se establecen los contactos iniciales con las autoridades de la zona, se inicia la coordinacin con los representantes de los programas sociales existentes en el rea, y sobre todo se promociona el Programa entre los habitantes en general. 2. Convocatoria, seleccin, capacitacin y contratacin de promotores para la realizacin de las labores de campo La estructura organizativa de Juntos considera dos categoras de personal encargado del trato directo con los beneficiarios. En primer lugar estn los
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En esta definicin no se incluyen ni el gasto en Educacin y Cultura (8 646 millones de soles en el presupuesto 2006), ni el gasto en Salud y Saneamiento (4 307 millones de soles), ni lo asignado al pago de pensiones del Estado (7 646 millones de soles).
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promotores distritales, encargados de dirigir la marcha del Programa en un distrito especfico; en segundo lugar y por debajo de los distritales se encuentran las promotoras comunales, a cargo de las labores de campo en una determinada localidad o poblacin. El xito de un programa de la naturaleza de Juntos depende de forma considerable del establecimiento de relaciones armoniosas y cooperativas entre el Programa y la poblacin objetivo; por ello, la seleccin del personal encargado del trabajo de campo fue efectuada buscando reclutar a personas con la capacidad y la calidad humana necesarias para convertirse en dinamizadores y lderes de su entorno. As, en la seleccin del personal se dio nfasis a la disposicin de los candidatos para trabajar en zonas remotas frecuentemente bajo condiciones de escaso confort as como a sus habilidades sociales y su capacidad para ganarse la confianza y tener empata con terceros. Tambin debe destacarse como uno de los aspectos ms positivos en la seleccin de los promotores el establecimiento de dos condiciones indispensables para poder ser reclutado: residir en la misma rea en donde se ejecutara el Programa y dominar el quechua, idioma predominante en muchos de los distritos rurales de Per, especialmente en aquellos ubicados en las zonas andinas, que es precisamente en donde Juntos ha desarrollado su fase inicial de actividades. Las promotoras comunales merecen especial mencin por sus caractersticas especficas. En primer lugar todas son mujeres, seleccionadas por su espritu emprendedor y capacidad de liderazgo dentro de sus comunidades. En esencia, de ellas depende en ltima instancia el xito o fracaso del Programa, pues son quienes estn a cargo de manejar las relaciones y las actividades directamente con las familias beneficiarias. Son ellas quienes se encargan de transmitir informacin de Juntos a los beneficiarios y viceversa. A su cargo corre la realizacin de talleres y reuniones peridicas, donde se da orientacin a los beneficiarios, se discuten los problemas presentados en la ejecucin de las actividades y se planifican las acciones futuras, y se reciben quejas y sugerencias para mejorar la marcha del Programa. Pero, sobre todo, la responsabilidad ms importante de la promotora comunal es el ser referente cotidiano en su comunidad, dando el ejemplo y vigilando la buena marcha del Programa. 3. Realizacin de talleres informativos, institucionales y comunales, con las autoridades y la poblacin objetivo La estructura operacional de Juntos prev la ejecucin de talleres informativos para la presentacin de informacin especfica respecto del Programa en sus aspectos relevantes para la poblacin: objetivos, requerimientos, ventajas, etc. Para esto se han considerado dos categoras diferentes de talleres informativos. Una categora es la correspondiente a los llamados talleres institucionales, de carcter restringido, pues estn especficamente dirigidos a las autoridades de la zona que ser intervenida por el Programa. En dichos talleres, el inters
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est puesto no solo en dar informacin sobre el Programa, sino adems en explicar las responsabilidades que corresponden las autoridades locales e indicar los requerimientos que se les exigirn para apoyar el Programa (proporcionar local, asignar personal propio para colaborar en las actividades, y dems). La otra categora es la de los talleres comunales, abiertos al pblico en general y que se cien ms a una naturaleza meramente informativa, pues el objetivo es explicar a los potenciales beneficiarios los alcances del Programa, detallar las ventajas derivadas de la participacin en el mismo, aclarar dudas que pudieran surgir, etctera. Para inicios del ao 2006 se haban realizado no menos de 2 800 actividades pblicas en el marco de Juntos, incluidas reuniones regionales, talleres institucionales y comunales, as como asambleas de validacin de beneficiarios. 4. Barrido censal de la zona que ser atendida, en coordinacin con el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) El cuestionario que se aplica en los hogares de la zona busca recoger informacin relevante que sirva para fines de evaluacin socioeconmica. Este cuestionario es elaborado conjuntamente por equipos tcnicos del Ministerio de Economa y Finanzas, del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica, y por los mismos especialistas del Programa Juntos. Es importante recalcar que esta encuesta no tiene objetivos meramente informativos, sino que resulta ser un componente clave para determinar los hogares beneficiarios, puesto que la fase final en la seleccin de hogares se realiza usando la informacin compilada mediante el cuestionario (aplicando un algoritmo que selecciona a los hogares ms pobres). Las primeras experiencias de barrido censal realizadas en el marco del Programa pueden calificarse, en general, como exitosas; sin embargo, ello no impidi que se produjesen problemas en los procesos de empadronamiento y clasificacin de la poblacin. As, el balance de actividades de Juntos para el ao 2005 registr que en dichos barridos censales se dieron nada menos que 19 000 casos de viviendas omitidas; asimismo, se encontr que un nmero apreciable de hogares que calificaban para el Programa no fueron considerados aptos, en tanto que entre el universo de beneficiarios se descubrieron algunos casos de familias que no cumplan con las condiciones para calificar, pero que no obstante fueron clasificadas como hogares pobres. Es de esperarse que a medida que el Programa se consolide, estos errores y omisiones en el proceso de barrido censal vayan disminuyendo. 5. Asambleas de validacin comunal, con el listado elaborado por el INEI sobre los potenciales beneficiarios Estas asambleas de validacin comunal son realizadas bajo la direccin de las autoridades locales, contando con la presencia de representantes de la Mesa
