Los proyectos de estatutos En el Proceso Estatuyente Cochabambino Jos de la Fuente Jera

Cochabamba, diciembre 2011

El contenido del documento es responsabilidad exclusiva de los autores, y no necesariamente representa la opinin de las instituciones auspiciadoras.

LOS PROYECTOS DE ESTATUTOS EN EL PROCESO ESTATUYENTE COCHABAMBINO

Jos de la Fuente Jera

La idea central del presente trabajo es comparar sin que sea un anlisis de posicin poltica, valor o pertinencia, sino de ejercicio tcnico los dos proyectos de estatutos autonmicos departamentales de Cochabamba (EAD) presentados oficialmente en la Asamblea Legislativa Departamental (ALD) y que, consecuentemente, sirven de referencia para el proceso estatuyente en curso. Este proceso, que en la construccin democrtica de la norma bsica institucional de los gobiernos autnomos departamentales, combina la participacin ciudadana y la responsabilidad legislativa, y que culmina en un proyecto de Estatuto Autonmico aprobado por el Legislativo departamental, que luego debe lograr el visto bueno del Tribunal Constitucional respecto a su coherencia constitucional y, finalmente, alcanzar el voto ciudadano afirmativo con legitimidad y confianza en su acatamiento. Para desarrollar esta labor abordaremos la comprensin y el manejo de la relacin normativa entre el Estatuto y las variables externas como la Constitucin Poltica del Estado (CPE), la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin (LMAD), la planificacin del desarrollo, aspectos econmicofinancieros, etc., que en conjunto predeterminan al Estatuto en varios sentidos y que no son fciles de entender por la complejidad del proceso autonmico que vivimos como pas. Hacemos el mismo ejercicio respecto a algunas variables internas vinculadas con las realidades departamentales, regionales, locales/ciudadanas y sociales que buscan incorporarse al texto autonmico y que influirn sobre el proyecto final. Qu tienen que ver estos temas externos e internos con los proyectos en mesa y especialmente con el proyecto que finalmente el departamento aprobar? Estas son las cuestiones que buscamos abordar y que, para hacer el ejercicio comprensible y til, las realizamos sobre la base textual de los dos proyectos de estatutos, comparndolos puntualmente en sus formulaciones principales. La metodologa a seguir dada la complejidad de trabajar sobre proyectos muy parecidos en trminos de estructura, pero bastante diferentes en perspectivas, alcances y detalles ser mostrar una matriz resumen que presenta lo central de cada propuesta; aunque en cualquier caso arbitraria y llena de cortes para reducir el texto transcrito. El esquema sirve para comparar los proyectos segn sus partes (de organizacin de los textos), luego abrir los comentarios de cada acpite con unas preguntas que se las contesta por separado y en general. ANTECEDENTES 1. Proyecto de la Prefectura, 2009 (diciembre de 2010) En octubre de 2008 fueron zanjados los enfrentamientos polticos post constituyentes con el ajuste congresal al proyecto de Constitucin aprobado por la Asamblea Constituyente (diciembre de 2007) y la convocatoria a referndum constitucional para enero de 2009.

El advenimiento de sosiego poltico a escala nacional repuso la existencia del Consejo Nacional de Coordinacin de las Autonomas y la necesidad de los correlativos consejos departamentales. Al mismo tiempo, en Cochabamba, como en los otros departamentos occidentales, estaba en pie el rechazo a las autonomas expresado en el referndum del 2 de julio de 2006. Esta contradiccin respecto a los avances polticos e institucionales nacionales, y la posibilidad de consolidar espacios polticos motiv al oficialismo en la Prefectura asumir la autonoma y para eso se plante elaborar un proyecto de Estatuto Autonmico Departamental. Este fue el origen del proyecto de Estatuto elaborado bsicamente el ao 2009, que con algunos ajustes y correcciones fue presentado a la ALD en diciembre de 2010. No es el caso ocuparse de mayores detalles, pero debe decirse que, con todas sus limitaciones, la elaboracin del proyecto de Estatuto Autonmico dirigido desde la Prefectura tuvo una convocatoria bastante superior al inmediato crculo poltico y social oficialista. 2. Proyecto Propuesta Ciudadana (febrero de 2011)

La oposicin poltica nacional y departamental, que desde el referndum de 2006 tuvo la iniciativa poltica en el tema autonmico y que convirti en su argumento central de resistencia al gobierno nacional, debi reaccionar ante la constitucionalizacin de las autonomas y el hecho de que Cochabamba, como el resto de los departamentos occidentales, mediante el referndum de diciembre de 2009 haba revertido el original rechazo. Todava ms, en aplicacin de la nueva CPE surgi la convocatoria a elecciones de gobernadores y autoridades municipales para abril de 2010, que hizo absolutamente imprescindible contar con un proyecto de Estatuto Autonmico que no slo actualice el posicionamiento poltico de una oposicin venida a menos, sino que recupere la experiencia de tanto cambio en el tablero poltico nacional y departamental. En ese sentido, el proyecto es un documento base que tiene lo esencial para fijar un posicin poltica en torno al diseo estatutario de un gobierno departamental autnomo y con varios temas consignados con cargo a un desarrollo posterior. MATRICES Y ANLISIS Empezamos en este acpite con la Primera Parte, siguiendo la lgica normativa y la estructura de los dos proyectos de EAD. En esta seccin los proyectos sientan las bases y fundamentos, consecuentemente la perspectiva desde la cual se escribe el resto del texto autonmico con su comprensin de lo que es y pretende convertirse al departamento, sus smbolos, las bases polticas e institucionales de su gobierno, etctera. Por ello, entendemos que con estas disposiciones se define la visin departamental que cada proyecto establece como horizonte o referencia a seguir, ciertamente que puede haber una expresin positiva o tambin una ausencia que es otra forma de resolver el tema. Ac empezamos con dos preguntas gua: Qu proponen los proyectos sobre el horizonte departamental? Qu departamento buscan construir y sobre qu fundamentos?
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Trabajaremos en varios frentes. El primero es la matriz (con dos columnas que exponen las propuestas) de comparacin textual que resalta los aspectos centrales de los textos, en segundo plano, como subttulo con letras de color verde agrupamos el tema que sirve de referencia; luego, debajo de las citas en cursiva hacemos pequeas observaciones para llamar la atencin de algn detalle importante. Finalmente, luego de la matriz hacemos los comentarios de anlisis, en un primer momento separando las propuestas y luego otro que las trata en conjunto.

