PoUti,o mS<1iTsivo.

J prticticOJ dtlibl'otivos, lin balanaaitico tit losaportlS tit Fronk Fistber

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Polftica. Universidad Nacional de Colombia.
Capitulo 11
La perspectiva narrativa de Emery Roe
DEISY JEANNETIE ARRUBLA SANCHEZ
MAGNOLIA DEL PILAR BALLESTEROS CABRERA
ALBERTO MARTiNEZ
INfRODUCCI6N
E
I Ana/isis Narrativo de Politics, del cual Emery Roe es uno de los
principales exponentes, ofrece un marco teorico-metodologico
de aplicacion de la teorfa literaria conternporanea al analisis de
la polftica publica, sustentado en las teorfas estructuralistas (serniotica)
y pos-estructuralista (lenguaje), EI objetivo central de esta propuesta es
permitir que el analista comprenda como el poder y la poHtica se con
figuran y se articulan en temas controversiales, para que posteriormente
Medico y cirujano general de la Universidad Juan N. Corpas (1993). Especialista en Gerencia
de la Salud Publica de la Universidad del Rosario (1999), especialista en evaluaci6n finan
ciera, econ6mica y social de proyectos de la Universidad de los Andes (2001). Actualmente
estudiante del Doctorado Interfacultades de Salud Publica de la Universidad Nacional de
Colombia y miembro del grupo de investigaci6n de Estudios socio-hist6ricos de la salud y la
protecci6n social, de la misma Universidad. djarrubla@hotmail.com;djarrublas@unal.edu.co
Pslcologa egresada de la Universidad Surcolombiana (2004), Magister en Psicologia Univer
sidad Nacional de Colombia (2006), actualmente estudiante del Doctorado Interfacultades en
Salud Publica de la Universidad Nacional de Colombia y miembro del grupo de Investigaci6n
GIlRS Grupo Interdisciplinario de Investigaci6n en Representaciones Sociales, de fa misma
Universidad. mdballesterosca@unal.edu.co
Antropologo y Magister en Ciencias Econ6micas de la Universidad Nacional de Colombia,
Sede Bogota; Especialista en Gerencia Social de la Escuela Superior de Administraci6n Publica.
Estudiante de Doctorado en Salud Publica de la Universidad Nacional de Colombia, Sede
Bogota. Profesor Asociado de la Universidad Nacional de Colombia, Sede Palmira. amartinez@
palmira.unal.edu.co
I
316

La pmptctiva narratiua tit Emtry Rot

construya una meta-narrativa que posibilite una mirada mas amplia de
la situaci6n en discusi6n al tomador de decisi6n. La experiencia de Roe,
quien en la actualidad sedesernpefia como profesor de ciencias polfticas
de la Universidad de Berkeley, California y coordinador del College of
Natural Resources de la misma Universidad, en temas controversiales
como el desarrollo agricola, la ciencia y la tecnologfa son el principal
insumo para la construcci6n de esta propuesta metodologfa.
Algunos de sus libros y publicaciones son:
~ High reliability management: Operating on the edge (2008), en
coautorfa con Paul R. Schulman.
~ Global Environmental Politics (2004), el cual escribi6 en cornpania
de Michel Van Eteen.
~ Taking Complexity Seriously: Policy Analysis, Triangulation, and
Sustainable Development (1998).
~ Narrative Policy Analysis: Theory and Practice (1994).
~ "Development Narratives, or Making the Best of blueprint develop
ment", en: The Antropology and Development and Globalization.
Edelman, M. and Haugerud, A (2005). Blackwell Publishing.
~ Three -Not Two- Major Environmental Counternarratives to
Globalization Global Environmental Politics - Volume 4, Number
4, November 2004, pp. 36-53.
~ Un punto de vista: en la capacidad de los pastizales. Journal of
Range Manangement. (50). 1997: 467:472.
~ Except-Africa: Postscript to a special section on development
narratives. Development Work. (23) 6. 1995: 1065-1069.
~ Applied narrativeanalysis: The tangency ofliterarycriticism, scolar
sciencie and policy analysis. New Literary History. (23) No.3,
History, politics and cultura. 1992: 555-581.
t
u
~ ;
~ Deconstructing Budget, Diacritis. (18) No.2. 1988 : 61-68.
318
1 ~

,
DtisyltanneUt Atnlbh Stip/chtZ / Magnolia titl PilarBalks/eros Cabrera / .Albert Martinez
~ Lanternon the Stern:Policyanalysis, historicalresearch,and Pax Bri

,
,
tanica in Africa. African Studies Review. (30) No.1, 1987: 45-62.
~ Fortmann, L.& Roe M. "Common Property Management of Water ,
t
in Botswana". Series: Document No. 05781/10021. 1985.
,
)
Enellibro Narrative Policy Analysis. Theory and Practice, Roe (1994),
recoge parte de su experiencia y muestra el uso de la terminologfa y los

)
conceptos te6ricos del anallsis literario en el anal isis de la polftica publica
a traves de una serie de casas caracterizados por la alta complejidad,
polarizaci6n e incertidumbre en un mundo cada vez mas globalizado.
)
Promete al analista dar respuesta a las preguntas que este puede plantearse
)
acerca de las relaciones de poder y grupos de lnteres, aspectos que desde
la perspectiva de Roe no son abordados desde el anal isis convencional )
de la polftica publica. En este marco, la polftica publica contempla la
planeaci6n y la toma de decisiones en el macro-nivel yen otros sectores
,
)
de intervenci6n: programas, proyectos y reformas burocraticas.
)
Para Roe el nucleo de la metodologfa del anal isis narrativo de polftica
)
es la identificaci6n de la controversia, la cual se alimenta de diferentes
)
argumentos y escenarios en el tiempo. EI analista cuenta con dos caminos
para identificarla y recrearla: la construcci6n de la meta-narrativa y el
anal isis intertextual. Con relaci6n a la primera, esta es el resultado de la
)

labor del analista, quien identifica la controversia a partir de las diferentes
historias y de las no-historias, las cuales emergen al dar importancia a la
voz mas debil, como en el caso del uso de la tierra para el pastoreo en
)
Bostwana (Roe, 1994: 44). Las relaciones de poder que se suceden en
)
el macro y en el meso-nivel, asf como el papel de la tecnocracia en la
toma de decisiones polfticas son presentados en el caso de las moscas
)
de Medfly (Roe, 1994: 54), en el cual se muestra la complejidad de la
)
comprensi6n de la controversia. Esto ultimo, asf como la identificaci6n

de los diferentes argumentos y escenarios que los grupos de interes

asumen, es presentado en la crisis de los t6xicos de riego en el Valle
de San Joaqufn (Roe, 1994: 86) en el lIamado anal isis de redes, para el
cual el autor se apoya en herramientas computacionales que permiten
diagramar la meta-narrativa.

