1.5.

3 El incremento o el arte de salir de paso

Una de las respuestas ms contundentes al enfoque racional que parte del an una versin de la elaboracin racional de polticas es hacer prescripciones que p ran mejorar la racionalidad de la elaboracin de polticas. Sin embargo, lo que preocupa es cmo adoptan decisiones los directivos pt carne hueso, de ah que su aproximacin al proceso sea bsicamente descriptiva. En la vida real, los decisores pblicos no siguen el modelo racional de elabor* polticas, sino el mtodo de "comparaciones sucesivas y limitadas".
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sto es, a partir de una situacin dada, las polticas van cambiando de manera in

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;der a travs de comparaciones sucesivas y limitadas es una estrategia que ca bastante el anlisis -al menos respecto al modelo racional, ya que: a) Se reduce el nmero de opciones de alternativas a estudiar, ya que se con slo aquellas alternativas que difieren muy poco de las polticas que se llevar actualmente y, adems, el anlisis se centra slo en aquellos aspectos en qi ternativa Identificada difiere de aquella que ya se conoce. b) Se reduce el abanico de consecuencias que se valoran, ya que ni siquiera se ti cuenta todas las consecuencias de las pocas alternativas que se estudian. So se incluyen en el anlisis aquellas consecuencias que difieren del estado actu cosas. c) Al restringirse el mbito del anlisis, se ignoran los valores que plasman las a vas y consecuencias que no son objeto de consideracin. d) Se reduce o elimina ta necesidad de teoras previas: adoptar una decisin ac una poltica no es una decisin indita, completamente nueva, sino que forrr de una larga historia de decisiones, y, por lo tanto, ya se dispone de cierta i cin acerca de los xitos y los fracasos que hubieran podido producirse. Lo c mite anticipar razonablemente tas consecuencias de las alternativas estudiad; ducir el margen de incertidumbre del proceso decisorio. Decidir de esta manera, utilizando el mtodo de las aproximaciones suce limitadas, es poner en prctica el arte de "salir del paso" ( "mu d dt in g t hr t Las polticas se van ajustando gradualmente, paso a paso, a los objetivo sociedad y el gobierno.

1.5.4 Qu actividades incluye la formulacin?

Desde el punto de vista analtico, la fase de formulacin comprende al menos dos subprocesos, uno de ellos relacionado con el establecimiento de objetivos y el otro tiene que \ el anlisis de las alternativ poltica pblica.

1.5-5

Los objetivos
que S importantes en el d a a d a de biernos, como se deducir a del incrementa!.
En cualquier caso, unos objetiv zonablemente especficos y a mente comprendidos pueden sentido de propsito y de dir una organizacin y a sus poli programas; proporcionan ir cin y unidad; legitiman las a< de monitorzacin y evaluad rendimiento; e incluso actuar mecanismo de motivacin. No obstante, surgen numerosas tades a la hora de identificar los vos de las organizaciones y pro existentes y de especificar los ol para el desarrollo futuro de orgai nes y programas. Algunas de est cultades son:

Si seguimos un esquema racional o las prescripciones ge-rencalistas, una vez que se ha decidido actuar sobre el problema previamente identificado, Habra que establecer las metas de esa hipottica intervencin pblica. Y una vez definidos los fines (objetivos) se pasara a la identificacin de los medios (alternativas u opciones) para alcanzar esos fines.

Los objetivos y su establecimiento son considerados centrales por la ret rica administrativa y pol tica: se dice que es un elemento clave en los modelos geren-ciaiistas, en los procesos de reforma administrativa o para la planificaci n. Sin embargo, no est claro

: No existe un mtodo que sirva para identificar ntidamente los objetivos; Las organizaciones no tienen objetivos, slo las personas los tienen; > Los objetivos oficiales pueden no coincidir con los reales; > Los objetivos oficiales son mltiples y frecuentemente incompatibles; : Los objetivos suelen variar con el paso del tiempo; :* Hay muchos tipos de objetivos.

1.5.6

Las alternativas

El anlisis de las alternativas comprende, a su vez, varias actividades: Identificacin y generacin de alternativas; Definicin de tas alternativas;

1) Identificacin y generacin de alternativas.- El producto de esta actividad sera una lista de opciones de poltica pblica, entre las que se pueden encontrar tanto opciones ya conocidas o que cuentan con apoyos internos (identificacin) como opciones desconocidas o que carecen de apoyos dentro de la organizacin (generacin). 2) Definicin de las alternativas.Las opciones producidas deben ser caracterizadas de forma tan precisa como sea posible en varios aspectos: viabilidad poltica; viabilidad tcnica; implantabidad; consecuencias; consideraciones temporales. 3) Valoracin y comparacin de alternativas.- Una vez que se han producido y definido las op que estn claros las ventaja: inconvenientes de cada una c vendra el momento de utiliza tipo de tcnica que nos permit zar el proceso de eleccin. Es tante tener en cuenta que esa: cas no adoptan decisiones. L sin est en manos del deciso co. Las tcnicas pueden, en e de los casos, asistir a los de pblicos y quizs persuadirle: necesidad de adoptar una ms sistemtica' respecto a la ficacin de criterios y datos r tes, y respecto a la prueba premisas sobre las que se ba clculos de probabilidades ( ocurran ciertos hechos o de i polticas produzcan determinal pactos.

