Cultura Ciudadana - Antanas Mockus

Secretara de Cultura, Recreacin y Deporte, Cmara de Comercio de Bogot, Fundacin Terpel, Corpovisionarios.
Autores
Antanas Mockus, Mauricio Garca, Efran Snchez, Victor Manuel Rodrguez, Jorge Orlando Melo, Carolina Castro, Luis Fernando Martnez, Roco Londoo, Otty Patio, Paul Bromberg, Tatiana Gomescsseres, Henry Murrain, Fernando Guzmn, Instituto para la Investigacin Educativa y el Desarrollo Pedaggico, Cmara de Comercio de Bogot, Fundacin Terpel. Todos los derechos reservados a los autores. Se permite la publicacin virtual de la edicin digital.
Editores
Efran Snchez Cabra, Carolina Castro Osorio Esta publicacin se basa en los resultados de la
Comit coordinador de la publicacin

Observatorio de Culturas (Otty Patio, Luis Fernando Martnez), Cmara de Comercio de Bogot (Adriana Bueno), Fundacin Terpel (Luis Guillermo Hernndez), Corpovisionarios (Henry Murran, Sandra Ziga)
Encuesta de Cultura Ciudadana, Bogot 2008. Crditos

Convenio de asociacin
Observatorio de Culturas Secretara Distrital de Cultura, Recreacin y Deporte Cmara de Comercio de Bogot Fundacin Terpel Fenalco Corpovisionarios
Fotografas
Luis Carlos Coln pags. 3 / 105 / 231 Germn Ferro pags. 181 / 193 / 259 / 266 / 268 Rafael Guerrero / El Tiempo pag. 224 Carlos H. Llamas / Instituto Distrital de Patrimonio Cultural pags. 17 / 89 Mateo Prez pags. 23 / 161 Camilo Ruz pags. 4 / 43 / 71 Alberto Urrego / El Tiempo pag. 70
Aplicacin y coordinacin
Corpovisionarios
Investigacin y produccin de informe

Henry Murrain Paula Zuluaga Mnica Delgado Diego Cancino Andrea Ramrez
Diseo y diagramacin
Tangrama / www.tangramagrafica.com Primera edicin: Bogot, D.C. Noviembre de 2009 Nmero de ejemplares: 1.000 Impreso y hecho en Colombia
Anlisis estadstico y grficas

Andrea Ramrez
ISBN 978-958-99295-0-6
PrEsEntACIn 8 Catalina Ramrez Vallejo / Secretaria de Cultura, Recreacin y Deporte Prlogo 10 Antanas Mockus IntroDuCCIn 184 Carolina Castro PrImErA PArtE
EncuEsta dE cultura ciudadana En Bogot 2008

lEy, morAl y CulturA
CulturA DE lA lEgAlIDAD 24 6
Mauricio Garca
5
rEgulACIn y AutorrEgulACIn En El EsPACIo PBlICo 44 7

Efran Snchez
CAPACIDAD PArA lA CooPErACIn y lA ACCIn ColECtIvA 8
El vnCulo EntrE CulturA CIuDADAnA y CulturA PoltICA: ConFIAnZA y ACuErDos 72

Efran Snchez
CIuDADEs IntErCulturAlEs: Bogot y los rEtos DEl nuEvo mIlEnIo 90 10

Vctor Manuel Rodrguez
ConvIvEnCIA y sEgurIDAD CIuDADAnA 11
CulturA CIuDADAnA y homICIDIo En Bogot 106 12

Jorge Orlando Melo
AmorEs PErros 128 13

Carolina Castro
mAPAs DE mIEDo En Bogot 144 14

Luis Fernando Martnez
sEgunDA PArtE
rEflExionEs soBrE cultura ciudadana

DE lA CortEsA A lA CulturA CIuDADAnA 162 15
6
Roco Londoo
lA CulturA CIuDADAnA, unA DIsCusIn ABIErtA 182 16

Otty Patio
Qu FuE y Qu sEr lA CulturA CIuDADAnA? 194 17

Paul Bromberg y Tatiana Gomescsseres
CulturA CIuDADAnA Como PoltICA PBlICA: EntrE InDICADorEs y ArtE 212 18

Henry Murrain
tErCErA PArtE
corrEsponsaBilidad institucional En cultura ciudadana

Amor Por Bogot 232 19
Fernando Guzmn - Secretara General
PEDAgogA CIuDADAnA: FormACIn En CulturA CIuDADAnA PArA nIos, nIAs y jvEnEs DE Bogot 240 20
Instituto para la investigacin educativa y el desarrollo pedaggico IDEP
ConstruIr CIuDADAnA, unA tArEA DE toDos 245 21

Cmara de Comercio de Bogot
lA CulturA CIuDADAnA En El mArCo DE lA rEsPonsABIlIDAD CorPorAtIvA DE lA orgAnIZACIn tErPEl 249 22

Amaury de la Espriella Fundacin Terpel
BIBlIogrAFA 254 AnExo 260 Formulario de la encuesta de cultura ciudadana Ficha tcnica
prEsEntacin
Catalina Ramrez Vallejo Secretaria de Cultura, Recreacin y Deporte
Bogot se ha caracterizado en los ltimos aos por ser pionera en la implementacin de transformaciones sociales, culturales y urbansticas, con miras a favorecer el bienestar comn, y potenciar el desarrollo humano y el cumplimiento eficiente de los derechos de sus ciudadanos. Algunos ejemplos de estas nuevas realidades se evidencian en su red de bibliotecas, en el uso y apropiacin de la red de parques distritales, en el mejorado sistema de transporte, en los premios y galardones recibidos por los avances culturales, y en el reconocimiento de sus estrategias para el mejoramiento de la convivencia y la resolucin pacfica de los conflictos. Estos logros, en su mayora impulsados por entidades del Gobierno Distrital, slo fueron 8 posibles gracias a la activa y decidida participacin de todos los bogotanos. Debido a ello, ha sido importante contar con herramientas de informacin que nos permitiesen comunicarnos con los habitantes; conocer sus necesidades, opiniones, percepciones, hbitos y comportamientos, de tal manera que se pudiesen plantear propuestas de poltica pblica ms cercanas a las realidades de la ciudad. En esta administracin queremos desarrollar lneas de accin que consoliden a Bogot como una ciudad de derechos. Estamos interesados en que todos sus habitantes, residentes y visitantes, puedan disfrutar de una ciudad abierta, diversa, hospitalaria y cosmopolita. Por esta razn, es grato poner a disposicin de la ciudadana este libro que recoge el esfuerzo de entidades pblicas y privadas interesadas en fomentar acciones dirigidas a promover la Cultura Ciudadana. Es necesario agradecer a la Cmara de Comercio de Bogot, a la Fundacin Terpel y a Fenalco por su invaluable ayuda, y de manera muy especial reconocer el aporte de otras Secretaras y Centros de Pensamiento e informacin, como el Sistema Unificado de Informacin sobre Violencia y Delincuencia, que hace parte del Centro de Estudios para el Anlisis de la Convivencia y la Seguridad Ciudadana -CEACSC-, adscrito a la Secretara de Gobierno. Agradecer tambin al Observatorio de Culturas, dependencia de la Secretara de
Cultura, Recreacin y Deporte, que desde el ao 2001 ha medido los cambios culturales de los bogotanos a travs de las encuestas de Cultura aplicadas cada dos aos, y sin lugar a dudas a Corpovisionarios, que con su trabajo continuo nos han brindado las herramientas para evaluar cul ha sido nuestro desarrollo en materia de Cultura Ciudadana Parte importante de este diagnstico ya fue presentada a principios del ao 2009. Sin embargo, las experiencias obtenidas en el programa Amor por Bogot, que adelanta ejercicios de promocin y apropiacin de conductas y valores positivos en torno a la cultura ciudadana, y los aportes de otras personas que desde la academia y la administracin pblica han tenido experiencias y reflexiones sobre un tema tan complejo, apasionante y necesario como este, nos han proporcionado nuevos elementos de anlisis. Estoy segura de que esta herramienta de informacin y de pensamiento ser de gran utilidad para todos los ciudadanos, tanto investigadores como servidores y gestores; para las organizaciones pblicas y privadas, y en general, para todos los interesados en la construccin de una ciudad ms incluyente y participativa, que asegure, tal como lo estipula el Plan de Desarrollo Bogot Positiva, el DERECHO A LA CIUDAD. Con este libro reiteramos nuestro compromiso de que la cultura ciudadana sea una poltica que trascienda a una administracin. Que se convierta en una poltica de ciudad y en un esfuerzo permanente de todos. 9
prlogo
Antanas Mockus
Este libro es un acto de justicia con Bogot. Cultura ciudadana es una de las innovaciones que ha hecho visible a Bogot internacionalmente.
Comportamientos que buscan influir sobre otros comportamientos

Usar el agua es un comportamiento de primer nivel. Hablarle a alguien invitndolo a ahorrarla es un comportamiento de segundo nivel. Avergonzar a quien ignora olmpicamente esa invitacin o felicitar a quien se ha tomado el trabajo de formularla son comportamientos de tercer nivel. Hacer fila es un comportamiento de primer nivel. Defender con palabras, gestos o 10 acciones la fila de alguien que intenta colarse es un comportamiento de segundo nivel. Hacer un llamado desde la parte ms alejada de la fila por favor, los de adelante, no dejen colar es un comportamiento de tercer nivel, un comportamiento C que busca influir sobre un comportamiento B que a su vez busca influir sobre otro comportamiento A. Portar armas es un comportamiento de segundo nivel que suele defenderse con el argumento de la auto-proteccin requerida ante la debilidad de la seguridad provista por el Estado. Promover el desarme es un comportamiento de tercer nivel que busca generalizar en la ciudad un ambiente de civilidad que facilita la convivencia y el accionar de la fuerza pblica. Una primera aproximacin a la cultura ciudadana busca aumentar la frecuencia y eficacia de comportamientos reguladores pacficos, es decir comportamientos capaces de influir sobre otros comportamientos sin acudir a la coercin fsica y asumiendo que el otro est dispuesto a ser regulado por las buenas (por ejemplo, las tarjetas ciudadanas y los mimos1).
Comportamientos de segundo nivel
Aprender
ciudadana
y altruismo
Uno no nace ciudadano. Al ser tratado como ciudadano y al tratar a otros como ciudadanos, uno se vuelve ciudadano. En varios aspectos tambin los mayores de edad y los servidores pblicos somos ciudadanos en formacin. Un polica es un ciudadano formador de ciudadanos. Ernst Fehr ha investigado experimentalmente el comportamiento de quienes sancionan socialmente a desconocidos que incumplen normas sociales y encuentra en ese comportamiento una de las manifestaciones ms ntidas de altruismo, pues los que sancionan socialmente estn dispuestos a incurrir en costos materiales e individuales con tal de corregir al agente no cooperador y, a su vez, estn dispuestos a cooperar aunque esa no sea la eleccin ptima en trminos individuales2. Por ejemplo, cuando un desconocido castiga a un desconocido con quien no volver a encontrarse, cuando un ciudadano ahorra agua para que no le falte agua a otro, cuando un contribuyente paga voluntariamente 10% ms de impuesto predial, estamos ante manifestaciones claras de altruismo. Bogot altruista.
los propsitos de cultura ciudadana

Segn el Plan de Desarrollo Formar Ciudad (1995-8), lo que persigue cultura ciudadana en primer lugar es aumentar el cumplimiento de normas de convivencia. Se trata tambin, en segundo lugar, de aumentar la proporcin de ciudadanos que llevan pacficamente a otros ciudadanos a cumplir normas de convivencia. Estas pueden ser legales, como las que aparecen en los cdigos de polica hoy remplazados por manuales de convivencia o pueden ser culturales, como muchas normas sobre saludo, vestimenta, comida, cordialidad o morales, como la puntualidad o la auto-prohibicin de mentir. Suscitar miedo a la sancin legal es bien distinto de suscitar vergenza (emocin relacionada con la regulacin social), lo cual es a su vez distinto de suscitar culpa (emocin relacionada con la regulacin moral). Tambin el cumplimiento puede verse fortalecido a travs de emociones sociales y morales positivas. En tercer lugar se trata de resolver pacficamente conflictos apoyndose en una visin compartida de ciudad. Y en cuarto lugar se trata de mejorar la capacidad de expresin y de comprensin e interpretacin a travs del arte, la cultura, la recreacin y el deporte.
2 Cfr. Fehr, E. & Fischbacher, & U, Gchter, S., Strong reciprocity, human cooperation, and the enforcement
11
of social norms, en: Human Nature, Vol. 1, No.1, New York, 2002.
hacer visible lo invisible

La mutua regulacin entre ciudadanos y entre ciudadanos y servidores pblicos pre-existe a la propuesta de cultura ciudadana. Visibilizar, fortalecer y reorientar esa mutua regulacin para lograr un mayor cumplimiento de la Constitucin y de las leyes es la preocupacin central de cultura ciudadana. Muchas veces derechos y deberes no se cumplen primordialmente por accin de la polica y la justicia (por las malas, por temor a las sanciones jurdicas). Se cumplen tambin y principalmente por autorregulacin moral por las buenas (por sentido del deber y por placer de actuar en consonancia con los propios principios morales) y por las malas (por temor al sentimiento de culpa). Tambin se cumplen por mutua regulacin por las buenas (reconocimiento social, confianza y buena reputacin) y por las malas (temor al rechazo social y vergenza). La regulacin legal tambin opera a veces por las buenas: actuamos por admiracin por la ley, por sus objetivos y logros, por la manera en que se forma y la manera en que se aplica.
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los bogotanos hemos mejorado la percepcin de los otros ciudadanos: creemos ms que antes que, una gran mayora entendemos por las buenas
En efecto un 80% de los bogotanos creemos que obedecemos por las buenas. Sin embargo, cuando se pregunta por qu obedecen los dems, los porcentajes de por las buenas y el de por las malas se vuelven ms parecidos. En Bogot en 2008 la encuesta de cultura ciudadana mostr que un 58% de personas piensa que los otros obedecen por las buenas y un 42% por las malas. Del optimismo de ciudad, que progres mucho de 1995 a 2007 (los optimistas pasaron de ser un 30% a ser un 70%) estamos pasando a un optimismo sobre el prjimo. Si el ciudadano responde mejor por las buenas, esto significa que los comportamientos de segundo nivel sern ms de reconocimiento y aprecio que de censura, ms de autogratificacin moral que de culpa.
los bogotanos aceptamos ms disculpas para justificar el incumplimiento de la ley

Del ao 2003 a 2008, los porcentajes de bogotanos que aceptan justificaciones para violar la ley se han incrementado notablemente. De acuerdo con la encuesta del 2003, todos los
porcentajes de las justificaciones estudiadas haban decrecido significativamente entre 2001 y 2003. Del 2003 a 2008 tres justificaciones para violar la ley han tenido un incremento proporcional notable: porque otros lo han hecho y les ha ido bien, porque es lo acostumbrado y porque es provechoso econmicamente. Desde 2001 los bogotanos se han vuelto ms tolerantes. Estn ms dispuestos a tener como vecinos a drogadictos, personas al margen de la ley, homosexuales y especialmente a polticos. Las expresiones democrticas de tolerancia siguen aumentando, por ejemplo frente a las poblaciones LGTB. Pero tambin aumenta ligeramente la tolerancia a guerrilleros, paramilitares y narcotraficantes. Estos ltimos son menos rechazados que los adictos. Aunque en general la confianza en instituciones es mayor que la del promedio de ciudades encuestadas, la confianza en funcionarios pblicos sigue siendo baja (13,2%). Para aumentarla se recomienda realizar procesos de reconocimiento de servidores pblicos ejemplares. Es necesario aprovechar la alta confianza en maestros y trabajar ms integradamente con el sistema educativo la agenda de construccin de ciudadana. Aunque despus de 1993 el descenso de la tasa de homicidios de Bogot anticip la tendencia general de la del pas, la tasa de Bogot sigui decreciendo constantemente hasta 2003 a pesar de los altibajos de la tasa para Colombia. Este hecho sugiere que los ciudadanos de Bogot se comprometieron a respetar la vida deliberadamente. Despus de avances notables, la actitud pro desarme de los ciudadanos se ha comenzado a debilitar. En 2001, un alto porcentaje de bogotanos consideraban importante tener un arma para protegerse (26%). El porcentaje baj ms de la mitad para 2003 (10%). En 2008 sin embargo, un 16% de la poblacin de Bogot consideran que la mejor opcin para protegerse es cargar un arma. Esto es especialmente relevante si se tiene en cuenta que un 65% de los homicidios cometidos en Bogot en 2008 fueron cometidos con un arma de fuego. Debe continuarse con el desarme jurdico y voluntario y la expedicin de salvoconductos para armas debe ser estricta y bajo verificacin de antecedentes. Las armas que se portan legalmente tambin suelen ocasionar la prdida de vidas. Preocupa el aumento simultneo de justificacin a la ilegalidad por plata y el retroceso en cultura de desarme: hay que tener una poltica cultural contra la cultura mafiosa. 13
La ciudadana de Bogot considera que la seguridad es corresponsabilidad de los ciudadanos y confa en la polica: 1. Como segunda causa de la inseguridad se considera la indiferencia de las personas (18%). Los bogotanos pueden aportar a la seguridad: Bogot a reportar y denunciar. 2. Aunque slo el 9,4% de los ciudadanos considera que la ciudad es segura, como principal y segunda causa de la seguridad de la ciudad esas personas reportan que la gente es solidaria y corresponsable (39%) y que confa en las autoridades (27%). 3. El orden de la ciudad no depende principalmente de la capacidad de coercin y castigo. 4. La polica es la quinta institucin en la que ms confa la ciudadana (42,5%), despus de maestros, Iglesia, ejrcito y Gobierno nacional. Bogot es ms segura de lo que ella misma cree (percepcin vs seguridad). Estudios comparativos de las cuatro grandes ciudades de Colombia adelantados por las Cmaras de Comercio hace una dcada muestran desde entonces un orden inverso: se encontraba 14 mayor percepcin de seguridad donde haba mayor tasa de homicidios. Segn la encuesta de cultura ciudadana, entre los problemas de convivencia que ms han vivido los bogotanos en el ltimo ao el ms alto es el del ruido excesivo de los vecinos. Entre los problemas con mayor diferencia de un estrato a otro estn las rias entre borrachos, presentndose stas mucho ms en los estratos ms bajos (39%) que en los altos (10%). El 63% de las personas que presenciaron las rias no hicieron nada al respecto. Aproximadamente la mitad de los bogotanos (49%) utiliza el servicio colectivo tradicional como principal medio de transporte. En segundo lugar, los bogotanos utilizan el sistema de transporte masivo, Transmilenio, con un 16%, de los cuales la mayora son de estrato medio (segn la encuesta 49% de sus pasajeros son de estratos 1 y 2, 47% son de estratos 3 y 4 y 4% son de estrato 5 y 6). Hay una reduccin positiva en el porcentaje de personas que manifiestan haber montado en un vehculo manejado por alguien en estado de embriaguez, pero hay que seguir mejorando este aspecto. El 3,1 % de la poblacin mayor de 14 aos son 165.000 personas!
Aunque existe una disposicin muy grande a ser regulado, cuando montaron en un vehculo conducido por alguien en estado de embriaguez un 64% no hicieron nada. Al salir a la calle un 85% de los bogotanos encuestados sienten miedo de los conductores irresponsables. Los conductores irresponsables no son solamente aquellos que manejan en estado de embriaguez. Cabe imaginar acciones de cultura ciudadana para reducir los comportamientos irresponsables que dan origen a este temor. Un 93% de los bogotanos encuestados estn completamente de acuerdo con la afirmacin Pago los impuestos porque es un deber ciudadano. Este resultado es el ms alto entre las ciudades colombianas encuestadas.
Algunas preguntas claves:

1. Cmo hacer para que en Bogot no se vuelva a abandonar la cultura ciudadana desde la administracin pblica? 2. Cul es el diseo institucional ideal para desarrollar cultura ciudadana? Creando una secretara? Haciendo un trabajo transversal en todas las secretaras? 3. Cmo hacer para que exista una poltica distrital de cultura ciudadana?
gobernar aprendiendo y enseando

Las polticas pblicas logran ms arraigo y eficacia si la ciudadana las conoce y las comprende. La administracin puede asumir que tiene una responsabilidad pedaggica y por ende puede adoptar una agenda pedaggica explcita. El enfoque y las acciones de cultura ciudadana pueden ser tiles tambin para impulsar otras polticas pblicas. Al lado del plan de desarrollo que incluye el plan de inversiones y el plan de obras y al lado de la agenda legislativa (proyectos a presentarle al Concejo y eventualmente al Congreso) cada vez se incluirn ms en la planeacin y en la gestin objetivos y procesos pedaggicos. Una pregunta cada vez ms central ser qu esperamos que la ciudadana y la administracin aprendan y comprendan en los prximos cuatro aos. Varias ciudades han creado oficinas o incluso secretaras de Cultura Ciudadana. Est por evaluarse su eficacia. Aparentemente no logran suficiente atencin del Alcalde La permanencia del objetivo de formar ciudadana depende ms de la redaccin del Programa de Gobierno y del Plan de Desarrollo. Ah es clave aprender a construir sobre lo construido, reconocer crditos y conservar nombres y procesos. El trabajo transversal, segn la experiencia de Bogot, es mejor opcin pero requiere instancias de coordinacin, comunicacin
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y gestin. Entre 2001 y 2003 se intent con xito parcial combinar una optimizacin sectorial de los distintos programas, subprogramas y proyectos con su optimizacin desde el objetivo de cultura ciudadana bajo la coordinacin de Roco Londoo. El 110% con Bogot (impuestos voluntarios) y el ahorro de agua (en 1997) fueron claramente iniciativas transversales con dolientes principales. Para que no se vuelva a abandonar la cultura ciudadana desde la administracin pblica hay que lograr un gran consenso sobre lo avanzado por Bogot en estos 16 aos. Las proezas de la ciudad, que pueden y deben ser relativizadas, son ante todo un patrimonio de la ciudad que le otorga un claro liderazgo internacional que sera mezquino despilfarrar (fue ejemplar lo del Len de Oro en la Bienal de Venecia). Podemos enorgullecernos con la ciclova dominical , con el da sin carro, con Transmilenio, con el sistema de ciclorutas, con los supercades y los rapicades, con el 110% con Bogot, con Bogot sin indiferencia y sin hambre. Y al mismo tiempo podemos reconocer muchas carencias: reforzamiento antissmico de vivienda informal, llenado de acuferos como reserva en caso de terremoto, ordenamiento territorial que incluya reservas para vivienda social y zonas verdes, integracin entre Transmilenio y transporte colectivo convencional, bilingismo y 16 formacin en matemticas y ciencias, etc. Para que exista una poltica distrital de cultura ciudadana se necesita un claro compromiso del Alcalde y su equipo, una luz verde de la comunidad de estudiosos de la ciudad y una vinculacin decidida de al menos algunos de ellos. Se necesita una alianza con el sector privado y el tercer sector. Debemos comprender todos que el reconocimiento de otras iniciativas no debilita sino por el contrario fortalece las proezas que podran estarse incubando.
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introduccin
Carolina Castro
La realizacin de estudios e investigaciones para la formulacin de polticas pblicas urbanas ha sido una prctica constante y sistemtica del gobierno distrital desde la dcada de 19701. Sin embargo, solo en la dcada de 1990 y en particular con la creacin del Observatorio de Cultura Urbana (actual Observatorio de Culturas) comenzaron a realizarse estudios que buscan la comprensin de las caractersticas de la ciudadana como elemento central de la ciudad y de la cultura como uno de sus aspectos fundamentales. Esto ltimo est inspirado por el reconocimiento cada vez mayor de los elementos socioculturales que constituyen la vida urbana, trascendiendo enfoques que restringan la comprensin de la ciudad a su aspecto fsico, su conformacin institucional particular y sus relaciones econmicas. El sector pblico comprende cada vez ms a la ciudad como 18 una construccin sociocultural y no slo como un espacio fsico en el que sucede la vida social. La consecuencia de esta comprensin ha tenido impactos tanto en la orientacin de las polticas pblicas distritales como en los ciudadanos. El reconocimiento de esta construccin implica que el derecho a la ciudad slo puede ser garantizado con el ejercicio de la corresponsabilidad Estado ciudadana y que para la garanta de este derecho no slo se requieren infraestructuras fsicas y condiciones sociales y econmicas mnimas, sino tambin prcticas culturales que garanticen la convivencia y el reconocimiento del valor del bien pblico y el patrimonio colectivo. Esta tendencia ha motivado estudios de diagnstico sobre las prcticas culturales e intervenciones especficas que reconocen cada vez ms a la cultura en la definicin de polticas pblicas urbanas. Este libro da cuenta de parte de estos procesos, tanto en sus aspectos de investigacin, en particular con el anlisis de la encuesta de cultura ciudadana, como de la intervencin estatal. La primera parte del libro contiene artculos que analizan los resultados de la encuesta de cultura ciudadana aplicada en Bogot en 2008. Esta encuesta tiene como antecedentes
1 Del Castillo, Juan Carlos; Salazar, Jos, La planeacin urbanstica en Colombia, en Trayectorias
urbanas en la modernizacin del Estado en Colombia, Tercer Mundo editores UN, Bogot, 2001.
el estudio de convivencia en jvenes de noveno grado de colegios de Bogot realizado en 2000 por Corzo y Mockus, y la encuesta bienal sobre cultura ciudadana aplicada primero por el Observatorio de Cultura Urbana y luego por el Observatorio de Culturas2. La encuesta para el ao 2008 en Bogot se llev a cabo gracias a un convenio de asociacin entre la Secretara de Cultura, Recreacin y Deporte, la Cmara de Comercio de Bogot, La Fundacin Terpel, Fenalco-Bogot y Corpovisionarios, y recoge algunos aspectos medidos por la encuesta bienal de culturas, complementados con temas de mutua regulacin. Como se ver en algunos de los captulos, los resultados de la encuesta son comparables con los de otras ciudades de Colombia y el exterior (Mxico D.F. y Belo Horizonte), lo cual nos permite una mejor comprensin tanto de aspectos propios de la cultura en Bogot como de aquellos que son compartidos. Otros antecedentes menos directos son los estudios a nivel internacional que, usando la encuesta como herramienta, indagan sobre la cultura poltica, el cambio en los valores en torno a la religin, los roles de gnero, la tolerancia, la proteccin ambiental, la confianza, entre otros. La Encuesta Mundial de Valores y diferentes encuestas sobre valores especficos, como por ejemplo los ambientales, parten del supuesto de que los valores, las actitudes y las percepciones determinan el comportamiento. Sin embargo, tambin intervienen otros aspectos como la infraestructura (por ejemplo existencia o no de cebras en los cruces peatonales), la tecnologa (por ejemplo sistemas para el reciclaje), y otros. El anlisis de la encuesta comprende tres apartes. El primero explora la forma como inciden en el comportamiento declarado los tres sistemas reguladores, la ley, la moral y la cultura. En este marco, el artculo de Mauricio Garca analiza las representaciones sobre la ley y el lugar que esta ocupa en las razones propias y de los dems para cumplir las normas; as mismo, analiza las principales justificaciones para incumplir la norma en general. El segundo captulo explora estos mismos temas, pero en el marco de las normas para dos campos especficos, la movilidad y el espacio pblico. En el anlisis de Efran Snchez se pueden identificar aquellas normas que son ms valoradas por los bogotanos en estos dos sectores, a partir de la identificacin de aquellas que son ms mencionadas 19
La encuesta de cultura ciudadana se aplic por primera vez en 2001 como mecanismo de diagnstico
para precisar las polticas sobre cultura ciudadana y como respuesta al pedido del Concejo de Bogot de aplicar una herramienta para medir los avances de la ciudad en este campo. Para un anlisis detallado de la evolucin de las temticas abordadas por la encuesta en sus distintas versiones ver el artculo de Bromberg y Gmescasseres en este libro.
cuando se indaga por los comportamientos inadecuados que ms afectan a la ciudad y el nivel de disposicin a regular a los dems frente al incumplimiento de diferentes normas. En el segundo aparte se examinan la confianza interpersonal y en las instituciones de los bogotanos y el nivel de respeto por la diferencia y la capacidad de solidarizarse con las demandas de los grupos minoritarios y diversos. Estos dos aspectos son estructurantes de la capacidad que tiene el conjunto social para actuar colectivamente en torno a demandas comunes, pero tambin de solidarizarse con las acciones de reivindicacin de derechos de grupos diversos. El ensayo de Vctor Manuel Rodrguez, adems de caracterizar los niveles de respeto de la diversidad de gnero, a partir de los resultados de la encuesta, reflexiona sobre la cultura como el cuarto pilar del desarrollo y propone un nfasis intercultural para las reflexiones e intervenciones en este campo. En la seccin denominada convivencia y seguridad ciudadana se analizan aspectos relacionados con la proteccin de la vida y la integridad. El artculo de Jorge Orlando Melo analiza crticamente las posibles explicaciones de la disminucin del nmero de homicidios en la ciudad, y a partir de all sistematiza la experiencia de cultura ciudadana en Bogot y algunas medidas tomadas en otras ciudades, y ofrece una propuesta consolidada 20 de todas aquellas experiencias de intervencin que, a partir de un enfoque de seguridad ciudadana y por su prueba de efectividad, pueden y deben aplicarse para aumentar el respeto por la vida. El segundo captulo sugiere que en Bogot existe hoy un menor nivel de justificacin cultural del uso de la violencia en el hogar y propone que este aspecto de la violencia puede abordarse en parte desde un enfoque de cultura ciudadana. El captulo relacionado con la seguridad percibida es una invitacin a ejercer el derecho a la ciudad reflexionando sobre los mviles de las sensaciones de temor y miedo infundidas por representaciones manipuladas de diferentes zonas de la ciudad. Este artculo evidencia la fractura entre la seguridad percibida en Bogot y los niveles de seguridad reportados por las cifras. La segunda parte del libro contiene dos artculos retrospectivos sobre las experiencias de cultura ciudadana en los gobiernos de la ciudad desde la mirada de las personas que lideraron estos programas en las administraciones del alcalde Antanas Mockus. El artculo de Otty Patio sugiere nuevas comprensiones del enfoque de cultura ciudadana, en especial, a partir de las experiencias de la administracin del alcalde Luis Eduardo Garzn y lo que esto significa y sugiere para la actual administracin de la ciudad. El ltimo captulo de este aparte propone, a partir de la sistematizacin y el anlisis de experiencias puntuales
de cultura ciudadana, cuatro elementos centrales que los gobiernos locales deben tener en cuenta si desean emprender acciones de cultura ciudadana en sus municipios y ciudades. Para finalizar, en la tercera parte se presentan los compromisos de varias entidades pblicas y privadas para continuar el trabajo corresponsable en el campo de la cultura ciudadana.
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EncuEsta dE cultura ciudadana En Bogot 2008
primEra partE
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cultura dE la lEgalidad
Mauricio Garca Villegas1
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Durante los ltimos aos se han hecho avances importantes en el estudio de la cultura de la legalidad en Colombia. En ello tiene un gran mrito el trabajo hecho por Antanas Mockus, no slo como alcalde de la ciudad de Bogot en dos oportunidades, sino tambin como investigador de este tema en el pas y en Amrica Latina. Parte de esos avances se han conseguido con la realizacin de encuestas sobre cultura ciudadana que contienen preguntas que se han repetido a lo largo de casi una dcada. En este captulo analizo los datos de la ltima encuesta de cultura ciudadana hecha en Bogot en 2008, en lo relativo a las preguntas sobre cultura de la legalidad2. Mi propsito es el de comentar estos resultados y compararlos con otros obtenidos en encuestas similares en ciudades colombianas y latinoamericanas. Divido el captulo en cuatro partes: en la primera me refiero a las preguntas sobre las razones que tienen los ciudadanos para cumplir; en la segunda a las razones que tienen para incumplir; en la tercera a las actitudes ciudadanas ante el incumplimiento y, finalmente, culmino con unas breves conclusiones.
razones para cumplir

Las preguntas de la encuesta que se refieren a la cultura de la legalidad fueron hechas bajo el supuesto de que dicha cultura resulta de la confluencia entre tres sistemas regu25
Profesor de la Universidad Nacional de Colombia e investigador de Dejusticia. Quiero agradecer la
valiosa ayuda que tuve de Sebastin Rubiano Galvis en la elaboracin y anlisis de las cifras de las encuestas. Igualmente agradezco a Andrea Ramrez, de Corpovisionarios, por facilitarme los datos y las grficas que se requeran para este anlisis. 2 La cultura de la legalidad es vista como una parte de la cultura ciudadana, o ms especficamente como una de las dimensiones de esta ltima. En el documento 2019 Visin Colombia II Centenario: fomentar la cultura ciudadana (Bogot, Departamento Nacional de Planeacin-Presidencia de la Repblica) se diferencian siete dimensiones de la cultura ciudadana: 1. Cultura de la legalidad, 2. Acuerdos, 3. Solidaridad, 4. Tolerancia, 5. Confianza, 6. Cultura poltica y 7. Seguridad ciudadana. (p. 14). La cultura de la legalidad es la dimensin fundamental de la cultura ciudadana. Existe cultura de la legalidad seala el documento cuando se presenta armona entre ley, moral y cultura, es decir, cuando los comportamientos ilegales se desaprueban moral y culturalmente. A la inversa, existe cultura de la ilegalidad cuando los comportamientos ilegales reciben aprobacin moral y cultural, o cuando el cumplimiento de las obligaciones legales es censurado moral o culturalmente. Por eso, dice el texto que el objetivo principal de una poltica pblica de cultura ciudadana debe ser afianzar la cultura de la legalidad (p. 15). Las subdimensiones de la cultura de la legalidad son las siguientes: la ley en general y las normas de convivencia. La encuesta 2005 se concentr en normas de trnsito y normas de espacio pblico. Por ltimo, los aspectos o indicadores utilizados para evaluar la cultura de la legalidad fueron tres: la actitud hacia la ley, la motivacin legal, moral o cultural del comportamiento, y la justificacin de la desobediencia de la ley. (p. 15).
ladores de la vida social: la ley, la moral y la cultura3. A cada uno de estos sistemas corresponde un tipo de sancin especfica: la multa o la crcel en el caso de las leyes, la culpa en el caso de la moral y la vergenza en el caso de la cultura. Los ciudadanos pueden obedecer estos sistemas por dos razones: porque admiran la norma, creen en ella o buscan reconocimiento, o porque quieren evitar la sancin legal, moral o cultural. Al primer tipo de acatamiento se le denomina, cumplir por las buenas, al segundo cumplir por las malas. Quienes se guan por la moral por las buenas lo hacen para obtener una auto-gratificacin moral, una especie de recompensa moral, mientras que quienes lo hacen por las malas quieren evitar sentirse culpables cuando incumplen. Por su parte, la regulacin social por las buenas se explica por el reconocimiento social que el cumplidor obtiene. La regulacin social por las malas, en cambio, proviene de la vergenza originada en la crtica social por incumplir. En el caso de la ley, el cumplimiento por las buenas tiene fundamento en la aceptacin y admiracin del derecho y, por las malas, en el temor a la multa o la crcel. Si bien es cierto que analticamente es posible diferenciar cada sistema regulador ley, moral y cultura, en la prctica es difcil trazar fronteras precisas entre ellos. Eso se debe a que existen puntos de confluencia entre los sistemas. Muchas normas legales son tambin 26 normas morales no robar, por ejemplo y muchas normas sociales son tambin morales no saltarse una fila es tambin una norma de respeto por el otro. Por eso, en la mente de las personas no siempre est clara la distincin entre cada sistema. En la prctica, las normas suelen confundirse no slo en su percepcin sino tambin en la prctica del (in) cumplimiento. Hechas estas precisiones, abordemos ahora los resultados de la encuesta. Quizs valga la pena empezar por lo siguiente: en la encuesta Bogot 2008 fueron hechas algunas preguntas especficas sobre la percepcin que la gente tiene de la ley. Ante la pregunta, qu sentimiento le produce la palabra norma o regla, el 77,1% responde positivo y 11,3% muy positivo, 7,2% indiferente, negativo 4,0% y muy negativo 0,4%. Cuando se solicita
3 Antanas Mockus habla de la armona entre estos tres sistemas reguladores (ver nota 2). En otra parte
he criticado la utilizacin de este trmino (Garca Villegas, Mauricio, Normas de papel. La cultura del incumplimiento de normas, Siglo del Hombre, Bogot, 2009.). Si bien desde el punto de vista de las polticas pblicas desde el punto de vista del alcalde, por ejemplo - la bsqueda de la armona parece adecuada, me parece que desde el punto de vista del individuo que acta en el espacio pblico, la actitud cvica o ciudadana puede consistir en subordinar la moral y las normas sociales en beneficio del acatamiento de la normas legales. Eso sucede cuando, por ejemplo, alguien que considera que la homosexualidad es inmoral est obligado a respetar a los homosexuales en el trabajo o en el espacio pblico. En ese caso, a mi juicio, no debe buscarse la armona entre sus convicciones morales y la ley sino la subordinacin de aquellas a esta.
escoger entre si una ley es una obligacin impuesta por unos pocos o una expresin de la voluntad colectiva, el 35,1% responde lo primero y el 64,9% cree que es lo segundo. Tambin se pregunt si la persona actuaba conforme a la ley y el 53% dijo que s, que siempre y el 40% que casi siempre. Cuando se le pregunta a la gente que si lo ordenado por la ley coincide con la costumbre, el 39% dice que s, que siempre, el 33% que casi siempre y el 19% que casi nunca (algo similar sucede cuando se hace la misma pregunta pero relacionada con la conciencia ya no con la costumbre). Ante la pregunta, si usted desobedece la ley y su conciencia le dice que actu bien, acepta ser castigado?, el 51% dijo que s, que siempre y el 24% que casi siempre; el resto que nunca o casi nunca. Ante la misma pregunta pero en el evento de que la conciencia le diga que actu mal, los porcentajes son estos: siempre 74%, casi siempre 19% y el resto nunca y casi nunca. Como se observa en el conjunto de estas respuestas, la admiracin por la ley coincide con una alta disposicin a aceptar la sancin. Veamos ahora los resultados de la encuesta en relacin con las razones por las cuales las personas cumplen.
Grfica 1.1. Qu influye ms sobre el comportamiento de?

Temor a la censura social o rechazo Temor a la culpa Temor a la multa o a la crcel Reconocimiento social, aceptacin Placer por cumplir con la propia conciencia Admiracin por la ley
0% 9,0% 12,0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 8,0% 4,0% 5,0% 4,0% 29,0% 13,0% 19,0% 9,0% 30,0% 59,0%
27
los dems usted
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana, Bogot, 2008, pregunta No. 43 y 44.
En el grfico se presentan seis posibilidades; las tres primeras reflejan el cumplimiento por las malas y las tres ltimas el cumplimiento por las buenas. Lo que ms parece influir en el cumplimiento por las buenas (admiracin por la ley, placer de cumplir con la conciencia y reconocimiento social) es la regulacin moral, es decir, la satisfaccin moral de cumplir (59% en el caso propio, 30 % en los dems)4. Las respuestas cambian mucho segn se trate del comportamiento propio o del ajeno. Las personas creen que se guan ms por normas morales que los dems, lo cual permite decir que cada cual se cree ms bueno que los otros. De todos modos, la admiracin por la ley (12% en el caso propio y 9% en el caso de los dems) y el reconocimiento social (9% en el propio y 19% en el de los dems), estn muy lejos de la influencia que tiene la satisfaccin moral. El porcentaje de personas que dicen obedecer por las malas es menor que el que dice obedecer por las buenas. En el caso de la obediencia forzada a las malas a diferencia de la obediencia por las buenas, la gente afirma que el temor a la sancin legal (13% en el caso propio y 29% en el caso de los dems) es ms importante que los temores sociales y morales (4% en el caso propio por culpa y 4% por vergenza, y 5% y 8% en el caso ajeno). 28 En sntesis, por lo general la gente dice que cumple porque es bueno cumplir pero que los dems lo hacen no slo por eso sino tambin para evitar una sancin. A continuacin se presentan los resultados obtenidos a partir de estas mismas preguntas razones que llevan a cumplir en comparacin con los resultados obtenidos en otras encuestas. Se empieza con lo que dice la gente sobre su comportamiento y luego sobre la manera como cree que los dems se comportan. Existe gran similitud entre las respuestas en Bogot y Mxico, y un gran contraste entre Belo Horizonte y Barranquilla. De nuevo, el placer por cumplir con la propia conciencia es considerablemente ms importante que todas las dems motivaciones. Belo Horizonte es la ciudad en la que la gente cree ms que la auto-regulacin moral -por las buenas- es la que ms influye (75%). En Bogot y Mxico D.F. el porcentaje tambin fue significativo (59% y 60% respectivamente). En Barranquilla, sin embargo, este porcentaje se reduce al 48%. El temor a la multa o a la crcel en Barranquilla es mucho ms alto que en Belo Horizonte (19% y 4% respectivamente). Algo similar pasa con la admiracin por la ley en ambas
Como se observa, la ley ocupa un segundo lugar en el fuero interno de las personas. Cuando la moral
ocupa un lugar preeminente en la regulacin y la ley pasa a un segundo plano, esto puede dar lugar a situaciones de justicia por mano propia, como se ha visto en casos recientes en Bogot y Cartagena.
Grfica 1.2. Qu influye ms sobre su comportamiento?

3,8%
Temor a la censura social o rechazo
2,8% 3,6% 4,0% 2,4%
Belo Horizonte 2008 Mxico DF 2008 Bogot 2008 Barranquilla 2008
Temor a la culpa
4,0% 3,5% 3,8% 4,2%
Temor a la multa o a la crcel
12,0% 12,7% 18,9% 9,3%
Reconocimiento social, aceptacin
9,7% 9,3% 8,6% 74,6%
Placer por cumplir con la propia conciencia

48,2% 5,6%
59,7% 58,9%
Admiracin por la ley
7,1% 11,9% 16,6% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%
29
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana en las ciudades que aparecen en el grfico. Pregunta No. 44 para Bogot.
ciudades (6% en Belo Horizonte y 16,6% en Barranquilla)5. Son interesantes los resultados de este punto: en Barranquilla la gente le teme ms a la aplicacin de la ley que en Belo Horizonte y la ley se admira ms all que en la ciudad brasilera. Para comprender el alto nivel de aceptacin de la ley como sistema de regulacin en Barranquilla sera necesario establecer si esto es causa y/o consecuencia de una mayor efectividad en la aplicacin de la ley en dicha ciudad. El papel que juega el reconocimiento social es muy parecido en todas las ciudades Bogot (9%), Barranquilla (8,6%), Mxico D.F. (10%) a excepcin de Belo Horizonte, en donde apenas el 3% respondi que el reconocimiento social influye en el comportamiento propio.
5 Sin embargo, como se vio antes, ante la pregunta, qu sentimiento le produce la palabra norma o regla,
el 77% responde positivo y 11% muy positivo, 7% indiferente, negativo 4% y muy negativo 1%.
La admiracin por la ley como motivacin para el comportamiento es mayor en Barranquilla (16%) y en Bogot (12%) que en Belo Horizonte (6%) y en Mxico D.F. (7%). De nuevo aqu surgen muchas dudas. En todo caso, estos resultados no pueden interpretarse en el sentido de que, efectivamente, los barranquilleros esten ms dispuestos a cumplir con las normas legales que los habitantes de Mxico o de Belo Horizonte; slo muestra que estos dicen tener una mayor admiracin por la ley. Pero tambin es posible que, al momento de responder, los barranquilleros sean menos sinceros. En cuanto a la regulacin por las malas, se aprecia cmo la sancin legal es ms temida en Barranquilla (19%) que en Bogot (12,7%) y en Ciudad de Mxico (12%). Belo Horizonte es la ciudad en la que la gente teme menos a la sancin legal (2%). Sera interesante indagar el porqu de ese porcentaje tan bajo en la ciudad brasilera. No hay suficientes elementos de juicio para explicar estas diferencias. Lo cierto es que la culpa y la vergenza social son los factores menos mencionados como influencia principal sobre el comportamiento propio de los habitantes de las ciudades estudiadas. An as, existe una alta disposicin a regular y a ser regulado (Grficas 1.7. y 1.8.), pues la gran mayora de las personas dice aceptar que las critiquen por su incumplimiento y estn dispuestas a criticar. 30 Las mismas preguntas sobre razones para cumplir se hicieron pero para que los encuestados dieran su opinin sobre el comportamiento ajeno. La diferencia ms notoria est, como ya se vio en el caso de Bogot, en que la gente estima que se gua ms por las buenas mientras que considera que a los dems hay que obligarlos para que cumplan. Esto es particularmente cierto en el caso de las multas, las cuales son casi tan influyentes para los dems como la satisfaccin moral que deriva del cumplimiento. En el caso de Mxico D.F. y Barranquilla la sancin legal para los dems es ms influyente que la satisfaccin moral. La censura moral tambin aumenta un poco cuando se trata de los dems y la admiracin por la ley sigue tan baja como en las respuestas del comportamiento propio. En sntesis, las personas dicen que cumplen sobre todo por la auto gratificacin moral, mientras que, cuando opinan sobre las razones que los dems tienen para cumplir, le dan importancia no solo a sa auto gratificacin sino tambin al reconocimiento social y al temor a las sanciones legales, morales y sociales.
Grfica 1.3. Qu influye ms sobre el comportamiento de los dems?

9,9%
Temor a la censura social o rechazo
8,0% 8,2% 6,1% 4,8%
Belo Horizonte 2008 Mxico DF 2008 Bogot 2008 Barranquilla 2008
Temor a la culpa
8,1% 5,1% 6,8% 24,3%
Temor a la multa o a la crcel
30,0% 28,8% 35,9% 22,6%
Reconocimiento social, aceptacin
19,1% 19,0% 16,8% 34,6%
Placer por cumplir con la propia conciencia
22,6% 29,9% 24,0% 3,2%
Admiracin por la ley
3,4% 9,0% 10,3% 0% 10% 20% 30% 40% 50%
31
Para terminar este apartado quizs valga la pena hacer un comentario final sobre las preguntas acerca de la ley. Esas preguntas suponen que la gente acta motivada bien sea por la admiracin a la ley o por el miedo a la sancin. Slo se tienen en cuenta estas dos opciones. Sin embargo esta dicotoma no da cuenta suficiente de la complejidad de las percepciones que se suelen tener frente a la ley. La mayora de las personas que obedecen la ley lo hacen porque creen que el derecho se debe acatar y ello con independencia de su valoracin especfica sobre el contenido de la ley. En otros trminos, no se requiere admirar la ley o temerle a la sancin para cumplir con la ley. As las cosas, habra que distinguir entre tres tipos de cumplidores: 1) aquellos que cumplen porque admiran la ley o porque estn en sintona con lo que la ley dice, 2) quienes cumplen para evitar la sancin y 3) quienes lo hacen porque tienen una disposicin un habitus, como dira Bourdieu a
cumplir el derecho6. La gran mayora de los funcionarios pblicos, por ejemplo, cumplen y hacen cumplir el derecho de esta manera; no porque admiren la ley o por lo menos no necesariamente por eso sino porque ese es su deber y no se cuestionan mucho sobre el contenido de la ley ni sobre su valor7.
razones para incumplir

El incumplimiento de las normas no slo es algo muy frecuente sino tambin algo que no siempre es visto como una falta o como un comportamiento indebido, por eso quizs es tan comn. El individuo incumplidor tiene casi siempre a la mano una excusa para justificar sus actos. Esas justificaciones son mltiples. Si nos atenemos al tipo de racionalidad del actor social, estas justificaciones pueden ser agrupadas en dos: por un lado, estn las instrumentales (o pragmticas), es decir, aquellas que encadenan un medio con un fin y justifican la conducta para conseguir algo8. Es el caso de quien desobedece porque sabe que no lo van a sancionar o para obtener un beneficio econmico. Otras justificaciones son propias de una racionalidad valorativa, es decir, de la creencia en un valor superior que debe acatarse sin cortapisas, o en la manifestacin de una creencia o una tradicin 32 cultural. Es el caso de quien incumple una norma legal en acatamiento a un valor religioso, o en defensa del honor, de la justicia, de la tradicin, o de la familia9.
6 7 En otra parte denomino estas tres mentalidades como cumplidores justicieros, tcticos y cvicos. Ver: Esto es lo que H. L. Hart denomina el punto de vista interno del derecho (Hart, H.L.A., The Concept of
Garca Villegas, Mauricio, Normas de papel, op. cit. Law, Claredon Press, Oxford, 1961). En este mismo sentido, el enfoque dualista de la encuesta excluye tambin lo que, siguiendo a Robert Merton (1938), se puede denominar como el cumplidor ritualista. Segn Merton, la desviacin de conductas en los individuos ocurra cuando estos, con independencia de si aceptaban o no los fines culturalmente aceptados, acudan a medios ilegtimos para alcanzarlos. Merton propona varias tipologas de desviacin. Una de ellas era el ritualismo, en el que al individuo le eran indiferentes los fines sociales, pero segua apegado a las formas y a los medios institucionales para alcanzarlos. Es lo que en otras palabras podra denominarse como un cumplidor rutinario. 8 Estos tipos de racionalidad estn basados en la clebre distincin hecha por Max Weber entre racionalidad instrumental y racionalidad valorativa (Weber, Max, Economy and Society, University of California Press, Berkeley, 1978). 9 En el libro anotado ms arriba he desarrollado una tipologa de incumplidores fundada en la combinacin entre el tipo de racionalidad y la posicin social (Garca Villegas, Mauricio, Normas de papel, op. cit.). De all resultan tres mentalidades incumplidoras bsicas: el rebelde, que es un incumplidor que defiende valores polticos y por lo general est en una posicin de subordinacin; el arrogante que es un incumplidor fundado en valores morales o sociales y por lo general ocupa una posicin social dominante; y el vivo que es un actor racional, tctico, y se encuentra en todas las posiciones sociales.
En la encuesta de cultura ciudadana se le pide a los encuestados que escoja entre una serie de razones que justificaran el incumplimiento de la ley. Ellas son: 1) otros lo han hecho y les ha ido bien, 2) es lo acostumbrado, 3) la creencia religiosa lo permite, 4) es muy provechoso econmicamente, 5) es bastante seguro que uno no ser castigado, 6) para responder a una ofensa al honor, 7) es la nica manera de alcanzar sus objetivos y 8) es la nica manera de ayudarle a la familia10. A continuacin se muestran los resultados. En la grfica siguiente se comparan los datos de las encuestas hechas en Bogot en 2001, 2003 y 2008.
Grfica 1.4. Porcentaje de personas que justifican desobedecer la ley cuando:
60%
50%
Bogot 2001 Bogot 2003 Bogot 2008
50,4% 46,4%
40%
32,7%
40,6%
30%
27,5% 21,9% 26,3% 26,6%
20%
14,5% 13,8% 9,6% 5,4% 7,3%
18,4% 13,3%
19,8%
20,0%
19,8%
33
9,1%
10%
6,9%
6,2%
0%
A. Otros lo han hecho y les ha ido bien B. Es lo acostumbrado C. La creencia religiosa lo permite D. Muy provechoso econmicamente
E. Bastante seguro que uno no ser castigado F. Para responder a una ofensa al honor G. nica manera de alcanzar sus objetivos H. nica manera de ayudar a la familia
Fuente: Encuestas sobre cultura ciudadana, Bogot, 2001, 2003, 2008. Pregunta No. 20 para Bogot 2008.
Lo primero que llama la atencin en esta grfica es que el porcentaje de ciudadanos que justifican el incumplimiento disminuye drsticamente en 2003 y es ms o menos igual
10 Segn la clasificacin anterior, podra decirse que las razones 1, 4, 5 y 7 son de tipo instrumental o
pragmtico, y que las razones 2, 3, 6 y 8 son de tipo cultural. No obstante, en la prctica no siempre es tan clara la distincin, pues en algunas ocasiones los incumplidores actan por una combinacin de razones valorativas e instrumentales. Incumplir por ser esta la nica forma de ayudar a la familia o por ser muy provechoso econmicamente, por ejemplo, son razones pragmticas Sin embargo, estas razones tambin pueden ser razones de tipo cultural, ya que la ayuda a la familia puede obedecer tambin, o incluso primordialmente, a una especie de obligacin moral, y la acumulacin de capital por vas legales o ilegales tambin puede ser explicada, como dira Merton, como un fin culturalmente legtimo y deseable. De ah lo complejo que es el estudio del fenmeno del incumplimiento de las reglas.
en 2001 y en 2008, aunque en 2001 estos porcentajes son ligeramente ms bajos que en 2008. As por ejemplo, la certeza de no ser castigado, pas de 9% en 2003 a 22% en 2008. Algo parecido sucede con las cuatro primeras opciones. Es difcil decir con certeza cules fueron las razones por las cuales estos porcentajes disminuyen tan drsticamente en 2003 y luego vuelven a aumentar en 2008. Sin embargo, hay buenas razones para pensar que eso est ligado al xito de las campaas de cultura ciudadana durante la segunda alcalda de Antanas Mockus (2001-2004) y a su posterior deterioro durante las siguientes alcaldas. Algo que tambin es muy notorio en las respuestas es la importancia que tiene la familia cuando se trata de justificar el incumplimiento. En toda Amrica Latina la familia y los amigos tienen enorme valor en el comportamiento social de las personas. Este rasgo cultural viene desde la Colonia, e incluso tiene races en una cultura espaola muy centrada en los valores religiosos e individuales el valor pico de la vida y poco apegada a valores cvicos y de legalidad universal11. Estas respuestas se complementan con aquellas a la pregunta sobre si la ley es el resultado de la voluntad de unos pocos o es la expresin de la voluntad de la mayora. 34 Como se vio antes, el 35,1% respondi que era el resultado de la voluntad de unos pocos. Quizs por eso no sorprende que la cercana familiar, que es algo propio, est por encima de la ley que muchos perciben como algo ajeno. De otra parte, defender el honor tambin es una causa vista como vlida para violar la ley (27% en promedio todas las ciudades; en Bogot, 32,7%, 20% y 27,5% en los tres aos). La opcin es la nica manera de alcanzar sus objetivos tambin obtuvo un porcentaje importante (24,2% en promedio de los tres aos). Sin embargo, esta opcin es un poco ambigua pues no se dice cules son los objetivos (por ejemplo, si son legales o ilegales), pero lo cierto es que en cualquier caso, esto muestra una importancia significativa del pragmatismo, es decir, de un (in)cumplimiento estratgico. Aqu es importante tener en cuenta que las opciones no son excluyentes. A cada una de ellas se responde con un s o con un no. Eso implica que una persona que dice que puede incumplir para defender a su familia, tambin lo puede hacer para defender su honor o por
11
Antanas Mockus ha mostrado en otras investigaciones el papel fundamental que juegan la familia y
los amigos en el incumplimiento de reglas (Mockus, Antanas; Corzo, Jimmy, Cumplir para convivir. Factores de convivencia y su relacin con normas y acuerdos, Universidad Nacional de Colombia-IEPRI, Bogot, 2003).Ver igualmente (Garca Villegas, Mauricio, Normas de papel, op. cit).
razones econmicas. Y por eso, como se dijo antes, no siempre es fcil afirmar que el incumplimiento obedece slo a justificaciones pragmticas o culturales. An as, llama la atencin que las dos respuestas con mayores porcentajes (para ayudar a la familia, con 46% de promedio en los tres aos y para responder a una ofensa al honor, con promedio de 27%), sean razones de tipo cultural. Esto muestra lo arraigada que estn an hoy en da en Bogot ni qu decir del resto del pas la cultura de los valores del honor y la familia en detrimento de la ley. Pero quizs los resultados presentados en la Grfica 1.4. se expliquen mejor si se comparan con los resultados de la Grfica 1.1 sobre qu influye ms en el comportamiento propio. All se puso en evidencia la gran importancia que tiene la auto-regulacin moral (la moral por las buenas es mencionada como influencia prioritaria sobre el comportamiento casi cinco veces ms (60%) que la ley por las buenas (12%) en el comportamiento propio). Eso explicara que lo ms importante para las personas al momento de cumplir o incumplir es tener la conciencia tranquila. Es algo as como si el parmetro o el filtro para decidir si se cumple o no, es sobre todo subjetivo.
35
60%
50%
40%
Promedio (13 ciudades)* Bogot 2008 Bogot 2003 Bogot 2001 Barranquilla 2008 Cali 2006 Santa Marta 2006 Medelln 2007
27,0%
47,6% 45,1%
37,0%
30%
27,0%
20%
16,6% 18,1%
19,3%
10%
11,5%
12,5%
12,9%
0%
el porcentaje en nmeros corresponde a Promedio (13 ciudades)
A. Otros lo han hecho y les ha do bien B. Para pagar un favor C. Es lo acostumbrado D. La creencia religiosa lo permite E. Muy provechoso econmicamente F. Bastante seguro que uno no ser castigado
G. Para responder a una ofensa al honor H. nica manera de alcanzar sus objetivos I. Para defenfer propiedades o bienes J. nica manera de luchar pblicamente contra una ley o un rgimen injusto K. nica manera de ayudarle a la familia
* Bogot 2001, Bogot 2003, Yopal y Aguazul 2004, Pereira 2005, Cali 2006, Neiva 2006, Santa Marta 2006, Medelln 2007, Ibagu 2007, Barranquilla 2008, Mxico DF 2008, Belo Horizonte 2008, Bogot 2008
La grfica anterior compara estos resultados con otras ciudades donde se ha aplicado la encuesta de cultura ciudadana. Hay que tener en cuenta que en las encuestas de 2008 se incluyeron dos justificaciones adicionales (pagar un favor y defender propiedades o bienes). Quizs lo ms sorprendente es la diferencia que se aprecia entre los porcentajes bajos de justificacin al incumplimiento en Bogot 2003, comparado con los altos porcentajes que tiene Santa Marta 2006 y Medelln 2007, salvo en Medelln en la pregunta sobre la familia (que sigue el promedio) y en la pregunta sobre el rgimen poltico injusto (que baja en relacin con el promedio). No sobra agregar que Bogot 2008 sigue ms o menos el promedio (guin morado), salvo en el caso del rgimen injusto en donde se pone por encima del promedio. De nuevo, la justificacin de la familia es la ms importante. Dos de las opciones pasaron a ser las que le siguen en importancia a la familia: defender la propiedad y luchar contra un rgimen injusto. Casi el 60% de la gente en Santa Marta justifica violar la ley por razones familiares y el 55% para luchar contra una ley o un rgimen injusto. En esta ltima opcin el 51,4% de los bogotanos respondi afirmativamente. En Medelln, la religin y pagar favores (amiguismo) son muy altos (25,7% y 22,2% respectivamente).
60%
36
50%
Promedio (13 ciudades)* Belo Horizonte 2008 Barranquilla 2008 Bogot 2008 Mxico DF 2008
47,6% 45,1%
40%
37,0%
30%
27,0% 27,6%
20%
16,6% 18,1%
19,4%
10%
11,5%
12,5%
13,0%
0%
el porcentaje en nmeros corresponde a Promedio (13 ciudades)
A. Otros lo han hecho y les ha do bien B. Para pagar un favor C. Es lo acostumbrado D. La creencia religiosa lo permite E. Muy provechoso econmicamente F. Bastante seguro que uno no ser castigado
G. Para responder a una ofensa al honor H. nica manera de alcanzar sus objetivos I. Para defenfer propiedades o bienes J. nica manera de luchar pblicamente contra una ley o un rgimen injusto K. nica manera de ayudarle a la familia
* Bogot 2001, Bogot 2003, Yopal y Aguazul 2004, Pereira 2005, Cali 2006, Neiva 2006, Santa Marta 2006, Medelln 2007, Ibagu 2007, Barranquilla 2008, Mxico DF 2008, Belo Horizonte 2008, Bogot 2008
La grfica anterior contiene los resultados para 2008 comparado con ciudades no colombianas. De nuevo, se verifica una mayor tendencia a las justificaciones relacionadas con la familia, el rgimen injusto y la defensa de la propiedad. Belo Horizonte se encuentra por debajo en casi todas las opciones, salvo en el caso del rgimen injusto (donde Barranquilla est por debajo de todos) y la defensa de la propiedad. Bogot sigue el promedio, salvo en el caso del rgimen injusto, en donde se coloca por encima. En todas las ciudades la defensa del honor obtuvo un porcentaje significativo, pero es particularmente alto en Mxico D.F.. La defensa de la propiedad, como era previsible, tuvo un porcentaje importante en todas las ciudades (casi 40%).
Impunidad social (disposicin a regular y a ser regulado)

Las razones por las cuales una persona cumple con una norma no slo pueden ser muy distintas sino que es posible que obedezcan a diferentes sistemas reguladores. As por ejemplo, hay conductores que no se pasan los semforos en rojo porque les da vergenza, no porque les da miedo que los sancionen. En este caso el conductor acata la norma jurdica el respeto del semforo no por la norma misma, sino por obedecer otra norma, una norma social segn la cual est mal visto pasarse el semforo en rojo. Esa misma persona se pasara el semforo en rojo si estuviera sola y eso debido a que no tiene cmo sentir vergenza ante los dems, que es justamente lo que lo disuade de incumplir. Algo similar puede pasar cuando una persona obedece la norma jurdica para no sentir culpa, no para evitar la sancin, aunque esto tal vez sea menos frecuente. Tambin puede suceder que una persona cumpla una norma social, por ejemplo, no tirar basura en la calle, porque teme que le impongan una multa, pero que cuando se entera de que dicha multa no existe, incumple sin problema. Esto s parece ser muy frecuente. Una sociedad funciona mejor cuando las sanciones de los tres sistema normativos son efectivas. En los pases desarrollados, o simplemente en los pases en donde los niveles de incumplimiento de reglas son bajos, muchas personas cumplen el derecho porque les da vergenza, no porque temen que los sancionen. La abundancia de sinvergenzas en una sociedad es siempre un problema; un problema que debe ser compensado con una mayor efectividad de la sancin jurdica, sin que ello implique caer en la situacin de los estados policivos o totalitarios, en donde casi todos obedecen por miedo a que los sancionen. Una poltica pblica para mejorar los niveles de incumplimiento debe procurar mejorar 37
la sancin legal, por un lado, y por otro, la cultura ciudadana encaminada a mejorar los niveles de sancin social. Por eso, el tema de la impunidad no slo es un asunto importante cuando se trata de normas jurdicas y sobre todo penales, sino tambin un asunto importante tratndose de normas sociales. Buena parte del incumplimiento de las normas que regulan la vida cotidiana en la ciudad, por ejemplo las normas de trnsito, est respaldado en el hecho de que los incumplidores no reciben ningn reproche social; obran con total impunidad. Una reaccin muy frecuente de los incumplidores frente a sus crticos es la de y a usted qu le importa?, como si el espacio pblico fuera un asunto de ellos, no de todos, es decir un espacio privado. Uno de los mritos de la alcalda de Antanas Mockus en Bogot consisti en inculcarle a la gente la idea de que el espacio pblico es de todos y que, en consecuencia, todos tenemos derecho a protestar contra los incumplidores12. Entonces, la vergenza es a las normas sociales lo que la multa y la crcel son a la ley. En Colombia ambas sanciones son deficientes: as como carecemos de una justicia capaz de encarcelar
Grfica 1.7. Disposicin a llamar la atencin en situaciones hipotticas:
Promedio (12 ciudades)* Belo Horizonte 2008 Bogot 2008 Medelln 2007 Barranquilla 2008 Santa Marta 2006 Mxico DF 2008 Cali 2006
* Bogot 2001, Bogot 2003, Yopal y Aguazul 2004, Pereira 2005, Cali 2006, Santa Marta 2006, Medelln 2007, Ibagu 2007, Barranquilla 2008, Mxico DF 2008, Belo Horizonte 2008, Bogot 2008
38
80%
70%
70,3% 66,6% 64,3%
60%
50%
50,2%
40%
30%
26,9%
20% 10% 0%
el porcentaje en nmeros corresponde a Bogot 2008
A. Otra persona se les salta el turno en la fila B. Una persona llega tarde a una cita o a una reunin de trabajo C. Ven a una persona arrojando basura a la calle D. Ven a una persona cruzar la calle por donde no se debe E. Se enteran que alguien compra mercancas de contrabando o piratas
12
De ah la reivindicacin de los llamados sapos, es decir, de los que delatan al incumplidor o simple-
mente colaboran con la autoridad.
a la mayora de los criminales, tampoco contamos con un reproche social capaz de avergonzar a la mayora de los incumplidores. La grfica anterior y la siguiente recogen los resultados de las preguntas que se hicieron sobre la disposicin de las personas para, por un lado, protestar ante el incumplimiento ajeno y, por el otro, acatar las crticas que se reciben por el incumplimiento propio. Hay grandes similitudes entre las ciudades. Tambin hay algunas diferencias importantes entre Belo Horizonte 2008 y las dems ciudades. En la ciudad brasilea hay, por lo general, menos personas que estn dispuestas a llamar la atencin a quienes incumplen. Esto es particularmente evidente cuando se trata de una persona arrojando basura y de alguien que cruza una calle por donde no es debido. En baja protesta le sigue la ciudad
Grfica 1.8. Disposicin a aceptar el llamado de atencin en situaciones hipotticas:

100%
94,1%
92,8%
92,9%
93,3%
80%
78,2%
Promedio (12 ciudades)* Belo Horizonte 2008 Bogot 2008 Medelln 2007 Barranquilla 2008 Santa Marta 2006 Mxico DF 2008 Cali 2006
* Bogot 2001, Bogot 2003, Yopal y Aguazul 2004, Pereira 2005, Cali 2006, Santa Marta 2006, Medelln 2007, Ibagu 2007, Barranquilla 2008, Mxico DF 2008, Belo Horizonte 2008, Bogot 2008
39
60%
50%
0%
el porcentaje en nmeros corresponde a Bogot 2008
A. Se salta el turno en una fila B. Llega tarde a una cita o a una reunin de trabajo C. Por descuido arrojan basura en la calle D. Cruzan una calle por donde no se debe E. Compran mercancas de contrabando o piratas
de Cali, salvo en lo que tiene que ver con la fila. Las ciudades con mayor disposicin a protestar ante los incumplidores, es decir con mayor disposicin regulatoria, son Mxico D.F., Medelln y Barranquilla. De otra parte, las situaciones en las que la gente dice estar ms dispuesta a regular es decir, a protestar se presentan cuando una persona se salta
el turno en la fila (74,3% en promedio)13, cuando una persona arroja basura en la calle (64% en promedio) o cuando una persona llega tarde a una reunin (65,3% en promedio). La compra de mercancas de contrabando sobre todo en Santa Marta y el cruce de una calle por donde no se debe, son objeto de un menor reproche social14. El contraste entre la grfica 1.8 y la grfica 1.7 muestra cmo la gente est ms dispuesta a ser regulada que a regular, lo cual es sorprendente. Cuatro de las cinco posibles situaciones en las que la gente estara dispuesta a ser regulada estn por encima del 80% en todas las ciudades. De nuevo el caso de la compra de mercancas de contrabando (y en Santa Marta especialmente) se sale del patrn general.
Conclusiones
La encuesta de cultura ciudadana mide principalmente lo que la gente piensa, no lo que la gente hace. Saber lo que la gente piensa es importante no slo porque sugiere pistas sobre la manera como la gente se va a comportar, sino tambin porque ayuda a explicar las causas sicolgicas, las motivaciones, de ese comportamiento. Por eso las encuestas de cultura ciudadana son muy importantes para, entre muchas otras cosas, definir polticas pblicas. 40 En relacin con la cultura de la legalidad, las encuestas entregan informacin valiosa sobre las percepciones ciudadanas que impiden que las leyes se cumplan a cabalidad, o por lo menos que se cumplan en una proporcin ms aceptable que la actual. Estas percepciones pueden ser entendidas, entonces, como obstculos para el cumplimiento. Los ms notorios, a mi juicio, son los siguientes: En primer lugar el subjetivismo moral en el cumplimiento de la ley. Con esto quiero decir que las razones para cumplir con la ley dependen demasiado de la subjetividad moral. En trminos generales, la gente mira las leyes a travs de su apreciacin personal, y sobre todo de su filtro moral, y es all, en este espacio de subjetividad, en donde se genera la decisin de incumplir. Desde luego que se trata de una tendencia general, no de una regla
13 En una investigacin reciente sobre las filas en Bogot, se encontr que el 54% de las personas protes-
taran si se les colaran, y el 64% lo haran si alguien adelante permite que alguien ms se cuele (Garca Villegas, Mauricio, Normas de papel, op. cit.). 14 La prctica del incumplimiento relacionado con las normas sobre contrabando es algo muy arraigado en la cultura nacional y latinoamericana desde los tiempos de la Colonia, sobre todo en las ciudades costeras, como Santa Marta. Desde entonces sobre todo desde que Espaa impuso el monopolio imperial del comercio, lo cual impeda el comercio entre las colonias buena parte de la economa es ilegal o por lo menos informal. Esto tiene que ver con la subsistencia de la gente y por eso es tan difcil inculcar la idea de que comprar contrabando es algo indebido.
universal. Ms an, es una tendencia que se encuentra en otros pases de Amrica Latina, como puede verse en las encuestas realizadas en otras ciudades del continente. Oliver Holmes, el gran juez estadounidense, deca que una persona que no tiene el menor respeto por los principios morales termina siendo un fiel seguidor de la moral cuando con ello puede evitar la crcel o el pago de una multa. En Colombia pasa ms bien lo contrario de lo que plantea Holmes: como la gente ve que no hay sanciones efectivas y que todo el mundo incumple, se siente con derecho a desobedecer y termina acomodando sus convicciones morales a su desobediencia. Ante esa situacin desalentadora, es natural que algunos crean que la solucin ideal para que se respete la ley est en el rescate de la moralidad, ms que en el fortalecimiento de las sanciones legales. En contra de esta posicin, pienso que a la moral se llega ms fcilmente a travs del derecho que a travs del sermoneo moral. Cuando los individuos de una sociedad se acostumbran a respetar las normas morales con el simple propsito de evitar las sanciones legales como dice Holmes terminan creyendo en esa moral. Con esto no quiero decir que los reclamos morales a los polticos estn de ms. Lo que creo es que no tenemos que esperar a que la gente sea buena para tener buenos gobernantes. Lo que hay que hacer es obligar a los gobernantes a que cumplan la ley, es decir a que respeten las instituciones. Cuando se consiga eso - que todos respeten la ley - es muy probable que lo dems - la moral - venga por aadidura. Es ms fcil formar buenos gobernantes a partir de instituciones eficaces, que formar instituciones eficaces a partir de buenos gobernantes. Aunque claro, lo ideal sera que las dos cosas se formaran juntas. El segundo obstculo es el contextualismo normativo, es decir la tendencia a someter el cumplimiento al filtro de las condiciones particulares en donde cada cual cumple. Las preguntas de la encuesta destinadas a desentraar las razones por las cuales se incumple muestran una fuerte inclinacin de muchos bogotanos algo similar tambin sucede en otras partes de Amrica Latina a supeditar la obediencia a sus condiciones familiares, econmicas y sociales El tercer obstculo es la privatizacin de lo pblico. Muchos incumplidores ven su comportamiento como un asunto personal en el que nadie debe involucrarse y por eso no aceptan los reclamos de aquellos que les reprochan su desacato de las normas. Ms an, muchos cumplidores piensan igual, es decir que nadie tiene por qu meterse en la decisin de quienes incumplen. Esta percepcin revela la precariedad de lo pblico entre nosotros, la falta de apropiacin y de defensa colectiva del espacio pblico. Adems, es tambin una 41
muestra de la impunidad social, la cual es un obstculo inmenso para la consolidacin de una cultura de la legalidad. Todos estos rasgos existen no slo en Bogot sino en otras ciudades de Amrica Latina, tal como lo muestran las encuestas. Sin embargo, hay diferencias importantes y dos me parecen particularmente relevantes. En primer lugar, el subjetivismo y el contextualismo parecen ms marcados en ciudades como Santa Marta, Barranquilla e incluso Medelln. En segundo lugar, la cultura de la legalidad parece haber sufrido un deterioro en Bogot entre 2003 y 2008, deterioro que puede atribuirse a la disminucin del nfasis en aspectos relacionados con esta cultura durante las ltimas dos alcaldas.
42
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rEgulacin y autorrEgulacin En El Espacio pBlico

Efran Snchez1
El espacio pblico es el escenario primario de la cultura ciudadana. Es all donde se produce la mayora de interacciones cotidianas entre desconocidos, donde se cumplen o no las normas bsicas de convivencia y donde se ponen de manifiesto las capacidades de regulacin y auto regulacin de los individuos y las sociedades. El trmino cultura ciudadana se aplica esencialmente a dichas capacidades y fue el espacio pblico el objeto original de las intervenciones del gobierno de Bogot para mejorar las relaciones de convivencia. Los mimos, los caballeros de la cebra, las tarjetas de aprobacin o desaprobacin ciudadana, aparecieron y tuvieron impacto en el espacio pblico. Los trminos regulacin y auto regulacin en el espacio pblico hacen referencia a normas de uso y de relacin entre las personas y entre estas y el entorno. Las normas se refieren, antes que a deberes, a derechos y libertades. Esto se encuentra explcitamente declarado en los dos cuerpos normativos principales del espacio pblico en la capital, a saber, el Cdigo de Polica de Bogot y el Cdigo Nacional de Trnsito. El primero tiene por objeto regular el ejercicio de los derechos y libertades ciudadanas de acuerdo con la Constitucin y la ley, con fines de convivencia ciudadana2. El Cdigo de Trnsito, a su vez, parte del derecho establecido en el Artculo 24 de la Constitucin Poltica: Todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional. Sin embargo, aclara el Cdigo, todo colombiano est sujeto a la intervencin y reglamentacin de las autoridades para garanta de la seguridad y comodidad de los habitantes, especialmente de los peatones y de los discapacitados fsicos y mentales, para la preservacin de un ambiente sano y la preservacin del uso comn del espacio pblico3. En el fondo, pues, la limitacin fundamental de los derechos y libertades de una persona no est tanto en las normas como en los derechos y libertades de los dems. La tensin existente entre los derechos y libertades propios y los de otros se resuelve mediante el control, ya sea propio (auto regulacin), ejercido por los dems ciudadanos (mutua regulacin), o ejercido por las autoridades. En el curso de dicho control surge una nueva fuente de tensin: aquella entre las normas legales, por un lado, y por otro las normas informales, ya sean de orden moral (la distincin que hace una persona entre lo bueno y lo malo, entre lo correcto y lo incorrecto), o de orden cultural (lo que se acepta socialmente como bueno o malo, correcto o incorrecto). La tensin radica en que
1 2 Socilogo, Universidad Santo Toms Bogot; doctor en historia moderna latinoamericana, Universidad Cdigo de Polica de Bogot D.C. Acuerdo 79 de 2003, Bogot, Imprenta Distrital, 2003, p. 31.
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de Oxford. Ex director del Observatorio de Cultura Urbana, Bogot. Cdigo Nacional de Trnsito, en www.colombia.com/noticias/codigotransito/t1c1.asp., Artculo 1.
no siempre hay coincidencia entre los tres tipos de normas. Aquello que una persona considera moralmente bueno puede no ajustarse a lo que culturalmente se acepta como adecuado y/o a lo que est escrito en las normas. Esto se debe en parte, como veremos, a la naturaleza misma de las normas y a la forma en que los individuos se apropian de ellas. En este captulo nos ocuparemos de los aspectos relativos al espacio pblico y la movilidad contemplados en la Encuesta de Cultura Ciudadana aplicada en Bogot en 2008. La mayor parte de las preguntas se refiere a comportamientos que constituyen violaciones de normas vigentes, y algunas preguntas tienen que ver con situaciones reales vividas por la ciudadana en un perodo de tiempo. Pero lo esencial de la Encuesta en cuanto a las normas de espacio pblico y movilidad es, por una parte, las percepciones de los ciudadanos en cuanto al control por parte de las autoridades de los comportamientos violatorios y al control de la propia ciudadana, y por otra, las percepciones sobre las reacciones, tanto de los dems como las propias, frente al control ciudadano. Comenzaremos por examinar aspectos generales del espacio pblico y la movilidad segn la visin y la experiencia ciudadanas, y concluiremos con algunos comentarios que pueden ser de inters para la poltica pblica. 46
normas, regulacin y sentido comn

Que los ciudadanos cumplan las normas de convivencia y corrijan las violaciones que cometen los dems, depende de varios factores. Entre los ms importantes se encuentran su actitud hacia las normas, su disposicin a corregir y la forma como las entienden. La actitud ciudadana hacia las normas se analiza en otro captulo de este libro4, y en la ltima parte de este anlisis veremos cmo es la disposicin ciudadana a corregir y ser corregido. El modo en que las personas se apropian de las normas es uno de los aspectos ms problemticos y menos estudiados de la cultura ciudadana en el espacio pblico, pero en gran medida determina sus actitudes, percepciones y comportamientos, as como su capacidad de regular a otros y permitir que otros las regulen. Desde cierto punto de vista, las normas no son otra cosa que frmulas o recetas sobre cmo actuar en determinadas circunstancias: Respetar el semforo en rojo, no arrojar escombros en las calles, estacionar en determinados sitios y no en otros. Los cdigos son la expresin ms refinada y completa de estas frmulas o recetas. En la vida cotidiana pueden darse dos casos extremos con respecto a dichas frmulas. En teora, pueden
4 Cultura de la legalidad, de Mauricio Garca.
existir personas que conozcan de memoria los cdigos y los tomen como gua para todas sus actividades en el espacio pblico. En el extremo opuesto puede haber personas que nunca hayan odo de ninguna norma y por lo tanto no cuenten con frmula alguna para sus comportamientos. En la realidad, cada individuo se encuentra en un punto intermedio entre estos dos extremos. Puede sospecharse que son muy pocos los que han ledo alguna vez el Cdigo Nacional de Trnsito o el Cdigo de Polica de Bogot, pero la inmensa mayora conoce al menos algunas normas. Al preguntarse en la encuesta aplicada en 2001 si el encuestado conoca las principales normas de trnsito, el 82% respondi positivamente. Se observ que dicho conocimiento aumenta progresivamente al elevarse el nivel socioeconmico y el nivel de escolaridad5. La norma ms recordada fue la de respetar el semforo en rojo, mencionada por el 79,3% de los ciudadanos, pero la recordacin de las dems normas fue mucho menos frecuente: Respetar las seales de trnsito (61,4%), respetar los espacios destinados al peatn (24,5%), no conducir embriagado (17,4%), tener en buen estado mecnico el vehculo (4,2%). Por otro lado, el 74,6% de la ciudadana no conoca norma alguna de planeacin y urbanismo. Entre las normas escritas y las frmulas personales y sociales para los comportamientos en el espacio pblico puede existir una brecha ms o menos profunda, no slo por el nmero de personas que conocen las normas y cules conocen, sino por la forma como las conocen. Dicho conocimiento forma parte del sentido comn, es decir, el sentido compartido por los miembros de una sociedad y que se transmite y refuerza por la socializacin primaria y secundaria. Por lo general, en el sentido comn se interiorizan slo algunos aspectos de las normas de espacio pblico y trnsito, y en muchos casos el resultado son comportamientos contrarios a las normas. As por ejemplo, para todo el mundo el semforo en rojo indica el deber de detenerse, y en esto coinciden las normas de trnsito y el sentido comn. Pero probablemente pocos conocen la frmula legal completa:
La luz roja indica el deber de detenerse, sin pisar o invadir la raya inicial de la zona de cruce de peatones. Si sta no se encuentra demarcada, se entender extendida a dos metros de distancia del semforo. El giro a la derecha, cuando la luz est en rojo est permitido, respetando la prelacin del peatn. La prohibicin de este giro se indicar con sealizacin especial6.
5 Indito. 6 Cdigo Nacional de Trnsito, Op. Cit., Artculo 118. La cultura ciudadana en Bogot. Resultados de la primera aplicacin del sistema de medicin. Bogot,
47
Observatorio de Cultura Urbana, Comisin de Cultura Ciudadana, Instituto de Cultura y Turismo, abril de 2002.
Otras normas son probablemente mucho ms amplias que la anterior en su versin codificada que en su versin de sentido comn. No estacionar en sitios prohibidos puede ser una norma compartida por todos, pero cuntos conocen los detalles segn los especifica el Cdigo Nacional de Trnsito Terrestre?
Artculo 76. Lugares prohibidos para estacionar. Est prohibido estacionar vehculos en los siguientes lugares: Sobre andenes, zonas verdes o sobre espacio pblico destinado para peatones, recreacin o conservacin. En vas arterias, autopistas, zonas de seguridad, o dentro de un cruce. En vas principales y colectoras en las cuales expresamente se indique la prohibicin o la restriccin en relacin con horarios o tipos de vehculos. En puentes, viaductos, tneles, pasos bajos, estructuras elevadas o en cualquiera de los accesos a stos. En zonas expresamente destinadas para estacionamiento o parada de cierto tipo de vehculos, incluyendo las paradas de vehculos de servicio pblico, o para limitados fsicos. En carriles dedicados a transporte masivo sin autorizacin. A una distancia mayor de treinta (30) centmetros de la acera. En doble fila de vehculos estacionados, o frente a hidrantes y entradas de garajes. En curvas. Donde interfiera con la salida de vehculos estacionados. Donde las autoridades de trnsito lo prohban. En zona de seguridad y de proteccin de la va frrea, en la va principal, vas secundarias, apartaderos, estaciones y anexidades frreas7.
48 El caso de los antejardines ofrece una ilustracin prctica de la distancia entre el sentido comn y las normas legales. Si el sentido comn indicara que, por ser de propiedad privada, los dueos pueden hacer con ellos lo que a bien tengan, la norma legal los considera parte integral del perfil vial, y por ende del espacio pblico8. Miles de pequeos negocios, garajes y habitaciones construidos en antejardines, constituyen claras infracciones de normas de espacio pblico, an si sus dueos se consideran a s mismos como respetuosos de las normas.
Espacio pblico y convivencia: percepciones ciudadanas

Qu entienden las autoridades y qu entiende la ciudadana por espacio pblico? El Artculo 65 del Cdigo de Polica de Bogot lo define como el conjunto de inmuebles
7 Ibd. El Cdigo de Polica de Bogot agrega otros: separadores, zonas verdes, alamedas, ciclo rutas,
carriles exclusivos para el sistema de transporte masivo, vas peatonales, antejardines y las reas del espacio pblico (Artculo 93). 8 Cdigo de Polica de Bogot, Op. cit., p. 97.
pblicos y los elementos arquitectnicos y naturales de los inmuebles privados destinados por naturaleza, usos o afectacin, a la satisfaccin de necesidades urbanas colectivas que trascienden los lmites de los intereses individuales de todas las personas en el Distrito Capital de Bogot9. Para el ciudadano comn quizs lo esencial es la ltima parte de la definicin, que establece lmites entre espacio pblico y espacio privado, aunque no siempre tenga presentes la amplitud y las complejidades de aqul o las relaciones entre uno y otro. En la Encuesta de Cultura Ciudadana aplicada en Bogot en 2001 se pregunt en qu piensan las personas cuando se habla de espacio pblico. El 62,9% mencion los andenes, el 62,5% los parques y el 35,8% las calles. Porcentajes relativamente bajos de ciudadanos entendan cosas que no son espacio pblico (6,8%) o no supieron responder (6,8%). Por espacio pblico, pues, la mayora entiende el espacio pblico artificial o construido. Pocos piensan en los elementos constitutivos naturales del espacio pblico (el 28% mencion las zonas verdes, quizs haciendo referencia a elementos artificiales), que incluyen las reas de conservacin y preservacin de los sistemas orogrficos e hdricos y las reas de especial inters ambiental, cientfico y paisajstico. Para el ciudadano comn los elementos ms significativos del espacio pblico son aquellos que el Cdigo de Polica describe como de uso colectivo y que actan como reguladores del equilibrio ambiental, social y cultural como elementos representativos del patrimonio Distrital, y garantizan el espacio libre destinado a la movilidad, recreacin, deporte, cultura y contemplacin por todas las personas en el Distrito, de conformidad con las normas vigentes10. El promedio de los habitantes de las ciudades en las cuales se han aplicado encuestas de cultura ciudadana, con excepcin de Bogot donde no se ha formulado la pregunta correspondiente, tiene percepciones muy especficas en cuanto a cules son los comportamientos que ms dao le causan a la ciudad (refirindose, obviamente, al espacio pblico)11. Sin duda lo que se considera ms daino es arrojar basuras en la calle (31,1%, casi la tercera parte de la ciudadana), y en un distante segundo lugar, hacer las necesidades fisiolgicas en zonas pblicas (13%). Ocupar los andenes con ventas es el principal problema para el 12,8% de la ciudadana, seguido por arrojar escombros en zonas
9 10 11 Ibd., p. 95. Ibd., p. 107. Las ciudades donde se han aplicado encuestas de cultura ciudadana hasta 2008, adems de Bogot,
49
son Barranquilla, Cali, Ibagu, Medelln, Neiva, Pereira, Santa Marta, Yopal y Aguazul, Ciudad de Mxico (Mxico) y Belo Horizonte (Brasil).
pblicas (10,5%), poner equipos con volumen excesivo en el espacio pblico (9,1%) y daar el mobiliario pblico (5,9%). Qu tanto provienen estas respuestas de la experiencia real de la ciudadana, o simplemente de aquello que por sentido comn considera ms perjudicial, es un interrogante que las encuestas no permiten resolver. Sin embargo, es probable que si la pregunta se hubiera formulado en trminos de cul es el comportamiento perjudicial ms comn, o el que ms experimentan los ciudadanos, las respuestas habran sido bien distintas. Al preguntarse en la encuesta aplicada en 2008 en Bogot si los ciudadanos vivieron en los ltimos doce meses la experiencia de que algn vecino hubiera puesto msica a un volumen excesivo e hiciera mucho ruido, el 51,8% respondi afirmativamente. La molestia causada por el volumen excesivo en los equipos de sonido parece tener connotaciones de clase y edad, pues pareci afectar considerablemente ms a los estratos bajos y medios (53% y 51% respectivamente) que a los estratos altos (39%), y mucho menos a los ciudadanos entre 20 y 24 aos (49,6%) que a aquellos entre 55 y 59 aos (61,1%). Por qu? Como se ver ms adelante, la razn puede estar en el control social, apreciablemente mayor entre los estratos altos que en los dems, y entre las personas de 20 a 24 aos que entre los dems grupos de edad. 50
visiones ciudadanas sobre movilidad

La encuesta de cultura ciudadana aplicada en Bogot en 2008 es mucho ms rica en cuanto a las experiencias ciudadanas en el aspecto de la movilidad que en todos los dems del espacio pblico. Este nfasis se explica por muchas razones. Aparte de sus connotaciones de seguridad, el trnsito de personas y bienes es la principal actividad que se realiza en el espacio pblico, tanto en trminos de volumen como de frecuencia; adems, la proporcin de espacio pblico construido dedicado a la movilidad contina siendo inmensamente superior a la del dedicado a otras necesidades urbanas. El ejercicio de la movilidad en todas sus manifestaciones dice el Cdigo de Polica, es un derecho de todos los habitantes, moradores y visitantes, que asegura el libre desplazamiento de las personas y los vehculos de transporte, fortalece las relaciones entre los diferentes actores y propicia el uso adecuado de la infraestructura vial y del espacio pblico12.
12
Cdigo de Polica de Bogot, op. cit., Artculo 89, p. 119.
modos de movilidad de personas en Bogot

Como era de esperarse, la mayora de habitantes de Bogot (65,6%) asegura emplear el transporte colectivo, que incluye el transporte pblico comn y el sistema de transporte masivo Transmilenio. Cerca de la mitad (49,3%) utiliza los medios colectivos tradicionales (buses, busetas, colectivos), es decir, algo ms del triple de quienes usan el sistema Transmilenio (16,3%). La proporcin de quienes utilizan el transporte colectivo en Bogot aparece como similar a la del promedio de ciudades en las que se ha aplicado la encuesta de cultura ciudadana (64%), y aunque es visiblemente menor que la de Ciudad de Mxico (71,9%), est por encima de Belo Horizonte (58%) o Barranquilla (61,7%). Cabra una observacin importante con respecto al sistema Transmilenio. Aunque en las cifras totales el nmero de ciudadanos que lo utilizan es relativamente bajo (la sexta parte), de las ciudades encuestadas Bogot es la que usa el sistema de transporte masivo en ms elevada proporcin. El promedio de las ciudades es de 7,7% (en comparacin con 16,3% en Bogot); en Ciudad de Mxico la proporcin de quienes utilizan el transporte masivo (metro) es de 13,1% y en Belo Horizonte de 1,1%. A pie afirma movilizarse el 14,5% de la ciudadana, cifra que parece exagerada pues corresponde a casi 672.000 personas, y en todo caso pondra a Bogot como la ciudad donde ms gente camina entre las encuestadas (el promedio de las ciudades es de 9,5%; en ciudad de Mxico es de slo 2,4% y la ciudad que ms se aproximara a Bogot sera Barranquilla, 11,4%). El siguiente medio de transporte es el vehculo particular, empleado por el 10,9% de los bogotanos, porcentaje considerablemente inferior al promedio de las ciudades encuestadas (16,6%), muy inferior al de Ciudad de Mxico (20,6%) y Belo Horizonte (28,8%) y slo superior al de Barranquilla (5,9%). El uso del taxi en Bogot (4,9% de los ciudadanos) es similar al promedio de las ciudades encuestadas (4,4%), pero visiblemente inferior al de Barranquilla (8,4%). La bicicleta sigue siendo un medio de transporte marginal tanto en Bogot (2%) como en el promedio de las ciudades encuestadas (1,4%). En cuanto a la motocicleta, su uso crece a ritmo acelerado en Bogot, pero con un porcentaje de slo 1,9% de personas que la usan segn la encuesta de 2008, an se mantiene dentro de una proporcin minoritaria y es inferior al promedio de las ciudades (3,3%) y muy inferior al de Barranquilla (7,3%). Existe desde luego una inmensa desproporcin entre las anteriores cifras de uso de los distintos medios de transporte y el nmero de los varios tipos de vehculos. Segn cifras de la Direccin de Transporte y Trnsito del Ministerio de Transportes, en 2008 haba regis51
Grfica 2.1. Principal sistema usado para movilizarse en la ciudad

49,3%
Autobs, colectivo
30,0% 41,0% 59,3% 16,3%
Sistema de transporte masivo
10,0% 20,9% 12,0% 14,5%
A pie
10,0% 11,2% 18,1% 10,9%
Automvil particular
3,9% 4,9%
40,0% 15,4%
Taxi
2,0% 2,0%
10,0% 7,5%
52
Bicicleta
0,0% 1,6% 2,2% 1,9%
Motocicleta
0,0% 1,6% 2,2% 0,2%
Otros
0,0% 0,1% 0,4% 0% 10% 20% 30%
Total Estrato alto (5y6) Estrato medio (3y4) Estrato bajo (1y2)
40% 50% 60%
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana, Bogot, 2008, pregunta No. 9
trados en Bogot un total de 621.078 automviles, 87.430 camionetas, 102.947 camperos, 19.280 buses, 12.259 busetas, 11.195 microbuses, 13.845 camiones, y 75.250 motocicletas13. Esto arroja un total de 42.734 buses, busetas y microbuses, que representan menos del 7% de los automviles, incluidos los particulares y los taxis. Y si se suman los
13
Ver www.mintransporte.gov.co/Servicios/Estadisticas/Transporte_Automotor/Vehiculos_Matriculados_
en_la_Ciudad_de_Bogota.pdf.
automviles, camionetas y camperos, resultara que en Bogot hay casi veinte veces ms vehculos de transporte individual que de transporte colectivo. Al observar los modos de movilidad en Bogot por variables socio demogrficas surge un panorama de gran diversidad. El uso de los sistemas de transporte colectivo tradicionales (buses, busetas) es especialmente marcado en los estratos bajos (1 y 2) y corresponde al 59%, mientras que en los estratos altos (5 y 6) slo el 27% utiliza estos medios. Probablemente no es slo por preferencia que el segundo medio de movilidad de los estratos bajos es a pie (18%), modo de movilizacin que se emplea ms que el Transmilenio (12%). El 4% utiliza automvil particular, el doble de los que utilizan motocicleta, bicicleta o taxi (2% en cada caso). Proporciones casi inversas se presentan en los estratos altos. En estos, el 40% se moviliza en vehculo particular y el 8% en taxi. De ello no debe deducirse que los estratos altos empleen poco los sistemas colectivos, pues lo hace el 41% de personas de estos estratos (27% por ciento se moviliza en buses y busetas tradicionales y 14% en Transmilenio). En los estratos medios (3 y 4), el 41% utiliza buses y busetas y el 21% el sistema Transmilenio. El 15% se moviliza en automvil particular, el 2% en bicicleta y motocicleta y el 7% en taxi. Por sexo las diferencias son interesantes. Buses y busetas los utiliza una mayor proporcin de mujeres que de hombres (53,6% y 43,4% respectivamente; si se suma Transmilenio, las proporciones son de 70,8% mujeres y 58,5% hombres). A la inversa, el automvil particular lo utiliza un mayor porcentaje de hombres (13,7%) que de mujeres (9%). Las mujeres casi no usan bicicleta (0,4% frente al 4,1% de los hombres) ni motocicleta (0,6% y 3,8% respectivamente). 53
los problemas de la movilidad

Desde un punto de vista general, la eleccin del modo de transporte responde a distintos factores entre los que se incluyen la disponibilidad, los costos, la confiabilidad, la comodidad, el tiempo de viaje, los efectos ambientales y la seguridad. Cuando uno o ms de estos factores no responden a las expectativas, hablamos de problemas de movilidad. La encuesta de cultura ciudadana no pregunta cules son los principales problemas de este tipo en opinin de la ciudadana, pero por las respuestas dadas a ciertas preguntas pertinentes, probablemente la prioridad la tienen el tiempo de viaje (congestin) y la seguridad. La encuesta se concentr en las causas de los problemas de movilidad y dividi las preguntas a este respecto en dos grandes categoras: los factores y los comportamientos que generan dichos problemas.
Factores que generan problemas de movilidad

El principal factor que entorpece la movilidad en Bogot, segn la ciudadana, es el deterioro de la malla vial. Esta opcin fue seleccionada por el 46,4% de los bogotanos, aunque este problema parece menos importante para los estratos bajos (43%) que para los estratos altos y medios (50%). Sigue en orden de importancia la excesiva cantidad de vehculos particulares, principal factor para el 19,9%, sin que haya diferencias en este porcentaje entre estratos. El transporte pblico tambin genera problemas de movilidad ya sea por sobreoferta (para el 13% de la ciudadana) o por insuficiencia (para el 8%), lo cual probablemente dependa del lugar de la ciudad donde se viva o trabaje. Tambin depende del nivel socioeconmico, pues mientras que el transporte pblico es insuficiente para el 9,5% de personas de estratos bajos, la cifra se reduce para los estratos medios (7%) y para los estratos altos (2,9%), que son los que menos lo utilizan. Un porcentaje nada despreGrfica 2.2. Principal factor que genera problemas de movilidad
46,4%
Deterioro de la malla vial
49,6% 49,6% 42,9% 19,9%
54
La excesiva cantidad de vehculos particulares
20,3% 20,0% 19,6% 13,0%
Sobreoferta de vehculos de transporte pblico
13,7% 11,8% 14,2% 12,3%
Fallas de autoridades
13,1% 11,1% 13,4% 8,0%
Insuficiente oferta de transporte pblico
2,9% 7,0% 9,5% 0,4%
Otra
0,4% 0,3% 0,4%
10% 20% 30% 40% 50% 60%
0%
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana, Bogot, 2008, pregunta No. 61.
ciable de la ciudadana (12,3%) encuentra que el principal factor que dificulta la movilidad est en las fallas de las autoridades.
Comportamientos que generan problemas de movilidad

Para cerca de la mitad de la ciudadana de Bogot (48%) el principal comportamiento que produce problemas de movilidad es el irrespeto de las normas de trnsito por los conductores. Es notorio, sin embargo, que esta percepcin disminuye con el estrato (es la principal causa de los problemas para el 53,1% de personas de estratos altos, frente al 44,6% de las de estratos bajos). La segunda conducta tiene que ver con la falta de colaboracin y tolerancia en situaciones complicadas (que pueden incluir congestin, accidentes, etc.), comportamiento que ms causa dificultades para el 23,5% de ciudadanos, seguido por el irrespeto de las normas de trnsito por parte de los peatones (11,8%). Esto ltimo, al
Grfica 2.3. Principal conducta que genera problemas de movilidad

48,0%
El irrespeto a las normas de trnsito por parte de los conductores

44,6% 23,5%
53,1% 51,0%
55
La falta de colaboracin y tolerancia en situaciones complicadas
19,8% 23,4% 23,9% 11,8%
El irrespeto a las normas de trnsito por parte de los peatones
6,1% 10,4% 13,8% 8,7%
Una mala actitud de las autoridades
10,1% 7,9% 9,4% 7,4%
Una mala actitud de los que arreglan vas
9,0% 6,6% 8,1% 0,5%
Otra
2,0% 0,6% 0,2%
10% 20% 30% 40% 50% 60%
0%
contrario de los comportamientos de los conductores, lo perciben mucho ms las personas de estratos bajos (1,8%) que de estratos altos (6,1%), lo cual posiblemente se deba a las diferencias en el medio de transporte utilizado. Parecera obvio que entre los estratos bajos existe un mayor grado de conciencia del comportamiento de los peatones, mientras que los estratos medios y altos estaran ms alertas frente al de los conductores. El 8,7% de los bogotanos encuentra que la principal conducta que produce problemas de movilidad es la mala actitud de parte de las autoridades y el 7,4% la mala actitud de quienes arreglan las vas. Habra que establecer en cada caso qu se entiende por mala actitud, con respecto a lo cual la encuesta no ofrece pistas, pero en todo caso es un hecho notorio que la gran mayora de ciudadanos es consciente de que la mala actitud que produce problemas de movilidad se encuentra ms bien en los usuarios de las vas.
la seguridad en la movilidad en Bogot

Panorama de la seguridad en las vas
El hecho ms visible en la historia reciente de la movilidad en Bogot en trminos de segu56 ridad es su positiva evolucin en el curso de los ltimos 17 aos. Hoy es mucho ms seguro transitar en la ciudad que en la primera mitad de la dcada de 1990, cuando Bogot era probablemente el sitio ms peligroso para movilizarse en todo el pas. En 1991 la tasa de muertes por accidentes de trnsito era de 21,3 por 100.000 habitantes en Bogot, frente a una tasa nacional de casi la mitad de esa cifra (11,6). La inseguridad vial alcanz su mximo en 1995, cuando la tasa lleg a 24,3 en Bogot y la del pas estuvo al borde de alcanzarla (20,3). Entonces sobrevino el gran cambio de la capital en esta materia. La tasa se desplom a 15,6 en 1997, cayendo por debajo de la tasa nacional, que en ese ao fue de 18,8. Desde entonces el descenso ha sido sostenido tanto en la tasa de Bogot como en la nacional, con algunos altibajos notorios como en 2003 (ver grfica), y la situacin hoy es que, con todo y la disminucin de la tasa nacional, es mucho ms seguro transitar en Bogot, con una tasa de 8 muertes por 100.000 habitantes, que en el resto de Colombia (tasa de 13). La movilidad en Bogot fue incluso ms segura en 2008 que en el promedio de Colombia en 1991. No nos ocuparemos aqu de examinar la transformacin de la seguridad vial en Bogot entre 1995 y 1997, pero es indudable que se trata de uno de los grandes logros de los programas de cultura ciudadana emprendidos por el gobierno de la ciudad. Es cierto que la cada de la tasa de muertes en accidentes de trnsito coincidi con medidas de fuerza (mayor accin de las autoridades en el control de aspectos como la embriaguez
Grfica 2.4. Tasa de muertes por cada cien mil habitantes en accidentes de trnsito. Bogot y Colombia, 1991-2007.
30
25 21,3 20
24,4
23,3
24,1
24,3 22,3 20,3 18,8 18,8 15,6 18,4 16,7 15,1 13,0 15,3 12,0 14,7 11,0 9,0 13,8 12,9
Bogot Colombia
18,3 15,0 11,6 12,7
15
12,6 10,0
12,1
12,7
12,8
10
8,0
7,0
7,0
8,0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal (INML); Revista Forensis.
al conducir) o administrativas (eliminacin de la ineficiente y a todas luces corrupta Polica de Trnsito), pero tambin debe atribuirse a las iniciativas de cultura ciudadana. Esta fue la poca de los mimos, los caballeros de la cebra y las tarjetas ciudadanas de aprobacin y desaprobacin de las conductas en el trnsito). Otros artculos de este libro entran en detalles en cuanto a esta transformacin14. Aqu nos interesa ms estudiar la situacin actual, particularmente en cuanto se refiere a regulacin y auto regulacin ciudadanas. Segn el Instituto de Medicina Legal, en 2008 hubo en Colombia 5.670 muertos por accidentes de trnsito y 45.888 lesionados15. Por amplsimo margen en el caso de los muertos, los usuarios de vas ms vulnerables en el pas son los motociclistas (2.082 muertos en 2008), seguidos por los peatones (1.752 muertos); siguen los pasajeros (710) y los conductores (395)16. Del total de muertos, 2.903 perecieron por accidentes con vehculos particulares y 679 por accidentes con vehculos de servicio pblico17. En Bogot hubo 537 muertos (tasa de 8 por 100.000 habitantes, frente a una tasa nacional de 13) y 2.853 57
14 15 16 17
Ver Cultura ciudadana como poltica pblica: entre indicadores y arte, de Henry Murrain y Qu fue y Las cifras proceden de Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses; Fondo de Prevencin Ibd., p. 230. Ibd., p. 231.
qu ser la cultura ciudadana?, de Paul Bromberg. Vial, Forensis, datos para la vida, Bogot, 2008, pp. 224 ss.
lesionados (tasa de 40, frente a una tasa nacional de 103) 18. Una forma de ver estas cifras y compararlas con el resto del pas es considerar que Bogot, con el 16,3% de la poblacin nacional, tuvo el 9,5% de los muertos en accidentes de trnsito y el 3,9% de los lesionados.
Causas de la inseguridad en las vas: visiones ciudadanas y experiencias reales

Para cerca de la mitad de la ciudadana, como ya hemos visto, el principal comportamiento que genera problemas de movilidad en Bogot es el irrespeto de las normas de trnsito por parte de los conductores; una proporcin significativa halla tambin la causa de los problemas en el irrespeto de las normas por los peatones. Sin duda, lo principal de estas percepciones se refiere al factor de seguridad en el trnsito. En otras encuestas de cultura ciudadana aplicadas en varias ciudades se pidi a las personas identificar el comportamiento ms grave en el trnsito, y en el promedio de dichas ciudades el primero result ser manejar embriagado (41,8% de los ciudadanos), seguido a distancia por no respetar el semforo en rojo (22%). El exceso de velocidad es el comportamiento ms grave para el 11,1% de ciudadanos, seguido por el hecho de permitir la subida o bajada de pasajeros de los buses en mitad de la va (8,1%), y otras conductas como el acoso 58 de vehculos a los peatones en las cebras o esquinas (5%), el cruce de peatones por zonas indebidas (3,1%), que los motociclistas no usen el casco reglamentario (2,1%), o que los peatones crucen la calle cuando el semforo est en verde para los carros (2,1%). Estas percepciones no coinciden con las cifras de accidentalidad ni con la experiencia real de las personas. Segn los datos de Medicina Legal para todo el pas, de los 1.694 casos de los cuales se tuvo informacin sobre las causas en 2008, el 23% se debi a exceso de velocidad, el 11% a embriaguez, el 15% a la violacin de otras normas de trnsito, y el 7% a infracciones de las normas por parte de los peatones19. En cuanto a la experiencia real de las personas, en la encuesta de Cultura Ciudadana de 2008 en Bogot se pregunt si durante la semana anterior haban vivido ciertas situaciones de peligrosidad en la movilidad. El 34,9% afirm haber montado en un bus o buseta que iba demasiado rpido, el 18,8% sinti que un vehculo se les vino encima al cruzar la calle y slo el 3,2% afirm haber montado en un vehculo manejado por alguien en estado de embriaguez. Existen matices en estas experiencias segn las variables socio demogrficas. La velocidad excesiva y viajar en un vehculo manejado por alguien en estado de embria18 19 Ibd., pp. 224, 241. Ibd., p. 232.
guez la experimentan por igual las personas de todos los estratos. La velocidad excesiva tienden a experimentarla ms las mujeres que los hombres, a la inversa que el acoso de vehculos y el estado de embriaguez de los conductores; curiosamente, la experiencia de la velocidad en buses y busetas parece disminuir progresivamente con la edad, pues la tuvo el 40% de los menores de 30 aos y slo el 22% de los mayores de 60. Y un nmero mucho mayor de personas de estratos altos sinti que un vehculo se les vino encima (30%), que de estratos bajos (15%); el acoso de vehculos tambin es experimentado de manera distinta por rangos de edad, variando del 12,1% (60 aos o ms) al 28% (40-44 aos). No sorprende que en Bogot los individuos de los que una mayor proporcin de ciudadanos siente miedo, despus de los ladrones, sean los conductores irresponsables (85,4%), superando a los drogadictos, los morbosos, los borrachos, los indigentes y otros. Este miedo es perceptiblemente ms alto en las mujeres (88,7%) que en los hombres (80,7%); en los estratos altos (90%) que en los bajos (84%), y vara con la edad (de 90,3% para los ciudadanos de 45 a 49 aos y 76,2% para los de 14 a 19). Cabe destacar que en todos estos aspectos Bogot ha mejorado con respecto a 2003, cuando la proporcin de personas que viajaron en un bus o buseta con exceso de velocidad fue de 37,3%, las que viajaron en un vehculo conducido por alguien en estado de embriaguez fue de 8,2%, y las que se sintieron acosadas por un vehculo en un cruce fue de 25,3%. Igualmente, las cifras de Bogot son relativamente bajas en comparacin con los promedios de otras ciudades donde se ha aplicado la encuesta. Segn tales promedios, el exceso de velocidad en buses y busetas fue experimentado por el 38,2% de las personas, el hecho de viajar en un vehculo conducido por alguien en estado de embriaguez por el 5,9%, y el acoso de un vehculo al cruzar una calle por el 20,6%. Es notable, como muestra la Grfica, que de las ciudades encuestadas Bogot es la que muestra un menor porcentaje de personas que en la semana anterior a la encuesta tuvieron la experiencia de viajar en un vehculo manejado por alguien embriagado. 59
Quin controla los comportamientos perjudiciales?

regulacin por las autoridades y regulacin ciudadana
Para controlar los comportamientos nocivos o peligrosos en el espacio pblico existen las normas y las autoridades para hacerlas cumplir. Pero tambin estn los individuos, capaces de auto controlarse guiados por sus convicciones morales, las normas sociales y la ley, y de controlar a otros bajo esas mismas pautas. El control que ejercen las auto-
Grfica 2.5. Situaciones de la movilidad que vivieron las personas en la semana anterior a la encuesta
3,2% 5,4% 8,2% 6,0% 8,0% 5,0% 6.5% 8,8% 18,8% 11,2% 25,3%
Montaron en un vehculo conducido por alguien en estado de embriaguez
Bogot 2008 Belo Horizonte 2008 Bogot 2003 Medelln 2007 Barranquilla 2008 Cali 2006 Mxico DF 2008 Santa Marta 2006
Cruzaron una calle y un vehculo se les vino encima
15,2% 19,1% 18,5% 25,9% 22,0% 34,9% 14,5% 37,3% 38,4% 42,2% 44,7% 45,0% 46,8%
Montaron en un bus o buseta que iba demasiado rpido
60
0% 10% 20% 30% 40%
50%
60%
ridades y el que ejercen los individuos pertenecen, obviamente, a dos categoras muy distintas. Las autoridades estn investidas por la Constitucin y la ley de poder para reprimir los comportamientos ilegales o desviados mediante sanciones legales (multas para la mayora de violaciones de las normas de espacio pblico y trnsito). Los ciudadanos, desprovistos de ese poder, cuentan con sanciones de orden moral (culpa) o social (vergenza). Otra de las caractersticas que distinguen al control por parte de las autoridades del control ciudadano es que las primeras estn obligadas a ejercerlo; no as los ciudadanos. Uno de los aspectos que indaga la encuesta es si, en la percepcin ciudadana, los dos tipos de agentes corrigen o no los comportamientos contrarios a ciertas normas de espacio pblico y trnsito: arrojar basuras en la calle, arrojar escombros o materiales en las vas, daar el mobiliario pblico, poner equipos de sonido con volumen excesivo y vender
mercancas en los andenes, en cuanto a las primeras, y parquear vehculos en zonas prohibidas y no usar casco para andar en motocicleta o bicicleta, en cuanto a las de trnsito. Las respuestas a estas preguntas probablemente estn guiadas por la observacin de los ciudadanos, pero tambin por lo que les indicara el sentido comn en cuanto a quin corresponde corregir en cada uno de los casos. La percepcin mayoritaria, en general, es que las autoridades corrigen poco tratndose de la infraccin de normas de espacio pblico y son ms activas en cuanto a las de trnsito. A la inversa, los ciudadanos corrigen poco las violaciones de las normas de trnsito y estn ms alertas en cuanto a las de espacio pblico. Para el 82,3% de la ciudadana las autoridades no corrigen nunca o casi nunca la infraccin de arrojar basuras en la calle; para el 70,7% no corrigen el acto de daar el mobiliario pblico; para el 68,6% nunca o casi nunca intervienen si alguien arroja escombros o materiales en las vas; y para el 58,5% no corrigen el acto de poner equipos de sonido con volumen excesivo. Las autoridades seran ms activas tratndose de la venta de mercancas en los andenes, pues el porcentaje de los que piensan que nunca o casi nunca corrigen se reduce al 38,2%. En cuanto al trnsito, el 47,5% no ve que las autoridades acten frente al estacionamiento de vehculos en zonas prohibidas, y slo el 19,6% observa lo mismo cuando los motociclistas o ciclistas no usan el casco protector. Existen, por supuesto, matices en la percepcin ciudadana sobre la intervencin de las autoridades ante la violacin de cada una de estas normas, percepcin que presenta algunas variaciones por nivel socio econmico, sexo y edad, y en la comparacin entre las ciudades donde se ha aplicado la encuesta. Por ejemplo, la opinin de que las autoridades no actan nunca o casi nunca cuando alguien arroja basura en la calle aumenta con el nivel socioeconmico (79% de personas de estratos bajos frente a 87% de aquellas de los estratos altos); sobre las ventas de mercancas, como sera de esperar, la percepcin negativa sobre las autoridades desciende del 52% de personas de los estratos altos, al 37% de las de estratos bajos. Igualmente, los estratos altos son ms crticos con las autoridades en cuanto su accin frente al estacionamiento en zonas prohibidas (55%, frente al 46% de personas de los estratos bajos). Al parecer, las autoridades son mucho ms activas ante esta infraccin en Bogot que en Ciudad de Mxico, donde la percepcin negativa llega al 72% de los ciudadanos, pero menos que en Santa Marta (percepcin negativa del 33,3% de ciudadanos). Los ciudadanos en general, segn la percepcin de los encuestados, corrigen menos que las autoridades cuando se trata de la violacin de normas de trnsito o las ventas 61
Grfica 2.6. Quin controla los comportamientos perjudiciales?

Otros ciudadanos, Nunca - Casi nunca Autoridades, Nunca - Casi nunca
61,1% 82,3% 66,8% 70,7% 66,2% 68,6% 47,7% 58,5% 70,5% 47,5% 81,7% 38,2% 74,9% 19,6%
Arrojar basuar en la calle
Daar mobiliario pblico Arrojar escombros o materiales en la va Poner equipos de sonido con volumen excesivo Parquear vehculos en zonas prohibidas Vender mercancas en los andenes No usar casco para andar en motocicleta o bicicleta
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
62
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana, Bogot, 2008, pregunta No. 14a y 14b.
en los andenes. El 61% considera que los ciudadanos no corrigen nunca o casi nunca cuando alguien arroja basuras en la calle, proporcin que asciende al 66,2% cuando la infraccin es arrojar escombros en las vas y al 66,8% por el dao del mobiliario pblico. La mayor intervencin ciudadana se presentara cuando alguien pone equipos de sonido con volumen excesivo, pues la percepcin negativa se reduce al 47,7%. Para el 81,7% de encuestados los ciudadanos no intervienen frente a las ventas en el espacio pblico; para el 70,5% no lo hace ante el estacionamiento en sitios prohibidos, y para el 74,9% los ciudadanos son pasivos si alguien no lleva casco al transitar en motocicleta o bicicleta. Las mayores diferencias en la percepcin sobre el control ciudadano segn las variables sociodemogrficas se encuentran frente al acto de poner equipos de sonido con volumen excesivo. Los estratos altos son los que ms corrigen este comportamiento, pues el 65% de personas de ese nivel socioeconmico piensan que los ciudadanos lo hacen, en comparacin con el 50% de personas de los estratos bajos. Por otra parte, en Bogot los ciudadanos intervienen ms que en el promedio de las ciudades donde se ha aplicado la encuesta (en ellas, para el 55,6% de los encuestados los ciudadanos nunca o casi nunca corrigen).
Cmo debera ser el control ciudadano?

En la encuesta se quiso conocer cul sera la reaccin de los ciudadanos si ven a alguien cometer dos faltas en el espacio pblico: arrojar basura en la calle y cruzar la calle por donde no se debe. Ms que lo que haran las personas, la pregunta permite detectar el ideal que se tiene en cuanto cmo debera ser el control ciudadano. Veamos las respuestas. En cuanto a la primera conducta, arrojar basura en la calle, el 64,3% de los ciudadanos le llamara la atencin al infractor y slo el 2,3% buscara que otros le llamen la atencin. El resto no hara nada por distintas razones: por temor a la reaccin (14,7%); porque les es indiferente (13,5%); porque no les corresponde corregir a los dems (3,7%); y porque hacen lo mismo (1,5%). Al respecto llaman la atencin varios hechos: por nivel socioeconmico, la disposicin a llamar la atencin es visiblemente menos frecuente entre los estratos bajos (60%) que entre los dems estratos (69,5% en promedio). Los estratos bajos son adems los que ms temen a la reaccin (15%) y los ms indiferentes (16%), e igualmente los que en mayor proporcin consideran que no les corresponde corregir (4%). Las mujeres temen mucho ms a la reaccin (17,2%) que los hombres (11,1%); por el contrario, la indiferencia es ms frecuente entre los hombres (15,9%) que entre las mujeres (11,7%). Las personas ms jvenes (14 a 24 aos), son las que menos llamaran la atencin a quien comete la falta (54%, frente al 72% y ms entre los mayores de 50 aos). Los ms jvenes son los que menos temen a la reaccin (especialmente los de 14 a 19 aos, 10,9%), pero igualmente entre ellos se encuentra la mayor proporcin de indiferentes (cerca de 23% de las personas de 14 a 24 aos). En cuanto a la persona que cruza la calle por donde no se debe, la mitad de la ciudadana (50,2%) afirma que le llamara la atencin y el 3,4% buscara que otros le llamen la atencin. El 46,4% no haran nada, ms de la mitad de ellos (26,2% del total) porque les es indiferente; el 10,8% por temor a la reaccin, el 5,3% porque piensan que no les corresponde corregir a los dems, y el 4,1% porque ellos hacen lo mismo. Los menos dispuestos a llamar la atencin son los individuos de estratos altos (44,1%), y los ms dispuestos los de estratos bajos (51,6%). De manera correspondiente, la indiferencia es mayor en los estratos altos (29,3%) que en los bajos (25,1%). La disposicin a llamar la atencin es un poco ms frecuente entre las mujeres que entre los hombres (51,6% y 48,3% respectivamente), y as mismo la indiferencia es menor entre las primeras que entre los segundos (23,1% y 30,5% respectivamente), aunque las mujeres son ms temerosas de la reaccin que los hombres (12,2% y 8,9% respectivamente). La disposicin a llamar la atencin aumenta progresiva63
Grfica 2.7. Control social: Qu hara usted si alguien cruza la calle por donde no se debe?
50,2%
Le llamara la atencin
44,1% 49,4% 51,6% 26,2%
No hara nada porque le es indiferente
29,3% 27,1% 25,1% 10,8%
No hara nada por temor a la reaccin
11,0% 10,8% 10,8% 5,3% 9,7% 4,5% 5,6% 4,1%
No hara nada porque no le corresponde corregir a los dems
No hara nada porque usted hace lo mismo
4,5% 4,4% 3,7%
64
3,4%
Buscara que otros le llamen la atencin
1,4% 3,9% 3,0% 0% 10% 20% 30%
40% 50% 60%
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana en las ciudades que aparecen en el grfico. Pregunta No. 12e para Bogot.
mente con la edad, desde slo el 34,1% de los jvenes de 14 a 19 aos hasta el 64,1% de los mayores de 60. Correspondientemente, la indiferencia ante esta conducta disminuye de modo progresivo con la edad, desde el 40,3% de los jvenes de 14 a 19 aos, al 13,1% de los mayores de 55 a 59 aos. Curiosamente, los jvenes de este grupo son los que en menor proporcin dejaran de llamar la atencin por temor a la reaccin, 6,1%, frente al 15,8% de los adultos de 55 a 59 aos. Tambin en el grupo ms joven se halla la mayor proporcin de los que no haran nada porque ellos hacen lo mismo (8,7%), en comparacin con el 1% de los mayores de 60.
Cmo es el control ciudadano

Dos tercios de la ciudadana llaman la atencin a los infractores de las normas de espacio pblico y trnsito, apenas la cuarta parte es indiferente y menos de la sptima parte teme a la reaccin del reprendido, y proporciones nfimas no haran nada por que ellos hacen lo mismo. Tal es la ciudad que los bogotanos creen que tendran si dependiera de ellos; muy distinta a la que tienen al depender de los dems, como se observ al examinar la pregunta de si los ciudadanos corrigen los comportamientos infractores o no. Veamos ahora la otra cara de la moneda: qu hicieron realmente las personas en la semana anterior al vivir algunas situaciones en el espacio pblico y la movilidad, y de las cuales seleccionamos dos: montaron en un vehculo manejado por alguien en estado de embriaguez; montaron en un bus que iba demasiado rpido. Comencemos por la experiencia de viajar en un vehculo conducido por alguien embriagado, que en encuestas aplicadas en otras ciudades fue considerado por una alta proporcin de la ciudadana como el comportamiento ms peligroso en el trnsito. Qu hicieron las casi 150.000 personas que afirman haber vivido dicha experiencia? El 63,5% no hizo nada, y aunque este porcentaje es evidentemente alto, el control ciudadano sobre esta conducta ha mejorado ostensiblemente en Bogot en los ltimos cinco aos, pues en 2003 la proporcin fue de 91,7%. Con este avance Bogot se puso a la par con Ciudad de Mxico (62,7%), pero an est atrs de Belo Horizonte (52,9%). Qu hizo el resto de ciudadanos? El 23,7% afirma haber llamado cordialmente la atencin al responsable, y el 7,7% haberlo agredido verbalmente; slo el 3,1% llam a las autoridades. Las reacciones varan considerablemente segn las variables sociodemogrficas. Los estratos altos son los ms complacientes (86% no hizo nada), y los menos son los estratos bajos (55%). Entre los primeros nadie al parecer llam a la autoridad y entre los segundos al menos lo hizo un 4%. Igualmente, el 10% de personas de estratos bajos afirman haber agredido verbalmente al responsable (nadie de los estratos altos). No hay diferencias apreciables por sexo, aunque ms mujeres que hombres acudieron a la autoridad (5,3% y 1,7% respectivamente); a la inversa, ms hombres que mujeres hicieron un llamado cordial al responsable (24,7% y 22,2%). No hacer nada est relacionado con la edad, pues hay diferencias notables entre grupos. El de 40 a 49 aos fue el ms activo (tres cuartas partes afirman haber actuado de algn modo), mientras que casi el 90% de los jvenes de 14 a 19 no hizo nada. Los ms dispuestos a llamar a la autoridad fueron los individuos entre 40 y 44 aos (13,3%), y casi el 45% de los de 30 a 34 hicieron un llamado cordial al responsable. 65
Grfica 2.8. Control social: Qu hicieron las personas cuando viajaron en un vehculo manejado por alguien en estado de embriaguez?
3,2% 3,1%
Llam a las autoridades
1,1% 2,6% 6,3% 12,9%
Belo Horizonte 2008 Mxico DF 2008 Bogot 2008 Barranquilla 2008 Medelln 2007 Santa Marta 2006
Llam la atencin al responsable de forma cordial y la persona respondi mal
6,1% 8,6% 8.1% 4,9% 10,8% 20,5%
Llam la atencin al responsable de forma cordial y la persona respondi bien
17,4% 15,1% 19,4% 12,1% 19,8%
Agredi fsicamente al responsable
2,0% 0,8% 10,9% 9,3%
66
Agredi verbalmente al responsable
3,2% 7,7% 7,2% 11,7% 52,9% 62,7%
No hizo nada
63.5% 67.1% 72,4% 51,4%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana en las ciudades que aparecen en el grfico. Pregunta No. 10b para Bogot.
Viajar en un bus conducido con exceso de velocidad es sin duda una experiencia mucho ms comn que la de montar en un vehculo conducido por alguien en estado de embriaguez y mucho ms peligrosa, si se tiene en cuenta que casi la cuarta parte de los casos de muertes por accidentes de trnsito en todo el pas cuya causa se conoce se debe a este comportamiento. Segn los resultados de la encuesta, la vivieron 1.625.338 personas, casi el 35% de los ciudadanos de Bogot mayores de 14 aos. Qu hicieron? El 80,2% no hizo nada, promedio muy superior al de las ciudades encuestadas (72,4%) y slo inferior al
Grfica 2.9. Control social: Qu hicieron las personas ante el exceso de velocidad en vehculos de servicio pblico?
0,4% 0,5%
Llam a las autoridades
0,9% 0,8% 0,5% 1,1% 2,7% 7,0%
Belo Horizonte 2008 Mxico DF 2008 Bogot 2008 Barranquilla 2008 Medelln 2007 Santa Marta 2006 Cali 2006
Llam la atencin al responsable de forma cordial y la persona respondi mal
8,3% 6,9% 5,9% 10,1% 8,2% 5,5% 5,3%
Llam la atencin al responsable de forma cordial y la persona respondi bien
6,2% 17,7% 6,0% 29,9% 10,8% 0,8%
Agredi fsicamente al responsable
0,7% 0,1% 0,7% 0,1% 10,4% 7,9% 3,7% 6,8% 4,0% 12,3% 5,6% 78,1% 76,9% 80,2%
67
Agredi verbalmente al responsable
No hizo nada
46,4%
68,4% 83,1% 74,1%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
de Medelln en 2007 (83,1%). Hoy los bogotanos regulan menos esta conducta que en 2003, cuando la proporcin fue de 76%. El 14,2% hizo un llamado cordial al responsable, el 3,7% dice haberlo agredido verbalmente, y slo el 1% llam a las autoridades. Nuevamente, la
respuesta de los individuos de estratos bajos fue ms activa que las de los otros, aunque slo marginalmente pues el 66% no hizo nada, en comparacin con el 70% de los de estratos altos. En cambio, mientras el 27% de personas de estratos altos hizo un llamado cordial al responsable, este slo fue el caso del 13% de las de estratos bajos.
Actitud ante el control social

Para terminar, examinemos las reacciones de las personas ante la regulacin mutua. Tambin en este caso existe un mundo ideal (cmo reaccionara yo si alguien me corrige) y un mundo real (cmo reaccionaron otros al ser corregidos en situaciones reales), pero en este caso la distancia entre estos dos mundos suele ser menor que la que se presenta entre la disposicin a corregir y la actuacin efectiva de los ciudadanos. En la encuesta se pregunt cmo reaccionara la persona si alguien le llamara la atencin por incurrir en dos comportamientos: arrojar por descuido basura en la calle y cruzar la calle por donde no se debe. Es su inmensa mayora (92% y 93,3% para cada una de estas situaciones) los individuos aceptaran el llamado de atencin, y slo el 3% o menos no lo
Grfica 2.10. Control social: Cmo reaccionara usted si alguien le llama la atencin por arrojar basuras en la calle?
2,2% 3,3%
68
No acepta el llamado porque le parece una falta inofensiva
1,7% 2,55% 2,8% 5,0% 5,4% 2,7% 3,4%
Belo Horizonte 2008 Mxico DF 2008 Bogot 2008 Barranquilla 2008 Medelln 2007 Santa Marta 2006 Cali 2006
No acepta el llamado de atencin porque nadie debe decirle qu hacer
2,1% 1,6% 7,0% 6,1% 1,7% 89,6% 88,3% 94.1%
Acepta el llamado
84,4% 83,6%
92,9% 87,2%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
aceptara porque nadie debe decirles qu hacer. Los porcentajes son igualmente elevados para los componentes de cada una de las variables socio demogrficas. En cuanto respecta a los comportamientos reales, se pregunt por las reacciones que tuvieron las personas a quienes se hizo un llamado de atencin cordial en ciertas situaciones en el espacio pblico y el trnsito vividas por el encuestado en la semana anterior. Las reacciones variaron segn se tratara de un comportamiento u otro, y segn el nivel socio econmico, el sexo y la edad de quien hizo la reconvencin. Los ciudadanos de Bogot parecen responder de buen grado cuando se les corrigen los actos de conducir un vehculo en estado de embriaguez (63,8% de los casos de correccin cordial) y poner msica a un volumen excesivo (66%), y en menor medida cuando las infracciones son conducir un vehculo de servicio pblico con exceso de velocidad (42,5%) y acosar al peatn al cruzar este una calle (44%). Segn los datos de la encuesta, es mayor la probabilidad de recibir una mala respuesta al corregir a alguien que comete una infraccin si se es de clase alta o se es mujer.
Perspectivas
Cerrar brechas parece ser la consigna que resume los retos para la ciudadana de Bogot y su administracin en los prximos aos en cultura ciudadana, especficamente en cuanto se refiere a las normas de espacio pblico y movilidad. Cerrar la brecha entre las normas escritas y el sentido comn, para lo cual la poblacin objetivo debe sin duda ser la niez y la juventud, y el medio la educacin formal en escuelas y colegios. Por supuesto debe perseverarse en la enseanza de las normas a los adultos, pero probablemente el impacto de las respectivas campaas debe buscarse ms en sus efectos sobre la socializacin primaria de los nios. Cerrar la brecha entre la percepcin ciudadana y la realidad, problema crnico que enfrentan las autoridades de toda ciudad, especialmente en los campos de la seguridad y la accin oficial. La difusin amplia de las cifras, buenas y malas, y la explicacin permanente a la ciudadana de los procesos que intervienen puede contribuir a disminuir dicha distancia. Es probable que la brecha entre la percepcin ciudadana y la realidad no sea tan grande en relacin con la intervencin de las autoridades para corregir las violaciones de algunas normas, y aunque es cierto que la polica debera atender todos los casos, es obviamente prioritario que corrija a los motociclistas o ciclistas que no usan casco, que a los ciudadanos que ponen msica con volumen excesivo. Cerrar la brecha, finalmente, entre aquello que los ciudadanos piensan que haran y lo que realmente hacen cuando ven a alguien cometer una infraccin. En general, hay entre los bogo69
70
Fuente: Cortesa de El Tiempo, fotgrafo Alberto Urrego, Bogot, septiembre, 2009. Bicicleta fantasma puesta por ciudadanos de Bogot, como acto de memoria, en el sitio donde falleci Nicole, una nia de diez aos que cuando se transportaba en bicicleta fue atropellada por un vehculo de servicio pblico. El smbolo, utilizado por primera vez en Inglaterra, se ha hecho internacional y ha sido compartido por 48 pases.
tanos una elevada disposicin a ser corregido, y al menos en la mitad de los casos, si no ms, esta disposicin se torna en comportamiento real cuando la correccin se hace de manera cordial. La ciudadana, as mismo, entiende de smbolos y acciones simblicas que llaman la atencin sobre la importancia de cumplir las normas y los peligros para la vida que acarrea su violacin. Los mimos y las tarjetas ciudadanas lo demostraron en el pasado, y en poca ms reciente tuvo gran impacto una bicicleta fantasma simblica puesta en el lugar donde pereci una nia atropellada por un conductor de servicio pblico. Es obvio que la ciudad se vive de manera muy distinta si se es de estrato alto, medio o bajo, o si se tiene una edad de 15 aos o de 60, o si se es hombre o mujer. Del mismo modo varan los comportamientos, las disposiciones y las reacciones frente a las normas y al control ciudadano. A este respecto, la encuesta sigue siendo un instrumento valioso para las polticas pblicas, pues no slo permite fijar metas, como fue su intencin desde el principio, sino que llama la atencin sobre los matices, asunto esencial en una ciudad tan diversa y compleja como Bogot.
71
72
El Vnculo EntrE cultura ciudadana y cultura poltica: confianZa y acuErdos