EI segundo camino, por el cual puede optar el analista es el analisis

intertextual. Estesedesarrolla con base en los conceptos de la propuesta

319
La ptrlputiva narrativa d, El1I,ryRot
del serniologo frances Michael Riffaterre. Para dar cuenta del rnetodo el
autor presenta el caso de Calentamiento Globalcomo ejeanalftico: Otros
modelos de enelisi narrativo Idonde explora la noci6n de "intertexto".
Sin embargo, es en Evaluaci6n Intertextual, criterios de evaluaci6n en
conflicto y la controversia sobre el entierro de 105 restos de 105 natives
americanos: otros modelos del analisis de narrativas II, donde el autor
detalla los pasos del analisis intertextual.
En sfntesis los pasos que Roe describe para el desarrollo del anal isis
narrativo de polftica publica son: a) definici6n de la historia, identificaci6n
de la narrativa politica, de la contra-narrativa, y construcci6n de la con
troversia; b) identificaci6n de las historias que se oponen a la controversia
(nueva-historia): c) construcci6n de la meta-narrativa (comparaclon de
historias): y d) anal isis de determinantes, es decir de la meta-narrativa.
Para una mejor comprensi6n a continuaci6n se presentan los aspectos
relevantes de los dos caminos que el autor propone.
LA META-NARRATIVA Y SU APORTE AL ANAusIS DE POLlTICA:
LA POLlTICA PUBUCA COMO TEXTO
Un primer elementoque Roe aborda, es la explicaci6n del por que la
polftica publica puede ser analizada con elementos propios del anallsis
literario conternporaneo: para ello retoma el problema planteado por
Aaron Wildavsky, para quien han side objeto de estudio las fallas en
los sistemas de presupuesto nacional, que se materializan a traves de la
continua reasignaci6n de los presupuestos publicos (Roe, 1994: 21-27).
Roe establece una analogfa entre el texto literario y el texto del presu
puesto publico al extrapolar el caracter de ficci6n que tiene el primero
al segundo. Enesta via, el presupuesto publico es ante todo un texto que
puede ser lefdo (readearly), y re-escrito (writtearly) (Roe, 1994: 33).
La experiencia de Roe como asesor del Gobierno de Kenya y Bost
wana en el anal isis de polftica, permite que el autor identifique algunas
caracterfsticas del presupuesto que posibilitan desde un enfoque post
estructuralista el analisis de polftica (Roe, 1994: 23). Los presupuestos son
textos escritos con datos y figuras, el proceso de construcci6n de estos es
coordinado por un grupo elite y, a su vez, los presupuestos representan
el control del gasto del Estado. Los presupuestos presentan una ficci6n
incremental, tienen valores iniciales que con el paso del tiempo y de
320
Dtiq f'ann,lt, Arf1lblaSti",h,z / Magno5a delPilarBalllS/tro! Cabrera / Albtrto Martin'Z
las revisiones cambian, sin explicar de d6nde salen los datos. Los textos
del presupuesto no tienen autor, responden a decisiones an6nimas que
benefician al gobierno; por ello, en estos documentos s610se encuentran
narradores, de allf que son documentos para leer y corregir, adicionar
o modificar. Finalmente, para iniciar su ejecuci6n requieren de la apro
baci6n de una maxima autoridad.
EI proceso de elaboraci6n, modificaci6n y aprobaci6n del presupuesto,
tiene implicaciones polfticas y esta relacionado con el mismo proceso
politico del pafs (Roe, 1994: 27). EI presupuesto representa relaciones de
poder toda vez que representa dinero, en el caso de Bostwana, con un
sistema multipartidista, se observa una mayor disciplina en el proceso
de elaboraci6n del presupuesto; sin embargo Bostwana es uno de los
pafses de Africa con una mayor inequidad de ingreso, en comparaci6n
con Kenya, con autoritarismo en el partido de Estado, y mayores bene
ficiados en todos los niveles (Roe, 1994: 28). Estas relaciones de poder
generan procesos de deconstrucci6n del presupuesto durante el periodo
conducente ala aprobaci6n, los lectores reinterpretan 10alii establecido,
y generan adiciones 0 recortes, es decir realizan reasignaci6n de dinero,
las cuales se hacen en respuesta a situaciones especfficas. Lo anterior
permite afirmar que cada lectura que se hace del presupuesto genera
desestabilidad y cambio. Por ultimo, los presupuestos contienen medidas
de efectividad y eficiencia que deberfan permitir el analisis comparado
de polftica publica, no obstante, este ejercicio de anal isis no es realizado
como medida de evaluaci6n por los pafses.
NARRATIVAS Y CONfRA-NARRATIVAS: ALCANCES
Y UMITACIONES
Para Roe el aprendizaje es un elemento central en anal isis de polftica
publica, para ello propone reconstruir las narrativas y contra-narrativas
que subyacen a las polfticas publicas, acci6n que segun Roe conforma
el papel del analista (Roe, 1994: 35). A partir de cuatro ejemplos que
se sintetizan a continuaci6n el autor muestra c6mo se puede lIevar a
cabo este proceso, y las dificultades con las cuales el analista se puede
encontrar:
La narrativa polftica de la tragedia de 105 comunes, fue utilizada
por el gobierno de Bostwana (1979-80), para establecer la polftica de
321

r
I

I
t.
I
!
I
I
t
I
I
J
!
I,
1
1
I
,
"
LA ptrIJllailla sarrativa d. Em.ry Rot
privatizaci6n de los centros para la crfa de ganado (Roe, 1994: 37).
Durante el abordaje el autor construye a partir del dialogo con los acto
res la contra-narrativa, esta muestra una versi6n contraria a la narrativa
utilizada por el gobierno para fa privatizaci6n de los centros y permite
ver que los centros privados no tienen una gesti6n mas eficiente que
los centros liderados por la comunidad. Los resultados de este ejercicio
se traducen en un cambio de polftica en relaci6n con el manejo de los
centros de crianza de ganado, los cuales vuelven a ser coordinados por
la comunidad. Como se puede observar, en este ejemplo el autor coloca
el acento en mostrar el aporte de la contra-narrativa en el cambio de la
polftica publica.
EI registro de la tierra incrementa la productividad egticole (Roe,
1994: 41), con el supuesto que al registrar la propiedad de las tierras los
propietarios realizan una mayor inversi6n en las mismas 10 cual se tra
duce en mayor productividad, el gobierno de Kenya en el afio de 1954,
estableci6 una serie de polfticas encaminadas a generar creditos para el
desarrollo agricola. Durante ellevantamiento de la informaci6n, para rea
Iizar fa contra-narrativa, Roe encuentra que el tema ha sido arduamente
estudiado, y que existen diferentes estudios empfricos realizados por
investigadores de diferentes disciplinas y con diferentes enfoques sobre
habitos, costumbres y tenencia de la tierra. Los resultados de estostrabajos
tienen en cornun concluir que existen diferentes circunstancias culturales,
sociales y econ6micas que hacen que los duefios no registren sustierras,
y, si las registran no esten interesados en obtener un credito'.
Sin embargo, la contra-narrativa no es de facil aceptaci6n, las expli
caciones que sedan desde la ciencia en relaci6n a las fallas del programa
de creditos hacen referencia a la influencia que tiene en el registro de
la tierra, la concentraci6n, la utilizaci6n y la fragmentaci6n, explican
dose a su vez cada aspecto con enfoques y definiciones diferentes. Lo
anterior hace que la toma de decisiones sea mas compleja. EI resultado
del ejercicio deriva en establecer una nueva polftica, que plantea como
narrativa una relaci6n positiva entre impuestos por no uso de la tierra,
Roe presenla el resultado de diferenles estudlos que mueslran que faelores eulturales, eco
n6mieos y sociales haeen que las personas no regislren sus tierras, 0 bien ante el regislro no
solicilen credito para invertir en la agricullura 0 simplemenle se genere un c1ima de espeeu
laei6n eon la tierra,
322
'.

I
Dei!!].ann.lI. Arrtlbla Stinch.z/ Magnolia delPilarBalltsltros Cabrtra / Alb.rto Martin.z
en esta medida los tom adores de decisi6n consideran que las personas
se veran estimuladas a solicitar el credito y 10 anterior, a su vez genera
un estfmulo en la producci6n agricola. De esta manera, los tomadores
de decisi6n olvidan que hay estudios que demuestran que el credito por
"
,
diversas circunstancias no es usado por los duefios de las tierras. Final
,
mente, el autor resalta en este caso, que sf la contra-narrativa es debil,
por la complejidad de los argumentos 0 por la carencia de los mismos, ,
los tom adores de decisi6n se inclinan por 10 que para ellos resulta ser
mas previsible (Roe, 1994: 42). ''t
J
La tercera narrativa polftica se estudia en Bostwana, esta relacionada
)
con el uso de sistemas integrados para el desarrollo rural (Roe, 1994:
)
44). Roe refiere que existen tres premisas general mente aceptadas para
el anal isis de polftica en el desarrollo rural: la producci6n pastoral forma
')
parte de una amplia gama de sistemas; la producci6n de ganado es un
)
sistema complejo que dependen de diferentes componentes y el pastoreo
.,)
requiere de una perspectiva regional y no de una acci6n sectorial aislada
de otros componentes (Roe, 1994: 44). En este caso el autor resalta los
~
dos tipos de sistemasque han sido descritos para el desarrollo rural: aco
plados 0 secuenciales los cualesse mantienen en el drculo del proyecto;
, ~
y no acop/ados, en estos el drculo del proyecto opera en ambientes con 3
demoras, cambios de orden, frecuencia y brechas presupuestales. EI ana
a
lisis se situa en el nivel de los proyectos, para este caso se identifica que
los sistemas integrados tienen diferentes niveles de organizaci6n (local,
a
regional y nacional): estosproyectos requieren esfuerzos multisectoriales,
sin embargo, esto ultimo, los hace estar predispuestos al fracaso dado

que parad6jicamente esta integraci6n no se da.
En el cuarto caso, Roe nuevamente retoma el anal isis de los presu
puestos incrementales, e indica que la narrativa polftica que exponen
los gobernantes de algunos pafses, como Subsahara, Kenya y Bostwana
es que la falla en la generaci6n del presupuesto se presenta en el nivel
inferior del pets (Roe, 1994: 48). Roe cuestiona este argumento, y refiere
que pese a la crisis financiera de Africa existe una pobre ejecuci6n de
los presupuestos a nivel nacional y local, 10 cual denota la ineficiencia
del gobierno central. En este caso el autor enfatiza la debilidad de la
narrativa polftica argumentada por los diferentes gobiernos, y refiere
que los detalles del anal isis pueden generar nuevas formas de abordar
la problernatlca.
323