PARTE I BASES / PRINCIPIOS FUNDAMENTALES

Propuesta Ciudadana Naturaleza jurdica y poltica El presente Estatuto es la norma institucional bsica ha decidido constituir su gobierno autnomo de la autonoma departamental del departamento de departamental. Cochabamba
Con esta primera formulacin se desliza una confusin terminolgica que es necesario corregir porque define al Estatuto como la norma bsica de un departamento autnomo y no de un gobierno autnomo.

Consejo Autonmico

Capital y sede del gobierno departamental La sede del gobierno autnomo es la ciudad de La capital del departamento de Cochabamba y sede Cochabamba, ubicada en la provincia Cercado, del gobierno autnomo es la ciudad de Cochabamba, capital del departamento. provincia Cercado.
Slo hay una inversin en el uso de los dos trminos en cuestin, aunque el orden no es indiferente porque primero corresponde la declaratoria de capital (descontando que hay una disposicin legal que as lo hace) para luego definirla como sede.

Smbolos departamentales Los smbolos departamentales son el Escudo (opcin La bandera de color celeste () En el Escudo las A B), la Bandera y el Himno a Cochabamba. espigas de trigo coronado por 16 estrellas.
Sobre el color celeste hay debate historiogrfico. El nmero de estrellas es un candado simblico en la creacin o supresin de provincias.

Organizacin poltico territorial se organiza territorialmente sobre la base de las dividido polticamente en diecisis provincias: provincias, los territorios indgena originario Cercado, () Simn Bolvar y Palacios y Tiraque, con campesinos y los municipios, () sin subordinarse sus respectivas secciones municipales.
El trmino divisin fue eliminado en la nueva Constitucin por su connotacin negativa.

Principios Los principios de la autonoma departamental son: Los principios que rigen la autonoma departamental ama llulla, ama suwa, ama qhilla, ama cochabambina son: Unidad () preexistencia de las llunku, unidad, respeto a la identidad, consenso, naciones y pueblos indgena originario campesinos. equilibrio, armona con la naturaleza, igualdad, equidad de gnero, equidad generacional, inters superior del nio, nia y adolescente, provisin e inversin equitativa de recursos econmicos.
Los principios consignados son los establecidos en la CP y desarrollados en la LMAD, confundiendo principios estatales con autonmicos y agregando otros sin una necesaria distincin entre principios generales y los de naturaleza gubernativa. 4

Sujeto de la autonoma Son sujetos de la autonoma departamental la totalidad de las personas, habitantes, residentes y estantes del territorio departamental, sin distincin de sexo, color, edad, orientacin sexual, identidad de gnero, ideologa, filiacin poltica o filosfica, estado civil, condicin econmica o social, ocupacin, grado de instruccin, capacidades diferentes, embarazo, origen, cultura, nacionalidad, ciudadana, idioma, creencia religiosa u otras circunstancias de la vida.
Ac debera definirse si corresponde declarar la ciudadana departamental que est en la base de la categora de la norma bsica institucional. Dos aspectos son discutibles, la definicin del sujeto para negar la discriminacin y el trmino sujeto, que es discutible gramatical y polticamente.

Derechos, deberes y garantas Art. 11. El presente Estatuto reconoce, garantiza, respeta y Art. 13. Los derechos, garantas y deberes adopta los derechos, deberes y garantas individuales y consagrados en el Ttulo II, III, IV y V de la colectivas de mujeres y hombres nacidos o residentes en su Primera Parte de la Constitucin Poltica del jurisdiccin, reconocidos en la Constitucin Poltica del Estado y los tratados sobre derechos humanos Estado y tratados e instrumentos internacionales de derechos suscritos por Bolivia, son la base fundamental humanos. del Estatuto Autonmico del Departamento de Los sujetos de la autonoma departamental tienen derecho a: Cochabamba, partiendo del reconocimiento Ser gestores y ejecutores (). Participar de polticas de que todos los seres humanos nacen libres e pblicas... al cumplimiento de (sus) propuestas y planes iguales en dignidad y derechos y, dotados mecanismos de consentimiento previo, libre e informado como estn de razn y conciencia, deben representacin poltica y participar con paridad y sin comportarse fraternalmente los unos con los discriminacin generacional, personas con capacidades otros. diferentes, diversidades sexuales, naciones y pueblos indgena originario campesinos. Derecho (s) a la identidad y la autoidentificacin: a la igualdad y la no discriminacin de gnero a la salud pblica y gratuita a educacin integral de las personas con capacidades diferentes acceso al agua y a los servicios bsicos
Con este acpite se reflejan dos formas contradictorias de abordar los derechos en el EAD, luego de la amplsima exposicin de los mismos en la CP: con la primera se los reivindica puntualmente y se pretende reforzarlos; en la segunda, simplemente se remite al texto constitucional y no se abunda en ellos.

