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Gran Chaco Sudamericano de Odile Hourcade y Nahuel Oddone
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Gran Chaco Sudamericano de Odile Hourcade y Nahuel Oddone
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Mayo
2012
Gran Chaco Sudamericano
Un escenario privilegiado para la cooperacin transfronteriza Odile Hourcade y Nahuel Oddone
Informe preparado para REDES CHACO en alianza con la Fundacin Avina
Agradecimientos
Los
autores
desean
reconocer
y
expresar
su
agradecimiento
a
Horacio
Rodrguez
Vzquez
(Paradiplomacia.org),
Jos
Luis
Rhi-Sausi
(CeSPI),
Miguel
Francisco
Escurra
Paredes
(Secretara
General
de
Planificacin
de
la
Gobernacin
de
Presidente
Hayes,
Paraguay),
Agustn
Noriega
(Fundacin
Gran
Chaco),
Juan
Luis
Fernndez
Vsquez
(Ministerio
de
Culturas
del
Estado
Plurinacional
de
Bolivia)
y,
de
manera
muy
especial,
a
Pablo
Frre
(REDES
CHACO)
y
Andrs
Abecasis
(Fundacin
Avina)
por
sus
valiosos
comentarios
y
aportaciones
para
la
elaboracin
del
presente
informe.
CONTENIDO
INTRODUCCIN............................................................................................................ 1 1. APROXIMACIN A LA MACRORREGIN DEL GRAN CHACO SUDAMERICANO ........................................................................................................................................ 3 2. INTEGRACIN FSICA DEL GRAN CHACO SUDAMERICANO........................... 10 3. UNA CONCEPTUALIZACIN PARA LA COOPERACIN TRANSFRONTERIZA 19 4. ANCLAJE POLTICO DE LA COOPERACIN TRANSFRONTERIZA .................. 22 4.1. NIVEL REGIONAL .................................................................................................. 22 4.1.1 Poltica Fronteriza de la Comunidad Andina ................................................ 23 4.1.2. Poltica Fronteriza del MERCOSUR............................................................ 27 4.2. NIVEL BILATERAL ................................................................................................. 30 4.3 NIVEL NACIONAL: POLTICAS NACIONALES DE DESARROLLO E INTEGRACIN FRONTERIZA ............................................................................................................... 36 4.3.1 Poltica fronteriza de Argentina .................................................................... 36 4.3.2 Poltica fronteriza de Bolivia ......................................................................... 37 4.3.3 Poltica fronteriza de Brasil........................................................................... 43 4.3.4 Poltica fronteriza de Paraguay .................................................................... 46 5. FRONTERAS CHAQUEAS Y COOPERACIN TRANSFRONTERIZA............... 48 5.1 LAS FRONTERAS EN EL GRAN CHACO SUDAMERICANO ........................................... 48 5.1.1 Frontera argentino-paraguaya...................................................................... 53 5.1.2 Frontera boliviano-paraguaya ...................................................................... 54 5.1.3 Frontera boliviano-argentina ........................................................................ 55 5.2 LOS GOBIERNOS LOCALES EN LA CONSTRUCCIN DE UNA GOBERNANZA MULTINIVEL 56 5.2.1 Entes subnacionales argentinos .................................................................. 60 5.2.2 Entes subnacionales paraguayos ................................................................ 64 5.2.3 Entes subnacionales bolivianos ................................................................... 68 5.3 ARTICULACIN ENTRE ACTORES CHAQUEOS ........................................................ 71 5.4 ESPACIOS ABIERTOS PARA LA COOPERACIN TRANSFRONTERIZA EN EL GRAN CHACO SUDAMERICANO.......................................................................................................... 75 5.4.1 Identificacin de oportunidades de cooperacin transfronteriza en el mbito cultural y productivo .............................................................................................. 77 5.5.1 La Zona de Integracin del Centro Oeste de Amrica del Sur (ZICOSUR): un espacio de proyeccin estratgica para el Gran Chaco Sudamericano ............... 83 5.5.2 Gran Chaco Sudamericano y los bienes ambientales transfronterizos........ 87 5.5.3 El manejo integrado de la cuenca del ro Pilcomayo ................................... 89 PLAN DE INCIDENCIA................................................................................................ 98 BIBLIOGRAFA.......................................................................................................... 102
Introduccin
El
desarrollo
y
la
difusin
de
la
cooperacin
fronteriza,
entendida
como
la
alianza
estratgica
de
los
actores
y
territorios
contiguos
para
reforzar
los
procesos
de
integracin
regional,
se
han
convertido
en
Amrica
del
Sur
en
un
desafo
de
gran
relevancia.
Cada
escenario
fronterizo
es
nico
por
su
naturaleza
como
nicas
son
las
fronteras
que
lo
conforman,
sin
desmedro
de
ello
suele
ser
posible
identificar
una
serie
de
caractersticas
que
dan
lugar
a
la
construccin
de
una
tipologa
de
actuacin
para
el
espacio
o
territorio
fronterizo
(Rhi
Sausi
y
Oddone,
2009a:13).
Las
fronteras
del
espacio
conocido
como
el
Gran
Chaco
Sudamericano
no
escapan
de
estas
condiciones.
Las
fronteras
son
espacios
interestatales
en
donde
se
condensan
las
relaciones
entre
las
poblaciones
locales
y
el
accionar
de
los
diferentes
niveles
del
Estado.
Esta
primera
concepcin
permite
diferenciar
entre
lneas
y
reas
de
frontera.
En
tanto
la
lnea
fronteriza
contina
siendo
competencia
de
los
gobiernos
nacionales;
en
las
reas
fronterizas,
las
competencias
son
compartidas
entre
los
gobiernos
nacionales
y
subnacionales
(regionales
y/o
locales).
Esta
primera
divisin
no
ha
exceptuado
el
conflicto
entre
competencias
y
el
surgimiento
de
las
denominadas
lagunas
competenciales.
Al
alejarse
de
las
tradicionales
hiptesis
de
conflicto
que
gobernaron
en
los
pases
sudamericanos
en
ocasin
de
las
dictaduras
militares
de
la
dcada
del
setenta,
al
alejarse
de
la
construccin
de
la
frontera
armada,
de
la
frontera
de
defensa,
es
necesario
considerar
la
reflexin
presente,
en
un
contexto
de
integracin
regional,
en
el
que
la
cooperacin
fronteriza
busca
entender
las
reas
de
frontera
como
zonas
de
desarrollo
armnico
y
funcionales
para
la
construccin
de
la
paz.
La
creacin
de
reas
fronterizas
de
paz
y
desarrollo
sustentable,
basadas
en
la
cooperacin,
contribuye
a
la
cohesin
social
y
territorial,
posibilita
la
reduccin
de
las
tensiones
entre
pases
y
consolida
los
procesos
de
integracin
por
medio
de
la
interaccin
continua
y
sostenida.
Tal
como
se
ha
sostenido
la
cooperacin
transfronteriza
suele
tener
objetivos
relacionados
con
la
ordenacin
del
territorio,
la
poltica
econmica
regional,
la
mejora
de
las
infraestructuras,
la
proteccin
del
ambiente
y
la
promocin
del
mbito
cultural.
Su
objetivo
global
es
que
las
relaciones
entre
poderes
territoriales
vecinos
se
desarrollen
con
la
misma
naturalidad
que
si
la
frontera
no
existiese
(Conde
Martnez,
2001:140).
La
cooperacin
fronteriza
ofrece
a
las
regiones
y
los
municipios
colindantes
la
alternativa
de
acercar
cada
sector
territorial
de
los
pueblos
segmentados
geopolticamente;
posibilita
a
estos
pueblos,
en
parte,
paliar
los
efectos
de
la
divisin
artificial
que
han
sufrido
y
posibilita
la
intensificacin
de
lazos
en
diversos
planos
entre
los
distintos
sectores
territoriales,
as
como
potenciar
las
redes
de
diversa
ndole
(Fernndez
Majn,
2005:70).
La
cooperacin
fronteriza
hace
posible
conciliar
operativamente
los
dos
criterios
fundamentales
que
han
impulsado
la
integracin
regional
latinoamericana
en
las
ltimas
dcadas.
Por
un
lado,
el
criterio
geo-econmico
que
ha
servido
de
gua
a
la
integracin
fsica
del
subcontinente
y,
por
el
otro,
el
criterio
geo-poltico
que
ha
guiado
los
procesos
de
integracin
y
concertacin
poltica
regional.
Ciertamente
no
se
trata
de
dos
criterios
incompatibles,
por
el
contrario,
su
grado
de
interaccin
e
interdependencia
es
notable.
Sin
embargo,
su
compatibilidad
no
se
traduce
automticamente
en
una
instrumentacin
obrante
para
promover
la
integracin
y
la
cooperacin
transfronteriza.
Baste
pensar
que
cuando
la
construccin
o
ampliacin
de
una
infraestructura
de
conectividad
permite
potenciar
la
movilidad
de
bienes
y
personas
en
un
paso
fronterizo,
la
movilidad
real
depender
tambin
de
otros
factores
que
bajo
la
existencia
de
acuerdos
institucionales
regionales
estructurados
facilitarn
una
efectiva
y
legtima
solucin
para
la
plena
vigencia
de
las
libertades
de
la
integracin
(Rhi
Sausi
y
Oddone,
2010:210).
Es
indispensable
la
coherencia
entre
las
polticas
subnacionales
de
cooperacin
e
integracin
transfronteriza
con
las
polticas
de
los
Estados
Nacionales
y
aquellas
producto
de
los
procesos
de
integracin
regional
pues
stas
ltimas,
dirigidas
a
favorecer
el
intercambio
y
la
coordinacin,
sirven
de
soporte
a
las
actividades
subnacionales
desarrolladas;
a
modo
de
ejemplo,
de
nada
sirve
la
creacin
de
circuitos
y
servicios
tursticos
integrados
en
reas
de
frontera
sin
una
apropiada
y
consensuada
poltica
de
seguridad,
de
aduanas
y
de
trnsito
de
personas
que
facilite
los
movimientos
a
uno
y
otro
lado
de
la
frontera
(Rhi
Sausi
y
Oddone,
2009a:25).
La
macrorregin
del
Gran
Chaco
Sudamericano
es
entendida
como
una
unidad
territorial
indivisible
de
la
que
participan
unidades
subnacionales
de
cuatro
Estados
2
Nacionales (Argentina, Bolivia, Brasil y Paraguay), de alcance restringido, en donde los actores y las instituciones locales se articulan para el diseo y la ejecucin de polticas pblicas con el fin de poner en funcionamiento un conjunto de instrumentos innovadores que generarn externalidades y crculos virtuosos cuyo objetivo principal es promover el desarrollo en forma endgena, en paralelo y complementariamente, a las polticas macro o sectoriales de los gobiernos nacionales o de las decisiones tomadas en los mbitos propios de integracin regional.
1. Aproximacin a la macrorregin del Gran Chaco Sudamericano
El Gran Chaco Sudamericano es una macrorregin de alrededor de 1.141.000km2 que se encuentra ubicada en el centro-sur de Sudamrica, y est conformada por territorios de Argentina, Bolivia, Paraguay y, en menor medida, Brasil. El Chaco argentino abarca unos 675.000km2, lo que representa un 59% de la superficie total del Gran Chaco Sudamericano y un 24% de la superficie continental del pas. De las 23 provincias argentinas, trece poseen territorio chaqueo: la totalidad de Formosa, Chaco y Santiago del Estero y parcialmente las provincias de Salta, Jujuy, Tucumn, La Rioja, Catamarca, San Juan, San Luis, Crdoba, Santa Fe y Corrientes. De estas provincias, aquellas que tienen fronteras internacionales dentro del Gran Chaco Sudamericano son: Formosa, con los departamentos paraguayos de Presidente Hayes y Boquern; Salta, con Boquern y el departamento boliviano de Tarija; y Jujuy, con este ltimo departamento boliviano. Por su parte, el Chaco Paraguayo posee una superficie aproximada de 257.000km2, lo que representa casi un 23% del Gran Chaco Sudamericano y 60% del territorio nacional. De las 17 gobernaciones o departamentos, tres poseen territorio chaqueo. Se trata de los departamentos ms extensos del Paraguay, que son Presidente Hayes, Boquern y Alto Paraguay. El primero de estos limita con la provincia argentina de Formosa, mientras que Boquern lo hace con Formosa y Salta y los departamentos bolivianos de Santa Cruz, Chuquisaca y Tarija. Por su parte, la gobernacin de Alto Paraguay limita con el departamento de Santa Cruz. El Chaco Boliviano posee unos 153.500km2, que suponen un 13% de la macrorregin chaquea y representan un 12% del territorio nacional boliviano. Los
3
departamentos
bolivianos
con
territorio
chaqueo
son
Santa
Cruz,
Chuquisaca
y
Tarija,
que
limitan
con
los
entes
subnacionales
argentinos
y
paraguayos
arriba
expuestos.
Finalmente,
Brasil
posee
unos
56.000km2
del
territorio
del
Gran
Chaco,
que
representan
un
5%
de
la
superficie
de
la
macrorregin
y
un
0,66%
del
total
del
territorio
brasileo,
siendo
Mato
Grosso
do
Sul
el
nico
estado
con
territorio
chaqueo.
El
mismo
limita
con
el
departamento
paraguayo
del
Alto
Paraguay.
El
Gran
Chaco
Sudamericano
adquiere
una
especial
importancia
desde
el
punto
de
vista
geopoltico,
lo
cual
tiene
que
ver
con
su
ubicacin
geogrfica
en
el
corazn
mismo
de
Amrica
del
Sur
y
por
su
posicionamiento
como
espacio
de
encuentro
de
los
dos
grandes
procesos
de
integracin
regional
de
Amrica
del
Sur:
el
MERCOSUR
y
la
Comunidad
Andina
(CAN).
Cabe
recordar
que
la
convergencia
de
estos
dos
procesos
de
integracin
regional
es
uno
de
los
objetivos
de
Unin
de
Naciones
Suramericanas.
Sin
embargo,
su
trascendencia
no
se
limita
nicamente
a
esta
cuestin,
si
se
quiere
poltica.
Al
tratarse
de
una
regin
con
gran
diversidad
biolgica
en
el
mundo
y
al
constituirse
como
espacio
de
asentamiento
de
diversas
y
variadas
comunidades
aborgenes,
posee
una
importancia
innegable
desde
el
punto
de
vista
ambiental
y
cultural.
Concretamente,
el
Gran
Chaco
Sudamericano
se
extiende
desde
los
16
55
de
latitud
Sur,
en
la
regin
tropical,
hasta
los
33
52
de
latitud
Sur
en
la
regin
templada;
y
desde
los
67
50
de
longitud
Oeste
al
pie
de
los
Andes
hasta
los
57
52
de
longitud
Oeste
en
la
provincia
argentina
de
Corrientes.
Sus
lmites
quedan
entonces
definidos
por
el
ro
Paran
y
las
Yungas
andinas,
el
bosque
Chiquitano
y
la
Llanura
pampeana.
Se
presenta
as
como
zona
de
transicin
entre
otras
dos
regiones
sudamericanas
claves:
la
regin
andina
y
la
Amazona.
La
macrorregin
chaquea
se
encuentra
artificialmente
dividida,
en
virtud
de
los
lmites
internacionales
que
atraviesan
su
territorio.
Sin
embargo,
no
hay
que
perder
de
vista
que
el
Gran
Chaco
Sudamericano
constituye
una
unidad
ambiental
indivisible,
ms
all
de
que
se
hable
de
un
Chaco
argentino,
un
Chaco
boliviano
y
un
Chaco
paraguayo.
Estas
categorizaciones
tienen
que
ver
con
un
criterio
estrictamente
poltico
y
administrativo,
asociado
a
los
lmites
que
fueran
establecidos
por
los
pases
de
la
regin
durante
los
respectivos
procesos
de
conformacin
como
Estados
nacionales,
a
fin
de
delimitar
sus
territorios.
4
No
obstante,
y
tal
como
hemos
dicho,
estos
lmites
son
artificiales
y
no
coinciden
con
los
lmites
naturales
del
Gran
Chaco.
De
este
modo,
sus
componentes
naturales,
sus
paisajes,
son
compartidos
por
los
pases
con
territorio
chaqueo.
Esta
indivisibilidad
del
Gran
Chaco,
como
macrorregin,
como
unidad
ambiental,
torna
a
las
fronteras
polticas
porosas
y
permeables
a
problemas
de
diversa
ndole
que
las
atraviesan
sin
ningn
tipo
de
impedimento.
Se
define
as
un
contexto
en
el
cual
los
actores
chaqueos,
de
diversa
naturaleza
y
nacionalidad,
deben
actuar
conjuntamente
a
fin
de
hacer
frente
a
los
desafos
comunes,
aprovechando
las
oportunidades
que
se
les
presentan.
Esto
tiene
que
ver
con
el
supuesto
en
el
que
se
basa
y
sustenta
el
fenmeno
de
la
cooperacin
transfronteriza
que
es
la
percepcin
que
el
otro,
el
vecino,
forma
parte
una
misma
regin,
puede
contribuir
en
la
resolucin
de
problemas
que
afectan
a
la
regin
como
un
todo
(Hourcade,
2011a).
Este
escenario
caracterizado
por
la
indivisibilidad
ambiental
es
el
que
abre
el
camino
a
la
cooperacin
fronteriza,
como
herramienta
clave
para
acercar
e
involucrar
a
los
actores
chaqueos
en
un
mismo
proyecto
de
desarrollo
regional,
sustentable
y
participativo.
No
obstante,
debe
decirse
que
an
reconociendo
este
rasgo
estructural
de
la
regin
chaquea,
es
decir,
su
indivisibilidad,
el
contexto
poltico
regional
no
siempre
fue
el
ideal
para
el
establecimiento
de
acciones
de
cooperacin
fronteriza,
lo
cual
se
asocia
a
la
vigencia
de
una
percepcin
de
frontera
como
barrera
de
contencin,
como
barrera
de
seguridad.
Interpretar
las
regiones
transfronterizas
como
un
todo,
como
una
unidad
homognea,
no
es
compatible
con
la
visin
de
frontera
como
barrera
de
contencin
ni
como
muro
impenetrable.
Por
el
contrario,
se
asocia
a
la
idea
de
frontera
como
puente
de
acercamiento
entre
las
sociedades,
como
un
el
elemento
de
unin,
de
integracin
entre
los
dos
territorios
artificialmente
separados.
Un
hecho
que
indudablemente
contribuy
a
este
cambio
de
percepcin
del
papel
de
las
fronteras
fueron
los
procesos
de
integracin
regional,
materializados
en
el
MERCOSUR
y
la
CAN.
Volviendo
a
la
descripcin
y
caracterizacin
de
la
regin
estudiada,
y
tal
como
hemos
mencionado,
se
puede
afirmar
que
la
misma
posee
una
riqueza
ambiental
incalculable,
con
grandes
extensiones
de
territorio
que
conservan
sus
ecosistemas
casi
5
intactos.
La
macrorregin
se
presenta
como
la
mayor
superficie
de
bosque
seco
continuo
del
mundo,
el
segundo
bosque
en
superficie
de
Amrica
del
Sur,
despus
del
Amazonas
y
en
una
de
las
regiones
de
mayor
diversidad
biolgica
y
ambiental,
con
especies
nicas
tanto
de
flora
como
de
fauna.
El
valor
del
ecosistema
chaqueo
deriva
del
hecho
de
que
el
Gran
Chaco
conecta
reas
tropicales
con
reas
templadas,
y
su
riqueza
biolgica
tiene
que
ver
con
que
limita
con
nueve
ecorregiones:
al
noroeste
con
la
ecorregin
de
las
Yungas;
en
el
sudoeste
con
la
ecorregin
del
Monte;
en
el
extremo
sur
y
sudeste
con
el
Espinal;
al
este
con
las
ecorregiones
del
Delta
e
Islas
del
Paran,
Selva
Paranaense,
Cerrado
y
Pantanal;
y,
al
norte
con
la
Selva
Amaznica
y
el
Bosque
Chiquitano.
La
riqueza
del
Gran
Chaco
se
asocia
entonces
al
hecho
de
que
es
la
zona
de
contacto
entre
ecorregiones,
donde
se
entremezclan
las
comunidades
biolgicas,
determinando
as
una
mayor
cantidad
de
especies
en
comparacin
con
las
existentes
en
las
ecorregiones
mismas
(Naumann,
2006).
Por
su
parte,
la
diversidad
ambiental
de
la
macrorregin
est
asociada
a
las
aguas
del
sistema
fluvial
que
atraviesan
el
territorio,
al
amplio
gradiente
climtico
y
a
las
caractersticas
geolgicas.
El
resultado
es
una
gran
variedad
de
ambientes
y
ecosistemas
que
incluyen
llanuras,
sabanas
secas
e
inundables,
esteros,
baados,
salitrales
y
una
gran
extensin
de
bosques,
que
posicionan
al
Gran
Chaco
Sudamericano
como
un
rea
clave
para
la
conservacin
de
la
biodiversidad.
Sin
embargo,
y
tal
como
veremos
ms
adelante,
el
ambiente
chaqueo
se
encuentra
en
riesgo,
lo
que
deriva
de
la
yuxtaposicin
de
amenazas
de
distinta
naturaleza.
De
por
s,
los
ecosistemas
chaqueos
se
caracterizan
por
ser
frgiles,
lo
que
tiene
que
ver
con
el
tipo
de
suelos,
arenosos
y
pobres
en
nutrientes,
las
escasas
e
irregulares
precipitaciones,
los
fuertes
vientos
y
las
altas
temperaturas.
A
esto
debe
sumarse
toda
una
gran
cantidad
de
situaciones
amenazantes
que
derivan
de
la
presencia
y
accionar
del
hombre
en
la
regin
y
que,
en
algunos
casos,
potencian
ciertas
vulnerabilidades
naturales
del
ambiente
chaqueo.
El
Gran
Chaco
puede
dividirse
en
subregiones,
a
partir
de
la
existencia
de
distintos
climas,
variados
balances
hdricos,
as
como
los
diferentes
tipos
de
depsitos
geolgicos.
Se
identifican
entonces:
1. Chaco
Hmedo
y
Subhmedo,
que
comprende
el
sector
este.
6
2. Chaco Semirido, que abarca Bolivia, la porcin occidental de Paraguay y en Argentina la mitad occidental de las provincias de Formosa y Chaco, la oriental de Salta, casi todo Santiago del Estero, norte, noreste y centro de Crdoba. 3. Chaco rido, que ocupa el sector sudoeste. 4. Chaco Serrano que se extiende de norte a sur sobre las sierras subandinas y pampeanas. Por otra parte, la macrorregin posee un mosaico de microclimas, aunque en general se caracteriza por las marcadas diferencias entre los extremos calores del verano y los fros del invierno. En los ltimos aos se ha registrado un incremento de las temperaturas, relacionado con los fennemos climticos extremos que se estn sucediendo influenciados por la deforestacin y como reflejo de los primeros efectos del cambio climtico Con respecto a los balances hdricos, el rgimen pluvial vara a lo largo del extenso territorio, constituyndose en uno de los factores determinantes que define las actividades productivas imperantes en cada subregin. Puede afirmarse que el agua ha sido histricamente el recurso a partir del cual se fueron definiendo los distintos aspectos de la realidad chaquea. El mayor o menor acceso a los recursos hdricos hizo que se priorizaran determinadas actividades productivas por sobre otras y, en muchos casos, explica el por qu de la ubicacin de los diversas comunidades aborgenes. La fuente principal de agua es el agua superficial, abastecida por los principales ros que atraviesan la regin; es decir, el Pilcomayo, el Bermejo, el Salado y el Dulce. La importancia de los mismos en los ecosistemas y la vida chaquea es clave. Por un lado, son fuente de agua y por ende de vida. Por otro lado, los peces que viven en estos ros forman parte de la cultura alimentaria de diversas comunidades aborgenes. Adems, este recurso ictcola se posiciona como un recurso econmico clave para la regin en su conjunto. Por ltimo, vale aclarar que en algunas regiones, como se observa particularmente en parte del Chaco paraguayo, las aguas subterrneas adquieren una especial importancia por la dificultad de acceder al agua superficial.
La
conjugacin
de
diversas
situaciones
crticas
atentan
no
slo
contra
el
recurso
ictcola,
sino
tambin
contra
el
ms
preciado
recurso:
el
agua.
Si
bien
no
es
el
objetivo
de
esta
investigacin
identificar
y
describir
cul
es
la
naturaleza
de
estas
amenazas,
si
se
debe
decir
que
se
trata
de
situaciones
que
involucran
a
diversos
actores.
Este
supuesto
es
el
que
allana
el
camino
para
la
implementacin
de
acciones
de
cooperacin
fronteriza,
la
que
se
presenta
como
herramienta
privilegiada
a
la
hora
de
hacer
frente
a
problemas
compartidos
que
afectan
a
la
regin
como
un
todo
y
obligan
a
un
accionar
mancomunado
y
participativo
en
un
contexto
internacional
de
cooperacin
en
donde
el
agua
juega
un
rol
fundamental.
Si
bien
los
peces
son
un
componente
clave
en
la
dieta
de
algunas
comunidades
aborgenes,
la
pesca
y
la
acuicultura
no
representan
las
actividades
productivas
ms
importantes
de
la
regin.
En
un
estudio
que
busca
identificar
los
principales
desafos
y
oportunidades
del
empresariado
en
el
Gran
Chaco
Americano
en
la
construccin
de
una
economa
verde,
inclusiva
y
responsable,
se
identifican
como
sectores
productivos
ms
relevantes
a
las
siguientes
cadenas
de
valor:
madera
y
el
mueble,
hidrocarburos,
indumentaria,
ganadera,
agricultura
y
turismo
(Ulla
y
Musso,
2010).