1Apmptctilla narratiuatitE111try Rot
LA META-NARRATIVA: APORTE EN LA IDENTIFlCACI6N
DE RELACIONES DE PODER
Como el texto ha venido evidenciando, la meta-narrativa seconforma
a partir de la identificaci6n de los argumentos que constituyen la historia
y la no -historia; la puesta en debate de estos argumentos constituye la
controversia en el eje central de la meta-narrativa. En un esfuerzo por
mostrar c6mo se configuran a traves del tiempo las relaciones de poder
en el nivel federal/local, en los grupos econ6mico/gobierno/sociedad
civil, asf como el papel de la tecnocracia y de los medios de comunica
ci6n en la construcci6n de la controversia, Roe ilustra la meta-narrativa
en el anal isis del caso de Medfly California controversy (1980-82) (Roe,
1994: 52).
La situaci6n inicia con un brote de moscas del Mediterraneo que
afectan lasfrutas en dos estadosde California, LosAngeles y SantaClara.
En respuesta al brote el Departamento de Alimentos y Agricultura de
California crea el proyecto Medfly, el cual plantea como soluci6n la
realizaci6n de fumigaciones locales, la esterilizaci6n de machos y el
crear un cornite tecnico asesor del proyecto. Con las polfticas estableci
das, el brote fue control ado en los Angeles, no obteniendose el mismo
resultado en Santa Clara. Lo anterior gener6 que el Departamento de
Agricultura de los Estados Unidos (USAD) propusiera fumigaci6n aerea
con malathion. La propuesta de USAD fue rechazada por el gobernador
de California, algunos grupos academicos (entornologos) y la sociedad
civil, quienes argumentaron que la fumigaci6n con malathion se cons
titufa en un factor de riesgo para la aparici6n de cancer en humanos.
En respuesta a la crftica, los defensores de la fumigaci6n aerea (USAD y
sociedad de agricultores) presentan las perdidas econ6micas generadas
por la infestaci6n y proponen la erradicaci6n de las moscas; esto se
acompafi6 de cambios en la conformaci6n de los miembros del cornlte
tecnico asesor del proyecto Medfly, los cuales fueron promovidos por
USAD. La necesidad de erradicar las moscas fue el argumento tecnico
que legitim6 la polltica del gobierno federal de fumigaci6n aerea sobre
Santa Clara, la cual se acompafi6 de un despliegue de la estrategia a
traves de los medios de comunicaci6n locales.
En el anal isis, Roe destaca algunos aspectos de la controversia que a
consideraci6n del autor aumentan la ambigUedad del problema, e influ
yen de una u otra forma en la toma de decisiones politicas: un primer
Dmy JtomrttltArTJIblo Stin(htZ/ Mogno5o tkl PilarBollu/trot Cabrera / Albtrto Mortint'{
aspecto, es la complejidad cientfflco-tecnica del problema, el cual carecfa
de comprensi6n en susinicios, y seacompafi6 de dificultad logfstica para
hacer operativa la propuesta intervenci6n recomendada, que consistfa
en la esterilizaci6n de machos (Roe, 1994: 61). Un segundo aspecto, es
la asimetrfa de poder que tiene la crftica frente a la narrativa politica,
para este caso, se identific6 que la crftica present6 como argumento la
probabilidad de aparici6n de cancer ante una fumigaci6n con malathion,
pero el Departamento Nacional de Salud no corrobor6 esta informaci6n,
y por el contario, la informaci6n estadfstica de este organismo restaba
importancia al problema (Roe, 1994: 58). Un tercer elemento, se rela
ciona con el papel de la tecnocracia, como 6rgano experto asesor para
la toma de decisiones, el cual sesubordina al poder federal quien decide
sobre la propia conformaci6n del organismo tecnico (Roe, 1994: 66).
Finalmente, el autor muestra que los medios de comunicaci6n masiva
juegan un papel fundamental para fa construcci6n de la controversia,
estos generan informaci6n para el publico en general y presionan las
decisiones polfticas; en este caso se cre6 un discurso sobre la necesi
dad de fumigar el area para erradicar las moscas y disminuir el impacto
econ6mico de la infestaci6n en la regi6n, y se rest6 importancia a los
posibles efectos adversos de la fumigaci6n sobre la salud de la poblaci6n
(Roe, 1994: 70).
EL PAPEL DEL ANAUSTA EN LA NARRATIVA POLiTlCA
Ahora bien, como no todas las polfticas publicas tienen c1aramente
definida una narrativa, esto ofrece un mayor rete al analista quien debe,
a partir de la comprensi6n de la problernatica, hacer que emerja la
meta-narrativa (Roe, 1994: 76). Para ejemplificar el papel del analista,
Roe propone al lector realizar un ejercicio htpotetico en el cual el (el
lector), asume el papel de un analista de politica a quien se Ie ha asignado
fa tarea de preparar una propuesta para abrir un Centro alternativo de
enseiianza, investigaci6n y pruebas en animales en la Universidad John
Hopkins (Roe, 1994: 77).
La situaci6n es la siguiente:
a) fa administraci6n enfrenta un asunto altamente polarizado y
tiene que solucionar las discordias as! no resuelva las diferencias
fundamentales;
324
325

La persptctiua sarratisa de E","y Roe
b) existe incertidumbre en la visi6n sobre los rneritos empfricos, pues
las diferencias son a veces puestas dentro del costa de los factores
estructurales, por ejemplo:
~ Costo: tanto para opositores de Ja investigaci6n en animales como
para los benefactores, el uso de animales implica altos costas de
cuidado y mantenimiento.
~ Evidencia cientffica: los opositores argumentan que esta no es
econ6mica, efectiva, exitosa, ni apropiada, sino simplemente un
asunto de ciencia y refieren tener investigaciones exitosas con
acciones alternas al uso de animaJes, tales como los modelos
computarizados.
~ Factores conductuales, actitudinales y estructurales: para el cornite
de investigaci6n medica el uso de animales en los experimentos
cientfficos, se debe a los antecedentes educativos de los inves
tigadores. Para los benefactores, el uso de modelos alternativos
computarizados requiere el uso de datos provenientes de la expe
rimentaci6n animal. La Universidad afirma que eliminar la expe
rimentaci6n en animales pone en riesgo la seguridad humana.
c) EI topsyturvydomo multiples posiciones en desorden, que argumentan
que la experimentaci6n en animales puede salvar vidas humanas,
pero equivale a crear un campo de concentraci6n nazi.
Para el anal isis de la situaci6n Roe sugiere los siguientes pasos:
primero, crear un Centro cuyo objetivo nuclear gire en torno a la meta
narrativa y aclare la multiplicidad de significados de los derechos y los
beneficiarios. Para el desarrollo de este objetivo, el Centro deberfa: a)
institucionalizar la multiplicidad de puntos de vista, para 10 cual debe
realizar trabajos donde detalle las diferencias entre yal interior de los
grupos a favor y en contra, en pro de subvertir la narrativa polftica. b)
Ampliar la controversia, pues oponentes y proponentes son tan solo dos
entre muchas posiciones, 10 que hace necesario distinguir a quienes no
estan en ninguna de las dos posiciones a traves de debates 0 foros.
Segundo, poner de relieve la verdadera naturaleza del problema en
relaci6n al usa de ani males en los experimentos, teniendo en cuenta
que esto va mas alia de preguntas epistemol6gicas y eticas sobre si los

;
DtiJy]eaRRtlte Arf1lbloStinchez / MagRo5a delPilarBallesteros Cabrera / Alberto MartiR'Z
,
ani males piensan y sienten, e involucra la perenne pregunta ontol6gica
,
sobre: iQue esun animal?, iQue esun humano? y iQue derechos tienen?,
este serfa el nucleo del debate. Uno de los resultados de este proceso
"
serfa el empoderamiento de los grupos marginados con poca voz en la
J
controversia, 10 cual permite explotar lasdiferencias entre lasposiciones
p,
a favor y en contra.
,
A traves de esteejercicio el autor evidencia la complejidad del papel
,
del analista, quien seenfrenta a multiples actoresy controversiasque giran
,
)