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de Concertacin de la Lucha contra la Pobreza y representantes de cada uno de los hogares seleccionados como posibles beneficiarios. La conduccin y facilitacin de la asamblea corre a cargo del personal mismo de Juntos; en particular de la promotora comunal. El objetivo central de esta asamblea es la aprobacin del listado de beneficiarios potenciales, elaborado por los sistemas de focalizacin de Juntos. As, dicho listado es sometido a la consideracin y evaluacin de los asistentes, buscando aclarar dudas y determinar la posible existencia de errores y omisiones en la seleccin de beneficiarios. De esta manera se espera alcanzar la legitimacin de las actividades de Juntos mediante la aprobacin popular sobre quines deben realmente ser atendidos por el Programa. As, el producto esperado de dicha asamblea es un acta suscrita por los participantes en donde se indica la relacin oficial de los representantes de hogar que sern los beneficiarios del Programa. 6. Registro de la poblacin que ser atendida en establecimientos de salud y centros educativos La siguiente fase en el proceso de desarrollo de Juntos corresponde a la inscripcin de los beneficiarios seleccionados en los respectivos establecimientos de salud, educacin, etctera, los cuales proporcionarn la oferta de servicios necesaria para el cumplimiento de los compromisos contrados por las familias. Evidentemente, esto trae a colacin la cuestin de si estos servicios estarn efectivamente disponibles, considerando la insuficiente cobertura que la red social del Estado peruano. Al respecto, debe sealarse que la informacin compilada mediante entrevistas y encuestas con los usuarios iniciales del Programa respecto de sus apreciaciones y crticas, encontr que uno de los problemas usuales era la sobrecarga de los servicios sociales en una localidad debido al fuerte incremento en el nmero de usuarios, como resultado de la campaa de empadronamiento y establecimiento de compromisos por parte de Juntos. Precisamente por ello resulta fundamental el componente presupuestal del Programa dedicado a transferencias para fortalecimiento de los servicios sociales. 7. Firma de los convenios de participacin y cumplimiento de los compromisos por los beneficiarios y entrega de credenciales a las madres de familia receptoras de las transferencias Conjuntamente con la fase de registro en los establecimientos de salud y educacin por parte de los beneficiarios, va la suscripcin de los compromisos requeridos por el Programa; es solo despus de haber suscrito estos compromisos que las madres de familia reciben la credencial definitiva que las identifica como aptas para percibir las transferencias financieras establecidas.
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Como ya se ha indicado, uno de los aspectos esenciales de Juntos es su insistencia en el tema de la igualdad de gnero y el empoderamiento de las mujeres en las zonas rurales. Por ello precisamente las madres de familia son las seleccionadas para el cobro de los subsidios, asumiendo la representacin de la familia ante el Estado. Al respecto, debe indicarse que uno de los problemas encontrados en la fase piloto de ejecucin de Juntos fue la dificultad de incorporar a un nmero considerable de familias debido a que la madre de familia estaba en calidad de indocumentada. As, hasta diciembre de 2005 existan alrededor de 15 900 familias que no haban podido acceder a los beneficios del Programa.19 Esta situacin fue encarada mediante una mayor coordinacin con el Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil a fin de registrar legalmente a las madres de familia indocumentadas. 8. Apertura de las cuentas bancarias e inicio de la entrega de los incentivos condicionados Para hacer efectivas las transferencias financieras a las familias beneficiarias se abren las cuentas bancarias individuales donde se realizar el depsito de los subsidios. La entidad a cargo de la realizacin de estos pagos individuales a las familias es el Banco de la Nacin; financiera estatal que se caracteriza por tener una de las redes ms extensas de agencias o sucursales nacionales. Para el caso de localidades apartadas, en donde no existen agencias del Banco de la Nacin, la distribucin del subsidio se hace en locales especificados (por ejemplo el local municipal). Es importante sealar que las cuentas bancarias individuales tienen como titulares a las madres de familia, en concordancia con el objetivo de Juntos de fomentar el rol de la mujer y su empoderamiento en los estratos socioeconmicos ms necesitados. Los pagos son realizados con periodicidad mensual, ms precisamente al final de cada mes cuando acorde con el calendario de actividades del Banco de la Nacin hay menos posibilidades de congestin y cruces con otros procesos (por ejemplo, pago de impuestos o pago de pensiones a jubilados). La entrega del subsidio se hace contra la presentacin por parte de la titular de la cuenta de su Documento Nacional de Identidad. Debe indicarse que se ha dispuesto que la cobranza de los subsidios se realice ante la presencia de los promotores locales de Juntos, no solo con el fin de asegurar la transparencia de dicha operacin sino tambin para que asistan a las madres de familia en el cobro de sus asignaciones individuales, dado que debido a diversos condicionantes (falta de experiencia en el uso de instrumentos financieros, escaso domino del idioma caste-
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Segn declaraciones del director ejecutivo de Juntos, publicadas en medios de comunicacin el 13 de diciembre del 2005.
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llano, y otros) muchas titulares de cuenta tienen dificultades para realizar sus cobros. 9. Cumplimiento por la familia beneficiaria de los compromisos asumidos en temas de educacin, salud, identidad y nutricin Como ya se ha sealado un requerimiento para el correcto funcionamiento de esta fase operativa es la determinacin del centro o centros de referencia (establecimiento de salud o centro educativo) para cada familia, al cual o a los cuales deben acudir los miembros pertinentes (menores de edad, madres gestantes, etc.) para el cumplimiento de sus compromisos. As, estos centros de referencia estn a cargo no solo de proporcionar los servicios requeridos por las familias (vacunacin, suplementos alimenticios, controles de salud, etc.), sino adems de llevar el control de la asistencia a dichos servicios en cumplimiento de los compromisos asumidos. 10.Verificacin peridica del cumplimiento de los compromisos asumidos por los beneficiarios En principio, se ha establecido que el control del cumplimiento de los compromisos se efecte trimestralmente. Para esto se han diseado una serie de formatos de control que tienen como finalidad permitir recoger y verificar informacin relevante, tal como la asistencia o inasistencia a los servicios de salud, educacin, etctera. Idealmente, el proceso de verificacin trimestral de los compromisos se inicia cuando la oficina central del Programa genera los formatos; estos son trasladados a las oficinas regionales, que a su vez se encargan de distribuirlos a las entidades pertinentes (establecimientos de salud, educacin, nutricin). Son estos sectores los que tienen a su cargo el llenado de dichos formatos, indicando la asistencia o inasistencia, el cumplimiento o incumplimiento de compromisos por parte de cada familia beneficiaria. A continuacin, el proceso toma un sentido inverso: la informacin procedente de las entidades participantes locales es recogida por las oficinas regionales y remitida a la central de Juntos, que recopila y consolida dicha informacin donde incluye su cruce con los listados oficiales de beneficiarios, la cual sirve de base para determinar a cunto ascienden los pagos que debern hacerse a los beneficiarios. Obviamente el monto global de pagos vara segn se hayan dado ms o menos casos de incumplimiento de compromisos. Es importante resaltar algunas caractersticas interesantes de este sistema de control. En primer lugar el control tiene un sentido absolutista, carente de graduacin: no se hace distincin entre los niveles de incumplimiento. Para efectos prcticos, lo mismo da s la familia registr 80% de inasistencias que 30% de inasistencias. Esta caracterstica puede resultar problemtica, pues al funcionar bajo un esquema de todo o nada podra terminar fomentando el incumpli-