COMENTARIOS Los dos proyectos estatutarios titulan BASES o PRINCIPIOS FUNDAMENTALES, estn en la Primera Parte de ambos documentos y, por tanto, tenemos que esperar que contengan aquello que se entiende que es lo fundamental del EAD. En esa lnea, para realizar el anlisis utilizaremos una serie de preguntas que indagan sobre la visin de departamento y otros aspectos centrales cuyas respuestas ayudan a entender el sentido bsico y principista de las primeras disposiciones. Las preguntas de referencia son: Cul es la visin departamental que plantean los proyectos estatutarios?
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Cules son los principios rectores? Consejo Autonmico La visin de departamento de este proyecto, tomando en cuenta las disposiciones insertas en esta parte y en otras ubicadas a lo largo del texto, est circunscrita a gobierno departamental y no al departamento como conjunto/entidad territorial, poltica, cultural, etc., como equivocadamente se desliza en el artculo primero. Esto nos remite a una incongruencia? No, simplemente a una ausencia y en especial llama la atencin la falta de una definicin de visin departamental prospectiva (departamento granero del pas, integrador o articulador de la heterogeneidad plurinacional, industrial, de servicios o todo junto, etc., que obviamente no slo es una palabra o calificativo, sino un horizonte) que sirva de imagen de referencia de mediano y largo plazo para el diseo del Estatuto, porque su valor instrumental es precisamente servir de herramienta programtica para conducir al departamento hacia una determinada perspectiva de futuro. Por el contrario, esto no sucede cuando la visin en el proyecto trata sobre los smbolos departamentales, ante lo cual hay una clara y definida visin que se aleja de la tradicin republicana (el Escudo actual) y por el contrario recupera una tradicin de tipo rural-productiva-ecolgica (cada opcin tiene 16 elementos de identificacin al respecto y todas son representativas de esta orientacin). Las opciones tienen varios elementos comunes, pero la principal diferencia est en la caracterizacin de tipo ms regional de una y ms cultural de la otra. De todas maneras, en cualquier caso, esta pluralidad nos remite otra vez a la ausencia de un imaginario colectivo de reconocimiento general y de una sntesis de la inocultable diversidad. El reconocimiento de lo indgena amaznico es constante en las dos opciones, aunque habra que preguntarse sobre la relacin del yuki con el rbol de Corocho (denominativo yuracar). En cuanto a los principios rectores, la propuesta recrea los preceptos constitucionales, aunque mezcla los principios tico-morales de la CPE con los de tipo operativo institucional que estn en la LMAD, y recupera otros de las disposiciones sobre los derechos colectivos, indgenas, individuales, medioambientales, etc. Vale el mismo criterio para explicar el uso de los principios polticos de la forma de gobierno y que veremos despus. Por otra parte, la propuesta marca su mayor diferencia en el manejo de los derechos, pero al mismo tiempo pone en evidencia una de las dificultades tcnicas de la formulacin tcnico-jurdica del Estatuto. La opcin del proyecto es trasladar grosso modo los derechos reconocidos en la Constitucin Poltica y ponerlos en clave departamental con nfasis en algunos, desarrollando otros y en general reforzando la responsabilidad estatal sobre su cumplimiento. Esta propuesta muestra la dificultad de deslindar lo establecido en la CPE y lo que debe ser propio del Estatuto, sin que haya repeticin de los derechos constitucionales. Propuesta Ciudadana En esta propuesta, la visin departamental debe leerse en funcin a la construccin de un EAD como arquitectura de un gobierno departamental y a una comprensin de departamento, que es una imagen tradicional-contempornea del que tenemos y que se busca administrar desde una perspectiva
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autonmica. Como en la otra propuesta, aunque con mayor claridad, es evidente la ausencia y la decisin de no incluir una visin departamental prospectiva o de futuro. Se parte de la voluntad popular recogida en el referndum de 2009 y del marco constitucional, que son las dos referencias normativas bsicas, para luego desarrollar un conjunto de elementos tradicionales caractersticos del departamento. En este sentido, lo ms ilustrativo es lo que sucede con los smbolos departamentales, que se mantienen inalterables y son reforzados como cuando se alude a la autora del himno departamental, la fecha de creacin republicana del departamento, el aniversario cvico, el embanderamiento, etc. Algo muy parecido ocurre cuando se hace hincapi en el nmero y los nombres de las provincias o las 16 estrellas del Escudo, que si bien es un reconocimiento real a lo efectivamente existente, es una imagen detenida y reacia a los cambios, como implicara la creacin de una provincia. En cuanto a los principios, aparte del reconocimiento del derecho constitucional a la libertad de conciencia y religiosa, la propuesta se limita a puntualizaciones o adecuaciones en clave departamental respecto a los principios autonmicos desarrollados en la LMAD. En esto, como en el tema de visin, la decisin exprofeso de los autores parte por diferenciar entre disposiciones constitucionales y estatutarias, por ello se evit abundar sobre lo formulado en los cuerpos normativos de superior jerarqua, en una opcin tcnicamente vlida. Sobre los derechos pas algo similar, aunque todava de una forma ms radical, el proyecto que tratamos simplemente declara el reconocimiento y la sujecin a lo establecido en la CP, pero no busca una apropiacin de los derechos en versin estatutaria. Comparacin general Para un anlisis que permita comparar las diferencias/semejanzas de conjunto utilizaremos estas preguntas de referencia: Cules son las principales diferencias entre uno y otro proyecto? Qu proyecto poltico se identifica detrs de las propuestas? Existe una propuesta acorde con la identidad territorial cochabambina? Despus de la confrontacin de las formulaciones textuales en la matriz y del anlisis por separado de los temas centrales se observan varias diferencias, las principales son dos: una de perspectiva poltica y otra de tipo tcnico normativa. Respecto de la primera, es evidente que la propuesta oficialista est orientada a la ampliacin del reconocimiento de los derechos y por eso la inclusin de sectores sociales en la propuesta (el caso sobresaliente de los elementos del Escudo y la recuperacin reforzada de los derechos constitucionales de niez-adolescencia, gnero, etc.), que mejora la representatividad sociopoltica de la propuesta. De forma complementaria, realiza cambios o deja abierta la posibilidad respecto a los lineamientos organizativos del departamento. La oposicin, por el contrario, reafirma los principios y los lineamientos organizativos tradicionales, consolidando bases de su posicionamiento poltico y eliminando potenciales puntos dbiles en la propuesta.