en torno a temas como los altos costos, la tecnologfa y el alto riesgo de

la experimentaci6n (Roe, 1994: 84). Roe rescata la noci6n del sinsentido,
como el balance entre la multiplicidad y la ausencia de significado, es
decir, tratar el sinsentido a nivel de la metanarrativa permite al analista
ordenar suanal isis sobreque es 10 irreconciliable de la controversia, pese
1
a que no exista garantfa sobre la relevancia polftica de la meta narrativa
')
(Roe, 1994: 81).
)
,)
DETALLE DEL METODO: REDES DE ANAusIS
DE LASNARRATIVAS POUTlCAS
)
,)
La complejidad y la incertidumbre que acornpafian algunas contro
versiaspolfticas, hacen necesario que el analista cuente con herramientas
.)
que Ie permitan identificar los argumentos, y construir la metanarrativa
::J
(Roe, 1994: 86). Roe, propone para ella la tecnica de redes de anal isis
de narrativas, la cual define como un anal isis integrado de causaJidad
,.I
basado en la interrelaci6n entre las narrativas polfticas que tienen los
.)
participantes en la controversia (Roe, 1994: 92). Para demostrar el
,J
desarrollo del rnetodo, Roe en comparifa de [anne Hukkinen y Gene
Rochlin describen el caso de la irrigaci6n de t6xicos y salinizaci6n del ~
Valle de San Joaqufn, un caso caracterizado por la alta polarizaci6n e
incertidumbre (Roe, 1994: 87). :'"
Los antecedentes de la problernatica se ubican en el proyecto del
Estado de California y el Proyecto Central del Valle, quienes manejan
cerca de una cuarta parte del agua que se usa de forma anual en Cali
fornia. AI evidente problema de la salinizaci6n se suma el hallazgo de
elementos potencial mente t6xicos en los drenajes de los cuales proviene
la irrigaci6n, donde el problema sedebe a una capa subyacentede arci Iia

que restringe el drenaje, provocando como consecuencia un alto fndice

326 327
tjHrsptdiua narraJiua deE1I1try Rot
de acumulaci6n de sal que afecta casi 500 mil acres de tierra. En aras de
resolver el problema de salinizaci6n se construy6 una serie de drenajes
subterraneos para remover el agua drenada proveniente de los campos,
no obstante ha sido considerado por mas de 30 afios que un drenaje
maestro hacia la bahla de San Francisco 0 la regi6n Delta, 0 un ducto
hacia el Oceano Padfico, serfa la mejor manera de evacuar el agua del
valle. Sin embargo, al no haber construido ninguno de estosmecanismos,
los drenajes se han descargado principal mente en el rfo San Joaqufn 0
en estanques de evaporaci6n localizados en el valle. Este problema ha
conducido al problema de toxicidad asociado al drenaje agricola del
valle, pues el canal para evacuaci6n se detuvo en la construcci6n del
embalse Kesterson, ubicado en la parte norte del valle.
:.
e
Un numero alarmante de pajaros muertos y deformidades causadas
por altos niveles de selenio en el estanque y en la cadena alimentaria
,
fueron hallados en Kesterson a principios de los 80, se observaron tam
bien altos niveles de selenio y huellas de otros elementos potencial mente
t6xicos en otros lugares del valle. EI costo de la Iimpieza del Kesterson se
Ie
i
ha estimado entre los 12 y 145 millones de d6lares. En resumen, el pro
blema consiste en que en una mano, a pesar de considerables presiones
sociales y polfticas para resolver 0 mitigar los problemas de toxicidad y
salinidad en los drenajes, se ha impedido el progreso en la rectificaci6n
del problema y, en la otra, las soluciones que permiten que la irrigaci6n
continue sin disminuci6n en el valle puede exacerbar la controversia
sobre la provisi6n y subsidio del agua.
Durante los ultirnos cuarenta afios los esfuerzos han side dirigidos a
hallar mejores formas de tratar los residuos en el drenaje agricola y en el
manejo de los problemas asociados 0 derivados. Aproximadamente tres
periodos han side observados: el primero 1950-1975, durante el cual el
interes estatal y federal se enfoc6 en el establecimiento de la viabilidad
tecno-econ6mica de un drenaje maestro que descargara en la Bahia del
San Francisco Delta y que cubriera todo el valle. La conclusi6n fue la
imposibilidad de lograr un acuerdo a nivellocal, regional y nacional para
obtener el financiamiento y la incapacidad para negociar con los defen
sores ecol6gicos, que pretenden proteger la Bahia y el medio ambiente
costero. EI segundo periodo 1975-1982, el tema gir6 entorno del anal isis
costo-beneficio, estudios econornetricos, simulaciones medioambientales
y declaraciones sobre el impacto ambiental por las muertes de las aves
328
Dtisy]tanntftt .Arrsbla StincbtZ / Magnolia delPilarBalltsltrOJ Cabrrra / Albtrto Martintz
en Kesterson, 10 cual comprometi6 el interes publico. EI tercer periodo,
inici6 en 1984, con el Programa de drenaje del valle de San Joaquin
-SjVDP-, el cual tuvo como objetivo solucionar al interior del valle
los problemas del drenaje y sus consecuencias. Si bien, el programa
consider6 incluir miembros de grupos civiles y ecol6gicos, y ampliar el
criterio de evaluaci6n a otras miradas que incluyeran visiones politico
analfticas de asesorla de riesgos, impacto socio institucional y viabilidad
polftica y legal, no logr6 concretar este prop6sito. Para el final de la
decada de los 80 se estim6 una inversi6n en 50 millones de d61ares en
la investigaci6n de los problemas relativos al drenaje y a las propuestas
al interior del valle, sin obtener soluciones tecnica 0 econ6micamente
viables 0 polfticamente aceptables.
EI rnetodo utilizado para recoger la informaci6n fue la entrevista a
23 expertos, la cual permiti6 identificar la inhabilidad del SjVDP para
consensuar en el problema. Los expertos fueron representantes de los
4 grupos principales que participan en la controversia -Ia comunidad
agricola, los diseriadores, los reguladores y la comunidad ambientalista-.
AI iniciar el ejercicio se asurnla que habla un cierto consenso sobre la
definici6n del problema, por ellose buscaba identificar las alternativas
de soluci6n, sin embargo en 19 entrevistas se identific6 90 declaraciones
relativas al problema del drenaje, con diferentes percepciones de causa
Iidad, aSI 10que era una causa inicial para uno, para otro podia ser un
efecto 0 una fase final. 5610 nueve problemas fueron c1asificados dentro
de una gran categorla (problema inicial) y ninguna de estasdeclaraciones
fue incluida dentro de los 8 mas frecuentes que se mencionaron en las
entrevistas. Seconcluy6 que el problema no estaba c1aramente definido,
de los 23 entrevistados 21 concluyeron sobre la importancia de una
administraci6n efectiva del drenaje de agricola, aunque reconodan que
no era viable un sistema de drenaje maestro 0 ducto para todo 10ancho
del valle.
La tecnica de analisis fue redes de anal isis de narrativas. EI eje central
de analisis es la controversia, la cual se basa en la falta de convergencia
sobre la definici6n de los problemas y sus causas relacionales. EI punto
de inicio fue asumir que el presupuesto para implementar una soluci6n
viable podia ser Iimitado, pero que no existlan restricciones sobre la c1ase
de soluciones, y la coacci6n mas importante fue la necesidad de asegurar
que las diferentes perspectivas locales, regionales y nacionales fueran
329
I
1A pmptaiua narrativa deEmtry Rot
tenidas en cuenta. Se analizaron las historias (escenarios y argumentos)
de los entrevistados, para identificar las creencias y premisas sobre los
problemas de drenaje y suscausas relacionales, tratando cada escenario
y argumento como un elemento igualmente valido,
Las ventajas que Roe propone del anal isis de redes son: a) permite
entender que la falta de convergencia sobre los problemas y causalidades
en la controversia esdebido ala argumentaci6n contradictoria 0 circular
en el nivel grupal 0 individual. b) La agregaci6n del nivel intergrupal
puede identificar relaciones causales, que se aclaran cuando las miradas
de los participantes se consideran a la vez y son suficientemente robus
tas para proporcionar posibles puntos de partida. c) Aclara las fuentes
potenciales de conflictos futuros entre grupos de interes a nivel de Ifneas
de razonamiento y debate. d) EI nivel intergrupal permite representar la
controversia como una combinaci6n de percepciones grupales e indivi
duales que implican amplios problemas y dilemas sobre esos individuos
y sus grupos (Roe, 1994: 96).
Enestecaso el procedimiento para la construcci6n fue establecer una
pregunta de partida: lCuales son los problemas y causas relacionales iden
tificados en cada entrevista (nivel individual) y en los grupos participantes
(nivel grupal)] EI resultado de esteanal isis muestraexcepcionales patrones
de causa lineal en el nivel intergrupal y la emergencia de redes circulares
(no historias) sin causa inicial y final exclusiva. EI reconocimiento de una
circularidad multiple en la controversia, es importante por dos razones:
a) estas redes son desestabilizadoras y contienen una retroalimentaci6n
positiva tendiendo a empeorar los problemas por su naturaleza de mutuo
refuerzo. b) Indica la direcci6n hacia la cual el anal isis narrativo ha de
proceder, dado que el analista puede comparar estas narrativas con las
narrativas de la controversia polftica, para ver si su comparaci6n arroja
otra historia mas util. Ensfntesis, si una metanarrativa puede ser generada
desde esta comparaci6n, entre no historia e historia, el analista determina
entonces de que forma esta redefine el problema. Posteriormente, el
anal isis se centr6 en 18 entrevistas, para establecer las principales redes
circulares. Las entrevistas involucraron a la comunidad agricola y los
planificadores, esta uni6n se lIam6 la burocracia de irrigaci6n en Cali
fornia. Las redes circulares interconectadas Onicial, transferencia, final}
fueron tres: la primera, referida a la percepci6n estatal y federal sobre
los contratos que garantizan el drenaje; la segunda, sobre los problemas
,
DtiJyJtanntfttAmlb/o So"chtZ / Magnolia delPilarBaitesteros Cabrera/ .Alberto Martinez
, ~