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miento reiterado y agravado de los compromisos, pues una familia infractora leve, que incumpli marginalmente, podra considerar racional terminar incumpliendo del todo sus compromisos (por ejemplo de asistencia del nio a clases) al considerar que como igual ser sancionada, entonces no tiene nada que perder. Otra caracterstica de este sistema de verificacin de compromisos que merece consideracin es su sentido de posterioridad. El sistema resulta punitivo antes que preventivo, pues el desarrollo del Programa implica que para un periodo dado, primero la familia cobra; luego se verifica si esta cumpli con sus compromisos, y de comprobarse incumplimiento, la familia es sancionada, siendo aplicada la sancin en el siguiente periodo (trimestre). La penalidad a la familia tiene carcter temporal, siendo su duracin de un periodo. Un riesgo de este desfase entre incumplimiento y castigo es que podra terminar fomentando el incumplimiento de compromisos entre usuarios descontentos al verse sancionados en el presente por incumplimientos de periodos pasados, incluso si en el presente cumplen cabalmente con sus obligaciones. En ese sentido, se ha aducido que una alternativa para mejorar la eficiencia y dinamismo del control de compromisos, podra ser establecer un sistema de alerta temprana que detecte casos incipientes de inasistencias e incumplimientos, combinado con acciones de seguimiento individual a dichos casos por parte del personal de campo de Juntos y las promotoras comunales.
LA TRANSFERENCIA FINANCIERA Y COMPROMISOS ASUMIDOS
La correcta ejecucin de Juntos exige correspondencia entre Estado y familia beneficiaria, en donde el Estado, encarnado en el Programa Juntos, asume la responsabilidad de transferir a la madre de familia la cantidad de 100 soles mensuales (aproximadamente 30 dlares) en condiciones de libre disponibilidad, para ser usados como la familia considere conveniente. Es interesante que segn determinadas fuentes no parece existir una explicacin metodolgica sobre cmo se determin la cifra de 100 soles como el valor para la asignacin, ni se conoce si tiene alguna relacin con las caractersticas y parmetros de la pobreza en las zonas en donde opera Juntos.20 Debe indicarse que este monto de 30 dlares de transferencia mensual a cada familia beneficiaria, si bien puede parecer escaso en relacin con los estndares de ingresos de las familias en pases con economas ms desarrolladas que Per, no resulta nada despreciable considerando la realidad nacional, donde sectores importantes de la poblacin subsisten con ingresos extremadamente reducidos.
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Por otro lado, es sugestivo comprobar que la asignacin otorgada por Juntos equivale a un dlar diario, en consonancia con el criterio internacional que define a una persona en extrema pobreza como aquella cuyos ingresos son menores a un dlar al da. Debe indicarse, no obstante, que la asignacin de un dlar diario de Juntos es solo por familia no para cada integrante de la familia mientras la lnea de pobreza es definida por persona. As, otro punto interesante por destacar respecto a la transferencia es que esta es nica e invariable por familia, por lo que no es afectada por factores tales como el nmero de hijos. Una familia con un solo hijo recibe el mismo monto de 100 soles (30 dlares) que una familia con cuatro hijos. Los 100 soles de transferencia equivalen aproximadamente a 20% del salario mnimo vital, que actualmente asciende en el pas a 500 soles mensuales (aproximadamente 150 dlares mensuales). Ms importante an es el hecho de que entre los sectores que han sido escogidos como los principales beneficiarios de Juntos (familias rurales en condiciones de extrema pobreza y exclusin) el nivel de ingresos es muy inferior al promedio nacional, por lo que 100 soles de subsidio pueden en determinadas zonas rurales ser equivalentes a la totalidad del ingreso mensual de un trabajador adulto.21 As, como referencia sobre la significativa importancia de las transferencias de Juntos hay que considerar el nivel del ingreso familiar en los departamentos en donde opera el Programa. Una forma de hacerlo es comparando el subsidio de Juntos con la lnea de pobreza y pobreza extrema segn es definida por la Encuesta Nacional de Hogares del ao 2004. Dicha comprobacin evidencia la importancia de la transferencia monetaria de Juntos, respecto de las economas familiares en las zonas rurales. Para una familia en situacin de extrema pobreza, los 100 soles de Juntos se aproximan al valor de su ingreso familiar mensual per cpita (cuadro IX.5).
CUADRO IX.5
Ingreso familiar mensual per cpita (S/. Soles) Categora Rural Urbana Nacional Pobreza S/. 170 S/. 215 S/. 202 Pobreza extrema S/. 108 S/. 116 S/. 113 Transferencia Juntos respecto al ingreso familiar en extrema pobreza (%). 93 86 88
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares. 2004.
21
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Los beneficios de Juntos no solo provienen del valor monetario de las transferencias, sino tambin de la liquidez que stas representan y la posibilidad de acceder a bienes y servicios de forma rpida y oportuna. Esto es particularmente importante considerando que se ha estimado que el 30% de la poblacin de la sierra trabaja pero no tiene ingresos, estando en similar situacin el 20% de la poblacin de la selva, y el 10% de la costa, que no percibe ingresos por su labor.22
LOS COMPROMISOS ASUMIDOS
La contraparte a la accin del Estado es el cumplimiento por la familia de una serie de compromisos relativos al bienestar de sus integrantes infantes y adolescentes, as como madres gestantes. Entre los principales compromisos asumidos destacan los siguientes: 1. Educacin: Exigencia de 85% de asistencia promedio a la escuela para los nios entre 6 y 14 aos de las familias beneficiarias, durante los das en que se realizan actividades educativas. 2. Nutricin: Control del crecimiento y desarrollo para todos nios de hasta cinco aos de edad. Participacin en el Programa de Complementacin Alimentaria para Grupos de Mayor Riesgo para todos los posibles beneficiarios (nios entre seis meses y tres aos). 3. Salud: Vacunacin completa, desparasitacin y entrega de suplementos vitamnicos para nios hasta de cinco aos. Controles prenatales y posnatales para las madres gestantes, asistencia a charlas educacionales y recepcin de suplementos vitamnicos y vacunas. Utilizacin de pastillas de cloro para potabilizar el agua en las viviendas de las familias beneficiarias 4. Identidad y desarrollo de la ciudadana: Participacin en el programa Mi Nombre de registro y legalizacin de nios y adultos sin partida de nacimiento o sin Documento Nacional de Identidad.