En lo tcnico-normativo, las diferencias son ms notorias porque estn centradas en un criterio tcnico contradictorio respecto a la relacin entre las disposiciones constitucionales (LMAD) y las disposiciones que en desarrollo y concordancia deben estar en el estatuto. Para el oficialismo, se trata de utilizar las disposiciones constitucionales para un despliegue y potenciamiento de principios y derechos; para la oposicin, se trata de no ahondar en los mismos porque se los entiende suficientemente explicitados en el texto constitucional. En cuanto al proyecto poltico en debate, la cuestin parece radicada en utilizar a la CPE como programa y referencia poltica, por tanto, la propuesta desarrolla las disposiciones constitucionales a un nivel de apropiacin departamental. Por el contrario, en la otra se trata de consolidar lo bsico de la formalidad fundacional y ms bien dejar el mayor espacio posible a las potencialidades autonmicas que abren espacios polticos respecto a la relacin entre el Gobierno Autnomo Departamental (GAD) y el Estado central, como veremos ms adelante en el diseo institucional. En cuanto a la identidad territorial cochabambina, ambos proyectos tienen sus propias lecturas y comprensiones que, en general, estn menos encontradas que en otros temas. Por ejemplo, los dos asumen la base territorial regional (como sucede cuando se introduce la representacin poltica de base regional, aun en la forma de circunscripcin electoral) y consecuentemente sus comunes denominadores productivos y ecolgicos, por ello se introduce la referencia a la posibilidad de una regin autnoma. Ciertamente, hay varios otros elementos de tipo cultural que hacen a esta identidad, como es el caso de territorios indgenas, reas protegidas y sobre todo el binomio tierra-territorio; pero su consideracin en los proyectos es marginal.

PARTE II ESTRUCTURA Y ORGANIZACIN DEL GOBIERNO DEPARTAMENTAL / FUNCIONAL DEL DEPARTAMENTO

Consejo Autonmico Propuesta Ciudadana
Forma de gobierno y rgano Legislativo

Art. 51. La ALD con facultad deliberativa, Art. 14. La ALD representa al pueblo. Es unicamaral reglamentaria, fiscalizadora y legislativa Es la y como primer rgano del gobierno autnomo el mxima autoridad del GAD. espacio institucional la democracia, el pluralismo y rgano Ejecutivo, Gobernador, una Vicegobernadora. el debate poltico. Consejos y servicios departamentales () por el En la ALD reside la facultad deliberativa, gobierno central son descentralizadas y autrquicas, y fiscalizadora y legislativa del departamento. por las competencias departamentales son propias. Sistema de representacin poltico Art. 53. .. asamblestas elegidos ... de listas separadas Art. 16. La ALD () 32 representantes () 30 al Gobernador. elegidos en diez circunscripciones trinominales y Art. 55. 34 asamblestas territorial, poblacional y dos 2 por circunscripcin especial IOC por cinco accin afirmativa para IOC en condicin de minora, aos, pudiendo ser reelectos. con paridad y alternancia de gnero ... En cada circunscripcin trinominal se elegir a tres 16 uniprovinciales, 10 (binominales) por cinco () dos primera mayora y uno segunda mayora. regiones, 6 poblacional y 2 yuki y yuracar... Yuki y Yuracare elegirn de acuerdo a sus normas y procedimientos.
Atribuciones ALD

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1. Fijar la remuneracin de los asamblestas, que en Dictar, interpretar, derogar o abrogar leyes y ningn caso podr ser superior al Gobernador o normas departamentales, cumpliendo las inferior al del Vicegobernador. previsiones constitucionales y el presente Estatuto 2. Aprobar el Plan de Desarrollo Econmico y Social con participacin y control social. del departamento presentado por el rgano Aprobar polticas, planes, programas y proyectos Ejecutivo Departamental. a nivel departamental, en concordancia con el 3. Aprobar el Programa Operativo y Presupuesto PGDES del Estado Plurinacional. Anual. Aprobar el proyecto de presupuesto 4. Autorizar fondos fiduciarios, fondos de inversin y departamental. mecanismos de transferencia de recursos Crear un Consejo Econmico Social () el necesarios e inherentes a los mbitos de sus Consejo Departamental para la Infancia, Niez y competencias. Adolescencia (CODINA). 5. Aprobar los contratos de inters pblico referidos a Conferir competencias departamentales recursos naturales y reas estratgicas, firmados transferibles a las entidades autnomas. por el rgano Ejecutivo Departamental. Elegir por dos tercios al Defensor del Pueblo, al 6. Nombrar al Fiscal Departamental, Contralor Contralor Departamental, vocales del rgano Departamental, Defensor Departamental del Electoral Departamental y proponer ternas para Pueblo y elegir a vocales (departamentales) del la eleccin de autoridades del Tribunal Tribunal de Justicia, Agroambiental, Consejo de Departamental de Justicia. Magistratura y Electoral. Fiscalizacin Art 40. informes escritos a los Secretarios y MAE del Tribunal Departamental (es) de
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Justicia, Electoral, Contralora, Defensor del Pueblo, Fiscala, Procuradura (y orales) a las MAE de las Entidades Territoriales del Departamento y a la Universidad Pblica. Atribuciones del Gobernador 1. Dirigir y coordinar el trabajo de los consejos 1. Presentar la cuenta general de los ingresos y departamentales sectoriales. egresos de cada gestin financiera, acompaada de 2. Formular el Plan de Desarrollo Departamental en un Informe de la Contralora Departamental. el marco del Plan Plurinacional de Desarrollo y el 2. Elaborar el Programa de Operaciones y el Sistema Plurinacional de Planificacin. Presupuesto Anual Departamental y presentarlo 3. Elaborar el proyecto de presupuesto anual en noventa das antes del inicio de la nueva gestin. funcin al Plan Operativo, las normas del Sistema 3. Nombrar a los funcionarios del rgano Ejecutivo Plurinacional de Presupuesto y remitirlo a la de acuerdo al EAD y las leyes departamentales. Asamblea Legislativa Departamental para su 4. Negociar y suscribir tratados, acuerdos y aprobacin. convenios, previa ratificacin ALD. 4. Promover la participacin ciudadana efectiva en 5. Nombrar al Procurador Departamental. las actividades del gobierno departamental. 6. Nombrar a los presidentes de las entidades de 5. Ejercer la Rectora y gestin dentro el Sistema funcin econmica y social de las ternas propuestas nico de Salud basado en la atencin primaria de por la Asamblea Legislativa Departamental. la salud, Art. 65. La descentralizacin administrativa del Art. 66. Bajo el principio de unicidad jurisdiccional, el rgano Judicial consiste en adecuar a nivel Tribunal Departamental de Justicia es el principal departamental las unidades jurisdiccionales Tribunal tribunal de la administracin de justicia. El Consejo Supremo, Agroambiental, Consejo Magistratura Departamental de la Magistratura. La Procuradura. Art. 67. Las relaciones del Gobierno Autnomo con el Art. 104. El Gobierno Autnomo Departamental y el Estado Plurinacional se regirn en una visin de nivel central del Estado se prestan ayuda mutua y armona entre los seres humanos y la naturaleza () colaboran cuando sea necesario. (se) promover el Sistema Departamental de Art. Los responsables de las instituciones, entidades, Coordinacin y Planificacin del Desarrollo. Art. La relacin del GAD en temas autonmicos () organizaciones y empresas del nivel central del ya sean stas desconcentradas, el Servicio Estatal de Autonomas y Descentralizacin. Estado, Art. El GDA participar de los directorios de las descentralizadas o autrquicas, sern designados por empresas y entidades pblicas del nivel nacional que las mximas autoridades ejecutivas de las mismas, de una terna aprobada por la ALD. operan en el departamento. Participacin y control social etapas de licitacin, calificacin, ejecucin, () las entidades del GAD debern publicar pginas seleccin, nombramiento, evaluacin, servidores electrnicas con informacin mnima: PEI; pblicos, rendicin de cuentas accesible. Presupuestos; POA; Programa Contrataciones de Son actores la sociedad civil organizada y las Bienes y Servicios; y Nmina de los servidores personas naturales. pblicos permanentes y eventuales. Una ley departamental regular la organizacin de la se crear un mecanismo de participacin y control participacin y control social. social cuyas facultades y atribuciones sern normadas por una ley departamental. COMENTARIOS