Probablemente
con
la
relativa
excepcin
del
turismo,
las
otras
actividades
tienen
el
potencial
de
causar
impactos
negativos
en
toda
la
macrorregin
chaquea,
perforando
las
fronteras
polticas.
A
modo
de
ejemplo,
se
puede
citar
el
caso
ocurrido
en
1996,
cuando
se
produjo
la
rotura
de
un
dique
de
la
Mina
de
Porco,
en
Bolivia,
y
consecuente
derrame
de
cianuro,
arsnico
y
mercurio
en
aguas
del
Pilcomayo.
Los
efectos
se
sintieron
no
slo
en
territorio
boliviano
sino
en
toda
la
cuenca
del
ro
incluyendo
el
nordeste
de
Salta
y
norte
de
Formosa.
De
hecho,
en
esta
ltima
provincia
se
detectaron
sbalos
en
cuyas
vsceras
haba
11
veces
ms
plomo
que
lo
tolerable
para
consumo
humano.
Finalmente,
el
Gran
Chaco
Sudamericano
posee
una
amplia
riqueza
cultural,
asociada
a
la
presencia
de
diversas
comunidades
indgenas
que
habitan
la
regin
desde
tiempos
remotos,
incluso
antes
de
que
los
pases
con
territorio
chaqueo
trazaran
sus
lmites
internacionales.
Cada
una
de
estas
comunidades
posee
su
propia
identidad
y
concepcin
del
territorio,
al
que
se
fueron
adaptando
a
lo
largo
de
la
historia.
El
proceso
de
adaptacin
de
estas
comunidades
se
vio
moldeado
por
dos
factores:
la
disponibilidad
de
recursos
naturales,
que
varan
de
una
zona
a
otra,
y
la
8
cercana a fuentes de agua. Ms all de las particularidades, lo cierto es que la regla general entre estas comunidades ha sido el aprovechamiento racional de los recursos naturales. Por lo tanto, la depredacin de estos recursos o el uso irracional y no sustentable de los mismos no slo atenta contra la riqueza ambiental del Gran Chaco y, por ende, de Sudamrica- sino que adems socava el potencial productivo de la regin afectando la calidad de vida y la supervivencia misma de estas comunidades. La expansin de la frontera agropecuaria en el noreste argentino, hacia fines del siglo XX y principios del siglo XXI, se presenta como una amenaza tpica en esta direccin, que no slo afecta a los pueblos aborgenes sino tambin a los campesinos locales. Para describir brevemente las caractersticas que definen a la poblacin chaquea nos basaremos en el Atlas del Gran Chaco Sudamericano realizado por Naumann y en la investigacin de Ulla y Musso, dos investigaciones de referencia en un territorio, por lo general, poco estudiado. De acuerdo a esta ltima, en el territorio chaqueo se encuentran presente cinco tipos de actores: comunidades indgenas y tradicionales, las autoridades polticas (pblicas, nacionales y subnacionales), el sector empresarial (local, nacional y multinacional o extranjero), organizaciones de la sociedad civil (OSC, asociaciones gremiales, sindicatos, instituciones religiosas, medios de comunicacin, etctera) y poblaciones rurales. Cabe destacar que muchas veces los intereses de estos grupos se encuentran en pugna, lo cual ha dificultado la puesta en marcha de acciones mancomunadas y consensuadas entre los distintos actores chaqueos. El problema de base, entonces, tiene que ver con este choque de intereses, con diferentes concepciones del territorio y percepciones encontradas acerca de cmo lograr el desarrollo regional pero tambin con la falta de un espacio que convoque a los diversos actores y a travs de la participacin activa les permita identificar objetivos comunes y lneas de accin. Segn el estudio de Naumann, en el Gran Chaco Sudamericano viven unos 7,5 millones de personas. De cada 100 habitantes paraguayos, unos 3 viven en el Chaco; mientras que de cada 100 bolivianos aproximadamente 4 viven en territorio chaqueo, y cerca del 20% de la poblacin argentina habita en dicha macrorregion.
A partir de lo anterior, se deduce que las subregiones chaqueas son reas escasamente pobladas y cuentan todava con un grado de ruralidad relativamente alto dentro de sus respectivos pases lo cual es lo que explicara en parte la marginacin que sufre la poblacin chaquea desde las polticas pblicas nacionales (Naumann M. 2006). En Argentina, adems, la regin chaquea supone un rea conformada por las provincias con menor desarrollo relativo, con los mayores ndices de pobreza y las reas menos pobladas; situacin similar se identifica en Paraguay.
2. Integracin fsica del Gran Chaco Sudamericano
El Gran Chaco Sudamericano es una macrorregin que abarca entes subestatales1 de cuatro pases del Cono Sur. Si bien se trata de un territorio atravesado por lmites internacionales, lo cierto es que al representar una unidad ambiental indivisible requiere polticas que asuman esta indivisibilidad y que se orienten al desarrollo de la regin como un todo. En este sentido, se puede afirmar que la macrorregin chaquea se acerca a la definicin que Rhi Sausi da al trmino, es decir, la regin es el mbito subnacional o transfronterizo de programacin y gestin del desarrollo (Rhi Sausi, 2008 cit. en Farah, Granato y Oddone, 2010:18). De este modo, y asumiendo esta particularidad, la cooperacin fronteriza se presenta como una herramienta clave, no slo orientada a la resolucin de problemas concretos propios de una zona de frontera sino tambin como herramienta para
1 En
esta
investigacin
daremos
al
concepto
de
ente
subestatal
el
significado
que
Mara
del
Huerto
Romero
le
da
al
mismo.
De
acuerdo
a
la
autora,
el
concepto
de
ente
subestatal
incluye:
a)
los
municipios
y
las
ciudades,
sea
cual
fuere
su
tamao,
urbanos
o
rurales,
con
sus
distintas
realidades
socioeconmicas
y
con
diferentes
niveles
de
autonoma,
aunque
siempre
con
una
base
representativa
democrtica;
b)
las
aglomeraciones
urbanas
o
reas
metropolitanas,
que
engloban
en
su
seno
un
municipio
de
referencia
y
los
ncleos
de
poblacin
colindantes;
c)
los
departamentos
o
las
provincias,
niveles
territoriales
por
encima
de
los
municipios
que
pueden
ser
desde
simples
divisiones
administrativas
hasta
gobiernos
locales
autnomos;
d)
las
regiones
o
los
Estados
federados,
que
representan
el
nivel
inmediatamente
inferior
al
Estado
nacional.
De
acuerdo
a
las
aclaraciones
de
la
misma
autora,
el
trmino
entidades
subestatales
acepta
los
siguientes
sinnimos:
administraciones
subestatales,
administraciones
territoriales,
gobiernos
locales,
poderes
pblicos
locales,
gobiernos
no
centrales.
En
el
presente
estudio,
se
utilizarn
indistintamente
los
trminos
mencionados
(Romero,
2006
cit.
en
Zapata
Garesch,
2007:19).
10
fomentar el conocimiento mutuo, el fortalecimiento de la confianza y el involucramiento de actores de diversa ndole y nacionalidad en acciones fronterizas. Las acciones de cooperacin fronteriza pueden ser de distinta naturaleza y abarcar temticas muy variadas, como ser cuestiones ambientales, de salud, culturales, de produccin, de educacin, etctera. Adems, pueden tener distintos niveles de formalidad. Por lo general, en un principio las acciones de cooperacin fronteriza son espontneas y con un bajo nivel de formalidad. Para que estas acciones se sostengan en el tiempo y produzcan algn tipo de desarrollo en el territorio fronterizo es necesario que se inicie un proceso de formalizacin de la cooperacin fronteriza; este proceso puede y suele ser inducido, muchas veces por actores externos producto de la cooperacin internacional. Fundamental tambin para este proceso es la existencia de una buena infraestructura de transporte y conectividad que de sostn al relacionamiento. Cualquiera sea el caso, la integracin fsica y la conectividad dentro del territorio es una variable clave a considerar cuando se piensa en la promocin de acciones de cooperacin fronteriza entre actores territoriales locales. Ms an, cuando se trata de una macrorregin que comprende subregiones remotas y caracterizadas por el aislamiento. Compartimos, en este sentido, la idea de la Corporacin Andina de Fomento (CAF) que se puede resumir en que un fuerte apoyo al desarrollo de la infraestructura fsica [es] indispensable para atender las necesidades bsicas () y respaldar el proceso de integracin y de competitividad internacional de la regin (). Que la infraestructura es la intervencin primaria del ser humano sobre el territorio, para acceder a l y dejar fluir su potencial de desarrollo. Usualmente comienza por la provisin de los servicios bsicos para sobrevivir () pero rpidamente se expande para incluir vas de acceso que permitan ampliar el rea de influencia de la actividad humana y tecnologas ms avanzadas para generar energa y permitir la comunicacin a larga distancia. (), el nivel de la infraestructura de un territorio est ntimamente vinculado al nivel de desarrollo de la sociedad que lo habita y constituye una
11
restriccin
severa
sobre
las
posibilidades
de
grandes
saltos
en
el
bienestar
material
de
la
sociedad2.
Antes
de
abordar
la
cuestin
relativa
a
la
integracin
fsica,
es
necesario
hacer
una
aclaracin.
Por
un
lado,
es
importante
evaluar
cmo
la
regin
chaquea
de
cada
pas
se
conecta
con
el
resto
del
territorio
nacional.
Tambin
hay
que
ver
cmo
se
posiciona
el
Gran
Chaco
a
nivel
regional,
en
el
contexto
de
los
procesos
de
integracin
regionales
y
otras
iniciativas,
tal
como
la
Iniciativa
par
la
Integracin
de
la
Infraestructura
Regional
Suramericana
(IIRSA).
Al
mismo
tiempo,
resulta
clave
identificar
cmo
est
integrado
el
propio
territorio
chaqueo
prestando
especial
atencin
a
aquellos
espacios
que
deberan
ser
de
encuentro
y
que
deberan
perfilarse
como
soporte
de
las
dinmicas
fronterizas;
puentes,
caminos
o
rutas
que
permiten
la
comunicacin
y
el
acercamiento
entre
los
actores
locales
fronterizos.
Un
primer
indicador
del
nivel
de
integracin
fsica
en
el
Gran
Chaco
est
dado
por
los
pasos
de
frontera.
Aquellos
que
conectan
al
Chaco
argentino
con
el
Chaco
boliviano
son:
1. Salvador
Mazza3
(Salta)
Yacuiba
(Tarija).
Este
paso
se
caracteriza
por
una
intensa
actividad
comercial
fronteriza
y
por
ser
la
principal
vinculacin
entre
Argentina
y
Bolivia.
A
su
vez,
este
paso
sirve
tambin
como
trnsito
para
el
comercio
entre
Bolivia
y
Paraguay.
Es
importante
tambin
destacar
que
las
comunidades
aledaas
a
este
paso
internacional
tienen
una
fuerte
dependencia
econmica
de
las
actividades
comerciales
que
se
desarrollan
en
torno
a
la
frontera.
Sin
embargo,
el
paso
posee
una
inadecuada
infraestructura
y
ocupacin
por
parte
de
los
comerciantes
informales.
Actualmente
se
est
desarrollando
el
proyecto
YASMA,
por
el
que
se
est
construyendo
un
nuevo
puente
a
partir
de
lo
cual
se
busca
solucionar
la
situacin
de
cruce
fronterizo
y
permitir
una
comunicacin
fluida
de
los
medios
de
transporte.
2 3
Para ampliar esta concepcin, vase: http://www.caf.com/view/index.asp?pageMs=61371&ms=19 Popularmente conocido como Pocitos.
12
2. Aguas Blancas (Salta) Bermejo (Tarija) tiene como vas de acceso principales a la Ruta Nacional N 50 (asfaltada y en buen estado) y la Ruta N 1 (en estado regular). Este paso se presenta como el menos importante en materia de comercio bilateral entre Bolivia y Argentina, no obstante lo cual, las comunidades aledaas tienen una alta dependencia de las actividades comerciales que se desarrollan en torno a la frontera. Lo fundamental a mencionar aqu es que los habitantes argentinos de Los Toldos, para poder salir de su pueblo, deben transitar 90 km por territorio boliviano e ingresar nuevamente a la Argentina si quieren dirigirse a algn destino nacional. Desde hace muy poco tiempo, los habitantes de ese pueblo de la provincia de Salta tienen un carnet que les permite un paso mas rpido en la frontera hacia Los Toldos. Con respecto a los pasos fronterizos que vinculan al Chaco argentino con el Chaco paraguayo, deben mencionarse: - Clorinda (Formosa) Puerto Jos Falcn (Presidente Hayes), unidos por el Puente Internacional San Ignacio de Loyola, se presenta como uno de los dos pasos de frontera ms importantes entre la Argentina y Paraguay4. Las principales vas de acceso son la Ruta Nacional N 11 y la Ruta N 2, ambas en buen estado. Sin embargo, la infraestructura del paso fronterizo es inadecuada y se encuentra saturada. Tambin existe una alta dependencia de las poblaciones aledaas del comercio fronterizo que se realiza en la zona. - - - Misin La Paz (Salta) Pozo Hondo (Boquern), unidos a travs de un puente ubicado sobre el ro Pilcomayo. Lamadrid (Formosa) San Leonardo (Presidente Hayes), cuya importancia se limita al trfico vecinal transfronterizo. El Remanso (Formosa) La Verde (Presidente Hayes), ubicado dentro del parque nacional Tinfuncu. Las vas de acceso principales
El otro es Encarnacin (Misiones) Encarnacin (Itapu), pero no se encuentra en territorio chaqueo.
13
son
la
Ruta
Nacional
N86
y
Fortn
Teniente
Coronel
Ramos.
Su
importancia
tambin
se
limita
al
trfico
vecinal
transfronterizo.
- Colonia
General
Belgrano
(Formosa)
General
Bruguez
(Presidente
Hayes),
cuya
va
principal
de
acceso
es
la
Ruta
Provincial
N
9
y
que
tiene
como
actividad
principal
al
trfico
vecinal
fronterizo.
Por
otra
parte,
la
conexin
fronteriza
entre
Bolivia
y
Paraguay
est
comprendida
por
Villamontes
-
Ibibobo
-
Caada
Oruro
-
Infante
Rivarola
y
Mariscal
Estigarribia
que
reemplaza
a
la
ruta
de
conexin
comprendida
entre
Boyuibe
y
Fortn
Villazn.
Con
respecto
a
los
pasos
de
frontera
entre
el
Chaco
paraguayo
y
el
Chaco
boliviano
slo
se
identifica
uno
entre
Infante
Rivarola
y
Caada
Oruro.
La
integracin
fsica
del
Gran
Chaco
puede
evaluarse
en
base
al
sentido
norte- sur
y
este-oeste.
Con
respecto
a
la
red
vial
del
sentido
norte-sur
se
identifican
diversos
ejes.
Por
un
lado,
la
Ruta
Nacional
9
o
Panamericana
(Argentina),
que
une
a
Buenos
Aires
con
Santa
Cruz
de
la
Sierra
y
La
Paz.
Por
otro
lado,
la
Ruta
Nacional
11
(Argentina)
que
une
a
la
provincia
de
Santa
Fe
con
Asuncin
y
luego
contina
con
la
ruta
Transchaco.
Por
su
parte,
la
Ruta
Nacional
34
une
las
provincias
de
Santa
Fe,
Santiago
del
Estero,
Tucumn,
Salta
y
Jujuy,
llegando
hasta
el
puente
internacional
sobre
la
Quebrada
de
Yacuiba,
en
el
lmite
con
el
Chaco
boliviano.
La
Ruta
Nacional
50
se
encuentra
en
la
provincia
de
Salta,
llega
hasta
el
lmite
con
Bolivia,
donde
contina
como
Ruta
1.
sta
conecta
los
departamentos
de
La
Paz,
Oruro,
Potos
y
los
chaqueos
de
Chuquisaca
y
Tarija.
Finalmente,
la
Ruta
Nacional
95
une
a
las
provincias
argentinas
de
Santa
Fe,
Chaco
y
Formosa,
comenzando
en
la
localidad
de
Ceres
(Santa
Fe)
y
finalizando
en
Villa
General
Gemes
(Formosa).
La
red
vial
en
el
sentido
norte-sur
tiene
un
desarrollo
relativamente
bueno,
conectando
esta
infraestructura
de
transporte
a
las
ciudades
ms
importantes
con
el
resto
del
respectivo
pas.
No
obstante,
quedan
aisladas
una
gran
cantidad
de
pequeas
poblaciones
y
localidades
rurales.
Adems,
debe
mencionarse
que
a
nivel
ms
local,
es
decir,
en
las
regiones
de
frontera,
la
infraestructura
de
transporte
es
casi
inexistente,
con
lo
cual
la
integracin
fsica
es
dbil.
Esto
es
ms
claramente
evidente
si
se
considera
que
de
Puerto
Jos
Falcn
hasta
Misin
La
Paz
los
dos
pasos
que
conectan
el
Chaco
argentino
y
el
Chaco
14
paraguayo-
hay
casi
1.000km
de
distancia.
Por
otra
parte,
desde
la
Ruta
Nacional
34
hasta
la
Ruta
Nacional
95
hay
casi
700km
de
distancia.
Con
respecto
al
sentido
este
oeste
la
red
vial
une
a
las
grandes
ciudades
de
la
regin
con
ciudades
intermedias
pequeas.
Un
eje
clave
en
lo
que
hace
a
la
integracin
fsica
en
este
sentido
es
la
Ruta
Transchaco
(Paraguay).
La
misma
nace
en
Asuncin,
atraviesa
el
centro
del
Chaco
paraguayo
conectando
a
la
capital
paraguaya
con
las
ciudades
de
Mariano
Roque
Alonso,
Villa
Hayes,
Benjamn
Aceval,
Pozo
Colorado,
Loma
Plata,
Filadelfia
y
Mariscal
Jos
Flix
Estigarribia.
La
ruta
Transchaco
llega
hasta
la
frontera
con
Bolivia,
en
donde
contina
con
el
nombre
de
Ruta
6,
conectando
los
departamentos
con
territorio
chaqueo
de
Chuquisaca
y
Santa
Cruz.
No
obstante,
vale
mencionar
que
an
hay
un
amplio
trayecto
de
esta
ruta
que
falta
pavimentar,
concretamente
el
sector
que
une
al
Chaco
paraguayo
y
boliviano.
En
el
Chaco
argentino,
debe
considerarse
tambin
a
la
Ruta
Nacional
16,
que
une
a
las
provincias
de
Corrientes,
Chaco,
Santiago
del
Estero
y
Salta,
la
cual
se
encuentra
totalmente
asfaltada.
Un
hito
clave
en
materia
integracin
fsica
del
territorio
chaqueo
est
dado
por
la
culminacin
de
la
ltima
etapa
de
pavimentacin
de
la
Ruta
Nacional
81
(Argentina)
en
2008,
lo
cual
marca
un
antes
y
un
despus
en
materia
de
conectividad
del
territorio.
Cabe
sealar
que
durante
largos
aos
la
mencionada
ruta
fue
de
tierra,
con
los
problemas
de
trnsito
que
esto
supona,
lo
cual
afectaba
tanto
a
la
comunicacin
como
a
la
integracin
del
territorio.
La
Ruta
Nacional
81,
que
forma
parte
del
Eje
del
Capricornio
de
la
IIRSA,
atraviesa
toda
la
provincia
de
Formosa
y
finaliza
en
el
este
de
la
provincia
de
Salta,
uniendo
la
Ruta
Nacional
11
con
la
Ruta
Nacional
34.
A
su
vez,
la
ruta
81
conecta
las
siguientes
ciudades
y/o
localidades
formoseas
de
Formosa,
Gran
Guardia,
Piran,
Palo
Santo,
Comandante
Fontana,
Ibarreta,
Estanislao
del
Campo,
Pozo
del
Tigre,
Las
Lomitas,
Laguna
Yema,
Los
Chiriguanos,
Ingeniero
Guillermo
N.
Jurez
y
las
ciudades
y/o
localidades
salteas
de
Los
Blancos,
Coronel
Juan
Sol
y
Dragones.
Vale
aclarar
que
si
bien
esta
ruta
atraviesa
todo
el
territorio
provincial
formoseo
e
incluso
une
a
localidades
salteas,
muchas
comunidades
rurales,
de
menor
tamao
y
distantes
de
esta
ruta
principal,
siguen
estando
casi
tan
aisladas
como
15
cuando
esta
ruta
era
de
tierra.
Lo
mismo
sucede
en
buena
parte
del
territorio
chaqueo,
en
donde
si
bien
existen
rutas
principales
que
atraviesan
el
territorio
y
conectan
las
ciudades
de
mayor
tamao,
existe
una
gran
cantidad
de
ciudades,
localidades
o
pueblos
de
menor
tamao
que
siguen
aislados.
Naumann
sostiene
que,
si
bien
la
red
vial
ha
tenido
un
importante
desarrollo,
an
existen
localidades
rurales
cuya
comunicacin
se
encuentra
limitada
por
las
condiciones
de
los
caminos
y
an
se
registra
una
gran
cantidad
de
localidades
que
no
estn
conectadas
a
la
red
vial.
Vale
decir
que
esto
ltimo
no
slo
refuerza
el
aislamiento
de
estas
localidades,
sino
que
adems
perpeta
a
las
mismas
a
un
lugar
de
rezago
con
respecto
a
los
procesos
econmicos
regionales,
que
necesariamente
son
ms
dinmicos
en
aquellos
lugares
dotados
de
infraestructura
de
transporte
e
integrados
fsicamente.
Por
otra
parte,
la
macrorregin
del
Gran
Chaco
Sudamericano
ocupa
un
lugar
privilegiado
dentro
de
la
IIRSA5.
El
proyecto
se
propone
organizar
el
espacio
geogrfico
sudamericano
sobre
la
base
de
una
infraestructura
fsica
de
transporte,
oleoductos,
hidrovas,
gasoductos,
puertos
y
otras
obras
para
vencer
las
barreras
fsicas
aunque
tambin
normativas
y
sociales-
y
as
facilitar
el
comercio
y
el
acceso
a
recursos
naturales.
El
plan
IIRSA
supone
la
creacin
de
doce
Ejes
de
Integracin
y
Desarrollo,
corredores
que
concentraran
las
inversiones
para
incrementar
el
comercio
y
se
conectaran
con
los
mercados
mundiales
(Hourcade
et
al,
2006).
Es
importante
destacar,
que
en
el
marco
de
este
programa
de
infraestructura,
las
reas
fronterizas
adoptan
una
nueva
centralidad,
dado
que
se
perfilan
como
nodos
claves
de
la
integracin
fsica
promovida
por
la
IIRSA.
Cabe
recordar
que
la
iniciativa
ha
despertado
voces
en
contra
que
bsicamente
sostienen
que
la
misma
se
orienta
a
la
profundizacin
de
un
modelo
de
desarrollo
basado
en
la
explotacin
de
recursos
naturales
sin
acercar
soluciones
a
la
pobreza
o
el
Esta
iniciativa
es
un
programa
que
incluye
a
los
doce
pases
de
Amrica
del
Sur
y
que
se
origin
en
la
I
Reunin
de
Presidentes
de
Amrica
del
Sur
realizada
en
Brasilia
en
el
ao
2000.
Puede
definirse
como
un
programa
infraestructural
con
un
mecanismo
institucional
de
coordinacin
de
acciones
intergubernamentales
de
los
doce
pases
sudamericanos,
con
el
objetivo
de
construir
una
agenda
comn
para
impulsar
proyectos
de
integracin
de
infraestructura
de
transportes,
energa
y
comunicaciones.
5
16
desempleo
regional.
Tambin
cuestionan
el
hecho
que
las
obras
de
infraestructura
propuestas
no
fueron
consultadas
con
la
sociedad
civil
ni
con
los
actores
territoriales
locales.
La
macrorregin
chaquea
ocupa
un
lugar
clave
dentro
de
la
Iniciativa,
la
cual
presenta
claramente
un
manifiesto
inters
por
las
zonas
de
frontera.
El
Gran
Chaco
Sudamericano
participa
de
tres
ejes:
Eje
de
Capricornio,
Eje
de
la
Hidrova
Paraguay-Paran
y
Eje
del
Interocenico
Central.
A
continuacin
se
destacan
las
caractersticas
principales
de
cada
Eje/IIRSA
identificado:
En
el
Eje
del
Trpico
de
Capricornio
se
localizan
en
sus
extremos
importantes
puertos
tanto
en
el
Ocano
Atlntico
como
en
el
Pacfico
que
dan
cuenta
de
su
carcter
biocenico.
Est
conformado
por
cuatro
regiones
homogneas
aunque
diferenciadas
entre
s:
la
Regin
Litoral
Atlntico
integrada
por
los
Estados
de
Ro
Grande
do
Sul,
Santa
Catarina
y
Paran
de
Brasil
y
la
Meso
Regin
Sudoeste
Matogrosense
del
Estado
de
Mato
Grosso
do
Sul;
la
Regin
Noreste,
integrada
por
la
regin
noreste
(NEA)
de
Argentina
(provincias
de
Misiones,
Corrientes,
Formosa,
Chaco
y
el
norte
de
Santa
Fe)
junto
con
la
regin
Oriental
del
Paraguay;
la
Regin
Noroeste
conformada
por
el
noroeste
(NOA)
de
Argentina
(Santiago
del
Estero,
Tucumn,
La
Rioja,
Catamarca,
Salta,
Jujuy
y
cuatro
municipios
de
Crdoba);
la
regin
Occidental
de
Paraguay
y
los
departamentos
de
Santa
Cruz,
Tarija
y
Potos
de
Bolivia;
y
la
Regin
Litoral
Pacfico:
norte
de
Chile
(las
Regiones
Primera,
Segunda
y
Tercera,
Tarapac,
Antofagasta
y
Atacama,
respectivamente.