OBJETIVOS DEL PROGRAMA E INDICADORES DE RESULTADO
Juntos debe interpretarse como un programa que plantea una mixtura de objetivos de corto, mediano y largo plazos, que debern cumplirse como resultado de la colaboracin entre el Estado y la sociedad (beneficiarios).
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Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2005. pp. 27.
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As, las transferencias a las familias tienen indudable impacto positivo sobre su bienestar, hecho que se percibe rpidamente en el corto plazo. La existencia de un excedente monetario para dedicar idealmente a atender algunas de las necesidades ms urgentes de los beneficiarios, agregado a su capacidad para decidir autnomamente sobre el uso de dicho excedente, significa sin duda un importante apoyo a las familias de los sectores ms marginales y empobrecidos de la sociedad, donde el equivalente a 30 dlares mensuales, resulta un monto muy apreciable en relacin con su nivel de ingresos corriente, especialmente en el mbito rural, en donde el ingreso es manifiestamente menor que en el mbito urbano.23 El logro de avances y mejoras sociales en el corto plazo est claramente concatenado con objetivos de largo plazo, precisamente mediante el cumplimiento de los compromisos asumidos por las familias beneficiarias, tales como garantizar la asistencia de sus hijos a la escuela, regularizar su situacin legal, asegurar su vacunacin y participacin en programas nutricionales, etctera; todo lo cual deber reflejarse en el mediano y largo plazos mediante el paulatino desarrollo y fortalecimiento de las capacidades de los miembros de la familia, particularmente de los menores, optimizndose as sus posibilidades para que puedan eventualmente escapar de la pobreza. Como es bien conocido, el acceso a la educacin es uno de los elementos fundamentales que determinan las posibilidades para progresar y mejorar el bienestar. De la misma forma, resulta indiscutible la ntima relacin que existe entre el acceso a una nutricin suficiente y a una adecuada atencin de salud durante la infancia, y las posibilidades de tener una vida adulta plena y productiva. As, al exigir como requisito indispensable para acceder al subsidio financiero la observancia rigurosa de los compromisos en educacin, salud, nutricin y legalizacin de los infantes de la familia beneficiaria, Juntos busca contribuir al cumplimiento del objetivo central de largo plazo, que no solo incumbe al Programa sino a toda la poltica social del Estado peruano: que las nuevas generaciones de peruanos puedan desarrollar plenamente sus capacidades humanas. Una de las cuestiones centrales para todo programa social es la debida comprobacin de su xito o fracaso, a partir de la evolucin de una serie de indicadores seleccionados que reflejen los avances en el bienestar y desarrollo social generados o estimulados por el Programa. Para el caso de Juntos, aparte de las Metas del Milenio y el Acuerdo Nacional, se han establecido indicadores de resultados para cada rea.24
23 24
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2005, p. 27. Los indicadores son: Incremento de la asistencia promedio a clases; Reduccin de la tasa de desercin escolar; Aumento de la cobertura de la educacin primaria; Disminucin de la incidencia del trabajo infantil; Disminucin de la desnutricin infantil y de la niez; Reduccin de la mortalidad materna e infantil; Incremento de los partos institucionales; Reduccin de la anemia infantil; Disminucin de la morbilidad: perinatal, infantil, de la niez y materna, e Incremento de la formalizacin de menores de edad.
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Se ha previsto que el seguimiento y monitoreo de estos indicadores est a cargo de los distintos ministerios sociales existentes, segn su correspondencia (Salud, Educacin, Mujer y Desarrollo Social). Sin embargo, debe sealarse que este componente de verificacin an est en proceso de establecerse.
EL HORIZONTE DEL PROGRAMA
Juntos est caracterizado por un fuerte sentido de temporalidad: el Programa no ha sido concebido como un subsidio permanente e indefinido a las familias, sino ms bien como un mecanismo catalizador y estimulador del desarrollo, con metas y plazos determinados para su aplicacin. En ese sentido, se ha tenido en cuenta la experiencia de programas de subsidios, que terminaron perpetundose sin lograr que las familias beneficiarias superaran la pobreza, establecindose por el contrario una relacin perversa de dependencia permanente del subsidio, como es el caso de los comedores populares. De esta forma, Juntos se basa en un esquema de fases sucesivas de mejora de la situacin econmica y social de cada familia beneficiaria, gracias, por un lado, al ingreso adicional obtenido, y por el otro, al debido cumplimiento de los compromisos asumidos en salud, nutricin, educacin e identidad. As, el horizonte de permanencia de una familia como beneficiaria de Juntos considera un mximo de ocho aos. Al final de ese periodo o en algn momento intermedio, dependiendo de determinadas condiciones, la familia deber salir del Programa.
LA SALIDA O GRADUACIN DE LOS BENEFICIARIOS
Entre los conceptos centrales que sustentan el accionar de Juntos est el referido a la graduacin, definido como el momento en que la familia beneficiaria sale del Programa, lo que puede deberse fundamentalmente a tres razones: 1. La familia ya no tiene miembros elegibles (nios adolescentes o madres gestantes). 2. La familia ha superado su situacin de pobreza. 3. La familia ha cumplido el tiempo mximo de permanencia.
Evidentemente existe una cuarta causa para el retiro de una familia del Programa, no por los motivos normales de graduacin, sino ms bien por la comprobacin de irregularidades que ameritan la prdida de los beneficios adquiridos (falsificacin de informacin, incumplimiento de los compromisos asumidos, etc.).
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La graduacin de la familia beneficiaria se puede dar en cualquier ao de su permanencia en Juntos, siempre y cuando se cumplan las condiciones requeridas (superacin de la pobreza o ausencia de miembros elegibles); de no darse estas condiciones, la familia permanece en el Programa hasta agotar su permanencia autorizada de ocho aos. Una preocupacin central en el diseo de Juntos fue evitar que la salida de los beneficiarios del Programa se convirtiera en un proceso traumtico que anulase los logros obtenidos; por ello, se ha planeado que dicha salida se realice de forma paulatina, mediante el retiro gradual de los subsidios. De la misma forma se busc hacer tan neutral y flexible como fuera posible la decisin de mantener a una familia como beneficiaria, sujetando dicha decisin a procedimientos y criterios claramente definidos. De esta forma, la permanencia de una familia en Juntos est prevista que pase por las siguientes fases: Primera fase (del primer al cuarto ao) 1. Durante estos cuatro primeros aos, la familia es beneficiaria plena del Programa, percibiendo totalmente el subsidio. 2. Anualmente la familia es sometida a un proceso de recertificacin y renovacin del contrato de compromisos. 3. Si en alguno de esos aos la familia supera su situacin de pobreza o deja de tener miembros elegibles, entonces sale del Programa. Segunda fase (del quinto al octavo ao) 1. A partir del quinto ao, la familia contina siendo beneficiaria, pero el subsidio entregado disminuye paulatinamente: en el quinto ao percibe 80% del subsidio; en el sexto, 60%; en el sptimo, 40%, y en el octavo solo 20 por ciento. 2. La salida del Programa se da en cualquier ao, si la familia supera su situacin de pobreza o deja de tener miembros elegibles, o forzosamente al final del octavo ao.