1.6 La adopcin de una decisin

Una vez concluida la fase de formulacin, vendra la fase de adopcin de una decisin. conjunto, evitan que algunos agravios se coi en cuestiones que merecen ui sin por parte de las autt pblicas. : Las polticas pblicas no son p de una sola decisin, sino de decisiones tomadas por much sores. La aprobacin o promi de un programa, norma le cualquier autoridad pblica es cada de alguna manera por nes posteriores a la considere cial. : La alternativa o combinacin ternativas en que se plasme sin no tiene por qu ser une que se han estudiado en el de formulacin. An siendo las analizadas anteriormente, ne por qu ser una de las sele das como mejor por las tcnic zadas para su valoracin y co cin.

La

Esta fase est exclusivamente en manos de uno o varios decisores pblicos. Esto es, para que una poltica sea considerada pblica sta debe haber sido generada por medios gubernamentales. Otras fases del ciclo de las polticas pblicas, la implantacin, por ejemplo pueden quedar parcialmente en manos de actores, individuos u organizaciones que no estn investidos de autoridad pblica, no sta. Por otra parte, las "no-decisiones" son tambin importantes. Existe una situacin de "no decisin" cuando los valores dominantes, las reglas del juego, las relaciones de poder entre grupos y los instrumentos de fuerza, por separado o en

1.7 La implantacin de las polticas pblicas

1.7.1 La implantacin en el ciclo de las polticas pbli

La implantacin como una fase relativamente independiente del proceso de las polticas pblicas no cobra importancia hasta mediados de la dcada de los setenta. Hasta entonces predominaba la idea de que una vez adoptada la mejor decisin, una vez aprobado el mejor programa para atender el problema, el resto sera coser y cantar. Los estudios de polticas pblicas estaban impregnados, hasta entonces, de una cierta obsesin por el proceso de formulacin y adopcin de decisiones que operaba en detrimento de las fases Inmediatamente anterior y posterior a lo que tuvie ver con la adopcin de decisiones. A partir de la publicacin en 19 libro de Pressman y Wildavsky 1 I m p lem e nt a t io n, la I m p la n tac i r co ns id er ad a un a sp ec t o m p o d e las p o l t icas p b lic as: e l p i d e las po l t icas

p b lic as es ta t m a d o p or a lg o m s q u e la ad i de d ec is ion es y la pr ep ar ac i n d e s t as . La
aparicin de este vi era un intento por explicar el frac la accin de los gobiernos.

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>.;--..-,.

Las cosas no estaban saliendo como se esperaba. En Estados Unidos en la dcada sesenta se haban puesto en marcha numerosas polticas en las que se haban dep grandes esperanzas en lo que a la solucin de problemas sociales se refiere: la p la desigualdad y la discriminacin eran algunas de esas lacras con las que se es acabar. Grear Society y War on Poverty son los programas ms emblemticos de fianza que se tena en la capacidad de los gobiernos. Buena parte de esas polt slo eran intachables desde el punto de vista de su formulacin, sino que, ader diseo haba sido producto de la colaboracin entre la academia y el gobierno, y, de ello, haban fracasado. La sensacin de desencanto que invadi a gobiernos y acadmicos se sintetizab siguiente pregunta: por qu es ms fcil identificar soluciones adecuadas a los mas que emprender acciones adecuadas para resolverlos en el da a da? Con ello ba patente que entre la decisin y la evaluacin de las polticas haba algn pas Importancia haba sido obviada hasta entonces. Para asegurar que polticas bien fe das tuvieran xito haba que realizar un esfuerzo adicional. Ello tambin pona de relieve la existencia de una fractura en principio de carct ceptual en el proceso de las polticas. Dicha fractura se localiza entre la tercera y I ta fase del proceso segn lo hemos descrito en el captulo precedente, esto es, decisin y la implantacin. Durante las tres primeras fases la'accin de los go transcurre en el plano de los deseos: se detecta la existencia de problemas en le dad, se realiza un esfuerzo de definicin de stos; se analizan posibles solucin opta por una de ellas. Con la implantacin la solucin elegida se pone a prueba, mos en el mundo de tas realizaciones. La importancia de la fractura se ve reforz la diferencia de perfiles, lenguajes, culturas y organizaciones en que se materializ bas partes del ciclo segn la prctica actual de los gobiernos. ___________________________ Para mitigar los efectos de esta fractura se r ec om ie nd a q u e en la p r ct ica / en la puesta en marcha de la* cas afloran con frecuencia cue que no han sido resueltas ei anteriores por la necesidad de guir el acuerdo entre los dlf actores implicados.

g u b er na m e nt a l se co ns ide re n la f or m u laci n / d ec isi n y la im p lan t a c i n co m o f ase s In t erd e p e nd ie nt es .

Es decir, cuando se estudian las distintas opciones de solucin a un problema hay que pensar: en la puesta en marcha de st;

1.7,2 La definicin de implantacin.

