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Los

pesos y centavos del Pacto por Mxico


Balance del Presupuesto aprobado 2013 Enero, 2013 La aprobacin del paquete econmico 2013 en diciembre pasado sorprendi por la celeridad con que fueron avalados por el Congreso de la Unin tanto la Ley de Ingresos como el Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF). En condiciones similares, el primer paquete econmico de Vicente Fox se aprob en 26 das, el de Felipe Caldern en 18 das, mientras que el de la administracin actual fue aprobado en tan slo 10 das. En el mes de diciembre, Mxico Evala realiz un anlisis del Proyecto de PEF 2013 con el objetivo de adelantar un balance preliminar del plan de gasto pblico propuesto por el nuevo gobierno. No obstante, vale la pena presentar las cifras aprobadas del PEF 2013 ya que se perciben cambios mnimos en la distribucin del presupuesto. En este documento se muestra el mapa de gasto federal del nuevo gobierno, al igual que los pesos y centavos de los acuerdos presupuestales derivados del Pacto por Mxico para este ao.

Cul fue el saldo del PEF 2013 aprobado?


El gasto total aprobado para 2013 fue de 3.9 billones de pesos. Con ello, el PEF tuvo un crecimiento real de 3.1% respecto a 2012. Esto significa que los recursos adicionales para este ao ascienden a 249 mil 500 millones de pesos. Esta cifra representa el 6.1% del gasto neto total en 2013 y es similar al presupuesto de la SEP o 12 veces el de la UNAM. Cabe mencionar que el Legislativo nicamente modific una bolsa de 25 mil millones de pesos (lo que representa 0.6% del gasto neto total).
Fuente: Elaboracin propia con base en el SHCP y Decreto del PEF 2013. a= aprobado; p= proyecto

1. Sectores beneficiados con las ampliaciones presupuestales Como se adelant en la entrega anterior de este documento,1 la bolsa de recursos adicionales que obtuvo la Cmara de Diputos provino del cambio en la estimacin del precio del petrleo en la Ley de Ingresos de la Federacin 2013, as como de un aumento previsto de la eficacia recaudatoria para este ao por parte de la Federacin.
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Los pesos y centavos de la discusin presupuestaria, Mxico Evala 2012.

Los 25 mil millones de pesos que el Legislativo distribuy como ampliaciones representan un monto similar al presupuesto de Conacyt o al de la Secretara de Gobernacin. Los sectores beneficiados de esta bolsa adicional fueron: Proyectos carreteros (52% del monto de ampliaciones), Cultura (16%), Deporte (12%), Educacin (9%), Participaciones Federales (6%) y Salud, Gobernacin, Hacienda, Medio Ambiente y Aportaciones Federales (4% en conjunto). Por otro lado, la distribucin de esa bolsa sigui una estrategia calculada. Esto debido a que desde la entrega del proyecto de PEF por parte del Ejecutivo, se envi un presupuesto recortado en rubros especficos para acotar el margen de maniobra en la asignacin de los legisladores a estos sectores. Asimismo, se registraron partidas presupuestales elevadas que se movieron en la ltima parte de la negociacin del PEF. Es el caso de la partida de Deuda Pblica de donde se recortaron 5 mil millones de pesos y de Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS) 8 mil 88 millones de pesos. Ambos recortes significaron un aumento en el gasto del Ramo 23 que refiere a Provisiones Salariales y Econmicas. Distribucin de las ampliaciones aprobadas por la H. Cmara de Diputados, 2013

Fuente: Elaboracin propia con base en el Decreto de PEF 2013. mmp= miles de millones de pesos; mdp= miles de millones de pesos

A pesar de las ampliaciones presupuestales aprobadas por la Cmara de Diputados, al analizar el presupuesto de las distintas secretaras de Estado en trminos reales, esto es descontando el efecto inflacionario, se observa una cada del gasto en algunas de ellas. Parte de estas cadas del gasto se explican por la reciente modificacin a la Ley rganica de la Administracin Pblica Federal, con la cual se aprob la desaparacin de las Secretaras de la Funcin Pblica (reduccin de 295 millones de pesos reales) y de Seguridad Pblica (738 millones de pesos reales). No obstante, tambin se registran cadas del gasto de la Secretara de Comunicaciones y Transportes, Educacin Pblica, Energa, Trabajo y Previsin Social, Medio Ambiente y Recursos Naturales.