Se
conforma
as
una
regin
de
aproximadamente
2.798.318
km2,
rea
que
alcanza
al
20,64%
de
la
suma
de
las
superficies
totales
de
los
cinco
pases
que
forman
parte
del
Eje
de
Capricornio.
Cuenta
con
una
poblacin
aproximada
de
49.899.979
habitantes
de
acuerdo
con
los
datos
estadsticos
del
2008,
lo
que
representa
al
19,02%
de
la
suma
de
la
poblacin
total
de
los
pases
mencionados.
Fuente:
http://www.iirsa.org/Areas.asp?CodIdioma=ESP
El
Eje
del
Interocenico
Central
se
encuentra
conformado
por
un
rea
de
influencia
que
atraviesa
transversalmente
Amrica
del
Sur
entre
aproximadamente
los
12
y
los
22
grados
de
latitud
sur
e
incorpora
la
vinculacin
de
los
principales
puertos
sobre
el
Pacfico
y
el
Atlntico
de
ese
territorio
y
los
nodos
de
articulacin
correspondientes
17
entre Per, Chile, Bolivia, Paraguay y Brasil en esa regin. Esta rea de influencia es relativamente dinmica, ya que est vinculada tambin a la ubicacin fsica de los proyectos que se incorporan a los distintos grupos en que se ha dividido el EID. El territorio delimitado incorpora los departamentos de Arequipa, Moquegua, Puno y Tacna de Per, las Regiones XV, I (Arica y Parinacota y Tarapac, respectivamente) y la Provincia Loa de la II Regin Antofagasta de Chile, los departamentos de Beni, La Paz, Oruro, Potos, Tarija, Cochabamba, Chuquisaca y Santa Cruz de Bolivia, la Repblica de Paraguay y los estados brasileos de Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Rio de Janeiro, San Pablo y Paran. El rea de influencia definida para el Eje Interocenico Central alcanza una superficie de 3.461.461 km2, equivalente al 28,70% de la suma de superficie total de los cinco pases que conforman el EID. Se ha calculado, para el ao 2008, una poblacin total aproximada de 92.594.587 habitantes para el rea de influencia definida para el Eje Interocenico Central, lo que representa el 36,83% de la suma de la poblacin total de los cinco pases que integran el EID, asimismo, el rea del EID alcanz una densidad habitacional promedio de 26,75 habitantes/km2. Este indicador vara desde un mximo de 363,25 habitantes/km2 para el estado de Rio de Janeiro, a un mnimo de 2,01 habitantes/km2 correspondiente al departamento de Beni en Bolivia. Fuente: http://www.iirsa.org/Areas.asp?CodIdioma=ESP
El
Eje
de
la
Hidrova
Paraguay-Paran
ha
sido
definido
territorialmente
a
travs
de
la
delimitacin
de
un
rea
de
influencia
general
que
incorpora
las
regiones
de
Argentina,
Bolivia,
Brasil,
Paraguay
y
Uruguay.
El
rea
de
influencia
incorpora
gran
parte
de
la
cuenca
de
los
ros
Paraguay,
Paran,
Uruguay
y
Tiet,
los
tres
primeros
tienen
una
clara
orientacin
norte-sur
y
forman
parte
de
las
fronteras
entre
Brasil
-
Bolivia,
Brasil
-
Paraguay,
Paraguay
-
Argentina,
Argentina
-
Brasil
y
Uruguay
-
Argentina.
Mientras
el
ro
Tiet,
que
se
desarrolla
en
el
Estado
de
San
Pablo
de
Brasil,
tiene
una
orientacin
este-oeste
y
desemboca
en
el
lago
formado
por
la
represa
Jupi
y
el
ro
Paran.
El
rea
de
influencia
del
Eje
de
la
Hidrova
Paraguay-Paran
es
intersectada
por
distintos
corredores
transversales
(viales
y
ferroviarios)
que
la
vinculan
con
los
Ejes
Interocenico
Central,
de
Capricornio
y
MERCOSUR- Chile.
El
territorio
definido
para
el
Eje
de
la
Hidrova
Paraguay-Paran
alcanza
una
superficie
de
3.837.593
km2,
lo
que
representa
al
29,57%
de
la
suma
de
superficie
total
de
los
pases
que
la
conforman.
Fuente:
http://www.iirsa.org/Areas.asp?CodIdioma=ESP
La macrorregin del Gran Chaco Sudamericano carece de una infraestructura de comunicacin y de transporte que permita hablar de un territorio integrado, an cuando el desarrollo de la red vial sea relativamente bueno. La infraestructura en los pasos de frontera no es buena y hay falta de equipamiento bsico.
18
Si bien se reconoce la necesidad de que se emprendan obras destinadas a la conexin e integracin del territorio chaqueo, ms an en las regiones fronterizas, tambin se asume que toda accin en esta direccin debe realizarse tomando en consideracin las necesidades de las comunidades locales, con una perspectiva a largo plazo, en la que se evalen las consecuencias ambientales y se minimicen los efectos negativos de fragmentar los ecosistemas (Naumann, 2006). La construccin de nueva infraestructura de conectividad modificar las dinmicas de relacionamiento entre los entes locales de frontera y, generalmente, supone un avance en materia de formalizacin de la cooperacin fronteriza. Otras experiencias dan prueba que la existencia de nueva infraestructura de comunicacin y transporte estimula cooperacin fronteriza permitiendo ampliar las reas geogrficas (pasar de microrregiones a macrorregiones), involucrando y beneficiando a municipios distantes del lmite internacional pero que forman parte de un rea de frontera. Es decir, la cooperacin comienza a volcarse ms hacia el interior de los territorios y termina beneficiando a ncleos poblacionales ms abarcativos en donde los prfiles productivos y las vocaciones territoriales juegan un rol fundamental.
3. Una conceptualizacin para la cooperacin transfronteriza
De acuerdo con un estudio del Centro Studi di Politica Internazionale (CeSPI) la nocin de lmite (comnmente tambin la interpretacin histrica de la frontera) adopta la configuracin espacial de una lnea que sintetiza diversas funciones administrativas como la legal, la fiscal y la de control (CeSPI, 2010). Por el contrario, la frontera no se reduce a una lnea ni a una franja, sino que se trata de una zona o rea que podra llamarse tambin zona de transicin ya que, a diferencia del lmite, la frontera no es contundente en la separacin sino que se presenta como una instancia de convivencia e interaccin social, un laboratorio social por excelencia para la experimentacin social de la integracin regional (Rhi-Sausi y Oddone, 2009a). En este sentido, el CeSPI sostiene que la frontera es inestable, y esta incertidumbre se percibe no solamente a nivel poltico y espacial, sino tambin en el idioma y en los hbitos y costumbres de una sociedad. El lmite separa dos espacios,
19
dos personas, dos ideologas, de manera ms clara que la frontera. El primero tiene un trazado preciso y fuerte; la segunda, con sus franjas grandes o pequeas crea un tercer espacio, que el lmite tiende a reducir a lo mnimo, como si tuviese temor (CeSPI, 2010). En este sentido, la zona de frontera se presenta como el mbito espacial que asoma al mismo lmite, en sentido unilateral y que adopta mrgenes imprecisos. Por su parte, la regin de frontera o regin fronteriza es el rea que se coloca alrededor del lmite, que incluye a las dos zonas de frontera que se asoman a un lmite y que puede dar lugar a un espacio fronterizo donde emerge una identidad regional nueva e hbrida. Cabe destacar una diferencia en torno a los lmites y las zonas fronterizas. Mientras que los lmites son competencia exclusiva de los Estados nacionales, en las zonas de frontera las competencias son compartidas entre distintos niveles del Estado, lo que lleva a hablar de mecanismos de gobernanza multinivel: intervienen los gobiernos centrales determinando el grado de apertura del lmite fronterizo, los gobiernos regionales y/o locales administrando las relaciones cotidianas que surgen en torno al lmite fronterizo, e incluso otros actores del sector privado que se vinculan entre s a travs de la frontera. La gobernanza indica que la existencia de una gobernabilidad de los problemas pblicos no corresponde exclusivamente a las instituciones dotadas de un poder formal. Aquella gobernabilidad implica la interaccin entre instituciones formales (nacionales, regionales y supranacionales) y actores privados, desde redes de expertos hasta grupos de presin (Fabbrini, 2007:9 cit. en Oddone, 2008:179-180). La gobernanza multinivel (con inclusin de las regiones y desde la perspectiva de la proximidad) aparece como un sistema en el que los gobiernos regionales comparten con el resto de los niveles, las definiciones sobre los problemas y los lineamientos de poltica pblica construidos sobre agendas temticas amplias y relativas al desarrollo econmico y social. El fortalecimiento del sistema de convergencia de la proximidad se expresa en la capacidad de los gobiernos regionales de liderar y orientar estratgicamente la convergencia entre los diferentes niveles.
20
El
concepto
de
cooperacin
transfronteriza
podra
resumirse
en
una
colaboracin
entre
autoridades
subnacionales
ms
all
de
los
lmites
fronterizos
nacionales
(Perkmann,
2003:157
cit.
en
Colletti,
2009:36).
La
cooperacin
transfronteriza
es
tambin
descentralizada
cuando
los
actores
que
lideran
la
dinmica
cooperativa
son
los
propios
entes
subestatales
que
forman
parte
de
la
regin
fronteriza
que
se
busca
promover,
an
cuando
participen
en
la
dinmica
de
cooperacin
otros
actores
locales,
regionales
y/o
nacionales,
pblicos
y/o
privados.
En
este
sentido
es
que
los
procesos
de
descentralizacin
administrativa
al
interior
de
los
Estados
adquieren
una
especial
importancia.
Ser
en
funcin
de
estos
procesos
que
los
entes
subestatales
tendrn
las
capacidades
y
facultades
necesarias
para
poder
involucrarse
en
acciones
de
cooperacin
fronteriza.
El
fortalecimiento
institucional
local
y
regional,
como
parte
de
la
descentralizacin,
facilita
la
constitucin
de
redes
de
colaboracin
y
cooperacin
fronterizas
que
estimulan
el
desarrollo
de
nuevos
mecanismos
de
gobernanza
multinivel
comunes
en
ambos
lados
de
la
frontera.
Activar
una
red
de
colaboracin
fronteriza
requiere
reconocer
las
interdependencias
mutuas,
como
el
fortalecimiento
de
las
capacidades
individuales
y
de
cada
una
de
las
posiciones
nodales,
bajo
una
lgica
de
suma
positiva
que
busca
crear
nuevas
capacidades
y
nuevos
capitales
transfronterizos
que
se
concreten
en
acciones
directas
que
beneficien
a
las
poblaciones
locales
del
espacio
regional
fronterizo
(Rhi
Sausi
y
Oddone,
2009a:16-17).
El
enfoque
de
la
cooperacin
transfronteriza
desarrollado
por
el
CeSPI
destaca
que
la
misma
se
ve
favorecida
cuando
existen
tres
condiciones
fundamentales:
que
los
territorios
comprendidos
participen
en
un
proceso
de
conectividad
fsica,
que
se
cuente
con
una
voluntad
y
un
acuerdo
poltico
de
alto
nivel
entre
los
pases
involucrados
que
permita
materializarse
en
algn
marco
institucional
de
ordenacin
de
sus
relaciones
(comnmente
denomindado
cooperaciones
bilaterales
reforzadas)
y,
por
ltimo,
que
se
reconozca
la
participacin
de
los
gobiernos
subnacionales
fronterizos,
en
cuanto
articuladores
de
los
actores
locales,
como
instancia
institucional
fundamental
para
una
positiva
gobernanza
fronteriza.
Esta
ltima
condicin
da
lugar
a
una
cuarta
que
resulta
fundamental
en
este
trabajo,
los
gobiernos
locales
deben
21
garantizar la mayor cantidad de espacios de participacin para la organizacin de la sociedad civil (Rhi Sausi y Oddone, 2009:15). La capacidad de convocatoria y de responsiveness del gobierno local es fundamental al momento de estimular la dimensin socio-horizontal de la gobernanza. A continuacin se hara la aplicacin del enfoque recientemente descripto.
4. Anclaje poltico de la cooperacin transfronteriza
4.1. Nivel Regional La cooperacin en las reas fronterizas se propone como un extraordinario laboratorio para la construccin de una agenda que profundice la integracin sudamericana. Una leccin aprendida en el marco de Fronteras Abiertas6 es la importancia de anclar la cooperacin fronteriza en procesos reales de integracin a nivel poltico. Un proceso de integracin regional institucionalizado, como el MERCOSUR o la CAN, suele aumentar las posibilidades para promover dicha cooperacin. La cooperacin fronteriza guarda una relacin directa y cobra una fuerte resignificacin en relacin con el fenmeno de la integracin regional sudamericana; no es necesario construir una agenda de seguridad fronteriza para el Gran Chaco Sudamericano, es necesario construir una agenda de integracin regional. Bsicamente, esto tiene que ver con dos factores puntuales. En primer lugar, los procesos de integracin regional necesariamente deben sustentarse en una modificacin del papel que tiene el actor local. En segundo lugar, la cooperacin fronteriza se fortalece y produce resultados palpables cuando el proceso de integracin en el que se enmarca posee una estructura institucional que lo sustenta, as como tambin recursos financieros concretos y especficamente orientados a la ejecucin de proyectos transfronterizos (Hourcade, 2011a).
Fronteras Abiertas es un programa orientado a la promocin de prcticas de cooperacin transfronterizas entre unidades subnacionales latinoamericanas, con el aporte de los entes subnacionales italianos. Fue cofinanciado por el Ministerio de Asuntos Exteriores italiano y regiones italianas, y su objetivo es la construccin de una Red Interregional para la cooperacin transfronteriza e integracin latinoamericana a travs del fortalecimiento de los gobiernos intermedios.
6
22
Dado
que
Bolivia
es
pas
miembro
de
la
CAN
y
asociado
al
Mercosur,
mientras
que
Argentina,
Paraguay
y
Brasil
son
Estados
parte
del
MERCOSUR
describiremos
sintticamente
las
polticas
fronterizas
de
ambos
bloques
regionales.
4.1.1
Poltica
Fronteriza
de
la
Comunidad
Andina
La
Poltica
Comunitaria
de
Integracin
y
Desarrollo
Fronterizo
de
la
CAN
fue
aprobada
en
mayo
de
1999,
por
medio
de
la
Decisin
N
459,
como
un
componente
esencial
para
el
fortalecimiento
y
la
consolidacin
del
proceso
de
integracin
regional.
Dicha
norma
establece
los
principios,
los
objetivos,
la
institucionalidad
y
los
instrumentos
que
enmarcan
esta
poltica
comunitaria.
La
misma
decisin
cre
el
Grupo
de
Trabajo
de
Alto
Nivel
para
la
Integracin
y
Desarrollo
Fronterizo
(GANIDF).
El
artculo
5
del
Captulo
IV
establece
que
el
GANIDF
es
el
responsable
de
coordinar
y
proponer
al
Consejo
Andino
de
Ministros
de
Relaciones
Exteriores7,
as
como
los
programas
y
planes
de
accin
que
exija
la
ejecucin
de
la
poltica
fronteriza.
Asimismo,
la
Secretara
General
de
la
CAN
cumplir
el
papel
de
Secretara
Tcnica
en
el
funcionamiento
del
GANIDF
y
contar
con
el
apoyo
de
los
mecanismos
binacionales
existentes
en
los
Pases
Miembros8,
as
como
del
Grupo
Consultivo
Regional
Andino,
coordinado
por
el
BID
y
la
CAF9.
En
este
sentido,
los
pases
andinos
dieron
en
el
2001
un
importante
paso
en
el
campo
fronterizo
al
adoptar
el
Consejo
Andino
de
Ministros
de
Relaciones
Exteriores
la
Decisin
N
501
que
establece
el
marco
comunitario
para
la
creacin
de
las
Zonas
de
Integracin
Fronteriza
(ZIF)10
y
la
Decisin
N
502
que
contiene
las
normas
generales
Creado
el
12
de
noviembre
de
1979,
el
Consejo
Andino
de
Ministros
de
Relaciones
Exteriores
es
el
rgano
de
direccin
poltica,
integrado
por
los
cancilleres
de
los
pases
miembros,
encargado
de
asegurar
la
consecucin
de
los
objetivos
del
proceso
de
la
integracin
subregional
y
de
formular
y
ejecutar
la
poltica
exterior
de
la
Comunidad
Andina.
8
El
propio
sistema
de
integracin
andino
respeta
y
fortalece
la
bilateralizacin
de
las
temticas
correspondientes
a
la
integracin
y
cooperacin
fronterizas.
9
La
CAF
Banco
de
Desarrollo
de
Amrica
Latina-
tiene
como
misin
impulsar
el
desarrollo
sostenible
y
la
integracin
regional,
mediante
el
financiamiento
de
proyectos
de
los
sectores
pblico
y
privado,
la
provisin
de
cooperacin
tcnica
y
otros
servicios
especializados.
La
CAF
est
conformada
por
18
pases
de
Amrica
Latina,
el
Caribe
y
Europa;
a
saber:
Argentina,
Bolivia,
Brasil,
Colombia,
Chile,
Costa
Rica,
Ecuador,
Espaa,
Jamaica,
Mxico,
Panam,
Paraguay,
Per,
Portugal,
Repblica
Dominicana,
Trinidad
&
Tobago,
Uruguay
y
Venezuela,
adems
de
14
bancos
privados
de
la
regin
andina.
10
Por
ZIF
se
entiende
aquellos
mbitos
territoriales
fronterizos
adyacentes
de
Pases
miembros
para
los
que
se
adoptarn
polticas
y
ejecutarn
planes,
programas
y
proyectos
para
impulsar
el
desarrollo
7
23
para
el
establecimiento,
funcionamiento
y
aplicacin
de
controles
integrados
en
Centros
Binacionales
de
Atencin
en
Frontera
(CEBAF)
11.
Por
lo
general,
para
la
instalacin
de
las
ZIFs
se
articulan
grupos
de
trabajo
binacionales
que
elaboran
un
plan
de
desarrollo
sujeto
a
dos
fases.
En
la
primera
fase,
se
elabora
el
plan
en
las
secciones
nacionales
a
partir
de
la
creacin
de
espacios
que
permitan
una
amplia
participacin
de
los
actores
pblicos
y
privados
de
las
fronteras,
en
donde
se
formulan
los
objetivos,
y
se
identifican
posibles
proyectos
y
programas
de
inversin.
En
la
segunda
fase
se
compatibilizan
las
diferentes
propuestas
y
prioridades
nacionales.
Las
dos
fases
identificadas
para
la
constitucin
de
una
ZIF
renen
los
elementos
claves
que
forman
parte
de
un
proceso
de
cooperacin
fronteriza:
la
informacin,
etapa
en
la
cual
las
instituciones
de
los
dos
territorios
se
conocen
y
evalan
mutuamente;
la
consulta
recproca,
antes
de
implementar
polticas
o
medidas
en
el
nivel
local
que
puedan,
directa
o
indirectamente,
afectar
el
otro
lado
de
la
frontera;
la
armonizacin
de
leyes
y
reglamentos
y
la
integracin
de
los
territorios
como
un
nico
espacio
de
desarrollo
en
ltima
instancia.
En
cuanto
a
los
CEBAF,
los
mismos
tambin
se
constituyen
a
partir
de
la
conformacin
de
grupos
de
trabajo
binacionales
y
de
la
elaboracin
de
planes
maestros
que
buscan
incentivar
y
facilitar
el
comercio
y
el
turismo
internacional
por
el
paso
de
frontera.
Tambin
suelen
elaborar
un
plan
regulador
que
es
adoptado
por
los
gobiernos
municipales
de
ambos
lados
de
la
frontera
como
instrumento
de
gestin.
Por
otro
lado,
los
pases
que
forman
parte
del
rea
andina
cuentan
con
el
objetivo
de
articular
la
integracin
regional
con
la
cooperacin
fronteriza
a
partir
de
la
constitucin
de
un
Banco
de
Proyectos
de
Integracin
y
Desarrollo
Fronterizo
(BPIDF),
establecido
con
apoyo
del
Programa
Regional
Andino
de
Cooperacin
de
la
Agencia
Espaola
de
Cooperacin
Internacional
al
Desarrollo.
sostenible
y
la
integracin
transfronteriza
de
manera
conjunta,
compartida,
coordinada
y
orientada
a
obtener
beneficios
mutuos
(Dec.
N
501,
2001).
11
Por
CEBAF
se
identifica
el
conjunto
de
instalaciones
que
se
localizan
en
una
porcin
del
territorio
de
un
pas
miembro
o
de
dos
colindantes,
aledao
a
un
paso
de
frontera,
que
incluye
las
rutas
de
acceso,
los
recintos,
equipos
y
mobiliarios
necesarios
para
aplicar
el
control
integrado
de
personas,
equipajes,
mercancas
y
vehculos.
(Dec.
N
502,
2001).
Se
entiende
por
control
integrado
la
verificacin
y
supervisin
de
las
condiciones
legales
de
entrada
y
salida
de
personas,
equipajes,
mercancas
y
vehculos
que
realizan,
en
forma
conjunta
en
los
CEBAF,
los
funcionarios
nacionales
competentes
designados
por
el
pas
de
salida
y
el
de
entrada.
24
Ya
la
propia
Dec.
501
de
creacin
de
la
ZIF
mencionaba
en
su
artculo
10
que:
se
establece
en
la
Secretara
General
de
la
Comunidad
Andina
el
Banco
de
Proyectos
de
Integracin
y
Desarrollo
Fronterizo,
el
cual
contar,
entre
otros,
con
el
apoyo
del
Banco
Interamericano
de
Desarrollo
(BID)
y
de
la
Corporacin
Andina
de
Fomento
(CAF).
Los
objetivos
del
BPDIF
son
identificar,
evaluar
y
realizar
el
seguimiento
de
proyectos
de
integracin
y
desarrollo
en
las
fronteras
comunes
de
los
pases
de
la
Subregin
Andina,
que
contribuyan
a
mejorar
las
condiciones
sociales
y
econmicas
de
las
poblaciones
fronterizas,
fortalecer
el
desarrollo
de
los
sectores
de
la
produccin
y
los
servicios,
mejorar
el
flujo
del
comercio
local
e
internacional
que
transita
por
las
fronteras
terrestres,
y
subsanar
las
limitaciones
de
infraestructura
que
afectan
actualmente
a
las
zonas
de
frontera.
Los
avances
de
la
CAN
en
materia
fronteriza
son
relevantes
en
cuanto
a
definiciones
y
normativas12.
No
obstante,
en
materia
operativa
an
se
adolece
de
algunos
mecanismos
e
instrumentos
para
su
puesta
en
pleno
funcionamiento
y
se
presentan
distintas
experiencias
con
resultados
muy
dismiles
entre
s,
que
por
lo
general
quedan
pendientes
de
la
fortaleza
de
los
acuerdos
bilaterales
de
las
partes
tanto
en
un
nivel
nacional
como
subnacional.
Esta
situacin
pone
de
manifiesto,
sobre
todo,
la
dependencia
de
las
voluntades
nacionales
para
poder
hacer
operativos
los
instrumentos
diseados
para
reas
de
frontera.
La
Comunidad
Andina
a
la
fecha
coordina
y
administra
una
diversidad
de
proyectos
claramente
integradores
de
procesos
econmicos
y
sociales
en
las
zonas
de
frontera
que,
territorialmente
hablando,
constituyen
Espacios
Regionales
Fronterizos
en
los
que
existen
condiciones
similares
y
aspiraciones
comunes;
all
los
Estados
podran
intervenir
en
forma
compartida
y
lograr
objetivos
en
beneficio
de
sus
poblaciones
hasta
ahora
marginadas
de
todo
desarrollo.
Resulta
prioritario
completar
Vanse
al
respecto
los
trabajos
de
Edgar
Moncayo
Jimnez
para
la
Secretara
General
de
la
Comunidad
Andina:
Elementos
para
una
Estrategia
de
Desarrollo
Territorial
en
el
marco
de
la
Integracin
Andina
(2005)
y
Geografa
econmica
de
la
Comunidad
Andina.
Regiones:
nuevos
actores
de
la
integracin
(2003).
Entre
las
conclusiones
de
este
ltimo
trabajo
se
destaca
la
interpretacin
de
regiones
activas
en
alto
grado
que
son
aquellas
regiones,
provincias
o
estados
dentro
de
un
pas
miembro
que
generan
una
parte
sustancial
del
comercio
intracomunitario;
por
otro
lado,
tambin
se
observ
que
la
mayor
parte
de
las
regiones
fronterizas
se
caracteriza
por
su
marginalidad
en
los
intercambios
comerciales
intracomunitarios.
Asimismo,
se
construy
una
tipologa
de
regiones
consistente
en:
regiones
activas,
regiones
commodities,
regiones
agroindustriales
y
regiones
fronterizas.