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Este tema es el tejido poltico y seo de las propuestas de EAD, porque la estructura y organizacin funcional del gobierno departamental debe mostrar el sistema de representacin poltico, el balance poltico entre los dos rganos del gobierno departamental y la correlativa distribucin de competencias. Consecuentemente, la estructura gubernamental es el soporte institucional que debe disearse pensando en su capacidad para cumplir con los objetivos, las competencias, los derechos, las expectativas y las responsabilidades del GAD. Tenemos un par de preguntas gua, aunque veremos que los temas planteados exceden las preguntas porque estamos ante la parte medular de las propuestas: Cul es el sistema de representacin poltico de la ALD y su composicin? El diseo del rgano Ejecutivo es congruente con el diseo competencial y los requerimientos departamentales? Consejo Autonmico El sistema de representacin poltica se mantiene en el nmero actual de 34 asamblestas (se mantienen los 16 provinciales y los dos indgenas por condicin tnica minoritaria), el esquema se enriquece con la propuesta de 10 asamblestas binominales (varn y mujer) que resultan de la eleccin de dos (por cinco regiones) y la reduccin de la representacin poblacional a seis escaos (de los 18 actuales). El cambio propuesto va en dos sentidos: uno, potencia una representacin integrada de las regiones ecolgicas productivas (camino a la planificacin regional y las sub gobernaciones) y, al mismo tiempo, disminuye la representacin del eje urbano metropolitano y en particular de la provincia Cercado. Entre las atribuciones de la ALD, aparte de las tradicionales que se mantienen como base de cualquier rgano Legislativo (elaborar y aprobar leyes, aprobar su reglamento interno, etc.) y algunas sugerencias novedosas (crear consejos de participacin ciudadana), se ratifica aunque de forma algo dubitativa la atribucin de aprobar el presupuesto departamental. No termina de precisarse la relacin entre la aprobacin del POA y del presupuesto de gestin y las reformulaciones presupuestarias que, como sabemos, es una de las mayores dificultades en la administracin de los recursos econmicos. Lo que est claramente expresado es que corresponde al rgano Legislativo (ALD) la eleccin de las principales autoridades departamentales que no son parte del GAD y que son parte de esquemas institucionales nacionales como la Procuradura, la Contralora, Tribunal Electoral, Defensor del Pueblo, etc. Respecto al mismo tema en el mbito de la justicia, la propuesta limita la atribucin a la elevacin de ternas. Un tema se planteaba en el proyecto desde el principio, es la apertura a la incorporacin en la gestin legislativa de distintos sectores sociales y en general de participacin y control social, en la modalidad institucionalizada de consejos departamentales sectoriales, Consejo (Regional) Econmico Social, Consejo Niez-Adolescencia, etc. Este es uno de los aspectos ms fuertes y constantes de la propuesta, aunque no es fcil advertir la articulacin de todas esas instancias como conjunto institucional. En cuanto a las responsabilidades o atribuciones del rgano Ejecutivo, se asume a nivel de listado todas las competencias establecidas en la CPE y por ello es particularmente notoria la insuficiencia del
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esquema institucional-operativo que debe hacerse cargo de ejecutar atribuciones, responsabilidades y competencias. Al respecto, lo ms claro y congruente de la propuesta es la apertura de la organizacin institucional hacia lo regional y su correlativa instancia operativa de subgobernacin. En el anlisis institucional, no queda claro cmo se plantean las relaciones interinstitucionales en lo vertical y lo horizontal, particularmente cuando se trata de las instancias jurisdiccionales vinculadas a los principales rganos de justicia; pasa algo parecido con la dependencia del Servicio Estatal de Autonomas del nivel central. Con todo ello, para contestar la segunda pregunta diramos que el diseo competencial es congruente con las responsabilidades asumidas, pero con un diseo institucional insuficientemente desarrollado. En sntesis, se quiere hacer/cumplir todas las responsabilidades y competencias establecidas en la CPE y la LMAD, pero no hay un organigrama con la batera de instancias, reparticiones u oficinas que las ejecuten. Es el caso de la Rectora de salud, se la pretende ejercitar sin precisar la referencia institucional responsable. Sucede lo mismo, sin mencionar, con la competencia en las estadsticas departamentales que no es correspondida con una definicin institucional. Propuesta Ciudadana La principal novedad es que la propuesta se anima a definir la organizacin bsica de la ALD como unicameral, en el resto estamos ante los tpicos de las funciones de un rgano Legislativo y algunas particularidades que tratamos luego. En cuanto al sistema de representacin poltico, la propuesta plantea la mayor contradiccin del proyecto de la oposicin. Por una parte, reduce en poco el total de asamblestas a 32 (dos menos que los actuales y dos para la representacin indgena); por otra, los 30 escaos se asignan por eleccin trinominal (dos para la primera mayora y uno para la minora), pensado en un sistema electoral que concentre la representacin en las fuerzas mayoritarias y disminuya la concentracin de la representacin, como