Efran Snchez1
Tema frecuente en la prensa y los ambientes econmicos, polticos y sociales, la confianza comenz a ganar fuerza en la sociologa como objeto de estudio independiente en la dcada de 1960, y desde entonces se ha publicado una sucesin de obras ahora clsicas2. Todos los autores, como lo resume Ronald Inglehart, coinciden en sealar que la confianza interpersonal es esencial para la construccin de las estructuras sociales de las que depende la democracia y las complejas organizaciones sociales en las cuales se basan las empresas econmicas en gran escala3. La confianza tambin es parte fundamental del capital social, definido sencillamente por Francis Fukuyama como un conjunto concreto de valores o normas informales compartidas por los miembros de un grupo que les permite cooperar entre s, y agrega que Si los miembros de un grupo adquieren la expectativa de que los dems se comporten de manera responsable y honesta, llegarn a tener confianza mutua. La confianza acta como lubricante que hace que todo grupo u organizacin funcione de modo ms eficiente4. Su conclusin es que El capital social es una capacidad que surge de la prevalencia de la confianza en una sociedad o en ciertas partes de ella5. Parte esencial de la cultura poltica y de lo que podramos llamar cultura econmica, la confianza es tambin una de las dimensiones fundamentales de la cultura ciudadana. Fukuyama define la confianza como la expectativa que surge dentro de una sociedad, sobre la base de normas compartidas, de un comportamiento regular, honrado y cooperativo por parte de otros miembros de esa comunidad6. Cuando el comportamiento de una persona se caracteriza por la honradez, la cooperacin y otras virtudes sociales como la responsabilidad y el sentido del deber, la expectativa se fortalece y se puede decir que la persona es confiable. En la definicin de Fukuyama priman los valores ticos o morales. 73
1 2
Socilogo, Universidad Santo Toms Bogot; doctor en historia moderna latinoamericana, Universidad Almond, Gabriel; Verba, Sidney, The Civic Culture, Princeton University Press, Princeton, 1963. Coleman,
de Oxford. Ex director del Observatorio de Cultura Urbana, Bogot. James S., Social Capital in the Creation of Human Capital, en American Journal of Sociology, No. 94, 1988, pp. 95-121. Putman, Robert, Making Democracy Work: Civic Traditions in Northern Italy, Princeton University Press, Princeton, 1993. Fukuyama, Francis, Trust: The Social Virtues and the Creation of Prosperity, Free Press, Nueva York, 1995. 3 4 5 6 Inglehart, Ronald, Culture and Democracy, en Harrison, Lawrence E.; Huntington, Samuel P. (eds.), Fukuyama, Francis, Social Capital, Harrison, Lawrence E.; Huntington, Samuel P. (eds.), Culture Matters, Fukuyama, Francis, Trust, op. cit., p. 26. Ibd., p. 26. Culture Matters, How Values Shape Human Progress, Basic Books, Nueva York, 2000, p. 90. op.cit., p. 98.
Las organizaciones ms eficaces, dice, se basan en comunidades de valores ticos compartidos. Cuando existen tales valores, las comunidades no necesitan una extensa regulacin legal o contractual de sus relaciones porque el consenso moral previo da a los miembros del grupo la base para la confianza mutua7. Sin embargo, en las imperfectas sociedades de la realidad, especialmente las sociedades urbanas, existe la regulacin legal y la regulacin social, adems de la regulacin tica. En una sociedad compleja los individuos no suelen regularse solamente por un consenso moral previo, sino tambin por las leyes y las normas sociales, y es el conjunto de los tres tipos de regulacin lo que conforma las normas compartidas que sirven de base para determinar si el individuo acta de manera honrada, cooperativa y responsable, y ha desarrollado el sentido del deber hacia los dems; es decir, si es digno de confianza. Desde luego, todas estas virtudes tienen infinitos matices y grados, y de all que existan infinitos niveles de confianza. Como en la cultura poltica y la cultura econmica, la confianza es factor esencial en la cultura ciudadana por dos razones principales. Por una parte, es un indicador global de cultura ciudadana. Un bajo nivel de confianza en los dems es signo de que existen conflictos de convivencia, y estos pueden detectarse en los niveles de cumplimiento de 74 normas, de tolerancia y de solidaridad, en las actitudes hacia la ley y todas las dems dimensiones de la cultura ciudadana. Por otra, la confianza impulsa la cultura ciudadana y la desconfianza la frena. En una sociedad desconfiada existe una alta probabilidad de que los individuos perciban que la sociedad en general o una parte de ella no cumple las normas morales, legales o sociales, y esto puede tener impacto decisivo en los comportamientos. Y es obvio que una baja confianza en las instituciones, entre ellas el Congreso, que hace las leyes, o en el Concejo, que entre otras cosas aprueba o desaprueba los cdigos de convivencia y de polica, incide sobre las actitudes y, de manera directa o indirecta, sobre los comportamientos con respecto a las normas. La confianza interpersonal y la confianza en las instituciones son dos facetas distintas del capital social. La primera hace posible que los individuos cooperen para el logro de fines comunes o de objetivos individuales, y la segunda permite que el capital social as creado se proyecte sobre el conjunto de la sociedad. Ambas son piezas fundamentales de la democracia, y determinan que los asuntos pblicos sean o no importantes para los individuos, que se organicen socialmente y participen. En todo ello interviene la capacidad de los individuos de concertar y cumplir acuerdos, capacidad que, en ltima instancia, es
7 Ibd., p. 26.
expresin y sustento de la confianza. La encuesta de cultura ciudadana aplicada en Bogot en 2008 cubre todos estos aspectos, y sus resultados, que examinamos en las siguientes pginas, arrojan luces sobre la cultura ciudadana y la cultura poltica en la ciudad.
Confianza interpersonal
La encuesta ofrece un dato sorprendente sobre la confianza entre las personas en Bogot. A la pregunta de si, en general, se puede confiar en la gente, el 40,2% de las personas respondi afirmativamente, porcentaje extraordinariamente alto en comparacin con el promedio de las ciudades en las que se ha aplicado la encuesta de cultura ciudadana, que se reduce al 28,4%8, y slo inferior al de Ciudad de Mxico (46,5%). Tanto la cifra de Bogot como la de Ciudad de Mxico se apartan de la observacin de Ronald Inglehart en cuanto a la correlacin entre religin y confianza interpersonal. Los datos de la Encuesta Mundial de Valores de la segunda mitad de la dcada de 1990 mostraron a Inglehart que, de 19 ciudades en las cuales ms del 35% del pblico cree que se puede confiar en la mayora de la gente, 14 son histricamente protestantes y slo una (Irlanda) es catlica9. Lo que esto significa es que, al menos en el tema de la confianza entre las personas, ciudades como Mxico y Bogot pareceran alejarse del polo tradicional en la clasificacin de Inglehart de las sociedades del mundo, y estaran pasando al polo secular racional. En ambos casos la confianza interpersonal muestra un aumento histrico, y en el de Bogot, segn las mediciones de John Sudarsky para su ms reciente estudio sobre capital social en Colombia, creci a una tasa anual de 5,6% entre 1997 y 2005, mayor que el crecimiento nacional, de 4,5% anual10. Otro aspecto que deja en claro la encuesta es que la confianza est ntimamente relacionada con la situacin social del individuo. En general, a mayor vulnerabilidad social, menor confianza, y esto se demuestra en el anlisis de esta pregunta por nivel socioeconmico, sexo y edad. Slo el 34% de personas de estratos bajos cree que se puede confiar en
8 Las ciudades donde se han aplicado encuestas de cultura ciudadana hasta 2008, adems de Bogot,
75
donde se aplic por vez primera en 2001, son Yopal y Aguazul (2004), Pereira (2005), Cali (2006), Neiva (2006), Santa Marta (2006), Ibagu (2007), Medelln (2007), Barranquilla (2008), Ciudad de Mxico (2008) y Belo Horizonte, Brasil (2008). En adelante, cuando se mencionen estas ciudades, las cifras corresponden al ao sealado. 9 10 Inglehart, Ronald, Culture and Democracy, op. cit., pp. 90-91. Sudarsky, John, Ksocial, Confe y Fenoval en cuatro ciudades colombianas, 1997-2005. Las impli-
caciones para la Tercera Ola de la Democracia y la Construccin de la Sociedad Cvica Moderna. Presentado al Congreso Mundial de Ciudades, Porto Alegre, Brasil, febrero de 2008. En johnsudy@unete.com y www.johnsudarsky.com., pp. 4 y 7.
la gente en general, frente al 59% de los estratos altos. Las mujeres confan menos que los hombres (35,8% y 46,3% respectivamente), y por edades la menor proporcin de confiados est en el grupo de 14 a 19 aos (34,5%), en comparacin con el de 40 a 44 aos (45,6%), presumiblemente el grupo en mejores condiciones econmicas, sociales y profesionales. La gente en general, sin embargo, es una entidad abstracta, y el panorama de la confianza interpersonal se aclara an ms cuando los dems dejan de ser seres annimos y se sitan dentro de crculos de cercana, en cuyo centro est la persona. Los resultados de la encuesta muestran cmo, a mayor anonimato, menor confianza. En los parientes confa el 85,1% de las personas, en los amigos el 61,1%, en los vecinos el 59,4%, y en los compaeros de estudio o de trabajo el 58,4%. Estos porcentajes son superiores a los promedios de las ciudades con encuesta de cultura ciudadana, y muestran en todos los casos un aumento de la confianza en Bogot con respecto a 2003 (entonces las cifras eran: en los parientes 76,2%, en los amigos 60,4%, en los vecinos 44,7%, y en los compaeros de estudio o trabajo 43%). El avance de Bogot radica no slo en la mejora de la confianza en todos los crculos de cercana, sino muy particularmente en el hecho de que los mayores aumentos se presentan en los crculos ms alejados (vecinos y compaeros de estudio o 76 trabajo). En Bogot an se privilegian los lazos familiares por encima de todos los dems, como corresponde a las sociedades del polo tradicional de Inglehart, pero parece obvio que gana cada vez ms terreno en polo racional-secular. Lo dicho sobre la correlacin entre confianza y vulnerabilidad se confirma con respecto a todos los crculos de cercana. Los estratos bajos son los que menos confan en los parientes (81% frente a 89% de los estratos altos), en los amigos (51% frente a 85% de los estratos altos), en los vecinos (52% frente a 80% de los altos) y en los compaeros de estudio o trabajo (52% frente a 71% de los estratos altos). Y as mismo, las mujeres confan menos que los hombres (con excepcin de la confianza en los parientes), y el grupo de edad de las personas menos confiadas es el de 14 a 19 aos. Si se piensa en trminos de capital social, que segn las mediciones de Sudarsky tuvo un aumento del 67% en Bogot entre 1997 y 2005 muy inferior al porcentaje nacional, de 106%11, es evidente que parte de la vulnerabilidad se debe a la desventaja en capital social en comparacin con otros grupos poblacionales. Se crea as un crculo vicioso difcil de romper: a menor confianza menor capital social, y a menor capital social menor confianza.
11 Sudarsky, John, La evolucin del capital social en Colombia, 1997-2005. Los cambios en Ksocial, Confe y
Fenoval, Fundacin Restrepo Barco, Bogot, 2007, documento electrnico, AI. Anexo Bogot, p. 2.
Confianza en las instituciones

Distinguimos entre la confianza interpersonal y la confianza en las instituciones, ms por el sujeto de la confianza que por la naturaleza de esta. Se confa en la familia o los amigos por motivos esencialmente semejantes a aquellos por los cuales se confa en la Iglesia, el gobierno nacional o el ejrcito. En todos los casos existe la expectativa de que se comporten de modo honrado, cooperativo y responsable, y esta confianza se basa en percepciones especficas, en la experiencia individual de las personas, e incluso en lazos emocionales.
Tabla 1. Confianza en las instituciones (mucha o muchsima). Bogot 2008 Promedio ciudades %
58,6 51,7 54,7 32,8 39,2 27,5 34,4 29,8 22,1 17,9 13,3 7,4
Institucin
Los maestros El ejrcito La Iglesia El gobierno nacional La radio La alcalda La televisin La prensa Los jueces Los sindicatos El Congreso Los polticos
total %
63,5 59,1 58,5 46,5 41,8 39,8 33,6 32,1 23,7 17,3 15,0 8,1
Estratos bajos %
61,0 57,0 61,0 47,0 44,0 44,0 36,0 33,0 22,0 18,0 17,0 --
Estratos altos %
69,0 68,0 53,0 56,0 41,0 41,0 31,0 32,0 30,0 19,0 12,0 --
hombres %
64,5 61,6 54,7 46,5 42,3 37,2 33,7 33,4 27,0 18,3 14,3 8,7
mujeres %
62,7 57,4 61,1 46,5 41,4 41,7 33,6 31,1 21,3 16,4 15,5 7,7
77
Segn los resultados de la encuesta sobre confianza en las instituciones, de los cuales la Tabla 1 ofrece un resumen, los mayores niveles de confianza los tienen los maestros, el ejrcito, la Iglesia, el gobierno nacional y los medios de comunicacin. Lo que esto parece indicar es que en la confianza hacia las instituciones intervienen mltiples factores, y el primero de ellos es que, como en la confianza interpersonal, los sujetos institucionales parecen situarse en crculos de cercana con respecto al individuo. Si olvidamos por un momento al ejrcito, los mayores sujetos de confianza son los dos principales responsables de la socializacin secundaria: los maestros y la Iglesia, y a ellos estn vinculados los individuos por fuertes lazos emocionales y morales. La prominencia de la Iglesia pone de relieve el elemento tradicionalista de la sociedad bogotana, pero el hecho de que la superen los maestros muestra la tendencia hacia una mayor secularizacin. Sin embargo, es visible el contraste entre los estratos bajos y los
altos en la distribucin de la confianza en los agentes de la socializacin secundaria. Los primeros confan visiblemente ms que los segundos en la Iglesia, e inversamente, los estratos bajos confan menos en los maestros que los altos. As mismo, la confianza en la Iglesia aumenta progresivamente con la edad, desde el 51,1% de los jvenes de 14 a 24 aos, al 75,2% de los mayores de 60. La confianza en los maestros no muestra una tendencia definida por edades, pero hay una evidente diferencia entre los que menos confan en ellos, los jvenes de 20 a 24 aos (58,4%) y los que ms lo hacen, los adultos de 50 a 54 (69,3%). Como en el caso del Ejrcito, la confianza se dirige a la Iglesia como institucin y no tanto a sus representantes, pues en los sacerdotes confa el 36,9% de la ciudadana, porcentaje que, al igual que el de confianza en la Iglesia, es superior al promedio de las ciudades encuestadas. Tambin hay un elemento claro de catolicismo en la confianza en la Iglesia, pues al preguntarse por las organizaciones religiosas (por ejemplo las iglesias evanglicas), slo el 18,5% manifest tenerles mucha o muchsima confianza, correspondiendo un porcentaje casi similar (20,9%) a la confianza en los pastores. La presencia del ejrcito entre las instituciones en que ms confan los bogotanos puede tener varias explicaciones. Obviamente no interviene en este caso el factor de 78 cercana al individuo, como en el de los maestros y la Iglesia. Una posibilidad es que el ejrcito vendra a llenar el vaco de confianza que dejan otros actores institucionales, como los polticos, y a esto parece referirse Carlos Alberto Montaner al decir: En las democracias avanzadas, el papel de los militares es proteger a la nacin de amenazas externas. En Amrica Latina los militares suelen asignarse la tarea de salvar a la nacin de las fallas de los polticos12. En Colombia, sin embargo, el elevado nivel de confianza en el ejrcito probablemente tiene las mismas motivaciones que el elevado nivel de confianza en el gobierno nacional, a saber, la expectativa de que libren al pas de amenazas internas, en particular los grupos guerrilleros. Existe cierta complejidad sociolgica en el hecho de que confen ms en el ejrcito los estratos altos que los bajos, y en que sea tan notoriamente menor la confianza en ese cuerpo armado entre los jvenes de 14 a 19 aos (54,1%) que entre los mayores de 60 (67,4%). Y es curioso que la confianza en la polica sea tan inferior a la que se tiene en el ejrcito (42,5% de la ciudadana confa mucho o muchsimo en la polica), aunque el porcentaje de confiados es considerablemente mayor en Bogot que
12
Montaner, Carlos Alberto, Culture and Behavior of Elites in Latin America, en Harrison, Lawrence E.;
Huntington, Samuel P. (eds.), Culture Matters, How Values Shape Human Progress, Basic Books, Nueva York, 2000, p. 59.
en el promedio de las ciudades encuestadas (34,9%), e incluso muy superior al de Cali (25,1%) y al de Ciudad de Mxico (12%). Habra que examinar en detalle esta faceta de la confianza en las instituciones, pues la polica ha jugado papel tan importante o ms que el ejrcito en la lucha contra la guerrilla, y los escndalos en que se ha visto envuelta no son mucho mayores a los del ejrcito. Sin embargo, existe una diferencia fundamental entre las dos instituciones, y es el mayor contacto de la polica con la ciudadana, lo cual introduce matices en el principio de la proporcionalidad entre la confianza y los crculos de cercana y genera interrogantes sobre la calidad de dicho contacto. La confianza en el gobierno nacional en Bogot se acerca a los promedios mundiales y es visiblemente superior al de las ciudades encuestadas, superando a los porcentajes de ciudades con alto capital social como Belo Horizonte (32,9%) y Barranquilla (35,8%); tambin est muy por encima del de Ciudad de Mxico (16%). Con todo, dicha confianza no es uniforme en Bogot, pues confan ms en el gobierno nacional los estratos altos (56%) que los bajos (47%), y mucho ms los mayores de 60 aos (62%) que los jvenes de 14 a 19 (32,8%). En una primera inferencia, podra suponerse que la seguridad democrtica y los consejos comunales (tal vez los pilares ms importantes de la confianza en el gobierno nacional actual) significan ms para los estratos altos que para los bajos y para los adultos mayores que para los jvenes. La ciudadana diferencia claramente entre los niveles territoriales del gobierno con relacin a la confianza, pues esta desciende al 39,8% en la alcalda y al 33,5% en la gobernacin. Ambos porcentajes superan al promedio de las ciudades encuestadas, pero en contraste con el gobierno nacional, en la alcalda y la gobernacin confan ms los estratos bajos que los altos; en ambos casos los que confan menos son los estratos medios (35% en la alcalda y 31% en la gobernacin). Tambin diferencian los ciudadanos entre el gobierno y los funcionarios pblicos, y en el caso de estos la confianza cae al 13,2%, porcentaje similar al promedio de las ciudades encuestadas (14,2%) e inferior al de Medelln (19,2%) y Belo Horizonte (30,2%). La confianza en la justicia es relativamente baja en Bogot. Menos de la cuarta parte de la ciudadana confa en los jueces (23,7%) o en los rganos judiciales (22,8%), aunque estas proporciones son similares o no estn muy por encima de los promedios de las ciudades encuestadas, y en ambos casos confan ms los estratos bajos que los altos y las mujeres que los hombres. 79
Las instituciones en las que menos confan los bogotanos son el Congreso (15%) y los polticos (8,1%), y aunque estos porcentajes son bajos, corresponden a los promedios de las ciudades encuestadas, o incluso los superan. Por qu, entonces, se eligen polticos para que representen a la ciudadana en el Congreso? La explicacin probablemente no est muy lejana a la que encuentra Carlos Alberto Montaner para Amrica Latina: La verdad es que un alto porcentaje de latinoamericanos nutre o tolera relaciones en las cuales se premia la lealtad, y el mrito se ignora en gran medida. En la cultura latinoamericana la lealtad rara vez llega ms all del crculo de los amigos y la familia. As, se desconfa profundamente del sector pblico y la idea del bien comn es muy dbil. En consecuencia, es inevitable que los polticos ms exitosos sean aquellos que pagan a sus aliados y simpatizantes13. Claramente, en estos dos casos la lealtad y la confianza corresponden a los crculos de cercana que caracterizan ms a la confianza interpersonal, y este es obviamente uno de los aspectos ms problemticos de la cultura poltica en Colombia. Los medios de comunicacin son objeto de confianza variable entre los bogotanos. Se confa considerablemente ms en la radio que en la televisin o la prensa, y confan ms los estratos bajos que los altos (ver Tabla 1). Los porcentajes son semejantes al promedio 80 de las ciudades encuestadas y muestran un grado relativamente bajo de confianza en la informacin que proporcionan. La mayora del pblico no dispone de medios para confirmar dicha informacin, y en parte al menos la confianza en los medios es un componente de lo que John Sudarsky llama Fe en fuentes de informacin no validadas (Fenoval), uno de los factores que analiza en sus mediciones de capital social. Segn estas, entre 1997 y 2005 la Fenoval aument en Bogot, pero lo hizo menos que en el pas14. No obstante ser superior en casi todos los casos al promedio de las ciudades donde se ha aplicado la encuesta, en Bogot la confianza en las instituciones ha declinado en 28% entre 1997 y 2005, segn las mediciones de Sudarsky, convirtindose la capital en la segunda rea [del pas] ms baja en confianza institucional15. Con excepcin de la referente a la Iglesia, dice Sudarsky, todas las variables de confianza se encuentran entre 5% y 10% ms bajas en Bogot que en el conjunto de la nacin. Y en el conjunto de la nacin las nicas instituciones en las que aument la confianza fueron el gobierno nacional (13%) y el gobierno municipal (1%). En todas las dems se registr un descenso ms o menos
13 14 15
Montaner, Carlos Alberto, Culture and Behavior of Elites in Latin America, op. cit., p. 59. Sudarsky, John, Ksocial, Confe y Fenoval en cuatro ciudades colombianas, op. cit., p. 12. Sudarsky, John, La evolucin del capital social en Colombia, 1997-2005, op. cit., AI. Anexo Bogot, p. 11.
pronunciado; as por ejemplo, la confianza en las Fuerzas Armadas cay en 2%, en la Iglesia en 3%, en la prensa en 13%, en el Congreso en 15%, en la televisin en 15%, en el sistema legal en 18% y en los sindicatos en 22%16. La confianza interpersonal y la confianza en las instituciones, como se ha dicho, son facetas distintas del capital social, y esta ltima puede verse legtimamente como un aspecto de la cultura poltica. Los bajos niveles de confianza en el Congreso, los polticos, el sistema de justicia y los sindicatos plantean interrogantes sobre las percepciones y actitudes de los ciudadanos con respecto a los asuntos pblicos. Una pregunta de la encuesta se refiere precisamente a la importancia que dan las personas a dichos asuntos dentro de una escala de 1 a 10, en que 1 indica mucha importancia y 10 muy poca. Ms de la mitad de la ciudadana (55,5%) eligi los cuatro puntos intermedios, que evidentemente suponen que ni son importantes para ellos, ni les son totalmente indiferentes. Menos de la tercera parte (30,8%) les otorg gran importancia (puntos 9 y 10 de la escala). Hay diferencias entre la poblacin por variables socio demogrficas que van ms all de los simples matices. Es notable, por ejemplo, el contraste entre la proporcin de personas de los estratos bajos que dan gran importancia a los asuntos pblicos (26%) y la de los estratos altos (43%). Sin duda inciden en este resultado diversas variables, como el nivel educativo, la informacin que poseen las personas sobre el sistema poltico y la confianza en las instituciones. Pero mucho ms significativa que las actitudes hacia los asuntos pblicos en trminos de capital social y cultura poltica es la participacin cvica de los ciudadanos. 81
Participacin cvica
La participacin de los bogotanos en actividades colectivas y comunitarias y su pertenencia a organizaciones polticas o sociales descendi en 35% entre 1997 y 2005, segn las mediciones de John Sudarsky17. Tambin lo hizo a nivel nacional, en proporcin ligeramente menor (33%), y este fue uno de los factores, quizs el ms importante, que impidi que el capital social creciera a un ritmo ms acelerado. An as, como muestra la Tabla 2, la participacin cvica es mayor en Bogot que en el promedio de las ciudades donde se ha aplicado la encuesta, y en muchos aspectos es incluso muy superior a la de ciudades con alto capital social como Belo Horizonte (Brasil). Curiosamente, la nica ciudad colombiana que supera a Bogot en algunas facetas de la participacin cvica es Barranquilla. Todo
16 17 Ibd., p. 155. Sudarsky, John, Ksocial, Confe y Fenoval en cuatro ciudades colombianas, 1997-2005, op. cit., p. 12.
esto, desde luego, hace surgir interrogantes sobre la naturaleza del capital social y la participacin, y sobre las particularidades culturales de las ciudades, que no es posible considerar en este texto.
Tabla 2. Participacin cvica. Bogot 2008
Actividades en que participaron las personas en el ltimo ao

Actividades colectivas (marchas o manifestaciones) Organizacin de eventos culturales, recreativos o deportivos Actividades comunitarias para mejorar la seguridad Actividades para mejorar o construir obras comunales Grupos o partidos polticos Espacios de gestin de polticas pblicas (veeduras o consultas ciudadanas, etc.)
total %
Promedio ciudades %
Estratos bajos %
Estratos altos %
hombres %
mujeres %
30,3 40,8 25,0 18,4 8,3
17,5 27,5 18,8 13,2 7,2
24,0 37,0 25,0 19,0 7,0
42,0 40,0 19,0 16,0 12,0
29,7 47,4 28,2 22,2 10,6
30,7 36,0 22,8 15,7 6,7
7,5
7,5
7,0
9,0
9,9
5,8
82
Organizaciones voluntarias
21,3
16,7
18,0
24,0
22,7
20,3
Mirando en detalle las actividades cvicas y las organizaciones por las que pregunt la encuesta, salta a la vista en primer lugar el bajo inters de la ciudadana en la participacin en general. Solamente la organizacin de eventos culturales, recreativos o deportivos (torneos de ftbol de barrio, por ejemplo) llama la atencin a algo ms de la tercera parte de la ciudadana, y las actividades de beneficio comn, como la construccin de obras comunales o la mejora de la seguridad, slo convocan a la cuarta parte en el mejor de los casos. Los asuntos que podramos llamar polticos, como la pertenencia a partidos o la intervencin personal en espacios e instancias considerados por los analistas como manifestaciones ideales de la democracia participativa (entre ellos las veeduras, los consejos locales y los presupuestos participativos), slo movilizan a lo sumo a uno de cada 12 ciudadanos. Los estratos bajos participan menos que los altos en casi todos los tipos de actividades, con excepcin de las acciones colectivas de beneficio comn, particularmente en las acciones comunitarias para mejorar la seguridad, lo cual significa que los estratos bajos tienen una mayor conciencia de la corresponsabilidad en esta materia. Los estratos
medios participan ms que los altos y los bajos slo en la organizacin de eventos culturales, recreativos y deportivos (45%) e igualan a los altos en la pertenencia a organizaciones voluntarias. Si se observan los niveles de participacin por edades, se constata que los jvenes de 14 a 19 aos son los que ms participan en marchas o manifestaciones, en la organizacin de eventos culturales, recreativos y deportivos y en la afiliacin a organizaciones voluntarias, pero a su vez son los que menos participan en actividades para mejorar o construir obras comunales, en partidos polticos y en espacios de gestin y control de polticas pblicas. Por lo dems, la participacin en algunas actividades parece decrecer con la edad, como las marchas o manifestaciones y la organizacin de eventos culturales, o aumentar, como en el caso de la construccin de obras comunales. La pertenencia a organizaciones voluntarias seculares es sin duda el rengln en el que ms se percibe el decrecimiento de la participacin en general de los ciudadanos, y a este respecto resalta el caso de Bogot en el contexto nacional. Segn las mediciones de John Sudarsky, en 2005 el 58,3% de ciudadanos no perteneca a ninguna de tales asociaciones, en comparacin con el 31,02% en 1997. Estos porcentajes se comparan con los nacionales, de 58,9% en 2005 y 42% en 1997. Puesto en otros trminos, en Colombia la no pertenencia a organizaciones voluntarias aument en 40%, mientras que en Bogot la proporcin fue del 88%, es decir, el aumento del desinters por pertenecer a dichas organizaciones fue de ms del doble en Bogot18. Entre las mltiples facetas de este fenmeno, llama la atencin su correspondencia con la cada en la confianza en las instituciones, aunque es claro que el descenso en la participacin fue mucho mayor que el descenso en la confianza. Es evidente que hoy tenemos en Bogot una sociedad ms desconfiada y mucho menos participativa que a fines de la dcada de 1990. 83
De la confianza a los acuerdos

La capacidad de celebrar y cumplir acuerdos es parte del ncleo sobre el que se cimientan la convivencia y la democracia, como parte de un circuito en el que tambin se encuentran la confianza y el cumplimiento de normas compartidas. La convivencia, escribieron Antanas Mockus y Jimmy Corzo en el libro que recogi los resultados de su proyecto de investigacin sobre indicadores de convivencia ciudadana, se puede caracterizar por una combinacin de una alta capacidad reguladora de ley, moral y cultura sobre los individuos con la capacidad de los individuos de celebrar y cumplir acuerdos. Esta combinacin
18 Sudarsky, John, La evolucin del capital social en Colombia, 1997-2005., op. cit., AI Anexo Bogot, p. 10.
produce confianza y se fortalece con ella19. Sobre la base de la confianza, los individuos negocian sus diferencias y pactan determinadas lneas de comportamiento, guiados por reglas comunes. Si cumplen, dirimen sus conflictos, no necesitan recurrir a otros mtodos, incluida la violencia, su comportamiento se hace predecible y los individuos se tornan confiables. Tal es el circuito de la convivencia, presentado esquemticamente. Convivir sera ser confiable y confiar20.
Disposicin a celebrar acuerdos

Celebrar y cumplir acuerdos es una capacidad que se manifiesta primero en la disposicin a hacerlo. Es un punto de partida para la convivencia, y en casi todas las ciudades en las que se ha aplicado la encuesta al menos tres cuartas partes de la ciudadana (77,5% en promedio) prefieren hacer acuerdos siempre y casi siempre. Un pequeo porcentaje (7,7%) prefiere no hacerlos nunca21. En Bogot los porcentajes son similares (79% y 7,3%), aunque hay diferencias apreciables entre los grupos socio demogrficos. El 75% de personas de estratos bajos hara acuerdos siempre o casi siempre (9% nunca), frente al 81% de las de estratos medios (6% nunca) y el 88% de las de estratos altos (el 4% nunca). Las mujeres 84 (77,4% siempre o casi siempre y 7,9% nunca) estaran menos dispuestas que los hombres a celebrar acuerdos (81,1% y 6,4%), y hay una evidente distancia entre las personas de 14 a 19 aos (73,8% siempre o casi siempre) y las de 25 a 29 (86,2%). Pero la disposicin a celebrar acuerdos no es universal en cuanto a las partes con las que se haran. Como en el caso de la confianza, la disposicin a hacer acuerdos se distribuye de acuerdo con crculos de cercana al individuo, pero dicha disposicin no necesariamente corresponde a la confianza: hay mayor disposicin a hacer acuerdos que confianza con respecto a todos los sujetos, como se aprecia en la Tabla 3.
19 20 21
Mockus, Antanas; Corzo, Jimmy, Cumplir para convivir, Universidad Nacional de Colombia, Bogot, Ibd., p. 19. La ciudad donde los ciudadanos muestran una mayor disposicin a hacer acuerdos es Barranquilla,
2003, p. 14.
donde el 91,6% de ciudadanos encuestados preferira hacerlos siempre o casi siempre, y slo un 0,1% preferira no hacerlos nunca.
Tabla 3. Disposicin a celebrar acuerdos. Bogot 2008 Personas o instituciones con las que se estara dispuesto a celebrar acuerdos
Desconocidos Parientes Vecinos Compaeros de trabajo o estudio El Estado
total (%)
Estratos bajos %
Estratos altos %
hombres %
mujeres %
Confianza (total) %
14,5 91,0 84,4 85,5 64,9
11,0 90,0 82,0 85,0 63,0
24,0 84,0 84,0 80,0 73,0
15,8 91,8 86,4 83,9 65,4
13,5 90,4 83,0 87,9 64,6
n.d. 85,1 59,4 58,4 n.d.
Es obvio que la inclinacin a celebrar acuerdos con desconocidos (nivel de cercana igual a cero) es la que presenta una proporcin ms baja, y sin embargo existe, y la llega a tener casi la cuarta parte de las personas de estratos altos. Los jvenes de 14 a 19 aos son los que muestran una menor disposicin (slo 7,4%), e igualmente son los menos dispuestos a hacer acuerdos con los vecinos (79,9%), pero son los ms dispuestos a hacerlos con los parientes (94%). Llama la atencin la elevada disposicin a hacer acuerdos con el Estado, muy superior a la confianza que se tiene incluso en el gobierno nacional (ver Tabla 1). 85
Calidad de los acuerdos

Las cualidades de los acuerdos suelen incidir en la capacidad de celebrarlos y cumplirlos, y los resultados de la encuesta muestran que en Bogot cuatro quintas partes de las personas piensan que son libres y voluntarios y algo ms de dos terceras partes ven claridad en ellos, pero ms de la tercera parte slo confa a veces en que el otro va a cumplir. Es perceptible la mejora en los acuerdos que celebran los bogotanos con respecto al ao 2003, pero, como en casi todos los dems aspectos de la encuesta, son notorias las diferencias por nivel socioeconmico, en particular entre los estratos bajos y altos. Los acuerdos tampoco son lo mismo para los distintos grupos de edad, y resalta el hecho de que los que piensan en trminos menos positivos son los jvenes de 14 a 19 aos, especialmente en cuanto respecta a la confianza de que el otro va a cumplir (49,5%, en comparacin con el 70,1% de personas de 50 a 54 aos.
Tabla 4. Calidad de los acuerdos. Bogot 2008
Calidad de los acuerdos

Los acuerdos siempre quedan claros para las partes Los acuerdos a veces quedan claros para las partes El acuerdo siempre es libre y voluntario El acuerdo a veces es libre y voluntario Cada parte siempre confa en que la otra va a cumplir Cada parte confa a veces en que la otra va a cumplir
total (%) Promedio Bogot Estratos Estratos hombres % mujeres % ciudades (%) 2003 bajos % altos %
70,7 71,4 63,8 69,0 75,0 72,0 69,8
26,1
25,0
33,7
27,0
23,0
25,1
26,8
80,8 16,8 61,6
79,2 17,6 60,7
n.d. n.d. 55,1
79,0 19,0 58,0
89,0 10,0 72,0
81,6 15,6 63,4
80,3 17,6 60,4
33,7
34,0
41,6
36,0
26,0
31,8
35,0
86
Cumplimiento e incumplimiento de acuerdos

La confianza en que la otra parte va a cumplir un acuerdo resulta extraordinariamente elevada si se le compara con la percepcin de los ciudadanos sobre si la gente en efecto cumple o no los acuerdos, basada probablemente en su experiencia. El 73,4% de los bogotanos considera que la gente nunca o casi nunca cumple sus acuerdos, porcentaje superior al promedio de las ciudades encuestadas (65,8%) y muy superior al de Belo Horizonte (41,6%). La confianza se ve claramente traicionada a este respecto, en mayor proporcin para los estratos bajos que para los medios y altos y para las mujeres que para los hombres. Ahora veamos cul es la reaccin de las personas cuando no les cumplen un acuerdo.
Tabla 5. Reaccin ante el incumplimiento de acuerdos por los dems. Bogot 2008
reaccin: la persona siempre o casi siempre

Comprende y no hace nada Acepta cualquier disculpa Elude a la otra persona
total (%)
58,0 52,2 20,0
Promedio ciudades (%)

53,1 48,7 19,0
Bogot 2003
36,2 30,8 10,8
Estratos Estratos hombres % mujeres % bajos % altos %

62,0 59,0 -59,0 46,0 -59,2 49,7 17,7 57,2 53,9 21,5
Pide explicaciones Hace sentir al otro culpable Busca avergonzar al otro Intenta que lo compensen Recurre a la ley para hacer cumplir Invita al incumplido a dialogar Llega a un nuevo acuerdo
89,0 28,3 13,9 71,5 52,6 89,4 86,9
84,3 23,8 15,4 69,0 41,5 83,1 79,4
82,2 14,3 5,5 60,4 44,7 79,6 75,0
87,0 30,0 16,0 71,0 51,0 88,0 84,0
90,0 21,0 8,0 71,0 54,0 93,0 90,0
87,8 30,5 14,3 72,4 56,0 88,3 87,2
89,8 26,8 13,6 71,0 50,2 90,1 86,7
En una primera aproximacin, las reacciones ante el incumplimiento de acuerdos por parte de los dems pueden agruparse en varias categoras. La primera sera la de las personas pasivas (aquellas que comprenden y no hacen nada o aceptan cualquier disculpa), lo cual en teora excluira cualquier otra accin y supondra que menos de la mitad de la ciudadana asumira una actitud activa. Sin embargo, es visible que la inmensa mayora optara por acciones positivas, pidiendo explicaciones, invitando al incumplido a dialogar, e incluso llegando a un nuevo acuerdo. Un porcentaje muy bajo recurrira a la sancin social (buscar avergonzar al otro ante los dems), y algo ms de la cuarta parte de la ciudadana a la sancin moral (hacer sentir al otro culpable). Una proporcin mucho mayor, ms de la mitad de ciudadanos, apelara a la ley para hacer cumplir el acuerdo. Buscar compensacin o remedio a los perjuicios causados opcin de ms de dos terceras partes de la ciudadana es algo que en apariencia se lograra mediante el recurso a cualquiera de los tres tipos de regulacin (moral, social o legal). Desde luego, las personas pueden combinar de muchas maneras los tres tipos de regulacin, o incluso mezclarlos con las acciones positivas para lograr, ya sea un nuevo acuerdo o compensacin por los perjuicios. Pero en todo caso es sorprendente que, an con la percepcin de cerca de las tres cuartas partes de la ciudadana de que los dems nunca o casi nunca cumplen sus acuerdos, predominen las acciones positivas y generosas. Esto supone, una vez ms, que la confianza supera a la percepcin de incumplimiento y es evidente que el desbalance entre estos dos factores conduce a conflictos y es altamente perjudicial para la convivencia en la ciudad. La otra cara de la moneda, las reacciones cuando es el propio individuo quien no cumple el acuerdo, presenta rasgos peculiares. La actitud pasiva (esperar comprensin y no hacer nada, inventar una excusa para justificarse ante s mismo e incluso eludir a la otra persona), es una opcin menos realista que cuando es el otro el que incumple, pues en este caso el 87
incumplido queda a merced de su contraparte. Sin embargo, casi la mitad de la ciudadana simplemente esperara comprensin. Con todo, la accin positiva (explicar por qu no pudo cumplir, intentar remediar los perjuicios y buscar un nuevo acuerdo) es una opcin tanto o ms mayoritaria que en el caso del incumplimiento por los dems. La regulacin moral acta con fuerza (81% siente vergenza), y en una proporcin de ciudadanos slo ligeramente menor, actan tambin la regulacin social, el temor a la sancin legal y el temor al castigo que el perjudicado pueda imponer. Es notable cmo el efecto que menos se buscara cuando los dems incumplen (avergonzar al otro) es el que ms se presenta cuando es la propia persona la que incumple.
Tabla 6. Reaccin ante el propio incumplimiento de acuerdos. Bogot 2008
reaccin: la persona siempre o casi siempre

Elude a la otra persona Inventa una excusa para justificarse ante s mismo
total Promedio (%) ciudades (%)

19,4 30,8 45,5 76,1 81,0 75,3 67,7 91,9 81,4 92,3 17,3 30,8 41,9 67,1 76,6 67,4 -89,0 83,1 86,9
Bogot Estratos Estratos hombres % mujeres % 2003 bajos % altos %

8,7 n.d. 24,3 63,2 65,8 62,3 -84,3 79,8 84,4 21,0 35,0 50,0 74,0 82,0 76,0 70,0 91,0 79,0 91,0 13,0 23,0 51,0 76,0 80,0 76,0 59,0 96,0 88,0 95,0 19,4 30,0 44,8 77,0 79,7 74,1 65,7 91,2 81,3 91,5 19,4 31,3 46,1 75,5 81,9 76,1 69,1 92,4 81,4 92,9
88
Espera comprensin y no hace nada Siente culpa Siente vergenza Siente temor a las sanciones de la ley Siente temor a las sanciones del otro Explica por qu no pudo cumplir Intenta remediar los perjuicios Llega a un nuevo acuerdo
Perspectivas
De lo anterior queda en claro que la sociedad bogotana muestra una clara tendencia hacia la disminucin de la confianza en las instituciones si bien la confianza interpersonal ha crecido, an ms que a nivel nacional y de la participacin cvica, acompaada por una mayor conciencia sobre los acuerdos, en particular sobre su calidad y sobre los niveles de cumplimiento por parte de los dems. Se ha creado un crculo vicioso en la percepcin y el comportamiento ciudadanos que, partiendo de la desconfianza hacia las instituciones,
desestimula la participacin y el inters por los asuntos pblicos y genera ms desconfianza. El crecimiento de la confianza interpersonal, a su vez, tiende a privilegiar a los crculos ms cercanos al individuo, pero aparentemente no se ve recompensado por un aumento en el cumplimiento de acuerdos. Los individuos confan ms en sus parientes, sus amigos, sus vecinos y sus compaeros de trabajo o estudio, pero slo la cuarta parte de la ciudadana percibe que la gente en general s cumple los acuerdos que celebra. Es probable que la primera tarea para romper ese crculo vicioso sea promover el cumplimiento de acuerdos, comenzando por los ms cotidianos y triviales: llegar a tiempo a una cita, pagar una deuda, cumplir a tiempo con las tareas escolares o laborales. Desde luego sera importante tambin promover el cumplimiento de las normas de convivencia en los espacios pblico y privado. Pero quizs la clave se encuentre en la participacin cvica. La presencia personal en obras de beneficio comn, la participacin en la organizacin de eventos culturales, recreativos o deportivos, el despertar el inters en la poltica y en los asuntos pblicos, y la pertenencia a organizaciones voluntarias, pueden ser la escuela para que los individuos aprendan a concertar y cumplir acuerdos y mejoren su confianza, ms all de los crculos de cercana.
ciudadEs intErculturalEs: Bogot y los rEtos dEl nuEVo milEnio

Vctor Manuel Rodrguez Sarmiento1
Las dinmicas continuas de migracin y desplazamiento poblacional propias de nuestro tiempo global han convertido la diversidad en un trmino clave a la hora de definir a las ciudades contemporneas como entornos culturales en los cuales los grupos, constituidos a partir de identidades sociales, de gnero, sexuales, generacionales y de origen territorial, entre otras, luchan por ejercer el derecho a desplegar sus culturas en igualdad de condiciones y a que sus memorias y prcticas se consideren como formas vlidas de habitar y vivir el entorno urbano. La diversidad cultural se ha incorporado progresivamente, aunque de forma desigual, en la orientacin, definicin y gestin de las polticas de los gobiernos locales, tanto en el mbito de aquellas especficamente dirigidas al campo artstico y cultural, como en los planes de desarrollo local que la contemplan como un aspecto que subraya, complementa y posibilita sus estrategias polticas, sociales y econmicas. El progresivo inters de los gobiernos locales en el tema de la diversidad cultural resulta de transformaciones ms amplias en cuanto a la relacin entre cultura y ciudad, as como entre cultura y gobierno. De una parte, se ha expandido el concepto de cultura para llamar la atencin sobre saberes, actitudes, rituales y modos de habitar que determinan la experiencia en la ciudad y que no caben adecuadamente en la definicin tradicional que la vinculaba casi exclusivamente con las bellas artes. Esto ha sido importante para el tema de la diversidad no slo desde el punto de vista conceptual, sino ante todo desde el punto de vista poltico y estratgico: ha propiciado que gobiernos locales y habitantes reconozcan la ciudad no tanto como un entorno fsico y natural contenedor de gente, sino ms bien como un entorno que es construido culturalmente por las formas diversas de ocupar y vivir la ciudad. Este reconocimiento se traduce ante todo en la modificacin de las agendas pblicas y privadas, que cada vez ms exigen la superacin de las precariedades en las garantas y oportunidades para el ejercicio del derecho a la diferencia, as como la participacin en la construccin de una ciudad propiamente intercultural, donde las diferencias se articulan
1 Ph. D. en Estudios Visuales y Culturales de la Universidad de Rochester, Nueva York (Estados Unidos) y
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M.A. en Historia del Arte Siglo XX, Goldsmiths College, Universidad de Londres (Reino Unido). Se desempe como coordinador de la lnea de investigacin en Arte y Patrimonio del Observatorio de Cultura Urbana (2002-2005). Fue subdirector de Fomento a las Artes y Expresiones Culturales del Instituto Distrital de Cultura y Turismo y director de Arte, Cultura y Patrimonio de la Secretara Distrital de Cultura, Recreacin y Deporte (2005-2008). Actualmente coordina el Programa Cultura del Hbitat de la Secretara Distrital de Hbitat y es asesor de la Orquesta Filarmnica de Bogot.
en torno a un propsito comn. Esto es del todo relevante, ya que si las formas diversas de ser, hacer y vivir la ciudad son ante todo el lugar desde donde los grupos sociales definen su identidad y crean formas de diferencia, las prcticas de habitar la ciudad indican y son resultado de formas de discriminacin y violencia hacia las identidades diferentes, promoviendo la exclusin social, la inequidad en el acceso a bienes y servicios, los usos restringidos del espacio pblico, entre otros efectos. El reto del reconocimiento y la garanta del derecho a la diversidad va siempre acompaado por el de construir colectivamente entornos comunes donde esas diversidades sean posibles. De otra parte, la cultura y la diversidad cultural se han insertado en las agendas de los gobiernos locales desde mltiples orientaciones. La diversidad cultural se asocia a menudo con la democracia cultural o con la conservacin del patrimonio intangible, el cual casi exclusivamente se observa desde una perspectiva tnica. Se usa tambin errneamente para referirse a la variedad de los agentes que conforman el campo cultural, tales como agencias pblicas de cultura, organizaciones no gubernamentales y empresas privadas. Algunos citan la diversidad cultural como una caracterstica de los habitantes que puede posibilitar o entorpecer el sueo de construir una comunidad de la ciudad que comparte 92 y valora un conjunto de prcticas culturales y hbitos comunes. La diversidad cultural tambin es considerada como una dimensin constitutiva de la ciudad que saca a la luz, no tanto singularidades de sus habitantes y sus prcticas, sino las prcticas mismas de habitar la ciudad que confronta de manera permanente las oportunidades y condiciones que sta ofrece para el desarrollo humano sostenible en condiciones de reconocimiento de la diferencia y del derecho a expresarla. El presente ensayo busca analizar y contextualizar los resultados de la Encuesta de Cultura Ciudadana 2008, en lo que respecta a las formas en que las y los habitantes de Bogot perciben las diferencias culturales. Quiero enmarcar este anlisis en un balance sobre las acciones pblicas y privadas en este tema, que d cuenta y explique las variaciones en la percepcin de los habitantes. Tendr en cuenta la participacin de Bogot en las comunidades internacionales de gobiernos locales y su papel en el posicionamiento del tema de la diversidad como un asunto central en la construccin de las ciudades del futuro. Examinar tambin las acciones de los ltimos gobiernos y las iniciativas de organizaciones sociales, proponiendo algunas recomendaciones para la construccin de polticas sobre la relacin cultura y ciudad, as como sobre la diversidad.
La participacin de Bogot en la apertura y consolidacin de estas nuevas formas de comprender la relacin entre cultura y ciudad ha sido particularmente importante y reconocida nacional e internacionalmente. El reconocimiento vale, no slo por su vinculacin y liderazgo en la conformacin de redes de ciudades por la cultura y la construccin de agendas y polticas de diversidad cultural en el orden nacional e internacional, sino por la variedad de enfoques y experiencias que han implementado sus ltimos gobiernos en la gestin de una ciudad comprometida con la garanta y promocin de la diversidad cultural. Con respecto a lo primero, Bogot participa activamente en la consolidacin y promocin de INTERLOCAL Red de Ciudades Iberoamericanas por la Cultura, creada en Montevideo en 20032. La Red se cre a partir de una iniciativa de la Diputacin de Barcelona y la Organizacin de Estados Iberoamericanos lanzada en 2000, que buscaba generar un marco de cooperacin, intercambio de experiencias y gestin compartida de polticas culturales que afrontaran la complejidad del tema cultural en las urbes iberoamericanas. Entre sus objetivos se cuentan el reconocimiento de las prcticas culturales como condicin para el desarrollo humano sostenible, la vinculacin de las experiencias culturales a la consolidacin de las prcticas democrticas, la promocin de intercambios de experiencias que reivindiquen la relacin entre cultura y desarrollo, as como el fomento de la corresponsabilidad entre agentes pblicos, privados y no gubernamentales en el desarrollo cultural de la ciudad. Con la participacin de ms de 80 ciudades de Iberoamrica, la RED se ha constituido en un espacio de intercambio y promocin de enfoques sobre el vnculo entre cultura y ciudad y ha servido de apoyo importante para el desarrollo de otras agendas pblicas de orden internacional que buscan implementar polticas culturales en la perspectiva del desarrollo humano. Pero quiz uno de los aspectos ms destacables ha sido la participacin activa de Bogot en la promocin, socializacin y gestin de la Agenda 21 de la Cultura. Aprobada el 8 de mayo de 2004 en el IV Foro de Autoridades Locales para la Inclusin Social de Porto Alegre que se llev a cabo en el marco del Foro Universal de Culturas realizado en Barcelona (Espaa), la Agenda 21 de la Cultura es el primer documento de vocacin mundial que apuesta por establecer las bases de un compromiso de las ciudades y los gobiernos locales para el desarrollo cultural3. Los gobiernos locales fundadores le apostaron a los derechos humanos, la diversidad cultural, la sostenibilidad, la democracia participativa y la
2 3 Ver: www.redinterlocal.org www.agenda21culture.net
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generacin de condiciones de paz, proponiendo un conjunto de principios, acciones y recomendaciones para las organizaciones internacionales, as como para los gobiernos nacionales y locales en la promocin de ciudades interculturales. La Agenda 21 coloca en primer plano la diversidad cultural, los derechos culturales y la relacin entre cultura y desarrollo local como elementos ineludibles para avanzar en la construccin de las ciudades como entornos garantes del desarrollo humano sostenible. En cuanto a la diversidad cultural, la Agenda parte de la Declaracin Universal de la UNESCO para afirmar que sta contribuye a una existencia intelectual, afectiva, moral y espiritual ms satisfactoria para todas las personas4, y constituye uno de los elementos esenciales de transformacin de la realidad urbana y social. Se plantea tambin el reconocimiento de los derechos culturales como parte constituyente de los derechos humanos, por lo que se ratifica que la libertad cultural de los individuos y las comunidades resulta condicin esencial de la democracia. Ninguna persona puede invocar la diversidad cultural para atentar contra los derechos humanos garantizados por el derecho internacional ni para limitar su alcance5. Por ltimo, aunque no menos importante, se insiste en la centralidad de la diversidad en la creacin de entornos democrticos y como factor esencial para 94 la sostenibilidad de las ciudades en los aspectos humano, econmico, poltico y social: La calidad del desarrollo local requiere la imbricacin entre las polticas culturales y las dems polticas pblicas sociales, econmicas, educativas, ambientales y urbansticas6. La implementacin de la Agenda 21 de la Cultura ha estado acompaada por la produccin de documentos tcnicos que asesoran a los gobiernos locales en la gestin de la Agenda. En 2005 se cre el Comit Cultural de la Red Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU), para articular la Agenda 21 a los propsitos de esta Red. Alrededor de 200 ciudades del mundo, 80 asociaciones de municipios y redes de organizaciones no gubernamentales han adherido a la Agenda 21 como su marco de poltica y aproximadamente 80 organismos internacionales y nacionales han apoyado su difusin7. En todo lo anterior, Bogot no slo ha contribuido como miembro del Comit Cultural del CGLU, sino ha aportado sus experiencias y marcos conceptuales de poltica para la discusin y orientacin de la Agenda,
4 5 6 7 Declaracin Universal de la UNESCO sobre la diversidad cultural, artculo 3. www.agenda21culture.net Ibd. Entre los documentos sealados es importante mencionar: Documento para la implementacin de
la Agenda 21 de la Cultura, Indicadores Culturales y Agenda 21 de la Cultura, as como los informes Polticas Culturales para la Diversidad Cultural y Cultura, Gobiernos Locales y Objetivos del Nuevo Milenio.
lo cual ha llevado a considerarla como una de las ciudades lderes en su implementacin, reconocimiento que se materializ en su nominacin como Capital Iberoamericana de la Cultura 2007. Uno de los logros significativos en el desarrollo conceptual de los principios de la Agenda ha sido la adopcin y posterior desarrollo de los postulados que proponen considerar la cultura como el cuarto pilar del desarrollo humano8. Este postulado fue adoptado ante la presin creciente de sectores pblicos y privados que abogan porque la cultura se convierta en un componente fundamental del desarrollo humano y de la planeacin de la ciudad. Adems, se discuten las conclusiones del Informe Brundtland9 sobre desarrollo sostenible que orient las polticas de los gobiernos locales durante los aos ochenta y noventa y recoge y ampla aspectos importantes del estudio de Jon Hawkes The Fourth Pillar of Sustainability. Cultures Essential Role in Public Planning10. El Informe Brundtland, propone que para garantizar la igualdad global entre ricos y pobres es necesario promover el crecimiento econmico sin descuidar la sostenibilidad de los recursos naturales y ambientales y la igualdad social. De ello resulta una nocin triangulada del desarrollo sostenible cuyos vrtices son lo econmico, lo ambiental y lo social. La Agenda 21 y el Comit Cultural del CGLU han propuesto cuadrangular est nocin del desarrollo sostenible al incorporar la dimensin cultural de las ciudades como un factor decisivo en la sostenibilidad del desarrollo. Esto es del todo plausible si se tiene en cuenta que, de una parte, el no contemplar las condiciones culturales que determinan habitar la ciudad pone en riesgo el xito de sus proyectos, y de otra, que la ausencia del cuarto vrtice limita las condiciones y oportunidades para el desarrollo humano sostenible.11 De esta forma, si al vrtice de lo ambiental le corresponde la sostenibilidad, al econmico la distribucin equitativa de la riqueza, y al social la inclusin, al cultural le corresponde la interculturalidad.
8 9 Las referencias ms concisas a este asunto se encuentran en el informe Local Policies for Cultural Tambin conocido como Nuestro futuro comn, el informe acu la frase: El desarrollo sostenible es
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Diversity de la Comisin de Cultura del CGLU. aquel que satisface las necesidades del presente sin comprometer las necesidades de las generaciones futuras, en: http://worldinbalance.net/agreements/1987-brundtland.php. 10 11 Hawkes, Jon, The fourth pillar of sustainability. Cultures essential role in public planning, Common Algunos autores llaman al desarrollo pensado a partir de esta relacin cuadrangular como desaGround Publishing, Australia, 2001. rrollo sustentable. Ver: Leff, Enrique, Saber ambiental. Sustentabilidad, racionalidad, complejidad, poder, SigloXXI, PNUMA, UNAM, Mxico, 2004. Se seguir utilizando aqu el trmino sostenible tal y como se hace en la Agenda 21 de la Cultura.
Se entiende aqu la interculturalidad como una doble dimensin que reconoce y garantiza los derechos de los sectores a desplegar sus culturas y ofrece condiciones y oportunidades para la construccin colectiva de un entorno cultural comn que respete la diferencia y promueva espacios para una comunidad de la ciudad. Los logros de Bogot en esta perspectiva son notables. Sus ltimos gobiernos han realizado proyectos para incorporar la cultura en los principios, objetivos y metas en los Planes de Desarrollo. Es importante resaltar que cada uno de estos esfuerzos se basa en lecturas diferentes de la ciudad y que por lo tanto Bogot hoy cuenta con experiencias diversas en la articulacin entre ciudad y cultura, y cultura y gobierno local. En cualquier caso, se han promovido prcticas culturales de los habitantes basadas en el reconocimiento de la diversidad cultural, de tal manera que los grupos sociales son ms proclives a respetar las diferencias de origen regional, tnico, sexual, de gnero, y generacional, entre otras. Un indicador de estos logros son los resultados de la Encuesta de Cultura Urbana (2001 y 2003), la Encuesta Bienal de Culturas (2005 y 2007) y la Encuesta de Cultura Ciudadana (2008). En la primera encuesta de Cultura Ciudadana de 2001 se incorpor la pregunta A quin no le gustara tener como vecinos?, la cual ha resultado til para analizar las percep96 ciones de los bogotanos y las bogotanas respecto a grupos sociales histricamente discriminados. Aunque la encuesta indaga principalmente por la actitud frente a grupos sociales en condiciones de ilegalidad y de discriminacin, slo interesa para este caso los resultados que indican la relacin de los bogotanos con grupos discriminados por razones de diferencia cultural como homosexuales, prostitutas y gente de una religin, color de piel, regin o nacionalidad distintas. No sobra anotar, sin embargo, que para el caso de la diversidad, la diferencia entre legalidad y discriminacin no es del todo tajante. Las representaciones culturales de las prcticas de los grupos excluidos por asuntos de diferencia cultural tienen consecuencias, no slo en el mbito de las relaciones sociales, sino tambin en que las normas expresan esa discriminacin considerando que muchas de las prcticas culturales legtimas de estos grupos son ilegales. Esto conduce a su vez a que en buena parte la discriminacin se justifique por razones de ilegalidad, ocultando, precisamente, que esa norma surgi ante todo por una relacin cultural excluyente hacia la diferencia. Propongo llamar a esta relacin entre identidades una relacin de reconocimiento de la titularidad del derecho a ser diferente y no de tolerancia. La nocin de tolerancia podra considerarse como una respuesta de la sociedad frente a la presin de los grupos sociales
discriminados a que se reconozcan sus derechos civiles y culturales. Ante la imposibilidad de negar la diferencia, se la tolera. Sin embargo, la prctica de la tolerancia se basa en una relacin de poder simblico que an excluye y discrimina. Por un lado, la tolerancia intenta ocultar el lugar desde donde se tolera, puesto que aquel que lo hace busca ubicarse en
Grfica 4.1. Porcentaje de bogotanos a los que NO les gustara tener como vecinos a las siguientes personas
82,1% 86,6% 92,4% 85,4% 85,1%
Narcotraficantes
Paramilitares
95,3%
Guerrilleros Alguien reconocido como corrupto Desmovilizados o reinsertados Prostitutas

44,9% 66,9% 80,0% 70,0% 70,2%
89,8% 89,3% 95,3%
91,2%
91,3% 90,4% 91,4% 96,7%
Drogadictos
80,5% 83,5% 13,9% 15,0%
Alcohlicos Policias o militares Polticos Enfermos de SIDA Homosexuales

20,4%
97
92,2%
25,1% 26,1% 38,3%
59,3%
31,6%
42,9%
52,0% 56,2% 64,6%
74,1%
Desplazados Personas de un color distinto Personas de una regin distinta Personas de una religin distinta Personas de nacionalidad distinta
3,2% 3,4% 5,2% 2,7% 3,8% 5,2% 7,0% 6,7% 10,6% 2,6% 5,7% 7,3% 0% 10%
28,8%
41,0%
Bogot 2008 Bogot 2003 Bogot 2001

20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana, Bogot, 2001, 2003, 2008, pregunta No. 33 Bogot, 2008
una zona indeterminada donde no existe la sexualidad, ni la etnia, ni el gnero, etc. Ese no lugar es en realidad el lugar de la cultura hegemnica que oculta su propia definicin como blanca, heterosexual y masculina y se arroga el derecho a marcar a las identidades diferentes. De otra parte, porque la tolerancia es, como dira Pier Paolo Passolini, una calle de una sola va. La tolerancia se hace desde un lugar de poder cultural que limita el reconocimiento y el ejercicio de la diferencia, pero sobre todo la bsqueda de relaciones interculturales equitativas basadas en el respeto, la solidaridad y la necesidad de construir entornos para que formas diferentes de vivir sean posibles. Tal como lo expresan las encuestas, las bogotanas y los bogotanos tienden cada vez ms a reconocer y respetar el derecho a la diversidad cultural. Para el caso de los homosexuales, mientras en 2001 un 74% afirmaba no querer tenerlos como vecinos, en 2008 el 56,2% afirmaba lo mismo. Un anlisis por edad, estrato y sexo de las respuestas en 2008 plantea interrogantes importantes. En cuanto a edad, los resultados muestran un aumento progresivo del rechazo a tener homosexuales como vecinos, siendo los jvenes de 20 a 29 aos (45,5 %) los que expresan menos rechazo y las personas de 50 a 59 aos (63,1%) el ms alto. Rompen esta tendencia, sin embargo, las respuestas de los jvenes de 14 a 19 98 aos, ya que el 54,2% afirm no querer tener a los homosexuales como vecinos. Si bien las
Grfica 4.2. Porcentaje de personas que mencionaron que no les gustara tener como vecinos a homosexuales por grupos de edad
70% 63,1% 60% 56,8% 54,2% 50% 45,5% 40% 51,5%
30%
20%
10%
0%
A. 14 -19 aos B. 20 -29 aos C. 30 -39 aos D. 40 -49 aos E. 50 -59 aos
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana, Bogot, 2008, pregunta No. 33c.
respuestas podran explicarse afirmando que los jvenes crecen hoy en entornos menos discriminatorios, el alto porcentaje de los ms jvenes plantea una reflexin acerca de los entornos familiares y escolares y su papel en la creacin de condiciones para la no discriminacin y la garanta de diversidad sexual. Como lo plantea Colombia Diversa en su Informe de derechos humanos de lesbianas, gays, bisexuales y transgeneristas en Colombia 2006 200712, pese a que la Constitucin Poltica de Colombia, la Ley General de Educacin, la Declaracin Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, la Convencin sobre Derechos del Nio y distintas sentencias de la Corte Constitucional, entre otros, abogan por el derecho al libre desarrollo de la personalidad y objetan su restriccin por razones de identidad sexual, el aparato escolar no parece haber hecho las respectivas adecuaciones normativas, institucionales y culturales para la garanta del derecho a la diferencia. En particular, los manuales de convivencia no slo no promueven condiciones para el ejercicio de este derecho, sino tambin, en ocasiones, sancionan la diferencia sexual y de gnero promoviendo abusos y violaciones de este derecho. Las posibilidades de que los ambientes escolares promuevan la diversidad y generen relaciones interculturales mediante la promocin de ambientes propicios para el libre desarrollo de la personalidad se ven limitadas por la percepcin discriminatoria de los padres (que para el caso de la encuesta parecen estar en el rango de 40 a 49 aos aproximadamente), lo cual conduce a una tasa preocupante de casos de violencia fsica y simblica, y de desercin escolar. Las diferencias de estrato muestran aspectos importantes en tanto el 59% de los bajos, el 54% de los medios y el 51% de los altos manifiestan no querer tener a los homosexuales como vecinos. Al cruzar esta informacin con niveles de escolaridad, el 54% de los bajos alcanza la educacin secundaria, el 29% de los medios alcanza la universitaria y el 51% de los altos los niveles de posgrado. Esto parece conducirnos al argumento anterior sobre las condiciones que ofrecen las instituciones educativas de nivel primario y secundario para promover ambientes interculturales y de garanta y respeto a la diversidad sexual. Por ltimo, las mujeres parecen comprender ms la diferencia sexual puesto que el 51% de ellas afirm no querer tener a homosexuales como vecinos, mientras que el 64,1% de los hombres afirm lo mismo. Esto es plausible si se tiene en cuenta que al definirse por lo que no se es, los cdigos culturales de la masculinidad construyen lo femenino como algo que
12 www.colombiadiversa.org
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debe expulsarse y repudiarse. La asociacin usual entre lo homosexual y lo femenino bien explica la diferencia en la respuesta de hombres y mujeres frente a los homosexuales y ayuda a comprender tambin las percepciones y relaciones sociales de los hombres hacia las mujeres. Esta asociacin explica en parte la respuesta de los y las habitantes de la ciudad frente al miedo que produce la cercana de travestis en el espacio pblico. Frente a la pregunta Cuando usted sale a la calle, de cual tipo de personas siente miedo, el 44% de bogotanos afirma tener miedo de los travestis y el 36% de las prostitutas. El imaginario que asocia estas opciones con la delincuencia comn promueve prcticas de discriminacin y formas de violencia que se extienden tambin a los transgeneristas y limita el ejercicio de sus derechos sociales, econmicos y culturales, comprendiendo dichas formas de violencia como crmenes pasionales circunscritos al mbito privado, y no como crmenes de odio que son claramente asuntos del orden de lo pblico. La tendencia a respetar las diferencias tnicas se mantiene sin modificaciones importantes; en promedio slo a un 4% de bogotanos no le gustara tener como vecinos a gente de diferente color de piel. Es necesario sealar, sin embargo, que reducir lo tnico a un 100 problema de color de piel nos hace creer que la diferencia es fsica y no cultural, y por lo tanto perpeta la pulsin metonmica de la discriminacin, que opera definiendo una cultura a partir de una caracterstica biolgica. Las percepciones sobre personas de origen regional y nacional diferente no presentan variaciones importantes y podra decirse que los bogotanos y las bogotanas no slo acogen esas diferencias, sino que la definicin misma de ser bogotano acoge esa mirada diversa. La comprensin del SIDA, no como una enfermedad asociada a grupos sociales de riesgo, sino a conductas de riesgo, as como la informacin disponible sobre formas de contagio, ha cambiado la forma como nos relacionamos con aquellos que la padecen. De tal suerte que la referencia a los enfermos de SIDA plantea una variante cultural importante, pese a que en algunos sectores de opinin la enfermedad sigue asocindose con grupos excluidos y discriminados. Las diferencias entre ser VIH positivo y padecer una enfermedad relacionada con el SIDA han cambiado tambin la percepcin y las prcticas de prevencin. Sera importante indagar, sin embargo, cmo esta actitud hacia los enfermos de SIDA ha impactado en las polticas pblicas de prevencin y atencin mdica y el comportamiento de la epidemia en la ciudad.
Las acciones combinadas de los ltimos gobiernos y las organizaciones sociales de los grupos discriminados para el reconocimiento, garanta y restablecimiento de los derechos de estos bien pueden explicar estos resultados favorables. El Programa de Cultura Ciudadana de la segunda Administracin Mockus identific escenarios de conflicto y realiz acciones para promover la solucin pacfica de diferencias, celebrar pactos de convivencia y resaltar la importancia de llegar a acuerdos y respetarlos. Dado que muchos de estos conflictos expresaban prcticas de discriminacin, las acciones promovan los acuerdos y las prcticas de convivencia a partir de un reconocimiento de stas y de la necesidad de pensar el espacio pblico como un espacio de todos. Es importante citar las jornadas Noche de las Mujeres, acciones ciudadanas que promovieron la reflexin sobre la violencia de gnero y fueron un escenario de oportunidades para que las mujeres ejercieran su derecho a habitar la ciudad en condiciones ajenas al miedo. As mismo, se realizaron acciones para hacer visibles y valorar las prcticas artsticas y culturales juveniles, generando un clima de respeto a sus formas de vida y a sus agendas culturales. Se adelantaron acciones especficas en el campo artstico, incorporando las expresiones juveniles a los programas de fomento del IDCT, se fortalecieron los Festivales de Rock y Hip Hop y se disearon programaciones especficas en el Teatro Jorge Elicer Gaitn para promover msicas alternativas propias de estas poblaciones. El Programa Cultura en Comn articul la desconcentracin de la oferta con el componente de formacin de pblicos, realizando convocatorias amplias para que los jvenes de las distintas localidades tuvieran acceso a las expresiones artsticas. El Programa Jvenes Tejedores de Sociedad promovi la incorporacin de los jvenes a procesos de creatividad artstica y cultural. De manera paralela, se realizaron intervenciones para promover la convivencia entre vecinos frente a conflictos debidos a la presencia de culturas diversas en las localidades y a la violencia que puede generar la interaccin entre estas. Por ltimo, es importante mencionar las acciones llevadas a cabo en las zonas de tolerancia, que propusieron un modelo de intervencin integral que combinaba acciones de renovacin urbana, salud y manejo de conflictos entre vecinos. El Proyecto Cultura para la Ciudadana Activa de la Administracin Garzn consisti en un conjunto de principios y acciones inscrito dentro de la orientacin del gobierno hacia la promocin de la no indiferencia y la solucin de las inequidades y exclusiones econmicas y sociales de amplios sectores de la ciudad. Cultura para la Ciudadana Activa articul el Plan de Desarrollo con los principios de la Agenda 21 y actu principalmente en dos 101
frentes: 1. Promovi la incorporacin del componente cultural en las acciones, los instrumentos de planeacin territorial y las polticas pblicas para la inclusin de los sectores en condiciones de vulnerabilidad, y 2. Foment la inclusin de las culturas de los sectores discriminados como condicin fundamental para luchar contra la discriminacin y la exclusin. Con respecto a lo primero, se crearon dependencias de la Administracin dedicadas a la promocin de la diversidad cultural, se acompaaron las intervenciones sociales integrales dirigidas a las poblaciones vulnerables, y se desarrollaron instrumentos tcnicos y jurdicos para garantizar el ejercicio de los derechos culturales de todos y todas. Vale la pena mencionar el alcance del Plan Maestro de Equipamientos Culturales expedido en 2006, que junto con las polticas y programas para dotar a la ciudad de infraestructura descentralizada para la expresin y el acceso de todos y todas a los procesos artsticos y culturales, aboga por el reconocimiento de la ciudad como un entorno construido culturalmente, de tal suerte que sta sea concebida como un conjunto de paisajes culturales en donde la diversidad cultural debe identificarse, promoverse y conservarse. As mismo, siguiendo con la recomendacin de la Agenda 21, se adopt la Carta de Derechos Culturales, luego de una concertacin y socializacin no slo con las poblaciones excluidas sino 102 con pares nacionales e internacionales. Con respecto a lo segundo, la Administracin Garzn orient acciones y recursos que brindaron oportunidades para la expresin cultural de todos y todas. Se identificaron las organizaciones sociales y culturales de los sectores excluidos, se les acompa en la ubicacin de la cultura como un punto prioritario en sus agendas y se promovieron ejercicios autnomos de visibilizacin en el espacio pblico de sus iconografas, rituales urbanos y formas de vida. Un ejemplo de los avances en la solidaridad y la eliminacin de la indiferencia frente al ejercicio de reconocimiento de derechos, puede ser la creciente participacin en la Marcha por la Ciudadana Lesbianas, Gays, Bisexuales y Transexuales. En pocos aos, la Marcha pas de convocar alrededor de 8 mil a 160 mil participantes. Familiares, compaeros de trabajo y amigos acompaaron a la poblacin LGBT en una accin ciudadana de solidaridad por el ejercicio de derechos a la sexualidad diversa. Finalmente, es importante destacar la gestin corresponsable de estos logros. La identificacin y el fortalecimiento de las organizaciones sociales y culturales han propiciado el surgimiento de otras nuevas. De manera autnoma, estas organizaciones han hecho uso de este marco de oportunidades y generando procesos organizativos con sus pares, avanzado en el reconoci-
miento y la garanta de sus derechos, en lo cual la cultura juega papel importante al lado de sus exigencias jurdicas, sociales y econmicas. Aunque el Plan de Desarrollo actual se sale del marco de ste anlisis, ya que la encuesta se aplic en 2008, es importante resaltar que en su formulacin y ejecucin se acogen las experiencias anteriores, incorporando el tema cultural a los distintos objetivos estructurantes, tanto al ubicar los derechos culturales como fundamentales para la construccin de una ciudad de derechos, como al articular lo cultural en la creacin de oportunidades para ejercer el derecho a la ciudad. El Programa Amor por Bogot desarrolla acciones diversas para promover transformaciones culturales necesarias para la ciudad en trminos de convivencia, movilidad, hbitat y ambiente, entre otros aspectos, con variedad de enfoques al abordar la relacin entre cultura y ciudad y cultura y gobierno. Pese a los logros reflejados en la encuesta, se hace necesario avanzar en transformaciones culturales, normativas y de planeacin territorial que garanticen los derechos econmicos, sociales y culturales de las poblaciones histricamente excluidas y materialicen el sueo de una ciudad sustentable, incluyente, equitativa e intercultural. El avance en la formulacin de polticas pblicas para las poblaciones vulnerables debe acompaarse con la generacin efectiva de condiciones para su cumplimiento. Siendo la discriminacin uno de los factores ms significativos a la hora de garantizar la igualdad de condiciones econmicas, sociales y culturales, se requieren acciones importantes para la transformacin de las percepciones que median las relaciones entre el Estado y estas poblaciones y entre los distintos grupos. Una de las amenazas para la garanta de los derechos culturales, que tiene efectos en la garanta de todos los derechos, incluyendo el derecho a la vida, es la limitacin del concepto de diversidad cultural a las memorias y tradiciones ancestrales de los grupos. Sin desconocer que estas expresiones deben ser altamente valoradas, la Agenda 21 ha llamado la atencin sobre el peligro que conlleva la folclorizacin de la diferencia. En tanto las prcticas culturales de todos los grupos sociales se expresan en formas de ser, hacer y significar, en los procesos de construir y habitar sus entornos cercanos y lejanos, en sus proyectos de vida y sus universos afectivos y sociales, la folclorizacin de la diferencia limita la responsabilidad del Estado a fomentar estas tradiciones, descuidando su responsabilidad en promover condiciones normativas, sociales y econmicas que garanticen el ejercicio del derecho a ser diferente. Y es que a pesar de los resultados alentadores de la encuesta, persisten las representaciones culturales discriminatorias hacia los grupos excluidos, las cuales estn en la 103
base de la justificacin social del ejercicio de de la violencia fsica y simblica hacia, por ejemplo, mujeres, jvenes, homosexuales, transexuales, travestis y prostitutas, entre otros. Para el caso de la poblacin LGBT, el Informe de la Comisin de Derechos Humanos seala que contina preocupada por la situacin de las personas lesbianas, gay, bisexuales, transgnero y transexuales, cuyos derechos a la vida y la no discriminacin por su orientacin sexual fueron violados. La organizacin Colombia Diversa report 67 homicidios de personas de estos colectivos en 2006 y 200713. Comprender la interculturalidad como el cuarto pilar del desarrollo humano sostenible de las ciudades del siglo XXI plantea no slo que se garanticen los derechos de las culturas diversas, sino tambin generar las condiciones para que estas culturas puedan ejercer su derecho a la ciudad, lo cual implica incorporar efectivamente el concepto en la formulacin, ejecucin y seguimiento de polticas de planeamiento y desarrollo urbano a nivel metropolitano, local y barrial, en el uso y apropiacin del espacio pblico como un bien comn y la participacin de todos en la construccin de entornos posibles para la vida diversa e intercultural.
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Informe anual de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la
situacin de los derechos humanos en Colombia. A/HRC/10/032, 19 de febrero de 2009. Ver: www.hchr.org.co/ documentoseinformes/informes/altocomisionado/Informe2008_esp.pdf
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cultura ciudadana y homicidio En Bogot

