Las Polticas Pblicas: Productos del Sistema Poltico.

Con el objeto de desarrollar esta idea general planteada, las Polticas Pblicas com o productos del Sistema Poltico, nos aventuramos a escribir un poco sobre ella. D ebemos de partir, primero del hecho de identificar dnde se ubican las polticas pbli cas, cul es su universo, es decir dnde se encuentran, aunque claro est, que la afir macin como tal, las polticas pblicas como productos del sistema poltico, lleva inmer sa de manera a priori, su ubicacin. Tenemos pues, que iniciar hablando de lo que es un sistema poltico, definiendo un Sistema Poltico, es decir a que nos referimos cuando evocamos este concepto. En segundo lugar, dnde opera un Sistema Poltico, c ul es su campo de accin, cules son sus elementos esenciales. Con lo cual, una vez c laro de qu estamos hablando, podamos ya entrar de lleno al campo de las polticas pb licas, es decir que todo esto nos sirva como marco de referencia para poder defi nir lo que son las Polticas Pblicas, los elementos que las componen, as como su des arrollo e importancia. Ese es bsicamente el objetivo del presente trabajo. Como nota previa a la nocin de sistema poltico, es necesario que tengamos en cuent a la importancia del estudio de la poltica, fenmeno tan viejo como la humanidad mi sma. Y ms aun de ver a la poltica como una ciencia, como algo que se puede analiza r, observar y que requiere de mtodos particulares para poder entenderla. La apari cin de esta como ciencia(politologa, estudio de la Ciencia Poltica) se da con la de mocratizacin del Estado liberal[1]. Aqu en este perodo segn nos explica Caminal, el p oder, el Estado o, incluso el gobierno ya no ocupa todo el espacio del anlisis po ltico y ceden una parte del mismo a la organizacin y funcionamiento del sistema po ltico, que cobrar mayor importancia con el transcurso del tiempo y en relacin direc ta al proceso de democratizacin. Cuando la poltica ya no es actividad exclusiva de unos pocos, cuando se generaliza y se hace annima en decisiones tan trascendentes como la eleccin de los gobernantes, surge la necesidad de estudiarla de una mane ra distinta: haciendo uso como en la sociologa y la economa, del mtodo emprico y las tcnicas estadsticas. No se trata ya de preguntarse solamente sobre el gobierno ju sto, ni de proponer o explicar teoras normativas generales sobre el Estado y el g obierno, sino de estudiar, tambin, el proceso poltico, las instituciones, la admin istracin y el sistema poltico como un conjunto cohesionado. Poder estudiar la poltic a a travs de la Ciencia Poltica nos proporciona una herramienta importante que nos sirve para comprender el sistema poltico. Estas valoraciones de Caminal, en mi opinin recogen la importancia del estudio de la Ciencia poltica, de estudiar y analizar el sistema poltico, formular interroga ntes que nos ayude a entenderlo de mejor forma. Entendiendo mejor un sistema polt ico podemos comprender la importancia de las polticas pblicas como producto del si stema. I La Idea de Easton: Tenemos que dejar claro que el presente trabajo parte de la idea Eastoniana de S istema Poltico, es decir, analizar, entender, tratar de comprender mejor a la Polt ica en general mediante una visin sistmica. Todo esto con el objeto de poder dar u na mejor explicacin y matizacin a la idea de las Polticas Pblicas como productos del Sistema Poltico. Easton, define al Sistema Poltico como aquellas interacciones por medio de las cua les se asignan autoritariamente valores en una sociedad. El asignar valores autor itariamente, se refiere a que los mismos provienen de una autoridad, es decir, q ue hay inmerso en el concepto la idea de Legitimidad de la autoridad. Trata de i nterpretar la vida poltica como una serie compleja de procesos, la misma, seala Ea ston, es un sistema de conducta incorporado a un ambiente a cuyas influencias est incorporado el Sistema Poltico, que a su turno reacciona frente a ellas. Esta idea lleva implcita varias nociones. Por un lado las interacciones polticas de una soc iedad constituyen un sistema de conducta, el sistema no existe en el vaco, es pre ciso verlo en ambientes, sea fsico, biolgico, social, psicolgico, la vida poltica fo