ocurre actualmente. La base del clculo son las 10 circunscripciones electorales que tiene el departamento y aunque ello permite una base electoral bastante equilibrada y homognea para la eleccin y de representacin regionalizada, el principio de mayoras y minoras desequilibra la representatividad porque est ms pensado en la conformacin de bloques legislativos. En cuanto a la distribucin de atribuciones y competencias entre el rgano Legislativo y el Ejecutivo, la propuesta apunta hacia un esquema de relacin de tipo parlamentarista, orientado a una relacin de dependencia del Ejecutivo respecto del Legislativo y, consecuentemente, un modelo amplio y desarrollado de fiscalizacin. En la propuesta queda bien definida la atribucin legislativa de aprobacin del POA y el respectivo presupuesto, pero luego el rgano Ejecutivo queda limitado a las funciones regulares de administracin y especialmente de presentacin de informes y rendicin de cuentas. La principal novedad es que corresponde al Gobernador el nombramiento de los ejecutivos de las entidades de funcin econmico-social, sobre la base de ternas formadas por la ALD. En la propuesta sobresale la asignacin algo voluntaria y arbitraria, pero de clara raigambre autonomista de categora departamental a las principales instituciones descentralizadas o autrquicas que son parte de una institucionalidad nacional y entonces la consecuente atribucin legislativa de
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nombrar a los respectivos ejecutivos departamentales como el Fiscal, Contralor, Defensor del Pueblo, etc. En el caso de los cuerpos colegiados vinculados al rgano Judicial, la atribucin legislativa radica en la modalidad de eleccin como en el caso de vocales (departamentales) del Tribunal de Justicia, Agroambiental, Consejo de Magistratura y Electoral. El modelo fiscalizador de la propuesta no slo coloca a la ALD sobre el rgano Ejecutivo, sino que extiende la fiscalizacin hacia el resto de las instituciones departamentalizadas y sus principales autoridades, como cuando se faculta pedir informe escrito al Tribunal de Justicia, Tribunal Electoral, Contralora, Defensor del Pueblo, Fiscala y Procuradura. Los informes de fiscalizacin pueden ser orales si se trata de las entidades territoriales del departamento o la universidad pblica. La fiscalizacin y la transparencia dan lugar a la necesidad de establecer un gobierno electrnico, que es el acceso informtico a la informacin institucional y que hoy no es accesible. En cuanto a la pregunta puede decirse grosso modo que hay congruencia entre las competencias predeterminadas y la definicin estatutaria de las responsabilidades que se asumen, aunque el diseo institucional no organiza, por lo menos a nivel del detalle bsico, al ejecutivo para cumplir las competencias asignadas y asumidas. Anlisis general Es de destacar que ambas propuestas coinciden en definir de primer rgano del gobierno autnomo departamental a la ALD, y en una radical distincin de atribuciones y funciones entre los rganos Legislativo y Ejecutivo. Otra importante convergencia entre los dos proyectos es el planteamiento de la eleccin de un Vicegobernador y de subgobernadores para las regiones, con matices pero en lo central de modo uniforme. En el primer caso, la validez de las propuestas coincide con la reciente experiencia de resolver la suplencia del Gobernador como manda la ley en el mbito legislativo y que demostr ser una complicacin. Es sobresaliente la definicin comn de una autoridad ejecutiva-administradora para el mbito regional, el Subgobernador, entendido como un espacio supraprovincial y supramunicipal que debe territorializar la Gobernacin y articular la planificacin regionalizada del desarrollo del conjunto departamental (una larga tradicin cochabambina). Sin embargo, tambin es comn la ausencia de identificacin de los espacios regionales y sin lo cual sera imposible elegir a estos funcionarios. La mayor diferencia respecto a la organizacin y funcionamiento del GAD est en el mbito de la articulacin poltica e institucional con el nivel central del Estado. Para el oficialismo es una cuestin de articulacin y cercana poltico-institucional; para la oposicin, contrario sensu, de distancias y potenciamiento de la capacidad institucional departamental. Sin embargo, pese a la razonabilidad de las diferencias desde una perspectiva poltica el tema exige un posicionamiento y definiciones institucionales que de forma congruente establezcan las relaciones intergubernamentales, especialmente tratndose del nivel central del Estado. Acerca de las relaciones horizontales con municipios y autonomas indgenas tampoco se dice ms que generalidades, pero es notoria su indefinicin, lo mismo que la necesidad de precisiones al respecto. Otra zona oscura del diseo institucional, en parte comprensible porque primero son legtimos posicionamientos regionales autonmicos y al mismo tiempo definiciones que atraviesan otros mbitos
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normativos, es la forma en la cual habran de articularse las instituciones que a raz del EAD tienen ejecutivos departamentalizados y sus instituciones madre son de carcter nacional. Algo muy parecido sucede con los ejecutivos de entidades descentralizadas y autrquicas del mbito nacional que operan en el departamento y que a raz de los mandatos estatutarios tienen vinculaciones con el GAD.