Pressman y Witdavsky hallan el "eslabn perdido" a partir del anlisis de la evolucin de un programa federal que, a pesar de haberse formulado segn los cnones al uso y contado con innumerables apoyos polticos, fracasa. Ello les da pie para elaborar una definicin de poltica pblica como si de una hiptesis o teora causal se tratara: una poltica es una cadena causal entre las condiciones iniciales v las consecuencias futuras: si X, entonces Y , donde X es el prog Y es el resultado. Siguiendo dicha definicin la ir tacin sera lo que liga las coi nes iniciales con las consecu futuras, el proceso que estab realiza la conexin causal, i que quedaba clara la dist entre una poltica y el ac i m rt 1 r n r 9 r t z*

Para comprender la importancia de ia implantacin como fase distinta de la formulaclt resulta til distinguir entre no-implantacin e implantacin fracasada. Hablamos de no-Implantaci n cuando una poltica pblica no se lleva a cabo como estaba ya sea porque aquellos de los cuales depende su ejecucin han tenido un comportamlen operativo o ineficiente, ya sea porque a pesar de sus grandes esfuerzos no han podido obstculos a ua implantacin efectiva, por tener poco o ningn control sobre stos. En el proceso de las polticas concluye, al menos temporalmente, con la adopcin de la ded da lo que hemos denominado cuarta fase del proceso de las polticas. Por el contrario, estamos ante una implantaci n fracasada cuando una poltica es llevada y como estaba previsto y, debido a circunstancias extemas, sin embargo, la poltica no pr efectos esperados. No se interrumpe, por tanto, el proceso de la poltica; simplemente no i zan los objetivos para los que fue creada esa poltica. Normalmente el fracaso en esos trminos de una poltica se atribuye a una de las sigui

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a) Mala ejecucin, cuando la implantacin no ha sido eficaz. b) Mala poltica, cuando su diseo se basa en informacin inadecuada, en razonamiento* o en premisas irreales. c) Mala suerte, .cuando las circunstancias extemas son tan adversas que nada ni nadi Mala suerte, .cuando as circunstancias externas son hacer nada. 'v*'-"
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La implantacin, empricamente, es la secuencia programada de acciones que conlleva muchos actores y muchas operaciones, dirigida a producir con unos medios especficos los resultados esperados. La implantacin es un proceso complejo porque:

u n act o d e ac uer d q u e e l p r ogr a m a s iga ad e la de p u n tos m u ert os -c a da v se r e qu ier e q u e u n ac tor / p a ra d o d s u a pr o bac i n .

As las cosas, el retraso de un pr es funcin del nmero de puntos cisin, del nmero de participante pendientes en las decisiones, de I cin e Intensidad de las preferen cada uno de ellos respecto al proc de. la magnitud de recursos qut dispuestos a invertir para partic las decisiones. Por lo tanto, cuan yor sea el nmero de actores cipantes, menor ser la posil de alcanzar unos resultados mos.

I n terv ie ne u n a m u lt iplic id ad de a ct or es, c a d a u n o de los c u a les t ie n e sus pr op ias p e rsp ec t ivas, a ct itu d es e in ter es es, p o r lo qu e el g r ad o d e c om pr o m is o c on los o b je tivos d e l pr oce so n o es h o m o g n e o.

> Hay u n a m u lt ip licida d de p u nt os d e d ec is i n -c ad a v ez q ue s e r e q u iere

1.7.3

La implantacin como un proceso de arriba abajo ^

La visin ms familiar y tradicional del nombre de modelo top-o'oivn o de proceso de la poltica consiste en que abajo, una vez adoptada la decisin, sta es

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dos ideas: la dicotoma entre poltica y administracin y el modelo de racionalidad absoluta. Una de las visiones ms fuertemente arraigadas en los estudios sobre la administracin pblica es que el gobierno est constituido por dos esferas ntidamente separadas y especializadas en el desarrollo de determinadas actividades: la esfera poltica decide y la esfera administrativa ejecuta las decisiones adoptadas previamente por la primera. La esfera administrativa es una especie de maquinaria bien engrasada que acata con diligencia y sumisin las decisiones adoptadas en la cpula poltica. La esfera poltica, por su parte, adopta decisiones que se consideran perfectas, por lo tanto, si las cosas no salen como se esperaba, la responsabilidad es atribuida a la incompetencia de los que conforman (a esfera administrativa. Por lo tanto, el modelo de arriba abajo guarda tambin una fuerte relacin con el modelo

racional puro de adopcin de decisiones. Una de las premisas de ese modelo de elaboracin de polticas es que es posible adoptar la mejor decisin, y que para ello se debe llevar a cabo una exhaustiva labor de anlisis: identificar y generar todas ias opciones posibles; identificar todos los costes y los beneficios de todas y cada una de las opciones producidas; calcular las consecuencias de todas y cada una de las opciones, etc. Los decisores pblicos, por consiguiente, no se equivocan. Son los protagonistas de la accin gubernamental en detrimento de los implantadores. Y los implantadores son simples ejecutores. Segn esta perspectiva el factor crtico para el xito de las polticas es la calidad de la decisin; la implantacin no es ms que la ejecucin de la decisin tomada, es, ms que un proceso, un momento en el proceso de las polticas pblicas.

Esta obsesin por la decisin como ei momento crucial del proceso de la poltica fue acompaado de un intento por programar al mximo el desarrollo de una poltica pblica: planificar no slo la adopcin de decisiones sino tambin la realizacin de todas y cada una de las tareas necesarias para ejecutar una poltica pblica. En el fondo, subyaca la idea de que cualquier decisin de polticas pblicas poda ser completamente programada como lo puede ser la construccin de un submarino.