rma un sistema abierto, es decir, que no es algo cerrado, sino ms bien algo que e s propenso a un cambio de forma constante, que posee la capacidad de dar respues tas a las perturbaciones y en consecuencia adaptarse a las circunstancias. La im portancia de aceptar la idea del cambio, la capacidad de respuesta y adaptacin de l sistema poltico, segn Easton, constituye uno de los elementos fundamentales, par iniciar el estudio de los fenmenos poltico que nos permita formular un complejo a nlisis terico. Para definir mejor este mecanismo de estudio de la poltica como sistema, Easton h a utilizado la denominacin de imputs y outputs, los imputs se refieren a la gran variedad de acontecimientos y circunstancias ambientales, en tanto estos se vinc ulan con la persistencia del sistema poltico, aqu Easton se detiene un poco y acla ra que para mejor entender, lo que nos interesan como imputs son los referidos a demandas y apoyo, de otra manera seria inagotable la lista de acontecimientos y circunstancias ambientales que afectan al sistema. Son pues, las demandas y apo yo indicadores claves del modo en que las influencias y circunstancias ambiental es modifican y modelan el funcionamiento del sistema poltico. Por su parte, los outputs, son aquellos que sirven para organizar las consecuenc ias resultantes, no de las acciones del ambiente, sino de la conducta de los mie mbros del sistema. Preocupa ver cmo funciona el sistema poltico, aade Easton. Aqu ta mbin aclara que los outpus importantes son los llamados, outputs polticos, que son , las decisiones y acciones de las autoridades. Todo esto, inputs outputs, entendidos los primeros como demandas y apoyo de la s ociedad, y los segundos como decisiones y acciones de las autoridades, se mueven en una especie de va, circuito denominado por Easton feedback loop ( circuito de retroalimentacin). El circuito de retroalimentacin, permite a las autoridades, qu ienes son las que dirigen un sistema poltico, tener una idea de cmo est la tensin en la sociedad, los inputs que la misma manda, de esta forma la autoridad podr reci birlos, organizarlos y luego enviarlos, logrando generar los outputs. Se da pues , un flujo de inputs outputs en el sistema, van y vienen, es un movimiento const ante. Las autoridades tienen que satisfacer lo inputs ya que de no hacerlo comie nza a existir interferencia en el circuito, esta comienza a crear dificultades e n el flujo, con lo que puede ocasionar que el sistema comience a entrar en tensin y pueda llevar al mismo a entrar en crisis. En toda esta idea est el hecho que l as autoridades deben de buscar como mantener la tensin baja, procurar la menor ca ntidad posible de interferencia, lo que les va a permitir la persistencia del si stema y que el mismo no entre en crisis. Es en este proceso de retroalimentacin, informacin que va y viene, demandas, apoyo , as como respuestas que se dan o se abstienen de darse, es donde aparecen las po lticas pblicas, que son como ya hemos sealado, los productos del sistema poltico.

II Qu es un sistema poltico: El hecho de plantear la idea sistmica de Easton como forma para tratar de estudia r el complejo mundo de los fenmenos polticos, nos permite acercarnos un poco al co ncepto de sistema poltico[2]. Qu se entiende por sistema poltico? El sistema poltico puede entenderse como un conjunto conformado por los siguiente s elementos: En primer lugar, lo integran los elementos institucionales( a cuya expresin formal izada aqu se le denomina rgimen poltico) que representan los poderes polticos y sus reglas de interaccin par consigo mismo y para con la sociedad, pero tambin a las n ormas, escritas o consuetudinarias, que hacen referencia a las formas de tenenci a de la propiedad, a su transmisin, a su enajenacin y a sus constricciones. En seg