PARTE III ESTRUCTURA Y ORGANIZACIN COMPETENCIAL Y TERRITORIAL / COMPETENCIAS Y FINANCIAMIENTO

Consejo Autonmico Art. 88. Corresponden las competencias exclusivas, compartidas y concurrentes que ejercer respetando lo dispuesto en la Constitucin y en el presente Estatuto. Propuesta Ciudadana Art. 110. De acuerdo al artculo 299 pargrafo I de la Constitucin Poltica del Estado, corresponde al gobierno autnomo departamental de Cochabamba la legislacin de desarrollo de las siguientes competencias que se ejercern de forma compartida con el nivel central del Estado: Art. 111. De acuerdo al artculo 299 pargrafo II corresponde la reglamentacin y ejecucin de las competencias de forma Art. 91. competencia exclusiva: (listado de concurrente con el nivel central del Estado: materias): Art. 112. competencias exclusivas: Art. 92. Las competencias compartidas Art. 113. En el ejercicio del principio de subsidiariedad, la ALD, son: (listado de materias: podrn asumir competencias no asignadas al nivel central del Art. 93 Las competencias concurrentes Estado, conforme al siguiente procedimiento: son: (listado de materias) Organizacin territorial Art. 94. El departamento est conformado por provincias, municipios, territorios indgena originario campesinos y autonomas regionales que se constituyan Art. 95. Para una gestin desconcentrada departamental y en tanto (la) conformacin de regiones autnomas, se conformarn Sub-gobernaciones regionales... Art. 96. los consejos regionales econmico sociales Sobre participacin y control social, ms all de las importantes diferencias de alcance y profundidad, ambas propuestas coinciden en que el tema debe resolverse con una ley departamental. ANLISIS En este acpite prescindiremos del anlisis particular de las propuestas respecto a competencias y el correlativo financiamiento porque las dos propuestas se hicieron antes de la aprobacin de la LMAD y el dilogo sobre el pacto fiscal no se plantea porque para empezarlo necesitamos los resultados del nuevo Censo nacional. La pregunta gua es:

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Existe una delimitacin y estrategia para el financiamiento e implementacin de las disposiciones contenidas en los proyectos estatutarios? La cuestin competencial es el tema clave del diseo poltico e institucional del rgimen de autonomas y es especialmente compleja por la definicin general de que todos los gobiernos sub estatales son autnomos, la equivalencia constitucional de los cuatro tipos de autonomas, el ajedrez de las competencias, etc. Adems de la complicada cuestin competencial, y en calidad de punto crtico, est el financiamiento de las competencias. La cuestin no fue parte de la ingeniera competencial y aunque su cumplimiento est resuelto por la obligatoriedad de su ejecucin (exclusivas) con los recursos econmicos disponibles o las disposiciones constitucionales y de la LMDA que condicionan el ejercicio de una nueva competencia a la asignacin de financiamiento, el tema est irresuelto en lo esencial porque no sabemos el costo de las mismas. Por esas razones y la complejidad del tema, las propuestas se limitan al enlistado de las competencias establecidas en la CPE y las desglosadas en la LMAD. La mayor novedad en la propuesta de oposicin est en el uso del principio de subsidiariedad la decisin y la provisin est en manos del gobierno ms cercano a la demanda ciudadana que es volcado en favor de la autonoma departamental. Ante la ausencia del nivel central queda por defecto la competencia bajo responsabilidad departamental, aun en temas de desarrollo legislativo tratndose de competencias compartidas. Las previsiones sobre el financiamiento de las competencias son referenciales y en general se entiende que se asume la cuestin por defecto cuando se trata de mejorar los ingresos departamentales.

PARTE IV ESTRUCTURA Y ORGANIZACIN ECONMICA

Consejo Autonmico Visin Propuesta Ciudadana

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Art. 102. El GAD asume la economa plural como aspiracin de sus actores sociales y agentes econmicos. Art. 103. Las polticas, estrategias, planes programas y proyectos se construirn sobre una visin de desarrollo humano integral y las diferentes potencialidades: El desarrollo y planificacin territorial; el desarrollo rural sostenible; ciencia, tecnologa e innovacin; desarrollo industrial, en base a recursos naturales y transformacin; equilibrio ambiental; desarrollo de servicios; educacin intercultural e intracultural. Art. 104. Principios de la visin plural: a) La igualdad de oportunidades b) El equilibrio entre los sectores organizados con fines econmicos c) La solidaridad colectiva en la definicin de las polticas econmicas y sociales d) La economa social de mercado basada en la iniciativa empresarial pblica, privada, empresas comunitarias, mixtas y cooperativas e) La distribucin, redistribucin, acceso y aprovechamiento de los recursos. Art. 105. Objetivos: a) Fortalecer la economa indgena originaria campesina; b) (la) microempresarial, artesanal, cooperativas, asociaciones y otras organizaciones productivas; c) la actividad econmica empresarial, prestando especial atencin a la minera, hidrocarburos, agricultura y pecuaria, la manufactura e industria, el turismo, el transporte y otros servicios; d) participacin del comercio formal e informal, trabajadores por cuenta propia; e) Ampliar la participacin del Estado (en coordinacin con el gobierno departamental) mediante la creacin de empresas pblicas y/o mixtas en: energa elctrica (lista competencias exclusivas) Autonoma presupuestaria dispondr para sus competencias con patrimonio y tiene autonoma sobre las fuentes y usos de sus hacienda propios, autonoma financiera y recursos econmicos y financieros para el desarrollo y administrativa sobre sus ingresos y egresos. ejercicio de sus competencias. Regalas Art. 124. I. Las regalas sern distribuidas e Las regalas departamentales constituyen patrimonio invertidas, en funcin de criterios de equidad, departamental histrico e irrenunciable, cuyas igualdad, pobreza y sostenibilidad territorial del alcuotas no podrn ser menor a la vigente. desarrollo. II. Ley (departamental) normar porcentajes y condiciones de distribucin de las regalas departamentales. Tributos y recaudacin Art. 111. Las personas jurdicas y Art. 122. Los criterios bsicos para la poltica fiscal departamental son: naturales debern establecer su Los impuestos recaudados por la administracin tributaria nacional domicilio legal en el departamento, deben pagarse en el departamento. El gravamen aduanero debe II. la recaudacin (nacionales) se apropiarse donde tiene destino final la mercadera. realizar en el lugar del hecho Las regalas y los impuestos generados por la explotacin de recursos generador. naturales deben pagarse en el Departamento donde se asientan dichos recursos. El GAD percibir 20% de la recaudacin en efectivo, de acuerdo al nmero de habitantes (ltimo censo).
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COMENTARIOS Cerramos la presentacin de las propuestas y de su anlisis con un tema capital en la formulacin de los proyectos de estatutos: estructura y organizacin econmica. Por eso las preguntas de referencia exploran la estrategia de desarrollo, las potencialidades que se supone deberan ser la base natural econmica de la estrategia y la ubicacin o priorizacin de las responsabilidades del GAD al respecto. Esas preguntas son las siguientes: Cul es la visin estratgica de desarrollo que se plantea en los proyectos estatutarios? Esta visin es acorde con las necesidades y potencialidades territoriales? Cul es el tratamiento y priorizacin de las competencias relacionadas con materia social y el rea econmico-productiva? De inicio, aclaremos que slo existen consideraciones sobre el tema en la propuesta del Consejo Autonmico y que de todas maneras se limita a expresiones de tipo general como que la economa plural es una aspiracin y que es necesario ofrecer apoyo a todos los sectores econmicos y actores sociales vinculados a la produccin, o que debe orientar a los sectores econmicos hacia uno u otro rubro; por ejemplo, que la actividad empresarial, sin decir necesariamente privada, debe enfocarse a los sectores bsicos de aprovechamiento de los recursos naturales exigentes en inversin. En las dos propuestas, el resto de las previsiones se centra en la disputa con el nivel central respecto a las cuotas respecto de los impuestos nacionales, con variantes sobre la recaudacin y mejoras en la percepcin, como cuando se plantea que se los pague en el lugar de origen de la actividad econmica productiva o hecho generador, y no en el lugar del domicilio legal; que el gravamen aduanero se pague en el departamento que es destino final de la mercadera, etc. En este sentido, vuelve a plantearse la cuestin de la autonoma presupuestaria del gobierno departamental que, en ltima instancia, es la herramienta para la orientacin del gasto y la inversin y por tanto de la conduccin gubernamental departamental. El tema es discutible porque su definicin en el nivel constitucional es poco clara, en la LMAD se limita a planificacin, programacin y ejecucin y, entonces, aunque en los proyectos de estatuto no hay concordancia entre las atribuciones de la ALD y del rgano Ejecutivo sobre el tema, se insiste como no puede ser de otra manera en la autonoma presupuestaria financiera del gobierno departamental. A las preguntas planteadas debemos contestar que los mayores vacos en las dos propuestas estn en las formulaciones respecto a la orientacin general de la visin departamental o, como en el caso especfico de la pregunta, de una visin estratgica del desarrollo. APUNTES Finalmente, de la revisin centrada en los dos proyectos de estatutos nos parece til recuperar unas apostillas para redondear el trabajo comparativo.