,
de la calidad del agua y la tercera, sobre los costos como consecuencia
,
de 10 anterior (Roe, 1994: 99).
t
En conclusi6n, el anal isis devel6 que los objetivos de mejorar el
drenaje y asegurar la producci6n irrigada son irreconciliables, tambien
)
permiti6 ver que el grado del conflicto burocratico internalizado es
)
reforzado por la inhabilidad de las agencias para decidir que tipo de
)
irrigaci6n manejar, y por el rechazo de las nociones sobre las cuales la
elecci6n puede ser hecha. EI analisis de redes permiti6 re-significar el )
problema, y plantear la separaci6n del drenaje de irrigaci6n creando
I
agencias aut6nomas bajo una sola planta institucional de administraci6n,
)
responsabilidad y costo. Los beneficios potenciales de esta propuesta
son: a) reducir el estres ubicado sobre la burocracia de irrigaci6n, redu )
ciendo las tensiones inherentes al conflicto interno. b) La nueva agencia
)
de drenaje podrfa soportar 10 peor del drenaje politico c1asificando las
propuestas. c) EI desenganche incrementa el prospecto de estudios sobre
problemas primarios como la toxicidad y salinidad. d) La credibilidad )
de la agencia a cargo podrfa incrementarse si se dedicara exclusiva
)
mente a los gastos administrativos. Finalmente, no se considera que
este desenganche pueda reducir la polarizaci6n e incertidumbre, pero
)
esta separaci6n de funciones podrfa c1arificar los terrninos del debate
)
y proveer vfas para la implementaci6n de otros rnetodos de anal isis de
)
polftica publica (Roe, 1994: 145).
;)
)
LA INfERTEXTUAUDAD COMO METODO ALTERNATIVO
DEL ANAusIS DE NARRATIVAS )
EI segundo camino para la identificaci6n de la controversia, esta
)
basado en el modele desarrollado por Riffaterre para el anal isis literario,
,)
la in-gramaticalidad textual, entendida como una desviaci6n de la palabra
)
o el terrnino en un texto, 10 que se traduce en el hecho flsico, segun el
cual una frase ha side generada por una palabra que podrfa estar excluida

(Roe, 1994: 108). La incorporaci6n de la in-gramaticalidad en el anal isis

narrativo de polftica busca en casos complejos y altamente polarizados

,t >.:;
identificar la controversia, la cual se nutre de la misma polarizaci6n y
posibilita el aprendizaje en la formulaci6n de la polftica publica.
it
.

En el modele Riffaterre, la metanarrativa es el intertexto que explica
c6mo dos polfticas narrativas (cada una opuesta a la otra) pueden cons

:
330
331
La pmp.c/ilJO narratisa tit Em.ry Ro.
tituir un caso al mismo tiempo. Roe afirma que una vez la metanarrativa
ha sido generada, el ultimo pasodel analista esdeterminar como la meta
narrativa reasigna el problema de forma que 10 hace mas susceptible de
ser lefdo por las herramientas de analisis de polftica convencional de la
microeconomfa, el anal isis legal, la estadfstica, la teorfa de la organiza
cion y la adrnlnlstraclon publica.
Segun Roe (1994: 156), la relevancia de la metanarrativa en la polftica
puede ser especificada dependiendo del rango en el cual el anal isis de
narrativas ayuda al analista en el direccionamiento de siete elementos
comunes en un analisis de polftica convencional, a saber:
~ Definicion del problema de intereses en la polftica.
~ ldentificacion de datos e informacion necesaria para analizar el
problema.
~ Seleccion de criterios para evaluar diferentes a/ternativas para la
orientacion del manejo del problema.
~ Forrnulacion de dichas alternativas.
~ Proyeccion de consecuencias asociadas con cada alternativa.
~ Evaluacion de consecuencias entre esas alternativas.
~ Ydecision entre esas alternativas.
En todos los casos, el objetivo es generar una metanarrativa que fun
cione como una polftica narrativa que asegure (establezca 0 certifique),
y estabilice los supuestos para la toma de decisiones de cara a ampliar
la incertidumbre, complejidad y polarizaclon. De este modo fa metana
rrativa logra visualizar un set de supuestos comunes que posibilitan la
concertacion y accion de los oponentes (Roe, 1994: 156).
Dos casos son presentadospor el autor para desarrollar la alternativa
del analisis narrative, el primero, centra la atencion en la controversia
del calentamiento global (Roe, 1994:1 08) y el segundo, en la disputa por
los restos nativos americanos (Roe, 1994: 126).
DtiJy].07171.ft. Arrubla S"71eb.z / Mag710lia tltl PilarBallufmu Cabr.ra/ Alb.rto Martin.z
ESCENARIO EN CRISIS Y LA IN-GRAMATICAllDAD EN EL
ANAusIS DE POUTICA PUBUCA
En algunos casos el analista se enfrenta a controversias marcadas
por el desacuerdo y la incertidumbre, como en la controversia sobre el
tema del calentamiento global, los gases de invernadero, las emisiones
de C02 y las partfculas de los vehfculos, donde analogfas del pasado
para predecir el calentamiento global y sus consecuencias, aun son
ampliamente discutidas. Es en estos casos donde la ldentificaclon del
escenario en crisis es el insumo inicial que permite al analista desarrollar
el anal isis de fa in-gramatical idad.
EI calentamiento global es definido par Roe como una tragedia de
105 comunes (Roe, 1994: 109), Y el escenario en crisis (incertidumbre)
y sus implicaciones polfticas, es caracterizado a traves de cinco pasos:
a} el escenario de crisis esta basado en un dato, en este caso las leyes
de la ffsica. En este nivel 10 mas importante para un anal isis narrativo
es que las leyes se asumen como datos, esto es "que son el tema de un
consenso acerca de la naturaleza de la realidad y de esta manera imparte
a un escenario basado en elias el sentido de certitud proveniente de un
consenso ya codificado en el discurso cientffico" (Roe, 1994: 112). b)
La construcclon narrativa del escenario de crisis fluctua entre los datos
genericos y las descripciones especificas del calentamiento global, y 10
que frecuentemente setoma como susequivalentes operacionales (calen
tamiento global yefecto lnvernadero). c) EI sentido narrativo de certitud
es tomado como un paso mas alia cuando fa incertidumbre se introduce
para transformar el calentamiento atrnosferico y sus sinonirnos en dos
polfticas narrativas por separado: calentamiento como un problema
cientffico y como un escenario de crisis. Por un lado, la incorporacion
de incertidumbre a las descripciones de calentamiento atrnosferico incre
menta su exactitud representacional; y por otro, la incorporacion tiene
caracterfsticas narrativas separadas de cualquier precision lograda, por
ello introducir incertidumbre en la descripcion incrementa el sentido de
certeza narrativa por reasignar a esta dentro de la historia con el formato
convencional de principio, punto medio y fin. EI escenario de crisis
comienza con los hechos sobre las emisiones de gasde invernadero y los
cambios de temperatura producidos y termina sefialando la calamidad.
d) Un gran nurnero de discursos cientfficos y no cientfficos refuerzan en
el publico el sentido de que la ciencia es incierta. Lo menos notorio ha
332
333
LA narrativa deEmtry Roe
sido la creacion de certeza sobre el metalenguaje y las formas de discurso
que hallan diferencias entre model os, cornparacion que crea certezas
narrativas como reglas preexistentes gobernadas por procedimientos del
discurso cientffico. Identificar estasdiferencias requiere definir que esta
blece que, para reducir la incertidumbre. e) Esta controversia opera dentro
de una amplia estructura narrativa, pero ademas de eso, se posa sobre
las controversias de la ciencia, para ello se hace necesario diferenciar
el terrnino "global" del terrnino "atmosferico". Atrnosferico equivale a
un terrnino descriptivo mientras que global representa la tragedia de los
comunes que requiere la acci6n internacional. Global es prescriptivo,
no descriptivo, privilegiado en el nivel supranacional sobre todos los
otros; sin embargo, en terrninos de calentamiento, global 0 atmosferico
son iguales. Comprender esta narrativa del escenario en crisis muestra
que tan vulnerable es el escenario, pues cada falta de sinonimidad
entre calentamiento global y atrnosferico des-narrativiza el escenario
de crisis, por insistir en que teniendo los nurneros correctos podrfamos
conocer la historia real sobre 10 que es calentamiento global, por ejem
plo las medidas del cambio de temperatura como precondicion para
la accion.
Roe plantea que para entender como y por que el calentam iento
global es otro escenario de crisis que genera otra crisis narrativa, aun
cuando el fen6meno ffsico del calentamiento atmosferico toma lugar
como si no pasara nada, es necesario aclarar que en este modelo 10
global constituye un eje analltico hacia el globalismo, y provee una gufa
especifica de como responder al tema del cambio cllmatico (Roe, 1994:
121). EI eje analftico es usado aquf como un eje lingUfstico de analogfa,
donde el lenguaje demograficamente estable a traves de generaciones
(es el eje) cambia bajo presion dernograflca por otro lenguaje. En este
senti do, todos apelan al tratamiento del calentamiento atrnosferico. pero
el analisis global trabaja en contra de mejorar el control de emisiones de
gases, por eso todos los que intervienen tratan el calentamiento atrnos
ferico como una tragedia del cornun. Sin embargo, 10 que hagan en un
pais no tiene mucho efecto si en otro no se hace, por ello es un problema
global. La conclusion del autor es paradojica: "entre mas creemos en el
calentamiento atrnosferlco mas razones tenemos para no suscribirnos al
escenario del calentamiento global" (Roe, 1994: 122). Finalmente, la in
gramaticalidad se evidencia en las contradicciones entre los conceptos
global y atrnosferico: por ello, se puede afirmar que una vez separado
DtisyJeannette Ar",bla Sanchez / Magnolia delPilarBallesteros Cabrera / AlbertoMartinez