12
25
el ciclo del desarrollo e integracin fronteriza definiendo procedimientos para la gestin de proyectos con enfoque de integracin fronteriza, cuya naturaleza y alcances supranacionales en la dimensin fronteriza los convierte en llaves maestras de positivas y productivas relaciones bilaterales (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2010:12). Por ltimo, es importante destacar que la cooperacin fronteriza en la CAN forma parte de la elaboracin de una agenda andina para el desarrollo territorial, cuyo objetivo es contar con una visin compartida sobre el desarrollo territorial en el marco de la integracin andina, que propicie el desarrollo equilibrado de las regiones y localidades de frontera, la sostenibilidad ambiental y la cohesin territorial. Existe una experiencia de cooperacin transfronteriza desarrollada por uno de los organismos del Sistema Andino de Naciones, el Convenio Andrs Bello, que vale la pena mencionar dado que el mismo no se limit a zonas de frontera de pases miembros de la CAN sino que involucr tambin a zonas de frontera de la Argentina. Se trata del programa Ciudadanos sin Frontera, cuyas lneas de accin eran: Promocin de la participacin de los ciudadanos de frontera en emprendimientos que permitan superar las problemticas identificadas en la zona. Legitimacin en los espacios correspondientes de aquellas relaciones espontneas de integracin que por lo general son producto de prcticas socioculturales pocas veces reconocidas por la jurisprudencia Apoyo a iniciativas de la sociedad civil orientadas al desarrollo de una conciencia ciudadana integracionista Impulso a la generacin de una agenda binacional en el marco de las polticas de los gobiernos regionales, provinciales, departamentales o municipales para la incorporacin de las demandas integracionistas de las comunidades de frontera. Lo interesante de este Programa fue que se implement en cinco zonas de frontera de los pases miembros de la CAN, con la inclusin extraordinaria de Argentina. La zona de la frontera argentino-boliviana que se tom fue La Quiaca- Villazn.
26
La poblacin objetivo estuvo dada por los gobiernos subestatales as como tambin por representantes de las comunidades de las zonas fronterizas y representantes diplomticos aunque en la mayora de los casos fueron las autoridades locales/regionales los que presidieron el comit de gestin de los proyectos (Romero et al 2007). En sntesis, el programa Ciudadanos Sin Fronteras es un ejemplo de un proyecto implementado por la CAN en sus zonas de frontera que adems tiene la particularidad de incluir a regiones transfronterizas que involucran a pases que no son miembros de la CAN. De este modo, existe un antecedente de proyecto exitoso que podra, eventualmente, ser reproducido en otras regiones transfronterizas que involucre a entes bolivianos y otros mercosureos, sean estos argentinos, brasileros o paraguayos. 4.1.2. Poltica Fronteriza del MERCOSUR A veinte aos de su creacin, en general poca ha sido la importancia concedida a la integracin y cooperacin fronteriza en el MERCOSUR. Sin embargo, esta tendencia se ha modificado en los ltimos aos. A partir del 2002 se desarroll la institucionalidad especfica dedicada a la materia, con la conformacin del Grupo Ad Hoc sobre Integracin Fronteriza (GAHIF). El GAHIF, creado por medio de la Dec. CMC N 05/02 con el objetivo de dar fluidez y armona del relacionamiento de las comunidades fronterizas de los Estados Partes del MERCOSUR en sus ms variadas dimensiones, constituye uno de los aspectos ms relevantes y emblemticos del proceso de integracin. La constitucin de este Grupo fue el resultado de la negociacin frustrada que Brasil impuls para asegurar la libre circulacin de personas en regiones fronterizas. Originariamente, el documento negociado buscaba que el GAHIF elaborase un Estatuto de las Fronteras del MERCOSUR. A lo largo de la participacin del Proyecto Fronteras Abiertas en foros y seminarios del MERCOSUR, este planteo se ha convertido en casi una constante de los actores locales fronterizos quienes reclaman el reconocimiento de un estatus especial.
27
Brasil
tambin
propuso
en
el
2002
la
extensin
de
la
calidad
de
natural
fronterizo
que
aplicaba
a
Uruguay
sobre
la
base
del
Acuerdo
para
Permiso
de
Residencia,
Estudio
y
Trabajo
de
los
Nacionales
Fronterizos
(agosto
de
2002)
a
otras
regiones
del
MERCOSUR,
pero
los
negociadores
-sobre
todo
paraguayos-
prefirieron
optar
por
canales
bilaterales.
El
mencionado
acuerdo
y
su
aplicacin
sostenida
podran
bien
constituirse
en
la
base
para
la
renegociacin
de
un
documento
regional;
es
dable
destacar
que,
si
bien
no
se
encuentran
vigentes,
ya
han
sido
negociados
acuerdos
del
mismo
tenor
con
Argentina
y
Per.
A
diez
aos
de
su
creacin,
el
GAHIF
se
ha
reunido
pocas
veces
y
con
escaso
xito.
Las
pocas
reuniones
desarrolladas
se
llevaron
a
cabo
sin
la
representacin
de
poblaciones
fronterizas,
slo
los
gobiernos
nacionales
participaron
en
total
ausencia
de
unidades
subnacionales,
tratando
la
cooperacin
fronteriza
en
una
lgica
absolutamente
top-down.
Entre
los
temas
abordados
se
destacan
la
asistencia
mdica
hospitalaria
(MERCOSUR/IV
GAHIF/DT
N
1/03),
los
regmenes
aduaneros
especiales
de
importacin
(Dec.
CMC
N
69/00;
Dec.
CMC
N
34/03,
Dec.
CMC
N
02/06)
y
las
comunidades
fronterizas
vinculadas
(MERCOSUR/IX
GAHIF/DI
N
01/05).
El
componente
local
en
el
MERCOSUR,
se
encuentra
representado
en
el
Foro
Consultivo
de
Municipios,
Estados
Federados,
Provincias
y
Departamentos
del
MERCOSUR
(FCCR)
y
como
tal
tambin
ha
tenido
que
dar
espacio
a
la
temtica
fronteriza.
El
Consejo
Mercado
Comn
(CMC)
-mxima
instancia
del
MERCOSUR-
resolvi,
en
la
Cumbre
de
Belo
Horizonte
de
diciembre
de
2004,
crear
el
Foro
Consultivo
de
Municipios,
Estados
Federados,
Provincias
y
Departamentos
del
MERCOSUR,
que
sustituye
a
la
Reunin
Especializada
de
Municipios
e
Intendencias
(REMI)
y
presenta
la
posibilidad
de
estar
integrado
inicialmente
con
representantes
de
las
diferentes
instancias
locales
y
regionales
designados
por
los
Estados
Partes.
La
resolucin
establece
que
el
nuevo
Foro
consultivo
se
encontrar
formado
por
un
Comit
de
Municipios
y
un
Comit
de
Estados
Federados,
Provincias
y
Departamentos.
El
FCCR
a
partir
de
sus
Comits
debe
propiciar
la
realizacin
de
una
visin
compartida
sobre
el
desarrollo
territorial
en
el
marco
de
la
integracin,
sta
visin
debe
caracterizarse
por
favorecer
un
desarrollo
equilibrado,
con
sostenibilidad
ambiental
y
cohesin
social
y
contemplar
las
particularidades
de
las
reas
de
frontera.
28
Tras una puesta en marcha bastante compleja, el FCCR se reuni en Buenos Aires los das 27 y 28 de junio de 2008 con el objetivo de definir una serie de propuestas que puedan ayudar a articular polticas con otras instancias del MERCOSUR, particularmente la Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR y el Parlamento. Asimismo se presentaron proyectos para los FOCEM, una herramienta que municipios y provincias ven clave para favorecer la integracin regional y estimular la integracin fronteriza. Los problemas para la operativizacin del FCCR no se han cerrado con el perodo de 2004-2007, pues las Secciones Nacionales se encuentran coordinadas por diferentes rganos del Poder Ejecutivo en cada pas generando una suerte de desequilibrio institucional endgeno difcil de subsanar. En Argentina y Paraguay, la Seccin Nacional est representada por los Ministerios de Relaciones Exteriores, en Brasil por la Presidencia de la Repblica y en Uruguay por el Congreso Nacional de Intendentes. Este ltimo caso, es el nico en el que la Seccin Nacional recae sobre el Intendente -elegido por elecciones directas- que preside el Congreso Nacional de Intendentes. Es en el seno del FCCR que se ha conformado el Grupo de Trabajo de Integracin Fronteriza; este grupo que se cre junto con el de Integracin Productiva, presenta la particularidad de estar compuesto simultneamente por municipios y provincias que comparten la construccin de una agenda fronteriza. En la IV Reunin de los Coordinadores Nacionales del FCCR desarrollada en Montevideo en agosto de 2007 se conform un equipo ad hoc impulsor de la constitucin de un grupo de trabajo y de la construccin de una agenda sobre integracin fronteriza. El equipo estuvo integrado por la Coordinacin pro Tempore, la coordinacin de los respectivos Comits de Municipios y de Provincia, Departamento o Estado Federado y un representante por Municipio o Provincia, Departamento o Estado Federado de frontera y por la Secretara Tcnica Permanente de Mercociudades (Acta FCCR/CN N 04/07). En la VI Reunin de los Coordinadores Nacionales del FCCR desarrollada en Buenos Aires en marzo de 2008 se designaron algunos de los funcionarios nacionales
29
que participaran del GTIF, se fij fecha para la organizacin de un primer seminario y se estim conveniente una reunin entre GAHIF y GTIF. Lo recientemente expuesto hace evidente que el MERCOSUR carece de polticas sectoriales dirigidas a la promocin de la cooperacin e integracin fronteriza. De acuerdo a Romero, Godnez, Caetano y Niubo ello se ha visto dificultado no slo por cuestiones de ndole financiera, sino tambin por la ausencia de una poltica y de instrumentos jurdicos de integracin fronteriza del bloque (Romero et al, 2007:75). 4.2. Nivel Bilateral Un proceso de integracin regional institucionalizado aumenta las posibilidades de fortalecer las dinmicas de cooperacin fronteriza e, incluso, incentiva la formalizacin de prcticas generalizadas de procesos de gobernanza horizontal. La ausencia de una estructura institucional de integracin regional puede ser compensada mediante acuerdos binacionales fuertes, como en el caso de la frontera Argentina-Chile, que redund en la firma del Tratado de Maip en el 2009; el de la frontera Ecuador-Per, promovido por un sistema de reuniones presidenciales y de los gabinetes ministeriales; o del acuerdo poltico bilateral Brasil-Per firmado por los presidentes Lula da Silva y Aln Garca en el 2011. Es de destacar que no se encuentran acuerdos especficos nacionales en materia fronteriza que puedan ser considerados como modernas cooperaciones bilaterales reforzadas entre Argentina, Bolivia y Paraguay, a pesar de la macrorregin que los tres pases comparten. La mayora de los mecanismos vigentes no han sido diseados siguiendo las nuevas lgicas de la cooperacin fronteriza, es decir, fortaleciendo el papel de las unidades subnacionales en la articulacin de una gobernanza multinivel. En materia de relacionamiento bilateral argentino-boliviano, se destacan los siguientes acuerdos en materia fronteriza: - Acuerdo Operativo entre autoridades de Migraciones de la Repblica Argentina y la Repblica de Bolivia para la ImpIementacin de la Tarjeta de Vecinal Fronteriza (TVF), firmado el 29 de abril de 1994.
30
-
Convenio
de
Creacin
de
la
Comisin
de
Cooperacin
y
Desarrollo
Fronterizo
entre
la
Repblica
Argentina
y
la
Repblica
de
Bolivia
(CODEFRO),
firmado
el
19
de
noviembre
de
1996.
-
Acuerdo
entre
la
Repblica
Argentina
y
la
Repblica
de
Bolivia
para
el
Establecimiento
de
un
Programa
Binacional
de
Desarrollo
Fronterizo,
firmado
el
16
de
febrero
de
1998.
-
Acuerdo
entre
la
Repblica
Argentina
y
la
Repblica
de
Bolivia
sobre
Controles
Integrados
de
Frontera,
firmado
el
16
de
febrero
de
1998.
-
Acuerdo
entre
la
Repblica
Argentina
y
la
Repblica
de
Bolivia
para
establecer
un
Reglamento
para
los
Comits
de
Frontera,
firmado
el
16
de
febrero
de
1998.
-
Reglamento
del
Acuerdo
entre
la
Repblica
Argentina
y
la
Repblica
de
Bolivia
sobre
Controles
Integrados
de
Frontera,
firmado
el
3
de
febrero
de
2003.
Se
debe
destacar
que
muchos
de
ellos
no
han
avanzado
como
por
ejemplo
la
implementacion
de
la
TVF
que
se
pretenda
en
el
Acuerdo
de
2004.
Para
el
caso
particular
de
las
relaciones
argentino-paraguayas
es
posible
reconocer
una
serie
de
antecedentes.
Hacia
fines
de
la
dcada
de
1980
ambos
pases
firmaron
el
Acuerdo
para
la
Creacin
de
la
Comisin
de
Coordinacin
Poltica
e
Integracin,
cuyo
artculo
1
crea
una
Comisin
Argentino-Paraguaya
de
Coordinacin
Poltica
e
Integracin.
sta
tiene
como
una
de
sus
finalidades
el
fortalecimiento
de
los
vnculos
que
unen
a
ambos
pases
por
medio
de
la
cooperacin
as
como
tambin
la
promocin
del
crecimiento
econmico
y
el
desarrollo
efectivo
de
los
pueblos
de
ambos
pases.
Es
importante
resaltar
que
el
artculo
3
determina
que
las
subcomisiones
a
crearse
tendran
entre
sus
propsitos
el
establecer
las
bases
para
la
programacin
de
acciones
conjuntas
que
promuevan
el
desarrollo
poltico,
econmico,
social
y
cultural
de
ambos
pases,
especialmente
en
las
reas
fronterizas,
teniendo
en
cuenta
los
compromisos
de
integracin
ya
asumidos
por
ambas
partes.
Especialmente
se
atribuye
a
la
Subcomisin
de
Asuntos
Polticos
el
deber
de
ocuparse
de
proyectos
de
integracin
y
cooperacin
fronteriza
as
como
la
coordinacin
de
los
Comits
de
Frontera,
entre
otras
cuestiones.
Aos
ms
tarde,
se
suscribi
en
Asuncin
el
Acuerdo
para
el
Establecimiento
de
un
programa
binacional
de
desarrollo
fronterizo
entre
la
Repblica
Argentina
y
la
31
Repblica del Paraguay. El mismo fue firmado a mediados de 1997 y su entrada en vigor se concret al ao siguiente. En el texto del Acuerdo se retoma el espritu del Comunicado Conjunto de 1996, en el que los Ministros de Relaciones Exteriores de ambos pases reconocieron el papel que tendra un Programa Binacional de Polos de Desarrollo Fronterizo como instrumento para convertir a las fronteras comunes en reas de integracin productiva13. De este modo, el Acuerdo crea el Programa que pretende estimular el desarrollo productivo de las reas fronterizas compartidas. Indirectamente, podra considerarse la mencin de los entes subnacionales en el artculo 2 al establecer que el Programa procurar establecer los consensos institucionales de organismos y entidades intermedias afines y promover compromisos de accin con los sectores empresarios y sociales para el desarrollo productivo de la regin fronteriza. Una instancia que necesariamente debe considerarse cuando se evalan las polticas nacionales orientadas a la promocin de la cooperacin transfronteriza est dada por los Comits de Frontera, hoy denominados Comits de Integracin. Los mismos, se definen como los organismos oficiales integrados por representantes del sector pblico que tienden a promover la cooperacin y el desarrollo regional en las subregiones o reas de frontera y a proporcionar soluciones giles y pragmticas a los problemas del trfico fronterizo (Recondo, 1988:35). Debe mencionarse que su origen est dado por instrumentos bilaterales suscriptos por los gobiernos centrales y se basan en acuerdos diplomticos firmados por Presidentes o ministros de relaciones exteriores. La firma de estos acuerdos se enmarca en una poltica que pretende reconvertir las zonas de frontera en espacios estratgicos para la integracin regional. Con el retorno de los regmenes democrticos, los pases del Cono Sur fueron instituyendo estos comits, a fin de abordar los problemas concretos y cotidianos de los usuarios de los pasos fronterizos as como tambin gestionar sus intereses y necesidades.
Tema
que
ha
sido
retomado
desde
el
ao
2002
a
partir
de
la
conformacin
del
Grupo
de
Integracin
Productiva
(GIP)
del
MERCOSUR
llevado
adelante
tanto
en
Argentina
como
en
Paraguay
por
los
Ministerios
de
Relaciones
Exteriores.
13
32
A
continuacin
se
destacan
los
acuerdos
constitutivos
de
los
Comits
en
los
tres
pases
objeto
de
este
estudio.
Argentina
Argentina
___________________
Bolivia
Acuerdo
para
establecer
un
reglamento
para
los
comits
de
frontera.
Firma:
Buenos
Aires,
16
de
febrero
de
1998
Vigor:
16
de
febrero
de
1998.
Acuerdo
por
Canje
de
Notas
entre
la
Repblica
Argentina
y
la
Repblica
de
Bolivia
sobre
cambio
de
denominacin
de
los
Comits
de
Frontera
por
Comits
de
Integracin.
Firma:
Buenos
Aires,
17
de
octubre
de
2006
Vigor:
16
de
noviembre
de
2006
Acuerdo
para
establecer
__________________________
un
reglamento
para
los
comits
de
frontera.
Firma:
Buenos
Aires,
16
de
febrero
de
1998
Vigor:
16
de
febrero
de
1998.
Acuerdo
por
Canje
de
Notas
entre
la
Repblica
Argentina
y
la
Repblica
de
Bolivia
sobre
cambio
de
denominacin
de
los
Comits
de
Frontera
por
Comits
de
Integracin.
Firma:
Buenos
Aires,
17
de
octubre
de
2006
Vigor:
16
de
noviembre
de
2006
Programa
Binacional
de
La
Primera
Reunin
del
Comit
de
Desarrollo
Fronterizo
entre
Fronteras
Bolivia
Paraguay
se
la
Repblica
Argentina
y
la
realiz
el
26
y
27
de
marzo
2012.
Repblica
del
Paraguay.
El
Viceministro
de
Relaciones
Firmado
en
Asuncin,
Exteriores
del
Paraguay,
Juan
Paraguay,
el
18
de
junio
Esteban
Aguirre
y
el
Director
de
1997.
General
de
Relaciones
Bilaterales
de
Bolivia,
Elmer
Catarina
suscribieron
el
Acuerdo.
Paraguay
Programa
Binacional
de
Desarrollo
Fronterizo
entre
la
Repblica
Argentina
y
la
Repblica
del
Paraguay.
Firmado
en
Asuncin,
Paraguay,
el
18
de
junio
de
1997.
Bolivia
La Primera Reunin del Comit de Fronteras Bolivia Paraguay se realiz el 26 y 27 de marzo 2012. El Viceministro de Relaciones Exteriores del Paraguay, Juan Esteban Aguirre y el Director General de Relaciones Bilaterales de Bolivia, Elmer Catarina suscribieron el Acuerdo
Paraguay
______________________
A
continuacin
se
destacan
los
Comits
vigentes
entre
los
tres
pases
objeto
de
este
estudio.
Argentina
Argentina
____________________
Bolivia
Paraguay
Bermejo
-
Aguas
Blancas
(Actas
Clorinda
-
Puerto
Falcn
(Actas
disponibles
on
line
por
DYLIF
disponibles
on
line
por
DYLIF
hasta
el
2007)
hasta
el
2007)
33
La Quiaca Villazn (Actas disponibles on line por DYLIF hasta el 2007) Yacuiba - Salvador Mazza (Actas disponibles on line por DYLIF hasta el 2004)
Bolivia
Paraguay
Bermejo - Aguas Blancas __________________________ (Actas disponibles on line por DYLIF hasta el 2007) La Quiaca Villazn (Actas disponibles on line por DYLIF hasta el 2007) Yacuiba - Salvador Mazza (Actas disponibles on line por DYLIF hasta el 2004) Clorinda - Puerto Falcn Activado mecanismo biltarelal en _________________________ (Actas disponibles on line marzo de 2012. por DYLIF hasta el 2007) Ituzaing Ayolas (Actas disponibles on line por DYLIF hasta el 2001) Formosa Alberdi (Actas disponibles on line por DYLIF hasta el 2007) Itat Ita Cor (Actas disponibles on line por DYLIF hasta el 2007) Encarnacin Posadas (Actas disponibles on line por DYLIF hasta el 2007) Puerto Bermejo Pilar (Actas disponibles on line por DYLIF hasta el 2007)
Ituzaing Ayolas (Actas disponibles on line por DYLIF hasta el 2001) Formosa Alberdi (Actas disponibles on line por DYLIF hasta el 2007) Itat Ita Cor (Actas disponibles on line por DYLIF hasta el 2007) Encarnacin Posadas (Actas disponibles on line por DYLIF hasta el 2007) Puerto Bermejo Pilar (Actas disponibles on line por DYLIF hasta el 2007) Activado mecanismo biltarelal en marzo de 2012.
Los
comits
de
frontera
que
funcionan
en
territorio
chaqueo
de
la
Argentina
y
Bolivia
son:
Bermejo
(Tarija)
Aguas
Blancas
(Salta)
y
Yacuiba
(Tarija)
Salvador
Mazza
(Salta).
Por
su
parte,
los
argentinos
paraguayos
que
funcionan
en
territorio
chaqueo
son:
Clorinda
(Formosa)
Puerto
Falcn
(Presidente
Hayes),
Colonia
General
Belgrano
(Formosa)
Colonia
General
Bruguz
(Presidente
Hayes).
Con
respecto
a
los
comits
boliviano-paraguayos,
poco
se
puede
decir.
Recin
a
fines
de
marzo
del
2012
se
celebr
la
Primera
Reunin
del
Comit
de
Fronteras
Bolivia
Paraguay
en
donde
se
suscribieron
acuerdos
bilaterales
y
se
busc
abordar
distintos
34
aspectos de la problemtica fronteriza. El resultado ms importante es el establecimiento de un Centro de Control Integrado en Infante Rivarola (Paraguay), donde desde junio del 2012 los servicios nacionales de control iniciarn labores conjuntas orientadas a facilitar el trnsito de mercancas y personas por el paso fronterizo Infante Rivarola Caada Oruro. Si bien Recondo sintetiza que el entendimiento de que la regin y los pueblos fronterizos son los destinatarios y beneficiarios de la accin de los Comits de Frontera llev a pensar que era decisivo que el anlisis y la toma de decisiones relativos a las regiones fronterizas se efectuaran en la zona, con la participacin de los representantes de los intereses afectados (Recondo, 1988:40); debe sealarse que la participacin de los representantes de los intereses afectados es muy difcil de asegurar y que no basta con un proceso de participacin pues seran necesarios un proceso de desconcentracin y un proceso de descentralizacin sobre las temticas de orden fronterizo logrando con este ltimo transferir una real capacidad decisional. Otra cuestin clave que tiene que ver con las limitaciones de los Comits de Frontera es que carecen de fondos propios para ejecutar acciones y politicas conjuntas. Tampoco el contexto regional definido por el MERCOSUR ayuda, dado que no existen fondos directamente orientados a la ejecucin de proyectos de cooperacin transfronteriza (Hourcade, 2011a). Finalmente, debe mencionarse un ltimo elemento que no se vincula directamente con la capacidad de accin de los Comits de Frontera pero que se cree conveniente sealar. Por un lado, el frecuente cambio de autoridades consulares en los municipios de frontera afecta directamente la agenda de los Comits y, por otro lado, las frecuentes sobreexpectativas que existen sobre los Comits conduce a esperar resultados difciles sino imposible- de alcanzar. En cierto modo, se ha vulnerado el espritu que dio origen a los Comits de Frontera que apuntaba a que fueran capaces de proporcionar soluciones giles a los problemas de ndole tranfronteriza, promover la cooperacin en las reas de frontera y captar las necesidades de los municipios y localidades (Hourcade, 2011b).
35
4.3
Nivel
nacional:
Polticas
nacionales
de
desarrollo
e
integracin
fronteriza
A
continuacin
se
detallan
brevemente
las
polticas
nacionales
de
integracin
y
desarrollo
fronterizo
de
Argentina,
Bolivia
y
Paraguay.
4.3.1
Poltica
fronteriza
de
Argentina
Argentina
cuenta
con
un
total
de
9.376km,
distribuidos
de
la
siguiente
forma.
Con
Brasil
se
extienden
unos
1.132km,
con
Paraguay
unos
1.699km
y
con
Uruguay
unos
495km.
Con
Bolivia
la
unen
unos
742km
y
con
Chile
unos
5.308km
en
la
segunda
frontera
lineal
ms
grande
del
planeta14.
La
Direccin
de
Asuntos
Tcnicos
de
Fronteras
del
Ministerio
de
Interior
tiene
a
su
cargo
la
competencia
principal
en
materia
de
fronteras.
Las
actividades
de
la
Direccin
de
Asuntos
Tcnicos
de
Fronteras
consisten
en:
coordinar
las
acciones
que
desarrollan
los
organismos
nacionales
en
los
pasos
internacionales
habilitados
y
participar
en
la
administracin
de
los
pasos
y
centros
de
fronteras;
llevar
a
cabo
las
tareas
inherentes
a
la
tramitacin
de
los
permisos
de
explotacin
de
servicios
complementarios
en
los
complejos
fronterizos
y
las
La
realidad
de
los
Comits
de
Frontera
ha
evolucionado
en
distinto
grado
a
lo
largo
de
las
fronteras.