PROBLEMAS Y AMENAZAS ALREDEDOR DE JUNTOS
Aunque Juntos es un programa an joven e incipiente, resulta conveniente destacar y discutir las observaciones y preocupaciones alrededor de su diseo y funcionamiento, que se derivan en parte de las experiencias de similares programas en otros pases, pero tambin de las experiencias de otros programas sociales en Per, as como de determinadas dificultades que se han podido percibir en el funcionamiento inicial de Juntos. Entre los temas crticos que Juntos enfrenta y encarar en los prximos aos, destacan los siguientes.
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POLITIZACIN Y CLIENTELISMO
Un riesgo inherente al manejo de los programas sociales, en especial de aquellos que incluyen la distribucin de dinero en efectivo, es su copamiento y distorsin con fines polticos y electorales. Actualmente Juntos se encuentra en una fase inicial de ejecucin, con un nmero relativamente pequeo de zonas de operacin ubicadas principalmente en distritos rurales, y un nmero reducido de beneficiarios, lo cual fortalece la transparencia y neutralidad en su manejo. Sin embargo, est previsto que Juntos incremente sensiblemente sus operaciones a lo largo de 2006 y en aos posteriores, lo cual aumentar la dificultad de asegurar su manejo imparcial. Esto es particularmente importante porque est considerada la incorporacin paulatina de zonas urbanas densamente pobladas y con alto valor poltico al Programa en el mediano plazo, lo cual incrementar el riesgo de que Juntos pueda ser blanco de presiones y maniobras polticas. Debido a ello resulta crucial el papel que pueda desempear el comit de supervisin y vigilancia del Programa, el cual tiene una conformacin diversa y pluralista, con representantes del Estado y la sociedad. El seguimiento continuo de esta comisin a las operaciones de Juntos, deber resultar en la confirmacin del adecuado funcionamiento del Programa.
FILTRACIONES
Otro problema potencial que tiene Juntos es la posible incorporacin a su universo, como beneficiarios, de hogares e individuos que no califican para recibir la ayuda. Los precedentes del Vaso de Leche y los Comedores Populares, donde se ha estimado que un porcentaje significativo de los recursos son dedicados a fines diferentes a los designados o a personas que no califican,25 deben tenerse en cuenta para el caso de Juntos, especialmente tras considerar el paulatino incremento de sus actividades, y por ende de su masa de beneficiarios.
INCUMPLIMIENTO DE COMPROMISOS
La posibilidad de que se registre un porcentaje significativo de participantes que incumplan con sus compromisos, limitndose a ser receptores pasivos y oportunistas del Programa, es algo que tiene que evaluarse y encararse cuidadosamente, pues en el caso de Juntos este fenmeno ya se est empezando a percibir. Al respecto, una hiptesis para explicar estos casos de incumplimientos, sera que
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no estn funcionando adecuadamente los mecanismos administrativos y sociales que deberan facilitar y fomentar el cumplimiento de las condiciones y compromisos asumidos formalmente por los usuarios. As, de acuerdo con declaraciones del presidente del consejo directivo del Programa, una operacin de monitoreo realizada en febrero del 2006 en la localidad de Chuschi, Ayacucho, encontr que aproximadamente 20% de los hogares beneficiarios no haba cumplido con sus obligaciones, lo que trajo como consecuencia que un nmero de familias fueran suspendidas del Programa. El riesgo de que el incumplimiento de los compromisos pase de incidentes ms o menos aislados a fenmeno endmico no puede tomarse a la ligera. El sentido del Programa Juntos se basa en el concepto de incentivar mediante los subsidios a las familias para que se esfuercen por proporcionar mejores condiciones de vida a sus hijos. Por ello se necesita que funcionen de forma enrgica e imparcial los mecanismos de verificacin y sancin, incluidos la suspensin extendida y la posible expulsin del Programa, al margen de consideraciones sobre costos polticos o cuestiones de sensibilidad social. Esta es una cuestin que no puede ser recalcada lo suficiente: Juntos tiene que desarrollar con sus beneficiarios una relacin basada en la confianza y la colaboracin, pero tambin en la disciplina, la responsabilidad y el mutuo respeto, pues si se permite que se genere una cultura de impunidad e inmunidad alrededor del incumplimiento de los compromisos, entonces Juntos habr fracasado en su misin.
SOSTENIBILIDAD FINANCIERA
Para el ao 2006, el total de recursos financieros asignados a Juntos asciende a la suma de 300 millones de soles equivalente a unos 90 millones de dlares suma ms que suficiente para atender los requerimientos de dicho ao, considerando las metas establecidas de beneficiarios. Los requerimientos futuros de financiamiento del Programa, tras la expectativa de llegar a cubrir a la totalidad de la poblacin en pobreza extrema, indudablemente superaran largamente los niveles actuales, pues ello significa asegurar cobertura a cerca de un milln de familias, quintuplicando el nmero de beneficiarios. De llegarse a alcanzar este objetivo, el requerimiento de fondos, tan solo para cubrir las transferencias monetarias a las familias, ascendera a aproximadamente 360 millones de dlares al ao, monto que equivale al 39% del gasto actual de Estado peruano en atencin y prevencin social. 26
26
Como ya se indic previamente, no se considera el gasto en Educacin y Cultura, Salud y Saneamiento y pago de pensiones del Estado. Tanaka, 2005, p. 73.
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No debe olvidarse que el xito de Juntos exige el fortalecimiento y expansin de los servicios sociales relacionados (salud, educacin, etc.), sin los cuales el Programa en s resultara intil. Esto significa que los requerimientos financieros globales que el Estado deber proveer en el campo social pueden terminar superando en muchas veces la demanda financiera especfica de Juntos. Considerando esto, la necesidad y conveniencia de ampliar los recursos pblicos de manera significativa, a fin de asegurar los requerimientos futuros de Juntos y dems programas sociales, tiene que ser prioridad central del gobierno peruano durante los prximos aos.
IDONEIDAD DEL PERSONAL