'.
,
,
conceptualmente el calentamiento global como escenario del calen
,
tamiento atrnosferico como problema, la intervencion por parte de los
,
gobiernos llegara a ser mas evidente (Roe, 1994: 123).
"
INTERTEXTUALIDAD E INTERTEXTO: orna LECfURA
"
DE UN PROBLEMA POLITICO
)
Es posible que el analista seenfrente a debates a nivel politico con un
t
componente etlco importante, por ejemplo, poner fin a la vida de alguien
)
cuando se encuentra en una situacion vegetativa 0 en estado de coma,
o la realizacion de investigaciones en animales, donde la polarlzacion
)
se convierte en el mejor mecanismo de aprendizaje. Es en estos casos
)
para los cuales Roe, retoma a Rifaterre, autor del modelo del intertexto
)
y la intertextualidad, el cual retoma las nociones provenientes de la
teorla de Pierce. Estas pueden ser "extendidas" al proceso de lectura de )
un problema politico y para tal fin, vale la pena aclarar las categorfas
')
a utilizar segun su esquema: el signo corresponde al texto, el objeto al
)
intertexto, el interpretante (elemento nuclear y definidor de su propuesta)
se entendera como, "un tercer texto que el autor habra utilizado como ')
equivalente parcial del sistema de signos que el construfa para volver
:)
a decir 0 para volver a escribir el intertexto" (De Gonzalez B, 1998). Es
sobre esanocion de intertexto, como fundamento de la interpretacion, en
.J
la que seencuentra 10 central del planteamiento de Riffaterre, ya que abre
.)
el corpus intertextual posible desde la recepcion, y asimismo, posibilita
..)
una interpretacion mas amplia del proceso de lectura.


EI modele de Riffaterre tiene cuatro elementos: el sociolecto, el idio
t.I
lecto, el interprete y el intertexto 0 intertextualidad, los cuales tienen
aplicacion en la evaluacion de pollticas que presentan problemas de
J.I
multiples criterios. EI sociolecto, esel que provee lasestructuras sobre las
cuales el idiolecto del texto y el metalenguaje del lnterprete se fundan.

..
Es como si el sociolecto representara una plataforma intermediaria preli
teraria entre ellenguaje y el discurso literario; mientras que el intertexto,
es definido por Riffatere como "el conjunto de los textos que podemos
asociar a aquel que tenemos ante los ojos, el conjunto de los textos que
hallamos en nuestra memoria al leer un pasaje dado. EI intertexto es,

pues, un corpus indefinido". Asimismo, redefine intertextualidad como,

"un fenorneno que orienta la lectura del texto, que rige eventualmente
la interpretacion del mismo y que es 10 contrario de la lectura lineal"

335

334
LAperspediva narrativa tit Emery Rot
(Riffaterre, 2004). EI soclolecto y el intertexto descifran completamente
10 que el texto dice solo de forma incompleta; dicen de un modo claro
10 que el texto dice oscuramente 0 proveen el contexto dentro del cual
el texto puede adquirir sentido. Por 10 tanto, el sociolecto 0 el intertexto
ofrecen un marco de pensamiento (frame of thgought), 0 un sistema de
slgnificacion que dice al lector como 0 d6nde buscar una soluci6n, 0
desdeque angulo el texto puede servisto como descifrable. A estemarco,
sistema 0 angulo de vision, es 10 que Riffaterre llama modelo herrneneu
tico (Riffaterre, 2004). EI idiolecto sigue al sociolecto, pero no es igual
a el y las diferencias entre los dos conducen a la respuesta del lector.
Este hecho es facilrnente ilustrado en un primer caso sobre el Distrito de
Reclamos, donde la lmplernentacion representa el prestarno idiolectico
de un documento politico que refleja el contexto cultural y politico. La
"descentralizaci6n" significa algo diferente en Kenia que en Tanzania.
En este ultimo, el concepto en menci6n asume un caracter de menos
participaci6n y mayor jerarquizaci6n de arriba hacia abajo. EI interprete
diferencia entre 10 dicho en la polftica (sociolecto) y 10 realizado en la
implementaci6n. Es decir, se fija en 10 que ambas partes estuvieron en
desacuerdo, referidas at criterio apropiado para la evaluaci6n de la poll
tica y el paso del papel a la practice.
La controversia sobre los restos de los nativos americanos, es anali
zada por el autor a partir del informe realizado en 1990, por el Cornite
de Evaluaci6n encargado por la Universidad de California para evaluar
las polfticas y practices de la Universidad, con respecto a la colecci6n
de esqueletos humanos y los artefactos asociados (Roe, 1994: 139). La
evaluaci6n del comite llevo a recomendar ala universidad el desarrollo
de dos polfticas: a) la transferencia de esqueletos humanos y los artefactos
asociados a una colecci6n arqueol6gica y b) un proceso para responder
a las solicitudes y resolver las disputas. EI Instituto Smithsoniano y la
Universidad de Stanford, entre otros, acordaron entregar los restososeos
a los grupos indfgenas americanos, una transferencia que encontr6 fuertes
opositores, dentro y fuera de las universidades en los Estados Unidos.
La legislaci6n estatal de California y la federal fueron introducidas en
1990, para asegurar que tales restos humanos regresaran a los grupos
apropiados bajo condiciones especlficas.
EI autor realiza la identificaci6n del idiolecto (argumentos de los
natives norteamericanos para que les devuelvan los restos de sus ances-
DtiryJeannette AfTJIbla Sdnthez/ Magno5a titl PilarBallestems Cabrtra / AlbertoMartinez
tros), y el sociolecto (argumentos de la ciencia segun los cuales los restos
pertenecen a la ciencia, a la humanidad). EI Cornite hace la observaci6n
de que la experiencia de otros museos ilustra que el dialogo respetuoso
entre todas las partes interesadas ha sido una efectiva forma de aproxi
maci6n para la resoluci6n de las diferencias respecto a la disposici6n de
los esqueletos humanos, y acuerdan recomendar el establecimiento de
un proceso de concertaci6n (deaccession), que permita a la universidad
iniciar un dialogo entre las partes interesadas con el fin de lograr un
entendimiento de las actitudes, creencias y objetivos de todas las partes
interesadas, c1arificando las opciones de concertaci6n, para asf Ilegar a
una resoluci6n mutuamente aceptable del asunto.
Para Roe, la in-gramaticalidad, es que tan cerca en torno a resolver
el problema esta quien tiene la ultima palabra sobre el destino de los
restos. Es ver que tanto los proponentes como los oponentes podrfan tener
primero la palabra y estar en una posicion no absoluta y que podrfan
expresar 10 que piensan (Roe, 1994: 142). EI problema de determinar la
administraci6n como la guardia y la custodia, tarnbien genera un fuerte
debate, especialmente cuando en dicho conflicto se presentan recla
maciones que no estan Iimitadas a los restos de los nativos americanos.
Finalmente, la evaluaci6n intertextual toma un curso diametralmente
opuesto ala busqueda de "consenso", en el fondo la idea de la evaluaci6n
intertextual, es no encontrar la forma de deshacerse de la polarizaci6n
que conduce a una controversia, sino mas bien encontrar un estado
de cosas cuyo exito depende de que la polarizaci6n tenga lugar (Roe,
1994: 146).
CONCLUSI6N EN PERSPECfIVA CRiTICA
EI anal isis narrative de polftica publica se desarrolla para el micro
anal isis, y se inscribe dentro de la corriente del giro argumentativo, el
cual se caracteriza por la crftica que realiza a la perspectiva tradicional
del analisis de polftica publica y a la validez de las pruebas empfricas,
que esta ultima toma como referencia. Para el anal isis narrativo, las
polfticas publicas son construcciones discursivas a partir de argumentos
y elementos ret6ricos, que se expresan en historias, por 10 tanto toma
en consideraci6n los aspectos cognitivos, ret6ricos y subjetivos, mini
mizando el papel utilitarista 0 racionalista en la formaci6n de la polftica
publica.
336
337