Diferencia absoluta del gasto del Ramo Administrativo 2012 vs. 2013 (millones de pesos 2013 = 100)

Fuente: Elaboracin propia con base en el Decreto del PEF 2012 y 2013.

2. Austeridad y Dficit cero El Decreto del PEF 2013 tambin considera un Dficit Cero, de acuerdo con lo que estipula la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Esto es: el PEF mantiene un equilibrio entre ingresos y gastos, aunque esto implic no contabilizar el gasto en inversin de Petrleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios.2 Adicionalmente, el Ejecutivo federal expidi un Decreto de Austeridad3 con el propsito de generar ahorros presupuestarios a travs de la reduccin del gasto corriente. Con esta accin se espera obtener 2 mil millones de pesos adicionales, lo que representa aproximadamente el gasto de la Presidencia de la Repblica para este mismo ao.


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Artculo 17 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5281761&fecha=10/12/2012

3. Obligaciones de transparencia fuera del PEF Desde el ao 2005, fue recurrente que en el Decreto de PEF se incluyeran disposiciones de transparencia, principalmente para los recursos federalizados en los rubros de educacin y salud, infraestructura social y seguridad. Sin embargo, dada la vigencia anual del PEF la probabilidad de que estos instrumentos se incluyeran anualmente en el Decreto estaba sujeta al inters del Legislativo. Dada la reforma reciente a la Ley General de Contabilidad Gubernamental, dichas obligaciones de transparencia actualmente estn includas en esta normatividad. Con ello, se le otorga mayor fortaleza y permanencia a estos mecanismos ya que todos los rdenes de gobierno son sujetos de estas disposiciones.

Los pesos y centavos del Pacto por Mxico


En el Pacto por Mxico, presentado en el segundo da de gobierno de Enrique Pea Nieto, se establecieron acuerdos en cinco grandes reas que se tradujeron en 95 compromisos concretos. Cabe mencionar que: Para realizar el 50% de estos compromisos se requiere de la aprobacin de una Reforma Hacendaria. El Ejecutivo plantea iniciar la implementacin de 63 de los 95 compromisos en este ao. Por lo menos el 57% de las acciones a instrumentarse en 2013 requiere de recursos presupuestales. En este sentido, hacer realidad los compromisos del Pacto implica: la obtencin de fuentes de ingresos pblicos adicionales a las registradas hasta ahora, as como la asignacin de gasto a nuevos programas y una dinmica distinta del presupuesto de egresos. El Ejecutivo Federal anunci el logro de acuerdos presupuestales derivados de la negociacin del PEF 2013 para apoyar la concrecin de algunos compromisos del Pacto. Al respecto se observa que: Este ao se crearn ocho programas nuevos, los cuales en conjunto suman un total de 11 mil millones de pesos. Este monto representa cerca de una tercera parte del presupuesto del programa Oportunidades de Sedesol o el gasto del IFE en un ao. Con estos recursos se espera atender asuntos relacionadas con el aumento de la calidad de los servicios de salud y educacin, desarrollo de ciencia y tecnologa, prevencin del delito, atraccin de inversin extranjera y fomento de emprendedores, as como un seguro de vida para jefas de familia. No obstante, estos nuevos programas que se entregan en forma de subsidios no estarn sujetos a reglas de operacin (a excepcin del Seguro de Vida para jefas de familia), lo cual dificultar su seguimiento y evaluacin. Esto debido a que, la modalidad en la que operarn dichos programas no define un universo potencial de beneficiarios, una poblacin objetivo, as como tampoco reglas claras y transparentes para acceder al subsidio. 4

Programa de Apoyo para Fortalecer la Calidad en los Servicios de Salud (SALUD) Programa de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico (CONACYT) Programa de Prevencin del Delito (Gobernacin) Laptops para nios que cursan 5to y 6to grado de primaria (SEP) Programa Piloto Becas-Salario (SEP) Seguro de Vida para Jefas de Familia (SEDESOL) Proyectos estratgicos para la atraccin de inversin extranjera (Economa) Fondo Emprendedor (Economa)

Fuente: Elaboracin propia con base en el Decreto de PEF 2013. mdp = millones de pesos