Para conseguir la ejecucin de las polticas adoptadas en la cumbre se pone el acento sobre los mecanismos de direccin y control. Obviamente esta manera de ver la implantacin de las polticas est especialmente relacionada con algunas de tas condiciones apuntadas para que la implantacin sea perfecta: que los objetivos sean comprendidos; nfasis en la comunicacin y en la coordinacin; poder de los decisores para obtener la conformidad de sus subordinados -supervisiones e incentivos . Tanto el proceso de las polticas como los instrumentos utilizados para ejecutarlas corren a lo largo de la lnea jerrquica y de arriba abajo, de ah la denominacin de este modelo. La informacin fluye desde los escalones superiores hacia los inferiores predominantemente en forma de rdenes. Conviene, antes de explicar visiones alternativas a sta, dejar constancia de que este modelo se construye sobre las premisas de que una misma organizacin formula, decide e implanta una poltica pblica y de que en la implantacin de una poltica pblica interviene

solamente una organizacin. Esas organizaciones son aparatos administrativos piramidales y estructurados jerrquicamente. Es una perspectiva, por lo tanto, rgida; y trata la poltica pblica como un input. La visin descendente del proceso de la poltica empez a hacer aguas a mediados de los aos sesenta en Estados Unidos por el fracaso del presupuesto por programas. Se empez a tomar concien

Mdulo 01

cia de que buena parte de las actividades que se llevan a cabo en la esfera administrativa completan o cambian el diseo de la poltica.

Por lo tanto, la implantacin no es slo ejecucin, y, adems, tiene un fuerte contenido poltico.

1.7.4 Las condiciones para perfecta

Segn esa visin descendente del proceso de la poltica pblica, las condiciones necesarias para que la implantacin sea perfecta, condiciones que son prcticamente imposibles de cumplir en la realidad, seran las siguientes.

1) Que las circunstancias externas a la agencia implantadora no impongan restricciones agobiantes. 2) Que haya suficiente tiempo y recur sos para llevar a cabo el programa. 3) Que se pueda disponer de la combinaci n de recursos necesaria llevar

4) Que la pol tica a implantar est basada sobre una teor a en t rminos causa-efecto v lida 5) Que la relaci n entre la causa y el efecto-sea directa, y, si hay pasos intermedios, que sean los menos posibles. 6) Que las relaciones de dependencia sean m nimas. 7) Que se comprendan los objetivos o que haya acuerdo acerca de ellos 8) Que las tareas a realizar sean cuidadosamente especificadas en la se. cuencia correcta 9) Que la comunicaci n y la coordinaci n sean perfectas

a cabo una implantacin

9) Que las circunstancias externas a la agencia implantadora no impongan restricciones agobiantes. Hay circunstancias que est n por

un intervalo de tiempo muy corto son ejemplos de ello. 3) Que se pueda disponer de la combinacin de recursos necesaria Los recursos no slo son importantes por el monto total, sino que cada momento del proceso de implantacin requiere una combinacin adecuada de recursos. La carencia de alguno de ellos en el momento preciso en que se necesita puede ocasionar cuellos de botella. 4) Que la poltica a implantar est basada sobre una teora

completo fuera del control de los administradores. Lo nico que stos podr an hacer es pensar en su posible existencia durante el proceso de formulaci n de la pol tica. Estas circunstancias pueden ser de ndole f sica o pol tica.

2) Que haya suficiente tiempo y recursos para llevar a cabo el programa. Las polticas tambin pueden fracasar porque se espere demasiado en muy poco tiempo, especialmente cuando se intenta introducir cambio en las conductas o en las actitudes de algn segmento de poblacin. El fracaso tambin se puede deber a que los polticos estn de acuerdo con los fines de la poltica, pero no con la cantidad de recursos necesaria para conseguirlos: los recortes en el gasto o la obligacin de gastar una determinada cantidad de recursos en

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en trminos causa-efecto vlida El diseo de cualquier poltica pblica incorpora una teora causa-efecto, aunque no sea evidente en la prctica. Si esa teora es incorrecta, la poltica fracasar. Aparentemente se trata de un problema de implantacin, pero en realidad es un defecto de las fases de identificacin del problema y de formulacin. 5) Que la relacin entre la causa y el efecto sea directa, y, si hay pasos intermedios, que sean los menos posibles. Las polticas que dependen de una larga secuencia de relaciones causa-efecto tienen ms probabilidades de fracasar, ya que cuanto ms larga sea la cadena de causalidad, ms numerosas son las relaciones reciprocas entre los nexos y ms compleja se vuelve la implantacin. 6) Que las relaciones de dependencia sean mnimas. Cuando en la implantacin de una poltica se ven involucradas dos o ms agencias, y se requiere el acuerdo de todas en cada momento de ese proceso para seguir adelante, entonces las probabilidades de xito son escasas. La situacin ideal consistira en que la implantacin dependiese de una sola agencia. Sin embargo, en la mayora de los pases desarrollados la implantacin de los programas pblicos, cada vez con mayor frecuencia, suele quedar en manos de varias agencias. 7) Que se comprendan los objetivos o que haya acuerdo acerca de ellos Esta condicin debera asegurarse a lo largo de todo el proceso de implantacin, pero, como ya se apunt en el tema dedicado a la. implantacin, las cuestiones relacionadas con los objetivos suelen ser muy problemticas. 8) Que las tareas a realizar sean cuidadosamente especificadas en la secuencia correcta

Sera deseable que se detallaran, clara y secuencialmente, las tareas que debera realizar cada participante en el proceso de implantacin. Adems de que esta condicin es prcticamente irrealizable, incluso en el programa ms planeado suele ser necesario un cierto grado de discrecin e improvisacin. 9) Que la comunicacin y la coordinacin sean perfectas Para que esta condicin se cumpliera sera necesario un sistema administrativo completamente unitario, sin divisiones departamentales ni conflicto interno. En la vida real, sin embargo, las organizaciones se caracterizan por tener un alto grado de departa-mentallzacin, profesionalizacin y albergar en su seno varios grupos cada uno de los cuales tiene sus propios valores, metas e intereses que defender. Que quienes ostentan la autoridad puedan exigir y obtener conformidad. No es extrao que aquel que posee la autoridad formal para reclamar colaboracin carezca del poder para conseguirla. Adems, los procesos de innovacin y cambio suelen ir acompaados de resistencias por parte de los individuos que sean afectados. Para evitarlas es necesario dedicar mucho tiempo a explicar los cambios o hacer posible el funcionamiento de mecanismos de consulta.