La pmpectivo narratisa tit EmeryRoe

EI enfoque argumentativo, segun Fischer y Forester (1993), resalta la
subjetividad y la forma como los profesionales formulan y construyen
problemas en la practice: reconociendo que la construcci6n de la agenda
polftica es un ejercicio complejo. Posibilita comprender los problemas
que sepresentan en diversos lenguajes, discursos y marcos, reconociendo
que los cambios en el poder politico implican modificaciones en las elites
y en el lenguaje con que se presentan los temas y las opciones de las
poltticas publicas. Por ultimo, estos dos autores dirigen la atenci6n hacia
el papel que desemperia el conocimiento, para entender la naturaleza
del poder en la sociedad moderna y posmoderna.
APORTES AL ANAusIS DE POUTlCA PUBUCA
Los principales aportes identificados a partir de la propuesta de Roe
son en primer lugar, fortalecer la planeaci6n de Ja polltica publica a partir
de una mejor conceptualizaci6n del problema, permitiendo la profundi
zaci6n y aclaraci6n de los argumentos desde una mirada deconstructiva
de la narrativa, y no desde una vision causa-efecto. Lo anterior favorece
la implementaci6n y los resultados de la evaluaci6n de la misma. En
segundo lugar, la metanarrativa toma en cuenta las construcciones
'1,
dominantes at tiempo que devela la asimetrfa en las fuerzas discursivas,
permitiendo que emerjan las historias ocultas. En tercer lugar, diferente
al anal isis tradicional, la propuesta de Roe permite el reconocimiento
del caracter ideol6gico de las disputas polfticas; no obstante, se podrfa
sefialar que el analista debe tener conocimiento sobre el problema a tra
tar, asf como del establecimiento burocratico en eJ cual se da el proceso
de toma de decisiones.
ALCANCES Y UMITACIONES
EI anal isis narrativo de polltica publica profundiza en los argumentos
ocultos de cada una de las posiciones identificadas en la controversia,
de manera que los grupos minoritarios tengan voz y su argumento se
refleje en la metanarrativa. Lo anterior amplia la visi6n del tomador de
decisiones dado que el analista aporta nuevos elementos de la proble
rnatica, relacionados con la discusi6n de valores y creencias en torno a
la misma. Para el caso especffico del autor, la propuesta se centra en las
problernaticas de ciencia, tecnologfa y medio ambiente.
338

;II
Dt0 ]eoJlJltlle Arnlblo SOJlchez I MogJlo5o titl PilarBalles/eros Cabrera I AlbertoMarliJlez
Si bien para las corrientes hegem6nicas la demostraci6n esfundamen
tal para la validez de su tesis, para el anal isis narrativo 10 fundamental

es fa ergutnentecion, ya que se centra en 10 interpretativo del discurso;

fa persuasion, a traves de la metanarrativa en la toma de decisiones; y ef
papef activo que asume ef anaJista en la construcci6n de esta. En cuanto

'.
al aspecto metodol6gico el autor desarrolla una aproximaci6n de la mana
de la teorfa literaria, para identificar la arnbiguedad y la incertidumbre en
~
las historias y contrahistorias de la controversia. En este mismo sentido
tt
Fischer (2003), citando a Stone, sefiala que esta metodologfa permite el
aprendizaje de la polltica publica a partir de aceptar y aprender sobre la ~
arnbiguedad. Esta metodologfa tambien permite lIevar a la agenda poll ,
tica controversias que seencontraban ocultas, y propicia la construcci6n
"
participativa de la problernatica y la soluci6n como parte del ejercicio
que legitima la practica polftica. ')
o
Algunas limitaciones sefialadas por Sabatier (1994), a las propuestas
')
que se ubican en el giro argumentativo, son la falta de evidencia y la
posici6n subjetiva del analista polftico; es de anotar, que estas crfticas )
se plantean desde un enfoque positivista. Para los defensores del giro
~
argumentativo los ciudadanos tienen interes politico y existe un ambito
(,J
de tolerancia y dlalogo de las personas con valores opuestos; aspecto
criticable, segun Sabatier, ya que los ciudadanos no tienen disposici6n
. ~
para participar en los foros politicos.
a
Por otro lado, esposible sefialar que el anal isisde narrativas propuesto a
por Roe, s610 posibilita resaltar los diferentes argumentos sin resolver
~
la controversia, 10 cual puede generar que no se contribuya de forma
especffica ala toma de decisiones. A nivel operativo, podrfa cuestionarse
a
la dificultad de encontrar contribuciones discursivas que representen las
no-historias, especfficamente en el caso de poblaciones grandes 0 disper

sas. Aunque Roe identifica que una contranarrativa debil no tiene poder

persuasivo, no indaga las razones por las cuales tiene esa condici6n, y

las acciones que propone pueden caer en una mirada tecn6crata del
problema, aspecto que el cuestiona al anal isis convencional.
Finalmente, el autor se propone aportar una metodologfa que per
mita analizar las relaciones de poder en temas altamente polarizados
y caracterizados por la incertidumbre; sin embargo, su analisis se situa