Por otra parte, se fortaleci el presupuesto de otros programas preexistentes. Es el caso del programa 70 y ms, fondo para fortalecer la accesibilidad en el transporte pblico para personas con discapacidad, programas escuela digna y escuelas de tiempo completo, becas para educacin media y superior as como programas relacionados con igualdad de gnero. Por lo tanto, los pesos y centavos que hasta ahora se encuentran materializados en el PEF 2013 suman cerca de 180 mil millones de pesos, monto equiparble al presupuesto del ISSSTE o el de la Secretara de Salud. La mayor parte de estos recursos tienen una orientacin hacia el ambito social, los cuales se espera contribuyan a mejorar las condiciones de vida de la poblacin ms vulnerable del pas. Sin embargo, las presiones presupuestales son altas dadas las dimensiones de los problemas que el Pacto busca atender. Por ejemplo existen: 5.6 millones de mujeres jefas de familia 8.3 millones de adultos mayores de 65 aos 4.5 millones de personas con alguna discapacidad 10.5 millones de poblacin indgena ubicada en 871 municipios del pas 52% de la poblacin en alguna condicin de pobreza 5

De acuerdo con esta revisin del PEF 2013, espera dar cumplimiento a por lo menos 20 compromisos del Pacto con un gasto de 180 mil millones de pesos. No obstante, en una nota preparada para Mxico Evala, se estimaba que para cubrir tan slo cinco de estas prioridades sera necesaria una erogacin de 184 mil millones de pesos.
Fuente: Elaboracin con base en Azuara, 2012. mdp = millones de pesos

Tres ideas para reflexionar


1. La inercia presupuestaria se traslada al gasto aprobado. An cuando el nuevo Ejecutivo federal cuenta con poco tiempo para incluir el mapa de prioridades de poltica pblica en el primer presupuesto de su gobierno, se observa que el margen de maniobra para modificar la asignacin del gasto es acotado. De hecho, la estructura del PEF 2013 tiene pocos cambios respecto a 2012. El crecimiento de los ingresos pblicos que ao con ao se recaudan apenas representa 1.5 puntos del PIB, de los cuales buena parte ya estn comprometidos y no es posible implementar una transformacin radical del presupuesto. Por otro lado, el esquema de negociacin y aprobacin del paquete econmico limita la capacidad de los legisladores para ser un verdadero control en materia de gasto y presentar una propuesta que mejore la forma en cmo este ser ejercido. Estas condiciones requieren de un debate ms profundo con el propsito de replantear la forma en cmo se disea y aprueba el gasto pblico, buscando sobrepasar lo inercial para mejorar los efectos de los recursos pblicos del pas. 2. Nuevo gobierno, mismas prioridades presupuestales. De acuerdo con este anlisis del gasto 2013, se observa que la estrategia del nuevo gobierno consisti esencialmente en crear 8 programas nuevos y aumentar las partidas presupuestales de programas diseados en las administraciones anteriores. No obstante los indicadores de resultados, por lo menos en el campo de la poltica social, han dado muestra de bajos efectos, poniendo en duda la pertinencia de los programas pblicos asociados a esta materia. Falta analizar las reglas y lineamientos mediante los cuales se implementarn, tanto los nuevos programas como los de administraciones panistas, para identificar si registran algn cambio en el diseo o sern las mismas estrategias. A este respecto, cabe mencionar que durante la administracin de Felipe Caldern las reglas de operacin de programas presupuestarios 6

eran publicadas entre la ltima semana de diciembre y la primera quincena de enero para cada ejercicio fiscal, con la finalidad de agilizar la ministracin y aplicacin de los recursos. Al parecer, sta ya no ser una prctica pues a unos das de que finalice el mes de enero an no se publican dichos lineamientos. 3. El Pacto por Mxico: necesidades crecientes, recursos escasos. Segn los acuerdos y compromisos planteados en el Pacto por Mxico, la viabilidad de al menos el 50% de estas acciones depende de la aprobacin de una Reforma Hacendaria que de soporte presupuestal para su concrecin. Por ahora, el Ejecutivo presume que los compromisos del Pacto se empiezan a atender con recursos presupuestados desde este mismo ao. Sin embargo, los recursos son escasos y permanece la incertidumbre sobre el tipo de reforma que se presentar, la probabildad de su aprobacin y su factibilidad para financiar tantas demandas. La dimensin de los problemas pblicos que se comprometi a atender resultan abrumadoramente superiores a la capacidad de gasto del Estado. No slo eso, buena parte de los compromisos del Pacto tienen un enfoque subsidiario e implican una carga presupuestal de largo plazo (es el caso de la pensin para adultos mayores). En este momento, los pesos y centavos reflejados en el PEF 2013 estn por debajo de lo que se requiere para financiar el Pacto por Mxico. Reporte Elaborado por: Erndira Avendao