Jorge Orlando Melo1
la evolucin de los homicidios en Bogot

En 1969 Bogot tuvo 285 homicidios, lo que representaba, para una poblacin de 2,3 millones de habitantes, una tasa de homicidios de 12,4, la ms baja de los ltimos sesenta aos. Era tambin una tasa inferior a la de toda Colombia, que fue de 20,9. La dcada anterior, cuando todava se sentan los efectos del perodo de la violencia, haba tenido ndices ms altos, pero los setentas fueron aos de relativa tranquilidad. Apenas en 1980 Bogot volvi a tener ms de 20 homicidios por 100.000 habitantes. Pero entre 1984 y 1993 el nmero de homicidios se multiplic por cuatro. La tasa de homicidios lleg entonces a 80. Si en 1962 Bogot haba tenido el 5,6% de los casos del pas, en 1984 tuvo el 18,9%, y para 1993 llegaba al 15,5%. En ese mismo ao la tasa de homicidios de 80,9, era superior a la tasa nacional, de 74,8. Bogot haba pasado de ser una ciudad ms pacfica que el pas, a una ciudad con mayor violencia que el promedio nacional. El alto nivel de muertes violentas en esos aos tuvo su origen ante todo en el auge del narcotrfico y en el conjunto de procesos que desencaden. Creci la violencia producida directamente por los grupos vinculados al negocio de las drogas, pero el efecto se transmiti, mediante muchos mecanismos, al conjunto de la sociedad. Los negocios de la droga ayudaron a debilitar los elementos tradicionales de control moral y social. Las riquezas instantneas ofrecan alternativas atractivas a jvenes audaces, criados en una sociedad en la que las formas tradicionales de regulacin moral tenan menos fuerza, y que vivan en medio de tasas crecientes de desempleo y con perspectivas de futuro limitadas. El narcotrfico extendi en muchos sectores el margen de tolerancia de la ilegalidad. Desde finales de los aos setentas se advertan niveles mayores de aceptacin de la corrupcin en el manejo de los recursos pblicos, y muchos colombianos encontraban aceptable el dinero del narcotrfico. Esta situacin se vea agravada por la existencia de varios grupos armados de origen poltico, que defendan abiertamente el derecho de los ciudadanos a la rebelin y rechazaban toda obediencia al orden legal. Por otra parte, el desafo para los organismos pblicos encargados de enfrentar el delito fue inmenso. El ejrcito, la polica y el sistema judicial quedaron desbordados por el aumento de la delincuencia. Mientras aumentaba el nmero de delitos, disminua el
1 Historiador y profesor universitario en la Universidad Nacional, la Universidad del Valle y Duke Univer-
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sity, entre 1964 y 1990. De 1990 a 1994 fue Consejero Presidencial para los Derechos Humanos y Consejero Presidencial para Medelln, y entre 1994 y 2005 digiri la Biblioteca Luis ngel Arango.
Grfica 5.1. Tasa de homicidios por cada 100.000 habitantes. Bogot y Colombia, 1962-2008
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Bogot Colombia
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1962 1964
1966 1968
1970 1972
1974 1976
1978 1980
1982 1984
1986 1988
1990 1992
1994 1996
1998 2000
2002 2004
2006 2008
Fuente: Elaborado por el autor a partir de : Censos de 1964, 1971, 1985, 1993 y 2005 conciliados por el DANE, proyecciones intercensales del DANE, y nmero de casos de homicidios reportados por la Polica Nacional 1962-2008
de capturas: en los setentas el nmero de presos era de 140 por 100.000 habitantes, y haba bajado para 1983 a 80 por 100.0002. Por otra parte, la proporcin de procesos que terminaban en acusacin disminuy rpidamente: el sistema judicial pareci adaptarse al aumento del delito y trat de eliminar la congestin judicial archivando los procesos por razones diferentes a su conclusin3. El efecto conjugado de la corrupcin, la intimidacin y el simple aumento de los delitos llev a niveles de impunidad muy elevados: la proporcin de homicidas condenados penalmente se redujo por debajo del 5% de los casos4. La
2 3 Clavijo, Sergio, La justicia, el gasto pblico y la impunidad en Colombia, Documentos CEDE- Universidad Rubio, Mauricio, La justicia y el desarrollo econmico colombiano, en Desarrollo y sociedad, Bogot,
de los Andes, Bogot, 1998. marzo de 1998, p. 65, muestra que en 1971 el 30% de los sumarios concluan con acusacin; en 1981 la proporcin era del 9%. 4 No existen estadsticas muy precisas y el 5 % es una cota alta. Mauricio Rubio calcul que la tasa de condenas en casos de homicidio era, en 1996, del 4%, Rubio, Mauricio, Homicidios, justicia, mafias y capital social, Documentos CEDE - Universidad de los Andes, 1996, p. 2. Para perodos ms recientes la tasa de condenas es an ms baja: entre enero de 2005 y mayo de 2008, la Fiscala registr un total de 62.737 homicidios: de ellos hubo
capacidad de prevencin del delito derivada de la perspectiva de un castigo probable la consideracin utilitaria del respeto a la ley desapareci en la prctica para la mayora de los homicidios, en especial aquellos cometidos con algn grado de preparacin y premeditacin. Los homicidios que se sancionan son los homicidios impulsivos, cometidos por alguien conocido, que no requieren investigacin para encontrar al culpable5. Por otra parte, la conformacin de grupos armados por parte de los narcotraficantes llev a un aumento de la poblacin armada. Se armaban los grupos de apoyo del narcotrfico, se armaban grupos de jvenes, a veces vinculados a grupos polticos subversivos, para confrontar en las barriadas populares a las bandas de apoyo de los capos de la droga, se armaban muchos ciudadanos que sentan que el Estado no les ofreca una proteccin adecuada. El aumento general de la violencia y la disminucin de la eficacia judicial produjo una disminucin en la denuncia de otros delitos y contravenciones, como las lesiones personales o los robos y atracos6. En ausencia de sancin legal, la tolerancia o aceptacin de formas privadas de retaliacin aument: se hicieron ms frecuentes las campaas de limpieza social, en las que se buscaba reemplazar con la ejecucin preventiva de delincuentes la incapacidad de accin del Estado; muchos de los que tenan recursos adecuados contrataron proteccin privada, capaz de vengar con las armas las ofensas o sancionar el incumplimiento en los negocios. Un ejrcito de defensores y vigilantes privados, sin adecuado control ni entrenamiento, susceptibles a la corrupcin o al fanatismo, alimentaba a su vez las corrientes de violencia. Para la mayora de los ciudadanos, en los que subsistan las restricciones ticas, culturales o legales que les impedan quitar la vida a otro, la situacin pareca sin esperanzas: 1989 y 1990 fueron aos en los que a la incertidumbre de la violencia armada se sumaron atentados pblicos como la destruccin de las instalaciones del peridico El Espectador, la bomba en la calle 93 de Bogot o la explosin en vuelo de un avin de pasajeros de Avianca.
1.699 condenas correspondientes al 2,7% de los homicidios. Rivera, Sneider; Barreto, Luis H., Resumen ejecutivo: la impunidad en el sistema penal acusatorio en Colombia, Ministerio de Gobierno y Justicia, Bogot, 2008. En: www. mij.gov.co/eContent/library/documents/DocNewsNo4362DocumentNo2463.PDF 5 Isaac de Jess Beltrn, La ineficiencia del sistema judicial: una explicacin desde la economa neoinstitucional, tesis de maestra, Universidad de los Andes, afirma, con base en un anlisis de una muestra de 100 casos resueltos, que los homicidios que no quedan impunes son los que prcticamente llegan resueltos a manos de la Fiscala. Estos homicidios son los tpicos homicidios por rias. En: http://guaica.uniandes.edu.co:5050/ dspace/bitstream/1992/506/1/mi_849.pdf 6 Ver el anlisis de Gaitn, Fernando, Multicausalidad, impunidad y violencia, una visin alternativa, en Revista de Economa Institucional,Vol. 3, No. 5, 2001.
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La nica esperanza era, para la mayora de la poblacin, que simplemente a uno no le tocara ser vctima de un homicidio, un secuestro, un atentado, de los narcos, la guerrilla, los delincuentes habituales u ocasionales. Los diagnsticos de la poca sealaban el crecimiento del narcotrfico y la debilidad represiva del Estado como las causas principales del aumento de los homicidios, o se centraban en sealar las grandes desigualdades sociales del pas, atribuyendo a estas un papel decisivo como causa de la violencia y a la larga de los homicidios.7 De este modo, perspectivas diferentes del problema, de validez parcial represin o cambio socialtendan a convertirse en explicaciones absolutas y a promover lneas de accin excluyentes. Quienes atribuan los homicidios a la debilidad estatal promovan esencialmente el fortalecimiento de la capacidad represiva del Estado; quienes atribuan la violencia a las injusticias sociales sostenan que sin reformas fundamentales en la estructura del pas no habra reduccin del nivel de homicidios. La respuesta estatal estuvo dominada por la presin de la guerra contra el narcotrfico: las soluciones se concentraron en reforzar la capacidad del ejrcito y de la polica, buscando el apoyo y la comprensin internacionales para las exigencias de la lucha contra 110 el narcotrfico, que se fue haciendo ms y ms frontal a partir de 1987.
Sin duda alguna, las condiciones de pobreza, el desempleo y otros factores pueden estar relacionados
con las tasas de homicidio, pero es una relacin compleja que depende simultneamente de muchos factores contextuales, y cualquier intento de relacionarlos en forma emprica simple es muy difcil. El desempleo no produce aumentos del delito, a menos que existan oportunidades elevadas de ingreso de negocios ilegales y que haya factores culturales que disminuyan las restricciones para la accin delictiva. El alto desempleo de fines de los aos ochenta pudo, por ejemplo, tener algn peso en la facilidad de reclutamiento de jvenes por parte de los carteles del narcotrfico en Medelln. Las condiciones de miseria no tienen ningn valor explicativo independiente: deben estar acompaadas de oportunidades de xito mediante acciones ilegales. En todo caso, en relacin con el homicidio, las barreras morales son tan fuertes que no es de presumir que se alteren inesperadamente. Si algn modelo explicativo puede establecer alguna relacin entre condiciones de vida y homicidio, probablemente deber tener en cuenta un desfase temporal importante: son la miseria, la violencia familiar, las experiencias de formacin, de hace 10 15 aos las que pueden tener alguna relacin con la accin delictiva actual de jvenes de 20 aos. Es posible que los nios que vieron matar a sus familiares tengan una probabilidad mayor de volverse homicidas que los que no, pero los homicidios que cometan aparecen muchos aos despus en las estadsticas. Por todo lo anterior, la idea de correlacionar homicidios con nivel de ingresos de las comunidades es totalmente ingenua.
El comienzo de la recuperacin
A pesar de las urgencias represivas, el pas discuti a fines de los ochentas otras alternativas al esfuerzo puramente represivo. El gobierno de Virgilio Barco intent dar fuerza a proyectos sociales orientados a la rehabilitacin rural, impuls una poltica de negociaciones con la guerrilla y, sobre todo, plante una reforma constitucional que diera ms legitimidad al Estado y reformara el sistema judicial. El gobierno de Csar Gaviria transform rpidamente el contexto de la violencia: la reforma constitucional de 1991 se hizo con el apoyo del M-19, con el que se haba hecho una negociacin de paz que incluy a otros grupos. La poltica de seguridad se defini en trminos que desbordaban una visin estrechamente represiva. El sometimiento a la justicia de los carteles de Medelln, a pesar de sus tropiezos y fracasos, llev al fin del narcoterrorismo y produjo una fuerte reduccin de los niveles de homicidios en Medelln, pero este impacto no se transmiti a Bogot o Cali: por el contrario, en estas ciudades la tendencia entre 1990 y 1993 fue al aumento en el nmero de homicidios. En todo caso, las tres ciudades intentaron, en un desarrollo paralelo, complementar las estrategias represivas con polticas culturales y sociales orientadas a reforzar el cumplimiento de la ley por la ciudadana. En Medelln, la Consejera Presidencial para Medelln, entre 1990 y 1995, desarroll un programa social que parta de la idea de que la vinculacin al delito de la poblacin joven se facilitaba por la falta de oportunidades de educacin, empleo y recreacin.8 El nfasis fue, por lo tanto, en la construccin de colegios, la ampliacin de cupos escolares, la formacin para el trabajo, la construccin y dotacin de espacios deportivos y bibliotecas. En Cali, la alcalda organiz un programa ms integral, Desepaz, que incorpor estrategias innovadoras de epidemiologa social, para buscar herramientas que permitieran un mejor diagnstico de las tipologas y causas de los homicidios, con el objeto de responder en forma ms oportuna y preventiva a los riesgos existentes. Adems, desarroll programas sociales de diverso orden9. La innovacin fundamental, sin embargo, por su mayor elaboracin conceptual y por el hecho de que ha mantenido una influencia prctica hasta hoy, fue la que se produjo en Bogot a partir de
8 Un anlisis de las polticas de Medelln y de su posterior abandono se encuentra en Jorge Orlando Melo,
111
Propuestas para reducir la violencia en Medelln, Medelln, 1997, en: http://www.jorgeorlandomelo.com/propuestasmed.htm. 9 Una descripcin clara de estas polticas se encuentra en Guerrero, Rodrigo, Epidemiologa de la Violencia. El Caso de Cali, Colombia, en: Ratinoff, L. (ed.), Hacia un enfoque integrado del desarrollo: tica, violencia y seguridad ciudadana, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington DC, 1996.
1995. En la alcalda de Antanas Mockus se aplic una panoplia de instrumentos orientados en lo fundamental por la idea de cultura ciudadana, y que se analizan, en relacin con otros aspectos, en este libro. En relacin con el problema de los homicidios, esta perspectiva introduca muchos elementos novedosos, aunque acoga algunas experiencias de las propuestas de Medelln y Cali.
un parntesis explicativo: un modelo hipottico sobre la relacin entre Cultura Ciudadana y homicidios
Un modelo conceptual e hipottico sobre los mecanismos sociales que llevan al homicidio debe tener en cuenta varios aspectos. Una breve discusin, por incompleta que sea, sirve para sealar el papel que una estrategia de cultura ciudadana puede tener en los esfuerzos para controlar la delincuencia y los homicidios10. Disponibilidad (las condiciones sociales): Las condiciones sociales de una ciudad crean condiciones para el aumento o disminucin de homicidios. La coexistencia de pobreza extrema y riqueza, el desempleo juvenil, la ausencia de oportunidades laborales y de educacin pueden aumentar la disponibilidad de los jvenes para actividades ilegales. 112 La ausencia de un sistema educativo que forme ticamente a la poblacin y la existencia de hogares precarios, con altas tasas de violencia y baja capacidad de formacin moral favorecen el aumento de la delincuencia. Los factores sociales que pueden influir sobre el delito o la violencia tienen en general un impacto muy remoto en el tiempo. oportunidad (las retribuciones del delito): Las condiciones sociales no producen per se aumentos en la delincuencia y la violencia. El delito resulta atractivo para grupos amplios solamente si existen oportunidades elevadas de beneficio para los delincuentes: si el robo, la extorsin, el chantaje, tienen resultados porque hay una preexistencia de recursos que los hace productivos.
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Para una formulacin clara y competente del concepto de cultura ciudadana ver: Corpovisionarios,
Promocin de la cultura ciudadana para el mejoramiento de la seguridad y la convivencia (Segundo informe de avance al BID) Bogot, 2009, Documento indito. Aunque el uso del concepto de cultura ciudadana disminuy en las alcaldas de Enrique Pealosa y Luis Eduardo Garzn, hubo bastante continuidad en los programas orientados a la seguridad. Sin embargo, es evidente que el nfasis en los programas de educacin ciudadana y en el uso de recursos simblicos para promover la reflexin de las personas decay fuertemente, lo que se expres en algunos retrocesos en la calidad de la autoregulacin de la ciudadana en temas como el respeto a las normas de trnsito o el espacio pblico. Ver tambin: Mockus, Antanas, Cultura Ciudadana, programa contra la violencia en Santaf de Bogot, 1995-1997, Washington, julio de 2001, http://www.iadb.org/sds/doc/Culturaciudadana.pdf.
El control social: La existencia de una poblacin con condiciones que favorezcan el delito y de oportunidades y ventajas para los delincuentes no es tampoco suficiente. En las sociedades existen mecanismos de control para evitar que esas posibilidades de delito se actualicen. De acuerdo con la conceptualizacin de la cultura ciudadana, estas barreras, que actan con diferente fuerza para diferentes individuos y grupos sociales, incluyen las barreras ticas (la conviccin individual de que cometer delitos es inaceptable), las barreras culturales (la existencia de valores sociales que se expresan en el rechazo al delito y la censura a los que violan la norma) y la ley (la obediencia de la ley). En cada uno de estos niveles la aceptacin de la norma tica, cultural o legal puede estar motivada por consideraciones egostas o altruistas: el temor al castigo, la censura social o el castigo legal, por una parte, o la valoracin de la conveniencia para todos de la aceptacin de la norma, la existencia de una sociedad que convive en paz y la consideracin de las ventajas para la sociedad de la obediencia de la ley. Sobre esta base, puede ocurrir que en una sociedad existan situaciones sociales de gran injusticia, pero que no producen altas tasas de homicidio porque no hay oportunidades para el delito o porque la poblacin ha interiorizado normas religiosas o de tica laica que hacen difcil el homicidio. O puede ocurrir que simultneamente se presenten condiciones favorables en todos los niveles sealados. Puede plantearse la hiptesis de que en Bogot se produjeron, entre 1970 y 1993, en los diferentes niveles, cambios que favorecieron el homicidio: 1. Las condiciones sociales de la ciudad, aunque mejoraron durante la segunda mitad del siglo XX para el conjunto de la poblacin, crearon grupos que crecieron en la pobreza y la incertidumbre, con altas tasas de desempleo para los jvenes. Los barrios de invasin de los aos sesenta y setenta pudieron ser caldo de cultivo para la formacin de bandas juveniles y el surgimiento de estrategias de supervivencia vinculadas al delito. 2. Bogot es la regin ms rica de Colombia. All se acumula buena parte de la riqueza del pas y se mueve buena parte del dinero. En todos los niveles existe poblacin que puede ser sometida al atraco, la extorsin, el robo de vehculos o apartamentos. El auge del narcotrfico en los ochenta aliment el contrabando y otros negocios ilegales, en los que se mueven grandes sumas por fuera de los mecanismos regulados y vigilados. 3. El proceso cultural del pas debilit el cumplimiento de las normas. El peso de la iglesia para regular ticamente la vida personal se debilit a partir de los aos sesentas; la 113
censura social de actividades como el contrabando, la ocupacin del espacio pblico, el logro de ventajas individuales por mecanismos de atajo, el uso individual de bienes pblicos, la evasin de impuestos, el soborno, el ocultamiento de informacin al Estado se redujo substancialmente, mientras se censuraba dar informacin a las autoridades. Creci la tolerancia al narcotrfico, cuyos efectos dainos locales se minimizaban: no era problema nuestro. La violencia rural y la migracin acelerada a ambientes urbanos desordenados contribuyeron al debilitamiento de las barreras ticas, culturales y legales. La magnitud en la expansin de la delincuencia debilit la capacidad de sancin legal del delito: la existencia de delincuentes exitosos convirti la riqueza fcil en modelo social atractivo. Las instituciones pblicas aparecan como corruptas o incapaces de enfrentar los desafos de la delincuencia. El papel de la polica, como entidad preventiva del delito mediante el ejercicio de la vigilancia, y como mecanismo de apoyo al proceso de sancin judicial, se hizo ms dbil. La justicia fue desbordada y result incapaz de imponer el castigo a los homicidas. Este modelo debe suponer que el peso de los diferentes factores sobre cada persona es 114 diferente. En relacin con el tema de la cultura ciudadana, por ejemplo, mientras que una proporcin alta de ciudadanos puede aceptar pagar un soborno a un agente de trnsito, comprar productos de contrabando o eludir impuestos engaando al Estado, la prohibicin de dar muerte a otro es obedecida, por razones ticas, por la gran mayora de la poblacin. Este rechazo puede estar modulado por situaciones concretas: por ejemplo, muchos ciudadanos pueden considerar aceptable que otro mate ante las llamadas ofensas al honor sexual, aunque ellos mismos no estn dispuestos a hacerlo. Slo un grupo muy pequeo de personas es capaz de cometer un homicidio premeditado o calculado con el fin de obtener determinados resultados. Un grupo mayor puede cometer homicidios en circunstancias excepcionales: bajo el influjo del alcohol, en un arranque de ira e intenso dolor, para vengar una ofensa grave a la familia. Otro grupo an mayor puede ser capaz de cometer un homicidio en el caso de defensa de la propia vida ante un peligro inminente. La encuesta de cultura ciudadana da algunas pistas en relacin con la magnitud de estos grupos. El modelo de cultura ciudadana supone que la coherencia en el rechazo a la violacin de la norma y el refuerzo de los valores ticos, culturales y legales tiene un impacto decisivo en la reduccin de los homicidios. La aceptacin de la violacin de la ley en casos menores facilita la aceptacin de la violacin ms grave; el rechazo al sapo que denuncia el robo
de un telfono pblico se extiende al rechazo al sapo que ayuda a capturar un homicida. Los delincuentes que podramos llamar dedicados, los que convierten el homicidio en una operacin indiferente que se aade al delito incluso sin justificacin instrumental (como cuando se acompaa el robo de un vehculo, sistemticamente, con el asesinato del propietario, aunque no tenga posibilidades de venganza o denuncia eficiente) o en una gran desproporcin entre el beneficio esperado y el mal causado (como cuando se asesinan jvenes para obtener pequeas ventajas en el oficio militar), han llegado a esta posicin de indiferencia a los controles ticos, culturales y legales a travs de procesos culturales lentos, muchas veces graduales, que se apoyan en el rechazo a estos controles en condiciones menos extremas. Frenar la delincuencia menor ayuda a frenar la delincuencia ms grave; frenar la delincuencia patrimonial de gran impacto (contrabando, trfico en bienes robados, robo de vehculos, secuestro) frena los homicidios. Por ltimo, un modelo como este debe siempre reconocer la estrecha interrelacin entre los diferentes niveles, cuya separacin analtica no corresponde a una separacin en el cuerpo social. En efecto, la interiorizacin de valores ticos, por ejemplo, no es independiente del contexto cultural ni del cumplimiento de las normas sociales. La enseanza escolar de la moral y la cvica pierde eficacia si la informacin social muestra el xito del uso de la violencia o el recurso permanente a la fuerza armada. La capacidad de hacer cumplir la ley, sancionando a los homicidas, por ejemplo, tiene impacto en todos los sectores. Pone bajo custodia a personas que tienen mayores probabilidades de cometer nuevos delitos y trata de rehabilitarlos para prevenir el delito futuro; genera un efecto disuasivo sobre los ciudadanos, por la consideracin egosta de los costos de la sancin. Al sancionar a los culpables, ofrece una retribucin moral a los deudos de la vctima, con lo cual reduce los incentivos a la venganza. Al ofrecer la imagen de una sociedad en la cual los valores de la justicia se cumplen, fortalece los elementos con base en los cuales se realizan los procesos sociales de interiorizacin de normas ticas y culturales de respeto a los dems. 115
Estrategias de intervencin
Con un modelo como el sealado, las posibilidades de intervencin son muy variadas, y ninguna organizacin pblica podra asumirlas todas. Es preciso escoger a cules dar prioridad, de acuerdo con hiptesis sobre la eficacia de diversas alternativas y combinaciones. Esquemticamente vale la pena sealar lo siguiente:
Cambio en las condiciones sociales: Dada la relacin muy compleja entre condiciones sociales y homicidio, no es fcil disear polticas realistas y concretas en este campo. Es evidente que la reduccin de la pobreza o la desigualdad social puede, en un plazo muy largo, influir sobre los niveles de homicidio, pero no es razonable enfrentar una situacin de alto homicidio actual con medidas muy complejas, de aplicacin improbable, y de impacto muy remoto: el argumento sobre las condiciones sociales del delito tiende ms bien a usarse para desvalorizar las estrategias ms operativas y de eficacia ms inmediata. Sin embargo, hay algunas reas en las que las intervenciones sobre el contexto social pueden tener impacto ms directo: los programas para aumentar oportunidades educativas, de empleo y recreacin para jvenes de sectores vulnerables, por ejemplo. Cambio en las oportunidades del delito: Son muchas las medidas razonables orientadas a disminuir las posibilidades del delito, buscando reducir sus ventajas. Entre estas estn las que aumentan el control de las armas personales11, la vigilancia a los organismos privados de seguridad, las que buscan reducir el consumo de alcohol (hora zanahoria). Otras medidas pertinentes son las que mejoran las condiciones de proteccin de los bienes susceptibles de robo: la generalizacin de alarmas para los automviles, la mejora 116 en los sistemas de movilizacin de efectivo, el control de la matrcula de vehculos. Otras mejoran la vigilancia en la ciudad, mediante un uso de la polica ms ajustado a los mapas de riesgos existentes y a los anlisis de epidemiologa del homicidio o las lesiones personales, o mediante una atencin ms fuerte a los delitos que alimentan los grupos delincuenciales ms habituales: una vigilancia de las zonas de venta de bienes robados, zonas de contrabando, etc. mecanismos de control social: Las medidas de refuerzo en los mecanismos de control de los ciudadanos (autocontrol, control cultural, control legal) constituyen el eje central directo de la poltica de prevencin y represin del homicidio. Una visin estrecha haba tendido a aislar la represin del homicidio (funcin de la polica y la justicia) de los dems aspectos: se esperaba que el simple aumento en la eficacia de estas instituciones, expresado en un nmero mayor de capturas y sanciones, producira resultados preventivos hacia adelante. La conceptualizacin de la cultura ciudadana, con su visin integral de los elementos ticos, culturales y legales, permite ver claramente la relacin entre estos
11
Sobre la lgica del control de armas, ver: Melo, Jorge Orlando, Algunas consideraciones sobre el control
a las armas personales, sus antecedentes histricos y sus efectos, Bogot, 1995, en www.jorgeorlandomelo.com/ armas.htm.
elementos y la dificultad de encontrar polticas eficaces fragmentadas. En efecto, sin una actitud de cooperacin de la ciudadana, que depende en gran parte de su rechazo cultural al homicidio y sus justificaciones, la accin policial y judicial se realiza en un vaco que conduce a su ineficiencia. Y en forma correlativa, el aumento en el autocontrol tico o en el rechazo social al homicidio puede tener un efecto muy marginal si no se acompaa de una accin ms eficaz de la polica, orientada a restringir la accin de los grupos delincuenciales habituales o constituidos, sobre los cuales puede tener una influencia muy tenue el esfuerzo de promocin de valores ciudadanos. Medidas como la hora zanahoria o muchas campaas de desarme fueron planeadas en Bogot en forma que modificaran al mismo tiempo las oportunidades y tentaciones del delito y los valores culturales asociados, buscando reforzar los mecanismos sociales de control del homicidio, la irresponsabilidad al conducir vehculos en estado de ebriedad, la valoracin del recurso a las armas entre los nios y los adolescentes. tipologas: Finalmente, el modelo debe tener en cuenta, con base en estudios cada vez ms detallados, la tipologa del homicidio. En efecto, despus de un aumento brusco de las tasas de homicidio como el que se produjo entre 1984 y 1993, es probable que haya aumentado en forma alta el nmero de homicidios no premeditados ni instrumentales12. En esas condiciones, el impacto de medidas como el desarme o la promocin de valores culturales reforzaba eficazmente otros elementos en la lucha contra el homicidio. Hoy, cuando la proporcin de homicidios se ha reducido a una cuarta parte de lo que era en 1993, es probable que haya cambiado la proporcin entre los diversos tipos, y no sera extrao que se estuviera enfrentando una situacin en la que una gran parte de los homicidios tiene que ver con otros procesos delictivos de toda clase. Es decir, que se hubiera tenido xito en hacer que la mayora de la poblacin ejerza un control mayor sobre s misma, de modo que
12 Las estadsticas no permiten determinar en forma confiable los motivos de los homicidios. En la gran
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mayora de los casos estos aparecen como desconocidos. En el ao 2008 Medicina Legal clasifica por sus motivos slo el 27,1% de los homicidios, y de ellos el 53% son atribuidos a violencia impulsiva o familiar. (INML, Revista Forensis, Bogot, 2009). Sin embargo, es razonable suponer que entre los homicidios cuyos motivos se desconocen haya una mayor proporcin de homicidios premeditados cometidos por delincuentes profesionales. Puede tambin suponerse que cuando aumentan los homicidios rpidamente, la proporcin de aquellos cometidos por delincuentes habituales crece proporcionalmente ms que la de los casos ms impulsivos. Sin embargo, una separacin tajante es irrealista, en la medida en que la mayor disponibilidad de delincuentes facilita a los ciudadanos sin experiencia delictiva grave adquirir armas, contratar la ejecucin de venganzas, etc., mientras que un clima de impunidad legal, tolerancia social a la violencia y al porte de armas, convierte acciones delictivas que usualmente se ejecutan sin violencia en ocasiones para el homicidio, incluso entre los mismos delincuentes.
lo que queda es ante todo el control de los grupos para los cuales las ventajas calculables del delito son elevadas. Si esta es la situacin, el impacto de las polticas de cultura ciudadana seguir siendo importante para mantener lo obtenido, para dificultar el ingreso de nuevos reclutas al mundo de los homicidas y para reforzar la colaboracin, que todava es insuficiente, de la ciudadana en las medidas de prevencin y represin del homicidio, pero ser necesario buscar mecanismos cada vez ms afinados para combatir una delincuencia organizada preexistente.
la estrategia de cultura ciudadana y los homicidios

La aplicacin del concepto de cultura ciudadana al homicidio llev a un abanico amplio de polticas especficas que se pusieron en prctica a partir de 199513. Estas polticas se basaban en la idea de que para lograr el cumplimiento de las normas, legales o de otro orden, debe haber coherencia entre las actitudes morales individuales, los elementos de sancin social y la norma legal. La discrepancia o incongruencia entre tica, costumbre y ley reduce las posibilidades de cumplimiento de la ley y la eficacia misma de los instru118 mentos de control legal. Si el homicidio est prohibido, pero en la vida real muchos conflictos se resuelven por un camino violento, y este hecho cuenta con la aprobacin de muchos ciudadanos o grupos de ciudadanos, la probabilidad de que la poblacin se autoregule disminuye, as como la probabilidad de que coopere con las autoridades para cumplir las normas legales o sancionar a los que las incumplen. Sin duda alguna, la situacin real de Bogot a comienzos de los noventa mostraba muchos elementos de desajuste entre las normas legales y los valores sociales e individuales. El efecto disuasivo y preventivo de la ley, que confa en que los ciudadanos, si su conciencia no los regula, calculen racionalmente el riesgo de ser sancionados, se haba reducido al mnimo por los elevados niveles de impunidad. (El riesgo mayor del homicida era la venganza de los deudos de la vctima). Del mismo modo, el recargo en las tareas de la polica, enfrentada a prioridades como la lucha contra el narcotrfico, la proteccin de polticos y personas en riesgo, disminua su disponibilidad para las tareas bsicas de vigi-
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Ver una descripcin de estas polticas en: Acero Velsquez, Hugo, Los gobiernos locales y la seguridad
ciudadana, Bogot, [2004?], en: http://www.seguridadydemocracia.org/docs/pdf/seguridadUrbana/FSD%20 Libro%20Seguridad%20Urbana%20y%20Polic%C3%ADa%20en%20Colombia%20Cap%203%20Hugo%20 Acero.pdf
lancia preventiva y apoyo a los ciudadanos. Un anlisis similar puede hacerse con relacin a la justicia. En estas condiciones, el intento de dar nfasis especial a los programas que reconstruyeran la cultura de rechazo a la violencia resultaba oportuno. Un enfoque similar, por otra parte, abra el camino para atacar muchos de los factores en apariencia menores que podan crear un contexto favorable a la violencia. Aunque no sea fcil establecer una relacin directa entre unos hechos y otros, el modelo terico planteaba en forma razonable que todo lo que reforzara el respeto voluntario a la ley, as fuera en casos menores, mejoraba las perspectivas de cumplimiento en casos ms graves. Mejorar la convivencia en las escuelas, en los barrios, promover la solucin pacfica de conflictos entre vecinos, insistir en una pedagoga del dilogo, impulsar la tolerancia hacia los grupos discriminados por cualquier razn, atacar el machismo que justificaba la violencia hacia las mujeres, poda afectar directamente una proporcin minoritaria de homicidios, pero creaba condiciones para un proceso gradual y de largo plazo de retorno a una cultura de la legalidad. En casos como la violencia intrafamiliar, su reduccin no solo ataca un delito actual y un factor de conflicto inmediato, sino el efecto de largo plazo de educar muchos jvenes en condiciones de violencia. Adems, el aumento en el cumplimiento de las normas y regulaciones urbanas y sociales en forma voluntaria, por convencimiento individual, aceptacin de la ley, temor al rechazo social, etc., puede permitir concentrar los esfuerzos represivos en los delitos de mayor impacto social. Si los ciudadanos cumplen las normas de trnsito voluntariamente, si no entran en peleas e insultos por conflictos menores, la presin para poner un polica en cada esquina como nico medio de mantener el orden se reduce, y la capacidad de la polica y de la justicia de concentrarse en el homicidio y los delitos mayores (secuestro, robo de vehculos) y en los grupos de delincuentes profesionales aumenta. A su vez, un refuerzo de los valores ticos y del rechazo social al delito poda ayudar a superar una cultura en la que tenda a verse como valioso el rechazo a cooperar con las autoridades, descalificado en el lenguaje popular con la condena a los sapos. En una cultura que rechaza el homicidio y el recurso a las armas, los delincuentes dejan de tener un espacio favorable a su accin y aumentan las dificultades para ella: tropiezan con el rechazo cultural, pero este rechazo cultural tiene adems consecuencias prcticas. Puede conducir, excepcionalmente, a que el delincuente revale su accin, pero normalmente hace que deba contar con mayores costos y menores probabilidades de xito. 119
Otra serie de medidas trat de afectar algunos elementos de la vida social que aumentaban los riesgos de homicidio. Una proporcin importante de los casos mortales, en una ciudad en la que haba aumentado aceleradamente el nmero de ciudadanos armados, provenan de situaciones inesperadas: no eran acciones premeditadas e instrumentales, sino el resultado imprevisto de diversos tipos de conflicto. La combinacin de alcohol y armamento creaba condiciones que favorecan el incumplimiento de las normas y el recurso a la violencia. La hora zanahoria y las diversas campaas de desarme, la renovacin y el mejoramiento del espacio pblico en zonas crticas, son los ejemplos ms visibles de estos mecanismos, que incluyeron muchos ms14. Estas polticas partan de la necesidad de subrayar la idea de que la seguridad no es simplemente un servicio prestado por el Estado, sino un bien pblico que depende en gran parte de la conducta de los ciudadanos. Las polticas de cultura ciudadana, por supuesto, se apoyan en los esfuerzos por utilizar en forma eficaz los recursos directos para lograr la obediencia de la ley y los complementan. Sin duda, entre 1995 y la actualidad, ha habido avances importantes en la calidad del trabajo policial. A comienzos de los noventa los niveles de descrdito de la polica eran 120 elevados, y una serie de escndalos llev a la creacin de una comisin para su reforma y al establecimiento del Comisionado para la Polica. Las alcaldas de Cali y Bogot asumieron con claridad, a mediados de los noventas, la funcin legal, frecuentemente olvidada, del alcalde como jefe de polica local. Esto llev, mediante una multitud de programas y acciones que no es preciso mencionar aqu, pero que incluan una mejor capacitacin de la polica y el establecimiento del Consejo Distrital de Seguridad, as como de los Consejos Locales de Seguridad, a una coordinacin mayor, a un mejoramiento en el respeto de los derechos de los ciudadanos y en general a una recuperacin gradual de la confianza de los ciudadanos en la polica. La creacin de la Polica Comunitaria en 1999, ms cercana en su gestin al ciudadano, era coherente con la visin ciudadana de la seguridad. A esto se aadi, siguiendo el ejemplo de Cali, el establecimiento de un sistema unificado de informacin sobre violencia y delincuencia que permiti una planeacin mejor de las acciones de la administracin municipal y que se complementaron con investigaciones acadmicas
14
Segn Llorente, Mara Victoria; Escobedo, Rodolfo; Echanda, Camilo; y Rubio, Mauricio, Violencia homi-
cida en Bogot: ms que intolerancia, Documentos CEDE - Universidad de los Andes, Bogot, 2001, p. 20, hasta el 8% de la reduccin de homicidios entre 1995 y 2001 sera atribuible a la hora zanahoria, y hasta el 14% de la reduccin entre 1995 y 1998 sera atribuible al mejor control de armas de fuego.
relevantes. El mejoramiento de la accin policial, el apoyo presupuestal a su accin, la creacin de la Unidad Permanente de Justicia y los mejoramientos del sistema carcelario, etc., contribuyeron a que simultneamente con el mejoramiento de la cultura ciudadana, la polica cumplieran mejor sus funciones de prevencin, vigilancia y sancin, planeara sus acciones con base en un anlisis ms adecuado de la tipologa del homicidio y en general lograra mejores resultados en sus actividades contra los grupos de delincuentes, lo que a su vez contribuy a mejorar la accin judicial.15
los impactos de la estrategia

La estrategia de Bogot parece haber tenido, prima facie, un xito notable. En Medelln los homicidios tuvieron una cada fuerte entre 1991 y 1996, pero el proceso se detuvo pronto. Probablemente la razn fundamental de esta cada estuvo en la desarticulacin del cartel de la droga, apoyada por las polticas sociales ya mencionadas, pero la falta de continuidad en las polticas sociales orientadas a los grupos en riesgo y en el esfuerzo por promover una cultura democrtica y participativa en los temas de seguridad permiti que la tendencia se reversara. En efecto, a partir de 1996 se dio nuevamente nfasis en la ciudad a una poltica que tenda a reducir la accin pblica a la pura accin represiva policial y judicial. En Cali el homicidio sigui aumentando hasta 1994: la accin pblica probablemente resultaba de escaso impacto inmediato en una ciudad en la que, por el bajo perfil pblico de sus protagonistas, las estructuras de los carteles locales se mantuvieron relativamente firmes hasta 1996. En Cali los homicidios bajaron entre 1994 y 1997, y en Medelln volvieron a disminuir en 1997, pero a partir de 1998 las dos ciudades siguieron la tendencia nacional y aumentaron sus niveles en forma significativa. Frente a estos dos ejemplos, las estadsticas de Bogot muestran una notable continuidad en el proceso de reduccin de homicidios a partir de 1993, el ao ms crtico. A partir de 1998 fue la nica ciudad grande en la que continu una cada significativa de los homicidios, mientras que el conjunto del pas, y ciudades como Cali y Medelln, mostraban nuevos aumentos. Esto desvirta la presuncin inexacta de que las tasas de homicidio de Bogot han estado influidas sobre todo por la tasa nacional: el hecho es que el comportamiento del homicidio en Bogot se desenganch de las tendencias nacionales, sobre todo a partir de 1998, pero siempre se comport con bastante independencia de la tasa nacional.
15 La informacin sobre la accin judicial en relacin con los homicidios de Bogot es muy escasa y no se
121
encontr informacin precisa al respecto.
Este desenganche se comprueba cuando se advierte que en 1993 la tasa de homicidios de Bogot equivala a 1,08 veces la tasa nacional, y solamente a 0,42 veces en 2002. Esta cada redujo las tasas a la mitad para 1998, en cinco aos, y a la cuarta parte en 2006, despus de otros ocho aos. Entre 1993 y 2006 la tasa de homicidios en Bogot baj de 80,9 a 19,8. En el mismo perodo la participacin de homicidios de Bogot en el total nacional bajo del 15,5 al 7,9%- e incluso haba sido del 6,6% en 2002. Es posible que entre 1993 y 1996 la cada en las cifras de Bogot estuviera en alguna medida influida por la coyuntura general del pas, que fren en alguna medida la accin violenta de los carteles de la droga, aunque la tipologa de la delincuencia de Bogot hace pensar que la parte relacionada con la operacin del cartel de Medelln o con fenmenos guerrilleros era menor que en la capital antioquea. Pero lo que resultara inexplicable a la luz de las tendencias nacionales fue la continuidad en la tendencia decreciente de Bogot y su relativa solidez, incluso en momentos en los que la tasa nacional se movi en una direccin contraria. En efecto, en todos los aos entre 1993 y 2007 hubo disminucin en la tasa, con excepcin de un leve incremento en 2005, mientras que en Colombia y en otras ciudades, incluyendo Medelln y Cali, hubo aumentos entre 1998 y 2002. 122 Mirando el comportamiento de la tasa en las diferentes alcaldas (lo que no equivale a atribuir a las polticas de los alcaldes el resultado total, pues las polticas bogotanas han tenido una relativa continuidad, y eso es parte grande de su virtud), entre 1995 y 1998 (tres aos), la cada total fue de 31,2; entre 1998 y 2000 fue de 25,9; entre 2001 y 2003 fue de 36,8 y entre 2003 y 2007 (cuatro aos) de 17,4, en parte por el inesperado ascenso de 2005. Contra la idea comn, las tasas de disminucin no se hicieron ms rgidas a medida que disminua el nivel de homicidios, pues fueron ms altas entre 2001 y 2003 que en los aos anteriores, cuando la tasa de origen era ms alta, y el ao con la cada ms fuerte fue 2006, cuando la tasa cay en un 19%. En efecto, el hecho de que se cometan menos crmenes no tiene por qu hacer menos probable que se reduzca ms su nmero. Por el contrario, la disminucin del homicidio puede tener efectos de auto refuerzo y generar un crculo virtuoso: disminuye el esfuerzo policial y judicial relativo y por lo tanto, al enfrentar menos casos, es de presumir que aumente la eficacia de la polica y la justicia, mejora su capacidad de vigilancia e investigacin, se refuerza el efecto disuasivo del castigo legal, baja el nmero de incidentes que pueden generar venganza y se pueden consolidar, ante el xito reconocido por la poblacin, las actitudes de cultura ciudadana que influyen sobre la violencia: una mayor cooperacin con las autoridades, un rechazo social mayor a las
conductas menos frecuentes de amenaza a la vida, una mayor confianza en el cumplimiento ajeno de la ley, entre otros mecanismos.
la encuesta de cultura ciudadana y los homicidios

La encuesta de cultura ciudadana de 2008 permite determinar algunos aspectos pertinentes de la cultura ciudadana en Bogot. Predomina la visin de la ciudad como insegura: el 49% la califica con 1 y 2 en un rango que se extiende de uno a cinco, mientras que slo el 9,4 le asigna las calificaciones de 4 y 5 (segura y muy segura). El resto, 40,9%, le asigna una calificacin intermedia de 3. En general, la poblacin bogotana considera a su ciudad ms insegura de lo que considera a la suya la poblacin de otras ciudades con niveles mayores de homicidio, aunque las de Cali y Barranquilla dan a sus ciudades una calificacin cercana a la de Bogot. Pero ciudades como Pereira y Medelln se ven en forma ms optimista por sus pobladores; a Medelln, con una tasa de homicidios de ms del doble de la bogotana, el 43,4% de los encuestados la considera segura o muy segura. El 9,4% que considera que Bogot es segura (calificaciones 4 y 5) atribuye esto en primer lugar a la eficacia de la accin pblica; el 45,9% lo atribuyen a la polica, la vigilancia privada y el control sobre el consumo de drogas y el alcohol. La mitad de este grupo (o sea el 4,7% del total), considera que la seguridad proviene de que la gente rechaza los comportamientos indebidos o colabora con las autoridades y los dems ciudadanos). Si tomamos a la gente que califica a la ciudad como insegura o intermedia, y que constituye el 90% de los encuestados, la razn principal para la inseguridad es la delincuencia, comn u organizada (59,5%), mientras que el 8,1% considera que los organismos de seguridad no son confiables y el 17,7% la atribuye a la indiferencia de la gente. Como se ve, el nmero de personas que atribuyen la inseguridad a que los organismos de seguridad no son confiables es de casi tres veces el de aquellos que atribuyen la seguridad a la confianza en la polica, y quienes piensan que el consumo de drogas es responsable de la inseguridad son al menos 10 veces los que consideran que este consumo est controlado. La visin que los ciudadanos tienen de las instituciones es intermedia: el 59% confa en el ejrcito (mucho o muchsimo) y el 40,9% no (poco o nada); el 42,5% confa en la polica y el 57,4 no. Si estas cifras pueden parecen bajas, apenas el 23,7% confa en los jueces. Tampoco confan en la gente, ni en los sacerdotes o las instituciones religiosas, aunque s 123
en la Iglesia y los maestros, que superan el 50% de respuestas positivas. Como se ve, pues, los niveles de confianza de la poblacin bogotana aparecen a primera vista muy dbiles. Sin embargo, esto no los lleva a menospreciar la ciudad: la inmensa mayora (prcticamente las tres cuartas partes) se sienten orgullosos de esta ciudad insegura, en la que los polticos y funcionarios pblicos son corruptos (el 82% considera que la mayora de los funcionarios lo son), la mayora de la poblacin es corrupta (54% lo cree as) y ni los jueces ni la polica son confiables. Probablemente esta incongruencia aparente tiene que ver con la valoracin de las relaciones ms cercanas y concretas, que se consideran positivamente: mientras que las respuestas de confianza en la gente son apenas del 40%, los que expresan valoracin similar de confianza en la familia son el 85%, en los amigos el 61,1%, en los vecinos el 59,4%, en los compaeros de estudio el 58,4%: la desconfianza se dirige hacia imgenes abstractas y remotas. Probablemente esta valoracin de los lazos concretos e inmediatos explica que a pesar de que la inmensa mayora considera insegura la ciudad y no confa en las instituciones, tampoco es partidaria de recurrir a la defensa armada privada. En efecto, en 2001 el 26% de los ciudadanos consideraba que era conveniente tener un arma para defenderse, lo 124 que quiere decir que casi las dos terceras partes de la poblacin rechazaban la idea de la defensa individual frente a la inseguridad. Esta proporcin se redujo al 10% en 2003, subi al 16,9% en 2005 y al 15,5% en 2008. En este ltimo ao el 80,5% estn en desacuerdo con este argumento. El rechazo es mayor entre las mujeres que entre los hombres, es muy similar en los diversos estratos y aumenta con el nivel educativo. La aceptacin del arma privada es algo mayor en Bogot que en Medelln pero inferior a Cali, Santa Marta, Barranquilla o Mxico. Entrando en motivos concretos, las proporciones de la poblacin que justifican el recurso a la violencia (sin que se precise hasta dnde puede llegar esta violencia) para resolver determinados conflictos es del 3,7 para cobrar una deuda, el 4, 6 para defender las convicciones religiosas, el 4,9% para lograr beneficios econmicos, el 5,1% para lograr los objetivos propios, el 13,5% para responder ofensas al honor, el 16% cuando es la nica forma de luchar contra una ley o un rgimen injusto, el 23,4% para ayudar a la familia (lo que refuerza la sensacin de que predomina la consideracin de los lazos concretos sobre las formas ms abstractas de la ciudadana). Y mientras slo el 14% justifica la violencia para defender a otro de una agresin, el 21,7% la acepta para defender los bienes propios y el 53% la justifica en los casos de defensa propia. El nivel de respuestas que justifican
la violencia para defender los bienes es coherente con la aceptacin de dar una golpiza a los ladrones capturados, que es aprobada por el 29,1% de los encuestados, mientras que un 7% encuentra incluso justificado matar a los delincuentes (aunque probablemente la respuesta vare si se especifica el tipo de delincuente: seguramente mucho menor para un delincuente culpable de estafa o soborno y muchsimo ms alta para quienes sean acusados de violar o asesinar menores). Estas son cifras que no son muy diferentes a las de otras ciudades latinoamericanas en las que se ha aplicado la encuesta, como Barranquilla, Mxico o Belo Horizonte, aunque existen algunas diferencias menores que vale la pena analizar. Las respuestas no son muy sorprendentes: corresponden a una sociedad que ha experimentado niveles altos de violencia y todava se siente bajo el asedio de una delincuencia que la autoridad no logra controlar y en la que se contraponen una visin muy positiva de los propios valores con una imagen negativa de los valores de los dems. La encuesta hace adems algunas preguntas sobre el nivel de victimizacin de los habitantes. El 28,1 % afirmaron haber sido vctimas de un delito en el ao anterior. Los delitos ms frecuentes son el atraco, sufrido por el 16,7% de los encuestados, el robo en la vivienda (4,7%), la agresin fsica (4,2%), la estafa (3,6%) el robo en un local comercial (3,0%). 2% de los habitantes de la ciudad reportan el robo de su automvil, lo que sin duda es exagerado: equivale a 94.376 incidentes, cuando el nmero de robos es cercano a 4.000. Igualmente dudosas son las cifras sobre secuestro. 125
Propuestas de consolidacin
Con base en la experiencia positiva que ha vivido Bogot en reduccin de la violencia homicida en los ltimos 15 aos, y teniendo en cuenta las actitudes que se perciben en la encuesta, pueden sealarse algunas estrategias que parecen convenientes. En general, la continuidad en las polticas de estos aos tiene mucho que ver con su xito relativo, y por lo tanto la recomendacin ms general es continuar en la misma direccin, pero haciendo ajustes menores en algunos puntos pertinentes y retomando algunos de los aspectos abandonados de la poltica de cultura ciudadana. 1. El enfoque de Cultura Ciudadana implica una perspectiva en la que la ciudadana se convierte en agente participativo en los procesos de reduccin de violencia. Esto lleva a la conveniencia de ampliar la calidad y disponibilidad de la informacin sobre los homicidios. En particular se recomienda:
a.
Promover las investigaciones que ayuden a precisar la tipologa de los homicidios,
para orientar cada vez con mayor precisin la accin pblica. En especial, son importantes las investigaciones que ayuden a identificar los grupos de riesgo y a conocer las conductas y procesos que llevan a la delincuencia, la violencia en las escuelas, la cultura de las bandas violentas. b. Publicar y mantener publicadas las estadsticas sobre homicidios, tanto en forma resumida como en formatos que permitan dar un detalle elevado de informacin pertinente y permitan a los diversos estudiosos, universidades, analistas, manejar todos los aspectos de la epidemiologa y la tipologa del homicidio en la ciudad (lugares, horas, tipos de arma, datos sobre la vctima, intoxicacin, etc.) Adems, dar informacin sobre el castigo del homicidio: gestionar informacin que indique cuntas personas son acusadas por homicidio en la ciudad, cuntas son condenadas, cuntas estn presas por homicidios cometidos en la ciudad. Frente al indicador de muertes es importante tener un indicador de resultados en la aplicacin de justicia y la restauracin moral del derecho de las vctimas. c. 126 Devolverle el rostro a las vctimas. En los ltimos aos los medios de comunicacin han reducido hasta niveles nfimos la informacin sobre las vctimas de homicidio en la ciudad. Esto genera falsa confianza, disminuye la reaccin de solidaridad de la ciudad con las vctimas y el refuerzo de actitudes de control social, bloquea la aparicin de informacin til para las investigaciones, provenientes de espectadores casuales o de amigos y conocidos de la vctima, etc. Con niveles como los actuales, de unos cuatro homicidios promedio por da, deba darse a conocer toda la informacin razonable sobre ellos, hacer visible la vida que se ha perdido, sus estudios, sus gustos, su historia personal y quizs abrirse una pgina web con el nombre, el rostro y la vida de todos los que no debieron morir. 2. Mejoramiento y ampliacin de la accin policial. Aunque la reduccin dramtica de la violencia en Bogot se logr sin un aumento considerable en el nmero de policas en la ciudad, todos los analistas estn de acuerdo en que este nmero es insuficiente. Son muchas las deficiencias identificables en la presencia de la polica, las tareas que no logra realizar por las limitaciones en su personal. Por otra parte, sera importante reducir los elementos de control militar de la vida ciudadana, reemplazar a los destacamentos militares que realizan tareas que corresponden a la polica. La fragmentacin de las funciones de vigilancia limita la capacidad de coordinacin y reduce la disponibi-
lidad de la ciudadana para establecer una relacin de cooperacin con las autoridades. Los ciudadanos deben saber que, para asuntos de seguridad ciudadana, deben acudir es a la polica, ms cercana en su lgica de accin a visiones civiles del orden pblico. 3. Refuerzo, consolidacin y continuidad de los programas existentes, variados y amplios, de apoyo a jvenes, en educacin, empleo, participacin en actividades de auxiliares cvicos, estmulo a conformacin de grupos culturales, deportivos y otras alternativas a la conformacin de bandas violentas como formas de afirmacin de los adolescentes. 4. Continuacin de las campaas de cultura ciudadana relacionadas directamente con el homicidio como las de desarme, solucin dialogada de conflictos y gestos sociales de rechazo a los homicidios y de solidaridad con vctimas como las de los falsos positivos o los conductores de trasteos asesinados recientemente.
127
amorEs pErros
Carolina Castro Osorio1
128
La violencia intrafamiliar puede abordarse desde el enfoque de cultura ciudadana por tres razones: a) porque una de las dimensiones de la cultura ciudadana es la seguridad ciudadana2, y esta comprende los aspectos de violencia intrafamiliar y violencia social (homicidios, lesiones interpersonales, delitos y accidentes de trnsito). Esta clasificacin incorpora la violencia en el mbito del hogar como un tema central de anlisis e intervencin para garantizar la proteccin y respeto del derecho a la vida y la integridad, superando enfoques tradicionales de seguridad limitados a la violencia en el espacio pblico3. b). Por la mutua interdependencia entre la violencia en el hogar y la violencia por fuera del mismo. En este sentido, se ha identificado, entre las causas de la violencia intrafamiliar, un contexto social que aprueba o por lo menos no rechaza explcita y pblicamente e incluso justifica el uso de la violencia como mecanismo para resolver los conflictos. A su vez, el hecho de ser vctima de violencia en el hogar aumenta la probabilidad del uso de la violencia en otros contextos4 y en particular la probabilidad de delincuencia en la vida adulta5. c). Por el papel de la cultura en las justificaciones del uso de la violencia contra la mujer y como mecanismo de castigo y/o educacin de los nios, as como por el impacto que la mutua regulacin puede tener en la disminucin de este tipo de violencia. La encuesta de cultura ciudadana incluy dos preguntas relacionadas con la disposicin a la regulacin cultural en caso de presenciar violencia contra la pareja y el menor6. A 129
Profesional en Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia, con
estudios de maestra en sociologa urbana en la Universidad Nacional de Colombia. Docente e investigadora de polticas pblicas en cultura. 2 Con el fin de operacionalizar en las encuestas los conceptos que subyacen en la nocin de cultura ciudadana se han definido siete dimensiones: cultura de la legalidad, seguridad ciudadana, acuerdos, solidaridad, tolerancia, confianza y cultura poltica. 3 pblico. 4 5 6 Buvinic M., Morrison A., Shifter M., La violencia en Amrica Latina y el Caribe: un marco de referencia Ver: Universidad de los Andes CEDE, Violencia en las familias colombianas, Universidad de los Andes, La primera encuesta de cultura ciudadana que incluy aspectos relacionados con la violencia en el para la accin, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington D.C., 1999, p. 7. Bogot, 2003. mbito familiar fue la realizada por el Centro de Estudios Sociales de la Universidad Nacional en Yopal y Aguazul en 2005. Es importante resaltar que este tema se incluy despus de talleres de diagnstico con funcionarios y miembros de organizaciones sociales que identificaron, entre los principales factores que afectaban la convivencia en estos municipios, la violencia en el hogar. El nuevo enfoque responde en parte a la reciente incorporacin de la violencia en el hogar como un tema
partir de una caracterizacin de los fenmenos de violencia intrafamiliar en la ciudad, este captulo analiza dichas preguntas y expone la forma como los factores culturales determinan este tipo de violencia. Sin duda, las intervenciones que se contemplen en el mbito de la violencia intrafamiliar deben abordar diferentes aspectos que van ms all de los desarrollos del enfoque de cultura ciudadana. Este artculo buscar precisar qu tipo de aspectos de este enfoque son indispensables en la intervencin en el tema de violencia intrafamiliar. Antes de hacer un balance de la situacin de la violencia intrafamiliar en la ciudad es preciso sealar que la intervencin pblica estatal orientada especficamente a este tema es muy reciente. La violencia intrafamiliar no tuvo legislacin ni polticas especiales en el pas hasta principios de la dcada de 1990. Este fenmeno puede responder a tres factores: a). La justificacin cultural del uso de la violencia en el hogar; b). La tajante distincin entre lo pblico y lo privado, y la comprensin de las relaciones que se establecen en el hogar como del mbito de lo privado, sobre el cual no deben intervenir ni lo pblico ni el Estado; c). La posicin de una corriente liberal que consideraba que ms que proteger directamente a los grupos vulnerables mediante derechos especiales para los miembros 130 de grupos concretos (), las minoras culturales se protegeran indirectamente garantizando los derechos civiles y polticos bsicos7 en el marco de la garanta de los Derechos Humanos. Sobre esto ltimo se indica que, aunque estas discusiones se concentraron en primer trmino en los derechos para miembros de minoras tnicas, los pedidos de legislaciones especiales se ampliaron a aquellas dirigidas a grupos histricamente discriminados y diversos culturalmente por condiciones de gnero y edad, entre otras. En las ltimas tres dcadas esta demanda de legislaciones ha dado resultado, y en parte la legislacin dirigida a la proteccin de nios y mujeres, y en particular la relativa a la violencia intrafamiliar8, se enmarcan dentro de este contexto.
7 8
Kymlicka, Will, Ciudadana multicultural, Paids, Barcelona, 1995, p. 15. Balances de estas legislaciones y acuerdos internacionales se pueden encontrar en: Fuentes, Lya
Yaneth, Las polticas pblicas de mujer y gnero en Bogot: tensiones y aciertos, en Revista Colombiana de Sociologa, No. 28, 2007.
Bogot: ms lesiones? ms denuncias?