Mdulo 01

1.7.5

La implantacin como un proceso de abajo arriba

a la hora de asegurar el rendimiento de una poltica pblica. Todos ellos tienen oportunidades y responsabilidades de control respecto a la prestacin de un servicio. Por ello, la motivacin de los implantadores es de crucial Importancia para el xito de la poltica. Las decisiones tomadas en la cumbre no suelen comprender todas las situaciones que pueden darse en la prctica al aplicar una poltica en diferentes contextos. En el da a dia los burcratas de ventanilla se ven obligados a modificar o completar el contenido de esa decisin inicial. Implantar una poltica requiere necesariamente un alto margen de discrecin. El contexto local en el que se aplica la poltica es otra de las variables independientes del xito de la poltica. Este enfoque est ms libre de suposiciones acerca de relaciones causa-efecto, acerca de relaciones jerrquicas o estructurales entre actores y agencias o acerca de lo que debera ocurrir entre ellos. Es ms flexible que el modelo top-down. La poltica pblica es vista como un output.

Uno de los enfoques que surge como alternativa al anterior es el que concibe la implantaci n como un proceso que tambi n lleva una trayectoria ascendente.
Los adeptos a esta perspectiva de anlisis desplazan el nfasis hacia lo que denominan el punto de prestacin del servicio. Lo que ocurre cuando la institucin encargada de prestar un determinado servicio entra en contacto con los usuarios es determinante para el xito o fracaso de la poltica pblica.

Por lo tanto, lo importante no es la decisi n inicial como la organizaci n local y los actores que prestan directamente los servicios al ciudadano. Son los denominados "bur cratas de calle" o "bur cratas de ventanilla" los que tienen el protagonismo en este enfoque, ios que resuelven los problemas no son ni los pol ticos ni los decisores, sino las personas m s cercanas a la situaci n que se pre- tende resolver. Los maestros, los mdicos, los
asistentes sociales tienen un papel clave

1.7.6 La implantacin como un proceso poltico.

Entre los enfoques alternativos a la visin ms tradicional del proceso de implantacin tambin destaca una aproximacin que coloca el nfasis en los aspectos polticos del proceso =~= El'factor poltico es especialmente importante en los aspectos intergubernamentales de la implantacin, ya que actualmente las polticas de muchos gobiernos centrales no son puestas en marcha por ellos mismos. Los gobiernos subnacionales, ya sean locales o regionales, tambin inician polticas a las que se les da luz verde desde otras organizaciones. por encima de cualquier otro. El factor poltico se refiere a los patrones de poder e influencia entre y dentro de las organizaciones.

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Aunque formalmente unos gobiernos estn subordinados a otros, en la prctica sern con frecuencia interdependien-tes. La interdependencia tiene que ver con la asimetra en ta disponibilidad de recursos por parte de las organizaciones: ninguna de ellas suele contar con todos los recursos necesarios para llevar a cabo una poltica o programa por s sola. Aunque una organizacin sea poderosa en el control de un determinado recurso depender de otras en lo que a otro tipo de recursos se refiere.

La implantacin puede tener carcter multiorganizatlvo, lo que implica conflicto y negociacin poltica. Ello no excluye la necesidad de anlisis; ahora bien, ese anlisis debera centrarse en anticipar los principales obstculos polticos y cuando sea posible tenerlos en cuenta antes de la formulacin de los objetivos y de la seleccin de una alternativa, con lo que se refuerza la idea de que la formulacin y la implantacin son interdependientes.

1.7.7 La implantacin como un proceso de ensamblaje: los juegos de la implantacin.

Una de las metforas que ms destaca el contenido poltico del proceso de implantacin es la que lo equipara a un proceso "oe'nsamblaje, y se debe a Bardach. Un programa est formado por varios elementos -recursos humanos, econmicos, materiales, expertise, capacidad organizativa, etc. que se encuentran en manos de diferentes actores. Todos esos elementos son necesarios para que la poltica ocurra, pero ningn actor controla todos y cada uno de los elementos necesarios para afrontar la implantacin del programa por s solo. Adems, esos actores son independientes entre s, es decir, las relaciones entre ellos no estn dominadas por la jerarqua. Y, lo que es ms importante, cada uno de ellos tiene sus propios objetivos e Los juegos y sus efectos intereses. En estas condiciones la persuasin y la negociacin son el nico modo de lograr que cada actor coopere aportando los elementos necesarios para el programa que estn bajo su control. Asi las cosas, la implantacin es considerada un proceso eminentemente poltico, dominado por la interaccin de las estrategias y tcticas puestas en marcha por los distintos actores para decidir en qu condiciones entregarn los elementos que ellos mismos controlan o para ganar control sobre los elementos del programa que estn en manos de otros actores. En definitiva, el propsito de todas esas estrategias es intentar controlar la incer-tidumbre que domina todo el proceso.