Los
Comits
de
Integracin
y
Frontera
se
crean
con
el
objetivo
de
promover
la
facilitacin
y
coordinacin
de
las
medidas
operativas
que
agilicen
el
trnsito
de
personas
y
vehculos,
y
el
trfico
de
mercaderas
as
como
el
intercambio
comercial,
turstico,
cultural,
deportivo,
y
cientfico
y
toda
otra
labor
destinada
a
la
profundizacin
de
la
integracin
subregional
y
fronteriza.
Sin
lugar
a
dudas,
el
nivel
de
institucionalizacin
y
de
actividad
de
los
Comits
de
Integracin
y
Fronteras
de
Argentina
y
Chile
es
mucho
mayor
con
respecto
a
los
establecidos
con
Bolivia,
Paraguay,
Brasil
y
Uruguay.
Muchos
de
los
Comits
establecidos
con
Paraguay,
Brasil
y
Uruguay
han
desaparecido
con
el
tiempo
o
han
tenido
escaso
o
nulo
nivel
de
participacin;
se
presenta
como
una
cuestin
muy
extraa
pues
se
trata
de
los
Comits
con
los
restantes
miembros
plenos
del
MERCOSUR
an
cuando
el
proceso
de
integracin
no
haya
ofrecido
un
espacio
claro
y
por
antonomasia
para
las
realidades
locales
de
frontera.
En
cuanto
a
la
relacin
fronteriza
bilateral
de
Argentina
con
Uruguay,
al
tratarse
de
una
frontera
hmeda
en
su
total
extensin,
la
misma
quiz
haya
sido
receptada
por
la
Comisin
Administradora
del
Ro
Uruguay
(CARU),
comisin
a
la
que
an
no
ha
adherido
Brasil.
La
existencia
de
la
CARU
tampoco
contribuy
a
prevenir
o
resolver
el
conflicto
de
las
pasteras
entre
Argentina
y
Uruguay
que
no
slo
ha
logrado
poner
en
jaque
las
polticas
ambientales
del
MERCOSUR
demostrado
que
ambos
pases
han
preferido
adoptar
la
va
internacional
por
medio
de
la
Corte
Internacional
de
Justicia
en
vez
de
los
instrumentos
regionales
a
disposicin
sino
que
tambin,
sobre
todo,
ha
puesto
de
relieve
cmo
los
conflictos
ambientales
y
las
diferencias
nacionales
repercuten
en
los
territorios
fronterizos.
A
cuatro
aos
de
inicio
del
conflicto,
el
puente
que
una
Gualeguaychu
(Argentina)
con
Fray
Bentos
(Uruguay)
contina
cortado,
presentndose
la
particular
situacin
que
los
pobladores
locales
de
Gualeguaychu
deciden
cundo
levantar
el
corte
del
puente
generando
as
una
suerte
de
privatizacin
del
paso
binacional.
A
modo
de
ejemplo,
en
ocasin
de
las
eliminatorias
para
el
Mundial
de
Ftbol
2010,
los
residentes
de
Gualeguaychu
permitieron
el
paso
de
los
argentinos
que
iban
a
ver
el
encuentro
Argentina-Uruguay
que
se
jugaba
en
Montevideo
(13
de
octubre
de
2009),
ejerciendo
ellos
mismos
la
instancia
de
control
que
consista
en
inscripcin
de
la
patente
del
auto,
cantidad
de
pasajeros
y
presentacin
del
comprobante
de
la
entrada
al
partido.
36
14
autorizaciones
de
construcciones
y
mejoras
en
los
pasos
de
fronteras
a
cargo
de
la
Secretaria
de
Interior,
representar
a
la
Secretaria
de
Interior
en
el
Subcomit
Tcnico
de
Controles
y
Operatoria
de
Frontera
del
CT
2
Asuntos
Aduaneros
del
MERCOSUR
y
en
las
Reuniones
Binacionales
sobre
Temas
Fronterizos;
mantener
actualizado
el
registro
de
inmuebles
correspondientes
a
los
complejos
fronterizos
bajo
la
administracin
de
la
Secretaria
de
Interior;
tramitar
la
documentacin
relacionada
con
la
previa
conformidad
para
la
transferencia
de
inmuebles,
servicios
y
concesiones
en
Zona
de
Seguridad
de
Fronteras
y
administrar
las
bases
de
datos
de
Pasos
de
Fronteras
y
de
transferencia
de
inmuebles
en
zona
de
seguridad.
El
rea
especfica
de
Pasos
de
Fronteras
de
la
Direccin
de
Asuntos
Tcnicos
de
Fronteras,
tiene
injerencia
en
lo
que
respecta
a
la
infraestructura
de
los
Pasos
y
Centros
de
Fronteras
tramitando
las
autorizaciones
para
la
construccin
de
nuevas
obras
o
refuncionalizacin
de
las
existentes;
desempea
actividades
de
coordinacin
entre
los
organismos
nacionales
que
ejercen
funciones
en
los
pasos
internacionales;
gestiona
las
licitaciones
para
la
explotacin
de
servicios
complementarios
en
los
Pasos
Fronterizos;
tramita
las
habilitaciones
de
los
Pasos
Fronterizos
a
partir
de
las
peticiones
cursadas
por
el
Ministerio
de
Relaciones
Exteriores,
Comercio
Internacional
y
Culto
(Direccin
de
Lmites
y
Fronteras
y
Direccin
de
Pases
Limtrofes15),
como
as
tambin
representa
al
Ministerio
del
Interior
en
las
reuniones
internacionales,
binacionales
o
del
MERCOSUR
dentro
de
su
competencia.
4.3.2
Poltica
fronteriza
de
Bolivia
Uno
de
los
hechos
ms
significativos
para
Bolivia
como
pas
mediterrneo
ha
sido
la
creacin
de
la
Agencia
de
Desarrollo
de
las
Macroregiones
y
Zonas
Fronterizas.
El
Decreto
Supremo
0538
de
fecha
3
de
junio
de
2010,
crea
la
Agencia
de
Desarrollo
de
las
Macrorregiones
y
Zonas
Fronterizas
(ADEMAF),
cuyo
objetivo
es
el
de
promover
e
impulsar
el
desarrollo
estratgico
econmico
y
social
de
las
Macrorregiones
y
Zonas
Fronterizas
de
forma
articulada
a
los
planes
y
polticas
pblicas.
Los
objetivos
institucionales
de
la
ADEMAF
son:
15
Ambas pertenecientes a la Subsecretara de Poltica Latinoamericana.
37
-
Promover,
formular,
canalizar,
coordinar
y
supervisar
los
planes,
programas
y
proyectos
de
desarrollo
ejecutados
por
los
Ministerios
sectoriales
y
las
diferentes
entidades
del
rgano
Ejecutivo
a
nivel
Central
del
Estado
en
las
Macrorregiones
y
Zonas
Fronterizas,
de
acuerdo
al
Plan
Nacional
de
Desarrollo
(PND).
-
Identificar
y
priorizar
las
demandas
sectoriales
y
territoriales,
canalizar
iniciativas
de
programas
y
proyectos
propuestos
por
las
organizaciones
sociales,
locales
y
regionales,
coordinando
su
evaluacin
e
implementacin
con
las
entidades
del
rgano
Ejecutivo
y
los
Gobiernos
Autnomos.
-
Promover
iniciativas
estatales
para
impulsar
actividades
econmicas
productivas
en
el
marco
del
PND.
-
Fortalecer
la
presencia
de
la
gestin
pblica
del
rgano
Ejecutivo
a
nivel
central
del
Estado
en
las
Macroregiones
y
Zonas
Fronterizas.
-
Administrar
y
gestionar
programas
estratgicos
para
Macroregiones
y
Zonas
Fronterizas
de
las
mismas.
-
Efectuar
el
seguimiento
a
los
proyectos
estratgicos
del
PND
y
aquellos
que
implemente
el
rgano
Ejecutivo
en
las
Macroregiones
y
Zonas
Fronterizas.
-
Difundir
y
socializar
la
informacin
generada
sobre
la
gestin
del
desarrollo
de
las
Macroregiones
y
Zonas
Fronterizas,
en
coordinacin
con
los
Ministerios
de
Planificacin
del
Desarrollo
y
de
la
Presidencia.
La
ADEMAF,
entendida
como
un
brazo
operativo
del
Gobierno
central,
establece
su
presencia
en
las
Macrorregiones
y
zonas
fronterizas
de
las
regiones
del
Norte
Amaznico,
Escudo
Chiquitano,
Pantanal,
Chaco
y
zonas
fronterizas
comprenden
aproximadamente
765
mil
kilmetros
cuadrados
que
representan
el
70%
del
Territorio
Boliviano,
una
poblacin
aproximada
de
esta
zona
es
de
1
milln
265
mil
habitantes
que
representa
solo
el
15%
de
la
Poblacin
Censada
el
ao
2001.
El
Norte
Amaznico
que
comprende
40
municipios
con
una
poblacin
de
515
mil
habitantes
segn
el
Censo
2001.
El
Chaco
Boliviano
comprende
16
municipios
con
una
poblacin
de
294
mil
habitantes
segn
el
Censo
2001.
El
Escudo
Chiquitano
que
comprende
12
municipios
con
una
poblacin
de
157
mil
habitantes
segn
el
Censo
2001.
El
Pantanal
que
comprende
4
municipios
con
una
poblacin
de
46
mil
habitantes
segn
el
Censo
2001.
38
Zonas fronterizas que comprenden 66 municipios con una poblacin 604 mil habitantes segn el Censo 2001. Fuente: Elaboracin propia.
Adems, fueron creadas dos direcciones especficas, la Direccin de Desarrollo Regional Beni y la Unidad de Desarrollo Regional Riveralta, las que estn cumpliendo las siguientes acciones: - Coordinar con la Oficina Central la realizacin de los Talleres Regionales y de Fronteras, y Foros de Desarrollo Macrorregional. - Apoyar en la elaboracin de los Planes Estratgicos de Desarrollo Regional y en la identificacin y estructuracin de los Complejos Territoriales Integrales (CTIs). - Apoyar en la identificacin y elaboracin de la cartera de proyectos regionales y zonas fronterizas. - Coadyuvar en la elaboracin de Plan Preliminar de Asentamientos Humanos. - Realizar el seguimiento y monitoreo de Programas y Proyectos. - Realizar la coordinacin interinstitucional para la entrega de proyectos priorizados. - Gestionar la ejecucin de los proyectos identificados en los Planes Estratgicos de Desarrollo Regional. - Captar, y gestionar las solicitudes de crditos solidarios, individuales y asociativos. Ante la promulgacin de la Ley de desarrollo y seguridad fronteriza, Ley No. 100 del 4 de abril de 2011, se crea el Consejo para el Desarrollo Fronterizo y Seguridad, conformado por las Ministras o los Ministros de: Presidencia, Defensa, Gobierno, Planificacin del Desarrollo, y Economa y Finanzas Pblicas. Las funciones del consejo para el desarrollo fronterizo y seguridad son: - Elaborar y coordinar estrategias destinadas al cumplimiento del objeto de la presente Ley, en el marco de las polticas definidas por el Estado. - Aprobar la ejecucin de planes de accin para el cumplimiento de la presente Ley. - Coordinar la ejecucin de planes de accin con las entidades involucradas, a travs de los ministerios cabeza de sector, gobiernos autnomos municipales,
39
gobiernos
autnomos
departamentales
y
las
autonomas
indgenas
originarias
campesinas16.
-
Requerir
la
informacin
necesaria
a
las
entidades
pblicas
y
privadas
para
el
cumplimiento
de
sus
fines
y
administrarla
en
el
marco
de
lo
establecido
en
la
Constitucin
Poltica
del
Estado.
-
Informar
al
Presidente
del
Estado
Plurinacional
de
Bolivia
sobre
las
acciones
implementadas
y
sus
resultados.
-
Identificar
y
priorizar
zonas
fronterizas
para
la
ejecucin
de
programas
de
transformacin
e
industrializacin
de
recursos
naturales,
proyectos
de
diversificacin
productiva,
de
formalizacin
de
las
actividades
econmicas,
de
generacin
de
cultura,
de
responsabilidad
ciudadana
y
de
prevencin
de
ilcitos
en
frontera.
-
Aprobar
los
mecanismos
de
prevencin
y
control
del
trfico
de
mercancas
en
fronteras.
Identificar
las
mercancas
que
estn
sujetas
a
un
rgimen
especial
de
trfico,
almacenaje
y/o
comercializacin.
Es
importante
destacar
que
de
las
polticas
nacionales
analizadas,
slo
Bolivia
presenta
una
poltica
especfica
para
el
Chaco
Boliviano.
A
continuacin
se
presentan
La
Autonoma
Indgena
Originario
Campesina,
se
puede
entender
de
manera
genrica
como
el
reconocimiento
del
gobierno
propio
de
las
naciones
y
pueblos
indgena
originario
campesinos,
como
resultado
de
la
demanda
del
reconocimiento
y
respeto
de
los
derechos
de
los
pueblos
y
naciones,
enmarcados
en
la
libertad,
dignidad,
tierra
territorio
y
respeto
de
su
identidad
y
formas
de
organizacin
propia.
La
Autonoma
Indgena
Originario
Campesina,
se
puede
entender
de
manera
genrica
como
el
reconocimiento
del
gobierno
propio
de
las
naciones
y
pueblos
indgena
originario
campesinos,
como
resultado
de
la
demanda
del
reconocimiento
y
respeto
de
los
derechos
de
los
pueblos
y
naciones,
enmarcados
en
la
libertad,
dignidad,
tierra
territorio
y
respeto
de
su
identidad
y
formas
de
organizacin
propia.Los
artculos
1
y
2
de
la
Constitucin
Poltica
del
Estado
establecen
las
bases
fundamentales
para
el
ejercicio
de
la
libre
determinacin
de
los
pueblos
y
naciones
indgena
originario
campesinas,
estas
bases
fundamentales
son
complementadas
por
el
conjunto
de
Derechos
Fundamentales
y
Garantas,
donde
adems,
se
reconocen
exclusivamente
derechos
especficos
de
los
pueblos
y
naciones
en
el
artculo
30.
La
Constitucin
Poltica
del
Estado
define
la
Autonoma
Indgena
Originario
Campesina,
en
su
artculo
289,
como
el
autogobierno
de
las
naciones
y
pueblos
indgena
originario
campesinos,
cuya
poblacin
comparte
territorio,
cultura,
historia,
lenguas,
y
organizacin
o
instituciones
jurdicas,
polticas,
sociales
y
econmicas
propias.
Su
alcance,
configuracin
y
constitucin
se
encuentra
detallada
en
el
Captulo
Sptimo
en
su
integridad,
y
en
el
Captulo
Octavo
referido
a
las
competencias
y
su
alcance
establecido
en
el
artculo
297,
y
lo
especifico
en
los
artculos
300,
303
y
305.
Para
el
movimiento
indgena
a
nivel
internacional
la
Autonoma
indgena
es
la
capacidad
de
decisin
y
control
propio
de
los
Pueblos
y
Nacionalidades
Indgenas
en
sus
territorios
en
el
orden
administrativo,
jurdico,
poltico,
econmico,
social
y
cultural
con
la
existencia
y
reconocimiento
de
Autoridades
Propias
en
coordinacin
con
las
autoridades
centrales.
Cfr.
Ministerio
de
Autonomia,
Estado
Plurinacional
de
Bolivia.
Disponible
en:
http://www.autonomia.gob.bo/portal3/autonomias
_indigenas.
16
40
los
puntos
relevantes
del
espacio
que
han
creado
para
su
ejecucin
y
que
han
dado
en
llamar:
Foro
para
el
Desarrollo
Integral
del
Chaco
Boliviano.
4.3.2.1
El
Foro
para
el
Desarrollo
Integral
del
Chaco
Boliviano
La
Agencia
para
el
Desarrollo
de
las
Macrorregiones
y
Zonas
Fronterizas
(ADEMAF),
convoc
al
Foro
para
el
Desarrollo
de
la
Macrorregin
del
Chaco
Boliviano
en
fechas
1
y
2
de
octubre
de
2010,
con
el
objetivo
de
involucrar
a
instituciones
estatales,
entidades
descentralizadas,
empresas
y
agencias
de
desarrollo
del
gobierno
nacional
en
la
estrategia
regional.
Los
objetivos
estratgicos
del
Foro
fueron:
Identificar
y
priorizar
las
demandas
sectoriales
y
territoriales,
para
canalizar
iniciativas
de
programas
y
proyectos
propuestos
por
las
organizaciones
sociales,
locales
y
regionales,
coordinando
su
evaluacin
e
implementacin
con
las
entidades
del
rgano
Ejecutivo
y
los
Gobiernos
Autnomos
Departamentales
y
Municipales.
Definir
los
lineamientos
estratgicos
dirigidos
a
Polticas
de
Estado
para
el
Desarrollo
Integral
de
la
Macroregin
del
Chaco
Boliviano.
El
encuentro
cont
con
ocho
mesas
de
trabajo
en
las
que
se
arrib
a
las
siguientes
conclusiones:
Desarrollo
productivo
-
Creacin
de
un
Plan
de
emergencia
para
la
produccin
agropecuaria.
-
Elaboracin
de
un
anteproyecto
de
ley
de
aguas.
-
Creacin
de
una
empresa
pblica
que
regule
el
tema
del
agua.
-
Elaboracin
de
un
anteproyecto
de
ley
de
apoyo
a
la
dcada
productiva.
-
Implementacin
de
proyectos
como
acueductos
para
captacin
de
agua
y
represas
como
el
Proyecto
Rositas.
-
Instalacin
de
una
planta
procesadora
del
man
y
de
la
leche
para
la
Macroregin
del
Chaco.
-
Canalizacin
de
crditos
para
la
confeccin
y
la
creacin
de
una
escuela
de
formacin
integral
de
servicios
tursticos.
-
Incorporacin
de
las
Universidades
para
los
diversos
temas
de
investigacin
como
ser
la
agroqumica.
-
Declaracin
de
prioridad
nacional
al
saneamiento
de
tierras
y
el
establecimiento
de
oficinas
regionales.
-
Creacin
de
una
Ley
forestal
para
la
preservacin
del
medio
ambiente
ante
la
problemtica
de
la
extraccin
indiscriminada
de
madera.
-
Nuevas
regulaciones
para
el
acceso
a
la
tierra
de
ciudadanos
extranjeros
y
estricto
respeto
de
la
normativa
ambiental
y
agraria.
-
Implementar
de
manera
coordinada
los
Planes
de
Desarrollo
Municipal,
Planes
de
gestin
territorial
municipal
y
comunitario,
con
una
adecuada
normativa
ambiental
y
agraria.
Tierra y Territorio
41
Seguridad Integral
Inversin Pblica y Crditos
Infraestructura
Comunicacin e Integracin
Hidrocarburos
- Creacin de una Ley de Conservacin de Suelos ante la venta ilegal de propiedades y explotacin de servidumbres ecolgicas. - Establecimiento de mecanismos de coordinacin con las comunidades indgenas para la prestacin de servicios locales a travs de promotores que promuevan el respeto a la capacidad de uso del suelo. - Participacin activa de las organizaciones sociales en el programa de forestacin un rbol, una vida. - Construccin del: "Mdulo Integral de Control y Paso Fronterizo" para controlar el paso fronterizo y frenar la actividad ilcita del narcotrfico. - Construccin de ambientes de la "Infraestructura de Migracin" para frenar el negocio criminal de trata de blancas. - Creacin del Proyecto: Escuela Bsica de Policas de Yacuiba. - Creacin del Proyecto Estaciones Policiales Integrados (EPIS), para el distrito norte y sur de Yacuiba. - Construccin de Infraestructura de Migracin, necesario para que la polica se desconcentre a los barrios y/o distritos. - Ampliacin de la capacidad de atencin en la Macroregin del Chaco a partir de la difusin de productos financieros. - Creacin de un programa de crditos de apoyo al sector agrcola. - Apoyo a la regularizacin de las asociaciones productivas para que posean personera jurdica. - Creacin de un programa de financiamiento de recursos de capital alternativo y asistencia tcnica (capital semilla), a travs del BDP, FONDESIF, PAR, PASA, para las familias de escasos recursos. - Promocin de garantas alternativas a travs de la ASFI y Entidades Financieras para las familias y o asociaciones que no puedan cumplir con requisitos exigidos. - Ampliacin de la cobertura del PACPUC (Programa de Apoyo Crediticio a Pequeas Unidades de Comercio y Servicio) para el sector gremial. - Creacin del Programa Regional de Riego. - Construccin de la Terminal Regional de Buses. - Creacin de un Programa Regional de electrificacin. - Instalacin de una planta de tratamiento de desechos para el tratamiento de basura. - Mejoramiento del mantenimiento de los tramos camineros de la Macroregin del Chaco. - Anlisis de factibilidad de los tramos: Samaihuati- Santa Victoria, Tiguipa - Hito 10 de Octubre, Tiguipa - El Hito - La Trece, La Picada Sucre - Final Quintin Ortiz Carozi, por parte del Viceministerio de Transportes. - Estudio para la instalacin de puntos de pesaje en frontera. - Construccin de una circunvalacin para el transporte pesado. - Realizacin de estudios de factibilidad a cargo de ENTEL, para la implementacin de radiobases, conexiones de internet y TICs en el Chaco. - Instalacin de una Planta Petroqumica en el Gran Chaco. - Construccin de una planta separadora de lquidos en Gran Chaco. - Creacin de la Empresa Chacogas, implementacin de una refinera y la exploracin de nuevos campos en el Chaco. - Participacin de los Gobiernos Regionales como socios estratgicos en los proyectos de industrializacin del Gas Natural. - Construccin de Surtidores de GNV en Yacuiba, Villamontes (Ibibobo), Monteagudo, Carapar. - Construccin y ampliacin de redes primarias y secundarias, tanto urbanas como rurales. - Fortalecimiento de la Agencia Nacional de Hidrocarburos en el Chaco. - Implementacin de proyectos de gasoducto virtual. - Abrogacin de Leyes y Decretos que otorguen atribuciones a EMTAGAS en la regin del Chaco en base a la Ley de Autonomas. - Creacin e implementacin de la Universidad del Chaco y de un Instituto de
42
Energa Elctrica
Desarrollo Social
Conclusiones Generales
Capacitacin Tcnica. - Creacin de empresas prestadoras de servicios para la contratacin de mano de obra regional por parte de las operadoras. - Recalificacin y reposicin del parque de garrafas comercializadas en el Chaco. - Defensa de la soberana nacional con relacin a la explotacin de los campos San Alberto y Madrejones, en escenarios como la reunin Binacional Bolivia-Argentina. - Implementacin de la Empresa Chaquea de Electricidad. - Construccin de conexiones elctricas u otras alternativas para el Chaco. - Instalacin de una Planta Termoelctrica en la Regin Autnoma del Chaco y la construccin de la lnea de Transmisin al SIN. - Instalacin de una Planta hidroelctrica termoelctrica en Monteagudo. - Venta de energa generada en el Chaco al mercado de Paraguay y Argentina. - Ejecucin de ampliacin de energa elctrica en los 5 municipios, con proyectos a diseo final, conversin del sistema monofsico a trifsico. - Implementacin del proyecto piloto de alumbrado pblico a travs de sistemas fotovoltaicos para reducir las tarifas. - Reduccin del costo de los combustibles para la generacin de energa. - Existe en general un problema en los recursos humanos, lo cuales son insuficientes, no dan atencin con calidez y calidad, no llegan a las comunidades y en algunos casos negligencia mdica, la demanda en este sentido deriv en la dotacin de tems en coordinacin entre niveles gubernamentales, el cumplimiento de normativa y reglamentos y la creacin de un Sistema nico de Salud. - Por otra parte estn los requerimientos como el equipamiento: laboratorio bromatolgico y clnico, la cadena de fro morgue en Yacuiba y un equipo para diagnstico. 1. Conciliar el proyecto de desarrollo de la regin con el proyecto de autonoma coherente. 2. Debatir integralmente la problemtica del agua como un elemento de gestin estatal. 3. Construir un proyecto de industrializacin que diversifique las potencialidades productivas. 4. Renovar y construir un modelo de seguridad adecuado a las actuales condiciones y caractersticas de frontera. 5. Incorporar en el modelo de desarrollo criterios de inclusin ante la necesidad de reparar la deuda histrica con los pueblos indgenas el Chaco. Fuente: Elaboracin propia.
4.3.3
Poltica
fronteriza
de
Brasil
Si
bien
Brasil
no
ha
sido
objeto
central
de
este
anlisis,
de
hecho,
se
trata
del
pas
en
donde
la
identidad
chaquea
es
ms
dbil;
se
considera
pertinente
incluir
en
esta
seccin
una
breve
presentacin
de
la
poltica
fronteriza
brasilea.
Brasil
es
el
pas
ms
grande
de
Sudamrica
con
una
superficie
estimada
de
8,5
millones
de
km.
Esta
particularidad
implica
que
tenga
lmites
con
casi
todos
los
pases
sudamericanos
a
excepcin
de
Chile
y
Ecuador.