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1. La rigidez del Estatuto Autonmico Departamental de Cochabamba debe hacernos reflexionar en el hecho de que insuficiencias, limitaciones o errores cometidos en el texto tardarn aos en corregirse y que, en consecuencia, debe trabajarse con extremo rigor tcnico o que en otras circunstancias las cuestiones a decidir debern remitirse prudentemente a ley departamental. 2. La sombra de la CPE proyectada sobre el EAD induce a la recreacin del texto constitucional y que es necesario tomar conciencia de que se est elaborando una norma que tiene fundamento constitucional, pero que es constitutiva de un gobierno de naturaleza distinta y menor jerarqua. 3. Acerca de la amplsima exposicin constitucional de los derechos respecto a los sujetos y sus diversas dimensiones, es necesario asimilar que en el EAD debe apropirselos en la dimensin de una responsabilidad gubernamental departamental y las condiciones institucionales y materiales de su cumplimiento. 4. Los cambios en el sistema de representacin poltica habrn de realizarse sobre la base de clculos demogrfico-geogrfico-polticos que orienten sobre los puntos de equilibrio entre la dispersin poblacional, las diferencias socioeconmicas entre zonas ecolgicas, el balance electoral demogrfico, la equidad, el pluralismo y la gobernabilidad. 5. El diseo institucional debe tener como base tres aspectos: a) Una clara definicin de competencias y responsabilidades. b) El correlativo conjunto institucional que legisla y administra al respecto. c) Las fuentes y los recursos econmico-financieros necesarios para cumplir los objetivos del GAD. Este conjunto debe pensarse como un crculo virtuoso que se retroalimenta a medida que crece y se desarrolla. * Jos de la Fuente Jeria. Formado en Derecho en la UMSS. Asesor de organizaciones indgenas de Tierras Bajas y del Pacto de Unidad en la Asamblea Constituyente, miembro del primer equipo proyectista de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin y actualmente presta asistencia tcnica a los procesos de elaboracin de los Estatutos Autonmicos Departamentales. Bibliografa Ameller, Vladimir 2010 Naturaleza y materias crticas de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin. En: Kass, Susanne, Ivn Velasquez (editores). La Paz: Fundacin Konrad Adenauer. Bhrt, Carlos 2011

Autonoma departamental: el lento inicio de la odisea nacional. Cochabamba: mimeo.

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Choque Marlene, Crdova Eduardo s.f. Avances en la elaboracin de los Estatutos Autonmicos Departamentales, Cochabamba: mimeo. Consejo Autonmico 2010 Propuesta Estatuto Autonoma Legislativa Departamental.

Departamental,

Cochabamba,

Asamblea

De la Fuente, Jos 2011 Las autonomas. A un ao. Una aproximacin, Cochabamba: mimeo. Delfour, Christine 2011 Estado de las autonomas (Espaa)/Estado Plurinacional (Bolivia): dos modelos sui gneris, Decursos. Revista de Ciencias Sociales, Ao XIII, Nmero 24, octubre 2011. Cochabamba. Gaceta Oficial 2009 Gaceta Oficial 22, 07, 2010. Gaceta Oficial 15,07, 2010.

Constitucin Poltica del Estado.

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Ley de Transicin a los Gobiernos Autnomos, N 017.

Propuesta Ciudadana para el debate 2011 Proyecto de Estatuto Autonmico de Cochabamba, Cochabamba, Asamblea Legislativa Departamental.

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