:as estrategias o juegos causan una serie de efectos negativos sobre la implantacin de la poltica: desviacin de recursos, desviacin de objetivos, dilemas de administracin, disipacin de energas, retrasos.
Cada uno de estos efectos negativos est especialmente asociado con la puesta en marcha de ciertas estrategias o juegos por parte de los actores. A continuacin se enumeran y se explican brevemente algunos de esos juegos:

Mdulo O

l)Desviacin de recursos
1.1) Dinero fcil.- Los gobiernos recaudan y gastan grandes cantidades de dinero. Muchos agentes privados, deseosos de captarla mayor parte posible de esos fondos pblicos, intentan variar los objetivos de los programas hasta hacerlos coincidir con sus propios intereses; a cambio, ofrecen elementos de escaso valor para el desarrollo de los programas. Ejemplo: algunos empresarios despiden a parte de sus trabajadores para volver a contratarlos ms tarde y as beneficiarse de planes de ayuda al empleo. 1.2) Presupuesto.- Las agencias pblicas no suelen tener poder para varias las partidas presupuestarias. Esto lo saben algunos agentes privados, que se apresuran a presentar proyectos y propuestas que "ayuden" a dichas agencias a consumir sus recursos. Adems, el mejor incentivo para los implantadores es un presupuesto en expansin. 1.3) Vida fcil.- Las agencias pblicas suelen ser reacias a encargarse de ms programas de los que les ocupan cotidianamente. Las resistencias a asumir nuevas responsabilidades se acaban traduciendo en el diseo de organizaciones nuevas que se encarguen de la gestin de los programas nuevos. 1.4) El que mucho abarca poco aprieta.- En ocasiones, con el propsito de mantener el consenso entre su clientela, los decisores suelen repartir los escasos recursos de que disponen para'atender un gran nmero de demandas. Se atienden ms demandas de las que los recursos disponibles permiten, con la consiguiente disminucin de calidad o eficacia de la accin pblica.

2)Desviacin de objetivos
2.1) Amontonamiento de objetivos.- Consiste en ir sumando a un programa de xito nuevos objetivos, ms ambiciosos y generales. Esta sobrecarga o inflacin de objetivos suele llevar a una reduccin en el rendimiento del programa y a la ruptura del consenso entre las partes. 2.2) Captura del programa.- Cuando la presin para actuar es muy alta y no hay consenso entre las partes, el diseno de la implantacin no suele estar bien definido. Entonces algn actor bien organizado consigue sacar provecho de las omisiones e indefiniciones del diseo de implantacin, integrando sus propios objetivos y expectativas en el programa. 2.3) Mantener la paz.- A veces, la necesidad de lograr un consenso en la adopcin de una solucin, obliga en algunos casos, a no tratar con profundidad algunos aspectos importantes del programa. Entonces, en la fase de implantacin acaban resolviendo los conflictos polticos no resueltos en la fase de formulacin.

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3)Dilemas de administracin. Resistencias al control de conducta

3.1) Participacin simblica.- Consiste en simular que se hacen grandes aportaciones ai programa, cuando en realidad se hacen slo concesiones simblicas, formales, de poco valor y fuera de tiempo. Es preocupante si el actor que la practica domina de forma mo-nopolistica un recurso necesario para el programa. 3.2) Resistencia masiva.- Consiste en eludir responsabilidades y en minar la capacidad de una organizacin para perseguir los incumplimientos e imponer sanciones. 3.3) Entropa social.- En cualquier organizacin existen elementos, difciles de aislar, que favorecen la prdida de energas de sta. Estn relacionadas con la incompetencia, la variabilidad e innovacin y la falta de coordinacin.

4)Disipacin de energies
4.1) Tenacidad.- Consiste en que un actor retiene sus aportaciones al programa hasta que se reconozcan sus exigencias. 4.2) Territorio.- Algn participante defiende a ultranza las competencias que tienen formalmente adscritas. 4.3) "Ese no es mi problema".- Cuando llega la implantacin, el actor con escaso inters en el programa intentar pasar sus responsabilidades en el mismo a otro actor. Si ninguno de ellos las acepta comienza este Juego. 4.4) "Quin da el primer paso".- Ningn actor quiere arriesgarse en exceso hasta saber qu estn dispuestos a poner los dems y suelen esperar que sean los otros los que hagan los primeros movimientos. 4.5) Reputacin.- Algunos actores estn excesivamente preocupados por mantener una imagen ante el resto, especialmente la imagen de buen negociador.

La principal explicaci n a que se produzcan todos estos juegos es el grado de incerti-dumbre que domina el proceso de implantaci n. Los distintos participantes est n constantemente imaginando cu l ser su comportamiento si var a el comportamiento de los otros.
El anlisis de Bardach se completa con algunas recomendaciones para neutralizar los efectos negativos de algunos de esos juegos. Su principal recomendacin de cara a mejorar el proceso de implantacin es prever lo ms exactamente posible quines sern los participantes, qu juegos intentarn poner en marcha y de qu mecanismos disponemos para neutralizarlos en caso de que ocurran, esto es, "escribir un escenario". El escenario se escribe con la finalidad de localizar las tensiones y las restricciones que la poltica puede encontrar durante el proceso de implantacin.

HOulo 01

1.8 La evaluacin de las polticas pblicas 1.8.1 La evaluacin en el ciclo de las polticas pblicas
Desde el punto de vista racional resulta lgico pensar que despus de la implantacin de una poltica pblica deben valorarse los efectos que sta ha producido. Esto no quiere decir que en la prctica todos y cada uno de los programas pblicos sean evaluados transcurridos un cierto tiempo despus de su puesta. La prctica de la evaluacin no est tan extendida entre los gobiernos como seria deseable.