undo trmino los actores institucionalizados en que la sociedad se organiza ya sea de manera activa o pasiva, para transmitir sus demandas, influir o modificar en mayor o menor medida en las decisiones del gobierno. En tercer lugar, los valor es de los individuos y los grupos sociales que componen la sociedad en cuanto a la comprensin de la actividad poltica se refiere, derivados tanto de elementos est rictamente culturales como de experiencias histricas. Finalmente debe sealarse que la existencia de un sistema poltico de carcter nacional se encuentra inmerso en el entramado internacional, del cual puede recibir influencias bien sea como consec uencia de la actuacin de otros sistemas polticos de carcter igualmente nacional, bi en como resultado de acciones del propio sistema internacional[3]. Como podemos apreciar es una definicin bastante completa y compleja que abarca un a serie de ideas y elementos. Elementos tales como: El rgimen poltico, integrado po r el estado, poderes y su entramado institucional, la Constitucin Poltica y las le yes fundamentales reguladoras de la poltica, la sociedad y la economa; los actores sociales, en los que se den cabida los partidos polticos, los grupos de presin, y los movimientos sociales; la cultura poltica, y el escenario internacional [4]. Lo importante en la identificacin de un sistema poltico es que en el, en su interi or todos los elementos que lo componen se encuentran interactuando, no estn de fo rma jerrquica, no existe ningn elemento que sobresalga o est encima del otro. En es te interactuar, una variacin en una de sus parte puede llegar a afectar a la tota lidad del sistema. En el mismo sistema, tambin se dan diferentes tipos de relacio nes como las de poder, de mando, de obediencia, de satisfaccin de necesidades, de legitimidad, de apoyo, eficiencia, efectividad y eficacia. Lo interesante del s istema es que siempre est en un continuo movimiento, que genera cambios y transfo rmaciones, en algunos ms que en otros. Tratar de entender estas relaciones, estos cambios y transformaciones, representa una de las tareas fundamentales de la as ignatura Ciencia Poltica, plantearse los problemas, buscar un mtodo adecuado para poder explicar los problemas, y brindar, ms que respuestas a los mismos, ideas qu e nos permitan pensar de nuevo en temas que en el entramado de estas relaciones vayan surgiendo con el avance del tiempo. As pues, la idea de sistema poltico se nos presenta como algo integral, como un to do, algo que para poder analizarlo y entenderlo debemos tomar en cuenta distinto s factores, componentes, y es aqu donde las polticas pblicas como productos del sis tema poltico, su anlisis y estudio cobra gran importancia e impacto en el sistema ya que ellas pueden originar por un lado un clima de tranquilidad o de inestabilida d, sirven pues como un posible mecanismo de evaluacin del sistema poltico. Como vemos el sistema poltico tiene un lugar, un espacio donde se desarrolla, se desenvuelve y que muchos son los elementos que entran en juego en este desenvolv imiento. Se parte de la idea misma que el hombre necesita vivir en comunidad y r egirse por reglas mnimas de convivencia, y que en esta comunidad se necesita pers onas que dirijan la comunidad. III LAS POLTICAS PUBLICAS: En uno de los elementos constitutivos de la nocin de sistema poltico, encontramos lo llamado polticas pblicas. Se encuentran en el elemento institucional, llamado rgim en poltico. Tal como seala Alcntara(1995)Las mismas se consideran como determinados flujos del rgimen poltico hacia la sociedad. Son concebidas como productos del sistem a poltico, no deben entenderse como partes exgenas del mismo, sino como constitutiv as de las acciones o de los resultados de las actuaciones de los elementos forma lmente institucionalizados del sistema poltico adscrito al mbito del Estado [5]. En otras palabras podemos decir que las polticas pblicas son las acciones de gobiern o, es el gobierno en accin, que busca como dar respuestas a las diversas demandas de la sociedad, como seala Chandler y Plano, se pueden entender como uso estratgi co de recursos para aliviar los problemas nacionales. Strategic use of resources