De acuerdo con la definicin de violencia intrafamiliar de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), se presentan cuatro tipos de maltrato en esta categora: el maltrato fsico, el abuso sexual, el maltrato emocional y el descuido. El anlisis que se presenta a continuacin se refiere al maltrato fsico y al maltrato emocional9
Grfica 6.1. Una tipologa de la violencia

Violencia
Autoinflingida
Intrapersonal
Colectiva
Comportamiento Autolesiones suicida Naturaleza de la violencia Fsica Sexual Psquica Privaciones o descuido
Familia o pareja
Comunidad
Social
Poltica Econmica
Menores
Pareja
Ancianos Conocidos Extraos
131
Fuente: OMS, 2002
La tasa de lesiones por violencia intrafamiliar en Colombia en 2008 fue de 202 por cada cien mil habitantes y presenta un incremento del 25,8% en el nmero de lesiones con respecto al ao 2005. Teniendo en cuenta que esta tasa se elabora a partir de los dictmenes de lesiones personales por denuncia, dejando por fuera del registro los casos no denunciados, el incremento presenciado en los ltimos cuatro aos puede estar relacionado con el aumento de la denuncia, como consecuencia de la disminucin de la aceptacin cultural de este tipo de violencia. Este proceso puede darse de forma paralela a un incremento real10 de los indicadores de violencia intrafamiliar motivado por la mayor
9 10
Las definiciones de violencias intrafamiliar en el contexto colombiano se detallan en los captulos de la El nivel de subregistro para este tipo de violencia casi siempre ser sensiblemente mayor que el rela-
revista Forensis de los ltimos cinco aos. cionado con los delitos comunes, debido a justificaciones culturales para la agresin en la familia, el papel de las
insercin de la mujer en el mercado laboral y el cambio de los roles tradicionales femeninos y masculinos principalmente en las grandes ciudades. Los resultados de la Encuesta Nacional de Demografa y Salud (1990, 1995, 2000 y 2005) indican que el mayor nivel de incidencia de este tipo de violencia se presenta en las zonas urbanas. As mismo, el mapa de incidencia de la violencia intrafamiliar en 2008 de la revista Forensis indica cmo en la mayora de departamentos la mayor tasa de lesiones por violencia intrafamiliar se presenta en las capitales. El caso de Bogot, con un incremento en el nmero de casos de violencia intrafamiliar del 38,5% entre 2005 y 2008 y una participacin del 26,9% en el total de los dictmenes de lesiones personales por denuncia en el pas, puede ser explicado en parte por las dos razones expuestas anteriormente. Aunque se desconoce el nivel de incidencia de las mismas, en este ensayo se identificarn elementos para relacionar el incremento de las lesiones con el primer factor sealado. Algunos de los datos provenientes de encuestas indican que en esta ciudad existe menor justificacin cultural del uso de la violencia en el mbito de la familia.
Cuadro 1. Nmero de dictmenes de lesiones personales por violencia intrafamiliar
132
2005
no. lesiones Colombia Bogot
71.350 17.442
2006
tasa por 100 mil hab.
170 257
2007
169 258
2008
177 295
no. lesiones
72.849 17.895
no. lesiones
77.744 20.801
no. lesiones
89.803 24.1621

202 338
Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal
En la grfica que se presenta a continuacin se observa la tendencia de la tasa de lesiones por violencia intrafamiliar en Bogot en los ltimos aos. En 2006 y 2007, la tasa de violencia intrafamiliar de Bogot fue la ms alta en comparacin con ciudades como Cali, Cartagena, Medelln, Montera, Barranquilla y Santa Marta. Frente a Medelln, Bogot reporta casi el doble de casos denunciados (47% ms) y frente a
emociones y otros factores que intervienen en la decisin de no denunciarlos, Snchez, Efran; Castro, Carolina, 2019. Visin Colombia, II Centenario. Fomentar la Cultura Ciudadana, Departamento Nacional de Planeacin, Terpel, Fondo de Prevencin Vial, Bogot, 2006, p. 30.
Grfica 6.2. Violencia intrafamiliar. Bogot tasa por 100.000 habitantes. (violencia a la pareja, menores y entre familiares)
400 412 346 300 261 200 141 100 255 258 295
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Fuente: Forensis - Medicina Legal Tasa Calculada con Censo 2005
Cartagena reporta un 108% ms. Como se observar en el anlisis tipolgico de la violencia intrafamiliar, el mayor nmero de casos reportados en Bogot coincide con una mayor presencia de valores que rechazan el uso de la violencia contra la pareja y/o el castigo como forma de educacin de los nios. En Bogot en 2008 la principal modalidad de violencia en el hogar fue la violencia contra la pareja, con una participacin del 69,3%, seguida por la violencia entre otros familiares (17,4%) y la violencia dirigida a menores (13,1%). La mayor participacin de la agresin entre las parejas en los fenmenos de violencia intrafamiliar se presenta tambin a nivel
Grfica 6.3. Violencia Intrafamiliar: comparacin entre algunas ciudades de Colombia (Tasa por cien mil habitantes)
300 295 258
133
2006 2007 A. Santa Marta B. Barranquilla C. Montera D. Medelln E. Cartagena F. Cali G. Bogot
250
200
201 162 142 170
150 137 100 111 127
147
145
153
153
156
50
Fuente: Forensis Medicina Legal
nacional (65,1%) y es una caracterstica que ha sido constante desde 2004. A continuacin se analizar en detalle la violencia de pareja e infantil.
violencia contra la pareja

En 2008 fueron conocidos por las autoridades o las entidades de salud del Distrito 16.759 casos de violencia contra la pareja. Esta cifra parece estar bastante distante de la cantidad de casos reales, si se tiene en cuenta que el 28,4% de la poblacin bogotana entre 18 y 69 aos manifest en 2007 que haba presenciado agresin fsica entre los padres del hogar11. Este porcentaje fue, para dicho ao, superior al nacional en cinco puntos porcentuales, lo que puede indicar ms lesiones por este tipo de violencia en la ciudad. Sin embargo, un argumento que nos hace suponer que esta diferencia con la nacin est sustentada en un mayor rechazo cultural al uso de la violencia en el hogar es que, frente al promedio nacional, en esta ciudad un menor porcentaje de personas justifica la violencia hacia la mujer y menos personas estn de acuerdo con las siguientes frases: cuando un hombre golpea a una mujer muy seguramente es porque ella le dio motivos y que hay situaciones en las cuales se justifica que un hombre le d una cachetada a su esposa o compaera. 134 Adems, el aumento en la denuncia ha sido sustancial en los ltimos aos, como se observa en el cuadro siguiente, duplicndose en Bogot el nmero de dictmenes por denuncia en los ltimos cuatro aos. Aunque como se mencion inicialmente se requieren ms estudios para saber si existe un aumento real de la violencia en la pareja, y se puede suponer que los casos que llegan a conocimiento de las autoridades difcilmente se pueden ocultar por las lesiones fsicas ocasionadas, las encuestas nacionales de demografa y salud (ENDS) de los aos 2000 y 2005 sealan que en el caso de las mujeres, a pesar de haber recibido maltrato fsico que ocasion lesiones, un porcentaje muy bajo acudi al mdico. En particular, la encuesta de 2000 indica que de las mujeres encuestadas en Bogot, ms del 40% recibi violencia fsica por parte del esposo, y de ellas un poco menos del 25% tuvo alguna lesin y aproximadamente el 7% visit al mdico12. En cinco aos, de 2000 a 2005, se present un aumento del 5% en el nmero de mujeres que alguna vez han buscado ayuda en caso de violencia fsica.
11 2009. 12
Colciencias, Ministerio de la Proteccin Social, Encuesta Nacional de Salud 2007, JAVEGRAF, Bogot, Profamilia, Encuesta Nacional de Demografa y Salud - 2000, publicacin electrnica, Bogot, 2000. En:
www.profamilia.org.co/encuestas/01encuestas/2000resumen_region.html.
Cuadro 2. Nmero de dictmenes de lesiones personales por denuncia en Bogot
2004 violencia de pareja

8.005
2005
11.377
2006
11.467
2007
13.177
2008
16.759*
Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal * El fuerte incremento presentado en el ao 2008 se explica por el hecho de que antes de este ao las agresiones por parte de ex esposos, ex amantes, ex compaeros sentimentales o novios se cuantificaban en los casos de violencia interpersonal. Desde 2008 se incluyen como violencia intrafamiliar. Carreo, Pedro, Violencia Intrafamiliar. Colombia, 2008, en revista Forensis, INML, 2008, p. 111. Como se observa ms adelante, el incremento ms importante se presenta en los casos de maltrato a la pareja.
Al igual que sucede con la violencia interpersonal, en el caso de la violencia contra la pareja los principales agresores son los hombres. Sin embargo, en el espacio del hogar, a diferencia del espacio pblico, las vctimas son en su mayora mujeres (en 2007, 87,9% de las vctimas de violencia de pareja fueron mujeres). Esta situacin no es exclusiva de la ciudad. En el pas en los ltimos cinco aos la violencia en la familia se ha caracterizado porque las principales vctimas estn en el rango de edad de [25 a 29 aos] y son mujeres, y la etiologa que predomina es el maltrato entre la pareja13. Debido a esta caracterizacin, varias investigaciones y organizaciones de mujeres han exigido el estudio e intervencin de este problema desde un enfoque de gnero que permita comprender los procesos sociales de construccin de la identidad femenina y masculina y las implicaciones de estos en la negacin e irrespeto del otro por ser diferente. Este enfoque permitir comprender la forma como las diferencias en el impacto y ejercicio de esta violencia estn determinadas por la conformacin social de lo masculino y lo femenino y lo que se establece como normas y expectativas sociales de cada rol14. La informacin de las encuestas indica que en Bogot es menor la justificacin del uso de la violencia como mecanismo natural y deseable para mantener la unin familiar o resolver los conflictos en el hogar. Sin embargo, el 23,2% de los hombres y el 11,8% de las mujeres mayores de 18 aos consideran que cuando un hombre golpea a una mujer 135
13 14
Carreo, Pedro, Violencia Intrafamiliar. Colombia, 2007, en revista Forensis, INML, 2007, p. 100. Ver: Jimeno, Myriam; Gngora, Andrs (et. al.), Manes, mansitos y manazos: Una metodologa de trabajo
sobre violencia intrafamiliar y sexual, CES UN, Bogot, 2007.
muy seguramente es porque ella le dio motivos15. Es de resaltar que an existe un acuerdo social entre un 12% de las mujeres de que el uso de la violencia es una respuesta natural, a veces incontrolable y que en parte es ocasionada por la misma vctima. Este nivel de justificacin es ligeramente menor en Bogot si se lo compara con el pas, lo que permite insistir en la hiptesis del aumento en la denuncia. Otra forma de medir el rechazo cultural de este tipo de violencia se puede obtener indagando acerca de la disposicin a actuar cuando se presencia un acto de violencia. Aunque tradicionalmente se ha credo que las cosas que suceden en el hogar no son un tema pblico por el cual se deban interesar los vecinos y otros ciudadanos, los bogotanos comprenden ms que los habitantes de otras ciudades que ellos son corresponsables en el respeto de la integridad de los otros y estn dispuestos a ejercer algn tipo de regulacin cultural frente a la violencia en pareja. El 82,8% ha preferido pasar del silencio y la indifeGrfica 6.4. Si usted observa a su vecino dando una golpiza a su esposa usted qu hace:
16,8%
Preferira no meterse y no hacer nada
21% 26,4% 29,9% 71,4%
136
Llamara a una autoridad
64,4% 54,9% 50,7% 11,4%
Intervendra para detener la agresin
14,1% 17,9% 18,8%
Bogot 2008 Barranquilla 2008 Belo Horizonte 2008 Mxico DF 2008
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana en las ciudades que aparecen en el grfico. Pregunta No. 31
15
En el promedio nacional los porcentajes fueron del 29,8% en los hombres y del 18,8% en las mujeres.
El 12,6% de los hombres y el 9,1% de las mujeres de ese grupo de edad y que reside en Bogot considera que hay situaciones en las cuales se justifica que un hombre le d una cachetada a su esposa o compaera. En el mbito nacional los porcentajes fueron del 16,2% en hombres y del 12,0% en las mujeres. Encuesta Nacional de Salud 2007, op. cit.
rencia a la accin. Esto, una vez ms, muestra un mayor rechazo en esta ciudad a las justificaciones de prcticas de dominacin masculina en el hogar. Como se observa en la siguiente grfica, en comparacin con una ciudad colombiana y dos extranjeras, en Bogot existe el menor grado de indiferencia frente al maltrato a la pareja. El 82,8 % de los bogotanos seal que llamara a la autoridad (71,4%) o intervendra para detener la agresin (11,4%) si observan a su vecino dando una golpiza a su esposa. Aunque el nivel de rechazo de la indiferencia es el mismo entre hombres y mujeres, las formas de reaccin entre los miembros de los dos sexos varan, pues las mujeres estn mucho ms dispuestas a llamar a la autoridad (75,3%) que los hombres (66%). Comparando las dos preguntas, en Bogot se nota que los bogotanos acuden ms a la autoridad en casos de violencia contra las esposas que contra los hijos, e intervienen ms en caso de violencia contra los hijos que contra las esposas. Adems de la violencia fsica, el 37% de la mujeres de Bogot manifest en 2005 que ha sido vctima de violencia psicolgica, frente a un 33% para el pas. Para terminar con el tema de la violencia de pareja, es necesario insistir en la calidad de los datos para conocer mejor los impactos de este tipo de violencia. El INML ha avanzado en la medicin de los aos de vida saludable perdidos, que en el pas correspondi a 105.069. Sin embargo, no se tiene claridad sobre el nmero de homicidios cometidos por miembros del hogar. Sobre este tema slo se cuenta con informacin para otros pases. El Informe Mundial sobre la Violencia y la Salud resalta que los datos de una gama amplia de pases indican que la violencia en la pareja es la causa de un nmero significativo de muertes por asesinato entre las mujeres. Estudios efectuados en Australia, Canad, los Estados Unidos, Israel y Sudfrica revelan que en 40% a 70% de los asesinatos de mujeres, las vctimas fueron muertas por su esposo o novio, a menudo en el contexto de una relacin de maltrato constante16. 137
violencia hacia el menor

Como sealamos en el documento Fomentar la cultura ciudadana, la definicin de violencia contra el menor no es homognea, toda vez que sta se ve afectada por valores culturales que justifican o reprueban diversas formas de crianza. La Organizacin Mundial de la Salud define este tipo de violencia de este modo:
16 Krug, Etienne; Dahlber, Linda; y otros, editores, Informe Mundial sobre la Violencia y la Salud,
Washington D.C., Organizacin Panamericana de la Salud, Organizacin Mundial de la Salud, 2003, p. 101.
El maltrato o la vejacin de menores abarca todas las formas de malos tratos fsicos y emocionales, abuso sexual, descuido o negligencia o explotacin comercial o de otro tipo, que originen un dao real o potencial para la salud del nio, su supervivencia, desarrollo o dignidad en el contexto de una relacin de responsabilidad, confianza o poder.17
Al igual que en el caso de la violencia contra la pareja, los dictmenes por maltrato fsico al menor se han duplicado en los ltimos cuatro aos en la ciudad, y es probable que esto se relacione con un aumento en el recurso a las entidades pblicas cuando se sufren fuertes lesiones. Para el caso de los menores de 18 aos, as como es muy difcil acercarse a cifras de violencia psicolgica, las cifras de maltrato fsico tambin estn subestimadas por la normalidad y el apoyo a formas de violencia fsica como mecanismos de castigo y educacin18.
Cuadro 3. Nmero de dictmenes de lesiones personales por denuncia en Bogot
2004 violencia infantil 138

1.786
2005
2.614
2006
2.892
2007
3.539
2008
3.183
Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal, Forensis.
En este tipo de violencia, el gnero tambin plantea diferencias: los principales agresores de los menores son los padres (36,5%), seguidos por las madres (27,4%) y por otros familiares (20,5%). Mientras que los padres agreden en mayor proporcin a los nios (50,6%, 655 casos de 1.293), las madres agreden ms a las nias (52,9% , 513 de 969). De los casos sobre los que se cuenta con informacin, se sabe que los nios varones sufren mayor nivel de violencia en las edades de cero a cuatro aos (57,1%) y cinco a nueve aos (55,3%), en comparacin con las nias. Estas sufren mayor maltrato en las edades de diez a catorce aos (50,4%) y de 15 a 17 aos (66,8%). El maltrato a los hombres disminuye a medida que aumenta la edad, quizs por la potencial respuesta agresiva de aquellos.
17 18
Ibd., p. 65. Aunque se cuenta con esta informacin sobre maltrato fsico, esta es insuficiente pues no da cuenta
del impacto mortal del maltrato infantil. Segn la OMS, las cifras indican que en los nios menores de 5 aos que viven en los pases de ingreso alto, la tasa de homicidios es de 2,2 por 100.000 para los varones y de 1,8 por 100.000 para las nias. En los pases de ingreso mediano o bajo las tasas son de dos a tres veces ms altas: 6,1 por 100.000 para los nios y 5,1 por 100.000 para las nias. Ibd., p. 66.
Sin embargo, los nios de menor edad reciben ms agresin, pues se supone que resisten ms o que eso los hace fuertes. Aunque las cifras de dictmenes no lo reflejan, pues el nmero de casos de maltrato de pareja es muy superior al del maltrato infantil, este ltimo es ms justificado que el de pareja y aunque hasta el momento Bogot se distanciaba del promedio nacional en la justificacin del maltrato en el hogar, en el caso del infantil tiene el mismo nivel de justificacin que el promedio nacional. As, la ENDS 2007 revel que el 31,0% de los hombres y el 31,8% de las mujeres en Bogot consideran que el castigo fsico es a veces necesario para educar a los hijos. Esta igualdad en la justificacin entre hombres y mujeres explica en parte que en este tipo de violencia las mujeres sean ms victimarias. Es interesante resaltar que en este caso, cuando la mujer se encuentra en aparente igualdad en el hogar con su pareja, declara el mismo nivel de justificacin de maltrato infantil sealado por el hombre. Aparentemente, las mujeres asumen roles tpicamente masculinos frente a la presencia de conflictos en el hogar y construyen su poder con base en la violencia. En parte, estas justificaciones se mantienen debido a que, desde las primeras etapas de socializacin, ms de la mitad de lo bogotanos (60,6% de los hombres y el 58,7% de las mujeres sufrieron alguna vez castigo fsico en el hogar antes de cumplir 18 aos19), aprendi en su hogar que la fuerza fsica y la agresin son respuestas posibles para resolver conflictos y/u obtener lo que se desea. Bogot es la ciudad que menos se muestra indiferente frente al maltrato infantil. El 86% de los ciudadanos seal que si observara a su vecino golpeando al hijo o la hija intervendra directamente o llamara a la polica para detener la agresin. En parte, el reconocimiento de la corresponsabilidad en la proteccin de la vida es mayor en esta ciudad. El porcentaje de personas que preferira no meterse y no hacer nada frente a esta situacin es menor en Bogot (13%) que en Barranquilla (14%), Cali (20%), Neiva (20%), Santa Marta (20%), Belo Horizonte (23%), Mxico DF (26%) y Medelln (34%). Los resultados muestran que, en casos de maltrato a los hijos, los habitantes de las ciudades encuestadas prefieren acudir a la autoridad que intervenir directamente o no hacer nada. A su vez, son los bogotanos los ms dispuestos a acudir a la autoridad al presenciar maltrato infantil (67%) frente a Barranquilla (64%), Belo Horizonte (55%), Cali (56%), Neiva (59%), Santa Marta (46%), Medelln (50%), Mxico DF (47%). 139
19
Encuesta Nacional de Salud, 2007, op. cit.
Grfica 6.5. Si usted observa a su vecino dando una golpiza a su hijo o hija usted qu hace:
13,1%
Preferira no meterse y no hacer nada
14,3% 22,9% 25,8% 67,3%
Llamara a una autoridad

47% 19%
63,9% 55,1%
Intervendra para detener la agresin
21,2% 21% 26,1%
Bogot 2008 Barranquilla 2008 Belo Horizonte 2008 Mxico DF 2008
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana en las ciudades que aparecen en el grfico. Pregunta No. 32
Frente a ciudades como Belo Horizonte (21%), Ciudad de Mxico (26%), Cali (20%), Santa Marta (28%) y Barranquilla (21%), Bogot y Neiva (19%) son las ciudades que menos intervienen directamente para detener la agresin. 140 Al igual que en el caso de la violencia contra la pareja, las mujeres intervendran al presenciar que un vecino le da una golpiza a su hijo o hija llamando a la autoridad en una mayor proporcin (71,3%) que los hombres (61,7%). Estos, por su parte, intervendran directamente para detener la agresin en una proporcin mayor (23,6%) que las mujeres (15,8%).
Intervencin desde cultura ciudadana

Un antecedente destacable de acciones orientasas a controlar la violencia intrafamiliar es el reseado por Sanz20 sobre la intervencin del Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS) en el periodo 2001-2003. Este parti de desacralizar la representacin de la familia como espacio idealizado, mediante la reflexin y la atencin a la vulneracin de derechos presentes en el hogar como consecuencia de relaciones de poder asimtricas en este mbito.
20
Senz, Javier, Desconfianza, civilidad y esttica: Las prcticas estatales para formar a la poblacin por
fuera de la escuela en Bogot (1994-2003), en: Revista de estudios sociales, No. 23, 2006.
La familia es el principal escenario de socializacin primaria, pero tambin puede convertirse en el escenario privilegiado de las grandes violaciones de derechos fundamentales; es el escenario donde podemos encontrar un nido clido y amoroso pero tambin puede ser el escenario del terror21
Saenz indica que, partiendo de la tica del cuidado de Gilligan, el DABS logr superar, en sus intervenciones, la divisin tajante de lo pblico y lo privado analizando e interviniendo las formas como se construye ciudadana en los espacios de socializacin primaria y reconociendo que las formas de la vida cotidiana en el espacio del hogar se reproducen en la vida en la ciudad. As, el DABS plante una visin ampliada de la ciudadana que desborda el ejercicio de los derechos civiles polticos y la participacin en asuntos pblicos e incluye el reconocimiento de la diferencia, los mbitos privados y las identidades que se constituyen en la vida cotidiana22. De manera particular, se intervino con acciones que cuestionaban las tendencias en la construccin social de los roles femeninos y masculinos y se propuso una deconstruccin de los mismos. Se hizo uso del juego como herramienta que permite ver nuevos mundos posibles, permite la autorreflexin sobre los roles de poder e incluso construye realidades. A continuacin se retoma una clasificacin de los factores de riesgo asociados a la violencia intrafamiliar propuestos por Larran23 y en la revista Forensis 200624: 141
21
Ibd., p. 19. Citado por el autor de: Hurtado, Maria Cristina, Desarmarnos con amor: una
apuesta de poltica pblica con perspectiva de gnero en la prevencin de la violencia intrafamiliar y sexual en Bogot, en: Encuentro nacional de procuradores judiciales en familia y profesionales adscritos. Prevencin de la violencia intrafamiliar en Colombia, Procuradura General de la Nacin, Georgetown University, USAID, Bogot, 2003, p. 32. 22 Senz seala que este enfoque, al insistir en lo singular, se distancia de algunos de los planteamientos de la cultura ciudadana: configurar lo mnimo comn en la cultura de la ciudad. Como se observa en otros artculos de este libro, el reconocimiento de la diversidad es un elemento que complementa el enfoque de cultura ciudadana y no se opone a los planteamientos de las reglas mnimas compartidas, pero reconoce la diversidad en la base de esta construccin colectiva. Sobre esto encontramos antecedentes en la administracin 2001-2003 de lo que se desarrollar con mayor nfasis en el marco del plan de desarrollo Bogot sin indiferencia. 23 24 Citado por: Rioseco, Luz, Buenas prcticas para erradicar la violencia domstica en la regin de Amrica Sierra, Rosa; Macana, Leidi; Corts, Claraivett, Impacto social de la violencia intrafamiliar, en: revista Latina y el Caribe, en: Serie mujer y desarrollo CEPAL-ONU, Chile, 2005. Forensis, ao 2006.
Factores sociales: desigualdad de ingresos, los procesos migratorios masivos25, la violencia en los medios de comunicacin, los efectos de la posguerra, los controles institucionales dbiles, aislamiento social y falta de redes de apoyo. Factores culturales: la conformacin de la identidad masculina y uso de violencia como forma aceptable de resolver conflictos cuando se castiga a los nios. Parmetros de juego que impulsan los roles. Factores individuales: el gnero, el nivel de educacin, haber sufrido violencia en la infancia, el consumo de alcohol y sustancias psicoactivas. La anterior clasificacin sugiere aspectos en los que se puede incidir desde cultura ciudadana con una propuesta de prevencin que desarticule o mitigue los riesgos. En los factores individuales se pueden retomar las experiencias relacionadas con comportamientos seguros y control del uso del alcohol y las sustancias psicoactivas. En el marco de los factores sociales y culturales, se propone promover el reconocimiento de la corresponsabilidad de los ciudadanos en el cuidado y la proteccin de los otros. Como lo seala el texto Buenas prcticas para erradicar la violencia domstica en la regin de Amrica Latina y el Caribe, existe un amplio consenso de todos los sectores de 142 la sociedad respecto a que la articulacin Estado-Sociedad Civil, en materia de violencia domstica, constituye una buena prctica en s misma. Se debe insistir en divulgar la obligacin sealada por la ley sobre violencia intrafamiliar referente a llevar informacin sobre hechos de violencia intrafamiliar a las autoridades competentes [como una] responsabilidad de la comunidad, de los vecinos y [esta] debe realizarse inmediatamente se identifique el caso (artculo 9 de la ley 575 de 2000). As mismo, se pueden usar estrategias de agencia cultural para estimular el dilogo y la autorreflexin sobre las formas de asumir los roles masculinos y femeninos en el espacio del hogar y evidenciar los aspectos de los roles femeninos que hacen que las mujeres sean ms protectoras de la vida. En esta misma lnea y de forma especfica, se debe explorar cmo las mujeres pueden regular, motivar y preferir expresiones de afecto que no pongan en riesgo la vida y compaeros que resuelvan diferencias con el dilogo. Por ltimo, teniendo en cuenta que una de las variables de la violencia intrafamiliar es el descuido y que en muchas ocasiones los padres de los hogares con menores recursos
25
Para el caso de Bogot se hara referencia a los desplazados que recibe la capital y la especial atencin
que esta poblacin requiere en todos los campos y en especial en acciones para mitigar los riesgos de violencia en los hogares temporales.
econmicos en Bogot estn obligados a tener dos turnos laborales, y los nios pasan solos largas horas en el barrio y en el hogar. Se puede trabajar desde la dimensin de solidaridad con el fortalecimiento de redes vecinales que se conviertan en un apoyo y soporte para estos menores cuando sus padres no estn en el hogar.
143
mapas dE miEdo En Bogot

1
Luis Fernando Martnez2
144
Bogot en los ltimos 15 aos se transform en un importante referente y modelo a seguir en cuanto a la reduccin de ndices de inseguridad ciudadana en Amrica Latina. Sin embargo, esta reduccin en las cifras a lo largo de este periodo no es coherente con la percepcin de seguridad entre los bogotanos. Varias encuestas, entre ellas la aplicada anualmente por la Fundacin Corona denominada Bogot Cmo Vamos3 muestran que mientras los ndices de los principales delitos de alto impacto (homicidios, lesiones personales, robo a residencias y comercios y robo de vehculos y motos) en la ciudad vienen reducindose a lo largo de estos aos, la percepcin de inseguridad entre los bogotanos aumenta. Por ejemplo, el informe de resultados del estudio Bogot Cmo Vamos 2009, indica que el 42% [de los ciudadanos] no se sienten seguros en Bogot y el 34% considera que su barrio es muy inseguro, cifras que aumentaron 18 y 10 puntos porcentuales con respecto a 2008 respectivamente. Esta dinmica ser abordada a lo largo del presente artculo. En la primera parte se presentarn algunas definiciones tericas sobre el miedo, sus implicaciones en las relaciones de poder, el proceso de construccin de imaginarios y percepciones alrededor de sitios y personas, y cmo estos influyen en la exclusin y estigmatizacin social, en la calidad de vida de los ciudadanos, y en la fragmentacin y prdida del derecho a la ciudad. La segunda parte se concentrar en el anlisis de los resultados obtenidos por la Encuesta de Cultura Ciudadana 2008, que hace parte integral de este libro y que permitir explorar algunos de los lugares, razones y tipos de personas que son activadores de este sentimiento de miedo y desconfianza en la ciudad. Como complemento a este anlisis, el artculo estar acompaado de una serie de mapas con las respuestas georeferenciadas de los lugares a los cuales los bogotanos nunca iran por miedo o en los que se sienten inseguros. Estos mapas se contrastarn con la informacin del Centro de estudios y 145
Este artculo cont con el apoyo de los siguientes miembros del Observatorio de Culturas: Giarrolli
Serna, con la elaboracin de los mapas digitales, Juan Carlos Rozo llev a cabo el cierre de preguntas y Edilneyi Ziga estadstica quien proces los datos. 2 3 Especialista en Opinin Pblica y Marketing Poltico, investigador del Observatorio de Culturas de la Encuesta adelantada anualmente en Bogot desde el ao 1998 y financiada por un grupo de orgaSecretara de Cultura Recreacin y Deporte de Bogot. nizaciones del sector privado, entre ellas la Fundacin Corona, la Cmara de Comercio de Bogot y el diario El Tiempo. Esta encuesta se aplica a cerca de 1.600 bogotanos por la firma Napolen Franco y busca indagar sobre la percepcin y opinin ciudadana sobre movilidad, espacio pblico, seguridad, hacienda y temas de gestin e impacto de la Administracin Distrital.
anlisis en convivencia y seguridad ciudadana (CEACSC)4 sobre las zonas en las que se comete el mayor nmero de delitos en la ciudad. En la tercera y ltima parte se hace un anlisis de las posibles explicaciones del fenmeno presentado en Bogot, sus implicaciones y algunas alternativas que el Estado podra implementar con el fin de contrarrestar estos imaginarios y estigmas negativos, liberando del miedo a zonas y sectores poblacionales de la ciudad.
El miedo y la ciudad
En esta seccin exploraremos algunos de los conceptos construidos alrededor del miedo y las implicaciones que ste tiene en la vida en sociedad. Armando Silva, por ejemplo, plantea que los imaginarios de terror, miedo, angustia e indefensin superan varios de los otros sentimientos globales y hacen parte del juego de los escenarios urbanos5. Se podra afirmar que estos sentimientos que aparecen como la sombra de las relaciones sociales en una comunidad, se configuran como elementos de poder que grupos determinados ejercen sobre los dems. A raz del miedo o de la percepcin de inseguridad, los individuos estaran dispuestos a sacrificar parte de su libertad con el fin de protegerse de alguna amenaza. 146 Una muestra de esta situacin la plantea Eugenio Tras citando a Thomas Hobbes: el contrato social surge de nuestra libre eleccin y de nuestra inteligencia inventiva y artificiosa: la creacin de un animal artificial que Hobbes llama Leviatn, en el que alienamos nuestra libertad, pero ejercindola por nica y ltima vez, o por vez primera y postrera ocasin6. Es decir, por el contrato social libremente decidimos entregar el monopolio de la violencia (o de la fuerza) que anteriormente nos haca sentir miedo y temor de los otros, o de la relacin nuestra con los desconocidos, para alcanzar esa sensacin de seguridad, de proteccin. Esta dinmica puede ser inducida y utilizada con fines diferentes. Por ejemplo, Jordi Borja seala que
a los gobernantes autoritarios no les importa no ser queridos, lo que se proponen es que unos no se quieran a los otros, que desconfen todos de todos y se teman. Hoy, en una situacin de democracia esto no debiera ser as. Sin embargo, asistimos a unos usos perversos del miedo por
4 5 6 Este centro retom el trabajo desarrollado en el marco del anterior Sistema Unificado de Informacin de Silva, Armando, Imaginarios globales: cuerpos, miedos, dobles, en Revista Alambre, No. 1, marzo de 2008. Tras, Eugenio, La poltica y su sombra, Anagrama editorial, Espaa, 2005, pp. 42 43.
Violencia y Delincuencia (SUIVD) y actualmente se encuentra adscrito a la Secretara de Gobierno de Bogot.
parte de algunos responsables polticos, de medios de comunicacin y de la sociedad civil que degradan la democracia y la convivencia entre los ciudadanos7.
Esto genera un ambiente hostil hbilmente utilizado por actores de la sociedad, que sacan provecho de ello y profundizan las desigualdades sociales, coartando el derecho a vivir en una ciudad incluyente en la que todos tengamos las mismas oportunidades de ejercer nuestros derechos. Otros autores plantean que el miedo es una necesidad para sacar a los miembros de una sociedad del letargo y ponerlos en una situacin de alerta. Corey Robin plantea que despus del 11 de septiembre los estadounidenses experimentaron un tipo de miedo totalmente diferentede la pasividad a la sensacin y la accin8. Esta situacin fue evidente en los Estados Unidos y posteriormente en el resto del mundo. Esa idea de un enemigo pblico, esa sensacin (probablemente manipulada) que gener un cambio en las relaciones modernas, cre un sentimiento de desconfianza y de temor que, instrumentalizado bajo la bandera del terror, dinamiz polticas, justific invasiones, y se volvi tema de agenda pblica para el mundo occidental. Lo peligroso e inaceptable de esta propuesta es que
la poltica del miedo, por otros medios, pretenda llevarnos de nuevo al miedo a la poltica. No nos referimos ahora al invento malvado de George W. Bush y sus amigos como Jos Mara Aznar a un hipottico, poderoso e invisible eje del mal. El discurso del miedo tambin se utiliza cada vez ms en mltiples aspectos de la cotidianidad poltica y econmica9.
147
Esa poltica del miedo crea en nuestro pas efectos como la espiral del silencio sealada por Pandiani10, que fomentan la autocensura y la tendencia a sumarse a la opinin de las mayoras por miedo a la exclusin o a la represin de los otros, limitando as la libertad de expresin y de pensamiento poltico y democrtico. En los engranajes de miedo, en muchas ocasiones los medios de comunicacin, que deberan ser los primeros en alertar sobre los riesgos de las polticas del miedo, se convierten en piezas al servicio de este, unas veces por el inters comercial de vender noti7 8 9 10 Borja, Jordi, El miedo como poltica, en El Pas, febrero 18 de 2008. Consultado en: www.elpais.com. Robin, Corey, El miedo, historia de una idea poltica, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2006, p. 14. Borja, Jordi, El miedo como poltica, op. cit. Martnez Pandiani, Gustavo, Marketing poltico. Campaas, medios y estrategias electorales, Ugerman
editor, Buenos Aires, 2004, cap. 3.
cias escandalosas, en otras ocasiones por estar articulados a los rganos del poder que se beneficia con los miedos, y en otras por simple irresponsabilidad mediante sondeos mal concebidos y aplicados, o por la reproduccin de opiniones basadas en acontecimientos inciertos.. Como observa Susana Rotker, es interesante notar, por cierto, que los datos que se suelen manejar son los de la prensa, encuestas de opinin, algunos estudios especializados [de los cuales muchos se basan, a su vez, en la prensa y en encuestas de opinin] y, nuevamente, el testimonio de la vctimas directas o indirectas de un hecho violento. El saber racional sobre la violencia est naciendo en parte, si se lo ve de esta manera, de los relatos, de la subjetividad11, lo cual aumenta la percepcin ciudadana de peligro y las posteriores segregaciones sociales y territoriales en nuestra sociedad. Pero el sentimiento de inseguridad no slo lo viven los bogotanos. En sus estudios e investigaciones sobre imaginarios urbanos, el profesor Silva nos muestra cmo en ciudades tan seguras como Santiago de Chile (una de la ciudades ms seguras de Amrica Latina), temen a la ocurrencia de un acto criminal callejero y cerca del 30% de sus habitantes siente miedo a la ciudad. El caso de Caracas es un poco diferente. La criminalidad en esa ciudad ha aumentado rpidamente; los homicidios se multiplicaron por 4, pasando 148 de 25 por cada 100.000 habitantes en el ao 1997 a 102 por cada 100.000 habitantes en 2007 reflejndose en su fachada arquitectnica12 cmo los caraqueos escenifican los miedos ciudadanos encarnados en rejas de seguridad13 que simbolizan sus estrategias de proteccin o mejor de aislamiento de la calle, del peligro, de la inseguridad, de todo aquello que genera miedo. Esta esttica del miedo se ve reflejada en el aumento de micro ciudades, conjuntos residenciales ubicados en las afueras del permetro urbano, o proyectos residenciales como la Ciudadela la felicidad, que actualmente se construye en el occidente de Bogot y que ofrecer en un mismo espacio todos los servicios necesarios (colegios, centros comerciales, jardines, bancos, etc.) para el grupo de familias que en ella habitarn y que se promueve como una solucin a una ciudadana que se siente insegura, y segrega -o mejor, limita- la interaccin de los ciudadanos. Adems, pone en evidencia que en nuestra ciudad actual el proceso de metropolizacin difusa fragmenta la ciudad en zonas in y zonas out, se especializan o se degradan las reas centrales y se
11 12 13
Rotker, Susana, Ciudades escritas por la violencia, en: Ciudadanas del miedo, Nueva Sociedad, Silva, Armando, Imaginarios globales: cuerpos, miedos, dobles, op. cit., p. 6. Ibd.
Carcas, 2000, p. 12.
acenta la zonificacin funcional y la segregacin social. La ciudad se disuelve y pierde su capacidad integradora y la ciudad como sistema de espacios pblicos se debilita, tiende a privatizarse14.
territorios de miedo en Bogot

Para pensar en dimensin de ciudad, es preciso entender la ciudad como realidad mltiple, objetiva y subjetiva, histrica y actual, fsica y habitada, real y fantasmal, indagando acerca de su naturaleza y la de sus habitantes, sus necesidades y sus sueos. Para el habitante es algo concreto, es lo que conoce y descubre cada da, pero tambin lo que desconoce; es lo que ve y percibe pero tambin lo que no ve pero percibe15. Por eso hablar de territorios de miedo implica la exploracin de una vaga o incierta sensacin de peligro por las caractersticas fsicas o estticas del territorio o de sus habitantes, que generan un sentimiento negativo en el sujeto que los transita y que puede ir desde la extraeza hasta el pavor. Tambin este sentimiento puede estar asociado a abandono, soledad, penumbra u oscuridad, ausencia de institucionalidad, bsicamente de fuerzas de proteccin (celadores, ejrcito, polica,), elementos que estn claramente definidos en la teora de la ventana rota que menciona que un espacio descuidado, sucio, poco iluminado, con presencia de actores considerados como peligrosos (habitantes de calle, prostitutas, ladrones, etc.) sin presencia institucional genera sensaciones de peligro y miedo. Para citar otro ejemplo de cmo se escenifican las percepciones de miedo, tenemos que hablar de las leyendas urbanas o los mitos construidos alrededor de un espacio o personaje de la ciudad. Frases como ese es un territorio dominado por pandillas o all uno tiene que ir acompaado por alguien del barrio o todos los jvenes pobres son pandilleros, tienen un factor expansivo, es decir, pueden existir peligros reales focalizados que, en virtud del miedo, se vayan expandiendo hasta generar marginalidad en zonas y sectores que antes no lo eran. Esta dinmica me recuerda un viejo cuento de Gabriel Garca Mrquez titulado Algo muy grave va a suceder en este pueblo, que narra la historia de una seora que despert un da con el presentimiento de que algo grave iba a pasar ese da en su pueblo y corri a comunicrselo a sus hijos y estos no le creyeron, pero empezaron 149
14 15
Borja, Jordi, Espacio pblico y espacio poltico, en: La ciudad conquistada, Alianza editorial, Madrid, Salmona, Rogelio, La Potica del Espacio II, en: Giraldo, Fabio; Viviescas, Fernando (comps.), Pensar la
2003, p. 205. Ciudad, Tercer Mundo Editores, Cenac y Fedevivienda, Bogot, 1996, p., 130.
a contarle a otros y estos a su vez a sus familiares y luego a sus vecinos y as en menos de un da todo el pueblo estaba enterado, y comenzaron los ms aventureros a tomar la decisin de irse antes de que sucediera algo y a estos los siguieron otros, y luego los ltimos quemaron sus casas para evitar que alguien las ocupara. Finalmente todos huyen en un tremendo y verdadero pnico, como en un xodo de guerra, y en medio de ellos va la seora que tuvo el presagio, clamando: -Yo dije que algo muy grave iba a pasar, y me dijeron que estaba loca16. En este sentido, y con el fin de explorar esta dinmica y entender mejor estas percepciones de los bogotanos frente a los lugares que identifican como inseguros o que les genera miedo visitar en la ciudad, el Observatorio de Culturas, a partir de una exploracin de necesidades frente a este tema hechas al interior de funcionarios de la Administracin Distrital, decidi incluir en el formulario de la encuesta de Cultura Ciudadana 200817, algunas preguntas relacionadas con las percepciones e imaginarios del miedo en los bogotanos. Este grupo de preguntas es el insumo principal de este artculo y nos servir para evaluar algunos aspectos relacionados con este tema. Entre las preguntas cerradas (aquellas que ofrecen una cantidad limitada de opciones 150 para que el encuestado seleccione), analizaremos la pregunta nmero 58, que est relacionada con los actores de la ciudad que generan ms miedo entre los bogotanos y cmo a travs de esta percepcin se pueden explicar algunos elementos relacionados con el miedo y la estigmatizacin de grupos o sectores de la sociedad. Por otro lado, las preguntas abiertas (aquellas que no restringen las opciones de respuesta a unas opciones preestablecidas) se centraron en explorar a qu espacios de la ciudad no iran los bogotanos por miedo de da, de noche nunca. Los resultados de estas preguntas fueron tabulados y geo referenciados, permitindonos encontrar lugares percibidos como peligrosos o como generadores de miedo. Como se seal, en la pregunta 59 se busc indagar sobre los actores urbanos que generan desconfianza o miedo a los dems ciudadanos. El 89,7% de la ciudadana identific, de manera lgica, a los ladrones como los que ms causan miedo. En segundo lugar el 85,4% de los ciudadanos mencion a los conductores irresponsables. Es necesario generar la conciencia del dao adicional que le hace a la ciudad un conductor irresponsable como
16 17
Gabriel Garca Mrquez, Algo muy grave va a suceder en este pueblo. Los datos de estas preguntas fueron procesados por el equipo de medicin del Observatorio de Culturas
(preguntas abiertas) y por Corpovisionarios (preguntas cerradas).
generador de miedo, a ms de los peligros que su conducta genera. Generar miedos por conductas inciviles o irresponsables es un dao a la colectividad, restringe libertades, derechos y goces, disminuye la calidad de vida de todos los que habitan la ciudad.
Grfica 7.1. Cuando usted sale a la calle, de cul de las siguientes personas siente miedo:
Los ladrones Los conductores irresponsables Los drogadictos Los morbosos Los locos Los borrachos Los indigentes Los travestis Los jovenes en grupo Las trabajadoras sexuales Los manifestantes Los policias Los vendedores ambulantes Los sacerdotes o pastores Los soldados Los guardias de seguridad
0% 9,7% 9,7% 8,2% 5,8% 5,7% 28,5% 44,6% 40,0% 36,3% 54,5% 68,8% 63,1% 89,7% 85,4% 80,8% 75,8%
151
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana, Bogot 2008, pregunta No. 59
En otro grupo se encuentran personas con caractersticas sociales que pueden generar molestia y llegar a intimidar y causar dao con sus comportamientos a los dems ciudadanos. Entre ellos estn los drogadictos (80,8%), los morbosos (75,8%), los locos (68,8%), los borrachos (63,1%), los indigentes (54,5%) y los travestis (44,6%). Estos actores puede que no estn relacionados con delitos pero sus comportamientos, formas de vestir y actitudes pueden generar temor en los dems ciudadanos. En el caso de los morbosos, al
desagregar los resultados por sexo se encuentra una marcada diferencia entre hombres y mujeres, ya que son estas las que ms los mencionan. Esta circunstancia probablemente se da por que son ellas las ms frecuentemente agredidas en la cotidianidad, aunque los datos de denuncia no muestren esta situacin. De todas formas, el campo de las agresiones sexuales, de palabra y de hecho, es un campo poco explorado. Hay todava mucha inhibicin frente a estos temas, pero es precisamente la inhibicin y la cohibicin sexual las que pueden estimular las agresiones. Crear una sociedad sana, es decir, no morbosa en sus relaciones sexuales, es un campo que compete a la salud mental y a la educacin de los nios y jvenes. Finalmente, existen grupos de personas que, a pesar de no tener caractersticas sociales consideradas como problemticas, estn siendo estigmatizadas por otras razones que llevan a su rechazo social y a peligrosas polarizaciones de la sociedad. Es el caso de los jvenes en grupo y de los manifestantes que ejercen el derecho a la protesta o a la reunin. Este tipo de estigmatizacin ha fortalecido el discurso de grupos de poder de la sociedad que, bajo la demanda de orden, han llevado a cabo amenazas y acciones de limpieza social contra estos grupos. 152
mapas de miedo
Es importante resaltar que las preguntas abiertas con las que se construyeron los mapas de miedo no indagaban sobre si la persona conoca el sitio o no; solamente buscaban encontrar cules lugares eran percibidos como inseguros o generadores de miedo entre los bogotanos. Por lo tanto, se pueden dar elementos relacionados ms con la percepcin construida a partir de los medios de comunicacin, que con procesos de victimizacin (directa o indirecta). Los resultados encontrados muestran, entre otras cosas, que los lugares considerados como generadores de miedo no varan mucho con respecto a si es de da o de noche. Los primeros lugares en ambos casos se repiten y se concentran sobre todo en el centro de la ciudad (que hace parte de las localidades de Santaf, Candelaria y Mrtires)18. Este, por sus caractersticas, es considerado como inseguro en la mayora de ciudades capitales. Luego,
18
Cuando los encuestados mencionan el lugar centro pueden estar haciendo referencia a un espacio muy
amplio de la ciudad. Por ello es preciso aclarar que no todas las localidades y sectores que conforman este espacio son percibidas como espacios de miedo. Por ejemplo, la Candelaria, que hace parte de este gran espacio denominado centro, es mencionada slo por el 0,2% de los bogotanos como lugar al que no iran por miedo en el da.
en orden de importancia, se figuran localidades como Ciudad Bolvar, Bosa, Kennedy, Suba y Usme, algunas veces nombradas de manera general y otras citando barrios o zonas especficas como Cazuc, avenida primero de mayo, Lisboa, Sierra Morena, Roma, Bilbao, Las Lomas, Rincn, Los Laches Patio Bonito, entre otras. Menos del 2% de los bogotanos mencionan estas zonas (Ver mapa 119)
Tabla: Porcentaje de personas que no ira a cada uno de los lugares elegidos de da, de noche o nunca.
lugar elegido por los encuestados Centro Ciudad Bolvar El Cartucho20 El Bronx21 Las Cruces Santaf Ninguno (va a todas partes)
localidad en la que se encuentra el lugar mencionado Santaf, Candelaria y Mrtires Ciudad Bolvar Santaf Mrtires Santaf Santaf No aplica
Da
noche
nunca
20,3% 13,5% 12,6% 7,1% 4,5% 2,1% 9,6%
31,4% 9,5% 9,2% 4,5% 3,9% 2,8% 2,7%
10,8% 15,1% 16,2% 11,3% 5,6% 2,8% 5,7% 153
Fuente: Encuesta de Cultura Ciudadana 2008. Clculos: Edilneyi Ziga-estadstica, Observatorio de Culturas_SCRD
20 21
Despus del centro el lugar del que ms tienen miedo los bogotanos es la localidad de Ciudad Bolvar, probablemente por asociaciones a pandillas o por informacin que los medios de comunicacin muestran a diario sobre la ocurrencia de delitos en esta zona de la ciudad. Lamentablemente este estudio no permite identificar si las personas que dieron esta respuesta han ido alguna vez a esta localidad o solo tienen esta percepcin por versiones de otras personas o medios. Los resultados generales de los lugares a los que los bogotanos no iran por miedo de NOCHE nos muestra una indiscutible concentracin del miedo de los bogotanos en el
19 20 21 La sistematizacin y georeferenciacin de los sitios para la generacin de los mapas fue hecha por Juan Zona de mayor concentracin de delitos y poblaciones vulnerables de la ciudad, desapareci a princiCalle del centro de la ciudad en donde se expenden drogas y est poblada por habitantes de la calle.
Carlos Rozo y Giarrolli Serna Miembros del equipo de mediciones del Observatorio de Culturas. pios de la dcada.
centro. Si bien en las respuestas relacionadas con el da este sitio apareca en los primeros lugares, en la noche el centro se configura como el lugar que ms le genera miedo a los bogotanos. Esta percepcin puede estar ligada a los usos y a la poblacin del centro en estas dos franjas horarias. En horas diurnas el centro est poblado por estudiantes, oficinistas, comerciantes y todo tipo de ciudadanos que generalmente no viven all pero realizan su
Mapa 1. Lugares que causan miedo
El Cartucho Ciudad Bolivar El Bronx Centro Las Cruces Santafe San Victorino
Santafe San Victorino El Bronx Centro El Cartucho Las Cruces
154
Ciudad Bolvar
N O S
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana. Proces: Secretara de Cultura, Recreacin y Deporte Observatorio de culturas
principal actividad en este lugar, configurando una apropiacin diferente a la construida en su entorno residencial y otorgndole dinmicas especiales en cuanto a ocupacin, conges-
tin y ruido. Por otro lado, las dinmicas en la noche cambian. Los ciudadanos que de da trabajan o estudian, en la noche no estn y el centro es repoblado con los habitantes de la noche, los que salen a divertirse o a vender diversin, creando una atmsfera que puede atropellar o asustar a quien no transita con frecuencia por este sector. La tercera pregunta, que se refiere a los sitios a los que los bogotanos NUNCA iran por miedo, sorprende por sus resultados. En primer trmino, el sitio ms nombrado es El Cartucho, lugar que desde comienzos de la dcada fue transformado por la Administracin Distrital en el Parque Tercer Milenio22. No obstante, El Cartucho permaneci como un fantasma urbano o presencia indescifrable de una marca simblica en la ciudad, vivida como experiencia colectiva, de todos o una parte significativa de sus habitantes23, que a pesar de no existir hace ya varios aos dej una estela de miedo alrededor del lugar donde se instal. Esta idea se mantiene pese al desplazamiento de la problemtica que all exista a territorios aledaos a este espacio, entre ellos zonas como La Calle del Bronx, Cinco Huecos, la L, y la Plaza Espaa. Otros lugares mencionados con alta frecuencia en esta pregunta son: el centro, Ciudad Bolvar y el Bronx. Adicionalmente a los resultados encontrados con este ejercicio, se realiz el contraste de estos lugares percibidos como inseguros con las denominadas Zonas de Atencin Integral en Seguridad y Convivencia Ciudadana (ZAISC) o Zonas Crticas24, estas ocupan menos
22 23 24 Parque ubicado en el centro de la ciudad entre calles 6 y 10 y entre carreras 10 y 14 (Avenida Caracas) Silva, Armando, Imaginarios Urbanos, Arango Editores, Bogot, 2006 (5 edicin), p. 113. Una Zona de Atencin Integral en Seguridad y Convivencia Ciudadana (ZAISC), es un territorio donde
155
tanto sus caractersticas urbansticas (funcionalidad, accesibilidad, movilidad, morfologa), sus condiciones socio-econmicas y ambientales concretas y su actividad social (ocupacin del espacio pblico, actividades predominantes, relaciones interpersonales, usos del espacio, percepciones sobre el sector ), expresan una serie de parmetros de vida, dentro de los cuales la actividad delictiva constituye uno de los mecanismos como estos se objetivan. Como elemento de anlisis para este artculo, es importante aclarar cmo se escoge una ZAISC o zona crtica. Estos territorios deben cumplir con una serie de caractersticas: i) Persiste en ste a travs del tiempo, la ocurrencia de uno o varios delitos cuya fluctuacin no incide directamente en los niveles de percepcin de inseguridad que los ciudadanos tienen sobre el sector, ii) Es percibido como inseguro de manera rotunda y reiterativa por parte de sus habitantes habituales, por aquellos que si bien no estn incluidos en el sector, s poseen cercana a l, y/o por una parte significativa de los ciudadanos, iii) Son espacios que guardan algn tipo de relevancia a nivel barrial, sectorial, zonal, local o metropolitano, por su dinamismo y su alto grado de afluencia y aglomeracin, iv) Se ven afectados por la ausencia de regulacin sobre actividades de impacto social (prostitucin, consumo y expendio de alcohol y de sustancias psicoactivas) y urbanstico (invasin del espacio pblico, emplazamiento de actividades industriales y talleres mecnicos, entre otras), v) Son sectores susceptibles a la reduccin de la actividad delincuencial bien sea por la transformacin misma de su dinmica socio-territorial o por la intervencin directa de los agentes estatales. vi) Se hace precisin que un sector crtico o trampa no puede ser definido de
del 18% del territorio urbano de Bogot (31 zonas) y en ellas ocurre cerca del 33% de los delitos de la ciudad. Esta informacin sectorizada tambin fue georeferenciada por el equipo del Observatorio y nos muestra en los mapas que no existen necesariamente coincidencias territoriales entre la realidad y la percepcin de los bogotanos (Ver mapa 225). La percepcin ciudadana en algunos casos va ligada a sitios de mayor ocurrencia de delitos en la ciudad. Sin embargo, es importante resaltar que si bien existe coincidencia, muchas veces esa generalizacin de los sitios puede estar sesgando la percepcin real, es decir, si un ciudadano manifiesta que siente miedo al centro probablemente no est hablando de una amplia zona de la ciudad (Santa Fe, Candelaria, Mrtires) sino de un lugar (por ejemplo: Cinco Huecos, el Bronx o la zona de tolerancia). Por lo general estos sitios pueden afectar la percepcin de un territorio ms amplio y permitirnos equivocaciones al generalizarlo. Lo mismo pasa cuando se habla del temor a la localidad de Ciudad Bolvar, una de las ms grandes de Bogot con cerca de 900.000 habitantes. En el caso de las zonas crticas, existe alguna coincidencia con los lugares que ms le generan miedo a los bogotanos. Estas zonas de la ciudad estn siendo intervenidas integralmente, buscando generar, a travs de diferentes estrategias, la disminucin de 156 la ocurrencia de los delitos de mayor impacto. A septiembre de 2008 estos se comportaban as: en las 31 zonas se haba producido el 33,3% de los homicidios, el 30,6% de las lesiones personales, el 26,9% del hurto a personas, el 21,6% del hurto de vehculos, el 29,7% del hurto de motocicletas, el 21,6% del hurto a residencias y el 32% del hurto a establecimiento comerciales que se cometen en toda la ciudad26.
la percepcin ciudadana: salidas y retos

Frente al panorama expuesto en este artculo, se pueden evidenciar varias dinmicas alrededor de la formacin de imaginarios y percepciones de miedo entre los bogotanos. Por un lado, es evidente que la ocurrencia de delitos (victimizacin) en un territorio especfico es un elemento lgico que genera miedo a propios y extraos. No podramos pretender que
manera exclusiva porque presente una concentracin en nmero determinado de delitos; ste es solamente uno de los criterios de definicin. Igualmente, estos sectores son abordados desde tres aspectos: el componente urbanstico, el enfoque criminolgico y las representaciones territoriales y de percepcin. Tomado de: www.ceacsc.gov. co, seccin Zonas Crticas. 25 26 En el mapa no se sealan las 31 zonas identificadas. En este solo se encuentran las priorizadas para Ibd. realizar las primeras intervenciones sistemticas por parte de las entidades distritales.
Mapa 2: Zonas de Atencin Integral en Seguridad y Convivencia Ciudadana (ZAISC)

Zona 1: Localidad de Santafe Zona las cruces - San Bernardo Zona 2: Zona Av Calle 19 Zona 3: Localidad de los Mrtires Zona la favorita - Voto Nacional Zona 4: Localidad de Chapinero Zona Chapinero Zona 5: Zona Chic - Lago Zona 6: Localidad de Kennedy Zona Corabastos - Patio Bonito Zona 7: Localidad de Suba Zona Rincn Zona 8: Localidad de Usaqun Zona Librera - Barrancas Zona 8a: Propuesta de ampliacin a Santa Cecilia Zona 2-3: Cruce entre las zonas definidas para intervenir
157
N O S E
Fuente: Secretara de Gobierno - CEASC
una persona que haya sido robada o agredida en un sector de la ciudad no se sienta intimidada por volverlo a visitar. Esta experiencia propia o de alguien cercano pesa y pesar por un tiempo indefinido en la percepcin que se tendr sobre el lugar. Pero el conocimiento o vivencia de esta realidad no es el nico elemento que incide en la generacin del miedo. Como se mencion anteriormente los medios de comunicacin se convierten en importantes dinamizadores y potencializadores de estos miedos urbanos. La proliferacin de noticias amarillistas que muestran casos de violencia y delincuencia en la ciudad (que por supuesto generan audiencia) terminan generando ese miedo colectivo. Evaluemos cules son las consecuencias del
miedo a la ciudad, el miedo a los otros, que muchas veces tiene una base poco objetiva pero que es la forma de sublimar las incertidumbres del presente y del futuro. A veces estimulada por los medios de comunicacin y por grupos econmicos y polticos, la ideologa del miedo es una forma de legitimar la desigualdad social y la exclusin27.
Generando graves fragmentaciones sociales y culturales, el encerramiento de los ciudadanos en espacios reducidos como conjuntos residenciales y centros comerciales, el 158 miedo a transitar las calles, visitar los parques, movilizarse a zonas no conocidas, limita la construccin colectiva de la sociedad y promueve pocas imgenes claras: entre ellas la del pobre, quien aparece potencialmente representado dentro de estos imaginarios sociales / textuales, como un criminal28 solamente por su condicin econmica, o el joven sin estudio o empleo que es excluido y percibido como potencialmente peligroso, cerrndosele las opciones para el ejercicio de sus derechos y su desarrollo como ciudadano y como miembro activo de la sociedad. Por esta razn,
la inseguridad urbana puede considerarse tambin una seal de alerta social. Expresa la contradiccin entre una socializacin relativa pero considerable del espacio urbano (usable por la gran mayora de la poblacin) y la exclusin o poca integracin econmica y cultural de numerosos colectivos sociales que ocupan la ciudad pero no pueden usar sus ofertas (mayoritariamente comerciales) ni tienen a su alcance las libertades potenciales que de hecho son negadas a muchos29.
27 28 29 Bilba, Horacio, La brecha urbana segn Jordi Borja, en: http://blogs.clarin.com/prosur/2009/10/13/ Rotker, Susana, Ciudades escritas por la violencia, op. cit., p. 8. Borja, Jordi, Espacio pblico y espacio poltico, op. cit., p. 207.
la-brecha-urbana-segun-jordi-borja
Pero, cules son las estrategias para seguir mejorando la seguridad y combatir la percepcin de inseguridad? Sin duda, la recuperacin y construccin de espacios pblicos, la iluminacin de varios sectores de la ciudad, la organizacin de vecinos, el fomento de la apropiacin de espacios pblicos, la concertacin de pactos ciudadanos y el fomento de la corresponsabilidad ciudadana son herramientas necesarias y tiles para lograr estos objetivos, as como tambin la profesionalizacin del cuerpo de polica y la articulacin de acciones para minimizar la segregacin social de sectores poblacionales estigmatizados. Es importante que estas acciones se estn monitoreando constantemente y se establezcan claramente sus alcances. Es imposible cambiar las percepciones e imaginarios ciudadanos frente a un lugar en corto tiempo. Es un proceso largo y complejo que debe ser sostenido y articulado con diversas acciones que generen confianza y apropiacin. Por ejemplo, el parque Tercer Milenio, a pesar de tener una magnfica construccin y excelentes instalaciones y equipos, no ha logrado transformar la percepcin de esta zona. Por otro lado, y como seala el urbanista espaol Jordi Borja en una entrevista concedida en Buenos Aires, el urbanismo puede facilitar que en la ciudad haya dinamismo econmico y tambin puede contribuir a reducir las desigualdades sociales. Con polticas para multiplicar las centralidades, fortaleciendo el transporte pblico en detrimento del privado, mejorando la calidad del espacio pblico...30. Es decir, el urbanismo, adems de facilitar las dinmicas propias de la vida en ciudad, debe enfocarse tambin en reducir las brechas sociales para facilitar la resolucin de los conflictos modernos de la vida en la ciudad. Por ltimo y para cerrar este artculo quisiera citar a la escritora Susana Rotker que nos hace una invitacin como ciudadanos:
La pregunta a la comunidad no es cmo pensar el miedo o cmo narrarlo, sino cmo vencerlo: de cuerpo a cuerpo o de cuerpo con cuerpo y no contra cuerpo. En todo caso no hay como volver la mirada hacia otro lado, sea por comodidad, por indiferencia o por ineptitud. Porque los ciudadanos del miedo somos, potencialmente todos31.
159
30 31
Bilba, Horacio, La brecha urbana segn Jordi Borja, op. cit. Rotker, Susana, Ciudades escritas por la violencia, op. cit., p. 12.
sEgunda partE
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rEflExionEs soBrE cultura ciudadana
161
162
dE la cortEsa a la cultura 1 ciudadana