De acuerdo con los resultados del Censo del Personal del Estado Peruano, actualmente el personal del Programa Juntos se mantiene en niveles reducidos, lo que permite su manejo dinmico. Sin embargo, es evidente que a medida que se amplen el alcance y las dimensiones de su operacin ser necesario expandir el personal, lo cual crear riesgos inevitables de burocratizacin. Asimismo, es innegable que el incremento del personal aumentar paralelamente el riesgo de reclutar a personas carentes de la capacidad profesional y la solvencia moral necesaria, incrementndose la posibilidad de ocurrencia de casos de corrupcin e incompetencia. En ese sentido debe sealarse que una de las prioridades especficas para la consolidacin de Juntos en el corto y mediano plazos es asegurar la cantidad y calidad del personal destinado a las unidades regionales del Programa, quienes cumplirn un papel clave en la coordinacin de actividades con la direccin central, as como en gestionar y facilitar el trabajo mancomunado, en el mbito regional, de los distintos sectores e instituciones implicados, por lo que resulta clave que la seleccin y preparacin de este personal se adecue a los ms altos estndares posibles. Con relacin a lo anterior, resulta urgente fortalecer los mecanismos de vigilancia y control ciudadano de las actividades de Juntos. Clave para ello es establecer instancias de coordinacin con la Defensora del Pueblo para canalizar rpidamente las quejas y denuncias que se puedan presentar respecto de la marcha del Programa y del comportamiento del personal.
BUROCRATIZACIN
Uno de los males sempiternos del Estado peruano es la existencia de estructuras y mecanismos profundamente burocrticos, los cuales han adquirido un carcter endmico. Ante esto, resulta natural la preocupacin de que el funcionamiento
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de Juntos se vea obstaculizado por este fenmeno de la burocratizacin de la gestin pblica. Estos problemas de lidiar con el manejo burocrtico de los asuntos del Estado ya se estn presentando, en cierta medida, con relacin a Juntos. As, uno de los problemas que ha encarado el desarrollo del Programa en su fase inicial es el exceso de procedimientos requeridos, a menudo redundantes, para las operaciones de compras y licitaciones en el Estado. La existencia de mltiples pasos administrativos (inspecciones, controles, visados, etc.) necesarios para ejecutar una simple operacin de compra, ha significado que se hayan presentado algunos casos de retrasos y bloqueos al ejecutar determinadas acciones programadas incluso existiendo el financiamiento disponible y el visto bueno legal debido al exceso de pasos burocrticos. En ese sentido, el riesgo no es solo de que Juntos vea afectados sus planes y operaciones debido a la parsimonia de otras entidades estatales (ministerios, regiones y municipios, agencias, etc.), sino adems de que Juntos, a la postre, termine convirtindose en un ente marcado por un espritu burocrtico. La buena marcha de Juntos en el futuro estar ligada al xito que se pueda tener en reformar y desburocratizar el funcionamiento del Estado, de manera que este funcione de forma rpida y eficaz, sin que ello signifique el relajamiento de la lucha contra la corrupcin y la arbitrariedad en la gestin pblica. La reversin del fenmeno de la dispersin de la autoridad administrativa, la eliminacin de los procedimientos superfluos, la fusin de las instancias paralelas: son todos objetivos que debern alcanzarse mediante una profunda reforma del Estado peruano, si se desea optimizar las posibilidades de xito para Juntos.
AUSENCIA DE ESFUERZOS CONCERTADOS
El principio clave alrededor del cual gira el trabajo de Juntos, es que este no es un programa integral de atencin a los sectores en extrema pobreza, sino fundamentalmente un programa complementario a los otros programa sociales especficamente dedicados a la atencin de salud, educacin, nutricin, etc., por lo que resulta indispensable que la expansin de Juntos vaya acompaada del fortalecimiento de los dems programas sociales que son en definitiva los encargados de asegurar los servicios y recursos que permitirn a los beneficiarios cumplir con los compromisos asumidos y potenciar el bienestar familiar. Esta condicin lgicamente levanta toda una serie de cuestiones respecto de la disponibilidad de financiamiento para estos programas sociales, la mejora de su eficiencia y dinamismo, la disponibilidad de personal idneo para las tareas encomendadas, el establecimiento de mecanismos que aseguren su funcionamiento neutral y equitativo, etc. Estas cuestiones tienen que ser plenamente respondidas, lo que implica una profunda reforma y expansin del sistema de
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inversin y apoyo social existente en Per, pues solo as se podrn concretar los ambiciosos objetivos establecidos para Juntos. En ese sentido, resulta importante el apoyo tcnico y en la administracin de recursos, que est prestando el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en la fase inicial de Juntos. En la medida de que Juntos logre asegurar y consolidar la participacin de la cooperacin internacional de forma permanente, ello constituir un elemento clave para desarrollar sinergias y complementacin con otros programas sociales en donde la cooperacin internacional participa.
PROGRESO REAL DE LOS BENEFICIARIOS
Una fuente de preocupacin respecto a Juntos es la forma en que pueda alcanzarse y consolidarse una mejora, permanente y real, en la situacin de las familias beneficiarias, permitindoles escapar de la pobreza de forma definitiva. En ese sentido, existe inquietud sobre cmo se realizar la adecuada complementacin entre Juntos limitado a ser un programa de subsidio familiar y otros programas e iniciativas del Estado en el campo econmico, que impulsen la creacin de actividades productivas y de servicios, que generen empleo sostenible, mejoren los ingresos de la poblacin, proporcionen oportunidades a las empresas pequeas y microempresas, etc. An no puede hablarse de que exista una poltica de Estado pro pobre bien definida, inclusiva e integral, que se concentre en proporcionar recursos y oportunidades a los sectores ms necesitados de la poblacin, en particular a los pequeos y microproductores rurales, mediante mecanismos de compras estatales, acceso al crdito, promocin de exportaciones, asistencia tcnica, desarrollo de infraestructura productiva, y otros.27 Al respecto debe mencionarse que el gobierno de Alan Garca ha expresado claramente su inters por fortalecer y ampliar Juntos, lo que constituye una importante garanta para la estabilidad del Programa, pero asimismo ha sealado su deseo de relacionarlo con iniciativas dirigidas a proporcionar a los usuarios del Programa los recursos y los mecanismos para mejorar su situacin, mediante el aprovechamiento de sus potencialidades y capacidades; en ese sentido se ha anunciado el futuro establecimiento del Plan Nacional de Desarrollo Productivo, dirigido a tal fin.
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Iguiz y Francke, 2006, pp. 19-24.
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CONSIDERACIONES FINALES