La
consideracin
fronteriza,
segn
algunos
especialistas,
ha
estado
presente
en
Brasil
desde
su
propia
Constitucin
Nacional
cuando
en
el
inciso
III
del
artculo
3
se
43
sostiene que constituyen objetivos fundamentales de la Repblica Federal de Brasil: erradicar la pobreza y la marginacin y reducir las desigualdades sociales y regionales. Esta afirmacin, se ha interpretado, como la base material para sustentar las diferentes polticas de desarrollo territorial, local y regional, y con inclusin de las fronteras del Brasil. Asimismo, en el artculo 20, se nombra el concepto de faixa de fronteira al sostenerse los bienes de la Repblica. Son bienes de la Unin: Los que actualmente le pertenecen y los que pudieran serle atribuidos; las tierras desocupadas indispensables para la defensa de las fronteras (), los lagos, los ros y cualesquiera corrientes de agua en terrenos de su dominio, o que baen ms de un Estado, sirvan de lmites con otros pases, o se extiendan a territorio extranjero o provengan de l, as; como los terrenos marginales y las playas fluviales () las islas fluviales y lacustres en las zonas limtrofes con otros pases. En el inciso II del mencionado artculo se explicita que: La franja de hasta ciento cincuenta kilmetros de ancho a lo largo de las fronteras terrestres, designada como franja de frontera, es considerada fundamental para la defensa del territorio nacional y su ocupacin y utilizacin ser regulada en ley. Este artculo de la faja de frontera es fundamentado originariamente por razones de defensa nacional puesto que en el artculo 91 al hablar de las competencias del Consejo de Defensa Nacional se hace expresa mencin a proponer los criterios y condiciones de utilizacin de reas indispensables para la seguridad del territorio nacional y opinar sobre el uso efectivo, especialmente en la franja de la frontera y en las relacionadas con la preservacin y la explotacin de los recursos naturales de cualquier tipo. Esta concepcin securitaria de la franja de frontera ha ido mutando en los ltimos aos fundamentndose en el desarrollo equitativo y sustentable como construccin de zonas de paz. El concepto brasileo de faixa de fronteira abarca 150 Km de ancho, 15.719 Km de frontera, 11 Estados Federados y 588 municipios sobre un total de 5.564 y abarca el 27% del Territorio Nacional con casi 10 millones de habitantes. En este contexto, el Ministerio de Integracin Nacional de Brasil ha propendido a una nueva interpretacin del concepto de faixa de fronteira.
44
La
misin
del
Ministerio
consiste
en
promover
el
desarrollo
sostenible
y
la
integracin
de
las
regiones
menos
dinmicas,
estimulando
la
diversa
base
social,
econmica,
ambiental
y
cultural
del
pas
y
la
equidad
de
oportunidades
con
vistas
a
la
reduccin
de
las
desigualdades
regionales.
Asimismo,
al
instituirse
la
Poltica
Nacional
de
Desarrollo
Regional17
se
persigue:
reducir
las
desigualdades
en
el
nivel
de
vida
de
las
regiones
brasileras,
promover
la
equidad
en
el
acceso
a
oportunidades
de
desarrollo
y
orientar
los
programas
y
acciones
federales
en
el
Territorio
Nacional,
atendiendo
a
lo
dispuesto
en
el
inciso
III
del
artculo
tercero
de
la
Constitucin
Brasilea.
Ante
estos
expresos
mandatos
se
puso
en
marcha
el
Programa
de
Promocin
del
Desarrollo
de
la
Franja
de
Frontera
(PDFF)
de
la
Secretara
de
Programas
Regionales
del
Ministerio
de
la
Integracin
Nacional
de
Brasil.
La
aplicacin
del
PDFF
implic
una
nueva
interpretacin
de
la
frontera
basada:
en
un
concepto
de
aproximacin,
unin
y
apertura
de
un
espacio
integrado
sobre
el
cual
se
deben
orientar
las
estrategias
del
desarrollo
a
travs
de
acciones
conjuntas
con
pases
vecinos.
En
el
contexto
de
la
PDFF
se
definieron
una
serie
de
territorios
prioritarios
para
la
actuacin
conjunta
articulados
a
partir
de
tres
arcos
de
regionalizacin:
el
arco
norte,
el
arco
central
y
el
arco
sur.
A
su
vez,
al
interno
de
estos
tres
grandes
arcos
regionales
se
definieron
una
serie
de
subregiones18.
Los
objetivos
estratgicos
definidos
a
partir
del
PDFF
son
la
insercin
social
y
econmica
de
las
poblaciones
locales,
la
convergencia
de
polticas
pblicas
sectoriales
en
la
franja
de
frontera
considerando
la
diversidad
socioeconmica
y
cultural,
las
inversiones
en
cadenas
productivas
prioritarias
para
el
desarrollo
sostenible
de
regiones
menos
dinmicas
y
la
mejora
de
la
gobernanza
con
el
estmulo
explcito
a
la
participacin
de
la
sociedad
civil
en
los
proyectos
de
desarrollo
en
la
frontera.
Por
medio
del
Decreto
N
6.047
del
22
de
febrero
de
2007.
El
arco
norte
est
compuesto
por
las
subregiones
de
Oiapoque-Tumucumaque,
Campos
de
Rio
Branco,
Parima-Alto
Rio
Negro,
Alto
Solimes,
Alto
Juru
y
Vale
do
Acre-Purus;
el
arco
central
est
integrado
por
las
subregiones
de
Madeira-mamor,
Fronteira
de
Guapor,
Chapada
dos
Parecis,
Alto
Paraguai,
Pantanal,
Badoquena,
Dourados,
Cone
Sul-Mato-Grossense
y,
el
arco
sur
est
formado
por
las
subregiones
de
Portal
do
Paran,
Vales
Coloniais
Sulinos
y
Fronteira
da
Metade
Sul
do
Rio
Grande
do
Sul.
18 17
45
Las
lneas
de
accin
identificadas
para
desarrollar
los
objetivos
estratgicos
son
el
desarrollo
integrado
de
Ciudades
Gemelas19,
la
dinamizacin
de
Encadenamientos
Productivos
Transfronterizos
(vocaciones
productivas,
condiciones
geogrficas
y
ambientales,
etc.),
el
fortalecimiento
de
la
sociedad
civil
y
de
los
actores
subnacionales
y
la
evaluacin
del
marco
legal
brasileo
y
sudamericano
referente
a
la
frontera.
En
el
marco
de
las
actividades
de
apoyo
hasta
ahora
desarrolladas
o
en
ejecucin,
se
destacan
las
tareas
realizadas
en
conjunto
con
el
Grupo
de
Trabajo
Binacional
Brasil
-
Per
sobre
Cooperacin
Amaznica
y
Desarrollo
Fronterizo;
el
Grupo
de
Trabajo
de
Desarrollo
Fronterizo
Brasil
-
Venezuela;
el
Foro
de
Intendentes
de
los
Municipios
Linderos
al
Lago
de
Itaip
(Brasil,
Paraguay
y
Argentina);
el
Programa
Profronteira
entre
Brasil
y
Argentina;
el
Programa
Operacional
Amaznia
2007-2013
entre
Brasil,
Guiana
Francesa
y
Suriname;
la
Comisin
Mixta
Brasilero
Uruguaya
para
el
Desarrollo
de
la
Baha
Laguna
Mirn
(CLM).
4.3.4
Poltica
fronteriza
de
Paraguay
Paraguay,
junto
con
Bolivia,
constituye
uno
de
los
dos
pases
mediterrneos
de
Sudamrica.
Todas
sus
fronteras,
por
tanto,
son
fronteras
secas,
limitando
al
sur,
sudeste
y
sudoeste
con
Argentina,
al
este
con
Brasil
y
al
noroeste
con
Bolivia.
Por
esta
situacin
geogrfica
el
pas
suele
ser
conocido
como
el
corazn
de
Amrica20.
En
cuanto
al
desarrollo
integrado
de
ciudades
gemelas
vase:
Machado
de
Oliveira,
T.
C.
y
Marques
Silva,
R.
O
mrito
das
Cidades-Gmeas
nos
Espaos
Fronteirios.
En:
Revista
OIDLES
(Observatorio
Iberoamericano
del
Desarrollo
Local
y
la
Economa
Social),
Vol.
2,
N
5.
Mlaga,
Grupo
de
Investigacin
Eumed.net
de
la
Universidad
de
Mlaga,
diciembre
de
2008.
Disponible
en:
http://www.eumed.net/rev/oidles/05/msmo-resum.htm
20
Se
podra
tambin
pensar
que
es
el
corazn
de
Amrica
por
ser
hoy
el
principal
reducto
guaran
de
la
regin.
No
se
debe
olvidar
que
en
la
Amrica
precolonial,
el
idioma
guaran
se
emple
por
los
diferentes
pueblos
que
vivan
al
este
de
la
Cordillera
de
los
Andes
y
desde
el
norte
de
Sudamrica
y
el
mar
Caribe
hasta
la
Cuenca
del
Ro
de
la
Plata.
El
guaran
es
una
lengua
de
origen
tup-guaran
todava
hablada
en
el
subcontinente
por
aproximadamente
unos
cinco
millones
de
personas.
Esta
lengua
es
considerada
idioma
oficial
del
Paraguay
y
de
la
provincia
argentina
de
Corrientes
junto
con
el
espaol,
siendo
tambin
muy
hablada
en
las
provincias
argentinas
de
Misiones,
Chaco
y
Formosa,
en
Mato
Grosso
do
Sul
de
Brasil
y
en
el
denominado
Chaco
boliviano.
Es
necesario
tambin
mencionar
que
un
grupo
de
diputados
paraguayos
est
propendiendo
el
reconocimiento
del
guaran
como
idioma
oficial
del
MERCOSUR
as
como
un
grupo
de
diputados
argentinos
apoya
la
propuesta.
Se
han
presentado
en
ambos
parlamentos
nacionales
los
respectivos
proyectos
de
reconocimiento
del
guaran
como
idioma
oficial
del
MERCOSUR.
Se
espera
que
la
propuesta
sea
prontamente
tratada
por
los
parlamentarios
del
MERCOSUR.
El
argumento
principal
del
debate
actual
versa
principalmente
sobre
si
es
necesario
reconocer
el
guaran
como
idioma
de
trabajo
por
los
costos
que
tal
accin
conllevara,
en
general
hay
19
46
Se
podra
decir
que
las
actuales
fronteras
de
Paraguay
son
producto
de
dos
guerras.
La
primera,
la
Guerra
de
la
Triple
Alianza
(1864-1870)
en
la
que
se
enfrentaron
Argentina,
Brasil
y
Uruguay
contra
el
Paraguay
en
la
guerra
ms
cruel
de
Sudamrica
del
siglo
XIX;
y,
la
segunda,
la
Guerra
del
Chaco
(1932-1935)
en
la
que
se
enfrentaron
Bolivia
y
Paraguay
en
la
guerra
ms
cruel
de
Sudamrica
del
siglo
XX.
En
Paraguay,
el
Gobierno
del
Presidente
Lugo
ha
creado
el
Comit
Interministerial
de
Poblacin
(CIP)
bajo
la
coordinacin
del
Ministerio
del
Interior
y
sobre
el
cual
recaen
las
polticas
de
Poblacin
y
Frontera.
El
objetivo
general
del
CIP
es
llevar
a
cabo
un
programa
para
el
efectivo
ordenamiento
y
desarrollo
territorial
del
pas
y
sus
zonas
de
frontera
con
base
en
el
fortalecimiento
de
los
gobiernos
locales.
Esta
propuesta
de
ordenamiento
territorial
incluye
un
programa
de
Fortalecimiento
de
Ciudades
Fronterizas,
con
particular
relevancia
a
las
ciudades
gemelas.
El
CIP
persigue
las
siguientes
metas:
la
presencia
del
Estado
en
ciudades
de
frontera
(particularmente
en
ciudades
gemelas
y
nuevos
municipios
creados
como
Carmelo
Peralta21),
el
acceso
vial
y
a
medios
de
Comunicacin,
el
fortalecimiento
de
centros
de
salud,
la
capacitacin
de
mano
obra
joven,
la
cobertura
de
registro
civil
e
identificaciones
y
la
instalacin
de
puestos
de
la
Direccin
Nacional
de
Aduanas
y
de
la
Direccin
Nacional
de
Migraciones.
A
primera
vista,
el
proyecto
del
CIP
parece
diseado
desde
una
lgica
ms
bien
rgida
de
Estado-Nacin,
producto
de
un
Estado
que
tiene
que
marcar
presencia
y
estabilizar
sus
fronteras;
pero,
en
realidad,
se
ha
tratado
de
complementar
el
mismo
con
una
suerte
de
enfoque
regional
a
partir
de
la
instalacin
del
Grupo
de
Trabajo
Especializado
(GTE)
de
Poblacin
y
Desarrollo
del
MERCOSUR22.
El
GTE
de
Poblacin
y
Desarrollo,
por
su
parte,
trabajar
e
implementar
en
torno
a
dos
ejes
bsicos.
El
primero
se
denomina:
reas
de
Frontera
y
Transfronterizas,
y
se
encargar
de
realizar
estudios
conjuntos
sobre
volumen,
consenso
sobre
considerar
el
guaran
como
idioma
oficial
del
MERCOSUR
pero
las
dudas
recaen
sobre
reconocerlo
como
lengua
de
trabajo.
21
Se
trata
del
Municipio
ms
joven
de
Paraguay
creado
por
la
Ley
N
3471/2008
que
crea
Municipio
de
Carmelo
Peralta
en
el
XVII
Departamento
Alto
Paraguay
y
una
Municipalidad
con
asiento
en
el
pueblo
de
Carmelo
Peralta.
22
Propuesto
durante
la
ltima
presidencia
pro-tempore
de
Paraguay
en
el
MERCOSUR.
47
estructura y dinmica de la poblacin en fronteras compartidas y circulacin de hallazgos a organismos competentes de los pases del MERCOSUR; medidas de ordenamiento territorial y desarrollo humano en reas de frontera, en particular en ciudades gemelas, promoviendo una integracin urbana, econmica, social y cultural respetuosa de la identidad de cada comunidad; mejorar el conocimiento de las relaciones entre poblacin y medio ambiente fronterizo, promoviendo medidas de proteccin a los recursos compartidos en frontera, estudiar y promover la integracin y el intercambio de servicios bsicos y los sistemas de transporte transfronterizo; activar la formacin de redes de gobiernos y grupos parlamentarios subnacionales; movilizar recursos de los organismos y banca internacional de cooperacin para el financiamiento de polticas de poblacin fronterizas e integradoras del MERCOSUR.
5. Fronteras chaqueas y cooperacin transfronteriza
5.1 Las fronteras en el Gran Chaco Sudamericano La regin del Gran Chaco Sudamericano est atravesada por lmites internacionales que delimitan los territorios de los pases con regiones chaqueas y que, como ya hemos indicado, son artificiales y no coinciden con los lmites naturales de la regin23. La caracterizacin de estas fronteras polticas que se ubican en territorio chaqueo es similar a la de otras fronteras de Amrica del Sur. Existen ciertos rasgos comunes que definen a estas zonas y que tienen que ver con procesos polticos y econmicos que afectaron al sub-continente como un todo. No obstante, tambin debe considerarse que la realidad de cada zona fronteriza termina de definirse por
Lucas
expresa,
en
este
sentido,
que
todas
las
fronteras
son
artificiales:
no
hay
realidades
geopolticas
naturales
(Lucas,
1997
cit.
en
Fernndez
Manjn,
2005).
Esto
quiere
decir
que
las
fronteras
son
construcciones
humanas
cuyo
rol
vara
de
una
regin
a
otra
en
funcin
de
las
realidades
locales
pero
que
siempre
contribuyen
a
la
construccin
de
una
identidad:
la
de
aquellos
que
estn
dentro
de
la
frontera
y
la
de
aquellos
que
estn
fuera
de
ella.
23
48
tendencias
y
dinmicas
subregionales
y
locales
especficas,
como
bien
podra
ser
la
presencia
de
conflictos
limtrofes24.
En
principio
se
puede
afirmar
que
en
Amrica
del
Sur
las
fronteras
han
desempeado
diversos
roles,
lo
cul
ha
sido
funcional
a
los
distintos
momentos
histricos
que
ha
atravesado
la
regin
desde
su
independencia.
Cada
uno
de
estos
roles
se
ha
asociado
a
distintas
percepciones
de
la
frontera,
lo
cual
ha
supuesto
un
mayor
o
menor
incentivo
al
establecimiento
de
relaciones
de
cooperacin.
En
un
primer
momento
y
una
vez
finalizado
el
ciclo
independentista,
las
fronteras
asumen
una
funcin
clave
en
el
proceso
de
construccin
de
las
identidades
locales,
a
partir
de
las
cuales
posteriormente
se
crearan
las
identidades
nacionales.
Esto
tiene
que
ver
con
el
hecho
de
que
en
Amrica
Latina
la
identidad
era,
a
grandes
rasgos,
comn
a
toda
la
regin
y
el
contexto
regional
estaba
dado
por
la
falta
de
definicin
de
lmites
jurisdiccionales
y
un
marcado
inters
de
los
nuevos
Estados
de
construir
diferencias
a
fin
de
poder
crear
identidades
nacionales,
distintas
a
la
de
los
pases
vecinos,
generando
as
adhesiones
y
lealtades
por
parte
de
sus
respectivas
poblaciones
(Hourcade,
2011).
En
este
sentido
Rhi
Sausi
y
Oddone
sostienen
que
la
formacin
de
los
propios
Estados
nacionales
latinoamericanos
ha
simbolizado
uno
de
los
procesos
de
fragmentacin
territorial
(y
por
tanto
de
construccin
de
fronteras)
ms
importante
de
la
historia
tras
el
fin
de
los
Virreynatos
de
la
era
colonial
(Rhi
Sausi
y
Oddone,
2009:11).
Uno
de
los
resultados
de
fragmentacin
territorial
inducida
fue
la
creacin
de
diferencias
y
el
surgimiento
de
recelos
en
contextos
-como
son
las
zonas
fronterizas-
Fue
recin
en
2009
Bolivia
y
Paraguay
pudieron
zanjar
definitivamente
un
conflicto
limtrofe
que
se
remonta
a
la
Guerra
del
Chaco
(1932-1935).
En
este
sentido,
es
interesante
mencionar
el
pasaje
de
las
fronteras
rojas
a
las
fronteras
verdes,
es
decir,
la
construccin
de
un
entorno
ambiental
protegido
en
zonas
que
han
sido
escenario
de
conflictos
blicos.
Este
pasaje
ha
sido
identificado
por
algunos
autores
como
ambientalizacin
de
la
frontera
y
se
puede
observar
en
la
frontera
paraguayo-boliviana,
escenario
de
la
Guerra
del
Chaco.
El
fenmeno
de
ambientalizacin
de
la
frontera
puede
ser
entendido
como
estrategias
de
las
ONGs
para
captar
ms
recursos
financieros
y
poder
aplicar
modelos
de
conservacin
eficientes.
La
lgica
de
adelantarse
a
los
depredadores
humanos,
controlando
de
antemano
algunos
ecosistemas
es
la
explicacin
de
esta
conducta
fundara
de
las
ONGs.
Llama
la
atencin
tambin
la
permisividad
del
Estado
al
dejar
instalar
y
controlar
a
ONGs
espacios
sobre
la
lnea
fronteriza,
especialmente
la
de
Guyra
Paraguay
que
se
encuentra
sobre
el
punto
tripartito
compartido
por
Paraguay,
Bolivia
y
Brasil.
De
esta
forma
la
frontera
evoluciona
de
un
modelo
de
ocupacin
y
gestin
por
fortines
militares
desde
finales
de
la
guerra
del
Chaco
hasta
inicios
de
la
dcada
de
1990,
a
una
frontera
regulada
por
las
reas
silvestres
pblicas
y
privadas
de
conservacin
transfronteriza
(Vzquez,
2009).
24
49
en donde lo que abundan son las semejanzas y en donde las comunidades locales comparten ms rasgos identitarios con las comunidades que se encuentran al otro lado de los lmites divisores de soberanas que con las poblaciones ms alejadas de sus propios pases. De este modo, por largas aos las fronteras se asociaron al rol de muralla que, tal como sostiene Recondo, tiene que ver con la idea de promover la seguridad nacional. De acuerdo al autor, se tratara de una frontera rgida y centrpeta, abroquelada en la idea del rgano perifrico estatal de seguridad, que percibe a la frontera como muralla divisoria y a los pueblos limtrofes como grupos/comunidades de referencia negativos (out group). La frontera es aqu visualizada como elemento restrictivo y diferenciador () a partir de los lmites formales se instala el territorio mental de los prejuicios y los estereotipos. Es la frontera para separar (Recondo, 1988:42). Ms all que durante aos las fronteras tuvieron esta funcin de separar, se desarrollaron intercambios continuos y fluidos entre las poblaciones locales. Las actividades como el comercio vecinal y el contrabando no fueron ajenas a las fronteras latinoamericanas sino que por el contrario activaron y dieron vida a las economas locales de estas zonas histricamente postergadas. Otro rasgo de las zonas de frontera sudamericanas que debe mencionarse es el de la marginalidad. Esta problemtica tiene que ver con lo que sealan Oddone y Rhi Sausi cuando afirman que las guerras de Independencia, guerras de liberacin por un lado- y guerras de establecimiento de nuevas fronteras por el otro-, redundaron tambin en la desorganizacin de los modelos productivos locales de las nuevas repblicas, en la generacin de zonas perifricas rezagadas que no lograran insertarse en el sistema capitalista internacional (Rhi Sausi y Oddone, 2009). De esta forma, en Sudamrica se da una situacin repetida donde las zonas fronterizas son marginales, comparadas con otras regiones de los pases a los que pertenecen estas zonas. Tal como sealan Romero, Godinez, Caetano y Niubo las fronteras continan siendo zonas con fuertes debilidades sociales y econmicas () Histricamente las regiones fronterizas han sido casi en todos estos pases espacios lejanos, distantes de los respectivos centros de poder nacionales. Han sido escenario,
50
en
ocasiones
de
conflictos
entre
los
pases
limtrofes,
por
diferencias
en
cuanto
a
la
demarcacin
de
los
lmites
(Romero
et
al,
2007:62).
De
esta
forma,
se
ve
una
problemtica
comn
a
la
regin
donde
la
heterogeneidad
desde
el
punto
de
vista
del
desarrollo
no
slo
se
observa
entre
los
pases
vecinos
sino
tambin
al
interior
de
los
mismos,
donde
las
reas
de
frontera
siempre
resultan
ser
las
menos
desarrolladas,
e
incluso
marginales,
con
poblaciones
locales
pobres
o
empobrecidas-
con
condiciones
de
vida
precarias
(Hourcade,
2011
a).
En
este
sentido,
Valenciano
sostiene
que
las
reas
de
frontera
son
habitualmente
localizaciones
o
economas
regionales
relativamente
aisladas
de
los
centros
dinmicos
y
de
decisiones
nacionales.
Su
potencial
de
desarrollo
se
suele
encontrar
reprimido
por
esa
circunstancia
y
por
la
ausencia
de
polticas
de
promocin
(Valenciano,
1990:40).
No
obstante,
la
yuxtaposicin
en
las
ltimas
dcadas
de
una
serie
de
factores,
tendencias
y
dinmicas
hicieron
que
las
fronteras
adoptaran
un
nuevo
rol
al
tiempo
que
las
zonas
de
frontera
se
reposicionaron
como
nodos
de
integracin.
La
vuelta
de
la
democracia
supuso
una
distensin
en
las
relaciones
entre
pases
vecinos
al
tiempo
que
empezaron
a
surgir
procesos
de
integracin
regionales
y
se
avanz
en
la
resolucin
de
conflictos
limtrofes
an
pendientes
Entre
los
fenmenos
que
han
contribuido
al
desarrollo
de
la
cooperacin
transfronteriza
se
destacan
la
renovada
importancia
de
las
propuestas
de
integracin
fsica
regional
a
partir
del
diseo
de
ejes
y
corredores
bi-ocenicos,
los
procesos
de
descentralizacin
que
han
generado
una
mayor
autonoma
de
los
gobiernos
subestatales
en
su
accionar
internacional
tanto
individual
como
grupal
y
el
proceso
de
territorializacin
(o
reterritorializacin
para
algunos
autores)
de
la
economa
que
est
definiendo
el
surgimiento
de
una
nueva
geografa
econmica,
entre
otros
factores
(Rhi
Sausi
y
Oddone,
2009a:15).
Estos
factores
condujeron
a
un
reposicionamiento
de
las
zonas
de
frontera
no
slo
al
interior
de
los
mismos
Estados
sino
tambin
al
interior
de
la
subregin.
Las
mismas
dejan
de
ser
percibidas
como
bordes
de
los
Estados
para
convertirse
en
reas
estratgicas
que
se
perfilan
como
los
nodos
a
partir
de
los
cuales
se
promueven
los
procesos
de
integracin
regionales
desde
abajo,
en
funcin
de
los
intercambios
51
transfronterizos
que
involucran
aspectos
tales
como
factores
territoriales,
polticos,
sociales,
culturales
y
ambientales.
Es
en
este
nuevo
contexto
que
se
afirma
la
otra
concepcin
histrica
sostenida
por
Recondo,
de
una
frontera
flexible
y
centrfuga,
que
imaginamos
como
una
puerta
(abierta
o
giratoria)
hacia
la
integracin
con
las
poblaciones
vecinas.
Segn
esta
nueva
perspectiva,
los
ncleos
de
poblaciones
limtrofes
son
concebidos
como
pertenecientes
al
propio
endogrupo,
que
resulta
al
mismo
tiempo
un
grupo
de
referencia
positivo
(in
group).
La
frontera
es
considerada
campo
de
experimentacin
de
una
estrategia
de
desarrollo
fronterizo
armonizado
con
los
pases
limtrofes.
Es
la
frontera
para
unir,
para
integrar
(Recondo,
1988:42).
De
este
modo,
el
devenir
histrico
ha
puesto
de
manifiesto
el
peso
territorial
de
la
frontera
con
sus
consecuencias
econmicas,
sociales,
ambientales,
culturales
y
polticas.