Rocio Londoo2
Hasta bien entrado el siglo XX, Bogot ostentaba con orgullo el curioso ttulo de Atenas Suramericana. Algunos se lo atribuyen al argentino Miguel Can, quien estuvo en Colombia, en 1882, como encargado de negocios de su pas. Quien bautiz as la capital colombiana tal vez quiso hacer una sutil irona, pero los bogotanos sobre todo los de la alta sociedad se lo tomaron en serio, puesto que se vean a s mismos como personas cultas y bien educadas, y crean, incluso, que hablaban mejor castellano que en la Madre Patria. En la Atenas Suramericana del siglo XX tambin se le prestaba suma atencin a las normas de cortesa y a los buenos modales. Ello se constata en los manuales de urbanidad escritos por algunos colombianos ilustres, as como en la amplia difusin y acogida que ha tenido, incluso en nuestros das, el Manual de urbanidad y buenas maneras del venezolano Manuel Antonio Carreo, cuya primera edicin data de 18883. Curiosamente, este manual todava se vende en las calles y las libreras bogotanas, no obstante que sus normas de civismo y etiqueta poco o nada dicen a los siete millones de personas que habitan la ciudad. Y por esas paradojas de la vida bogotana, las ediciones que circulan en el espacio pblico provienen, por lo general, de editoriales piratas y son ofrecidas por vendedores ambulantes cuya actividad est prohibida por el cdigo de polica. Otro dato curioso: el revival de la Urbanidad de Carreo coincidi con dos novedades bogotanas: el programa de Cultura ciudadana de la administracin de los alcaldes Antanas Mockus y Paul Bromberg (1995-1997) y el inters de socilogos y antroplogos colombianos por los cdigos de urbanidad, quiz por la influencia de la teora sobre el proceso civilizatorio de Norbert Elias. Estos datos anecdticos ilustran, sin embargo, aspectos interesantes de la transformacin de Bogot en las ltimas dcadas: la ciudad ha crecido en poblacin, se ha expandido, ha cambiado su fisonoma y se ha democratizado. Gracias a ello, el referente cultural de
1 Este texto fue publicado previamente en el libro Bogot: El renacer de una ciudad. Catlogo oficial de
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la exposicin de Colombia en la X Muestra Internacional de Arquitectura de la Bienal de Venecia 2006, Editorial Planeta Instituto Distrital de Patrimonio Cultural, Bogot, 2007. Se reproduce en este libro de forma integral con permiso de la autora. 2 Sociloga, PhD en historia, profesora de Sociologa de la Universidad Nacional de Colombia. Fue directora del Instituto Distrital de Cultura y Turismo (IDCT) entre 2001 y 2003, y coordin la comisin de Cultura Ciudadana durante esos aos. 3 El ttulo completo de este texto es explcito con respecto a sus destinatarios y su contenido: Manual de urbanidad y buenas maneras. Para uso de la juventud de ambos sexos; en el cual se encuentran las principales reglas de civilidad y etiqueta que deben observarse en las diversas situaciones sociales; precedido de un breve tratado sobre los deberes morales del hombre. Sobre la difusin y la significacin de este manual en la educacin de los colombianos, vase Pedraza, Sandra, En cuerpo y alma: Visiones del progreso y de la felicidad, Universidad de los Andes, Bogot, 1999.
sus ciudadanos ya no es el cdigo de buenos modales de la alta sociedad, sino un conjunto de reglas de convivencia que obligan por igual a todos los ciudadanos. Este es, en pocas palabras, el sentido del trmino cultura ciudadana que acu la primera administracin de Mockus y hoy hace parte del lxico y del orgullo de los bogotanos. Con todo, en Bogot hubo otro curioso experimento de educacin cvica, similar en su intencin a los programas de cultura ciudadana que se han llevado a cabo en la ltima dcada. A comienzos de 1939, el Departamento de Circulacin y Trnsito de Bogot organiz una Semana de la Cortesa con el propsito de inculcar buenos modales a los conductores y peatones, y educarlos en las normas de trnsito. Diez aos despus, el Alcalde y el Concejo Municipal revivieron esta campaa con la expresa intencin de crear hbitos de disciplina social y espontnea subordinacin a la ley por el empleo de mtodos de conviccin directa como sustitutos de la coercin4. Cabe anotar que, en aquella poca, Bogot presentaba alarmantes cifras en accidentes de trnsito, debido al acelerado incremento del parque automotor (tanto pblico como privado), a la carencia de semforos y al escaso acatamiento de las normas de trnsito por parte de los ciudadanos5. Por lo dems, las cifras de los censos de 1938 y 1951 dan cuenta de un notable incremento de la poblacin 164 bogotana en el lapso de 12 aos ( de 330.312 a 715.250 habitantes).
Cultura ciudadana: una antigua gobierno local
idea
aplicada por un
La antigua nocin de civismo y urbanidad la reelaboraron y convirtieron en poltica pblica dos acadmicos de la Universidad Nacional de Colombia que gobernaron Bogot entre 1995 y 1997. Quien tuvo la feliz ocurrencia de promover, desde el gobierno local, un cambio de aquellos comportamientos de los bogotanos que afectaban la convivencia social fue el alcalde Antanas Mockus profesor de matemticas a quien su colega Paul Bromberg describe como un outsider con pretensiones de profeta6. A su vez, quien tuvo la responsabilidad de poner en prctica la idea del profeta fue el director del Instituto Distrital de
4 Vase el Acuerdo 59 de 1949 del Concejo Municipal de Bogot Por el cual se autoriza un mtodo de
disciplina social, Anales del Concejo de Bogot. 5 Sobre los problemas de movilidad, trnsito y accidentalidad vial en Bogot durante este periodo, consltese la monografa de Prieto, Leopoldo, Bogot: Movilidad y vida urbana, 1939-1953, Universidad Nacional de Colombia, Departamento de Sociologa, Bogot, 2005. 6 Cfr. Bromberg, Paul, Ingenieros y profetas, en: Reflexiones sobre la cultura ciudadana en Bogot, Observatorio de Cultura Urbana-IDCT, Bogot, 2003.
Cultura y Turismo (IDCT), Paul Bromberg un profesor de fsica apasionado por el arte de gobernar grandes ciudades, que se define a s mismo como uno de los ingenieros del programa de cultura ciudadana. A este curioso do de acadmicos de las ciencias duras se debe la invencin y aplicacin del programa de cultura ciudadana que terminara convirtindose en un punto de referencia para Colombia y para algunas ciudades de Amrica Latina, pese a que en un comienzo dio lugar a no pocas crticas y debates pblicos. Cuando Mockus y su equipo de gobierno tomaron las riendas de la ciudad, el anterior alcalde, Jaime Castro (1992-1994), haba logrado dos cambios cruciales para enderezar el rumbo de Bogot: la expedicin del Estatuto Orgnico de capital y el comienzo del saneamiento fiscal. Sin embargo, la crisis de la ciudad en modo alguno haba quedado resuelta. Segn Bromberg, los principales problemas que Bogot enfrentaba a comienzos del decenio de 1990 eran la elevada tasa de muertes violentas, caos en el espacio pblico y en el transporte, ilegalidad urbana, escaso respeto a normas de trnsito, desaseo pblico, exceso de publicidad exterior visual y de niveles de ruido, y escasa confianza en la Alcalda y la polica. Y como si todo ello fuera poco, haba entre los ciudadanos un escepticismo generalizado que haca casi imposible cualquier accin colectiva en beneficio de la ciudad. Para enfrentar la crisis y derrotar el escepticismo ciudadano, Mockus y su equipo propusieron una visin futura de la ciudad y un plan de desarrollo que centraba la accin gubernamental en seis campos: cultura ciudadana, medio ambiente, espacio pblico, progreso social, productividad urbana y legitimidad institucional. A este Plan de Desarrollo de Bogot, cuyo eje central sera el programa de cultura ciudadana, se lo denomin Formar Ciudad7. Detrs de la propuesta de cultura ciudadana haba dos hiptesis: la del profesor Mockus, segn la cual los comportamientos violentos y la laxitud o indiferencia frente a los comportamientos ilegales se explican en parte por el divorcio entre los tres sistemas reguladores del comportamiento humano: la ley, la moral y la cultura, y la del profesor Bromberg, que haca hincapi en los problemas de convivencia generados por hbitos y rutinas de desorden en el espacio pblico (donde todos somos ciudadanos). A pesar de estas diferencias de enfoque o de matices con el programa de cultura ciudadana esbozado en Formar ciudad se propuso dos objetivos centrales: a) aumentar el cumplimiento de las normas, propiciando el cambio de comportamientos que rien con la convivencia; b) aumentar la capacidad de concertacin y solucin pacfica de conflictos y la comunicacin
7 Este Plan de Desarrollo se puede consultar en el Centro de Documentacin del Archivo de Bogot y en la
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pgina web de la Alcalda Mayor de Bogot.
entre los ciudadanos. Para facilitar la ejecucin prctica de este novedoso programa, se defini un concepto de cultura ciudadana y se formularon una estrategia y cuatro formas de accin, a saber:
Concepto
Por cultura ciudadana se entiende el conjunto de costumbres, acciones y reglas mnimas compartidas que generan sentido de pertenencia, facilitan la convivencia urbana y conducen al respeto del patrimonio comn y al reconocimiento de los derechos y deberes ciudadanos.
Estrategia
Consiste en desencadenar y coordinar acciones pblicas y privadas que inciden directamente sobre la manera como los ciudadanos perciben, reconocen y utilizan los entornos sociales y urbanos, y cmo se relacionan ellos en cada entorno. Pertenecer a una ciudad es reconocer contextos y, en cada contexto, respetar las reglas correspondientes. Apropiarse de la ciudad es aprender a usarla valorando y respetando su ordenamiento y su carcter de 166 patrimonio comn.
Formas de accin
1. Modificar comportamientos individuales y colectivos que rien fuertemente con la vida social de la ciudad, a travs de la autorregulacin ciudadana, la capacitacin de funcionarios y el rediseo y construccin de algunos espacios urbanos en los cuales interactan los ciudadanos entre s y con los funcionarios. 2. Construir colectivamente una imagen compartida de ciudad (actual y futura) y buscar que la comprensin y el respeto de las reglas confieran identidad ciudadana y sentido de pertenencia. 3. Impulsar lo que tradicionalmente se reconoce como cultura, la cultura popular y las manifestaciones artsticas que puedan contribuir a generar sentido de pertenencia a la ciudad. 4. Propiciar la participacin comunitaria y la regulacin de la Administracin por parte de la ciudadana8.
Alcalda Mayor de Bogot, Formar ciudad, 1995-1997, Balance de los proyectos y acciones de la Admi-
nistracin presidida por los alcaldes Antanas Mockus (1995-1996) y Paul Bromberg (1996-1997).
En resumen: la cultura ciudadana se entiende como autorregulacin y mutua regulacin de los habitantes de la ciudad. Se expresa en hbitos y rutinas de orden en el espacio pblico y en aquellos comportamientos de la vida privada que inciden en la convivencia social. Tambin es respeto y valoracin de la ciudad como patrimonio comn de todos los ciudadanos. La concepcin general del primer programa de cultura ciudadana aplicado en Bogot sirvi de punto de referencia para los seis programas que se llevaron a cabo durante el segundo gobierno de Mockus (2001-2003). Cabe anotar, a su vez, que algunas de las polticas y proyectos ms exitosos tuvieron continuidad, con algunas modificaciones, durante las administraciones de los alcaldes Enrique Pealosa (1998-2000) y Luis Eduardo Garzn (2003-2007).
Acciones de cultura ciudadana de alto impacto pblico

En el diseo de los programas de cultura ciudadana se tuvieron en cuenta, grosso modo, las siguientes lneas de accin: 1. Respeto y proteccin de la vida (disminucin de muertes violentas, lesiones personales y agresiones, proteccin de los nios). 2. Calidad, proteccin y uso intensivo del espacio pblico (ampliacin y recuperacin del espacio pblico, respeto a las normas de uso y apropiacin social en las rutinas diarias y en los das festivos). 3. Actualizacin de las normas de convivencia (nuevo cdigo de polica y expedicin de decretos especiales: Ley Zanahoria, Horario Optimista, restriccin del uso de la plvora, restriccin del porte de armas y Noche de las Mujeres). 4. Arte, deporte y ldica en espacios abiertos. 5. Comunicacin entre los funcionarios y la ciudadana, y entre los ciudadanos. Estos programas contienen numerosos proyectos y acciones especficas que resulta imposible mencionar y an menos describir aqu. Por ello, hemos seleccionado unas cuantas acciones o herramientas que ilustran el enfoque, los objetivos y las formas de intervencin.
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Acciones para promover el respeto y la proteccin de la vida

ley Zanahoria y hora optimista
La restriccin del horario de los establecimientos nocturnos que venden bebidas alcohlicas, decretada por el Alcalde Mayor en 1995, se denomin coloquialmente Ley Zanahoria, dado que en Colombia a las personas que evitan cualquier tipo de excesos se las suele llamar zanahorias. El objetivo de esta medida es disminuir uno de los factores de riesgo que inciden en la violencia urbana (consumo de alcohol y estupefacientes). Pese a la oposicin de los dueos de los establecimientos nocturnos e incluso de no pocos ciudadanos, la medida se mantuvo vigente hasta mediados de 2003; no obstante la proliferacin de establecimientos nocturnos que para evadir esta medida acudieron a toda clase de artimaas, condujo a que el Alcalde tomara la decisin de extender la hora de funcionamiento de los establecimientos nocturnos hasta las tres de la maana. A esta nueva medida Mockus la denomin Horario Optimista, por cuanto expresaba confianza en la capacidad de autocontrol de los visitantes de establecimientos nocturnos, confianza que por supuesto 168 estaba basada en una evidente reduccin de las muertes y las lesiones en accidentes de trnsito. La extensin del horario de los establecimientos nocturnos estuvo acompaada de campaas para promover la autorregulacin en el consumo de alcohol y la prevencin de accidentes de trnsito (Entregue las llaves al conductor elegido y Comportamientos seguros). Por fortuna, esta medida no alter la tendencia a la reduccin progresiva de accidentes de trnsito y de actos violentos en la ciudad.
Plan Desarme y restriccin del porte de armas

Para desalentar las acciones de justicia por mano propia y promover la confianza de los ciudadanos en las autoridades, desde 1995 se llevan a cabo jornadas de entrega voluntaria de armas y campaas contra la violencia en los establecimientos escolares. A su vez, la polica continua realizando operativos peridicos para controlar el porte de armas, y en varias ocasiones se ha prohibido dicho porte a la poblacin civil.
Prohibicin del uso de plvora

En la Navidad de 1995, la Administracin prohibi el uso y la venta de plvora para proteger sobre todo a los nios y las nias de la muertes y lesiones causadas por la antigua costumbre del uso de plvora en celebraciones familiares y colectivas. Esta prohibicin fue
compensada con indemnizaciones econmicas a los vendedores de plvora y con la difusin masiva de la notoria disminucin de lesiones y muertes de nios y nias ocasionadas por el uso irresponsable de artculos pirotcnicos. Desde entonces, el manejo de juegos pirotcnicos qued en manos de expertos. Entre 1995 y 2003, hubo una reduccin del 54% en el nmero de nios lesionados con plvora.
noche de las mujeres9

Mediante un decreto transitorio, el Alcalde Mockus dispuso que durante la noche del 8 de marzo de 2001, para celebrar el Da Internacional de la Mujer, solamente ellas podran circular por la ciudad. A los hombres que, por motivos laborales o de otra ndole, tuvieran que salir de sus casas, se les expedi un salvoconducto y aquellos que no desearan acatar la medida firmaban una tarjeta explicando las razones de su oposicin. Varios fueron los motivos que inspiraron esta sorprendente medida: suscitar una reflexin (pblica y privada) sobre por qu en Colombia son mucho ms los hombres que mueren por causas violentas que las mujeres10; rendir un homenaje a la lucha pacfica de las mujeres por sus derechos; y promover un cambio de roles en los hogares, al menos durante una noche, de modo que los hombres asumieran el cuidado de los hijos y las mujeres disfrutaran una noche en la ciudad. Como era de esperar, este curioso decreto despert bastante oposicin y controversia pblica. Sin embargo, el debate se aprovech para dar a conocer las cifras de muertes violentas, al igual que las maneras como las mujeres protegen sus vidas y las de sus seres queridos. Adems de foros y seminarios sobre las diferencias de gnero en los comportamientos violentos y en los medios utilizados para solucionar los conflictos, durante esa noche se llevaron a cabo conciertos, obras de teatro y danza en distintas zonas de la ciudad. Por otra parte, los restaurantes y dems establecimientos nocturnos sacaron buen provecho de esta noche excepcional: ofrecieron actividades y precios especiales para que las mujeres 169
El texto Noche de las mujeres, 2001 (Memorias), publicado por el IDCT contiene los principales docu-
mentos relacionados con esta singular jornada cultural. Entre ellos, el Decreto expedido por el Alcalde Mockus, los resultados de un sondeo de opinin aplicado los das 8 y 9 de marzo de 2001, las ponencias presentadas en el foro La noche de las mujeres para proteger la vida, y una recopilacin de artculos de la prensa escrita que registran el debate que suscit en Colombia y otros pases. Un buen ejemplo del impacto internacional de la Noche de las mujeres es una nota publicada por en The Economist, (17 de marzo de 2001) que informa sobre los interesantes resultados de esta jornada y sobre otras medidas del Alcalde para reducir la violencia en Bogot. 10 Durante el periodo comprendido entre 1996 y 2000, del nmero total de vctimas de homicidio en Bogot, el 93% fueron hombres y el 7% mujeres. Instituto Distrital de Cultura y Turismo, Noche de las mujeres 2001, OCU-IDCT, Bogot, 2002, p.15.
(jvenes, maduras y adultas mayores) disfrutaran de una noche en la calle sin extraar la compaa de los hombres. Por delegacin del Alcalde y del jefe de la Polica Metropolitana, la noche del 8 de marzo de 2003 a Bogot la gobern una mujer del gabinete y la responsabilidad de la seguridad ciudadana estuvo en manos de una mujer polica. Esa noche hubo menos violencia y en la ciudad se vio el doble de mujeres que en una noche normal.
jornadas de resistencia civil

Para promover acciones colectivas de rechazo pacfico a las acciones terroristas, la Alcalda convoc a una serie de jornadas por la proteccin de la vida y de los bienes pblicos de la ciudad, y para expresar el duelo por las vctimas de la violencia. Durante esas jornadas se llevaron a cabo distintas acciones, entre ellas la sealizacin de bienes pblicos de la ciudad con una versin local de los smbolos del Derecho Internacional Humanitario; talleres sobre las normas del Derecho Internacional Humanitario en colegios, en universidades y en los consejos locales de cultura; una multitudinaria movilizacin de duelo y de protesta por el atentado contra el club El Nogal, en el cual murieron 36 personas, y un proyecto cultural contra la violencia, denominado Un pacto por la vida, en 170 el que participaron tres destacados grupos artsticos (Mapa Teatro, el Colegio del Cuerpo y la Orquesta Neutral). Como rplica pacfica a la accin terrorista, se propag un mensaje central: Por Bogot construccin, y se utiliz el smbolo de Bogot Unida. Durante la administracin del alcalde Garzn se han hecho varias acciones de resistencia civil contra los actos terroristas, de las cuales han sido particularmente visibles la protesta contra los atentados al sistema masivo de transporte (Transmilenio).
Acciones para ampliar el espacio pblico, mejorar su calidad, y propiciar los encuentros entre ciudadanos11:
mantenimiento y ampliacin del espacio pblico y infraestructura cultural. de la
Aseo pblico, mantenimiento de la malla vial, sealizacin horizontal de las vas, construccin y reparacin de andenes, mantenimiento de parques metropolitanos y de barrio, as
11
Las acciones aqu mencionadas corresponden a las administraciones de los alcaldes Mockus, Brom-
berg y Pealosa.
como casas de la cultura, construccin de tres grandes bibliotecas y control del parqueo en zonas pblicas).
Promocin del acatamiento de normas de trnsito y de espacio pblico.

Cruces y puentes peatonales, cinturn de seguridad, semforo, pito, basuras, publicidad exterior visual y niveles de ruido.
Actualizacin de normas de convivencia.

Cdigo de Civilidad o Cdigo de Polica
Entre 1995 y 2003, los gobernantes de la capital hicieron notables intentos por actualizar las normas de convivencia consagradas en el Cdigo de Polica de Bogot. Finalmente, el Concejo distrital aprob el proyecto presentado por la Administracin, en 2003. De este nuevo Cdigo de Convivencia hay que destacar, por una parte, la incorporacin de la poltica de cultura ciudadana, fundamentada en los principios de autorregulacin y mutua regulacin de los ciudadanos, y, por otra, una relacin ms prxima de las normas y el leguaje con la cultura de los bogotanos, lo cual se logr mediante una amplia consulta a lderes sociales, instituciones acadmicas y otras instancias de la sociedad civil12. Aparte del nuevo Cdigo de Convivencia, se han expedido decretos especficos como la Ley Zanahoria, el Horario Optimista, la restriccin del uso de la plvora y de porte de armas, que han contribuido notablemente a mejorar los indicadores de convivencia. 171
Acciones culturales para propiciar la comunicacin y el goce de la ciudad

Una de las principales innovaciones de la poltica de cultura ciudadana ha sido la democratizacin de los servicios culturales, recreativos y deportivos que brindan las instituciones pblicas de la ciudad. Con ello se ha buscado no slo elevar el nivel cultural de la poblacin y aumentar las posibilidades de esparcimiento, sino fortalecer la tolerancia y el aprecio por la diversidad cultural. Por otra parte, el concederles prelacin a las actividades artsticas, ldicas y recreativas en los espacios abiertos ha contribuido a debilitar barreras sociales y culturales que impiden u obstaculizan la comunicacin entre los ciudadanos.
12 Vase, Cdigo de polica de Bogot D.C. Normas de convivencia, Acuerdo 79 de 2003, expedido por el
Concejo Distrital y sancionado por el Alcalde Antanas Mockus.
Esta poltica es quizs la de mayor continuidad y desarrollo en las ltimas administraciones. Entre las actividades ms sobresalientes, ya sea por la amplia acogida que tienen en la poblacin o por su contribucin a hacer de Bogot una ciudad mucho ms grata, cabe destacar las siguientes:
Conciertos masivos de msica y danza en los parques y plazas de la ciudad (Rock, Jazz o Salsa al parque, y Festival de Comparsas, entre otros). Ciclova en los das festivos. Programacin cultural en las localidades con predominio de poblacin de estratos 1 y 2. Recorridos urbanos y celebracin del Da del Patrimonio.
Campaa para promover la cultura tributaria: 110% con Bogot.

Se tuvieron en cuenta la percepcin positiva de la ciudadana sobre el manejo de los impuestos por parte de la Alcalda, as como la conveniencia de fortalecer el sentido de equidad y justicia social. La campaa consisti en invitar a los contribuyentes a aportar voluntariamente un 10% adicional en los tributos locales, aporte que sera invertido en 172 proyectos sociales escogidos por ellos. El resultado ms visible: 109.246 contribuyentes pagaron un 10% adicional, sumados los aportes de los aos 2002 y 2003. Quizs ese resultado explica que esta campaa haya continuado en la administracin del alcalde Luis Eduardo Garzn.
herramientas de informacin y comunicacin

observatorio de Cultura urbana
Se cre en 1996 como una dependencia del IDCT. Con un pequeo equipo de trabajo y un comit asesor conformado por acadmicos, asumi la compleja labor de definir temas prioritarios de investigacin, disear instrumentos de medicin y fomentar la investigacin sobre un conjunto de problemas urbanos que hasta entonces se haban estudiado muy poco. Para tal efecto se definieron tres lneas de investigacin: violencia y delincuencia, calidad de vida, y consumo y oferta cultural, y se hicieron convocatorias pblicas dirigidas a las instituciones acadmicas y a los investigadores sociales. Durante el periodo comprendido entre 2001 y 2003, el Observatorio llev a cabo buena parte de las mediciones y los estudios de cultura ciudadana que sirvieron de soporte emprico para el diseo de acciones de los programas de este tipo y para la evaluar el impacto de dichos programas. Igualmente
se encarg de difundir al pblico la informacin obtenida mediante los instrumentos de medicin (encuestas, sondeos de opinin, aforos y registros estadsticos), con el fin de generar conciencia y debate pblico sobre temas clave de la convivencia ciudadana13.
misin Bogot
Los mimos de la Administracin 1995-1997 desaparecieron y en su lugar, durante el gobierno del Alcalde Pealosa, se puso en marcha el proyecto Misin Bogot. Se trata de vincular como guas cvicos a personas en extrema pobreza y transgresores de poca gravedad. De esta manera, en cambio de aplicar sanciones punitivas a estos jvenes se pretende resocializarlos a travs de la interaccin con los ciudadanos. Se trata de una alternativa a la respuesta coercitiva a la respuesta coercitiva a la violacin de la ley, a la crcel[...] Los guas cvicos de Misin Bogot cultivan el orden en la ciudad, en esquinas y estaciones de Transmilenio. En pocas palabras, aprenden a cumplir las normas ensendole al ciudadano comn y corriente las reglas bsicas de convivencia [...]14.
Durante la administracin del alcalde Enrique Pealosa (1998-2000) se continuaron algunas acciones de educacin ciudadana (trnsito, ley zanahoria, campaas para recuperacin de los espacios pblicos, entre otras), pero el nfasis de su respectivo Plan de Desarrollo Por la Bogot que queremos15 se puso en la ampliacin y la recuperacin del espacio pblico de la ciudad, en proyectos de renovacin urbana (Parque Tercer Milenio) y en la implantacin de un sistema de transporte masivo (Transmilenio). Sin duda alguna, la inversin que se hizo en el espacio pblico de la ciudad contribuy a mejorar la imagen de la ciudad y la calidad de vida de sus habitantes, al tiempo que aument el aprecio de los bogotanos por el nuevo rumbo que haba tomado su ciudad. Por otra parte, lo que se haba ganado en autorregulacin ciudadana (aseo en el espacio pblico, respeto a normas de trnsito, control de niveles de ruido, etc.), la administracin Pealosa lo reforz con un programa de apoyo a los ciudadanos denominado Misin Bogot. 173
13
Los estudios y las mediciones hechas por el Observatorio de Cultura Urbana pueden consultarse en el
Centro de Documentacin del Archivo de Bogot. En la pgina web del IDCT se encuentra un listado de las mismas y se pueden consultar las encuestas de cultura ciudadana. 14 Mockus, Antanas, Capacidad de autotransformacin de Bogot, en: Informe de Gestin del Plan de Desarrollo Bogot para vivir todos del mismo lado, Departamento Administrativo de Planeacin Distrital, Bogot, 2003, tomo.1, p. 20. 15 gov.co. Los planes de desarrollo de los alcaldes Mockus, Pealosa y Garzn se pueden consultar en www.dapd.
En el Plan de desarrollo Bogot sin Indiferencia, de la Alcalda de Garzn, se han continuado no pocos aspectos de la poltica de seguridad de las anteriores administraciones, y algunas estrategias de cultura ciudadana: Ley zanahoria en las localidades con mayores cifras de muertes violentas, desarme voluntario, y acciones de resistencia civil.
Comunicacin simblica
Uno de los rasgos ms originales e interesantes de los programas de cultura ciudadana de Bogot es, sin duda, el lxico utilizado para nombrar las acciones y los signos empleados para promover la convivencia, la solidaridad y la comunicacin entre los ciudadanos. El ingenioso diseo de las intervenciones directas en el espacio pblico contribuy, sin duda, a su buena receptividad en los medios masivos de comunicacin y su amplia acogida por parte de los bogotanos. Sobre el lxico y los smbolos de cultura ciudadana, citemos la opinin de un especialista en pedagoga:
Se trat de una apropiacin, para el ejercicio del gobierno estatal, del giro lingstico que ha caracterizado a ciertas esferas del conocimiento acadmico en las ltimas dcadas: el reconocimiento de la centralidad del lenguaje en la conformacin de la cultura y la conviccin
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de que es el lenguaje el que le da sentido al mundo fsico y a las acciones humanas [...] Se utiliz un leguaje coloquial, ldico y con visos poticos, discrepante con el lenguaje tecnocrtico e impersonal comn en estos casos, el cual apel a las dimensiones personales, afectivas y estticas del individuo16.
Al parecer, dos criterios orientaron el lenguaje y la seleccin de los signos de comunicacin: uno, comprometer a la ciudadana en el logro de las metas de cultura ciudadana mediante acciones ldicas; dos, utilizar formas de comunicacin que permitieran el dilogo y el juego limpio entre ciudadanos, y entre stos y los funcionarios de la Administracin. Una de estas formas de comunicacin se convirti, una de ellas se convirti, con el tiempo, en la imagen ms recordada de la cultura ciudadana en Bogot: los mimos. Vale la pena citar textualmente la descripcin que sobre esta herramienta de comunicacin contiene el informe de la ejecucin del Plan de Desarrollo Formar Ciudad: A partir de julio de 1995, por espacio de tres meses, 400 jvenes, con su cara pintada de blanco y sus atuendos de color negro, instruyeron a los bogotanos sobre el respeto a las
16 Senz, Javier, La cultura ciudadana: Una pedagoga para la democracia, la civilidad, la seguridad, la
comunicacin y el disfrute, Memorias de la Administracin Distrital 2001-2003, DAPD, Bogot, 2003, volumen II, pp. 48 y 49.
seales de trnsito. Ellos renunciaron a la palabra. Con gritos mudos y pasos firmes ensearon las cosas que no se deben hacer. En las 19 localidades urbanas propusieron con el gesto, la expresin y la mirada, la construccin de una ciudad deseada por todos [...]Y para educar a los bogotanos utilizaron la vergenza hasta que los mismos ciudadanos se transformaron en jueces de sus vecinos infractores17. Otra de las herramientas de comunicacin simblica son las tarjetas de regulacin ciudadana, utilizadas en el primer programa de cultura ciudadana (1995-1997). Estas tarjetas se disearon para propiciar la mutua regulacin de los ciudadanos en la calle (aprobacin de comportamientos adecuados o solidarios, y reprobacin de comportamientos inadecuados). Aunque en un comienzo mucha gente particip en el juego (y todava hay bogotanos que usan gestos manuales para aprobar o reprobar el comportamiento de algn ciudadano), su eficacia para trasmitir el mensaje de que el control interpersonal es deseable, resulta, segn Bromberg, bastante improbable18. De las campaas realizadas en la segunda administracin Mockus, la que mayor impacto tuvo, tanto en imagen como en resultados, fue Estrellas negras. En pocas palabras, consisti en marcar con un signo (una estrella negra, dentro de la cual haba un signo de interrogacin) los lugares en que haban muerto personas debido a la infraccin de una norma de trnsito o al descuido de un conductor o un peatn. Esta campaa fue tan contundente, que el Fondo de Prevencin Vial la aplic en las principales carreteras del pas y en algunas ciudades. 175
Algunos resultados importantes

Aunque no es fcil evaluar una poltica tan compleja, existe, sin embargo, una copiosa informacin estadstica sobre un conjunto de indicadores de cultura ciudadana en Bogot (que proviene de las encuestas aplicadas por el IDCT en 2001, 2003 y 2005, la encuesta anual de Percepcin Ciudadana de Bogot cmo vamos y la encuesta de Calidad de Vida aplicada por el DANE y el DAPD en 2003). Hay tambin unos cuantos estudios acadmicos, en los cuales se examinan crticamente el enfoque terico, el contenido de los programas y los resultados obtenidos. No obstante, aqu tan slo podremos resumir algunos de los indicadores que ilustran los cambios culturales que han contribuido a mejorar la convivencia y
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Alcalda Mayor de Bogot, Formar ciudad, op. cit. Bromberg, Paul , Ingenieros y Profetas, op.cit, p. 97.
a incrementar el aprecio de los bogotanos por su ciudad, y otros que muestran debilidades o limitaciones de esta poltica19. 1. Conocimiento y actitud frente a la ley y las normas de convivencia. En los ltimos cinco aos se percibe un aumento notorio de la proporcin de ciudadanos que conocen las normas de trnsito, espacio pblico, medio ambiente y tributacin. En cambio, las normas de planeacin urbana siguen siendo desconocidas por gran parte de los bogotanos. Respecto a la actitud frente a la ley, se observa que la mayora afirma actuar siempre o casi siempre conforme a la ley, y, en promedio, el 80,9% no justifica las trasgresiones. Con todo, la percepcin del cumplimiento de las leyes en el pas sigue siendo bastante negativa. 2. Reduccin de la proporcin de ciudadanos que considera que es mejor tener un arma para protegerse (de 24,1% en 2001 a 10,4% en 2003). No obstante, en 2005 aument a un 16,9% la proporcin de quienes as piensan, lo que a su vez es consistente con la disminucin de la percepcin de seguridad registrada en ese mismo ao. 3. Disminucin drstica de las tasas de muertes y lesiones en accidentes de trnsito en 176 los ltimos cinco aos, gracias a las acciones de educacin ciudadana y a los operativos de control de la polica de trnsito. 4. Aumento significativo de la cultura tributaria y la responsabilidad de los bogotanos en el pago de los impuestos locales. Por ejemplo, en 2005 el 92% consider que pagar impuestos es un deber ciudadano, y cerca del 8 % dijo estar dispuesto a pagar ms impuestos al parecer la campaa 110% con Bogot comienza a mostrar sus frutos. Respecto a la confianza en el manejo de los recursos pblicos provenientes de los impuestos, un poco ms del 80% de los ciudadanos cree que la Alcalda hace un uso adecuado de los mismos. Ms an, entre 2003 y 2005 ha disminuido de 30% a 17% la proporcin de los bogotanos que considera que los impuestos se los roban. 5. Notable incremento de la oferta pblica y privada de actividades culturales, recreativas y deportivas, al tiempo que ha aumentado la asistencia a las actividades masivas en espacios abiertos. En efecto, entre 2003 y 2005 el nmero de cupos en eventos cultu-
19
Las fuentes de los datos estadsticos aqu utilizados son tres encuestas de cultura ciudadana aplicadas
por el Observatorio de Cultura Urbana del IDCT, en 2001, 2003 y 2005. Las fichas tcnicas, los cuestionarios y los resultados estadsticos pueden consultarse en www.culturayturismo.gov.co y en el Centro de Documentacin del Archivo de Bogot.
rales ofrecidos por la Alcalda aument de 3.236.820 a 4.564.431, y el nmero de asistentes subi de 1.859.130 a 2.927.755. 6. Aumento de la percepcin de seguridad entre 2001 y 2003 la proporcin de gente que calificaba a Bogot como una ciudad muy segura fue de 3,6% en 2001 y 12,5% en 2003 por el contrario, entre 2003 y 2005 disminuy notablemente la proporcin de ciudadanos que califican a Bogot como una ciudad muy segura (1,92%). Hay que decir, sin embargo, que en este lapso han mejorado las cifras realtivas a homicidios, lesiones personales y otros delitos, aunque, seg parece, han aumentado un poco las cifras de victimizacin en algunos delitos. Por ejemplo, en 2003, 24,9% de los encuestados asegur haber sido vctima de atraco callejero en los ltimos 12 meses, porcentaje que se elev a 36,7% en 2005. 7. Baja pertenencia a organizaciones sociales, cvicas y polticas pese a los esfuerzos de las administraciones de Mockus y Garzn por promover el espritu de asociacin y la participacin ciudadana. Con excepcin de la pertenencia a organizaciones religiosas (61,9%), el resto de organizaciones presenta, en 2003, porcentajes de afiliacin muy bajos: organizaciones educativas (8,1%), juntas de accin comunal (6,1%), sindicatos (2,1%), grupos o partidos polticos (2,9%). 8. Sorprendente optimismo de los bogotanos: en 2005, el 53% afirmaba sentirse muy feliz con su vida y el 29,5% bastante feliz. Y, adems, el 77,9% se siente muy orgulloso o bastante orgulloso de ser bogotano. 9. La cultura ciudadana y el espacio pblico han sido incorporados por la poblacin bogotana a su nocin de calidad de vida. Ello se constata en algunos de los resultados de la Encuesta de Calidad de Vida 2003. No obstante, los cambios culturales de Bogot en modo alguno son atribuibles exclusivamente a los programas de cultura ciudadana. En realidad, hay otras polticas que han tenido notable incidencia en el mejoramiento de la convivencia y del bienestar de los bogotanos, como por ejemplo el aumento sostenido de la inversin en educacin, salud, cultura, arte y deporte; la ampliacin de la cobertura de los servicios domiciliarios y la mejora en la calidad de los mismos; la continuidad en la poltica de seguridad; el incremento y la notable mejora en la calidad delespacio pblico y el mobiliario urbano, para mencionar slo los ms evidentes. 177
Cuatro puntos de vista sobre la poltica de cultura ciudadana de Bogot:

Antanas mockus:
La innovacin clave [de cultura ciudadana] fue asumir que un gobierno local puede, con el fin de cambiar o de consolidar algunos comportamientos, intentar con xito influir de manera puntual sobre la cultura y la conciencia y no solamente sobre la ley y sus mecanismos de aplicacin20. Fue posible mejorar de manera tangible la convivencia en Bogot mediante un acompaamiento pedaggico a los mecanismos de accin legal y mediante acciones orientadas hacia la autorregulacin ciudadana. Durante tres aos, de 1995 a 1997, con proyectos y acciones especficas se persiguieron cuatro objetivos cumplimiento de normas de convivencia, mutua regulacin entre ciudadanos, concertacin y solucin pacfica de conflictos, mejor comunicacin destinando a ello cerca del 3% del presupuesto de inversin de la ciudad. La reduccin de muertes por homicidio (la tasa de homicidios por ao por 100.000 habitantes baj de 72 a 51), la reduccin a menos de un tercio del nmero de nios lesionados con plvora en Navidad, la reduccin de homicidios culposos en accidentes de trnsito, y el lograr que ms de dos tercios de los conductores aprendieran a usar el cinturn de seguridad y a respetar las cebras para peatones, muestran la eficacia de la combinacin de acciones legales con acciones que buscan
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transformar la cultura y la moral. Algunas acciones como el desarme voluntario que permiti recoger 2.200 armas de fuego o el ahorro voluntario de agua que, en respuesta a una emergencia que dur ms de tres meses, alcanz un 14% y que dej un ahorro remanente inicial del 4%, demuestran la eficacia de una aproximacin pedaggica a la gestin urbana. Comunicacin intensificada, uso adecuado de argumentos y smbolos y confianza en la gente permitieron cambiar en algn grado valores y hbitos. La ley zanahoria, restriccin de horario al expendio de licores hasta la 1 a.m., no slo sigue hoy en da vigente en Bogot sino que empieza a ser adoptada por otras ciudades colombianas en particular Cali y en versin atenuada Medelln. Igual difusin vienen teniendo algunas de las acciones de reduccin del porte de armas21.
Paul Bromberg:
Result al final que, aunque no se pueda demostrar, fue la interaccin entre el liderazgo de un profeta, la vocacin de ingenieros de los responsables de ejecutar un presupuesto, y la invocacin a querer la ciudad aunada a las actividades ldicas y de disfrute del espacio pblico, lo que
20 21
Mockus, Antanas y otros, Gua prctica de Cultura ciudadana, PNUD-Universidad Nacional de Colombia, Mockus, Antanas , Cultura ciudadana: Un programa con buenos resultados, adelantado en Bogot de
documento indito. 1995 a 1997, Seminario Internacional sobre Participacin ciudadana, gobernabilidad y cultura de paz, Gobierno Federal de Mxico-Unesco, Mxico D.F., julio de 1998.
produjo la transformacin de la ciudad en su disposicin a adherir a reglas. Ciertamente, una conquista todava frgil. Especialmente, mientras no la entendamos. [...] el modelo de comportamiento desde el cual se disearon buena parte de las acciones desde el IDCT no parta de suponer una contradiccin entre los valores y los comportamientos. Las respuestas a esta ltima pregunta muestran que se haba removido el obstculo ms grande para un cambio de comportamientos: el juicio de los ciudadanos sobre la disposicin de los otros a adoptar comportamientos que todos saben son los adecuados. Los datos son contundentes. Hubo cambio. Pero lo hubo en los comportamientos y en la disposicin de los ciudadanos para aceptar las normas precisamente porque poda apoyarse en el mejoramiento de la ciudad que, aunque lejos de ser completo, ha sido integral: muchas cosas han cambiado. De otra manera, todo hubiera sido frgil22.
Francisco gutirrez:
[...] Por un lado, los cimientos intelectuales del programa son dbiles. Pero por otro y en esto la nocin de cultura ciudadana se diferencia radicalmente de tantas otras, como cultura de la muerte, con todos los etcteras que se quieran agregar los xitos de la cultura ciudadana como poltica pblica son gigantescos, tanto a nivel factual como de percepcin. Me limito a nombrar algunos de los principales:

Un cambio obvio, y cuantificable, del clima de la ciudad. Cada en picada de las cifras de homicidios, desde la primera administracin Mockus hasta hoy. Aunque la lnea de causalidad se ha puesto en cuestin, eventualmente se est llegando a un consenso multicausal, en donde los progresos en trminos de normas, comportamiento y clima (reconocidamente un trmino impresionista) tienen su papel. Percepcin creciente de que la ciudad es segura. Incremento en el cumplimiento de las normas bsicas de trnsito. Disminucin de actividades riesgosas (uso de plvora, etc.)23.
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22 23
Bromberg, Paul,Son perdurables los cambios en cultura ciudadana? Las huellas de cultura ciudadana, Francisco Gutirrez es profesor de ciencia poltica e investigador del Instituto de Estudios Polticos y
en: Bogot un evento, una dcada, Cmara de Comercio de Bogot, Bogot, 2005. Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia. El texto aqu citado consiste en un anlisis de la poltica de cultura ciudadana desarrollada en Bogot (2001-2003) con base en una comparacin de los resultados de dos encuestas de cultura ciudadana aplicadas por el IDCT en 2001 y 2003. Este estudio no ha sido publicado; fue financiado por el IDCT y se puede consultar en dicho instituto.
javier senz:
Los dos gobiernos de Mockus constituyen hitos en la prctica poltica y educativa estatal en el pas y probablemente en el mundo, y esto por dos razones. De una parte, por su fundamentacin en un sistema de ideas, elaborado por el gobernante, que integr concepciones filosficas, antropolgicas y sociolgicas. Sera difcil encontrar otro ejemplo de relacin tan estrecha entre saber y poder en el ejercicio de gobierno; de uso de conceptos para el diseo e implementacin de polticas pblicas y de examen de los efectos de la prctica de gobierno para la modificacin del sistema conceptual. De otra parte, [...] los dos gobiernos enfatizaron la funcin pedaggica del Estado para la creacin de una cultura ciudadana por fuera de las instituciones de educacin formal24.
El progreso fsico, social y cultural de Bogot es innegable25. Ello se debe, en buena medida, a varias administraciones de la ciudad que han saneado las finanzas pblicas; han aumentado substancialmente los recursos fiscales, han invertido gran parte del presupuesto local en educacin, salud, servicios domiciliarios, infraestructura urbana y sistema masivo de transporte; han consolidado una poltica de convivencia y seguridad ciudadana fundamentada no tanto en la coercin y la represin como en la pedagoga ciudadana 180 y en la solucin pacfica de los conflictos y han logrado, hasta cierto punto, derrotar el pesimismo bogotano. Con todo, an no es tiempo de cantar victoria. Los cambios culturales, son por lo general, procesos lentos que no dependen exclusivamente de las polticas gubernamentales o del optimismo de los ciudadanos. Todava hay mucho camino por recorrer, pues Bogot no slo es una ciudad muy dinmica y voluble, sino muy desigual e injusta en trminos de riqueza y de oportunidades laborales, educativas y culturales26.
24
Senz Obregn, Javier, La cultura ciudadana: Una pedagoga para la democracia, la civilidad, la segu-
ridad, la comunicacin y el disfrute, en Bogot para vivir todos del mismo lado: Perspectivas sobre el Plan de Desarrollo (2001-2003), Departamento Administrativo de Planeacin Distrital, Bogot, volumen II, p.10. 25 Ver, entre otros, Martn, Gerard y Cevallos, Miguel, Bogot: Anatoma de una transformacin, Polticas de seguridad ciudadana 1995-2003, USAID/Alcalda Mayor de Bogot/Programa Colombia de la Universidad de Georgetown, Bogot, 2004. 26 Cfr. Garay, Luis Jorge y Molina, Humberto eds., De Bogot a la regin: Apuntes para un modelo de desarrollo regional, Contralora de Bogot, 2003, captulo 1; y el documento Evolucin de los principales indicadores sociales de Bogot (1990-2003), elaborado por un equipo del CID-Universidad Nacional de Colombia y publicado por el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital.
182
la cultura ciudadana, una discusin aBiErta

Otty Patio1
los cimientos. Es indudable que la cultura ciudadana como poltica pblica fue producto de la gestin de Antanas Mockus en sus dos alcaldas. No slo hizo un trabajo de conceptualizacin de este tema l mismo, tambin muchos de sus colaboradores como Paul Bromberg y Roco Londoo enriquecieron su enfoque desde el Instituto de Cultura y Turismo, hoy Secretara de Cultura, Recreacin y Deporte y desde el Observatorio de Cultura Urbana, hoy Observatorio de Culturas. Pero Antanas no slo hizo un gran trabajo conceptual. Tambin formul las polticas y gerenci su aplicacin. Buena parte de las mediciones de ciudad que se hicieron durante sus dos administraciones tenan como objetivo el monitoreo de la aplicacin de las polticas relacionadas con cultura ciudadana, especialmente durante el perodo 2001-2003, cuando se cre la Encuesta de Cultura Urbana para obedecer el mandato del Concejo Distrital que oblig medir el impacto de las polticas de cultura ciudadana. La conceptualizacin de Antanas sobre cultura ciudadana se basa en la armonizacin (tambin en la tensin) de tres elementos que ayudan a controlar las conductas de quienes habitan la ciudad: 1. El control legal, que se materializa en las normas y en los aparatos de coercin del Estado, jueces y polica y frente a las cuales el ciudadano puede cumplirlas gustosa (por comprensin inteligente de la norma) u obligadamente (por temor al castigo) 2. El control social, que se manifiesta en la capacidad de crtica o censura a las actitudes negativas y el aplauso y estmulo a los comportamientos positivos. 3. El control moral o autocontrol, que nace del convencimiento ntimo sobre la distincin entre lo daino y lo benfico como prctica o actitud de los ciudadanos y que les hace sentir a las personas satisfaccin o culpa. La hora zanahoria o la prohibicin del uso de la plvora como controles normativos ejemplifican el control legal. Pero fue el nuevo Cdigo de Polica de Bogot, como producto de un intenso trabajo de conciliacin entre autoridad y ciudadana el logro supremo en este mbito. Ms que un conjunto articulado de normas, pretendi ser la expresin de una carta constitucional de cultura ciudadana en Bogot. El control social lo trabaj mediante cdigos rpidos de comunicacin entre desconocidos que simbolizaran aprobacin o desaprobacin de las conductas del otro. Los encuen183
Profesional en Ciencias Polticas de la Universidad del Valle, delegatario de la Asamblea Constituyente
de 1991, coautor de varios libros sobre conflicto y paz. Actualmente es Director del Observatorio de Culturas de la Secretara de Cultura Recreacin y Deporte de Bogot.
tros efmeros con los desconocidos, que son unos componentes muy importantes en la convivencia de una metrpoli, empezaron a nutrirse con nuevas maneras de comunicacin en una ciudad con una bien ganada fama de comportamientos huraos, donde infinidad de roces, intransigencias y descortesas deterioraban an ms la calidad de la vida de los bogotanos en los espacios pblicos. Antanas aprovech su gran vocacin y experiencia pedaggicas para ponerlas al servicio de sus programas de cultura ciudadana. Saba que lo emocional no lo intelectual es la precondicin para generar procesos de reflexin y dilogo. La confrontacin del ciudadano consigo mismo, para el autoexamen y el autocontrol, requera crear nuevos lenguajes que evitasen la generacin de nuevos antagonismos, que sacaran los problemas del sujeto y lo pusiesen afuera, bien sea como categora abstracta o como problema en el otro. Recordemos la bajada de los pantalones de Antanas para enfrentar, con su culo al aire, la guachafita de unos estudiantes que no lo queran dejar hablar, cuando era rector de la Universidad Nacional. Me imagino todava el desconcierto que produjo esa inslita respuesta y que le permiti, despus del momento de estupor y risa, restablecer el dilogo amable e inteligente que debe existir en la comunidad acadmica. Una vez Alcalde, no se 184 le olvid llegar a la conciencia de los ciudadanos para hacerlos sentir corresponsables en el ahorro del agua, dueos de s mismos mediante las vacunas contra la violencia o mostrando el corazn abierto en su chaleco antibalas como el mejor blindaje para la proteccin de su vida, trasladando esa enorme responsabilidad a los dems ciudadanos, incluidos sus adversarios. lo social y los derechos. La llegada de Luis Eduardo Garzn a la alcalda de Bogot en el ao 2004 puso de manifiesto el tema de lo social, entendido este campo como la responsabilidad que tiene el estado en el cumplimiento de los derechos sociales y econmicos de toda la poblacin. Frente a una ciudad como Bogot, con enormes brechas sociales en su historia y desarrollo, se trataba de un campo bien espinoso porque significaba apropiacin de grandes recursos y de mucho talento y responsabilidad para que la incursin a fondo en el campo de lo social no significase un llamado a incrementar la lucha de clases o a fomentar un populismo financieramente insostenible. La experiencia de Garzn como sindicalista, su profunda raigambre popular y su gran pragmatismo le permitieron desarrollar un discurso coherente y formular un programa sencillo bajo el lema de una Bogot sin Indiferencia. El principal programa se llam Bogot sin Hambre, para atender las necesidades alimenticias bsicas de miles de personas,
sobre todo ancianos y nios desprovistos de los ms elementales recursos de supervivencia. Algo similar hizo en salud, llevando los mdicos, la prevencin sanitaria y las medicinas a los hogares de la poblacin ms vulnerable en los barrios perifricos y en educacin primaria, con la creacin de grandes y bellos colegios en los sectores marginales de los estratos 1 y 2 de las localidades bogotanas. Se trataba de un ataque a fondo contra las condiciones miserables de muchos pobladores urbanos. Esa focalizacin de Garzn en lo social omiti el eje de la administracin anterior, la cultura ciudadana. Algunos vieron esa omisin con simpata, como una rectificacin de una poltica que slo se ocupaba de los deberes, en un intento de construir buenos ciudadanos sin tener en cuenta las duras realidades en que subsiste buena parte de los habitantes de Bogot, para los cuales slo era aplicable una poltica de restitucin de derechos. Otros, como Armando Novoa Garca2, vieron esta omisin como la necesidad de un replanteamiento conceptual de la cultura ciudadana. En un estudio sobre el tema para el Observatorio de Culturas, realizado en 2007, Novoa sealaba: desde la perspectiva del concepto de Estado Social de Derecho, la construccin de cultura ciudadana resulta ms compleja. En primer trmino, la cultura ciudadana como hasta ahora ha sido presentada, sustrae al Estado de la corresponsabilidad en su construccin y consolidacin, pues asigna en forma predominante a la responsabilidad de los individuos las posibilidades de su transformacin duradera. En segundo lugar, la incorporacin de la cultura de derechos, inherente al Estado Social de Derecho, como elemento axial de la convivencia, hace ms compleja la ecuacin para lograr la armonizacin entre ley, cultura y moral, pues conduce a una nueva dimensin sobre el sentimiento de adhesin a la ley, dado el reconocimiento de la desigualdad en el acceso de los individuos a bienes materiales bsicos. Dicho de otra forma, las polticas pblicas orientadas a disminuir la distancia entre ley, cultura y moral, deberan incorporar instrumentos de accin puntuales orientados a rescatar el concepto de dignidad humana, tal como lo concibe el artculo 13 de la Constitucin y la define la Corte Constitucional. La consecuencia prctica de una evaluacin de esta naturaleza conduce a considerar que las intervenciones en la cultura ciudadana no pueden circunscribirse a estrategias puramente pedaggicas o normativas para la interiorizacin del 185
Abogado laboralista y experto en derecho constitucional, Director ejecutivo de la Corporacin de Estu-
dios Constitucionales Plural, la cual ha desarrollado programas en varios municipios del pas para la promocin de los jueces de paz.
deber-ser de los individuos, sino que le corresponde incorporar otras variables, implcitas en la formulacin del Estado Social de Derecho. El propio Antanas Mockus vio en el enunciado del Plan de Desarrollo de la Bogot sin Indiferencia una oportunidad para el enriquecimiento del concepto de la cultura ciudadana en una singular interpretacin del espritu de ese Plan, como un llamado a la responsabilidad por los dems ciudadanos, ya no slo como sujetos de derechos, sino en su dimensin de constructores de tejido social. Cuando yo no lucho slo por mis derechos, cuando hago ma la lucha de los derechos de los dems, cuando peleo para que esos derechos de los otros no sean violados, o si son violados sean prontamente restituidos, estoy haciendo realidad el lema de la Bogot sin Indiferencia de Garzn. Esa dimensin de la solidaridad es tambin cultura ciudadana3. Durante la administracin Garzn, desde el Instituto Distrital de Cultura y Turismo (IDCT) primero, y desde la Secretara de Cultura, Recreacin y Deporte despus, el tema de la cultura ciudadana hizo mutacin en el enunciado de una ciudadana culturalmente activa, entendido este concepto como la capacidad de los ciudadanos, las poblaciones (como entes culturalmente definibles) y las comunidades (como habitantes que disfrutan de un 186 territorio comn), de asumir plena y concientemente su calidad de sujetos de derechos y desarrollar su capacidad de interactuar pacficamente en un marco de diversidad cultural. De este concepto surgi una trada que marc el rumbo de las polticas durante ese perodo: cultura de derechos, derecho a la cultura y derechos culturales. No voy a profundizar en este corto ensayo sobre el significado de cada uno de los componentes de esta trada y la interrelacin entre ellos, pero s sealar que la cultura de derechos hubiese podido ser la bisagra articuladora entre el programa de Antanas Mockus y el de Lucho Garzn. De todas formas, como es de manifiesto en quienes han trabajado estos temas constitutivos de cualquier sociedad, deberes y derechos son dos aspectos indisolubles de cualquier asociacin humana. Lo que sucede es que los nfasis deberes o derechos caracterizan una forma de gobierno y una voluntad programtica. Y tambin, si se quiere, un talante: la supremaca absoluta de los deberes sobre los derechos tiene un trasfondo autoritario; es la supremaca del Estado sobre el ciudadano. La supremaca absoluta de los derechos sobre los deberes tiene un sabor anarquista, es la mirada del Estado como una anomala que impide la felicidad de los seres humanos. Pero una razonable y bien dosifi3 La cita no es textual; es el recuerdo de una charla con Antanas cuando elaborbamos el marco concep-
tual de la Cuarta Encuesta Bienal de Culturas 2007. (Nota del Autor).
cada dependencia de los deberes como garanta del ejercicio de los derechos es la clave para el desarrollo de una sociedad democrtica donde, como manda la Constitucin de 1991, la soberana reside en el pueblo. No en el Estado, por muy bueno o popular que sea el gobernante. Cultura ciudadana, cultura de derechos y Encuesta Bienal de Culturas 2007. Cuando se aplic la Encuesta de Cultura Urbana 2005, ya durante la administracin Garzn, se midi la cultura ciudadana con los parmetros de la anterior administracin y los resultados fueron alarmantes en cuanto a una disminucin de algunos indicadores, sobre todo aquellos referidos a la recordacin de normas de trnsito. Lo curioso es que, pese a esos indicadores negativos, los accidentes de trnsito siguieron en disminucin, as como otros indicadores que tenan que ver con la seguridad y la convivencia ciudadanas. Es decir, la accin de un gobierno distrital preocupado por el bienestar general, sobre todo en la atencin a la poblacin ms necesitada, pudo mover otros resortes morales que sostuvieron el compromiso de los habitantes con la ciudad y mantuvieron hbitos positivos ya ganados por encima del olvido o no recordacin de las normas. Sin embargo, subsisti el divorcio entre cultura ciudadana y cultura de derechos, sobre todo porque la cultura de derechos no haba sido un eje conceptual claramente establecido desde el alto gobierno distrital como s lo haba sido la cultura ciudadana en la administracin de Antanas Mockus. Pese a esta carencia, o precisamente para curar ese vaco, en la elaboracin del marco conceptual de la Encuesta Bienal de Culturas 2007 que realiz el Observatorio de Culturas con el Instituto Pensar de la Universidad Javeriana, se puso de relieve que para la presente encuesta, la nocin de cultura ciudadana se retomar articulada a la cultura de los derechos (anteriormente expuesta). Puesto que, cuando se piensa en derechos desde la perspectiva de reconocimiento, titularidad y restitucin, se introduce una serie de variables que complejizan la nocin de cultura ciudadana para considerar aspectos como diferencias y desigualdades en las condiciones reales de existencia y las posibilidades de sus ejercicios ciudadanos4. Por su parte, el concepto de cultura sobre los derechos refiere a los marcos interpretativos y a las modalidades de hacer e interactuar que posibilitan que los ciudadanos conozcan, se apropien y ejerzan sus derechos...5. Lo cierto es que este ejercicio conceptual, si bien no fue completamente afortunado en la construccin de un instrumento que midiese la articulacin de la cultura ciudadana con la cultura de derechos, si nos
4 5 Marco Conceptual, IV Encuesta Bienal de Culturas, 2007. Ibd.
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permiti al interior del Observatorio abrir una discusin que pareca haberse agotado en la ausencia de polticas que le diesen continuidad al esfuerzo de Mockus. Desde luego, no era posible medir en la ciudadana esa articulacin porque nunca fue ello pretensin de la poltica de la Bogot sin Indiferencia. El otro logro que tuvo la Encuesta Bienal de Culturas 2007 fue instalar el tema de la cultura de derechos que, tmidamente, ya haba logrado introducirse en la Encuesta 2005. Y, por ese camino, llegamos a un concepto ms amplio, el de cultura democrtica. Pero eso fue ms tarde, durante los primeros anlisis que hizo el Instituto de Estudios Urbanos de los resultados de la Encuesta 2007. un concepto nuevo: las culturas pblicas. Paul Bromberg analiz los resultados de la Encuesta 2007, bajo un esquema que tena tres grandes universos que englobaban las culturas pblicas: A. La cultura poltica como la participacin en las oportunidades de decisin que ofrece la democracia representativa, basada en los mecanismos electorales, junto con unos conocimientos bsicos del funcionamiento del estado y de la identidad partidaria de los gobernantes. B. La cultura democrtica, como la disposicin de los miembros de un grupo humano 188 para producir acuerdos y actuar colectivamente, sin lo cual es imposible una vida colectiva frtil y pacfica. Esos acuerdos no son aquellos que incluyen a toda la sociedad y que son regulados en ltimas por la fuerza del Estado (para stos y su rgimen dejaremos la nocin de cultura poltica). Una alta cultura democrtica significa (1) aceptacin del pluralismo; (2) capacidad para arriesgar confiando en los dems, porque los dems merecen nuestra confianza y por consiguiente me comporto para merecerla; (3) disposicin a participar con los dems en proyectos colectivos (disposicin a encontrar soluciones colectivas a problemas o propsitos que son colectivos), y (4) una preferencia abstracta por regmenes democrticos en oposicin a dictaduras (esto independiente del rgimen y sistema especficos en que se concreten que, nuevamente afirmamos, se reserva para la nocin de cultura poltica)6. C. La cultura ciudadana o cultura cvica, expresada ms como una poltica que como un concepto y que consiste en desencadenar y coordinar acciones pblicas y privadas que
6 Indito.
Informe: Las culturas pblicas y la convivencia en Bogot, Encuesta de Culturas, 2007, Convenio Secre-
tara Distrital de Cultura, Recreacin y Deporte, Instituto de Estudios Urbanos, Universidad Nacional, Documento
inciden directamente sobre la manera como los ciudadanos perciben, reconocen y usan los entornos sociales y urbanos y como se relacionan entre ellos en cada entorno. Pertenecer a la ciudad es reconocer contextos y en cada contexto respetar las reglas correspondientes. Apropiarse de la ciudad es aprender a usarla valorando y respetando su ordenamiento y su carcter de patrimonio comn7. De esta manera, basndose en los resultados de algunas preguntas, Bromberg hizo una caracterizacin de los ciudadanos a partir de tres grandes categoras o personalidades: 1. Los que participan en la actividad poltica, 2. Los que tienen valores democrticos, y 3. Los cvicos. Sobre esta caracterizacin, donde lo deseable sera un tipo de ciudadano que integrase en su quehacer y actitud cotidiana estos tres universos, encontr que slo una minora reuna esas virtudes. Los resultados de esta caracterizacin dieron que del 100% del universo de los ciudadanos bogotanos mayores de 18 aos, el 37% tienen una personalidad cvica, el 23% una personalidad poltica y slo el 10% una personalidad democrtica. Las personalidades totalmente perfectas es decir aquellas que integraban las anteriores, slo llegaban al 2%, mientras que los ciudadanos ausentes de la vida pblica en cualquiera de los tres universos alcanzaron el 46%.8 Posteriormente, en el trabajo del marco muestral de la Encuesta Bienal de Culturas 2009, Bromberg fusion el concepto de cultura poltica con el de cultura democrtica, aunque a los miembros del Observatorio de Culturas nos pareci ms til esa separacin, en buena parte porque a la cultura democrtica la habamos logrado perfilar como la evasiva cultura de derechos que no habamos podido definir ni examinar satisfactoriamente en 2007. En cuanto a la cultura poltica-democrtica, convinimos en aceptar el marco conceptual de Robert A. Dahl como una referencia clara del rgimen poltico dentro de la democracia liberal y sus formas en las democracias occidentales, caracterizadas por Dahl como poliarquas y que se definen por 7 caractersticas:

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Cargos electivos para el control de las decisiones polticas Elecciones libres, peridicas e imparciales Sufragio inclusivo Derecho a ocupar cargos pblicos en el gobierno Libertad de expresin Existencia y proteccin por ley de variedad de fuentes de informacin
7 8
Alcalda Mayor de Bogot, Plan de Desarrollo Formar Ciudad, 1995-1998, Bogot. Informe: Las culturas pblicas, op.cit.
Derecho a constituir asociaciones u organizaciones autnomas, partidos polticos y grupos de intereses9 De modo que la actitud de los ciudadanos frente a esta forma abstracta de democracia
definira su cultura poltica-democrtica. Esto nos resolva un modelo de interseccin entre cultura poltica y cultura democrtica, pero no nos resolva las definiciones especficas de los campos de la cultura poltica y de la cultura democrtica. Tampoco aluda a aspectos bsicos de la democracia clsica de Montesquieu como la separacin de los poderes, o del constitucionalismo anglosajn expresado en los pesos y los contrapesos que impiden el poder absoluto de una rama del poder pblico. An as, con las deficiencias del esquema polirquico de Dahl, s hay un esquema definible de democracia liberal que funciona como rgimen poltico y es til como marco conceptual para indagar la cultura poltico-democrtica de una sociedad. la cultura poltica y la cultura democrtica como universos especficos. No es fcil ensayar una definicin separada de cada uno de ellos, pero digamos que la cultura poltica est ms ligada a un conocimiento y unas prcticas de los ciudadanos con relacin al funcionamiento concreto del Estado y de quienes lo gobiernan. 190 En sentido contrario, una personalidad apoltica sera aquella que no participa ni se vincula al gobierno ni a la oposicin y tampoco asume posiciones frente a las decisiones del estado donde est circunscrita territorialmente. As las cosas, cuando se hace un test sobre el funcionamiento del estado en Bogot, no estamos examinando la cultura polticodemocrtica; estamos averiguando qu tanto conocen los ciudadanos de su gobierno y del estado distrital, como un indicador de cultura poltica. En cambio, cuando indagamos si la persona hace uso del derecho a votar, estamos indagando sobre su cultura poltico-democrtica, es decir qu tanto ese ciudadano se mueve dentro de la democracia liberal. La definicin de cultura democrtica es mucho ms compleja, ya que la vulgarizacin conceptual del trmino democrtica nos puede llevar a construir un universo tan excesivamente amplio como intil para la investigacin y para las definiciones en las polticas pblicas. La doble faz que tiene la palabra democracia como utopa y como rgimen poltico dificulta la definicin de cultura democrtica. El sensato llamado de Dahl es que en los regmenes liberales modernos no hay un gobierno del pueblo, a lo sumo una poliarqua como gobierno de muchos, y no slo de una lite, que es la caracterizacin del rgimen oligrquico. Pero esta caracterizacin de Dahl nos puede hacer ignorar toda la carga ideo9 Dahl, Robert, Democracy and its critics, Yale University press, New Haven, 1989.
lgica que tiene la palabra democracia como oposicin a los regmenes feudales o seoriales. Por ello, acudimos a una serie de condiciones que pueden identificar a una sociedad democrtica: 1. La conservacin y defensa de los derechos y libertades fundamentales an en medio de circunstancias difciles o excepcionales. 2. El acatamiento de la ley por encima de las conveniencias personales, familiares o grupales. 3. La capacidad para construir relaciones libres, funcionales, responsables y horizontales por medio de acuerdos consensuados. 4. Respeto y aceptacin de la diversidad, manejo pacfico de las diferencias y los conflictos 5. El esfuerzo por superar las anomalas, la no conformidad a convivir con ellas10. De modo que la cultura democrtica involucrara a la cultura de los derechos, a la cultura de la legalidad y de la normalidad, a la cultura de paz, a la cultura de la tolerancia y el pluralismo y a la cultura de la confianza o del acuerdo. Sin embargo, el hilo rector que amarra y organiza a las dems -que en este universo son culturas subsidiarias, es la cultura de los derechos. El desafo de las culturas pblicas en la Bogot Positiva. El Plan de Desarrollo de la Bogot Positiva para Vivir Mejor tiene, entre sus siete objetivos estructurantes, dos que estn ntimamente relacionados con la discusin sobre las culturas pblicas. El primero, Ciudad de Derechos, podra resumir todo el desarrollo y la consolidacin de los logros ya alcanzados en la Bogot sin Indiferencia de la pasada administracin. De hecho, todos los programas relacionados con la lucha frontal contra la miseria para lograr unas mnimas condiciones de vida digna han sido continuados por el actual gobierno, en algunos casos con otras nominaciones. Pero no importan los cambios de nombre de los programas, lo que s importa es que se conviertan en propsitos irreversibles e irrenunciables por las administraciones futuras y se traduzca lo ya logrado en una cultura democrtica, cimentada en el respeto a la vida y la dignidad humanas, dentro de una concepcin que ampare la cultura de los derechos, ms all del asistencialismo o el
10 La anomala la definimos aqu como una situacin irregular pero legitimada como solucin a un problema,
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irregularidad que cuando permanece un largo perodo -en razn de su inicial aceptacin social- tiende a convertirse en un problema mayor, de carcter invisible o insoluble con el cual se termina conviviendo. Colombia padece de una serie de anomalas que se retroalimentan. Ejemplo claro de una anomala es la violencia que padece el pas como fruto de unas guerras irresolutas. Otra anomala es la miseria urbana por efecto del desplazamiento de la pobreza del campo a la ciudad, sea este desplazamiento forzado o voluntario. Otra anomala es la narcoeconoma que soluciona la supervivencia de miles y el enriquecimiento de decenas y como tal se incrusta en la estructura y en el tejido social e institucional de regiones enteras. Una clara anomala institucional es el Ejrcito Nacional como fuerza policial permanente. Hay tambin anomalas que surgen al interior de otras, como sucede al interior de la subversin colombiana con las guerrillas hereditarias (Nota del Autor).
paternalismo y ms all del estado benefactor, pero en la bsqueda de hacer sostenible el Estado Social de Derecho. El segundo gran objetivo estructurante, Derecho a la Ciudad, ms all de la intervencin en la infraestructura para que la ciudad ofrezca mejores condiciones de vida, contiene un concepto bastante trabajado por urbanistas como el cataln Jordi Borja y que cuestiona seriamente las concepciones estticas de una cultura ciudadana basada en buenos comportamientos. De hecho, la inconformidad frente a normatividades injustas o la protesta frente a un control social impuesto por valores hegemnicos, son tambin parte del derecho a la ciudad por parte de las minoras que no quieren desvanecerse en la gris uniformidad de los que no admiten el colorido de la diversidad. De modo que los desarrollos de la ciudad, los alcances de sus nuevos planes y programas, nos imponen el reto de reconceptualizar la cultura ciudadana e incorporar los desarrollos de las otras culturas pblicas, para el logro de una cultura democrtica basada en la vigencia plena de los derechos y la superacin de anomalas provenientes de la miseria y de la violencia. Es necesario trabajarle tambin al tema de la cultura poltica, pues all hay un vasto camino por recorrer. La cultura poltica de Bogot hay que mirarla en el contexto de una realidad poltica colombiana tentada a involucionar hacia un pas 192 no democrtico. All tambin el gobierno distrital y la sociedad bogotana tienen un hondo desafo.
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Qu fuE y Qu sEr la cultura ciudadana?