Los estudios de evaluacin tuvieron un gran desarrollo en los Estados Unidos durante la dcada de los setenta. Ese desarrollo responda a una preocupacin por determinar los efectos de algunos programas sociales cuya eficacia era objeto de fuerte controversia poltica. "Great Society" y wWar on Poverty" eran programas sociales en los que los poderes pblicos haban invertido un notable esfuerzo del que no todos los sectores eran partidarios. En este sentido, la evaluacin se configuraba como un Instrumento de utilidad tanto para los defensores como los detractores de estos programas. Ahora bien, la necesidad de obtener Informacin acerca de las repercusiones de las intervenciones pblicas provena tambin de los gestores y altos cargos de la administracin federal. Desde entonces hasta ahora la difusin de la prctica de evaluacin ha sido bastante desigual. En cualquier caso, est mucho ms difundida entre los gobiernos norteamericanos que entre los europeos, entre las polticas de bienestar que en las de otro tipo.

La valoracin de las repercusiones de los programas cierra el ciclo de las polticas pblicas, ya que puede retroalimentar el proceso de las polticas pblicas en cualquiera de sus fases. En ltima instancia, la evaluacin de programas tiene un carcter aplicado, es decir, se realiza con el objetivo de propsito de influir sobre el proceso de i las polticas, mejorndolo. En un primer momento la evaluacin de programas se centraba nicamente en valorar

los efectos {outcomes) en relacin a los objetivos de los programas (evaluacin de eficacia). Hoy se define la evaluacin de programas como la aplicacin sistemtica de procedimientos de investigacin social para valorar la conceptualizacin y diseo, implantacin y utilidad, de los programas de intervencin social. De ah la afirmacin de que la evaluacin pueda retroalimentar cualquiera de las fases del proceso mencionado.

1.8.2 Los propsitos de la evaluacin

El principal propsito a cumplir con la evaluacin es producir informaas que encargan la evaluacin, personas que han de adoptar alguna

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decisin respecto a al programa evaluado.

En algunos casos esta pr ctica est institucionalizada porque la legislaci n que regula la financiaci n de los programas obliga a que esos programas sean evaluados, con lo que se corre el riesgo de que se convierta en un proceso de car cter ritual que no produzca informaci n de calidad para sus responsables.

Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la evaluacin se desarrolla en un contexto poltico, compuesto por mltiples actores con intereses tambin diversos en el resultado de la evaluacin. Los programas pblicos afectan a una pluralidad de grupos: responsables poli-ticos del programa, gestores del programa, patrocinadores del programa, personal del programa, poblacin objetivo, etc. No todos ellos tienen los mismos Intereses respecto al programa o a la evaluacin de ste.

1.8.3 Los criterios de evaluacin

En un principio se utilizaban nicamente los objetivos de un programa como criterio de evaluacin. Los objetivos de un programa suelen reflejar al menos parcialmente los intereses de los que participaron en el proceso de formulacin y adopcin de ste. Sin embargo, su utilizacin como criterio que d sentido a una evaluacin presenta algunas dificultades: o Los objetivos no siempre pueden ser claramente identificados; o Los programas pueden ocasionar efectos distintos de los esperados pero igual o ms importantes; D Los responsables polticos y los gestores suelen diferir en su apreciacin de los objetivos; o Los objetivos de los programas varan en funcin del entorno especifico en el que se aplican. Dadas estas dificultades, en ocasiones: * Se valora la bondad de un programa en funcin de criterios que se establecen ad hoc en el momento en que el proceso de evaluacin da inicio. A veces se evalan los programas en funcin de criterios distintos de los contenidos en sus propios objetivos. Se argumenta que los principales objetivos de los programas pblicos son el crecimiento econmico y la distribucin de la riqueza.

Hemos dicho que la evaluaci n de programas se desarrolla en un entorno pol -

tico compuesto por distintos actores cuyos intereses con respecto a sta divergen: el tipo de informaci n que interesa a cada uno de ellos var a en funci n de su posici n respecto al programa evaluado .

1.8.4Tipos de evaluacin
Para distinguir entre distintos tipos de evaluacin podemos utilizar varios criterios: por fases, por el propsito especifico que la motiva, por la naturaleza del estudio, por la relacin de los evaluadores con el organismo que encarga la evaA) Por fases: A.l) De la conceptualizacin y del diseo de los programas.- Tiene como propsito generar informacin acerca del problema que motiva la existencia del
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diseo del programa y de la racionalidad intrnseca de ste (el diseo responde a los objetivos?) A.2) De la implantacin de los programas.Consiste bsicamente en indagar acerca de la cobertura del programa (est alcanzando el programa a la poblacin a la que se dirige?) y/o de la forma en que el programa de administra. A.3) De la eficacia o impacto de los programas.- La finalidad de este estudio es ver en qu medida se han conseguido los objetivos que motivaron la existencia del programa. Habr que demostrar en qu medida los cambios que han tenido lugar son o no consecuencia del programa o de otros factores ajenos a ste. A.4) De la eficiencia del programa.B) Por el propsito especfico que motiva la realizacin de la evaluacin. B.l) Formativa.- Se genera Informacin sobre la marcha de un programa durante el desarrollo de ste para ponerla a disposicin de sus responsables y que stos realicen las modificaciones que crean oportunas. B.2) Conclusiva o de resultados.- El propsito es hacer una valoracin global sobre los resultados del programa y su utilidad. C) Por la naturaleza del estudio. C.l) Descriptiva.- Se pretenden obtener parmetros cuantitativos acerca de los Individuos o las organizaciones que participan en un programar para ofrecer una especie de "fotografa" del programa. C.2) Analtica.- El propsito de estas evaluaciones es construir modelos tericos para responder a cuestiones de causa-efecto.