s610 en el nivel de las ideas, olvidando grandes relaciones materiales

339

L.perspeaiIJo narratisa deEmery Rot
que influyen en la rnisrna estructura polltica. En este sentido, valdrfa la
pena interrogarse acerca de como se constituyen las narrativas en con
textos de democracias debiles, y si tendrfa para estos contextos cabida
la propuesta de Roe.
CONfRASTE CON OTROS MODELOS DE ANAusIS
EN POLlTICA PUBUCA
EI lAD (Institutional Analysis Development) de Ostrom, y el ACF
(Advocay Coalitions Framework) de Sabatier, proponen una metodologfa
y conceptos generalescon caracter explicativo universalista que incluyen
variables interactuantes que buscan la explicacion. En ambos casos, se
trata de construcciones teoricas y conceptuales que intentan ser herra
mientas de analisis cientlfico de la realidad con pretension de neutralidad
y objetividad, aspecto poco observado en la propuesta de Roe.
Por otra parte, para Roe, las creencias son importantes en tanto per
miten la construccion de argumentos, los cuales constituyen el nucleo
de su propuesta rnetodologica: mientras que para Sabatier, las creencias
son relevantes en la medida en que constituyen el pegamento de las
coaliciones, siendo estas ultirnas quienes tienen el papel preponderante
del ACF. Asimismo, a diferencia de Sabatier, Roe retoma el concepto
de Habermas de la ciencia como construccion social y encuentra que
el anal isis experto es solo uno de los argumentos de la metanarrativa.
Encambio para Sabatier, la ciencia es instrumentalizada por la politica,
la cual se apoya en la mirada del experto para la toma de decision. En
cuanto al tema del aprendizaje en el anal isis de politica, Sabatier refiere
que este se da en el debate que se genera al interior y entre las coalicio
nes; mientras que Roe plantea que el aprendizaje se genera a partir de
la aceptacion de la ambigOedad y la polarlzacion.
Autores como Roe y Fischer se ubican dentro de los posestructu
ralistas representantes del giro argumentativo en la polftica publica,
ambos ubicados desde la vision socio-construccionista. Sin embargo,
se identifica una variante a nivel rnetodologlco, dado que en el caso
de Fischer el enfasis esta en el anal isis del discurso, donde es central el
papel del poder ejercido a traves de este: en tanto que en Roe, el punto
de atencion esta en el anal isis literario, que permite otorgar una mayor
relevancia ala asimetrfa de los argumentos con el objetivo de rescatar el
340
Dtisy]eolllltlte Amtblo Still,hez/ MOl!'0lio delPilarBalks/eros Cabrera / Alberto Mart/lit<:.
discurso marginado. Por otra parte, se encuentra que Fischer (2003:
205) en su capitulo Citizens and Experts: Democratizing Policy Delibe
ration, establece el papel que debe desernpenar el profesional experto
como facilitador del aprendizaje publico y el empoderamiento de los
ciudadanos, con el fin de "capacitarfos" desde el poder comunicativo
para la toma de decisiones. Aspecto que se cito como una limitante en
la propuesta de Roe.
RETOS POR DESARROLLAR
Se hace evidente que el anal isis micro-social no es suficiente para
explicar las relaciones de poder que se tejen en la polftica; por 10 tanto
este debe articularse con el anal isis macro-social en pro de develar
grandes relaciones.
PARA EL CASO COLOMBIANO
Con el animo de realizar un ejercicio practice se revise el trabajo
de Gonzales y cols., titulado Naturaleza de un debate: la regulaci6n del
tabaquismo. Preliminares para un cambio social. A partir de este insumo,
se identified la controversia, las narrativas y la contra-narrativas presen
tadas durante la forrnulacion de la polftica sobre el control del tabaco
en Colombia. Segun Garda M y cols. (2009), desde el ano de 1993, el
Congreso de la Republica ha recibido 19 proyectos legislativos relacio
nados con el control del tabaco. Durante el periodo 2004-2006, posterior
a la firma del convenio marco para el control de tabaco, promovido en
el afio 2006 por la Organizacion Mundial de la Salud, se lntensifico en
Colombia el debate sobre los aspectos que deberfa contemplar la regu
lacion para el control de tabaco (proyecto Ley 235 de 2004).
Los acto res que son presentados por Gonzales y cols. (2007), se
resumen asf: el legislativo: Camara y Congreso; el ejecutivo: en cabeza
del Ministerio de la Proteccion Social y el Ministerio de Agricultura;
representantes de las instituciones de salud: Instituto Nacional de
Cancerologfa. E.S.E.
2
, la Liga contra el Cancer': y Representantes de
EI Instituto Nacional de Cancerologia, Empresa Social del Estado, es el 6rgano asesor del
Ministerio de la Protecci6n Social en pol1tica de Cancer.
Instituci6n privada, sin animo de lucro.
341
_.. ;:;
LApmptaiva narrativa tit El1myRot
la industria tabacalera nacional e internacional. La controversia se
resume en la necesidad de regular el control del tabaco, los defenso
res de este planteamiento sostienen que las medidas regulatorias son
acciones de prevenci6n de las enfermedades asociadas al consumo
del mismo, y los opositores, argumentan que las medidas regulatorias
van en contravfa de uno de los principales renglones de la economfa
colombiana.
Tal y como 10 identifica Gonzales y cols. (2007), alrededor de la
controversia central, se generan dos controversias adicionales: de una
parte, sobre los contenidos del proyecto 235 de 2004, donde al parecer
hay acuerdo entre las instituciones de salud sobre la importancia de
medidas masrestrictivas para el control del tabaco; sin embargo, algunos
ponentes del proyecto de Ley afirman que es importante tener asf sea un
acuerdo con mfnimas restricciones en vez de no tener nada; y la segunda
controversia refleja el favorecimiento del proyecto de Ley a la industria
trasnacional sobre la industria nacional.
Las principales narrativas frente ala necesidad de regulaci6n:
Senado "Nadie defiende el consumo de ciga
rrillo. Pero hay una verdad mayor (mas
importante): la oferta y la demanda.
Senador Alvaro Gonzalez
(Guion 2006: 33)
Ministerio de El tabaco es el segundo cultivo en
Agricultura generaci6n de empleos, despues de
las Hores, El tabaco representa 200
jomales por hectarea, 10 que equivale a
un empleo por hectares (...) el tabaco
es un gran generador de empleo, para
las familias campesinas del sector rural
deprimido (...) El precio en Estados
Unidos es el doble que el nuestro (...)
por eso estamos pidiendo cupo de
25.000 toneladas.
342

,
DtisyJt01llltftt Arnlblo Sti1I(htZ / Mogno5a titl PilarBalltsttros Calmra/ Albmo Martintz

Liga contra el El tabaco como generador de muerte, (...) El Ministerio de Agri
Cancer el tabaco pone en Colombia tantos cultura presenta unas ciEras
muertos como Armero (... ) parciales, presenta inclusive
una serie de promedios y
no datos agregados acerca
de cual es el volumen y las
ganancias del tabaco (...)
Instituto (...) No se puede aumentar
Nacional de el cu1tivo de tabaco a costa de
a
Cancerologia. la vida de la gente. El tabaco
,
ESE se convirtio en un pro
blema de Salud Publica (... )
,4Il.
:....
Ministerio de (...) No es cierta la puesta en balanza
,
la Proteccion donde el Congreso y el Gobierno
,
Social estan impelidos a escoger entre la
salud (veinte mil muertos causadas por
enfermedades asociadas al tabaco), 0

la economia (vente mil familias culti

.)
;
vadoras de tabaco). No se puede en
esos terminos, pues asi, saldria mal
librada cualquier decision que tome el
Gobiemo (...)
Narrativas relacionadas con los contenidos del proyecto de ley 235
de 2004:

Liga contra el El proyecto 235 de
Cancer 2004, esta por debajo
del convenio marco
para el control del
tabaco de la OMS.
Instituto Hay que trabajar los entomos libres de humo,
Nacional de aumentar las tasas impositivas, minimizar la
Cancerologia. produccion de tabaco, realizar acciones anti
ESE contrabando y hacer advertencias sanitarias
en los paquetes y comunicaciones. El ideal,
seria tomar medidas altamente restrictivas,
como las sugiere la OJ'vIS, no obstante es
preferible tener algUn tipo de legislacion
a no tenerla, como sucede ahora (... )
343
LApmpedillt1 "orrtrtillt1 de EmeryRo.
Narrativas frente a los intereses de la industria nacional vs transnacional:
Industria Refieren que como
transnacional mecanismo de auto
regulacion se retiran de
los medios de television
y radio, porque creen
que de manera discri
minada estos alcanzan
a los menores de edad.
Industria Las transnacionales poseen dispositivos
nacional propagandisticos que empiezan desde la
formula 1, hasta muy variadas maneras de
colocar la marca, protegida por el manto
imperial norteamericano, ante los ojos de
todos los consumidores de nuestra nacion
y del mundo. De tal magnitud es la pro
paganda de las transnacionales que podria
darse el lujo de suprimir buena parte sus
promociones propagandisticas, sin que eso
afecte su participacion en el mercado.
Esnecesario aclarar que una vez establecidas las narrativas y contra
narrativas, el paso a seguir es la ubicaci6n de 10que Roe denomina las
no-historias, para la construcci6n de la meta-narrativa, de esta forma
se espera que el tomador de decisi6n tenga una visi6n mas amplia de
la problemMica y pueda realizar una mejor toma de decisiones. Es de
advertir que la identificaci6n de las no-historias implica un trabajo de
campo que sobrepasa el objetivo de este ejercicio. 5610 para satisfacer la
curiosidad de/lector se informa que en junio de 2009, Colombia aprob6
la Ley 1135 control del tabaco.
344
Dt0j.a""ttt. Arnibla Sdltch.Z I Mag,,05a titlPilarBallesteros Cabrera I Alb.rto Marti".z
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J
p
t
~ l :
h
r
I
346

,
Capitulo 12
Metodologias para la investigaci6n
en politicas publicas
,
LUIS HERNANDO BARRETO NIETO*
:t
LUZAlEJANDRA CERON RINCON**
,
ANA MARfA FERNANDEZ MEDINA***
:)
,)
:)
INTRODUCCI6N
<J
a actividad gubernamental que seadelanta a traves de laspolfticas
publicas, abarca un amplio espectro de la actuaci6n humana que
L

se condensa en programas y proyectos con objetivos precisos

que impactan a poblaciones especfficas. Las polfticas objeto del interes
de un gobierno son amplias y variadas, pueden ir desde la construcci6n
de infraestructura en una ciudad, hasta las leyes que limitan actividades
individuales como fumar en sitios publicos, pasando por el sistema de
salud publica y la polftica macroecon6mica.

Economista de la Universidad Nacional de Colombia, Magister en Estudios Politicos y Rela

ciones Internacionales de la Pontificia Universidad javeriana, Estudiante de Doctorado en .. "."
Estudios Polfticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia.
Ihbarreton@unal.edu.co
Sociologa de la Universidad Nacional de Colombia, MSc en Gesti6n de Organizaciones UQAC

de la Universite du Quebec a Chicoutimi, Estudiante de Doctorado en Estudios Politicos y

Relaciones lnternacionales de la Universidad Nacional de Colombia. laceronr@unal.edu.co

Polltologa de la Universidad de los Andes (Bogota), Magister en Administraci6n Publica

(MPA) de la New York University, Estudiante de Doctorado en Estudios Politicos y Relaciones

Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia. anafernandezmedina@gmail.com