Paul Bromberg2 Tatiana Gomescsseres3
Primer perodo: 19941997. El nacimiento de cultura ciudadana

Cultura ciudadana, estrictamente, no es un neologismo. Lo que tiene de nuevo es haber juntado dos palabras conocidas y sobresaturadas de significados y ambigedades que, trabajadas en el contexto de una contienda poltica para la alcalda de Bogot, consiguieron lo que se espera del lenguaje en la investigacin cientfica, en la poesa y en la poltica: desatar la imaginacin. No fue una categora acadmica para investigar algn aspecto de la vida de las sociedades o de sus gobiernos, lo que no constituye un pecado, pues las ideas para gobernar no piden licencia al mundo acadmico; y probablemente tampoco ser una categora acadmica, porque ya es tarde: no es usual que tenga xito dentro de la academia el empleo de un trmino con cdigos restringidos cuando ya se reconocen mltiples significados en los debates polticos. Mockus vena trabajando como profesor de la Universidad Nacional en el tema de las transformaciones culturales, desarrollando sus nociones de anfibio cultural, y de la relacin entre ley, moral y cultura como sistemas reguladores de las sociedades. Fruto de ello fue su artculo Anfibios Culturales y divorcio entre ley, moral y cultura (1994), nico antecedente terico estructurado de lo que despus se llam cultura ciudadana, aunque en ese trabajo no aparecen las palabras ciudadano o ciudadana4. Intempestivamente, en ese mismo ao aparece para Mockus la oportunidad de participar en la competencia poltica para la Alcalda de Bogot. En la campaa y en la redaccin de su programa de gobierno, Mockus orienta sus reflexiones sobre ley, moral y cultura hacia el tema del comportamiento ciudadano y su relacin con el desorden urbano, lo que pega muy bien en una ciudad con una crisis profunda de autoimagen, promovida por la prensa, por el
1 En el ao 2008, el IEU de la Universidad Nacional, en convenio con la Secretara de Cultura, Recreacin
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y Deporte, hizo una propuesta de formulario para la Encuesta Bienal de Culturas 2009. El documento conceptual que sustenta las preguntas del formulario tiene en sus primeras pginas una breve historia de las encuestas de cultura ciudadana. Esas pginas fueron la base de este texto. El documento se puede consultar en la pgina del IEU: www.institutodeestudiosurbanos.com 2 3 4 Ex director del Instituto Distrital de Cultura y Turismo, IDCT, (1995-1997), Ex alcalde de Bogot (1997), Profesora, Pontificia Universidad Javeriana, Miembro del grupo de investigacin de Sociologa Urbana, Ciudadano aparece una vez, como personas que habitan en. Ciudadana cogi vuelo en la poltica Profesor e investigador del Instituto de Estudios Urbanos, IEU, de la Universidad Nacional de Colombia. Instituto de Estudios Urbanos, Universidad Nacional de Colombia. colombiana unos aos despus.
desorden fsico y del uso del espacio pblico, y por la baja calidad y cobertura de los servicios pblicos domiciliarios5. Ah apareci la fusin entre cultura y ciudad. Es decir, el concepto original de cultura ciudadana naci indisolublemente ligado con el contexto urbano. Se refiri inicialmente a dos cosas: (1) autorregulacin como regulacin cultural en el marco de la hiptesis de ley, moral y cultura como sistemas reguladores6, y (2) el propsito de lograr el acatamiento de las normas establecidas para el cotidiano discurrir en una ciudad. Qued entonces definida cultura ciudadana como una poltica pblica en la exposicin de motivos del Plan de Desarrollo Formar Ciudad, as:
Cultura ciudadana es el conjunto de costumbres, acciones y reglas mnimas compartidas que generan sentido de pertenencia, facilitan la convivencia urbana y conducen al respeto del patrimonio comn y al reconocimiento de los derechos y deberes ciudadanos. Su propsito es desencadenar y coordinar acciones pblicas y privadas que inciden directamente sobre la manera como los ciudadanos perciben, reconocen y usan los entornos sociales y urbanos y cmo se relacionan entre ellos en cada entorno. Pertenecer a una ciudad es reconocer contextos y en cada contexto respetar las reglas correspondientes. Apropiarse de la ciudad es aprender a usarla
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valorando y respetando su ordenamiento y su carcter de patrimonio comn7.
En la exposicin del Plan de Desarrollo, Mockus intenta explicar de qu se trata el asunto al afirmar: Cultura ciudadana atraviesa todo el Plan. Se explica la relacin entre la cultura ciudadana y cada una de las prioridades del Plan. Entre los diversos espacios de socializacin -se mencionan la familia, la escuela, el trabajo y los lugares pblicos-, la exposicin de motivos propuso los lugares pblicos como el campo de accin propio de la cultura ciudadana. Cultura ciudadana fue entonces un proyecto de gobierno urbano:
5 Bromberg caracteriza el desorden urbano que prevaleca antes de la transformacin de Bogot en:
Bromberg, Paul, Son perdurables los cambios en cultura ciudadana? Las huellas de cultura ciudadana. en: Cmara de comercio de Bogot, Bogot un evento, una dcada, CCB, Bogot, 2005. En lo que sigue, aludiremos a este artculo como Huellas. 6 Fortalecer la autorregulacin ciudadana sera unos meses despus el propsito de la cultura ciudadana en el Plan de Desarrollo. Y se explic repetidamente: autorregulacin ciudadana era un ciudadano regulado por otros ciudadanos. 7 Alcalda Mayor de Bogot D.C. Decreto 295 de 1995, Formar Ciudad, Bogot, p. 464. El subrayado es nuestro. Las citas del Plan de Desarrollo Formar Ciudad y de su exposicin de motivos se harn de la reproduccin ntegra de los textos que se encuentra en http://www.sdp.gov.co/www/section-192829.jsp. ltima consulta: septiembre de 2009.
Parte de la cultura ciudadana se adquiere en la escuela, pero si no hay cambios rpidos en la cultura que mira a la calle, cualquier iniciacin escolar se ver crudamente destruida en la experiencia cotidiana de la ciudad8.
Si bien a instancias del Consejo Territorial de Planeacin la seguridad ciudadana se incorpor al Plan en forma de megaproyecto, Mockus sustent desde el principio y en la exposicin de motivos de manera abundante que cultura ciudadana era el programa de seguridad. La idea se ha constituido en su sello ideolgico como actor en la vida pblica colombiana: acciones de autoridad, pero dentro de un contexto de deliberacin sobre lo que entraan las reglas y la necesidad de cumplirlas. Los logros de corto plazo se deben al ejercicio de autoridad; el contexto legitima este ejercicio y permitira augurar mejores resultados a largo plazo.
El tema de la seguridad es particularmente relevante dentro de la cultura ciudadana [L]a baja capacidad para dirimir amigablemente conflictos, la debilidad del sentido del deber ciudadano y la limitada voluntad y capacidad de la comunidad para ejercer adecuadamente presin social, terminan expresndose en altos grados de intolerancia, amenazas y violencia9.
197 En su artculo sptimo, el Plan formula la estrategia de todo el programa de cultura ciudadana:
Modificar ciertos comportamientos individuales y colectivos que rien fuertemente con la vida social de la ciudad, a travs de la autorregulacin ciudadana, de la capacitacin de funcionarios y del rediseo y construccin de algunos espacios urbanos en los cuales interactan los ciudadanos entre s y con los funcionarios10.
Buena parte de las acciones del programa de cultura ciudadana durante su primer perodo se realizaron bajo la orientacin del Alcalde Mayor (algunas simplemente con su conocimiento) y el diseo especfico, la coordinacin y la financiacin estuvieron a cargo
8 9 10
Formar Ciudad, op. cit., p. 36. Sin embargo, el Plan de Desarrollo no tiene una sola vez la palabra vida, que se reclam ms tarde Ibd, p. 4.
como principal logro de su gobierno en cultura ciudadana. Ibd, p. 35.
del IDCT11, el cual convocaba a las entidades involucradas en cada caso, a partir de seis lneas de accin: 1. Trnsito y transporte pblico: cebras, cruces, cruces escolares, seguridad para motociclistas, parqueo, polica virtual, pares viales, calidad del servicio de taxis, uso de paraderos de bus en corredores viales. 2. Espacio pblico: mobiliario urbano, publicidad visual, ventas ambulantes, adopcin de parques barriales, alamedas feriales. 3. Aseo y servicios pblicos domiciliarios: horarios de recoleccin, barrer hacia adentro, zonas de alta afluencia de pblico, manejo de escombros, emergencia de Chingaza (ahorro de agua durante la emergencia por dificultades de suministro) 4. Imagen de ciudad: creacin del Canal Capital, placas esquineras de nomenclatura urbana, reencuentro con el espacio pblico (eventos al parque, como Rock al parque que se lanz en 1995 como parte de este programa, los septimazos, etc.), infraestructura cultural (como Maloka). 5. Funcionario-ciudadano: Formacin de formadores (nombre de los talleres que reci198 bieron 3.000 agentes de la Polica Metropolitana), De cada funcionario un alcalde, Ventanillas . 6. Seguridad y convivencia. Las acciones dentro de este programa fueron encabezadas y diseadas desde la Alcalda Mayor y la Secretara de Gobierno e incluyeron jornadas de vacunacin contra el maltrato infantil, comisaras de familia, centros de conciliacin y mediacin y desarme voluntario, que tuvieron apenas una colaboracin marginal con el IDCT. Otras acciones, como el Comit de vigilancia epidemiolgica, jvenes en alto riesgo, Semilleros de Convivencia (espacios de deliberacin que condujeron a una propuesta de reforma al Cdigo de Polica, la Carta de Civilidad, en 1997, que apenas si se tramit y La ciudad al alcance de los nios tuvieron colaboracin ms estrecha12.
11 12 Para facilitar la coordinacin con las diferentes entidades, el director del IDCT haca parte de 12 juntas Un resumen del proyecto de cultura ciudadana puede leerse en: Seguridad, convivencia y cultura ciuda-
directivas de las entidades distritales, algunas de las cuales presida. dana, elaborado por Paul Bromberg en calidad de Alcalde Mayor, como rendicin de cuentas a la ciudad en un programa promovido por la Universidad de los Andes y la Cmara de Comercio, programa que ms adelante se convirti en Bogot Cmo Vamos. El IDCT financi un proyecto de evaluacin de todo el programa, que contrat con el Centro de Estudios Sociales (CES) de la Universidad Nacional; todo indica que no cumpli con los objetivos establecidos. Liliana Lpez Borbn hizo una evaluacin del programa como comunicacin Polticas culturales orientadas al plano de la vida cotidiana: evaluacin de las estrategias de comunicacin del Programa de Cultura
En esta primera versin del programa, las acciones se fundaban en la estrategia de romper rutinas en contextos seleccionados (por ejemplo, mediante los mimos) para darle visibilidad a un comportamiento indebido frente a uno esperado y para combinar la autorregulacin con una accin sistemtica de las autoridades, ms all de sus tradicionales operativos13. Esta estrategia parta del supuesto de que los comportamientos de los ciudadanos en el espacio pblico son resultado de imitacin, que origina patrones colectivos, ms a la manera de la mano invisible de Adam Smith que como acciones colectivas. Para orientar sus acciones, el IDCT fund el Observatorio de Cultura Urbana como una unidad cientfica cuyo fin era promover el estudio de las formas especficas de socializacin urbana en Bogot, y paralelamente estableci un grupo de investigacin para el anlisis de las situaciones que iban a ser objeto del programa. Bajo estas dos modalidades de investigacin se hicieron muchos estudios y sondeos para disear los programas sobre bases ciertas. Uno de los primeros estudios fue una encuesta realizada en 1995 sobre los comportamientos a los que aluda el Cdigo de Polica vigente en ese entonces. Los resultados determinaron en buena parte la estrategia del IDCT. En efecto, para sorpresa del grupo gestor, result inmenso el consenso de los bogotanos acerca de los comportamientos a los que obliga el cdigo en un sinnmero de situaciones. Luego no se trataba de cambiar la cultura (en el sentido de actitudes, valores o justificaciones14), sino de analizar y actuar sobre las circunstancias que producan comportamientos generalizados contrarios a la preservacin del orden pblico (no en el sentido de espacios de violencia). Debido a esta forma de concebir el programa, al grupo de cultura ciudadana del IDCT se le calific como ingenieros de la cultura. Inicialmente, el IDCT dise sus intervenciones bajo un cronograma soportado en una cierta lgica administrativa y en sondeos sobre lo que los bogotanos consideraban como
Ciudadana (Bogot, 1995-1997), que se puede conseguir en la biblioteca virtual de la CLACSO. Bromberg hizo una interpretacin de los resultados de esta gestin en Bromberg (2005): Son perdurables las huellas de cultura ciudadana? publicado por la Cmara de Comercio de Bogot y consultable en su pgina de internet. Pero no hay evaluacin sistemtica de todo el programa. Antanas Mockus hizo una evaluacin para el BID, comentada ms adelante. 13 El director del IDCT y luego alcalde dieron a esta reforma de la accin de la polica el nombre de ingeniera de autoridad: Un clculo sistemtico de esfuerzos, costos y resultados esperados en la aplicacin de la autoridad, la eficacia de las multas y el control. 14 Es decir, patrones de respuestas a preguntas de la forma: usted por qu hace esto?, usted por qu hace aquello?.
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ms problemtico en el espacio pblico; ms adelante se descubri que las crisis de la ciudad eran el momento clave para emprender acciones con buenas probabilidades de xito, de manera que se combinaron ambas modalidades. Dos ejemplos: la crisis que sobrevino cuando en una reyerta entre taxistas uno de ellos dispar dando muerte al beb con el que iba el pasajero dio inicio al programa sobre el servicio de taxi Caballeros de la cebra, que fue muy exitoso. Como segundo ejemplo, la crisis del agua dio origen al llamado de ahorro voluntario, quizs el esfuerzo de este tipo con mayor xito en una gran ciudad15. El xito de Cultura ciudadana fue rotundo como imagen de accin de gobierno. El 97% de los encuestados a finales de 1997 opin que programas de este tipo deban seguir realizndose16, aunque la dispersin de acciones no dejaba ver claramente en qu pedan continuidad. Vale la pena resaltar, en todo caso, que en el balance de fin de perodo el gobierno puso en primer lugar el xito en la reduccin de homicidios. Cultura ciudadana, un proyecto que haba nacido con la idea de ordenar la ciudad, presentaba como balance una meta que no se anticip aunque por el camino termin concentrando tanto la atencin del alcalde como la de su inmediato sucesor.
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El interregno y la segunda versin de cultura ciudadana 2001-2003

Tras su salida de la primera alcalda, antes de terminar su perodo, Mockus entra a reformular la cultura ciudadana para un contexto nacional. Vuelve a las fuentes no especficamente urbanas de sus reflexiones previas y las nutre de sus vivencias como gobernante al frente de acciones por la defensa de la vida, las que se promovieron directamente desde el despacho del alcalde. Esto empataba muy bien con la situacin de un pas con altos niveles de violencia, aunque en este contexto esa violencia no era del mismo tipo de la que se supuso que exista en Bogot bajo el programa de cultura ciudadana; era una violencia claramente asociada con el narcotrfico, el paramilitarismo y la guerrilla. Resulta significa-
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Est por terminarse una tesis con muy buen acervo emprico sobre las estrategias para el ahorro de
agua: Acosta, Omar, Adaptive Urban Water Demand Management for an Uncertain World; A Case Study: Innovative Water Demand Management during supply crisis of Bogota in 1997, Master of Science, Faculty for Forest and Environmental Sciences, Albert Ludwig Universitt, Freiburg, Berln, 2009. Documento indito. 16 La encuesta fue ordenada a finales del perodo, 1997 y sus resultados dados a conocer a comienzos del perodo siguiente. Realizada por Napolen Franco. Citada en: Bromberg, Paul, Son perdurables los cambios en cultura ciudadana?, op. cit. Se puede conseguir buscando en: www.culturarecreacionydeporte.gov.co/observatorio/index.html
tivo que Mockus haya hecho su campaa a la presidencia de la Repblica concentrndose en los municipios de mayor tasa de homicidios y no en los de mayores tasas de desorden urbano. Tras su participacin como candidato vicepresidencial, escribi Armonizar ley, moral y cultura. Cultura ciudadana, prioridad de gobierno con resultados en prevencin y control de violencia en Bogot, 1995-199717, un resumen de las acciones adelantadas durante el perodo en el marco de cultura ciudadana. El ttulo, y apartes del artculo, pueden producir la idea de que las acciones de cultura ciudadana, en general, tuvieron impacto en la reduccin de las tasas de homicidios:
Las acciones impulsadas por la Alcalda durante los tres aos contados a partir de enero de 1995, permitieron reducir la tasa anual de homicidios de 72 (1994) a 51 por 100.000 habitantes (1997), y de 25 a 20 por 100.000 la tasa de muertes violentas en accidentes de trnsito. Esto se logr con el desarme legal y el desarme voluntario y mediante control del horario del expendio de alcohol. Tambin se redujo en ms de dos tercios el nmero de nios lesionados con plvora por la prohibicin de fabricarla, venderla y usarla18
En efecto, los xitos ms notables en reduccin de indicadores de violencia se consiguieron mediante acciones de autoridad. No se le aconsej a los consumidores no comprar plvora se prohibi su venta; la cantidad de homicidios en accidentes de trnsito no se redujo por una campaa de no tomes alcohol19, pues es intil enfrentar con campaas la gigantesca pauta publicitaria que promueve su consumo. El impacto se dio porque se dise un operativo cuidadoso, resolviendo todos los obstculos legales y logsticos que hacan difcil el ejercicio de autoridad. Los conductores de automviles, a travs de las noticias, se dieron cuenta de que la autoridad s estaba actuando. La reduccin ms importante de los homicidios culposos en accidentes de trnsito se produjo precisamente en el perodo en que se ejecutaron estas acciones. Por otra parte, si bien hubo un programa de entrega voluntaria de armas, todo indica que el mayor impacto lo produjo el desarme legal: a mediados de 1997 el alcalde expidi un decreto prohibiendo su porte; como resultado, durante los seis meses siguientes, la polica decomis una cantidad muy importante
17 Consultado en: www.iadb.org/sds/doc/2104spa.pdf. ltima consulta, septiembre de 2009.
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18 Mockus, Antanas, Armonizar ley, moral y cultura. Cultura ciudadana, prioridad de gobierno con resultados en prevencin y control de violencia en Bogot, 1995-1997, p. 1. Consultado en http://www.iadb.org/sds/ doc/2104spa.pdf. ltima consulta, septiembre de 2009. 19 Aunque las campaas Entregue las llaves y El conductor elegido fueron notables por su eficacia, indudable logro de la agencia de publicidad.
de armas de fuego20. Ciertamente, como lo ha afirmado Mockus, las acciones se hacan acompaadas de una comunicacin intensificada (Mockus, s.f.), pero posiblemente esto impacta ms al imaginario poltico que las justificaciones de los ciudadanos. Desde el punto de vista del gobierno de una ciudad, cada proyecto especfico dentro de la prioridad de cultura ciudadana se justifica por s mismo. Lo novedoso del programa de cultura ciudadana fue la idea de incluir los distintos proyectos bajo un solo paraguas de accin pblica, lo que puede cambiar la imagen que los habitantes tienen de la ciudad (o de los dems)21 y de paso reforzar la disposicin a modificar comportamientos en cada contexto en que se intervena para mejorar el cumplimiento de algunas reglas. Durante todo el perodo, los gestores del IDCT sealaron que el mayor orden de la ciudad en el espacio pblico se desplazara a otros contextos y producira reduccin en la violencia. Esto nunca se demostr y en este momento dudamos incluso que sea demostrable empricamente22. Y en efecto, ste no es el argumento de Mockus. El conjunto de acciones de cumplimiento de reglas puede influir en los indicadores de violencia a travs del empleo de la comunicacin intensificada sobre lo moral y lo culturalmente aceptable, frente a lo legalmente vlido: 202
Hacer cultural y moralmente vlidas las prescripciones legales y combatir la justificacin moral o la aceptacin social o cultural de comportamientos ilegales fueron, en sntesis, el eje de la accin de la Alcalda de Bogot 1995-7.23
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Por comunicacin personal a uno de los autores cuando ejerca de alcalde, se decomisaron 30.000 En Huellas Bromberg menciona como el logro ms importante del programa un cambio de los ciuda-
armas de fuego; informacin sin comprobar. danos en la percepcin que tenan sobre los otros: el 45% de los encuestados respondieron que el comportamiento de los otros sobre los bienes pblicos de la ciudad haba mejorado. 22 En el claroscuro de las demostraciones analticas de las ciencias sociales se puede ver cualquier relacin causal. Una hiptesis afn con este corrimiento es la de las acciones sobre seguridad ciudadana de R. Giuliani en Nueva York, por la misma poca de cultura ciudadana en Bogot. Sobre la fuerte reduccin de la criminalidad en Nueva York ha habido contrastes empricos y precisiones sobre la poltica, que ponen en sospecha la eventual relacin causal entre mayor orden en el espacio pblico y menores ndices de criminalidad. 23 Mockus, Antanas, Armonizar ley, moral y cultura, op. cit., p. 30. Comunicacin intensificada puede entenderse en primera instancia a partir de los significados en el lenguaje natural: se trata de acompaar las acciones de gobierno con mucha discusin sobre los alcances de la ley y sus relaciones con la moral y la cultura. Mockus desarroll ampliamente su idea acerca de los efectos de una comunicacin intensificada en Comunicacin intensificada y cultura ciudadana: caso Bogot, captulo 13 del libro La ciudad: escenario de comunicacin, publicado por la FLACSO en 1999.
Esta orientacin se hace definitivamente explcita en la versin de cultura ciudadana durante el segundo gobierno de Mockus, 2001-2003. As, en el Plan de Desarrollo Bogot para vivir todos del mismo lado (2001-2004), el objetivo de cultura ciudadana se plante como:
aumentar el cumplimiento voluntario de normas, la capacidad de celebrar y cumplir acuerdos y la mutua ayuda para actuar segn la propia conciencia, en armona con la ley24.
Ms que cumplimiento voluntario de normas, durante el primer gobierno se pens en cumplimiento no coactivo y de ah la importancia de la adecuacin de contextos: facilitar el cumplimiento de reglas urbanas mediante el diseo adecuado del espacio pblico. Por supuesto, en el perodo 9597 haba programas en los cuales la estrategia se concentraba en la deliberacin pblica o en pblico sobre la racionalidad y la justicia de las normas25 en la proteccin de bienes comunes. Transformar patrones de justificacin no era un objetivo en s mismo. Tampoco era apropiado segn el diseo de la primera versin de cultura ciudadana un programa como Apreciar las normas y admirar lo bueno, descrito en el Plan as: difundir las normas y propiciar su acatamiento voluntario, poniendo en evidencia su fundamento democrtico26, en el que una de sus metas fue el incremento del nmero de personas que no justifican transgresiones a la ley. (Subrayado nuestro) El cambio de nfasis o de enfoque tuvo, entre otras, estas dos consecuencias: 1. Un nfasis muy fuerte en las acciones dirigidas a la conciencia mediante una comunicacin intensificada que se hara principalmente entre el alcalde y los ciudadanos, a travs de los medios de comunicacin. Algunas acciones se hicieron segn el modelo siguiente: una decisin administrativa visible porque estaba fuera de lo comn, difundida por los medios, pona a la ciudad en una especie de tensin deliberativa (por ejemplo, en la Noche de las mujeres un un momento en el cual el alcalde expidi un decreto pedaggico para que los hombres dejaran a las mujeres hacer su programa nocturno de un viernes, quedndose ellos en casa- uno de cuyos interlocutores fue el alcalde mismo y algunos miembros de su gabinete. La comunicacin intensificada es una estrategia compatible con un estilo 203
24 25
Alcalda Mayor de Bogot, Bogot para vivir todos del mismo lado, Anexos: Cuadro 6, objetivo 1. Tomado No de todas las normas, claro. Algunas normas que se aprueban por alcaldes y concejos son franca-
de: www.sdp.gov.co/www/section-2092.jsp. ltima consulta: septiembre de 2009. mente ridculas. Ellas no pueden admirarse por ser normas. Esto siempre se tuvo en cuenta cuando se seleccionaban campos de trabajo en la cultura ciudadana del primer perodo. 26 Alcalda Mayor de Bogot, Bogot, para vivir todos del mismo lado, op. cit., p. 8.
de gobierno, el de Mockus, lo que puede explicar en parte por qu ha sido tan difcil de exportar esa experiencia como modelo de poltica pblica a otras ciudades; 2. Se disearon metas e indicadores relacionados con los patrones de argumentacin y justificacin. En efecto, las acciones de gobierno se enfocaron en conseguir los cambios propuestos y para ello se cre un instrumento de medicin, aunque no fue el nico: la Encuesta de cultura ciudadana. As, adems de los indicadores tradicionales basados en medicin directa de comportamientos (respeto al semforo, uso de puentes peatonales, pago de tributos, reduccin de homicidios, delitos de alto impacto) se estableci un grupo numeroso de indicadores del siguiente tipo: Porcentaje de la ciudadana que conoce y valora las normas sobre ciclo rutas, cinturn de seguridad, cebras, usos del suelo, zonas pblicas en urbanizaciones, proteccin de ros, quebradas y humedales, contaminacin auditiva.

Nivel de recordacin del impuesto predial, industria y comercio, vehculos. Porcentaje de personas que siente aprecio por las normas27, justifica desobedecer la ley cuando es la nica alternativa para alcanzar los objetivos, cuando es lo acostumbrado Porcentaje de la ciudadana que no justifica transgredir la norma sobre cruce por el puente peatonal, estacionar en zonas prohibidas, licencia de construccin, contaminacin ambiental por industrias, contaminacin auditiva28 (Subrayados nuestros). Los subrayados buscan evidenciar que estos indicadores/preguntas reflejan esta idea:
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se espera que algunas acciones de gobierno produzcan, directa o indirectamente, cambios (para bien, claro) en conocimiento, sentimientos y patrones de justificacin, lo que producira cambios en comportamientos29. stos fueron el origen y el sentido iniciales de las encuestas de cultura ciudadana, que comenzaron en el ao 2001 como medida de lnea de base para una modalidad especfica de un programa de cultura ciudadana: privilegiar la actuacin directa sobre los patrones de justificacin. La encuesta no fue tanto un instrumento para entender hechos socioculturales y orientar polticas basadas en hiptesis sobre causas y efectos, sino para medir
27 28 Curiosa pregunta/indicador: cules? Estos indicadores se pueden consultar en: Lneas de base y metas de cultura ciudadana. Matriz de nivel
de cumplimiento de compromisos. Bogot, octubre de 2003. En:www.sdp.gov.co/www/resources/ccc_13_eph_ matriz_nivel_cumplimiento_compromisos_bvtl_octubre_2003.pdf . ltima consulta: septiembre de 2009 29 Un anlisis sobre la eficacia de este modelo va ms all de lo que nos hemos propuesto en este captulo.
metas de un programa previamente concebido, y por consiguiente algo impermeable al resultado30. La segunda versin hacia la que evolucion el concepto de cultura ciudadana tuvo otra consecuencia: su forma de concebir la cultura ciudadana result ms afn a la visin tradicional (y espontnea) de las acciones posibles para promover el cumplimiento de reglas: las campaas publicitarias. Entonces, a partir de esta segunda versin del programa, la cultura ciudadana cautiv la imaginacin de actores polticos y de sus asesores. El ciudadano como urbanita de la primera versin se esfum para dar lugar a construccin de ciudadana, capacidad para dirimir conflictos por medios pacficos, fortalecimiento de la democracia, formacin de ciudadanos responsables y tolerantes que acten con plena conciencia sobre la base de sus derechos y deberes, corresponsabilidad, ayuda mutua, capital social, convivencia pacfica. Ahora hay un 2019 de cultura ciudadana, no precisamente sobre desorden urbano, objetivo demasiado prosaico, sino para construir ciudadana. El documento sobre cultura ciudadana que elabor el Departamento de Planeacin Nacional y que de alguna manera recoge esta nueva visin de la cultura ciudadana sin ciudades, dice:
Como su nombre lo indica, uno de los planteamientos centrales del objetivo [de la cultura ciudadana] es la construccin de ciudadana; una ciudadana con sentido de pertenencia, tolerante, capaz de concertar y cumplir acuerdos, y sobre todo, una ciudadana responsable, que respete la ley y cumpla las normas de convivencia por voluntad propia y no slo por imposicin legal. As las acciones de cultura ciudadana pueden jugar tambin un papel preponderante en pro del cumplimiento de otras de las estrategias que componen este objetivo, a saber, pas en paz, democracia y justicia31.
205
Esta idea de que todo es cultura ciudadana se refuerza con otra idea que ya circulaba y que va creciendo impulsada por muchos actores polticos y acadmicos: aplicar la palabra
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Esta afirmacin no pretende desvirtuar las encuestas, sino entender su valor. Las metas y estrategias se
fijaron antes de la encuesta. En seguida se formulan las preguntas para encontrar la lnea base. Y luego se vuelve a medir para verificar cambios en los porcentajes. La encuesta puede mostrar en qu temas hay que hacer nfasis para alcanzar la meta, y as se transforman algunos planes de accin. El modelo mismo no se pone a prueba. Ahora, al exportar la encuesta a otras ciudades, se est exportando tambin una idea sobre lo que es un programa de cultura ciudadana. 31 Snchez, Efran; Castro, Carolina, 2019. Visin Colombia, II Centenario. Fomentar la Cultura Ciudadana, Departamento Nacional de Planeacin, Terpel, Fondo de Prevencin Vial, Bogot, 2006, p. 1.
democracia a todo, democracia en lo pblico, y en lo privado; democracia en la cama, en la casa y en la plaza, como reza el slogan feminista. Con este nuevo significado amplio de un trmino que se refera a un rgimen de gobierno, la consolidacin de la democracia dependera de la existencia de ciudadanos democrticos en un sinnmero de contextos: desde el familiar hasta el planetario. La cultura democrtica sera la expresin de la capacidad para concertar acuerdos; el principal acuerdo democrtico sera la aceptacin de reglas, independientemente de con quin y en qu contexto32.
una de las herencias de la cultura ciudadana: las encuestas

Como poltica pblica, cultura ciudadana slo se ha hecho en Bogot. Esta parece una afirmacin exagerada, pero no lo es. Algunos alcaldes, considerando correctamente que entre sus competencias naturales est la de conseguir que los ciudadanos como productores y consumidores cumplan con un ordenamiento urbano que es complejo, tomaron de la primera versin los mimos, pero no la ingeniera de autoridad en un medio urbano33, y de la segunda versin la comunicacin, entendindola como campaas en medios masivos para 206 el cumplimiento de reglas, lo que no tiene nada de novedoso. Siempre se ha hecho. Lo que hizo Mockus en Bogot durante su segundo perodo fue comunicacin intensificada, y requiere un alcalde que est dispuesto a esa deliberacin permanente sobre las reglas. A partir de 2004 los gobiernos de varias ciudades de Colombia y de Amrica Latina, seguramente motivados por la imagen de xito que tuvo en Bogot, tomaron la idea de hacer cultura ciudadana, para lo cual adoptaron espontneamente el modelo de la segunda versin, la cual requiere -adems de los indicadores propios de la gestin de varias de las entidades- una encuesta sobre lo que sera el estado de la relacin entre ley, moral y cultura de la correspondiente sociedad.34 De tal modo que a partir de las encuestas de 2001 y 2003 se han realizado en Bogot encuestas en 2005, 2007 y 2008,
32
Moncada, Roberto, La encuesta de cultura ciudadana hecha en 2001 para gobernar hasta 2003: por
sus obras los conoceris, en: Observatorio de Cultura Urbana (ed.), Reflexiones sobre cultura ciudadana en Bogot, Bogot, 2003. 33 Ver: Paul, Bromberg, Ingenieros y profetas, en: Observatorio de Cultura Urbana (ed.), Reflexiones sobre cultura ciudadana en Bogot, Bogot, 2003. Uno de los autores habl con varios alcaldes del perodo 1998-2000. Algunos de ellos sealaron su intencin de adelantar un programa de cultura ciudadana, para lo cual ya tenan reservado algn dinero para contratar mimos. No tenan previsto ms. 34 Es nuestra esta forma de describir el objeto de la encuesta.
cada una de ellas acompaada de anlisis que sustentaron las modificaciones: nuevas preguntas, reformulacin de las que han estado vigentes, introduccin de nuevos temas y descarte de otros. Varios documentos se han elaborado para sustentar conceptual y estadsticamente los temas, las preguntas, y claro est, la descripcin o los anlisis de los resultados de cada una de ellas. El siguiente cuadro resume las caractersticas de las cinco encuestas.
Bogot: Encuestas de cultura ciudadana 2001 - 2008 Formularios y cantidad de preguntas
Encuesta
temas y cantidad
de preguntas por tema
2001: Encuesta de conocimientos, actitudes y percepciones sobre cultura ciudadana en Bogot Base: 3.038 personas mayores de 18 aos
General (76)
Conocimiento, actitudes y percepciones sobre: normas de trnsito (9), normas de espacio pblico, planeacin y medio ambiente (7), convivencia ciudadana (5) cultura tributaria (6) y seguridad (5). Conocimiento y percepciones sobre polticas distritales (4). Conocimiento, actitudes y percepciones sobre: oferta cultural, deportiva y recreativa del distrito (5), gestin de la administracin distrital (5). La norma como acuerdo colectivo, expresin de valores cvicos, democrticos e instrumentos de convivencia (5). Actitudes y percepciones sobre la realizacin de acuerdos para la convivencia (13). Conocimiento y actitudes sobre derechos (5). Cultura democrtica (5) Conocimiento, actitudes y percepciones sobre: normas de trnsito (8), normas de espacio pblico, planeacin y medio ambiente (10), cultura tributaria (4), convivencia ciudadana (8) Actitudes y percepciones sobre seguridad (6). La norma como acuerdo colectivo, expresin de valores cvicos, y democrticos e instrumentos de convivencia (14). Actitudes y percepciones sobre: la realizacin de acuerdos para la convivencia (14) y sobre derechos (4). Percepciones sobre identidad ciudadana, solidaridad y confianza (19) Inters y conocimiento sobre poltica (15). Valoracin de la accin poltica (8). Confianza en las instituciones y en los procedimientos democrticos (10). Democracia Participativa (7) Opiniones sobre la participacin (5). Democracia representativa (48). Organizacin social (10) Nociones sobre arte (2) Tradicin (14). Formacin (3). Consumo (9). Informacin (17). Canal capital (5)
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1. Convivencia (82) 2003: Encuesta de conocimientos, actitudes y percepciones sobre cultura ciudadana en Bogot Base: 8.706 personas mayores de 18 aos 2. Poltica y democracia (103)
3. Arte y patrimonio (50)
1. Cultura urbana (118) 2005: Tercera encuesta de cultura Base: 17.250 personas mayores de 13 aos 2. Cultura poltica (100)
Conocimiento, actitudes y percepciones sobre: normas de trnsito (8), normas de espacio pblico, planeacin y medio ambiente (9), cultura tributaria (5), convivencia ciudadana (7) Actitudes y percepciones sobre seguridad (11). Justicia (8). La norma como acuerdo colectivo, expresin de valores cvicos, y democrticos e instrumento de convivencia (7). Actitudes y percepciones sobre la realizacin de acuerdos para la convivencia (9) y sobre derechos (19). Percepciones sobre identidad ciudadana, solidaridad y confianza (35) Inters y conocimiento sobre poltica (18). Valoracin de la accin poltica (13). Confianza en las instituciones y en los procedimientos democrticos (14). Democracia y Distrito (12). Democracia participativa (12). Opiniones sobre la participacin (8). Democracia representativa (12). Organizacin social (11).
3. Cultura, arte y patrimonio (87) 2007: Encuesta Bienal de Culturas Base: 6.065 personas mayores de 13 aos 2008: Encuesta de cultura ciudadana
Resignificacin (16). Apreciacin (71)
General (79)
Uso de la ciudad, pareceres y conductas (16). Inters en la poltica (20). Asuntos de actualidad (3). Derechos (13). Arte, patrimonio, cultura, eventos (17). Recreacin, deporte y actividad fsica (10)
208
Base: 3.115 personas mayores de 18 aos
General (57)
Cultura Ciudadana en sentido especfico. Sistemas reguladores del comportamiento. Movilidad. Tolerancia. Cultura Tributaria. Cultura de la legalidad. Seguridad. Acuerdos. Participacin comunitaria. Confianza. Mutua Regulacin o regulacin Social35.
Esta informacin no incluye las preguntas demogrficas de cada cuestionario
A pesar de una general inspiracin comn, las encuestas tienen variaciones. En la encuesta de 2001 el marco conceptual de referencia fue la versin de cultura democrtica. Era palpable para el equipo de gobierno de ese entonces que cuando se hablaba de cultura ciudadana como poltica pblica, se haca referencia a todas esas diversas formas de accin gubernamental que se realizaban para lograr que los comportamientos de los habitantes de la ciudad se acercaran lo ms posible a la ley, o sea, a lo que el sistema poltico aprueba como comportamientos esperados o deseables. La encuesta de 2003 se hizo al final del periodo administrativo para medir la variacin de los indicadores planteados en el 2001 y se aprovech para ampliar el conocimiento de otros aspectos. As, el Observatorio de Cultura Urbana, defini variables de medicin y precis necesidades de investigacin en tres lneas: a) convivencia, b) cultura poltica, c) arte y patrimonio. La encuesta de 2003
35 El formulario de la encuesta 2008 no est subtitulado por mdulos o temas, por ello no se presenta
el nmero de preguntas por tema. Los temas del formulario fueron tomados de: Corporacin Visionarios por Colombia, Sobre el formulario de cultura ciudadana, Bogot, s.f., documento indito.
respondi al propsito de profundizar los procesos de investigacin y de dar a los mismos una mirada de largo plazo. Por ello se disearon tres formularios, que (como indicamos en el cuadro sobre las encuestas) contenan un conjunto de indicadores para cada una de las lneas de investigacin mencionadas. Durante el gobierno de Luis Eduardo Garzn se realiz la encuesta 2005, que no se llam de cultura ciudadana, sino de cultura, en la que se conservaron la mayora de las preguntas hechas en las dos encuestas anteriores. Pero esta nueva medicin no solamente tena el propsito de medir los niveles de recordacin y aprendizaje logrado por las campaas que se haban desarrollado antes en el marco de la cultura ciudadana; deseaba tambin ampliar y profundizar en el tema de la convivencia. Con algunas variaciones (algunas de nombre, otras de contenido) se mantuvieron los tres cuestionarios propuestos en el 2003 as: 1) Cultura urbana; 2) Cultura poltica; 3) Cultura, arte y patrimonio. La modificacin de algunas de las preguntas hechas en la encuesta del 2003 y la inclusin de temas nuevos36 responda a la intencin del IDCT y del Observatorio de Culturas de medir otros aspectos de la convivencia urbana considerados centrales en su planteamiento poltico: 209
() tales como la apropiacin y ejercicio de los derechos, la capacidad para la inclusin social de poblaciones y sectores desconocidos como actores legtimos en la diversidad cultural y los niveles de participacin en la produccin, circulacin y disfrute de los bienes y servicios culturales hacia el logro de una ciudadana culturalmente activa. El trasfondo conceptual reside en los avances hacia el fortalecimiento del sujeto democrtico, autnomo, con conciencia de sus responsabilidades frente al cumplimiento normativo y con conciencia de la titularidad de sus derechos, quien, al hacer parte de lo pblico, se convierte en un ciudadano culturalmente activo.37
La idea de formar un ciudadano culturalmente activo llev al alcalde Luis Eduardo Garzn a fortalecer su inters en el tema de derechos ciudadanos. Por eso, la encuesta del 2007 esta vez titulada Encuesta Bienal de Culturas y realizada al final de su gobierno, se concentr, o por lo menos esa fue la pretensin, en
36 Aunque la encuesta del 2003 incluy el tema de derechos con algunos indicadores. Por ser uno de los
intereses centrales de la administracin de Garzn, la encuesta del 2005 ampli significativamente el mdulo sobre este tema. 37 Senn, Martha, Introduccin a la presentacin de resultados de la encuesta de cultura 2005, Bogot, abril de 2007. Tomado de: www.culturarecreacionydeporte.gov.co/investigacion/observatorio_de_culturas/sicapt/ sicapt.htm. ltima consulta: diciembre de 2008.
() focalizar en la indagacin el tema de la apropiacin de los derechos por las mujeres y hombres en Bogot D.C. [ya que la] Administracin Distrital ha encauzado muchos esfuerzos para el cumplimiento constitucional de los derechos econmicos, sociales y culturales, entendiendo que la mejor garanta de los derechos fundamentales radica en permitir que sean gozados de manera constante y continua por todos los ciudadanos.38
Esta encuesta tuvo tambin como antecedentes las encuestas de cultura ciudadana hechas en otras ciudades del pas. La encuesta del 2007 se redujo a un solo formulario en el que se seleccionaron unas pocas preguntas consideradas representativas de cada uno de los mdulos planteados en los formularios anteriores y se retomaron con modificaciones, algunas de forma, otras de sentido; se ampli el componente de derechos y se incluyeron algunas preguntas de violencia intrafamiliar hechas en el formulario de cultura ciudadana de Pereira39 y otras sobre mutua regulacin en los espacios colectivos, incluidas en las mediciones de cultura ciudadana hechas en Cali, Neiva, Santa Marta, Medelln, Ibagu y Barranquilla40. En efecto, a la produccin de informacin sobre cultura y cultura ciudadana en Bogot se suman las encuestas realizadas en otras ciudades del pas. Hasta agosto de 2009 las 210 ciudades diferentes a Bogot que han hecho encuestas de cultura ciudadana son: Yopal (2004), Aguazul (2004), Tulu (2005), Pereira (2005), Medelln (2005 y 2007), Bucaramanga (2005), Cali (2006), Neiva (2006), Ibagu (2007), Santa Marta (2007) y Barranquilla (2008). Estas encuestas han sido contratadas por las secretaras de gobierno departamentales, los alcaldes municipales o distritales, las secretaras de cultura, las cmaras de comercio o el Fondo de Prevencin Vial. La Universidad Nacional (Centro de Estudios Sociales), la Corporacin Visionarios por Colombia y la Fundacin Terpel son las instituciones que las han realizado. En el ao 2006 la Corporacin Visionarios, con base en los formularios hechos en los aos 2001 y 2003 y en el formulario de cultura ciudadana hecho para Pereira, construy un formulario corto que ha venido perfeccionando en los ltimos aos. Este formulario est sustentado en el mismo enfoque de los formularios utilizados en 2001 y 2003 y contiene los
38 39 Ibd. El formulario de la encuesta de Pereira fue elaborado por el equipo de cultura ciudadana del Centro de
Estudios Sociales de la Universidad Nacional con la participacin del equipo de gobierno de Pereira y habitantes de esta ciudad. 40 En estas ciudades se ha hecho la encuesta de cultura ciudadana con un formulario reducido construido por la Corporacin Visionarios.
indicadores mnimos para construir un panorama de cada uno de los temas a partir de los cuales se mide su versin de lo que es la cultura ciudadana. Este formulario se aplic en Bogot en el ao 2008 y es el instrumento que mejor permite comparar estadsticamente41 a Bogot con otras ciudades, pues ha sido aplicado en Cali, Neiva, Medelln, Ibagu, Santa Marta, Ciudad de Mxico y Belo Horizonte. En general, el enfoque de las encuestas tambin ha estado relacionado con lo que cada alcalde o equipo de gobierno considera que debe ser un ciudadano. En el primer perodo el Observatorio de Cultura Urbana y el equipo gestor dentro del IDCT realizaron muchas investigaciones, pero no una encuesta de este tipo, porque el enfoque no era cambiar justificaciones. Adecuados mecanismos de incentivos positivos y negativos -incluyendo la adecuacin de contextos- acercaran al ciudadano a la autorregulacin, no entendida como autorregulacin moral. Las encuestas de 2001 y de 2003 se inspiraban en un ciudadano actuando segn su propia conciencia, en armona con la ley, que no justifica[ba] la transgresin de la ley, que siente aprecio por las normas, que es tolerante y por ello soporta vecinos muy diversos, y que hace un llamado cordial a sus agresores. El ciudadano del 2005 era culturalmente activo y el de hoy es un sujeto de derechos. Los instrumentos de este rico acervo de datos y enfoques, y los mismos datos, an admiten mucha precisin y anlisis.42 Parecera conveniente conseguir un enfoque menos dependiente de la administracin de cada momento, que piense ms en el habitante urbano comn, aqul que est constantemente en ejercicio del hecho de existir, que se mueve en ese ocano de interacciones propias de la ciudad en nuestra forma particular de asumir tres aspectos clave de nuestra modernidad: la condicin urbana, la democracia liberal y las relaciones econmicas capitalistas. 211
41
Si bien este instrumento permite la comparacin estadstica, no por ello facilita la comprensin socio-
lgica o antropolgica de la cultura ciudadana de las ciudades, pues no cuenta con un conjunto de indicadores sobre la especificidad cultural de cada ciudad. 42 Una aproximacin a la evaluacin de las preguntas de los formularios 2001-2007 se hizo como parte de la revisin de las encuestas de cultura ciudadana para la redaccin del formulario de la encuesta bienal de culturas 2009 propuesto por el Instituto de Estudios Urbanos. Se puede consultar en el documento: Evaluacin de encuestas previas. www.institutodeestudiosurbanos.com
212
cultura ciudadana como poltica pBlica: EntrE indicadorEs y artE

Henry Murrain1
Nuestro trabajo tiene que ver con el cambio cultural. Somos conscientes de que no existe la tecnologa del cambio cultural, pero tambin somos conscientes de que para resolver un sinnmero de problemticas sociales especialmente en el campo de la convivencia se requiere lograr transformaciones culturales. En este ensayo se exponen algunas ideas del trabajo alrededor de las polticas pblicas de cultura ciudadana. Sin pretender entregar una frmula general de lo que se debe hacer para transformar la cultura, s se pretende entregar al lector algunas consideraciones importantes sobre el trabajo con los ciudadanos cuando se trata de lograr transformaciones de ciertas prcticas, hbitos o comportamientos. Cuando se aborda la discusin del cambio cultural, el aspecto que puede molestar ms al cientfico social puede ser el hecho de que un determinado agente se comporte con los seres humanos tal como lo hace el fsico con los objetos de la naturaleza, esto es, que se adjudique el poder y la posibilidad de manipular su objeto de estudio; de manipular a su antojo a una sociedad completa. No obstante, para sortear un poco esta molestia, considero pertinente concebir la labor de quienes nos dedicamos a la cultura ciudadana ms como una invitacin a los ciudadanos que como una prctica de manipulacin. Como veremos ms adelante, en muchas ocasiones la mayora de los individuos de un grupo social concuerdan en que para convivir mejor sera deseable que las personas transformaran una determinada conducta. No obstante la mayora de ciudadanos puede tener una postura pesimista sobre las posibilidades de lograr esta transformacin y por ende justifica no cooperar. En estos casos, quienes lideran el proceso de agencia cultural tienen el rol de interpretar y coordinar procesos de transformacin que los ciudadanos consideran deseables pero que requieren que en alguna instancia se lidere y se haga gerencia de este proceso. Este artculo est dirigido a quienes -por su trabajo- se enfrentan a la necesidad de intervenir frente a problemas urbanos donde es necesario realizar ejercicios de agencia de cambio cultural. En particular, a quienes proponen o lideran polticas pblicas de cultura ciudadana y realizan las veces de coordinadores de procesos de cambio cultural dirigidos a un fin comn. 213
Realiz estudios de fsica y filosofa, actualmente es Director de proyectos de Corpovisionarios.
Cultura ciudadana como poltica pblica

En trminos simples y siguiendo a Adriana Crdoba2, un conjunto de acciones estatales pueden interpretarse como una poltica pblica cuando se detecta un problema (o una necesidad) colectiva y se realiza un trabajo sistemtico para resolverlo. Como observaremos, el programa de cultura ciudadana que se llev a cabo en Bogot claramente responde a esta sencilla definicin. La innovacin del alcalde Antanas Mockus fue detectar que para resolver algunos problemas urbanos era necesario transformar rasgos culturales (comportamientos, actitudes, hbitos), y mediante un trabajo sistemtico se lograron varias transformaciones. Citemos un ejemplo: en el ao de 1995 el alcalde Mockus solicit apoyo a la agencia de cooperacin japonesa (JICA) para que ayudara a Bogot en el desarrollo de un plan maestro de movilidad. Los japoneses le plantearon que, luego de las mediciones y observaciones realizadas en Bogot, era posible determinar que por lo menos una cuarta parte de la solucin a los problemas de movilidad de la ciudad no tena nada que ver con inversiones en infraestructura e ingeniera vial; adujeron que por lo menos el 25% de la mejora en la movilidad de la ciudad se podra lograr nicamente si los ciudadanos respetaban las normas 214 de trnsito. Esta misma situacin se puede observar en muchas otras dimensiones, como la seguridad ciudadana, el medio ambiente, o problemas de salud pblica. Para resolver muchos de estos problemas es indispensable la invitacin a los ciudadanos para que transformen una determinada prctica social. As, siguiendo el sentido en el que hemos planteado la labor de quienes realizan agencia de cambios culturales como invitacin a los ciudadanos podemos afirmar que una sociedad tiene la capacidad de transformarse ella misma si comprende la necesidad de realizar ajustes en algunas de sus prcticas culturales. Aunque exista una labor de agencia en dicha invitacin, no se puede afirmar que una persona o un grupo de personas transforme una sociedad sino que ms bien una sociedad se transforma. Ahora bien, cmo se logra esto? A manera de recomendacin se presentan a continuacin cuatro aspectos que pueden contribuir a que las polticas pblicas de cultura ciudadana tengan xito, a saber: 1. Contar con sistemas de informacin sobre actitudes, percepciones y comportamientos; 2. Generar procesos de agencia cultural de manera focali-
Adriana Crdoba ha trabajado en el problema de la recontextualizacin de polticas pblicas desde el
plan a la ejecucin. Sobre este particular puede verse el texto: Crdoba, Adriana, Entre planeacin y gestin gubernamental: recontextualizacin, Bogot, Universidad de los Andes, 2002.
zada y creativa; 3. Realizar procesos de retroalimentacin con los ciudadanos; y 4. Entender estos procesos como acciones colectivas. En lo que sigue se desarrollan estas ideas. 1. Cifras, indicadores y sistemas de informacin Una de las carencias ms notorias en muchos gobiernos locales en Amrica Latina es el bajo nivel de informacin que se tiene sobre actitudes, percepciones y comportamientos relacionados con los asuntos urbanos. Un ejemplo de ello es la carencia de las cifras detalladas y confiables sobre movilidad y accidentalidad vial. Gran parte del inters en replicar el enfoque de cultura ciudadana se ve en el campo de la movilidad. Muchos gobiernos municipales han intentado resolver el problema de la accidentalidad vial con campaas que buscan sensibilizar a los ciudadanos sobre la importancia del cumplimiento de normas y la responsabilidad tanto de peatones como de conductores. No obstante muchas de estas campaas carecen de efecto, o por lo menos carecen de mecanismos para medir avances, en la medida en que no se realiza una aproximacin a estos problemas con datos o informacin que permitan conocer los problemas en detalle, para enfrentarlos de manera focalizada y sistemtica. Algunos ejemplos pueden ayudar a comprender ms precisamente lo que se ha planteado. Hace ms de un ao, cuando fuimos invitados3 a una ciudad del norte de Colombia para que mediante acciones de cultura ciudadana ayudramos a reducir la accidentalidad vial, lo primero que hicimos fue revisar las cifras disponibles. La oficina local encargada de los temas de movilidad y trnsito (una especie de secretara) nos entreg un cuadro donde reportaban 65 muertes en accidentes de trnsito para el ao 2007. Esto nos sorprendi, pues segn las cifras del Instituto Nacional de Medicina Legal, para este periodo en la ciudad se reportaron 125 muertes en accidentes de trnsito. Nos reunimos a trabajar con el director de la oficina y su equipo para revisar la razn por la cual exista una diferencia tan grande entre sus datos y los de Medicina Legal. No apareca una explicacin a la vista hasta que pedimos que se nos explicara en detalle el proceso seguido para obtener las cifras. Nos explic que su datos estaban sustentados en los reportes diarios entregados por los agentes de trnsito. As, cuando se presenta un accidente de trnsito (en este caso un accidente fatal) el agente de trnsito, que funge como polica judicial, llena el reporte de la muerte en va y el caso es registrado por el sistema de movilidad de la ciudad. Despus de esta explicacin, preguntamos: qu ocurre si una persona se accidenta y fallece en el hospital o mientras va en la ambulancia? Ah, eso s no tenemos cmo registrarlo noso215
Me refiero a Corpovisionarios.
tros se nos dijo. En el reporte oficial de la ciudad slo estaban teniendo en cuenta las muertes en accidentes de trnsito en va, y lo que pudimos observar es que aproximadamente la mitad de los fallecimientos provocados por accidentes de trnsito en esa ciudad no se producen en la va sino en el hospital o en el trayecto hacia l. En este caso, el organismo responsable no garantizaba la consolidacin completa de las cifras. Esta inconsistencia la hemos visto en otras ciudades de Amrica Latina, encontrndose en algunos casos un faltante superior al 50%. Afortunadamente, para el caso de Colombia, existe el Instituto Nacional de Medicina Legal, donde se consolidan todos los hechos violentos ocurridos en un mismo sistema de informacin. Ahora bien, siguiendo con el mismo ejemplo de la movilidad, no slo se trata de conocer con certeza cul es la cifra de muertes en accidentes de trnsito. Es indispensable conocer el fenmeno en detalle: condicin de la vctima (si era peatn, conductor o pasajero), qu tipo de vehculo estuvo involucrado, en qu lugares se presentan estos accidentes, en qu horarios, en qu das, en qu meses aumenta el problema, qu fenmenos estn asociados con los hechos (consumo de alcohol, exceso de velocidad, falta de sealizacin, etc.). Por ejemplo, en el caso de la revisin de cifras que realizamos en la ciudad antes citada, obser216 vamos que en un 70% de los accidentes de trnsito los vehculos involucrados eran motos4. No obstante, a pesar de la prevalencia de las motos, ninguna instancia de la Alcalda estaba realizando acciones para contrarrestar esta situacin. En esta ciudad se haban desarrollado acciones de cultura ciudadana en el tema de movilidad, siguiendo algunas de las experiencias en Bogot, pero sin tener en cuenta el contexto local. Como en muchos otros lugares donde se ha intentado replicar la cultura ciudadana, se estaba replicando la forma pero no el fondo. Tal vez esto se deba a que dentro las acciones adelantadas en Bogot aquellas que inspiraron el inters en la cultura ciudadana desafortunadamente no fue visible esta dimensin de observacin, comprensin y medicin de los fenmenos sociales que anteceda a las acciones creativas y vistosas de invitacin a los ciudadanos para proteger la vida. Por la necesidad de contar con la informacin necesaria para desarrollar la poltica pblica de cultura ciudadana se cre en 1995 el Observatorio de cultura urbana5, encargado de proveer a la administracin de Bogot de la informacin necesaria sobre las
4 5 Bogot.
Una proporcin significativa era de conductores de moto pero tambin haba pasajeros y peatones Hoy denominado Observatorio de Culturas, adscrito a la Secretara de Cultura, Recreacin y Deporte de
atropellados por moto.
problemticas urbanas. Entre los profesionales que trabajan en este centro hay expertos en aproximaciones cuantitativas (estadsticos, economistas, etc.) y cualitativas (socilogos, antroplogos y politlogos y otros profesionales). Es posible decir de manera general que en Amrica Latina existe an la necesidad de mejorar nuestros sistemas de informacin para la formulacin de polticas pblicas orientadas a resolver problemas que, adems de la movilidad, comprenden aspectos como la seguridad ciudadana, el medio ambiente, la salud o la educacin, por citar algunos de los ms importantes. 2. Agencia cultural y agenda pedaggica: focalizacin y creatividad en la intervencin. Contar con informacin bien organizada nos permite priorizar y focalizar las necesidades de cambio cultural, entendiendo esto como el lugar dnde se hace ms necesario transformar prcticas sociales. Ahora bien, luego de contar con la informacin necesaria y determinar con detalle qu es urgente mejorar o transformar qu se puede hacer? Aqu nos situamos en el punto ms neurlgico y complejo del proceso,la agencia del cambio cultural. Lograr transformaciones sociales no es fcil. Nos enfrentamos siempre con sistemas culturales complejos que refuerzan determinadas prcticas sociales, creencias, incentivos que van en contrava del comportamiento deseado y s or esta razn, es necesario valernos de mucha creatividad en los procesos de agencia de cambios culturales para lograr que los ciudadanos comprendan la necesidad de llevar a cabo estas transformaciones y as estn en disposicin y actitud de cooperar6. El trmino creatividad usado aqu tiene que ver con el alto grado de imaginacin que se requiere para lograr convocar la reflexin y cooperacin 217
Antanas Mockus ha sugerido pensar la gestin pblica como la adecuada administracin de dos
insumos fundamentales, el primero lo constituyen los recursos econmicos necesarios para resolver las necesidades de inversin tpicas de una ciudad y el otro insumo fundamental es la cooperacin de los ciudadanos. As como no es posible tener todos los recursos para resolver todos los problemas de los ciudadanos y entonces el gobernante debe darse a la tarea de administrar y priorizar la inversin focalizando sta en aquellos aspectos donde los recursos generan ms impacto global; lo mismo ocurre con la cooperacin de las personas. No es posible que en un ejercicio de invitacin a la cooperacin todos los ciudadanos ayuden en todo lo que se necesita, todo el tiempo. La gente sencillamente est ocupada viviendo su vida y pensar que vamos a tener la atencin de las personas simplemente porque consideramos nosotros los expertos, los tcnicos conocedores de las problemticas es ilusorio. Lograr la atencin de la gente y la comprensin de lo que se requiere en su cooperacin dentro de una poltica pblica es muy difcil. Como la cooperacin de la gente es un recurso tan valioso y escaso es necesario identificar con cuidado dnde sta cooperacin es ms urgente y puntualizar con fino detalle la invitacin que se realizar a los ciudadanos especificando con el mayor rendimiento comunicativo qu se requiere especficamente y porqu.
de los ciudadanos, de tal forma que se logre modificar prcticas culturales problemticas. Para esto se requiere sencillez, contundencia y eficacia en la comunicacin o en las formas de representacin lo cual exige estrategias pedaggicas que expliquen o muestren bien lo que se requiere del ciudadano. Estos aspectos de la comunicacin se ilustran a continuacin con un ejemplo. Como parte de la poltica pblica de seguridad vial en la ciudad de Bogot en el ao 2002 se realiz un proceso muy detallado para reducir el nmero de muertes en accidentes de trnsito. Por los sistemas de informacin se saba que eran los peatones las principales vctimas, y de acuerdo con esto se propuso focalizar en esta poblacin una accin pedaggica persuasiva para que las personas no cometieran comportamientos imprudentes en las vas poniendo su vida en peligro y usaran los cruces y puentes peatonales. Retomando una tradicin cultural7, la Alcalda de Bogot pint unos smbolos color negro en forma de cruz con puntas de estrella en el lugar donde haba ocurrido una muerte en accidente de trnsito. Este programa fue conocido con el nombre de estrellas negras.
218
Evento de iniciacin del programa Estrellas negras. En la foto Antanas Mockus, alcalde de Bogot observa la primer estrella pintada en el lugar donde das antes haba fallecido una persona atropellada.
En Colombia existe la tradicin de que, donde ha ocurrido un accidente fatal en las vas intermunici-
pales, los familiares y amigos de la vctima levantan un altar con una cruz muy cerca del lugar.
El efecto de esta accin fue muy positivo, ya que la intervencin lograba representar de manera contundente y si se quiere trgica las consecuencias fatales de los comportamientos imprudentes. Por otra parte, la referencia al elemento de tradicin cultural permita asociar ms fcilmente la estrella con un acontecimiento fatal. Podemos ver aqu una intervencin bien lograda y sencilla, que logra provocar en los ciudadanos la reflexin sobre sus comportamientos y su responsabilidad en el trnsito. Cuanto ms sencillo y especfico sea el ejercicio de explicacin de lo que requerimos de los ciudadanos, y cuanto ms contundentemente se logre convocar la reflexin de los ciudadanos, ms efectividad se puede lograr y ms alto ser el saldo pedaggico de la medida. Desde el mundo del arte se ha desarrollado el concepto de agencia cultural, planteado por la profesora norteamericana Doris Sommer as:
[Agencia cultural] es un trmino que hemos propuesto desde los Estados Unidos para dar nombre a una prctica, quiz ms reconocible en Amrica Latina que en los Estados Unidos, que tiene sus agentes por todas partes del mundo y que todava no ha entrado en los mbitos universitarios como tema legtimo, productivo, promovido. Y es el aporte que hacen las artes, incluyendo las artes de interpretacin, al civismo cotidiano que no tiene necesariamente un proyecto poltico particular, sino el efecto de desarrollar una esfera pblica, densa, rica, contradictoria y dinmica. El arte hace eso8
219
Este concepto se ajusta muy bien a la idea de invitacin que se ha sugerido en este texto para describir la labor de quienes promueven cambios culturales. En casi todos los casos de agencia de cultura ciudadana vemos que las transformaciones propuestas se realizan sobre comportamientos imprudentes o incumplimiento de normas bsicas que la gente puede atender fcilmente si es invitada a reflexionar. En general vemos que lograr cambios culturales es posible en la medida en que dichos cambios estn dirigidos a transformar prcticas que afecten bienes pblicos como por ejemplo la seguridad, el medio ambiente o el bienestar de los ciudadanos.
Doris Sommer, Anabelle Contreras Castro, Ricardo Gessa, Liliana Gmez, Nelson Gmez y Beatriz Pantin,
Conversacin con Doris Sommer en Berln, Revista Puntocero magazine, No. 1, junio de 2004. En: www.puntocero. de/content/sommerentrevista.html.
3. seguimiento y retroalimentacin Dentro de la esquematizacin que se ha propuesto podemos resumir lo planteado hasta ahora en el trabajo de poltica pblica de cultura ciudadana como la combinacin de estadstica e indicadores con arte. No obstante, por ms sistemtico y acucioso que sea este trabajo, no existe un proceso de agencia de cultura ciudadana que sea infalible. Muchas acciones, an cuando hayan sido planeadas y desarrolladas sistemticamente siguiendo las recomendaciones aqu planteadas, pueden no funcionar si no se seduce o no se logra llamar positivamente la atencin de las personas, o si, incluso cuando se logra llamar la atencin de las personas, no se logra producir una mejora objetiva del problema. No existe forma de saber de manera predeterminada si un proceso de agencia de cultura ciudadana va a funcionar o no. Lo nico que podemos afirmar es que la posibilidad de que un proceso de cultura ciudadana funcione aumenta en la medida en que se realice de manera sistemtica, organizada y focalizada y que las acciones de intervencin sean bien logradas desde el punto de vista creativo. Adems, es necesario hacer seguimiento permanente del desempeo de las acciones propuestas y retroalimentar a los ciudadanos, informndoles de la evolucin del proceso. La nica manera de saber si una intervencin de cultura ciuda220 dana funciona es proponerla y luego comprobar su efecto. A veces el proceso de mejora es lento pero se puede observar que poco a poco se van logrando avances. Por esta razn el seguimiento y la medicin de avances son tan importantes. La capacidad de informar a los ciudadanos sobre el avance del proceso de cambio cultural es un aspecto importante del seguimiento. La retroalimentacin en muchas ocasiones es til para que los ciudadanos que no cooperan an, o que no haban entendido la invitacin, se motiven a cooperar y participar cuando ven que otros ciudadanos ya lo estn haciendo. En caso de que el proceso de seguimiento muestre que se estn produciendo avances, la retroalimentacin permanente con los ciudadanos puede ayudar a crear la sensacin de accin colectiva (todos nosotros estamos trabajando para mejorar) y esto tiene un efecto movilizador importante. Antes de abordar el tema de las acciones colectivas se ofrecern dos ejemplos que ilustran los tres aspectos propuestos hasta ahora, a saber: 1. Indicadores y sistemas de informacin que permiten focalizar las intervenciones 2. Intervenciones creativas y bien logradas desde el punto de vista pedaggico, y finalmente, 3. Seguimiento y retroalimentacin.
la experiencia del ahorro de agua en Bogot Un ejemplo significativo de logro mediante acciones de cultura ciudadana es el ahorro de agua voluntario en Bogot. En el ao de 1997 ocurrieron dos derrumbes en la represa ms grande de Bogot (Chingaza), que rompieron los tubos de abastecimiento de agua de la ciudad y dejaron la represa inutilizable por tres meses (tiempo que duraba la reparacin de los tubos). Bogot cuenta con una represa alterna (San Rafael), que no tena la capacidad de abastecer en su totalidad la cantidad de agua que se consuma en Bogot. El agua contenida en la represa de San Rafael podra alcanzar para los tres meses que duraba la reparacin de los tubos de la represa principal, siempre y cuando el consumo de agua se redujera por lo menos en un 15%. Lo primero que se plante fue la necesidad de hacer racionamientos muy estrictos para que el agua alcanzara hasta que se resolviera la crisis. Sin embargo, la alcalda de la ciudad le apost a una agenda pedaggica, suponiendo que si se explica bien a las personas cul es el problema y los riesgos que corre la ciudad, los ciudadanos deberan cooperar9. Haba mucho escepticismo en el grupo de expertos de la empresa de acueducto de la ciudad sobre la posibilidad de lograr ahorro convocando nicamente la cooperacin de las personas, puesto que segn se deca en ese entonces- no se conocan experiencias exitosas de ahorro de agua voluntario. El alcalde pidi una semana de prueba para considerar si era necesario el racionamiento o no. De acuerdo con esto el alcalde sali en los medios de comunicacin dicindole a la gente que la ciudad enfrentaba una crisis de agua y solicitaba su cooperacin en el ahorro. Pasada una semana, luego del llamado a cooperar, se evalu la evolucin del consumo de agua y con sorpresa se observ que no slo no se haba reducido el consumo, sino que este haba aumentado un 2% en la ciudad. Esto gener una inmensa polmica y el alcalde fue muy criticado por no hacer el racionamiento. Hasta el presidente de la repblica, Ernesto Samper, intervino solicitando el racionamiento, pues la propuesta pedaggica pareca no estar funcionando. En medio de la presin y la polmica, el director de Instituto Distrital de Cultura y Turismo, Paul Bromberg, le sugiri al alcalde que se hiciera una medicin y una evaluacin ms detallada de lo que estaba ocurriendo, pues la situacin era muy extraa: los ciudadanos al parecer no haban atendido a la solicitud de ahorrar agua. El equipo de cultura realiz rpidamente una encuesta masiva de 4 preguntas, que arroj los 221
9 cin.
Antanas Mockus ha dado el nombre de esperanza pedaggica a la idea de que para solucionar los
problemas es necesario explicar claramente a las personas lo que ocurre y as seguramente habr coopera-
siguientes resultados: primero, que ms del 90% de los ciudadanos mayores de edad de la ciudad haba escuchado la solicitud de ahorrar agua; segundo, que un porcentaje similar de personas crea que estaba ahorrando agua; y tercero, que al preguntarle a la gente qu estaba haciendo para enfrentar la crisis, las respuestas fueron: 1) ahorrar agua al cepillarse los dientes, utilizando un vaso en vez de tomar el agua directamente del grifo, 2) no regar jardines ni lavar carros y 3) recolectar agua en canecas y baldes por si llegara a escasear. La ltima de estas tres acciones explicaba por qu haba aumentado el consumo en 2%. Sin embargo, si la gente manifestaba que estaba ahorrando agua en el aseo dental y al no regar jardines, ni lavar carros, por qu no se haba reducido ms el consumo?, sencillamente porque en estas acciones est menos del 1% de consumo de agua de la ciudad10. En el mensaje que se haba transmitido a los ciudadanos se haba cometido el error de hacerlo extremadamente genrico y ambiguo: ahorren agua. La gente quera cooperar pero no se le haba dicho cmo hacerlo. Despus de tres semanas de presentarse la crisis, se explic a las personas que el ahorro deba hacerse en cuatro aspectos: 1) regulando el uso de la cisterna11 2) tomando duchas ms cortas y enjabonndose con la ducha cerrada12 3) controlando el uso del agua al lavar la ropa y 4) controlando el uso del agua al lavar platos 222 y trastes de cocina. Focalizando la intervencin pedaggica en estos cuatro aspectos, se observ que el ahorro global de la ciudad avanz significativamente. Adicionalmente, se realizaron algunas acciones propuestas por el equipo del Instituto Distrital de Cultura, una de las cuales fue que en las entrevistas el alcalde apareciera acompaado de 50 botellitas de agua de 500 ml cada una, que era el equivalente de lo que se descargaba cada vez que se usaba la cisterna. Otra accin, muy difundida, fue la ducha que el alcalde tom en presencia de cmaras de televisin para explicar cmo se desperdicia agua en la ducha y cmo se puede contribuir a ahorrar. Tambin se usaron mensajes telefnicos con la voz del alcalde agradeciendo a los ciudadanos por ahorrar agua y comparendos pedaggicos a los despilfarradores. Paralelamente, se iba informando a los ciudadanos por los medios de comunicacin cmo evolucionaba el consumo de agua y cunto se ahorraba semanalmente.
10 11 12 El consumo promedio en una casa de Bogot en 1997 era de cerca de 25 m3 , utilizndose aproximadaMuchas cisternas de la Bogot de 1997 eran de 25 litros, y esto era lo que se descargaba cada vez que La ducha es en muchas ciudades la principal fuente de consumo de agua. En una sola ducha una
mente el 90% en las cuatro acciones mencionadas. se usaba la cisterna. persona puede gastar ms de 100 litros de agua.
En el ejemplo del ahorro de agua se siguieron los tres puntos sealados antes, como componentes de una accin de cultura ciudadana, de la siguiente manera: Indicadores y sistemas de informacin. La encuesta y la evaluacin realizadas por el Instituto Distrital de Cultura sobre consumo de agua permitieron conocer en detalle qu haca la gente y qu informacin era necesario entregarle. Esto permiti focalizar las acciones en los cuatro aspectos donde era urgente buscar la cooperacin. Agencia cultural y agenda pedaggica: focalizacin y creatividad. La intervencin creativa se condens en frases muy sencillas:al lavar la ropa, utilizar la menor cantidad posible de agua; en la ducha, la mitad del tiempo, la mitad del chorro; en el sanitario, descargar slo cuando sea necesario y en el lavaplatos, cerrar la llave mientras enjabona13. Retroalimentacin y seguimiento: cada semana se informaba por medios de comunicacin cmo avanzaba el ahorro. Con esta estrategia se logr ahorrar el agua necesaria para superar la crisis y posteriormente ocurri algo no calculado inicialmente: la gente sigui ahorrando agua an despus
Grfica 8.1. Consumo promedio de agua en la ciudad de Bogot
223
30,00 metros cbicos mes
Uso residencial
25,00
24,46
23,29
22,89
21,78 18,96 17,36 16,39 15,68
20,00
15,00
14,96
14,66
13,60
12,87
12,51
11,95
10,00
5,00
0,00
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Fuente: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot
13
Alcalda Mayor de Bogot, Formar Ciudad 1995-1997, Informe de gestin de la Alcalda Mayor de
Bogot, 1997.
de superada la crisis14. Diez aos despus de iniciadas las acciones de ahorro de agua, en la ciudad se consume en promedio la mitad de agua residencial de la que se consuma en 1995. los mimos En 1995 la alcalda de la ciudad solicit apoyo a la agencia de cooperacin japonesa (JICA) para estudiar soluciones al problema de movilidad de la ciudad. Uno de los planteamientos de los japoneses fue que una cuarta parte (25%) de la mejora en la velocidad del trfico dependa exclusivamente de aumentar el respeto de las normas de trnsito por parte de los ciudadanos. El alcalde Mockus solicit a la Secretara de Trnsito que le informara cules eran las normas de trnsito que era ms urgente hacer respetar. El equipo tcnico de la Secretara identific como prioritario lograr que los conductores se detuvieran antes de la cebra y no obstruyeran los cruces viales, y que los peatones cruzaran por los sitios demarcados.15
224
Foto cortesa de: El Tiempo (fotgrafo Rafael Guerrero, 1995)
Una vez establecidas las normas que se deban promover se trabaj con el equipo del Instituto de Cultura en la definicin de acciones concretas. El alcalde sugiri que se disearan acciones para que aquellos conductores que irrespetaban la cebra sintieran vergenza cuando lo hacan16. Esto contrastaba con una opcin coercitiva en la que se
14 15 16
Poco despus de la crisis la Empresa de Acueducto reajust las tarifas y la gente continu ahorrando Alcalda Mayor de Bogot, Formar Ciudad 1995-1998, s.e, s.f., p. 45. Vergenza y no miedo a la sancin policial que era lo ms tradicional. Para lograr que el cumplimiento
agua, tanto para el logro de un fin colectivo como para su beneficio econmico.
de esta norma se introdujera en la cultura deba convertirse en una norma social y no slo en una norma formal. El incumplir una norma social genera vergenza y no necesariamente miedo a la sancin legal.
podra recurrir al aumento de las sanciones por parte de las autoridades de trnsito. El director del Instituto Distrital de Cultura (hoy Secretara de Cultura, Recreacin y Deporte), Paul Bromberg, se fue a su casa y coment en la cena17 con sus familiares el problema terico planteado por el alcalde: imagnense ustedes -dijo- el alcalde nos pidi que encontrramos una manera para que a la gente le de vergenza irrespetar las intersecciones y la cebra. Ante este planteamiento,un familiar le sugiri, a manera de chiste, que podran utilizar mimos, ya que en Bogot -as como en muchas otras ciudades- los mimos callejeros se dedican a imitar los gestos de la gente en las calles (sobre todo imitando la forma de caminar) y suele suceder que eso a las personas les genera vergenza. Paul Bromberg cont la idea en el consejo de gobierno al da siguiente, tambin a manera de chiste, pero el alcalde consider que vala la pena ponerla a prueba. Inicialmente se situaron mimos en las 40 calles de ms alto trfico de la ciudad y donde el problema era ms agudo. Esto funcion tan bien que fue necesario aumentar los mimos a 400. En esta situacin los mimos terminaron controlando el trfico mejor que los policas de trnsito. Vale la pena anotar que cuando la alcalda present la medida exista mucho escepticismo, sobre todo en los medios de comunicacin, porque consideraban que era absurdo pensar que las personas iban a hacer caso a los mimos ya que no podran poner multas. Para la ciudad fue muy sorprendente ver que no slo con multas y sanciones se puede hacer que las personas cumplan las normas. Releamos esta accin de acuerdo con la esquematizacin planteada: Indicadores y sistemas de informacin: Se priorizaron las normas de trnsito cuyo incumplimiento generaba el mayor impacto en la movilidad de la ciudad. Esto, que podemos llamar el detrs de escena de los mimos, es decir, todo el sistema de informacin y anlisis que haba detrs de este tipo de medidas, no fue muy conocido18. 225
17 18 alguno.
Con el inters de que el lector entienda lo ocurrido en detalle hemos expuesto las cosas tal como se nos En varias ciudades se han adelantado acciones de intervencin procurando mejorar la movilidad sin
han explicado. mediciones que las soporten y permitan focalizar las acciones. En general, cuando se acta as no hay resultado
Agencia cultural y agenda pedaggica: focalizacin y creatividad. Se retom un elemento presente en la cultura urbana de Bogot, los mimos. La gente ve y pone atencin a lo que hacen los mimos y hay cierta fascinacin esttica por su labor. retroalimentacin y seguimiento: se divulg ampliamente el resultado de esta accin pedaggica, mostrando la reaccin de la gente, que en general era muy positiva. Todos los medios de comunicacin estaban muy atentos a los mimos y mostraban la mejora que se estaba dando en la ciudad. El efecto positivo de esta accin tuvo repercusiones tambin en la seguridad vial, produciendo en este periodo sumado con otras medidas el mayor descenso en las muertes en accidentes de trnsito en la historia de la ciudad (ver Grfica2.2. del captulo regulacin y autorregulacin en el espacio publico) . Vale la pena hacer una aclaracin. Es difcil que estas acciones de intervencin se puedan extrapolar mecnicamente a otra ciudad o en otro contexto. Cada ciudad tiene sus propias dinmicas y problemticas, y lo que se necesit hacer en Bogot no necesariamente es igual a lo que se requiere en Medelln o en Ciudad de Mxico. Es ms, lo que se deba hacer en la Bogot de 1995 no es igual a lo que se necesita en la Bogot de 2009. De all la necesidad de contar con sistemas de informacin e indicadores que permitan 226 evaluar y focalizar las acciones.
4. Acciones colectivas
En muchas ocasiones la falta de cooperacin de unos pocos ciudadanos o de un sector representativo hace imposible la consecucin de bienes colectivos. Cuando esto sucede es indispensable recurrir a lo que se llama accin colectiva. El concepto de accin colectiva es analizado por cientficos sociales como Jon Elster y Elinor Ostrom, y es utilizado para mostrar las complejidades de la cooperacin humana en la consecucin de beneficios colectivos. Un problema que requiere accin colectiva se presenta en una sociedad cuando es deseable obtener un bien que interesa a todos y para su consecucin se requiere que las personas cooperen y participen. Sin embargo, es posible que algunos individuos tengan incentivos para no colaborar y esperen que los dems lo hagan, beneficindose as de la cooperacin de los dems. Un ejemplo de consecucin de este tipo de bienes y de la necesidad de la accin colectiva es el pago de impuestos: para cada individuo es preferible (desde un punto de vista exclusivamente econmico) que todos los dems paguen impuestos sin que l lo haga, pues en cualquier caso l se beneficiar de las inversiones hechas con esos impuestos. La tragedia de los bienes comunes se presenta cuando la mayor parte de la sociedad no coopera, haciendo
imposible la consecucin del bien. El reto de las acciones colectivas es lograr que la mayora de involucrados coopere. La escasez de agua es un ejemplo de un problema que se resuelve con accin colectiva. Se necesita la cooperacin de toda la ciudadana con el consumo responsable, garantizando as la disponibilidad del recurso. El impacto de la cooperacin de cada individuo de la sociedad, aunque es muy necesario, es casi imperceptible; de all la sensacin de anonimato y de baja relevancia que cada individuo puede experimentar: en una sociedad tan grande mi participacin poco cuenta nadie se va a dar cuenta de si colaboro o no. Por esa razn, a cada individuo le resulta preferible que los dems ahorren agua sin que l lo haga. En la accin colectiva se presentan por lo menos tres momentos: el primero se visualiza en la grfica siguiente en el intervalo oB, que corresponde a beneficios negativos y que se presentan cuando en la consecucin de un bien pblico participa un nmero insuficiente
Grfica 8.2. Descripcin de la accin colectiva
227
Primeros cooperadores O B A C n Nmero de cooperadores
de ciudadanos19; en los puntos intermedios del intervalo, la cooperacin termina siendo muy costosa para los pocos que participan, porque a pesar de su cooperacin se consigue
19
Los ciudadanos que cooperan dentro del intervalo OB se denominan cooperadores incondicionales (o
kantianos cotidianos en la literatura especializada). Estos son ciudadanos que cooperan, independientemente de que los dems lo hagan o no.
apenas un beneficio marginal que no compensa el esfuerzo. El momento B describe el instante en el que los cooperadores son suficientes como para no perder, pero an son tan pocos que el movimiento de cooperacin no genera beneficios o utilidades globales. Y finalmente est el punto C, que representa una accin colectiva en el momento en el que la mayora de los ciudadanos coopera y la cooperacin resulta beneficiosa. Uno de los principales obstculos cuando se presentan problemas que requieren accin colectiva es el pesimismo que cada ciudadano tiene sobre la cooperacin de los dems. Se debe buscar que los ciudadanos no justifiquen su falta de cooperacin por la creencia de que los dems no lo harn y se persuadan de cooperar de manera consciente y voluntaria. As mismo, que los ciudadanos estn en condiciones de regular a otros cuando sea necesario, esto es, que sean capaces de llamar la atencin de manera amable a otros ciudadanos cuando stos no cooperan. La regulacin social, moral y/o legal suele ser indispensable en un proceso de accin colectiva para ayudar a aumentar la cooperacin. En general procurar procesos de accin colectiva es difcil. No obstante, existen algunos elementos que hemos insinuado ya en este ensayo y que pueden contribuir a que las acciones colectivas se logren. Explicitemos algunos de estos elementos. 228 la fuerza del control social: Como observbamos antes, donde hay incumplimiento de normas o comportamientos imprudentes, generalmente hay mecanismos sociales que validan dichas prcticas. Sin embargo, tambin podemos ver la fuerza reguladora de la cultura promoviendo el cumplimiento de normas o el rechazo social de comportamientos imprudentes. Esto es, podemos concebir la fuerza reguladora de la cultura para promover el avance de acciones colectivas. La regulacin cultural puede ejercer presin sobre los ciudadanos para la consecucin de un bien colectivo. visibilizar a los que ya cooperan: otro elemento que es muy til en la invitacin a acciones colectivas es hacer visibles reiteradamente a los que cooperan. Es indispensable visibilizar a los que comienzan a cooperar para lograr que el fenmeno de bola de nieve se desarrolle. Y es preferible concentrarse en la divulgacin de los cooperadores, ms que en la de aquellos que no cooperan. Acciones puntuales ilustrativas o microacciones colectivas (acupuntura cultural): acupuntura cultural es una metfora que hace referencia a aquellas acciones sencillas y especficas que pueden realizarse con el objetivo de promover o catalizar una movilizacin de accin colectiva. Como emprender acciones colectivas suele ser difcil, puede ser til emprender primero acciones puntuales que tengan impacto pedaggico
sobre la ciudadana y que muestren las posibilidades de la accin colectiva masiva. Estas acciones puntuales o microacciones colectivas se presentan como ejercicios ilustrativos y su objetivo es ejemplificar de manera contundente los logros de la accin colectiva; las acciones ilustrativas permiten comprender, impulsar y cualificar la discusin de uno o varios dilemas ticos subyacentes a la accin colectiva perseguida20. Es importante tener en cuenta que para que estas acciones ilustrativas colectivas tengan un impacto significativo es indispensable que cuenten con amplia difusin y se invite a la ciudadana a discutir y aprender de la experiencia. Por esta razn, es muy til despertar el inters de los medios de comunicacin y contar con su cooperacin dentro de la agenda pedaggica; as mismo, es indispensable que exista una alta convocatoria a la ciudadana. Ayuda mucho que alrededor del tema se construya una narrativa colectiva pblica, con sus tensiones y altibajos.
229
20
Es importante anotar que el objetivo primario es que la discusin de los dilemas ticos se vuelva vital
para la ciudadana y no slo para los expertos o las figuras pblicas. La idea es llevar los dilemas y la discusin en torno a ellos al seno de la familia, la escuela, la iglesia, etc.
tErcEra partE
230
corrEsponsaBilidad institucional En cultura ciudadana
231
amor por Bogot