to alleviate national problems of governmental concerns[6]. Se trata pues, de la idea que plantea Easton, de extraer recursos de la sociedad para volver a coloca rlos en ella. Con el crecimiento del Estado y de las tareas que este poco a poco va asumiendo como suyas, luego que pasa del Estado gendarme, o Estado liberal, donde sus func iones bsicas eran las de polica, de defensa, al Estado actual donde sus funciones son de mayor envergadura, donde el estado se va haciendo cada vez ms intervencion ista con lo cual va afectando el quehacer diario de los ciudadanos, ya este inte rviene en la economa, en la educacin, en el trabajo, en la produccin, en la segurid ad social, entre otras materias. Surgen una cantidad mayor de demandas y necesid ades que el Estado necesita hacer frente, con lo cual comienza el mismo a captar grandes cantidades de dineros( en su mayora originado de los impuesto) por parte de los ciudadanos, y los regresa a ellos en forma de programas y servicios que van en beneficio de los propios ciudadanos. Es as como a travs de estos programas y servicios sociales surgen las polticas pblicas, de all su importancia de estudio a travs de formas sistmicas y analticas. El estudio de las polticas pblicas como bien plantea Pallares, debe realizarse, pl antarse bajo tres cuestiones: Qu polticas desarrolla el Estado en los diferentes mbitos de su actividad, cmo se el aboran y desarrollan y cmo se evalan y cambian[7]. En ese sentido, estudiar las polt icas pblicas representa como lo sealan Y. Dror (1971) y T. Dye (1976), en tratar d e analizar Qu hacen los gobiernos, Cmo y Por qu lo hacen y Qu Efecto produce QU SON LAS POLITICAS PUBLICAS?

Las polticas pblicas son el conjunto de actividades de las instituciones de gobiern o, actuando directamente o a travs de agentes, y que van dirigidas a tener una in fluencia determinada sobre la vida de los ciudadanos[8[8]]. Pallares seala que a e sta definicin genrica de polticas pblicas hay que agregarle algunas consideraciones, tales como: 1- Las polticas pblicas deben ser consideradas como un proceso decisional. Es decir por un conjunto de decisiones que se llevan a cabo a lo largo de un plazo de tie mpo. Estas decisiones normalmente tienen una secuencia racional. 2- Los casos de inaccin. Una poltica puede consistir tambin en lo que no se est haciendo Heclo(1972) - Para que una poltica pueda ser considerada como pblica tiene que haber sido gener ada, o al menos procesada hasta cierto punto, en el marco de los procedimientos, instituciones y organizaciones gubernamentales. Una vez establecida esta definicin de polticas pblicas con sus debidas connotacione s, trataremos de abordar algunos de los instrumentos que utilizan las institucio nes de gobierno que elaboran polticas pblicas, que vienen a ser instrumentos de ac cin de las polticas pblicas. Dichos instrumentos son: Las normas jurdicas, los servic ios, los recursos financieros y la persuasin[9]. En primer lugar, las normas jurdicas, stas, segn seala Pallares, constituyen el nico recurso propio y exclusivo del Estado. Es a travs de las normas jurdicas que los po deres pblicos autorizan y establecen las actividades que constituyen las polticas, y tambin, limitan la discrecionalidad en el actuar de los que la elaboran y ejec utan. En segundo lugar, los servicios de personal, elaborar las polticas requiere de se rvicios de personal, infraestructura humana, organizativa y de material. Son las distintas personas con grado de especializacin que son utilizadas en la Administ racin Pblica, y son las encargadas de elaborar las polticas, la realizacin prctica, d escansa sobre sus hombros. Como tercer instrumentos, aparece los recursos materi ales, aqu se destacan principalmente los financieros. Para poder llevar a cabo la s polticas pblicas es necesario que la Administracin tenga recursos, esta los obtie ne en su mayora del pago de impuestos que los ciudadanos hacen. Sin recursos fina ncieros, la Administracin no podra realizar la inmensa mayora de polticas que realiz

a. Un cuarto elemento, es la persuasin, este representa un instrumento efectivo m uy importante, seala Pallares, ya que los ciudadanos consideran al gobierno como l egtima expresin de la interpretacin mayoritaria de los intereses generales de la so ciedad.