De
percibir
a
las
mismas
como
el
fin
de
los
Estados,
como
el
lmite
lejano,
como
la
zona
de
nadie
y
despoblada,
se
ha
pasado
a
concebirlas
como
reas
estratgicas
ideales
para
la
experimentacin
social
de
la
integracin
regional
en
donde
la
cercana,
la
contigidad
y
el
dilogo
se
sintetizan
en
intensas
relaciones
transfronterizas
(Rhi
Sausi
y
Oddone,
2009a:12).
El
resultado
de
este
devenir
es
una
nueva
concepcin
de
la
frontera
como
rea
de
desarrollo
y
las
relaciones
transfronterizas
como
opcin
de
desarrollo
local.
Cabe
sealar
que
en
la
gran
mayora
de
los
casos
los
posibles
temas
y
problemas
que
originan
relaciones
transfronterizas
tienen
que
ver
con
necesidades
y
problemticas
tpicas
y
propias
de
las
agendas
pblicas
de
los
entes
subnacionales
locales
y
regionales.
Por
otra
parte
y
al
abandonar
la
percepcin
de
las
reas
de
frontera
como
zonas
de
seguridad,
como
lmites
contenedores,
se
fue
instalando
un
nuevo
imaginario
de
las
fronteras
que
tiene
que
ver
con
el
reconocimiento
de
que
en
ellas
ya
existen
estructuras
sociales
y
econmicas
transfronterizas
y
que
stas
pueden
constituirse
en
los
pilares
de
las
nuevas
redes
econmicas
que
se
estn
propiciando
como
parte
de
los
procesos
de
desarrollo
en
las
fronteras
(Hernndez
et
al,
2007:225).
Fundamental
para
este
reposicionamiento
de
las
reas
de
frontera
es
el
pasaje
de
las
fronteras
rojas
a
las
fronteras
verdes
antes
mencionado
y
la
construccin
de
los
denominados
bienes
pblicos
regionales
o
globales.
52
5.1.1
Frontera
argentino-paraguaya
La
frontera
argentino-paraguaya
es
de
1699
kilmetros
de
longitud,
los
cuales
se
extienden
desde
el
punto
tripartito
entre
Argentina,
Paraguay
y
Bolivia,
hasta
la
confluencia
de
los
ros
Paran
e
Iguaz
donde
se
encuentra
otro
punto
tripartito
entre
Argentina,
Paraguay
y
Brasil,
que
comnmente
se
conoce
como
la
Triple
Frontera.
Ms
de
la
mitad
de
esta
frontera
se
ubican
en
territorio
chaqueo.
La
frontera
argentino-paraguaya
es
una
frontera
heterognea
si
se
consideran
factores
tales
como
densidad
poblacional,
perfil
productivo,
historia,
nivel
de
interaccin
entre
localidades
vecinas
e,
incluso,
nivel
de
urbanizacin.
Puntualmente
el
tramo
fronterizo
que
se
encuentra
sobre
el
ro
Pilcomayo,
pertenece
al
rea
del
Gran
Chaco
y
se
caracteriza
por
un
vaco
poblacional
importante,
escasos
intercambios
y,
en
general,
poco
dinamismo
(Fantn
y
Meichtry,
s.f.a).
La
franja
fronteriza
ubicada
en
territorio
chaqueo
posee
caractersticas
particulares
que
tienen
que
ver
con
la
inestabilidad
en
el
cauce
del
ro
Pilcomayo
y
la
escasa
profundidad
en
gran
parte
del
recorrido.
Las
condiciones
naturales
de
la
frontera
que
separa
al
Chaco
argentino
del
Chaco
paraguayo
configuran
dos
espacios
diferentes
en
cuanto
a
las
posibilidades
de
su
poblamiento
y
desarrollo
de
actividades.
La
regin
del
este
posee
una
mayor
densidad
de
poblacin
y
mayor
dinamismo
econmico.
En
esta
regin
se
encuentran
el
municipio
formoseo
de
Clorinda
y
las
localidades
paraguayas
de
Nanawa
y
Puerto
Jos
Falcn.
Por
otro
lado,
la
regin
del
oeste
constituye
un
vaco
demogrfico
con
poblacin
dispersa,
explotacin
forestal
y
ganadera
rstica.
Debe
destacarse
que
la
frontera
del
Pilcomayo
se
defini
recin
en
1878
e
incluso
luego
de
aquella
fecha
se
debieron
negociar
acuerdos
binacionales
para
definir
el
curso
del
mencionado
ro.
Se
trata
de
zonas
de
frontera
que
estuvieron
prcticamente
aisladas
entre
si
hasta
fines
del
siglo
XIX
y
cuyos
rasgos
caractersticos
son
el
escaso
poblamiento
y
desarrollo
as
como
tambin
el
hecho
de
que
eran
territorios
en
donde
se
encontraban
y
se
encuentra
asentada
una
gran
variedad
de
comunidades
aborgenes.
No
obstante,
y
tal
como
sostiene
Sejas,
la
presencia
del
Pilcomayo
define
en
gran
medida
el
perfil
de
la
frontera
argentino-paraguaya
en
el
tramo
chaqueo.
De
53
acuerdo
a
la
autora,
este
ro
-junto
al
Paran
y
Paraguay-
han
sido
y
son
una
frontera
dinmica
y
vinculante
entre
ambos
pases,
que
adems
conforman
un
sistema
infraestructural
de
circulacin
que
podra
potenciar
econmicamente
las
respectivas
naciones
fronterizas
a
las
que
bordean
(Sejas,
2003).
Debe
decirse
que
en
general,
las
dinmicas
de
relacionamiento
que
se
dieron
en
torno
a
la
frontera
argentino-paraguaya
han
estado
en
gran
medida
influidas
por
los
respectivos
contextos
histricos
y
consecuentes
percepciones
que
se
tenan
de
las
fronteras.
Durante
largas
dcadas,
la
frontera
argentino-paraguaya
-tal
como
otras
fronteras
del
Cono
Sur-
fue
concebida
como
una
zona
geopoltica
potencialmente
conflictivas
en
donde
el
rol
del
Estado
se
limitaba
a
asegurar
la
soberana
y
resguardar
su
seguridad
fsica.
La
percepcin
que
se
tena
de
la
frontera
fue
modificndose
y
comenzaron
a
surgir
instancias
de
acercamiento
y
de
relacionamiento
transfronterizo.
Un
claro
indicador
de
lo
anterior
est
dado
por
la
celebracin
de
la
Novena
Reunin
de
la
Comisin
Mixta
de
Coordinacin
y
Cooperacin
celebrada
entre
Argentina
y
Paraguay
en
Asuncin
en
1984
por
la
cual
se
crean
los
Comits
de
Frontera.
Ms
all
de
la
longitud
de
la
frontera
en
el
territorio
chaqueo,
los
puntos
de
contacto
son
relativamente
escasos.
La
vinculacin
fsica
entre
las
localidades
de
un
lado
y
otro
de
la
frontera
se
realiza
a
travs
de
los
pasos
fronterizos
que
en
muchos
casos
carecen
de
infraestructura
adecuada
y
equipamiento
bsico
lo
cual
podra
contribuir
a
una
comunicacin
y
vinculacin
ms
gil
y
fluida.
5.1.2
Frontera
boliviano-paraguaya
La
frontera
boliviano-paraguaya
es
de
unos
700
km
y
se
inicia
en
Esmeralda,
lmite
tripartito
entre
Argentina,
Bolivia
y
Paraguay,
llegando
hasta
la
desembocadura
en
el
ro
Paraguay,
hito
tripartito
entre
Bolivia,
Brasil
y
Paraguay.
Vale
decir
que
la
frontera
boliviano-paraguaya
se
ubica
ntegramente
en
la
regin
del
Gran
Chaco.
A
pesar
de
la
extensin
de
la
frontera,
la
vinculacin
econmica
y
comercial
es
escasa,
siendo
el
comercio
formal
fronterizo
casi
nulo,
a
diferencia
de
otras
reas
fronterizas
de
la
regin
donde
las
poblaciones
de
las
fronteras
generan
comercio
y
complementacin
natural.
Esto
tiene
que
ver
con
la
deficiente
infraestructura
que
54
conecta
los
territorios
as
como
tambin
la
ausencia
de
poblaciones
limtrofes.
Esto
ltimo
se
da
especialmente
del
lado
paraguayo,
que
presenta
en
la
zona
de
frontera
poblaciones
reducidas,
escasas
y
despobladas.
Las
relaciones
transfronterizas
entre
Bolivia
y
Paraguay
derivan
del
hecho
que
el
Chaco
paraguayo
ha
sido
histricamente
territorio
de
conflictos
internacionales:
la
disputa
entre
Argentina
y
Brasil
al
finalizar
la
Guerra
de
la
Triple
Alianza
en
1870
y
la
guerra
entre
Bolivia
y
Paraguay
librada
entre
1932
y
1935,
que
termin
por
alcanzar
el
armisticio
en
1938.
Aquel
ao
fue
firmado
el
Tratado
de
Paz,
Amistad
y
Lmites
para
establecer
la
creacin
de
una
comisin
mixta
que
definiera
sobre
el
terreno
la
lnea
divisoria
entre
ambas
naciones.
Fue
recin
luego
de
74
aos,
es
decir,
en
el
2009
que
los
presidentes
de
Bolivia,
Evo
Morales,
y
de
Paraguay,
Fernando
Lugo,
recibieron
de
la
presidente
argentina,
Cristina
Kirchner,
la
memoria
final
de
la
demarcacin
del
lmite
internacional
entre
Bolivia
y
Paraguay.
El
documento
fue
elaborado
por
una
comisin
mixta
presidida
por
Argentina,
que
delimit
la
frontera
en
cumplimiento
del
Tratado
de
Paz,
Amistad
y
Lmites
y
del
Laudo
Arbitral.
Este
hecho,
relativamente
reciente,
constituye
un
punto
de
inflexin
en
lo
que
hace
a
las
relaciones
bilaterales
boliviano-paraguayas
y
podra
suponer
un
incentivo
al
establecimiento
de
dinmicas
de
cooperacin
transfronteriza.
En
este
sentido,
la
regin
que
envuelve
a
la
frontera
boliviano-paraguaya
es
la
menos
integrada
del
Gran
Chaco
sudamericano,
contando
solamente
con
una
Aduana
Integrada
perteneciente
a
la
Administracin
Villamontes
(Bolivia)
y
a
la
Administracin
Mariscal
Estigarribia
(Paraguay).
Si
bien
esta
frontera
es
extensa,
la
infraestructura
que
conecta
al
territorio
es
deficiente,
los
pasos
fronterizos
totalmente
escasos
y
no
hay
Comits
de
Integracin.
Es
menester
mencionar
que
recientemente
(marzo
2012)
se
ha
desarrollado
la
Primera
Reunin
del
Comit
de
Fronteras
Bolivia
Paraguay
en
este
contexto
de
nuevo
relacionamiento
bilateral
iniciado
en
el
2009.
5.1.3
Frontera
boliviano-argentina
La
frontera
argentino-boliviana
abarca
unos
742
km,
de
los
cuales,
aproximadamente
la
mitad
corresponde
a
territorio
chaqueo.
La
determinacin
del
lmite
internacional
es
relativamente
reciente,
esto
es,
a
fines
del
siglo
XIX.
En
las
55
dcadas
posteriores
al
establecimiento
del
mismo
se
inicia
un
proceso
de
formacin
de
la
frontera.
Vale
decir
que
se
trata
en
su
mayor
parte
de
una
frontera
terrestre,
salvo
en
los
tramos
del
ro
Bermejo
y
su
afluente,
el
ro
Grande
de
Tarija
y
otro
sectores
del
ro
Pilcomayo
y
el
Grande
de
San
Juan.
La
frontera
argentino-boliviana
se
puede
dividir
en
tres
tramos
que,
a
su
vez,
concentran
el
grueso
de
la
poblacin
que
reside
sobre
el
lmite
internacional.
En
el
primer
tramo
se
encuentra
la
zona
punea
donde
se
consolida
el
conglomerado
La
Quiaca
Villazn25.
En
segundo
lugar
se
encuentra
la
regin
vallista,
donde
se
ubica
Aguas
Blancas
Bermejo.
Y,
finalmente,
la
regin
chaquea
que
involucra
a
Profesor
Salvador
Mazza
Yacuiba.
Las
dos
ltimas
regiones
mencionadas,
que
se
encuentran
en
territorio
chaqueo,
han
incrementado
hacia
fines
del
siglo
pasado
su
importancia
como
centros
comerciales
y
productivos.
Los
pasos
internacionales
en
total
son
cinco,
de
los
cuales
dos
corresponden
a
pasos
tradicionales
y
los
tres
restantes
a
reas
de
control
integrado.
Cabe
aclarar
que
el
tener
habilitacin
permanente
no
significa
que
se
trate
de
pasos
fronterizos
con
infraestructura
y
equipamiento
adecuado.
De
hecho,
an
subsisten
problemas
estructurales
que
obstaculizan
un
desarrollo
de
la
integracin
fronteriza.
5.2
Los
gobiernos
locales
en
la
construccin
de
una
gobernanza
multinivel
La
cooperacin
fronteriza
es
entendida
como
la
alianza
estratgica
de
los
actores
y
los
territorios
subnacionales
contiguos
para
reforzar
los
procesos
de
integracin
regional.
Los
municipios
son
actores
claves
a
pesar
de
sus
capacidades
dbiles,
frgiles
o
limitadas.
Se
trata
del
nivel
de
la
administracin
pblica
ms
cercano
al
ciudadano
y
con
un
amplio
poder
de
convocatoria
en
trminos
de
actores
individuales
o
institucionales,
hombres
y
mujeres,
empresas
o
universidades,
entre
otros.
Sus
capacidades
en
trminos
de
gestin
pueden
ser
limitadas,
pero
su
fortaleza
en
trminos
de
responsiveness
(si
logra
materializar
polticas
pblicas
de
acuerdo
a
las
Es
poltica
provincial
del
Gobernador
Eduardo
Fellner
(Jujuy)
resolver
la
problemtica
de
La
Quiaca- Villazn
y
de
los
cortes
en
el
puente
internacional
a
partir
del
fortalecimiento
de
la
agenda
del
Comit
de
Integracin
homnimo.
25
56
preferencias
expresadas
por
su
ciudadana)
suele
ser
fundamental.
Una
obra
de
infraestructura
de
frontera,
difcilmente
logra
ejecutarse
si
los
municipios
limtrofes
no
comparten
la
propuesta
y
no
se
han
apropiado
de
ella.
Se
observa,
an,
una
urgente
necesidad
de
fortalecer
las
capacidades
proyectuales
de
los
actores
locales
sudamericanos.
El
diseo
de
cursos
de
capacitacin
y
de
estrategias
de
learning
by
doing
suelen
funcionar
en
un
mundo
en
donde
las
autoridades
locales
se
ven
cada
vez
ms
expuestas
a
trabajar
de
forma
agregada
(en
red)
en
la
arena
internacional
para
la
captacin
de
nuevos
fondos
o
recursos
y
para
la
realizacin
de
proyectos
de
cooperacin.
La
articulacin
Universidad-Municipio
tambin
suele
ser
muy
importante;
pero
las
Universidades
deben
convertirse
en
centros
de
reflexin
efectivos
que
permitan
la
creacin
de
nuevos
conceptos
e
instrumentos
operativos
que
propendan
a
la
integracin
fronteriza
Es
importante
destacar
que
la
descentralizacin
al
permitir
la
actuacin
directa
de
los
municipios
en
los
temas
de
su
competencia,
pone
de
relieve
la
necesidad
que
los
actores
locales
sean
responsables
y
capaces
de
rendir
cuenta
de
su
actuacin.
En
este
sentido,
los
gobiernos
locales
deben
contar
con
un
alto
grado
de
responsiveness
y
ser
capaces
de
desarrollar
mecanismos
de
accountability.
La
responsabilidad
del
gobierno
representativo
es
doble:
por
una
parte,
la
responsabilidad
de
ser
un
gobierno
receptivo
y
sensible
a
las
demandas
y
preferencias
expresadas
por
la
ciudadana
que
den
origen
al
diseo
de
polticas
pblicas
especficas
en
respuesta
de
las
mismas
(responsiveness)
y,
por
otra
parte,
la
responsabilidad
funcional
de
llevar
a
cabo
una
actuacin
competente
y
eficaz
dando
cuenta
de
su
actuacin
(accountability)
pudiendo
identificar
tanto
la
decisin
de
los
actores
como
los
procesos
por
medio
de
los
cuales
fueron
tomadas.
Un
gobierno
es
considerado
responsive
si
adopta
las
polticas
que
los
ciudadanos
han
manifestado
como
sus
preferidas.
sta
manifestacin
puede
realizarse
a
travs
de
sondeos
de
opinin
y
otras
formas
de
accin
poltica.
Por
lo
tanto,
el
concepto
de
responsiveness
est
determinado
por
el
mensaje
previo
de
los
ciudadanos
hacia
su
gobierno.
La
creciente
participacin
de
la
poblacin
y
la
concertacin
local
puede
ayudar
a
movilizar
recursos
desde
las
comunidades
endgenas
y
dotar
de
credibilidad
al
proceso
de
cambio
en
el
estilo
de
hacer
la
gestin
local.
La
57
representatividad
de
todos
los
participantes
exige
esfuerzos
organizativos,
estratgicos
y
econmicos
considerables.
Un
gobierno
es
concebido
como
accountable
si
los
ciudadanos
pueden
claramente
distinguir
los
representantes
polticos
de
las
polticas
adoptadas
o
los
diferentes
productos
de
las
acciones
generadas
por
los
representantes
polticos.
Las
elecciones
suelen
considerarse
como
el
principal
mecanismo
de
accountability
o
de
peticin
de
cuentas,
donde
las
sanciones
de
los
ciudadanos
consisten
en
extender
o
no
el
mandato
del
gobierno
o
de
los
representantes
polticos.
De
todas
formas,
deben
destacarse
tambin
todo
los
mecanismos
de
rendicin
de
cuentas
de
los
gobernantes,
como
puede
ser
la
publicacin
de
las
declaraciones
juradas
de
bienes
de
los
funcionarios
pblicos,
de
sus
sueldos,
de
los
presupuestos
del
Estado,
etc.
La
comunicacin
es
hoy
en
da
una
de
las
condiciones
esenciales
de
la
accountability
y,
por
tanto,
una
medida
esencial
de
la
calidad
de
la
democracia
ciudadana.
sta
dualidad
de
la
responsabilidad
del
gobierno
representativo
exige
la
bsqueda
de
un
difcil
equilibrio
que
puede
conducir
a
la
paradoja
que
un
gobierno
responsable
(por
ejemplo,
en
trminos
de
eficacia)
sea
al
mismo
tiempo
un
gobierno
altamente
irresponsable,
sin
dar
respuesta
a
las
variadas
demandas
expresadas
por
la
ciudadana.
En
este
sentido
se
considera
que
los
gobiernos
locales
constituyen
la
justa
medida
para
cumplir
eficiente
y
eficazmente
con
su
responsabilidad
funcional
y
receptiva.
Concretamente
en
la
regin
del
Gran
Chaco
Sudamericano
se
identifican
municipios
y
entes
subestatales
regionales
de
frontera
y
tambin
otros
que,
si
bien
no
se
ubican
sobre
la
lnea
fronteriza
propiamente
dicha,
pueden
ser
actores
que
se
vean
involucrados
en
dinmicas
de
ndole
transfronteriza,
transnacional
o
interregional.
El
perfil
que
adopten
las
dinmicas
de
cooperacin
transfronteriza
en
una
regin
determinada
est
ntimamente
vinculado
con
el
tipo
de
actores
que
participen
de
esas
acciones.
As,
es
posible
identificar
proyectos
en
los
que
slo
participan
actores
representantes
de
la
sociedad
civil,
otros
que
involucran
a
entes
subnacionales
de
frontera
y,
finalmente,
aquellos
que
tienen
la
capacidad
de
fomentar
alianza
entre
actores
territoriales
locales
y
regionales
pblicos
y
privados,
lo
cual
supone
que
los
proyectos
ejecutados
tendrn
un
carcter
participativo
al
tiempo
que
ser
ms
fcil
asegurar
su
sostenibilidad
en
el
tiempo.
58
La
cooperacin
transfronteriza
supone
acciones
y/o
proyectos
liderados
por
actores
territoriales
locales
y/o
regionales
de
frontera,
se
trata
de
una
modalidad
de
cooperacin
descentralizada
entre
unidades
subnacionales
alojadas
en
Estados
colindantes.
Los
entes
subestatales
del
Gran
Chaco
Sudamericano
considerados
intermedios
son
las
provincias
argentinas
de
Formosa
y
Salta;
las
gobernaciones
paraguayas
de
Presidente
Hayes,
Alto
Paraguay
y
Boquern
y,
los
departamentos
bolivianos
de
Santa
Cruz,
Chuquisaca
y
Tarija.
Los
entes
subnacionales
locales
(escala
de
administracin
municipal)
ubicados
en
las
zonas
de
frontera
del
Gran
Chaco
son
de
muy
diverso
tamao.
Entre
los
que
identificamos
en
Argentina:
Salvador
Mazza
y
Aguas
Blancas
en
la
provincia
de
Salta
y
Colonia
General
Belgrano
y
Clorinda
en
la
provincia
de
Formosa.
En
Bolivia:
Villamontes
y
Yacuiba
en
el
departamento
de
Tarija
y
Boyuibe
en
el
departamento
de
Santa
Cruz.
Por
el
lado
paraguayo:
Colonia
General
Bruguz,
Nanawa
y
Puerto
Falcn
en
el
departamento
de
Presidente
Hayes.
En
lo
que
respecta
a
la
zona
paraguaya
fronteriza
con
Bolivia,
las
poblaciones
son
escasas.
Los
ncleos
ms
cercanos
son
Fortn
Infante
Rivalora
y
General
Eugenio
Garay
en
el
departamento
de
Boquern
y
Capitn
Pablo
Lagerenza
en
el
departamento
de
Alto
Paraguay.
Las
ciudades
ms
importantes
prximas
a
la
frontera
con
Bolivia
son
Mariscal
Estigarribia
y
Filadelfia
en
el
Departamento
de
Boquern.
Tal
como
se
mencionaba
se
trata
de
entes
subestatales
de
diverso
tamao
lo
cual
debe
ser
considerado
al
momento
de
disear
y
ejecutar
proyectos
de
cooperacin
transfronteriza
en
los
que
muchas
veces
es
necesario
estimular
una
suerte
de
sistema
de
padrinazgo
de
las
unidades
subnacionales
de
mayor
tamao
o
envergadura
a
los
efectos
de
inducir
procesos
territoriales
y
liderazgos
locales
en
las
contrapartes.
A
modo
de
ejemplo,
se
puede
mencionar
el
caso
del
municipio
formoseo
de
Clorinda
que
posee
unos
60.000
habitantes
mientras
que
los
municipios
paraguayos
de
Nanawa
y
Puerto
Jos
Falcn
ubicados
en
el
mismo
asentamiento
transfronterizo
(se
trata
de
una
frontera
seca
con
continuidad
geogrfica
urbana)
poseen
unos
9.000
habitantes
el
primero
y
5.000
el
segundo.
Adems
de
la
diferencia
de
tamao,
existen
otras
cuestiones
que
deben
ser
tenidas
en
cuenta
a
la
hora
de
evaluar
la
posibilidad
de
poner
en
marcha
proyectos
de
59
cooperacin
transfronteriza.
Referencia
fundamental
son
las
facultades
y
capacidades
que
desde
el
punto
de
vista
jurdico
poseen
los
entes
subnacionales
para
involucrarse
en
acciones
cooperacin
en
el
mbito
internacional.
De
acuerdo
al
Centro
di
Studi
di
Politica
Internazionale
(CeSPI),
existen
ciertas
dificultades
que
afectan
la
dinmica
de
la
cooperacin
transfronteriza
cuando
no
existe
un
proceso
de
integracin
o
cuando
el
mismo
es
dbil.
Estas
son:
colindantes.
cada
pas.
Dificultades
en
la
relacin
y
en
la
coordinacin
entre
los
niveles
Capacidad
limitada
de
algunos
gobiernos
intermedios
y
locales
a
la
hora
superiores
e
inferiores
de
la
administracin
pblica.
(CeSPI,
2010)
Estos
elementos
constituyen
parte
de
las
dificultades
al
momento
de
instrumentar
y
hacer
operativos
modelos
de
gobernanza
multinivel
tanto
en
su
dimensin
vertical
(coordinacin
interinstitucional)
como
en
su
dimensin
horizontal
(coordinacin
socio-territorial).
Tras
enumerar
las
dificultades
identificadas
por
el
CeSPI,
se
evaluarn
breveente
las
caractersticas
de
los
entes
subestatales
chaqueos.
A
tal
fin,
se
reparasarn
sintticamente
las
facultades
y
capacidades
de
los
entes
subnacionales
argentinos,
paraguayos
y
bolivianos
en
lo
que
hace
a
su
proyeccin
internacional.
5.2.1
Entes
subnacionales
argentinos
Diferencias entre los poderes de los gobiernos intermedios de los pases Diferencias en la eficiencia operativa de los gobiernos intermedios de
de involucrar a los actores territoriales, en particular a aquellos del sector privado.