Fernando Guzmn Rodrguez1
Introduccin
Desde 1995 Bogot logr mejorar los indicadores de convivencia y reducir los homicidios apoyada en buena medida en una serie de acciones y campaas denominadas de cultura ciudadana, mediante las cuales se buscaba llevar a que ms personas cumplieran y acataran las normas o la ley, bien sea por autorregulacin o ayudando a regular a otros en su comportamiento, especialmente en el espacio pblico. La etapa clsica de esta experiencia y por lo tanto de referencia esencial se puede ubicar en el periodo del Plan de Desarrollo Formar Ciudad 1995-1997. Sin embargo, este patrimonio de innovacin en gestin pblica ha tenido distintas 232 etapas, y los gobiernos de la ciudad se han caracterizado tambin por el tipo de enfoque o el grado de nfasis que le han impreso a esta herramienta. Lo cierto es que la cultura ciudadana como herramienta de gobierno logr arraigarse en la ciudadana, y las administraciones no pueden ser indiferentes a esta realidad. Pese a ello, an se requieren esfuerzos por consolidar los arreglos institucionales y los dispositivos de la accin del gobierno, as como la consolidacin de una poltica pblica que permita profundizar este enfoque de cambio y logre establecer las condiciones para la continuidad como estrategia del mejoramiento de la convivencia, la seguridad y la calidad de vida de los habitantes de Bogot. Las administraciones de Antanas Mockus de los periodos 1995 - 1997 y 2001 - 2004 avanzaron en la conceptualizacin de la cultura ciudadana como la base metodolgica que pretenda instaurar la cultura ciudadana como enfoque transversal en la formulacin y aplicacin de cada una de las polticas pblicas instauradas por el Distrito. A su vez, el gobierno de Enrique Pealosa en su Plan de Desarrollo 1998-2001 Por la Bogot que queremos orient este tema hacia la transformacin fsica de la ciudad, para lo cual se requera la recuperacin del espacio pblico, para generar mejores condiciones en la calidad de vida,
1 Director del programa Amor Por Bogot, Secretara General de la Alcalda Mayor de Bogot.
en los comportamientos ciudadanos, en la gobernabilidad y en el sentido de pertenencia urbano. En cuanto al Gobierno de Luis Eduardo Garzn, en el ao 2004 dio un giro a este tema con el Plan de Desarrollo Bogot sin Indiferencia, en el cual se hizo nfasis en el reconocimiento y reivindicacin de derechos y en la inclusin de comunidades diversas. El actual gobierno del Alcalde Samuel Moreno Rojas, 2008-2012, tiene una gran voluntad de avanzar hacia la consolidacin de una poltica pblica de cultura ciudadana para la Bogot de hoy, que establezca lineamientos y diseos institucionales de largo plazo, con la idea de que los cambios de gobierno no se encuentren ante la disyuntiva de hacer o no cultura ciudadana, sino que encuentren en ello una poltica de continuidad que a su vez sea compatible y se pueda enriquecer con los nuevos programas de gobierno. En este sentido, el derecho a la ciudad y el mejoramiento de la convivencia son dos de los ejes que sostienen el enfoque del programa Amor por Bogot como programa de cultura ciudadana del actual gobierno de Bogot. Este recoge los avances y logros acumulados a en las distintas experiencias de la ciudad. En este artculo se expondr la concepcin que tiene el gobierno de la Bogot Positiva 2008-2012 sobre el tema. En la segunda parte, se presentan las grandes lneas del programa Amor por Bogot y sus logros ms relevantes hasta la fecha. 233
la cultura ciudadana desde el Programa Amor por Bogot

Teniendo presentes los enfoques mediante los cuales se desarrollaron las acciones de cultura ciudadana, el gobierno de la Bogot Positiva 2008-2012 ha querido recoger y reforzar los logros obtenidos en las administraciones antecesoras, combinando y mejorando cada una de las estrategias dirigidas a mejorar la convivencia ciudadana. Lo anterior mediante el desarrollo de una poltica pblica que permita darle ms alcance y sostenibilidad a la cultura ciudadana. El Plan de Desarrollo 2008-2012 Bogot Positiva, Para vivir Mejor, se concibi a partir de los siguientes objetivos estructurantes: Ciudad de Derechos, Derecho a la Ciudad, Ciudad Global, Participacin, Descentralizacin, Gestin Pblica Efectiva y Transparente, y Finanzas Sostenibles.
El objetivo estructurante Derecho a la Ciudad se propone

construir con la gente y para la gente una ciudad positiva, como escenario de las actividades humanas, en las que el ordenamiento territorial promueva el desarrollo integral, equitativo y ambientalmente sostenible y permita el efectivo disfrute de los derechos, para lo cual se desarrollarn acciones que dignifiquen el hbitat, hagan ms eficiente la movilidad, generen condiciones de reconciliacin, convivencia, paz y seguridad, y promuevan la identidad, el reconocimiento de la diversidad y el dilogo intercultural, con base en un modelo de desarrollo democrtico, social e incluyente.
El Programa Amor por Bogot, busca consolidar la cultura ciudadana, entendindola como el sistema de valores, prcticas y normas mnimas de comportamiento y accin colectiva, que son compartidas y legitimadas socialmente porque permiten la convivencia, la solidaridad y respeto por el otro, as como el disfrute sostenible de los bienes colectivos. Su objetivo es fortalecer las relaciones entre ciudadanos y de estos con el gobierno, mediante la autorregulacin y la corresponsabilidad, la mayor legitimidad institucional, y de manera especial, mediante el estmulo de los sentimientos de afecto y respeto mutuo 234 entre los ciudadanos y su ciudad, buscando mejorar la calidad de las relaciones entre los ciudadanos y de estos con su ciudad. El Programa Amor por Bogot, no slo concibe a los bogotanos en su dimensin de ciudadanos sujetos de derechos y deberes, sino tambin en su dimensin humana, que orienta y regula sus comportamientos y relaciones con los otros y el entorno, mediante emociones o sentimientos positivos o negativos. Se pretende redimensionar las relaciones entre los ciudadanos, la Administracin y la polica, desde una visin humana en donde el componente emocional se convierte en un aspecto trasversal e indispensable, para generar bienestar colectivo y mejorar la calidad de la convivencia en la ciudad. Para que esta apuesta de cultura ciudadana se institucionalice en Bogot y sea sostenible, es necesaria la participacin y compromiso de todos y todas. La ciudad se cuida y se construye colectivamente, mediante una relacin corresponsable y emotiva. La Administracin suma esfuerzos con la ciudadana, protagonista activa y sujeto de derechos y deberes, e importante agente de transformaciones culturales. Por eso, Amor por Bogot es la agenda conjunta de cultura ciudadana entre el gobierno distrital y la ciudadana para la construccin colectiva de una ciudad ms positiva.
Amor por Bogot, entiende al ciudadano no slo como receptor de los beneficios de la convivencia pacfica y armoniosa, sino tambin como garante de ella. El aspecto innovador de este gobierno es incluir la dimensin humana del ciudadano en este proceso, tomando en cuenta las emociones. As mismo, el programa reconoce que las instituciones del Distrito deben transformarse para lograr armona con las perspectivas de inclusin, servicio, proteccin y capacidad de agencia. El programa busca disear y consolidar los arreglos institucionales necesarios para fortalecer la base material y de largo plazo de los proyectos y acciones de cultura ciudadana en coordinacin interinstitucional e intersectorial. Trabaja sobre ejes y estrategias transversales en los cuales es posible vislumbrar los aportes sustanciales y fundamentales que cada una de las administraciones anteriores realiz frente al tema de cultura ciudadana, pero en esta ocasin en el marco del eje estructurante del Derecho a la Ciudad. Los siguientes cuatro ejes buscan contribuir a formar un ciudadano no slo cumplidor de reglas, sino activo en la participacin en lo colectivo, con recursos y habilidades para resolver pacficamente los conflictos, y dispuesto a celebrar y cumplir acuerdos que dan soporte a la convivencia y la seguridad: 235
Culturas de Paz: En este eje se enmarca el conjunto de acciones destinadas al cambio cultural en materia de convivencia pacfica de los y las ciudadanas de Bogot, en el que se prev intervenir los principales escenarios de conflicto que alteran la convivencia en la ciudad: las parejas, las familias, los escenarios comunitarios y los escenarios generados como consecuencia del conflicto armado interno. Ciudad segura: Este eje pretende analizar los modelos de construccin de convivencia mediante la transformacin de comportamientos ciudadanos frente al manejo de los conflictos urbanos, para prevenir las violencias y los delitos. Adicionalmente, busca generar cambios en las percepciones y las actitudes de las y los ciudadanos frente a poblaciones particularmente vulnerables a la violencia, tales como jvenes, poblacin LGBT y etnias, fomentando las buenas prcticas de convivencia, de reconocimiento y respeto de la diversidad y fortaleciendo la afirmacin identitaria de Bogot. Ciudadana Activa: En este eje se enmarca el conjunto de acciones destinadas al cambio cultural para el fomento de las capacidades, la autonoma, la identidad cultural de los y las habitantes de la ciudad, fortaleciendo la construccin de proyectos indivi-
duales y colectivos de vida, de organizacin social y comunitaria y de empoderamiento en derechos de los y las ciudadanas.
Culturas Cvicas: En este eje se promueve un conjunto de acciones destinadas a impulsar el cambio cultural para propiciar la interiorizacin y el cumplimiento de las reglas de convivencia, fortalecer el sentido de pertenencia a la ciudad y generar un mayor aprecio por el patrimonio colectivo. Estos cuatro ejes temticos se ponen en marcha mediante estrategias integrales y
transversales de intervencin tales como: Estrategia en gestin Pblica: Su funcin principal es dar sostenibilidad y potencializar el proceso iniciado, lo cual implica superar las acciones mediticas de gobierno y dejar una capacidad instalada en materia de cultura ciudadana, tanto en el mbito administrativo como en el mbito de los ciudadanos. Estrategia territorial: La ciudad es en s misma un escenario de formacin y un agente constructor del cambio cultural y social. La diversidad, el desarrollo en tecnologas de informacin y comunicacin, la experiencia de recepcin de migrantes nacio236 nales y extranjeros, la oferta de servicios de salud y la oferta cultural, son en su conjunto elementos que diferencian a Bogot de otras ciudades colombianas y ofrecen un potencial de transformacin poltica, permitiendo que sea la ciudad la que oriente la conducta y la coexistencia de sus ciudadanos. La ciudad es capaz de crear y recrear escenarios de formacin permanente, gracias al acervo de bienes culturales que se expresan en la diversidad religiosa, la tradicin histrica, el origen rural y la interaccin regional con otros departamentos. En este sentido la ciudad se constituye en un cuerpo estructurante capaz de orientar el sentido de la convivencia de sus ciudadanos y ciudadanas permanentes y aquellos itinerantes. Estrategia Pedaggica y participativa: Pretende crear acciones pblicas participativas, con las cuales se consolide una poltica pblica de cultura ciudadana de manera colectiva, que involucre al gobierno, la ciudadana y la polica, y que logre generar cambios en el comportamiento social y poltico de los ciudadanos. La materializacin y articulacin de los aspectos mencionados se realiza mediante proyectos trasversales, ejecutados en cada uno de los ejes temticos y con las estrategias propuestas. Se desarrollan mediante alianzas estratgicas con el sector pblico, privado y la comunidad, buscando potencializar la corresponsabilidad. Algunos de los proyectos que
se encuentran en ejecucin por parte del Programa Amor por Bogot en este momento son: Carrera Sptima, Localidades, Obra Pblica, Cdigo de Polica, Estmulos a los Comportamientos Ciudadanos, Hbitos de Vida Saludable, Valoracin del Patrimonio Tangible e Intangible. Cada uno de estos proyectos busca incidir positivamente en los comportamientos ciudadanos individuales o colectivos para aportar al mejoramiento de la convivencia y la cultura ciudadana. Es importante mencionar que no todos los proyectos de Amor por Bogot tienen igual magnitud. El Proyecto carrera sptima se ha convertido en uno de los emblemas del programa por su transversalidad. Este se articula con cada uno de los ejes temticos y estrategias de accin y adicionalmente involucra a diferentes sectores pblicos y privados en su ejecucin. Dicho proyecto pretende recuperar la carrera sptima como el corredor urbano emblemtico de la ciudad mediante acciones de pedagoga, cultura y administracin que aumenten su aprecio social y su uso colectivo como lugar de movilidad y encuentro, creando un eje urbano de cultura ciudadana. Lo anterior mediante la realizacin de las siguientes actividades: escenificacin de rutinas y comportamientos deseables, adecuacin espacial de contextos, suscripcin y adhesin a redes y protocolos ciudadanos, operativos de regulacin, difusin de normas y control administrativo, diseo y produccin de la marca de ciudad de la sptima, e intervenciones socioculturales y artsticas. Es necesario mencionar que ms all de los objetivos materializados mediante los ejes temticos y las estrategias implementadas por el Programa Amor por Bogot a nivel institucional y distrital, las acciones y proyectos planeados buscan contribuir tambin a apuestas de ciudad posicionadas a nivel internacional, y as aportar a la construccin de un modelo de ciudad vislumbrado en el Plan de Desarrollo Distrital. Algunas de ellas son: Ciudad Protectora, Ciudad Segura y Humana, Ciudad Sostenible. Adicionalmente, el Programa Amor por Bogot busca que la ciudad se sume a propuestas internacionales de inters en cultura ciudadana, tales y como Ciudades Educadoras adelantada por la Asociacin Internacional de Ciudades Educadoras desde su primer congreso de 1990 en Barcelona, Espaa. Estas apuestas de ciudad constituyen para el Programa Amor por Bogot objetivos a mediano y largo plazo que orientarn tanto el diseo como la implementacin de acciones y proyectos de cultura ciudadana. 237
Algunos avances generales e intersectoriales de Amor por Bogot

Las acciones ms sobresalientes realizadas por el Programa durante el 2009 dentro de sus ejes temticos y estrategias transversales son: De acuerdo con la estrategia pedaggica y de participacin, se han realizado eventos ldicos a travs de los cuales se formaron personas en temas relacionados con normas y pactos de seguridad y convivencia, como solucin a algunos problemas que se presentan en las localidades de Fontibn, Usaqun, Santa Fe y Teusaquillo. Adicionalmente, se adelantaron eventos de formacin y sensibilizacin para promover la adquisicin de competencias ciudadanas relacionadas con el uso, cuidado, aprovechamiento y defensa del espacio pblico de la ciudad, y se prest asistencia y acompaamiento en orientacin jurdica y tcnica a la poblacin afectada por desalojos. En el eje temtico de Cultura Cvica, a travs de una estrategia pedaggica se realizaron capacitaciones en instituciones y comunidades educativas en temas de movilidad a ciudadanos con movilidad reducida, conductores de servicio particular, motociclistas, peatones, ciclistas, conductores de alimentadores de Transmilenio, conductores de transporte 238 pblico individual, colectivo, transporte escolar y carreteros (traccin animal), entre otros. Para el eje Construccin de Paz y Reconciliacin se avanz en el proceso de creacin del Centro del Bicentenario: Memoria, Paz y Reconciliacin en Colombia. Se realiz el concurso arquitectnico de anteproyectos del mismo nombre con la Sociedad Colombiana de Arquitectos. A su vez, se iniciaron procesos de recoleccin de insumos para el Centro del Bicentenario fsico y virtual y se consolidaron alianzas con algunas de las principales organizaciones de vctimas de la violencia. Adicionalmente y como uno de los mayores logros que incluy todos los ejes y estrategias del programa se llevaron a cabo, desde el lunes 18 de mayo de 2009 y durante 7 semanas, las semanas de Amor por Bogot, que pretendan generar un cambio de comportamiento en los ciudadanos frente a la convivencia, el sentido de perteneca y la corresponsabilidad, mediante la realizacin de diferentes acciones en puntos estratgicos de la ciudad, para integrar al ciudadano y hacerlo parte de un territorio. Cada semana trat un tema e invit a la ciudadana a tener gestos de amor por la ciudad, a travs de actividades ldicas como foros virtuales de reflexin, debates en espacios de opinin, acuerdos y reconocimientos a actores sociales.
Si bien el cambio de los comportamientos ciudadanos es una trasformacin gradual y compleja, las semanas de Amor por Bogot invitaron a la reflexin sobre la importancia de la trasformacin positiva de la cultura ciudadana. Adicionalmente, en estas semanas se pudo vislumbrar que las personas que habitan en Bogot quieren mejorar la relacin que tienen con la ciudad y con los otros ciudadanos. De all que el principal potencial a resaltar es que s hay amor por Bogot, hay ganas de hacer cosas positivas por la ciudad y su ciudadanos. Al indagar durante las semanas qu es Amor por Bogot, la mayora de personas respondi que es respetar al otro u otra, cuidar la ciudad, respetar las normas y no contaminar la ciudad2.
239
Todos los viernes, el Observatorio de Culturas realiz en promedio 500 sondeos de opinin en diferentes
puntos de la ciudad sobre la semana que estaba terminando.
pEdagoga ciudadana: formacin En cultura ciudadana para nios, nias y jVEnEs dE Bogot
Instituto para la Investigacin Educativa y el Desarrollo Pedaggico IDEP*
240
La formacin cognitiva, afectiva y comportamental en derechos colectivos, a travs del arte contemporneo, la cartografa, la pedagoga audiovisual y las expediciones por la ciudad, mejora los indicadores de cultura ciudadana, es decir la convivencia y pertenencia urbanas, el respeto por el patrimonio pblico, el reconocimiento de los derechos y deberes y el sentido de participacin colectiva (Yolanda Sierra Len. Hiptesis general de Investigacin. IDEP 2009)
Introduccin
El Instituto para la Investigacin Educativa y el Desarrollo Pedaggico, IDEP, es una entidad adscrita al sector Educacin, cuya finalidad es desarrollar, fomentar y divulgar la investigacin educativa, la innovacin pedaggica y el seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas para el mejoramiento de la calidad de la educacin en Bogot, bajo principios cientficos, solidarios y democrticos. En esencia el IDEP estructura y desarrolla proyectos para resolver preguntas de investigacin que generan innovaciones pedaggicas.
* Coautores: lvaro Moreno Durn, Director IDEP. Yolanda Sierra Len, Coordinadora de Investigacin en Pedagoga Ciudadana. Jean Carlo Snchez, Coordinador Tcnico. ngela Torres Isaza, Coordinadora de Intervenciones pedaggicas.
Pedagoga Ciudadana es una de las investigaciones que adelanta el IDEP, la cual responde a la siguiente pregunta: Cul es la estrategia pedaggica para formar, a largo plazo, ciudadanos y ciudadanas en cultura ciudadana, en una ciudad como Bogot? Para responder esta pregunta, el IDEP se uni con la Secretara de Integracin Social, la Secretara de Movilidad, la Secretara de Cultura, Recreacin y Deporte, el Instituto Distrital de Patrimonio Cultural, el Departamento Administrativo para la Defensa del Espacio Pblico, el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogot, el Fondo de Prevencin y Atencin de Emergencias de Bogot y el programa Amor por Bogot, liderado por la Secretara General, y en conjunto disearon e iniciaron la investigacin. Estas entidades hermanadas a travs de convenios de cooperacin, desarrollan, adicionalmente, el principio de poltica pblica del Plan de desarrollo Bogot Positiva, que busca promover cambios en los comportamientos y las actitudes de las y los habitantes de la ciudad, orientados a fortalecer el sentido de lo pblico, el disfrute corresponsable de lo colectivo y las condiciones de convivencia y el respeto por el otro
Pedagoga Ciudadana y Cultura Ciudadana

Pedagoga Ciudadana es una investigacin longitudinal aplicada que busca disear, implementar y evaluar una propuesta de intervencin pedaggica para la formacin en cultura ciudadana y que contribuya al desarrollo de una ciudadana activa, e implementar un sistema de medicin en cultura ciudadana para nios, nias y jvenes de Bogot. Desde esta perspectiva, la Pedagoga Ciudadana es un medio para lograr el fin de formar en cultura ciudadana. La cultura ciudadana, por su parte se entiende como un conjunto de prcticas sociales que generan sentido de pertenencia, facilitan la convivencia urbana, conducen al respeto del patrimonio comn, al reconocimiento y ejercicio de derechos y deberes ciudadanos, y a la creacin de sentido de participacin. De este concepto es importante destacar que la cultura ciudadana, como se entiende aqu, est restringida exclusivamente a prcticas que generan cinco resultados denominados en la investigacin como Dimensiones de la Cultura Ciudadana: 1. Pertenencia urbana, 2. Convivencia urbana, 3. Respeto al patrimonio comn, 4. Reconocimiento y ejercicio de derechos y deberes, 5. Participacin democrtica. La construccin de ciudadana implica el desarrollo de una serie de competencias compartidas por la colectividad. Las competencias as comprendidas implican la correlacin de tres elementos, que se consideran constitutivos de los seres humanos: sistema 241
valorativo o afectivo, sistema cognitivo y sistema expresivo o comportamental. Dicho de otro modo y para efecto de la Pedagoga Ciudadana, es preciso tener en cuenta en un proceso de formacin en Cultura Ciudadana, que lo humano contiene afectos, conocimientos y comportamientos1. Desde este punto de vista, una persona sera competente cuando es capaz de hacer uso de los tres sistemas que caracterizan a los humanos, es decir, cuando es capaz de reflexionar sobre los hechos que observa (contexto) y sobre s mismo, es capaz de valorar estos hechos y, adicionalmente, es capaz de expresar a otros las reflexiones y juicios que ha elaborado. El sistema cognitivo es el que permite codificar, descodificar, comprender, relacionar, excluir, argumentar, definir, hipotetizar y realizar todas las operaciones mentales propias de los humanos. En el marco de este sistema se llevan a cabo los pensamientos y razonamientos de los sujetos y es claro que ste es el sistema humano que produce los conocimientos al realizar distintas operaciones cognitivas. El sistema afectivo o valorativo evala los hechos realizando operaciones afectivas como valorar, optar y proyectar. Este sistema permite a las personas relacionar los hechos 242 con sus propias personalidades, definir sus necesidades, anhelos y motivaciones. De igual manera, es el sistema que permite a los sujetos evaluar y juzgarse a s mismos y a los otros individuos. Las emociones, sentimientos, actitudes, valores y principios son instrumentos propios del sistema valorativo o afectivo. El sistema expresivo, llamado comportamental en este estudio, es el que permite a los individuos dar a conocer a los dems los resultados de las operaciones que realizan sus sistemas cognitivo y afectivo, es decir, ste es el sistema que le permite expresar lo que ocurre en su pensamiento y su sentir. Este sistema se caracteriza por lo que es comnmente identificado como comportamientos; en la accin de las personas se hace evidente aquello que saben, creen, sienten y valoran de s mismos y de otros. Con la formacin en las cinco dimensiones de la cultura ciudadana y en las competencias anotadas, Pedagoga Ciudadana, pretende formar sujetos activos donde los ciudadanos hacen propio lo pblico y desarrollan capacidades para poder reivindicar sus
De Zubira, M. (1999) Pedagoga Conceptual. Desarrollos filosficos, pedaggicos y psicolgicos. Fondo de
publicaciones Bernardo Herrera Merino. Fundacin Alberto Merani. Bogot.
derechos y hacer propuestas polticas que recojan sus intereses y expectativas orientadas por un sentido colectivo.2 En este sentido, la cultura ciudadana, en el marco de una formacin escolar, se entiende como una combinacin de situaciones en las cuales los nios, nias, y jvenes, sienten, piensan y actan con base en una idea sobre lo compartido en la ciudad; en donde cada uno reconoce la relacin que tiene con el otro, identificando y respetando la manera de relacionarse con los dems, adems de comprender la importancia de los objetos materiales y simblicos que comparte con quienes habitan la ciudad, como el mobiliario urbano, las tradiciones o la lengua. As mismo, la cultura ciudadana evoca la valoracin que nios, nias y jvenes otorgan a los derechos y los deberes como pautas y herramientas que les permiten acceder a beneficios y propender por el bienestar comn. De igual manera la cultura ciudadana se expresa cuando nios, nias y jvenes pueden hacer parte de la toma de decisiones que involucren a su colectividad.
metodologa de la investigacin
Fases
En trminos metodolgicos, el estudio se desarrolla como una investigacin longitudinal aplicada, diseada para 8 aos desde 2009 hasta 2017, para poblacin escolar de Bogot y debe surtir cinco fases establecidas en el IDEP como obligatorias para un estudio de esta naturaleza: identificacin, formulacin, desarrollo, evaluacin y socializacin. 243
los nios, las nias y los jvenes

La investigacin se realiza con poblacin escolar de Bogot. Se trata de un estudio longitudinal, es decir, se trabajar durante un lapso de tiempo determinado con una misma poblacin. La muestra se inicia con nios y nias de aproximadamente ocho aos (ciclo 2), los cuales se acompaaran durante ocho aos (al terminar sus estudios secundarios), para evaluar los cambios a nivel cognitivo, afectivo y comportamental en relacin con la cultura ciudadana.
Componentes de la Investigacin
Teniendo en cuenta que los objetivos y preguntas de investigacin se centran en la formacin de cultura ciudadana para poblacin escolar, y que este proceso requiere el desarrollo
2 Cfr. Ciudadana y escuela. IDEP. 2004. P .13.
de acciones directas sobre dicha poblacin, se plantea la necesidad de organizar las actividades en dos componentes, uno tcnico y uno administrativo. El componente tcnico tiene a su vez dos lneas de trabajo: lnea de medicin y lnea de intervenciones pedaggicas. La primera, tiene como objetivo la creacin de un sistema de medicin de indicadores de cultura ciudadana para poblacin escolar, en las cinco dimensiones de cultura ciudadana ya sealadas. La medicin contempla aspectos de cultura ciudadana en los mbitos cognitivo (conocimiento), afectivo (valores y afectos) y de comportamiento (prcticas). El instrumento de lnea de base para segundo ciclo ser aplicado en el segundo semestre del 2009 a 3.417 estudiantes y tendr representatividad por tamao y por naturaleza del colegio. La lnea de medicin hace seguimiento, anlisis y evaluacin del avance del proyecto y de la poblacin objeto del mismo. La lnea de intervenciones pedaggicas tiene como finalidad implementar estrategias que permitan modificar efectivamente comportamientos de la poblacin en relacin con los aspectos relacionados con la cultura ciudadana. Desde el punto de vista temtico, la investigacin apela a los derechos colectivos como elemento fundamental para la formacin en cultura ciudadana. Estos derechos, reglamentados en la ley 472 de 1998, se caracterizan por resguardar los intereses de la comunidad 244 y trascender los intereses individuales3. Caractersticas estas que los acercan a los temas estratgicos de la ciudad. Pedagoga Ciudadana considera que los derechos colectivos son relevantes para orientar los procesos de formacin en cultura ciudadana, y por ello realiz una agrupacin de los 14 derechos establecidos en el artculo 4 de la ley, en cuatro grandes grupos: medio ambiente, espacio pblico y desarrollo urbano, moralidad administrativa y patrimonio cultural, que son los grandes ejes temticos de la investigacin. Teniendo como punto de partida la ciudad y los derechos colectivos se implementarn dos grandes estrategias de intervencin pedaggica: 1. Expediciones Urbanas, consistentes en una serie de recorridos que realizan los nios, las nias y los jvenes por el patrimonio cultural, el medio ambiente y el espacio pblico de diferentes zonas de Bogot, a travs de los cuales se forman en moralidad administrativa o tica pblica, respeto por el patrimonio pblico, convivencia, derechos, deberes y participacin ciudadana. 2. Trabajo en aula, permite un enfoque y una aproximacin personal, que refuerza la experiencia directa con la ciudad.
Rincn, J. (2004). Las generaciones de los derechos fundamentales y la accin de la Administracin
Pblica. Universidad Externado de Colombia
construir ciudadana, una tarEa dE todos

Cmara de Comercio de Bogot
El sector empresarial de la ciudad tiene una gran tarea en la construccin de ciudadana. En sus manos recae la funcin de generar empleo, de promover el desarrollo y de estimular la creacin de riqueza, con tica y sentido de responsabilidad social y ambiental. As lo ha entendido la Cmara de Comercio de Bogot (CCB) que, al adoptar los valores de responsabilidad social, tica y excelencia, ha asumido un compromiso con el desarrollo social, empresarial, comunitario y del medio ambiente de Bogot y la regin, a travs de programas de apoyo empresarial y mejoramiento del entorno. Nuestros servicios estn orientados a ofrecer a los empresarios herramientas y mecanismos para ejercer su actividad de forma responsable, porque entendemos la responsabilidad social empresarial como un sistema de gestin que considera los impactos sociales, econmicos y ambientales de la actividad empresarial y que abre un dilogo cercano y transparente con sus grupos de inters, es decir, con las autoridades, los clientes, los proveedores, los accionistas y la comunidad. As, la empresa adquiere un sentido ms amplio que trasciende las fronteras de la organizacin y llega a la comunidad y a la sociedad. Si contamos con empresas cuyo comportamiento tico est basado en principios como el respeto a la dignidad y a los derechos de las personas, que obran con transparencia, lealtad y buena fe, irradiaremos estos mismos valores en nuestra sociedad. Dentro de este marco, por medio de nuestro Centro de Arbitraje y Conciliacin, contribuimos de manera efectiva a la solucin de controversias por medio del arbitraje y la conci245
liacin, logrando el posicionamiento de la CCB como principal promotora de los mtodos alternativos de solucin de conflictos en Amrica Latina, no slo empresarialmente sino tambin en los mbitos social y comunitario, en los que desarrolla programas de Conciliacin Escolar y Conciliacin Comunitaria. Estos programas contribuyen a generar una cultura de solucin pacfica de conflictos, a travs de la sensibilizacin y capacitacin de la poblacin en habilidades y tcnicas de conciliacin, con nfasis en la preparacin de lderes comunitarios y jvenes que se convierten en multiplicadores del modelo en sus entornos. Desde nuestro Centro de Emprendimiento Bogot Emprende, guiamos a las empresas en su tarea de constituirse, crecer y consolidarse, en un marco de formalizacin y fortalecimiento. Mediante los servicios de apoyo empresarial, la CCB fomenta la cultura del emprendimiento en la ciudad y la regin, facilita el acceso al financiamiento, fortalece el mercado interno y la internacionalizacin de las empresas, apoya la innovacin para la transformacin productiva de las empresas y genera programas que permiten al empresario implementar prcticas de Responsabilidad Social Empresarial. Durante los ltimos siete aos, la entidad ha orientado e informado a ms de 690.000 246 emprendedores y empresarios en materia de creacin de empresas. Apoy la creacin de ms de 5.900 empresas y ha sensibilizado a ms de 50.000 jvenes interesados en crear empresa a travs de programas de emprendimiento como el de Jvenes Empresarios, que ofrece una plataforma integral de servicios para personas entre 18 y 27 aos, sobre la base de la orientacin, formacin y asesora de nuevas empresas. A travs del Foro de Presidentes de la CCB lideramos procesos de transformacin empresarial con el proyecto Empresas en Trayectoria MEGA, en el que presidentes y gerentes de grandes compaas acompaan a otras empresas en procesos de pensamiento estratgico y en la formulacin de metas ambiciosas para el mejoramiento de su competitividad. Mediante la Corporacin Ambiental Empresarial, filial nuestra, brindamos apoyo a las empresas para la incorporacin de tcnicas de produccin ms limpia o para que dentro del programa de Zonas Ambientalmente Competitivas en las diferentes localidades de Bogot, realicen proyectos de descontaminacin visual, auditiva o de manejo de residuos slidos, es decir, para que desarrollen su actividad manejando y mitigando sus impactos ambientales.
Las regiones con altos niveles de competitividad se caracterizan por tener una fuerte cooperacin pblico-privada para desarrollar proyectos estratgicos. Por esto, la CCB es un aliado estratgico del desarrollo de Bogot y su entorno, pues a travs de sus programas cvicos y sociales promueve el fortalecimiento de escenarios de concertacin y ejerce la vocera de los intereses del sector empresarial y de la comunidad ante las autoridades distritales, departamentales y nacionales. Su gestin est encaminada a promover la construccin de un escenario regional que mejore las condiciones para generar negocios, empleo y bienestar ciudadano, con el propsito de posicionar a Bogot y su regin como una de las cinco ciudades de Amrica Latina con mejor calidad de vida. Adems, nuestra entidad fomenta el pensamiento estratgico de la ciudad y la regin mediante el desarrollo permanente de estudios e investigaciones para promover el conocimiento, anlisis, debate y proyeccin de los empresarios, las autoridades y la comunidad en temas econmicos, sociales, de seguridad ciudadana, institucionales y urbansticos. Igualmente, con el fin de hacer seguimiento a los temas de gestin de la Administracin Distrital de mayor impacto en la calidad de vida de los ciudadanos y en la actividad productiva, la CCB lidera la realizacin de veeduras al Plan de Desarrollo Distrital, a la gestin del Concejo Distrital, a las finanzas pblicas de algunos municipios y a proyectos en aspectos crticos como la movilidad y los servicios pblicos. A travs de su participacin en el proyecto Bogot Cmo Vamos, producto de la alianza interinstitucional con la Casa Editorial El Tiempo y la Fundacin Corona, la CCB promueve un ejercicio ciudadano de seguimiento peridico y sistemtico a los cambios en la calidad de vida de la ciudad, a travs de la observacin permanente del cumplimiento del Plan de Desarrollo por parte de la Administracin Distrital y de la evolucin de las condiciones de vida de la ciudad en trminos de mayor acceso a bienes y servicios de mejor calidad, teniendo en cuenta tanto indicadores tcnicos como la percepcin ciudadana. Esta iniciativa tambin promueve la participacin ciudadana en los asuntos pblicos a travs del ejercicio del control social sobre el manejo de temas de inters colectivo. Para la Cmara de Comercio de Bogot, los ejercicios de corresponsabilidad y la promocin de la cooperacin pblico - privada para fortalecer la cultura ciudadana y para formular una agenda pedaggica conjunta, constituyen oportunidades para mejorar la calidad de vida de todos los ciudadanos, fortaleciendo la convivencia, la cohesin social y la promocin del desarrollo econmico sostenible de la ciudad y la regin, los cuales constituyen objetivos estratgicos de nuestra entidad. 247
En este marco, en el ao 2008, la CCB, la Secretara de Cultura, Recreacin y Deporte de la Alcalda Mayor de Bogot, Corpovisionarios, la Fundacin Terpel y FENALCO - Bogot, celebramos una alianza orientada a la coordinacin de acciones interinstitucionales con el fin de identificar una ruta de largo plazo que consolide el enfoque de la cultura ciudadana en Bogot, como una alternativa que ha demostrado ser exitosa en la construccin de una ciudadana responsable. A travs de la activa participacin de la entidad en estos ejercicios de construccin de ciudadana, reiteramos nuestro compromiso con el enfoque de cultura ciudadana, el cual consideramos innovador en la formulacin de polticas pblicas dirigidas a mejorar la capacidad de los ciudadanos para convivir sin violencia, promover la apropiacin y el ejercicio de los derechos, cumplir las normas y fomentar su cumplimiento, resolver pacficamente los conflictos, celebrar y cumplir acuerdos, incentivar la regulacin no solo por la ley sino tambin por la propia conciencia, por los dems y por las normas sociales, y as mismo fortalecer las instituciones y la gestin pblica. Nuestro compromiso es avanzar sobre los resultados en materia de cultura ciudadana obtenidos en la ciudad hasta el momento, fortalecerlos, profundizarlos y continuar inno248 vando para seguir construyendo una ciudad cada da ms competitiva y con una mejor calidad de vida para sus ciudadanos. Con la publicacin de este libro, avanzamos en el objetivo de continuar con la medicin del tema y preservar la posibilidad de analizar y aprender de los cambios de la ciudad en el tiempo, a partir de los resultados de la Encuesta de Cultura Ciudadana en Bogot 2008, y del diagnstico orientado a detectar y trazar la ruta de la cultura ciudadana para Bogot, la cual, insistimos, debe ser entendida como una ruta de ciudad y no slo como un plan de gobierno. Como capital y pionera del desarrollo humano en Colombia, el debate sobre la cultura ciudadana en Bogot trasciende el mbito local y se convierte en un debate nacional, permitiendo a las diferentes ciudades del pas construir sobre nuestros avances, as como innovar, corregir y mejorar estas experiencias. Estamos seguros de que este libro contribuir al desarrollo de un dilogo productivo entre el sector privado, la ciudadana y el sector pblico, que nos permitir concertar acciones que respondan a los retos planteados en materia de cultura ciudadana, garantizando la presencia creativa del sector privado en la consolidacin de una concepcin de ciudad donde la seguridad y la convivencia se desarrollen sobre la base de la cooperacin.
la cultura ciudadana En El marco dE la rEsponsaBilidad corporatiVa dE la organiZacin tErpEl

Amaury de la EspriellaFundacin Terpel
La Organizacin Terpel entiende que su liderazgo en la distribucin de combustibles y sus 40 aos de operacin la comprometen a ser una empresa socialmente responsable.
249
La Responsabilidad Corporativa en la Organizacin Terpel se enmarca en una estrategia integral que genera valor medible e involucra aspectos internos y externos de la compaa, concentrados en diferentes frentes: nuestros empleados, cuidado del medio ambiente y comunidad. En cuanto a inversiones en la comunidad, Terpel invierte en el pas con tres lneas de accin: la Estrategia de Sostenibilidad, la Estrategia de Inversin Social Corporativa y Regional y la Fundacin Terpel.
la Fundacin terpel
En su bsqueda de un nicho donde actuar y cumplir de manera eficiente su misin de responsabilidad social, la Organizacin Terpel decidi crear en el ao 2004 la Fundacin Terpel, para fortalecer el compromiso del sector privado con la educacin del pas en mbitos referentes a la movilidad y la cultura ciudadana. Con esta decisin, la Organizacin pas de un esquema de donaciones como contribuyente pasivo de causas sociales, a uno que acumula un saberhacer. La Fundacin tiene como eje temtico la educacin ciudadana en nuestro pas, y su misin consiste en desarrollar proyectos educativos que fortalezcan las habilidades, las actitudes y los conocimientos necesarios para un mejor desarrollo de la cultura ciudadana, estimulando la utilizacin activa de nuestras ciudades. Actualmente la Fundacin opera en seis ciudades capitales: Bogot, Cali, Barranquilla, Bucaramanga, Manizales y Medelln, articulando actores pblicos y privados para el desarrollo de nuestros programas y formulando estrategias enfocadas a mejorar la calidad de la educacin ciudadana en Colombia. Terpel est comprometida con el desarrollo de proyectos educativos que formen mejores 250 ciudadanos en tres reas que hemos identificado como prioritarias: espacio pblico, ciudadana y movilidad. Para lograrlo nos hemos propuesto los siguientes objetivos:
Contribuir a mejorar la educacin ciudadana tanto en las aulas escolares como fuera de ellas por medio del diseo y la implementacin de modelos de intervencin. Facilitar y promover la utilizacin de la ciudad, sus hitos, espacios e instituciones pblicas para fortalecer la educacin ciudadana. Participar y contribuir en la generacin de metas, indicadores y estrategias para el mejoramiento de la educacin ciudadana.
la gestin local de la cultura ciudadana

La Fundacin Terpel ha establecido alianzas estratgicas en cada ciudad para la operacin de los programas. Dichas alianzas, con organizaciones tanto pblicas como privadas, involucran al gobierno nacional, a gobiernos municipales y locales, medios de comunicacin, organizaciones locales, entre otros. La Fundacin ha puesto al servicio de las administraciones locales sus programas con el fin de aunar esfuerzos a travs de esquemas de
corresponsabilidad para la gestin, financiacin e implementacin de proyectos de educacin ciudadana enmarcados en las siguientes iniciativas:
Programa salidas Pedaggicas que Ensean Ciudad

El objetivo del programa es mejorar la calidad de la educacin pblica al fortalecer el sentido de pertenencia de los jvenes y docentes hacia sus ciudades, barrios y entornos cercanos convirtiendo a la ciudad en una herramienta educativa que contribuya a formar mejores ciudadanos. Los profesores, ampliamente capacitados, buscan que las salidas pedaggicas sean relevantes en su plan de estudios y mejoren la calidad de su enseanza de una forma dinmica, creativa e integral. El programa acompaa a docentes y brinda acceso a los estudiantes de colegios pblicos a parques, museos y diversos sitios de la ciudad, que de otra manera no llegaran a conocer y disfrutar. logros:
149.524 estudiantes beneficiados en cuatro aos. En una de cada dos instituciones educativas oficiales de Medelln y Manizales se ha implementado el programa. Durante 2008 se capacitaron 1.464 docentes (863 en Medelln y 601 en Manizales). Las evaluaciones de impacto demuestran una relacin directa entre el programa y la mejora de las competencias ciudadanas de los jvenes cuyos colegios participan en el programa. 251
Proyecto la ruta Amarilla que Ensea Ciudad

El objetivo del programa es facilitar el uso y conocimiento de la ciudad a grupos poblacionales vulnerables y favorecer la inclusin social. A travs de la Ruta Amarilla, la Fundacin promueve el uso del espacio pblico como un instrumento para generar un mayor sentido de pertenencia a travs de recorridos educativos por la ciudad. La Ruta Amarilla se desarrolla en un colorido bus, a bordo del cual los usuarios conocen la ciudad de una forma divertida mientras aprenden de ella. El proyecto se lanz en Bucaramanga y Cali en 2008 y a finales de 2009 se lanzar en Bogot.
logros:
El programa se ha consolidado en cuatro ciudades capitales y con l se han generado alianzas con distintas empresas como compromiso de responsabilidad social empresarial, fomentando la colaboracin pblico-privada en torno a un proyecto social. En cuatro aos, un total de 107.377 personas de escasos recursos han participado en el programa (35.076 en Medelln, 54.718 en Manizales, 4.729 en Bucaramanga, en Neiva 11.700 y 1.154 en Cali).
Programa de Cultura Ciudadana en el Espacio Pblico

El programa tiene dos componentes y est dirigido a mejorar las actitudes y los comportamientos de los ciudadanos en el espacio pblico y en la movilidad.
Componente: Proyecto voceros y valientes que Ensean Ciudad

El objetivo es brindar herramientas a jvenes de escasos recursos para que, voluntariamente, mediante un trabajo en red, inviten a otros ciudadanos a obedecer la ley y respetar los acuerdos sociales. Los Voceros y Valientes son capacitados y certificados en cultura 252 ciudadana por prestigiosas universidades a travs de cursos, con el propsito de fortalecer sus competencias y liderazgo para convertirse en multiplicadores de la cultura y la educacin ciudadana. logros:
1.062 jvenes de Cali, Barranquilla y Bucaramanga se han capacitado y trabajan por mejorar las actitudes y los comportamientos de sus conciudadanos alrededor de la movilidad y el espacio pblico (395 en Bucaramanga, 336 en Barranquilla y 331 en Cali). Los jvenes que participan en el programa mejoran sus competencias ciudadanas y adquieren habilidades de liderazgo y compromiso, convirtindose en agentes de cambio Voceros y Valientes se ha constituido en una de las redes de voluntariado juvenil ms grandes de Colombia.
Componente:
Diagnsticos de Cultura Ciudadana
La Fundacin Terpel apoya la realizacin de diagnsticos de cultura ciudadana que permiten conocer, de manera rigurosa, las actitudes, los conocimientos y las percepciones de los ciudadanos en temas como la convivencia, la movilidad, el cumplimiento de normas, la seguridad y el espacio pblico, entre otros. Dichos estudios sirven como una herramienta
para definir, dirigir y evaluar polticas pblicas en las ciudades, as como una base para que la Fundacin disee programas de educacin ciudadana. logros:
Hasta la fecha se han realizado estudios a partir de encuestas de cultura ciudadana en Cali, Barranquilla, Neiva, Santa Marta, Medelln y Bogot. Realizacin del Foro de Cultura Ciudadana con Alcaldes, en alianza con Publicaciones Semana. Mediante una alianza con el Departamento Nacional de Planeacin y el Fondo de Prevencin Vial se desarroll el documento Fomentar la cultura ciudadana, que forma parte del proyecto 2019 Visin Colombia II Centenario del gobierno nacional.
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BiBliografa
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260
anExo. formulario dE la EncuEsta dE cultura ciudadana y ficha tcnica
Ficha tcnica de la encuesta

PoBlACIn oBjEtIvo Hombres y mujeres que en el momento de la encuesta tengan 14 aos de edad o ms y que sean residentes habituales de hogares no institucionales de Bogot. mArCo EstADstICo Archivo de registros de la ciudad de Bogot de manzanas estratificados por estrato socioeconmico, y conjuntamente con localidad, sectores, secciones, nmero de personas por manzana, nmero de viviendas por manzana, y nmero de hogares por manzana del D.A.N.E tAmAo DE lA muEstrA 3.115 personas estimadas (3.509 encuestas efectivas). PrECIsIn Error global estimado para la ciudad de Bogot: 3.5%, nivel de confianza 95%. DIsEo muEstrAl Muestreo estratificado monoetpico (seleccin de manzanas). mEtoDo DE sElECCIn Seleccin aleatoria de manzanas en el marco muestral, con posterior seleccin aleatoria de viviendas dentro de esta. CoBErturA gEogrFICA Se asegura cobertura geogrfica total a partir del marco de muestreo. FEChA DE rEColECCIn Septiembre 28 a octubre 20 de 2008. vArIABlEs DE DEsAgrEgACIn Gnero, edad y estrato socio econmico. EmPrEsA EnCuEstADorA Estadstica y Anlisis 265

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Secretara de Cultura, Recreacin y Deporte, Cmara de Comercio de Bogot, Fundacin Terpel, Corpovisionarios.

Comit coordinador de la publicacin

Encuesta de Cultura Ciudadana, Bogot 2008. Crditos

Investigacin y produccin de informe

Anlisis estadstico y grficas

EncuEsta dE cultura ciudadana En Bogot 2008

rEgulACIn y AutorrEgulACIn En El EsPACIo PBlICo 44 7

CAPACIDAD PArA lA CooPErACIn y lA ACCIn ColECtIvA 8

El vnCulo EntrE CulturA CIuDADAnA y CulturA PoltICA: ConFIAnZA y ACuErDos 72

CIuDADEs IntErCulturAlEs: Bogot y los rEtos DEl nuEvo mIlEnIo 90 10

ConvIvEnCIA y sEgurIDAD CIuDADAnA 11

CulturA CIuDADAnA y homICIDIo En Bogot 106 12

AmorEs PErros 128 13

mAPAs DE mIEDo En Bogot 144 14

rEflExionEs soBrE cultura ciudadana

lA CulturA CIuDADAnA, unA DIsCusIn ABIErtA 182 16

Qu FuE y Qu sEr lA CulturA CIuDADAnA? 194 17

CulturA CIuDADAnA Como PoltICA PBlICA: EntrE InDICADorEs y ArtE 212 18

corrEsponsaBilidad institucional En cultura ciudadana

ConstruIr CIuDADAnA, unA tArEA DE toDos 245 21

lA CulturA CIuDADAnA En El mArCo DE lA rEsPonsABIlIDAD CorPorAtIvA DE lA orgAnIZACIn tErPEl 249 22

Comportamientos que buscan influir sobre otros comportamientos

Comportamientos de segundo nivel

los propsitos de cultura ciudadana

hacer visible lo invisible

los bogotanos aceptamos ms disculpas para justificar el incumplimiento de la ley

Algunas preguntas claves:

gobernar aprendiendo y enseando

EncuEsta dE cultura ciudadana En Bogot 2008

razones para cumplir

Profesor de la Universidad Nacional de Colombia e investigador de Dejusticia. Quiero agradecer la

Grfica 1.1. Qu influye ms sobre el comportamiento de?

los dems usted

Fuente: Encuesta de cultura ciudadana, Bogot, 2008, pregunta No. 43 y 44.

Grfica 1.2. Qu influye ms sobre su comportamiento?

Temor a la censura social o rechazo

2,8% 3,6% 4,0% 2,4%

Belo Horizonte 2008 Mxico DF 2008 Bogot 2008 Barranquilla 2008

4,0% 3,5% 3,8% 4,2%

Temor a la multa o a la crcel

12,0% 12,7% 18,9% 9,3%

Reconocimiento social, aceptacin

9,7% 9,3% 8,6% 74,6%

Placer por cumplir con la propia conciencia

Admiracin por la ley

Grfica 1.3. Qu influye ms sobre el comportamiento de los dems?

Temor a la censura social o rechazo

8,0% 8,2% 6,1% 4,8%

Belo Horizonte 2008 Mxico DF 2008 Bogot 2008 Barranquilla 2008

8,1% 5,1% 6,8% 24,3%

Temor a la multa o a la crcel

30,0% 28,8% 35,9% 22,6%

Reconocimiento social, aceptacin

19,1% 19,0% 16,8% 34,6%

Placer por cumplir con la propia conciencia

22,6% 29,9% 24,0% 3,2%

Admiracin por la ley

3,4% 9,0% 10,3% 0% 10% 20% 30% 40% 50%

razones para incumplir

Bogot 2001 Bogot 2003 Bogot 2008

Grfica 1.5. Porcentaje de personas que justifican desobedecer la ley cuando:

el porcentaje en nmeros corresponde a Promedio (13 ciudades)

el porcentaje en nmeros corresponde a Promedio (13 ciudades)

Impunidad social (disposicin a regular y a ser regulado)