Se valora el impacto del programa en funcin de su coste. D) Por la relacin del evaluador con el organismo que encarga la evaluacin D.l) Interna.- La evaluacin es realizada por personal del programa. Tiene la ventaja de que se obtiene un alto conocimiento de la realidad del programa, pero el inconveniente de la posible falta de objetividad. ' D.2) Externa.- La evaluacin es realizada por personal ajeno a la organizacin responsable del programa. Es posible que con ello la independencia y objetividad del evaluador sean mayores que en el caso anterior, pero existe el riesgo de no tener un conocimiento completo del programa.

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Bibliografa

- Aguilar Villanueva, L. F. (1996), La hechura de las Pol ticas, Miguel ngel Porra, Mxico. - Aguilar Villanueva, L. F. (1996), Problemas p blicas y agenda de gobierno, Miguel ngel Porra, Mxico. - Aguilar Villanueva, L. F. (1996), La implementaci n de las Pol ticas, Miguel ngel Porra, Mxico. - Anderson, J. E. (1994), Public Policymaking, Boston, Houghton Mifflin. - Ballart, X. (1992), C mo evaluar programas y servicios p blicos?, Ministerio para las Administraciones Pblicas, Madrid. - Dunn, W. N. (1994), Public Policy Analysis, Prentice Hills, New 3ersey. HUI, M. (1997), The Policy Process i n the Modern State, Prentice Hall/Harvester Wheatsheaf, Hertfordshire. - Hogwood, B. W. y Gunn, L. A. (1984), Policy Analysis for the Real World, Oxford University Press. - Jones, Ch. O. (1984), An ntroduction to the Study of Public Policy, Brooks/Cole, California. - Meny, I. y Thoenig, J.-C. (1992), Las Pol ticas P blicas, Ariel, Barcelona. - Nagel, S.S. (1984), "Policy Analysis", en Gilbert, G. R. (ed.), Making and Managing Policy, New York, Marcel Dekker. - Parsons, W. (1995), Public Policy, Edward Elgar, Cheltenham. - Starilng, G. (1988), Strategies for Policy Making, The Dorsey Press, Chicago. - Sublrats, ). (1989), An lisis de pol ticas p blicas y eficacia de la administraci n, Ministerio para las Administraciones Pblicas, Madrid. - Tamayo, M. (1997), "El anlisis de las polticas pblicas", en Ban, R. y Carrillo, E. (comps.). La nueva Administraci n P blica, Madrid, Alianza.

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TRABAJO APLICATIVO
1. Te invitamos a conversar y opinar entre los miembros de tu grupo las conclusiones a los que ustedes puedan llegar, puedes compartirlas con otros grupos en los foros de la plataforma PAVC destinada para la actividad, el propsito es enriquecer la unidad y el intercambio: Lectura: "La gestin pblica agroalimentaria y rural en Amrica Central: senderos y tareas" (2001). Roberto Martnez N. 2. Luego de leer la lectura. a) b) Identificar las polticas pblicas agrarias que se ejercen en su mbito de trabajo. Elegir una poltica pblica agraria y analice que problemas quiere resolver, y dinos brevemente qu alternativas pudieron ser consideradas.

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AUTOEVALACXON Unidad 1

1. Qu entiende por Rol del Estado?

2. Qu es un bien pblico?

3. Qu comprende el ciclo de una poltica pblica?

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Unidad 2: Articulacin de polticas segn competencias y prioridades nacionales, regionales y locales
*

Diagrama de presentacin

Mdulo 1 estin de Polticas Pblicas

I
UNIDAD 1: Enfoque de polticas Pblicas
ests AQUI

UNIDAD 2: Articulacin de Polticas, segn Competencias y Prioridades Nacionales, Regionales y Locales UNIDAD 3: Implementacin Pblicas de Polticas

ORGANIZACION DE LA UNIDAD 02

Articulacin de polticas, segn competencias y prioridades nacionales, regionales y locales

CAPACIDADES Conocer las competencias y prioridades formuladas para la adecuada articulacin de las polticas nacionales, regionales y locales.

Para fortalecer y potenciar tus capacidades, es importante que estudies con entusiasmo y dedicacin los siguientes contenidos: CONTENIDOS La Descentralizacin Funciones y competencias de los niveles de gobierno Prioridades en cada nivel de gobierno Para complementar lo aprendido te proponemos realizar la siguiente lectura.

LECURA COMPLEMENTARIA "Una revisin del proceso de las polticas: de Lasswell a Sabatier" Peter de Len. Lectura que la encontrars en la plataforma PAVC. Los conocimientos adquiridos sern aplicados en el producto que realizars en equipo con tus compaeros del Diplomado: TRABAJO APLICATIVO En el momento de la lectura de los temas encontrars una vieta "TRABAJO APLICATIVO" que marcar el momento de aplicar y desarrollar lo aprendido. Para concluir el estudio de esta unidad desarrolla las preguntas de autoevalua-cin que te servirn para verificar tu nivel de aprendizaje. AUTOEVALUACIN Luego de leer, te sugerimos que pongas en prctica lo aprendido respondiendo a las preguntas que al final de la unidad te proponemos.