Per est avanzando en el campo social, pero no con el ritmo suficiente como para alcanzar los objetivos de desarrollo del milenio en educacin, salud y pobreza. Los niveles de desigualdad y exclusin social y econmica son elevados, mientras el gasto social pblico, estimado en alrededor de 5% del PIB, se encuentra entre los ms reducidos de Latinoamrica.28 Una de las respuestas imprescindibles a esta situacin es una mayor accin social del Estado, como parte de una poltica redistributiva, que debe ser complementada con la creacin de puestos de trabajo mediante un fuerte crecimiento intensivo en empleo y en sectores de autoempleo. El lanzamiento de Juntos es un reconocimiento de esta realidad. Como se sabe, este tipo de programas funciona promoviendo la demanda de las familias por servicios generadores de capital humano; es decir, favoreciendo que las madres y padres lleven a sus hijos a los servicios de educacin y salud que provee el Estado; pero para ello el monitoreo y exigencia de las condiciones y compromisos asumidos por los beneficiarios es fundamental. El xito de programas como Juntos depende decisivamente de su capacidad para fiscalizar, evaluar, y de ser necesario, facilitar el debido cumplimiento de las obligaciones de los usuarios. Si bien en teora las transferencias monetarias deben ser entregadas siempre y cuando se cumplan los compromisos (los hijos hayan ido al colegio y a controles de salud, las madres asistido a charlas de capacitacin en nutricin y cuidado del nio, etc.), an queda la duda de si efectivamente tales condiciones sern exigibles, o incluso efectivamente verificables. Para el caso de Juntos, los sistemas necesarios para un monitoreo integral an no se han establecido apropiadamente para todas las reas requeridas, en especial en lo referente a la educacin. Otro punto por considerar es que las redes de proteccin social orientadas a brindar ayuda de emergencia a quienes estn en una situacin extrema de vulnerabilidad son muy dbiles en Per.29 La seguridad social para la jubilacin y la discapacidad (tanto el sistema privado de pensiones como el pblico) apenas protege a una cuarta parte de la poblacin, de tal manera que tres de cada cuatro personas mayores de 65 aos y 85% de los ancianos pobres carecen de cualquier ayuda econmica formal para su sostenimiento. Por su parte, mecanismos como los comedores populares y el Vaso de Leche, formalmente dirigidos a los pobres, tienen amplia cobertura, pero tambin altas filtraciones; brindan adems una asistencia muy reducida. Otros programas nutricionales, como los desayunos escolares, tienen objetivos bsicamente vinculados al sistema educativo, y los programas nutricionales para infantes (menores de cinco aos) objetivos de salud; pero vistos como
28 29
Lpez Clix, 2006, pp. 97-98. Tesliuc, 2006, pp. 274-277.
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subsidio, tienen una caracterstica comn: poco subsidio, cobertura no universal. Finalmente, en lo referente al apoyo laboral y promocin del empleo la situacin dista de ser satisfactoria: existe el Programa A Trabajar de empleo temporal, que permite a los hogares tener un ingreso (reducido) mediante el trabajo, pero su cobertura es muy pequea. En este marco, una cuestin central es establecer cmo debe estructurarse la red de proteccin social. Tomada esa decisin, deber establecerse cmo se reorganizarn los diversos programas existentes incluido Juntos en funcin de las prioridades establecidas; sin embargo, hasta la fecha tal idea global de reestructuracin y desarrollo de la red de proteccin social ha estado ausente del diseo, la planificacin e inicio de operaciones de Juntos.
ANEXOS ALCANCE DEMOGRFICO DEL PROGRAMA
La poblacin total de las zonas en donde Juntos oper a lo largo del ao 2005 (110 distritos distribuidos en cuatro departamentos) ascendi a un total de 706 316 habitantes, repartidos en 159 842 hogares (cuadro IX.6).
CUADRO IX.6
Departamento Apurimac Ayacucho Huancavelica Huanuco Total Nmero de distritos seleccionado 24 34 29 23 110 Poblacin ao 2005 107 187 181 230 706 160 808 196 152 316 Nmero de hogares 24 539 45 104 40 755 49 444 159 842
De esta poblacin total, aproximadamente 86% unas 606 000 personas son consideradas pobres, en tanto que 65%, es decir 461 000 personas repartidas en 104 074 hogares estn consideradas como pobres extremos (cuadro IX.7).
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CUADRO IX.7
Departamento Apurimac Ayacucho Huancavelica Huanuco Total Porcentual Total de hogares en distritos seleccionados 24 539 45 104 40 755 49 444 159 842 100% Hogares pobres 17 884 36 607 37 442 44 976 136 909 86% Hogares pobres extremos 10 057 22 311 34 233 36 473 103 074 64%
BIBLIOGRAFA
Banco Mundial, 2006, Un nuevo contrato social para el Per: Cmo lograr un pas ms educado, saludable y solidario?, Lima, Banco Mundial. , 2005, World Development Report, Washington, D.C., Banco Mundial. Casas, Carlos y Gustavo Yamada, 2005, Medicin de Impacto en el Nivel de Vida de la Poblacin del Desempeo Macroeconmico para el Perodo 2001-2004. Informe Final, Lima, Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2002, Resea de Programas Sociales para la Superacin de la Pobreza en Amrica Latina, Serie de Estudios Estadsticos y Prospectivos, Santiago. Comisin de la Verdad y Reconciliacin, 2003, Informe Final, Lima, CVR. Consejo Directivo del Programa de Apoyo Directo a los ms Pobres, 2005, Experiencias Latinoamericanas: Programas sociales de transferencias condicionadas, Lima. Iguiz, Javier y Pedro Francke, 2006, Crecimiento con Inclusin en el Per, documento de trabajo, Lima. Lpez Clix, Jos Roberto, 2006, El gasto social en los sectores sociales, en Un nuevo contrato social para el Per. Cmo lograr un pas ms educado, saludable y solidario?, Lima, Banco Mundial. Ministerio Britnico para el Desarrollo Internacional, 2005, Hay lugar para los pobres en el Per?: Las relaciones Estado-sociedad y el rol de la cooperacin internacional, Lima. Ministerio de Economa y Finanzas, 2005, Programa de transferencias condicionadas, Lima. Ministerio de la Mujer y del Desarrollo Social, 2005, Programa de transferencias condicionadas. Un compromiso por la equidad y la justicia social, Lima. Paulini, Javier, 2005, Aspectos relevantes del diseo, monitoreo e implementacin de las estrategias y planes de superacin de la pobreza en el Per. Informe Final, Lima. Presidencia del Consejo de Ministros del Gobierno del Per, 2006, Cinco aos: crecimiento econmico sostenido y restauracin democrtica, Lima.
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Programa Nacional de Apoyo Directo a los ms Pobres, 2006, Presentacin General del Programa Juntos, Per. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2005, Informe sobre desarrollo humano, Lima, Per. , 2006, Apreciacin sustantiva del Programa Nacional de Apoyo Directo a los ms Pobres, Juntos, Lima. Schady, Norbert, 1999, Seeking Votes: The Political Economy of Expenditures by the Peruvian Social Fund (Foncodes), 1991-1995, World Bank Policy Research Working Paper No. 2166, Washington Tanaka, Martn, 2005, Las relaciones entre Estado y sociedad en el Per, en Hay lugar para los pobres en el Per? Las relaciones Estado-sociedad y el rol de la cooperacin internacional, Ministerio Britnico para el Desarrollo Internacional, Lima. Tesliuc, Cornelio Mihaela, 2006, La Red de Proteccin Social, en Un nuevo contrato social para el Per. Cmo lograr un pas ms educado, saludable y solidario?, Lima, Banco Mundial.
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Cap 200920 PERU20 PROGRAMA20 JUNTOS