CMO SE ELABORAN Y ANALIZAN LAS POLTICAS PBLICAS? Una vez definida las polticas pblicas, procedemos a hablar un poco a cerca de la e laboracin y anlisis de las polticas pblicas. Cmo se elaboran las polticas? y cmo deberan elaborarse?. Han existido dos modelos que han tratado de dar respuestas a estas interrogantes. Por un lado encontramos el modelo racional, de H. Simon(1947, 1960 y 1983). Este modelo plantea tres moment os, el primero, consiste en recoger informacin e investigar de forma sistemtica co n el objeto de identificar los problemas presentes o posibles. Como segundo mome nto, se refiere a definir todas las alternativas posibles par enfrentar cada pro blema. En tercer lugar, se trata de hacer un anlisis omnicomprensivo de todas las posibilidades alternativas y de sus consecuencias. Este modelo presenta las siguientes crticas: El hecho mismo que el autor reconoce que su modelo a nivel de aplicacin prctica, raramente el proceso de decisin se pro duce de manera tan lgica, racional y claramente orientada. Otra crtica a este mode lo es la idea de que todo proceso de elaboracin parte de cero, que toda elaboracin de una poltica pblica parte de su raz, lo cual es un error ya que en la actualidad vemos como no existe prcticamente una poltica que parta de cero, casi todas en su inmensa mayora son polticas que han sido planteadas con anterioridad por autorida des que han antecedido a quien ahora las retoma. Con todo esto estaramos plantean do un poco la idea del incrementalismo, el otro modelo que ha sido planteado en la elaboracin de las polticas pblica. El modelo incremental, planteado por Ch. Lindblom(1959, 1968, 1979). Este es un modelo que pretende resolver algunos problemas que presenta el modelo anterior c omo las limitaciones humanas,, el enorme coste del anlisis bajo este modelo( el r acional), la inexistencia de mtodos de previsin y de evaluacin satisfactoria, y el conflicto de intereses, frente a todo esto, el modelo incrementalista, parte del hecho que en la prctica, la elaboracin de las polticas tiene como punto de partida la situacin existente anteriormente, este plantea slo pequeos cambios o modificaci ones de manera incremental. Este modelo presenta crticas. Por un lado, Etzioni(19 67) seala como objecin principal la falta absoluta de criterios que guen el proceso en el. Es decir las direcciones bsicas del proceso. Por otro lado aparece la ide a de que el gradualismo del modelo incremental no parece permitir el planteamien to de innovaciones bsicas. Y por otro lado el proceso de ajuste mutuo favorece a los actores mejor organizados y con ms recursos de poder ltima, ha llevado a Lindb lom a reconocer que la desigual distribucin del poder no permite que el proceso d e ajuste mutuo desempee la funcin que inicialmente pensaba. En la actualidad, existe sin embargo acuerdo bastante general que acepta el mode lo incremental como descripcin genrica del proceso de elaboracin de las polticas pbli cas. EL ANALISIS DE LA ELABORACION DE LAS POLTICAS PUBLICAS: El punto de partida para el anlisis lo constituye la idea del esquema cclico. Este e nfoque o idea, intenta segn afirma Pallares, analizar los factores que inciden en el desarrollo de una poltica a travs de los diferentes estadios de su proceso vital, es decir desde el inicio de su elaboracin hasta su terminacin o reciclaje. De esta forma vemos como Lasswell(1956 y 1971) en su esquema de ciclo vital, ha sido el p unto de referencia a esta idea. De nuevo la idea Eastoniana de Sistema poltico ju

ega un papel muy importante a la hora de analizar el ciclo, ya que la misma sirve de complemento. As pues nos encontramos que a la hora de analizar un esquema cclico no se debe pla ntear como algo estricto y rgido de cmo debe elaborarse una poltica, sino como una s istematizacin que permita plantarse las cuestiones con posibilidades de anticipac in y previsin. Una poltica se redefine continuamente en su proceso de aplicacin y pu ede estar sujeta a cambios en funcin de su rendimiento, pero si no se han previst o mecanismos para su evaluacin y cambio, este ser ms difcil y se har con menor capaci dad de orientacin [1]0. Una vez explica la idea del ciclo y su vinculacin con la idea del sistema poltico, nos toca abordar las distintas etapas por las cuales a traviesa una poltica pblic a. Hogwood y Gunn(1984), tomando como punto de partida del esquema de Lasswell, distinguen nueve fases en el proceso vital de las polticas pblicas, las cuales Pal lares sintetiza como los tres grandes momentos del proceso. La formulacin de las p olticas, la implementacin o su proceso de aplicacin prctica y la evaluacin de su rend imiento. 1-LA FORMULACION DE LAS POLITICAS: La formulacin est compuesta a su vez de cinco etapas o pasos: A) Establecimiento d e la agenda poltica. B) La definicin de los problemas. C) La previsin. D) Estableci miento de objetivos. E) La seleccin de la opcin. 1. El establecimiento de la Agenda poltica:

No todas las demandas que produce la sociedad logran penetrar en el rgimen poltico , ni mucho menos pasan a ser polticas pblicas. Slo aquellas que por algunas circuns tancias, motivos, momentos, razones, logran ser problemticas ahora o potencialmen te, y se plantea la necesidad de actuar sobre ellas, de realizar, crear una polti ca frente a ellas. Para esto se requierie recepcionar las demandas, captar infor macin, sea esto por medio de mecanismos institucionales o informales. En este pro ceso se utilizan diversos procedimientos tcnicos, as como diversas fuentes. Aqu cabe preguntarnos, por qu cierto tipos de demandas son los que logran penetrar al rgimen poltico y se convierten en polticas pblicas, por qu unas entran a la agenda y otras no?. La respuesta no es sencilla y no est todava clara, pero en su mayora los expertos en la materia han coincidido en que se debe a la idea de distribucin del poder en la sociedad, as como existen estudios empricos que tratan de agregar otro elementos como las cosas de crisis o amenazas, cuestiones que tengan compo nentes emotivos, de inters humano, si afectan aun amplio nmero de personas, si tie nen que ver con el poder y la legitimidad en la sociedad. En fin, las agendas polt icas son ms el resultado de la movilizacin de demandas y presiones que d un proces o racional de evaluacin de necesidades, valores y objetivos [1]1. 1. LA DEFINICION DE LOS PROBLEMAS:

Una vez establecida la agenda poltica, debemos de definir los problemas, no basta el hecho de haberlos identificado sino que es necesario tener mayor conocimient o de ellos. Tenemos que saber cules son sus componentes, as como sus probables causas y consec uencias que se derivan de ellos. Esta etapa es muy importante en el proceso de las poltica pblicas, ya que mucho de los fracasos de las mismas es que no fueron desde su inicio bien definidas. 1. LA PREVISION:

La idea de que toda poltica pblica tiene una vocacin de futuro, de que se hace para dar respuesta a una cuestin actual para que se mejore en el futuro, o simplement e algo que todava no se presenta y se prev que en futuro podr presentarse. Es toda esta idea de lo actual, presente o ahora y lo potencialmente. Las dificultades y

los altos grados de incertidumbre de las tcnicas de previsin representan uno de l os argumentos en defensa del modelo incrementalista. 1. ESTABLECIMIENTO DE OBJETIVOS:

Determinar los objetivos par la elaboracin de polticas actuales o de futuro repres entan una de las orientaciones bsicas para la configuracin de la poltica. Se trata de establecer caractersticas genricas del futuro deseado en un mbito determinado. P or supuesto que conseguir estos objetivos deseados va a estar en dependencia de muchos factores que a lo largo del desarrollo de la poltica puesta en marcha se v an a dar. Ej, el clima poltico interno y externo, el aspecto econmico, el entorno internacional, entre otros. 1. SELECCIN DE LA OPCION:

Esta es la ltima fase del proceso de elaboracin de las polticas pblicas, la cual se inicia una vez que se tenga definido los objetivos. Se trata pues de seleccionar la opcin concreta. De esta forma, como seala Pallares, una opcin es seleccionada me diante los procedimientos de decisin y, a travs de su desarrollo gubernamental, en tra en la fase de aplicacin prctica: la implementacin. 2- LA IMPLEMENTACION: El concepto de la implementacin es introducido por Wildavsky y Pressman(1973). La mayora de los autores en materia de implementacin coinciden que no existe una sep aracin radical entre la formulacin y esta. Es difcil determinar donde acaba la form ulacin y empieza la implementacin, esto se debe por un lado al hecho mismo como sea la Pallares, de la dificultad de definir qu es una poltica. Barret y Fudge (1981) co nsideran la implementacin como un continum de elaboracin y accin en el cual tiene lu gar un proceso negociador entre aquellos que quieren llevar la poltica a la prctic a y aquellos de los que depende la accin. El rgimen poltico es el encargado el respo nsable de la implementaccin de las polticas pblicas.