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CAPTULO IX

PER: PROGRAMA JUNTOS

PEDRO FRANCKE / ARMANDO MENDOZA

PER: PROGRAMA JUNTOS

PER: PROGRAMA JUNTOS

PEDRO FRANCKE / ARMANDO MENDOZA

PER: PROGRAMA JUNTOS

PEDRO FRANCKE / ARMANDO MENDOZA

CONCEPCIN Y DISEO DEL PROGRAMA GNESIS DE JUNTOS

PER: PROGRAMA JUNTOS

LA REALIDAD SOCIAL, ECONMICA Y POLTICA TRAS LA CREACIN DE JUNTOS

PEDRO FRANCKE / ARMANDO MENDOZA

PER: PROGRAMA JUNTOS

APRENDIZAJE Y ACUMULACIN DE EXPERIENCIAS

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2006, p. 4.

PEDRO FRANCKE / ARMANDO MENDOZA

PER: PROGRAMA JUNTOS

PEDRO FRANCKE / ARMANDO MENDOZA

PER: PROGRAMA JUNTOS

LA ORGANIZACIN ACTUAL DE JUNTOS

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PER: PROGRAMA JUNTOS

ELEMENTOS DEL PROGRAMA DEFINICIN

PRINCIPIOS Y CONCEPTOS RECTORES

PEDRO FRANCKE / ARMANDO MENDOZA

REAS DE FUNCIONAMIENTO DEL PROGRAMA

PER: PROGRAMA JUNTOS

CRITERIOS DE FOCALIZACIN Y SELECCIN

PEDRO FRANCKE / ARMANDO MENDOZA

PER: PROGRAMA JUNTOS

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Apurimac Ayacucho Huancavelica Huanuco TOTAL

Fuente: Programa Juntos.

PER: PROGRAMA JUNTOS

Millones de personas 5,5 15,0 12,6 27,6

Porcentual (%) 20 54 46 100

PEDRO FRANCKE / ARMANDO MENDOZA

Antes de Juntos (%) 40 50 50 70 60 50

Con Juntos (%) 80 80 70 85 100 60

PER: PROGRAMA JUNTOS

9,68% 0,59% 0,11%

PEDRO FRANCKE / ARMANDO MENDOZA

FUNCIONAMIENTO DEL PROGRAMA FASES Y ACTIVIDADES DEL PROGRAMA

PER: PROGRAMA JUNTOS

PEDRO FRANCKE / ARMANDO MENDOZA

PER: PROGRAMA JUNTOS

PEDRO FRANCKE / ARMANDO MENDOZA

PER: PROGRAMA JUNTOS

PEDRO FRANCKE / ARMANDO MENDOZA

LA TRANSFERENCIA FINANCIERA Y COMPROMISOS ASUMIDOS

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2006, p.31.

PER: PROGRAMA JUNTOS

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares. 2004.

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2005, p. 27.

PEDRO FRANCKE / ARMANDO MENDOZA

LOS COMPROMISOS ASUMIDOS

OBJETIVOS DEL PROGRAMA E INDICADORES DE RESULTADO

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2005. pp. 27.

PER: PROGRAMA JUNTOS

PEDRO FRANCKE / ARMANDO MENDOZA

EL HORIZONTE DEL PROGRAMA

LA SALIDA O GRADUACIN DE LOS BENEFICIARIOS