La Argentina fue uno de los primeros -y tambin uno de los pocos- pases latinoamericanos en adoptar el sistema federal de organizacin del estado, lo cual queda plasmado en el Art. 1 de la Constitucin Nacional. A su vez, este sistema federal se basa en tres mbitos de decisin poltica que son el gobierno federal, el gobierno provincial y el gobierno municipal (Ruiz, 2003).
60
No
obstante
la
adopcin
del
sistema
federal
como
forma
de
gobierno,
la
realidad
poltica
del
pas
ha
estado
marcada
por
la
fuerza
centrpeta
de
la
capital
nacional
y
consecuente
centralizacin
territorial
de
funciones.
El
sistema
federal
no
supone
necesariamente
la
descentralizacin
territorial,
muy
por
el
contrario,
y
ms
all
de
la
forma
de
estado
adoptada,
pueden
darse
distintos
grados
de
centralizacin
de
funciones
que
lgicamente
tienen
que
ver
con
las
realidades
de
cada
pas.
En
este
sentido
Dalla
Via
sostiene
que
el
federalismo
argentino
es
un
federalismo
centralizado
desde
sus
inicios
y
que
fue
adquiriendo
un
carcter
cada
vez
ms
centralista
con
el
transcurso
del
tiempo
y
el
desarrollo
de
los
acontecimientos
histricos
y
polticos
(Dalla
Via,
2004:12).
La
centralizacin
de
poder
caracteriz
la
vida
poltica
de
la
Argentina
hasta
que
en
las
dcadas
de
1970
y
1980
el
proceso
centralizador
comenz
a
demostrar
seales
de
crisis,
a
partir
de
lo
cual
comienzan
a
implementarse
diversas
transformaciones
(Cabeza,
2006).
Un
hito
clave
en
aquel
proceso
transformador
fue
la
reforma
de
la
Constitucin
Nacional
de
1994.
Una
nueva
interpretacin
del
concepto
de
federalismo
dio
lugar
a
una
modificacin
en
las
relaciones
entre
el
Estado
central
y
los
gobiernos
subestatales
- cooperacin
vertical-,
as
como
tambin
entre
los
gobiernos
subestatales
entre
s
- cooperacin
horizontal-.
(Dalla
Via,
2004).
Las
provincias
adquirieron
expresa
capacidad
para
celebrar
convenios
orientados
al
establecimiento
de
regiones
interprovinciales
cuyos
objetivos
sern
la
actuacin
conjunta
y
la
promocin
socio- econmica26.
Vale
resaltar
que
el
caso
argentino
es
uno
de
los
pocos
en
Sudamrica
donde
la
ampliacin
de
las
facultades
de
los
entes
subnacionales
en
el
mbito
internacional
se
consolid
en
una
modificacin
constitucional.
El
artculo
124
de
la
Constitucin
Nacional
reza
que:
Las
provincias
podrn
crear
regiones
para
el
desarrollo
econmico
y
social
y
establecer
rganos
con
facultades
para
el
cumplimiento
de
sus
fines
y
podrn
tambin
celebrar
convenios
internacionales
en
tanto
no
sean
incompatibles
con
la
poltica
exterior
de
la
Nacin
y
Para
profundizar
este
punto,
vase:
Farah,
P.,
Granato,
L.
y
Oddone,
N.
(2010).
Las
regiones
de
la
Argentina.
Herramientas
para
el
desarrollo.
Buenos
Aires,
Capital
Intelectual.
26
61
no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crdito pblico de la Nacin; con conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendr el rgimen que se establezca a tal efecto. Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio. Este artculo regula dos cuestiones de especial inters para las provincias. En primer lugar, menciona la posibilidad de los gobiernos provinciales de crear regiones interprovinciales las cuales se presentan como una instancia intermedia entre la nacin y las provincias27. Estas regiones se perfilan como plataformas a partir de las cuales se coordinan acciones conjuntas orientadas a la promocin del desarrollo socio- econmico. Este impulso al regionalismo ad intra o regionalizacin endonacional28 ha resultado en el establecimiento de diversos espacios regionales como ser es la Regin Norte Grande Argentino, que involucra a las provincias del Noreste y Noroeste, que gener diferentes mecanismos de dilogo interprovincial con considerable apoyo y financiamiento nacional e internacional. En segundo lugar, hace referencia a la facultad de las provincias de celebrar convenios internacionales, con la novedad de otorgar a estos entes subnacionales la capacidad de actuar y comprometerse jurdicamente en el mbito internacional.
Para
un
estudio
sobre
les
diferentes
regmenes
interprovinciales,
vase:
Farah,
P.,
Granato,
L.
y
Oddone,
N.
(2010).
Las
regiones
de
la
Argentina.
Herramientas
para
el
desarrollo.
Buenos
Aires,
Capital
Intelectual.
28
En
cuanto
al
proceso
interno
de
integracin
interprovincial,
diferentes
autores
han
convenido
en
llamarlo,
regionalizacin
endonacional
o
bien,
regionalismo
ad
intra,
sin
perjuicio
de
ello
preferimos
reservar
el
uso
del
vocablo
regionalismo
para
referir
a
los
procesos
de
integracin
entre
Estados
nacionales
y
de
regionalizacin
o
integracin
en
regiones
para
describir
los
procesos
que
ocurren
al
interior
de
los
Estados
nacionales
con
la
nica
excepcin
de
las
regiones
conformadas
entre
provincias
de
naciones
limtrofes,
casos
identificados
como
de
regionalizacin
transfronteriza.
Entre
las
razones
de
la
regionalizacin
endonacional
se
pueden
mencionar:
la
especializacin
con
base
en
la
complementariedad
en
el
uso
de
los
diferentes
factores
productivos,
la
disminucin
del
dficit
presupuestario
al
favorecer
la
creacin
de
economas
de
escala
en
la
obra
y
las
contrataciones
pblicas,
el
aumento
del
peso
relativo
en
las
negociaciones
con
el
Estado
nacional
(por
ejemplo,
en
materia
de
proyectos
de
infraestructura
e
inversin
pblica)
y
en
las
negociaciones
exteriores
(financiamiento
internacional),
la
unificacin
de
las
bases
tributarias,
el
apoyo
a
los
microemprendimientos
y
el
fortalecimiento
del
sector
perteneciente
a
las
pequeas
y
medianas
empresas
a
travs
de
asistencia
financiera
y
tecnolgica,
el
impulso
del
comercio
interregional
y
exterior,
el
desarrollo
de
actividades
paradiplomticas
y
de
cooperacin
internacional
descentralizada,
el
despliegue
de
medidas
operativas
de
asistencia
e
inversin
social
sobre
la
base
de
un
programa
regional
de
desarrollo
y
proteccin
social
que
comprenda
polticas
de
vivienda,
salud
y
discapacidad,
deporte
y
educacin
y,
por
ltimo,
la
bsqueda
de
un
grado
equivalente
de
desarrollo
sustentable,
calidad
de
vida
e
igualdad
de
oportunidades
en
todo
el
territorio
nacional
(Farah,
Granato
y
Oddone,
2010:14
y
ss).
27
62
Destacamos esta facultad otorgada a las provincias dada la importancia que presenta incluso para esta investigacin desde el punto de vista de la cooperacin fronteriza. Tal como sostiene Cabeza estas experiencias regionales se vinculan con otras transfronterizas dando origen a nuevos, o fortaleciendo los ya existentes emprendimientos de carcter bi o multinacional (Cabeza, 2006:147-148). Por su parte, el artculo 125 estipula que: Las provincias pueden celebrar tratados parciales para fines de administracin de justicia, de intereses econmicos y trabajos de utilidad comn, con conocimiento del Congreso Federal; y promover su industria, la inmigracin, la construccin de ferrocarriles y canales navegables, la colonizacin de tierras de propiedad provincial, la introduccin y establecimiento de nuevas industrias, la importacin de capitales extranjeros y la exploracin de sus ros, por leyes protectoras de estos fines, y con sus recursos propios. Las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden conservar organismos de seguridad social para los empleados pblicos y los profesionales; y promover el progreso econmico, el desarrollo humano, la generacin de empleo, la educacin, la ciencia, el conocimiento y la cultura. Los artculos recin mencionados suponen un basamento jurdico para las actividades paradiplomticas de los entes subnacionales regionales argentinos. Los mismos consolidan la capacidad de las provincias de celebrar acuerdos de cooperacin sobre ciertas cuestiones especficas ya que el artculo 126 hace explcito que las provincias no pueden celebrar tratados parciales de carcter poltico. El marco legal que da vida al rgimen municipal argentino se encuentra en el artculo 5 de nuestra Constitucin, al reconocer el derecho de cada una de las provincias a dictar sus propias constituciones bajo condicin de administracin de justicia, rgimen municipal, y educacin primaria; lo que es ratificado en el artculo 123 al reafirmar que cada Provincia dicta su propia Constitucin, conforme a lo dispuesto en el artculo 5, asegurando la autonoma municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero. Manzanal advierte que la organizacin federal en la Argentina supuso que la forma de institucionalizacin de los municipios fuese una prerrogativa de cada provincia, con lo cual la conformacin de los municipios ha variado de una provincia a otra, arrojando
63
una
alta
heterogeneidad
en
el
total
de
municipios
argentinos
y
dificultando
el
anlisis
y
diagnstico
de
la
descentralizacin
municipal
(Manzanal,
2006)29.
La
reforma
constitucional
de
1994
estableci
la
autonoma
municipal
en
los
aspectos
institucional,
poltico,
econmico-financiero
y
administrativo
(mencionado
artculo
123
de
la
Constitucin
Nacional).
Se
reconoce
as
la
existencia
del
municipio
como
institucin
natural
y
necesaria,
amplindose
la
exigencia
del
originario
artculo
5
de
la
Constitucin
Nacional
sobre
rgimen
municipal,
el
cual
por
imperio
del
artculo
123
pasa
a
ser
autnomo.
La
Constitucin
ya
no
slo
determina
a
las
provincias
la
organizacin
de
un
rgimen
municipal
sino
que
les
exige
que
aseguren
y
garanticen
la
autonoma
municipal.
El
municipio
cierra
la
trada
federal
conformada
adems
por
el
Estado- Nacin
y
la
provincia.
La
institucin
municipal
ser
quien
se
encargue
de
administrar
los
intereses
locales,
y
la
que
trabaje
para
responder
a
las
necesidades
de
la
comunidad
que
representa,
buscando
la
comunin
entre
la
participacin
local
y
una
adecuada
conjuncin
con
la
provincia
y
con
el
Estado
Nacional.
En
definitiva
la
reforma
constitucional,
en
palabras
de
Drnas
de
Clment
(1999),
ha
fortalecido
el
rol
de
los
municipios
dando
lugar
a
lo
que
puede
considerarse
una
etapa
de
creciente
municipalizacin.
5.2.2
Entes
subnacionales
paraguayos
Inicialmente,
la
centralizacin
en
este
pas
fue
una
forma
de
afirmar
una
identidad
a
travs
de
la
condicin
de
Repblica
Independiente
de
Espaa
y
en
especial
de
sus
vecinos
Brasil
y
Argentina
(Fretes
Carreras,
2003:25).
Los
avances
producidos
en
materia
de
descentralizacin
forman
parte
y
slo
fueron
posibles
una
vez
iniciado
el
proceso
de
transicin
a
la
democracia
en
1989;
por
ello,
en
Paraguay
la
En
este
sentido,
Smulovitz
y
Clemente
sostiene
que
la
descentralizacin
hacia
los
municipios
est
mediada
por
la
forma
en
que
cada
jurisdiccin
intermedia
(provincias)
fija
los
alcances
y
tipo
de
descentralizacin
municipal
posible.
Por
lo
tanto,
el
nivel
de
descentralizacin
de
los
municipios
depender
de
la
dinmica
poltica
que
establezca
cada
jurisdiccin
provincial
con
sus
municipios
[...]
Puede
concluirse
entonces
que
no
nos
encontramos
ante
un
proceso
nico
de
descentralizacin
municipal,
sino
a
tantos
procesos
como
regmenes
municipales
se
han
fijado
en
los
niveles
provinciales
(Smulovitz
y
Clemente,
2004:44
cit.
en
Manzanal,
2006:7).
29
64
democratizacin
y
descentralizacin
se
convierten
en
dos
caras
de
una
misma
moneda.
Esta
tendencia
qued
plasmada
en
la
Convencin
Constitucional
de
1992,
que
supuso
un
gran
avance
en
materia
de
democratizacin
y
descentralizacin,
esto
ltimo
a
partir
de
la
modificacin
de
la
estructura
de
la
repblica
y
la
adopcin
de
un
sistema
polticamente
descentralizado.
Con
respecto
a
la
reforma
constitucional
de
1992,
se
puede
sostener
que
es
considerada
para
Paraguay
como
el
surgimiento
de
una
nueva
letra
constitucional,
que
recoge
todos
los
preceptos
que
caracterizan
a
las
constituciones
liberales
del
mundo.
Tras
el
fin
de
las
tareas
de
la
Convencin
Nacional
redactora,
recordaba
Oddone
(1992:7)
que:
El
problema
de
la
organizacin
espacial
o
territorial
de
la
Repblica
reviste
una
especial
importancia
poltica
y
los
extensos
debates
ocurridos
en
la
Convencin
Nacional
sobre
la
descentralizacin
as
lo
han
demostrado.
Vzquez
(2006:137)
sostiene
que:
La
promulgacin
de
la
nueva
Constitucin
Nacional
(),
inspirada
en
la
democracia
participativa
como
sistema
de
gobierno,
introduce
profundos
cambios
en
la
gestin
del
territorio
y
en
la
redistribucin
del
poder
central
hacia
poderes
regionales
y
locales
().
As,
por
primera
vez
en
la
historia
del
pas
las
comunidades
locales
y
regionales
pueden
elegir
autoridades
y
desconcentrar
el
Estado
creando
poderes
descentralizados.
De
acuerdo
al
artculo
1
de
la
Constitucin
de
1992
La
Repblica
del
Paraguay
es
para
siempre
libre
e
independiente.
Se
constituye
en
Estado
social
de
derecho,
unitario,
indivisible,
y
descentralizado
en
la
forma
que
se
establecen
esta
Constitucin
y
las
leyes.
Cabe
destacar
que,
ms
all
de
que
el
Paraguay
sea
un
pas
unitario,
posee
estructuras
subestatales
con
cierta
capacidad
de
accin
poltica
(Romero,
M
et
all,
2007).
Lo
anterior
tiene
que
ver
con
la
descentralizacin
puesta
en
marcha
que,
entre
otras
cosas,
se
traduce
en
la
incorporacin
de
los
gobiernos
departamentales
como
entidad
intermedia
entre
el
gobierno
central
y
los
gobiernos
municipales.
Si
bien
es
cierto
que
el
proceso
de
descentralizacin
an
debe
profundizarse
en
muchos
aspectos,
no
puede
desconocerse
que
la
incorporacin
del
gobierno
departamental
a
la
organizacin
gubernamental
del
estado
paraguayo
ya
supone
un
punto
de
partida
trascendental,
en
la
medida
que,
como
sostiene
Fretes
Carreras,
se
presenta
como
la
65
primera experiencia histrica de atentado exitoso contra la estructura centralizada de gobierno estatal (Fretes Carreras, 2003:42). Lo estipulado en el texto constitucional se efectiviz al ao siguiente, cuando se constituyeron los nuevos gobiernos descentralizados con la asuncin a sus cargos de los gobernadores y concejales de juntas departamentales electos. Posteriormente, el proceso de descentralizacin se afianz con la aparicin presupuestaria de los gobiernos departamentales en la estructura del gasto pblico del ao 1994. El proceso de descentralizacin tambin afecto al mbito municipal, en tanto la Ley Orgnica Municipal promulgada en 1967, era funcional al rgimen centralizado, respondiendo a la lgica de dependencia y subordinacin al gobierno central. En lo referente a los municipios, su concepto y atribuciones, se destacan los artculos 166 al 171 de la Seccin III titulada De los Municipios que tambin provocaron sus modificaciones en la historia constitucional paraguaya. En el artculo 166 se establece que las municipalidades son los rganos de gobierno local con personera jurdica propia y que, dentro de su competencia, tienen autonoma poltica, administrativa y normativa, as como autarqua en la recaudacin e inversin de sus recursos. En el artculo 168 se destacan las atribuciones de las Municipalidades, tomando particular relevancia a los efectos del presente trabajo las reas de libre gestin en materia de su competencia, a saber: urbanismo, ambiente, abasto, educacin, cultura, deporte, turismo, asistencia sanitaria y social, instituciones de crdito, cuerpos de inspeccin y de polica. En una aproximacin crtica a la realidad de la estructura municipal, Vzquez (2006:138) destaca que: los municipios tienen mayor autonoma poltica y presupuestaria y funciones ms operativas, por ser instancias de ejecucin inmediata de los servicios bsicos a la poblacin local () no se contemplan para los municipios objetivos estratgicos ni modelos o sistemas de planificacin vinculados con el desarrollo municipal. Por su parte, el artculo 171 sostiene que: Las municipalidades podrn asociarse con otras para encarar en comn la realizacin de sus fines y, mediante la ley, con municipalidades de otros pases; abre as la puerta al establecimiento de redes de ciudades fronterizas. Como se destaca: La Constitucin de Paraguay, a
66
diferencia
de
las
de
Argentina
y
Brasil,
consagra
expresamente
la
posibilidad
de
los
municipios
a
nivel
internacional
(Respuela,
2004:24).
Durante
el
pre
y
post
reforma
constitucional
se
realizan
ciertas
modificaciones
a
las
legislaciones
electorales,
administrativas
y
presupuestarias
que
reglamentaban
las
funciones
de
los
gobiernos
municipales.
Entre
aquellas
reformas,
Fretes
Carreras
seala
tres
de
importancia.
En
primer
lugar,
la
reforma
del
Cdigo
Electoral
que
permite
la
eleccin
directa
del
intendente
municipal.
En
segundo
lugar,
la
reforma
a
la
ley
del
presupuesto
que
obliga
a
diferenciar
las
cuentas
de
los
municipios
del
gobierno
central.
Y,
finalmente,
la
ley
de
compensaciones
que
obliga
a
los
gobiernos
municipales
a
aplicar
en
forma
expresa
en
obras
de
capital
o
infraestructura
todos
los
recursos
transferidos
en
dicho
concepto
(Fretes
Carreras,
2003).
De
esta
forma
se
observa
que
en
Paraguay
la
estructura
institucional
est
compuesta
por
diversos
niveles
territoriales.
A
nivel
nacional,
el
estado
central,
a
nivel
regional
o
intermedio,
los
departamentos
agrupados
en
regiones,
y
finalmente,
a
nivel
local
se
encuentran
los
municipios.
Estos
ltimos,
y
de
acuerdo
al
texto
constitucional,
poseen
ciertas
competencias
vinculadas
a
la
administracin
de
ciertos
servicios
pblicos,
y
que
incluyen
desde
la
limpieza
y
el
mantenimiento
de
las
calles
hasta
la
gestin
urbanstica,
ambiental
y
sanitaria.
Para
el
cumplimiento
de
sus
propsitos
y
objetivos,
la
Constitucin
paraguaya
reconoce
al
municipio
la
capacidad
de
dictar
ordenanzas,
reglamentos
y
resoluciones,
as
como
tambin
solicitar
crditos
al
sector
pblico
y
privado,
nacional
e
internacional,
aunque
esto
ltimo
con
limitaciones.
Hay
diferencias
entre
las
facultades
de
los
gobiernos
regionales
y
municipales
de
Argentina,
Bolivia
y
Paraguay.
Las
gobernaciones
paraguayas
pueden
firmar
acuerdos
de
cooperacin
internacional
siempre
y
cuando
esto
se
realice
con
el
beneplcito
de
las
Juntas
Departamentales
de
cada
departamento.
No
obstante,
si
las
mismas
llegan
a
recibir
algn
tipo
de
asistencia
econmica,
la
misma
debe
ser
incluida
en
el
presupuesto
general
de
gastos
de
la
Nacin,
que
luego
debe
ser
aprobado
por
el
Congreso
Nacional
dando
lugar
a
un
proceso
largo
y
engorroso.
Por
otra
parte,
las
municipalidades
paraguayas
tambin
pueden
firmar
acuerdos
de
cooperacin
internacional
y
en
caso
de
recibir
asistencia
econmica,
la
misma
debe
ser
incluida
en
el
presupuesto
anual
pero
slo
con
aprobacin
de
la
Junta
Municipal.
Es
decir,
en
ningn
caso
se
debe
tratar
67
en el Congreso de la Nacin. De este modo, el trmite es directo y el proceso es ms gil con lo que resulta ms fcil trabajar con las administraciones municipales que con las administraciones departamentales.
5.2.3 Entes subnacionales bolivianos
En Bolivia el punto de inflexin est dado por dos leyes que rompen con la visin centralista de las polticas pblicas. Por un lado, la Ley de Participacin Popular de 1994 a partir de la cual se le otorga a los gobiernos municipales un nuevo protagonismo en el desarrollo local, ampliando las atribuciones de los concejos a los que se les asignan la propiedad y gestin de la infraestructura social y el equipamiento de servicios de educacin, cultura, salud, deportes, vivienda, caminos vecinales y otra infraestructura productiva. Adems, se da impulso al Modelo de Municipio Productivo a partir del cual se define un papel promotor de los concejos en el desarrollo local y en la concertacin con los diversos actores locales. Se busca que las municipalidades elaboren sus presupuestos sobre la base de planes de desarrollo municipales concertados y de planes operativos anuales. Los planes de desarrollo municipales constituyen la base del proceso de planificacin y resumen la demanda social local focalizada. Incluyen un diagnstico, la visin estratgica y la programacin quinquenal. Deben integrar las propuestas distritales y comunales, debiendo participar en su elaboracin la poblacin organizada, lo cual le da un carcter altamente participativo (Caballero y Valderrama, 2003). La otra ley es la Ley de Descentralizacin Administrativa, promulgada el 8 de julio de 1995, que ampla las competencias de las administraciones departamentales y transfiere a las prefecturas el 50% de los recursos presupuestarios. En este sentido, cabe destacar que la Constitucin boliviana establece una clara diferenciacin entre los recursos nacionales, departamentales y municipales que son gestionados conforme sus respectivos presupuestos. Con respecto a las facultades de los entes subestatales bolivianos para participar en proyectos de cooperacin internacional y transfronterizos, Juan Luis
68
Fernndez Vsquez30 sostiene que cualquier institucin gubernamental, sea este nacional, departamental o municipal, puede gestionar y percibir fondos externos. No obstante, esto debe ser a travs de la coordinacin del Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo (VIPFE), a fin de evitar problemas administrativos y la corrupcin dentro del aparato estatal. Por otra parte, en el artculo 304 de la Constitucin Poltica del Estado se menciona como una de las facultades de las autonomas indgenas originario- campesinas la de promover y suscribir acuerdos de cooperacin con otros pueblos y entidades pblicas y privadas. En materia de descentralizacin y cooperacin internacional, diversas agencias nacionales comenzaron a desarrollar programas orientados al fortalecimiento del proceso de descentralizacin administrativa; a modo de ejemplo se puede mencionar al Programa de Apoyo a la Gestin Pblica Descentralizada y Lucha contra la Pobreza (PADEP) que busc fortalecer las capacidades de gestin de las municipalidades del Chaco y del norte de Potos, as como tambin de sus mancomunidades. Los entes subnacionales bolivianos, al igual que sus pares de Argentina y Paraguay tienen la facultad de asociarse entre si. Concretamente, los municipios bolivianos pueden formar mancomunidades. De acuerdo con la Federacin de Asociaciones Municipalistas de Bolivia (FAM-Bolivia), una mancomunidad es la asociacin voluntaria de dos o ms municipios que procura su desarrollo a partir de la realizacin de planes, programas y proyectos comunes, dentro de un perodo y marco jurdico determinado y que requiere de un Directorio y estructura organizativa. En el Chaco boliviano contamos con la Mancomunidad del Chaco Boliviano (ManChaBol) que cohesiona a los municipios de la regin del chaco con origen en la cultura guaran incluyendo las localidades de Lagunillas, Charagua, Cabezas, Gutirrez, Cuevo, Camiri y Boyuibe del Departamento de Santa Cruz; Monteagudo, Huacareta, Villa Vaca Guzmn, Huacaya y Macharet del Departamento de Chuquisaca; y Yacuiba, Villa Montes, Carapar y Entre Rios del Departamento de Tarija.
Responsable
de
Planificacin
Organizacional.
Unidad
de
Planificacin
y
Tecnologas
de
la
Informacin.
Direccin
General
de
Planificacin.
Ministerio
de
Culturas.
Estado
Plurinacional
de
Bolivia.
30
69
Tambin existen las mancomunidades departamentales del Chaco, como la Mancomunidad de Cordillera en el departamento de Santa Cruz, la Mancomunidad del Chaco Chuquisaqueo en el departamento de Chuquisaca y la Mancomunidad Gran Chaco del departamento de Tarija. Si bien no se ha encontrado en la legislacin consultada referencia alguna respecto a la capacidad de los entes subnacionales bolivianos de conformar mancomunidades con municipios de otros pases, lo cierto es que existe actualmente una mancomunidad denominada Unidad Trinacional de Aymaras sin Frontera, que aglutina municipios de Bolivia, Per y Chile. La misma se perfila como una alianza estratgica trinacional que busca mejorar las condiciones de vida del pueblo aymar y que ha identificado proyectos especficos por regin los cuales requieren necesariamente la cooperacin entre aymars en Chile, Bolivia y Per. Este ejemplo podra suponer una alternativa para fomentar el asociativismo entre entes subnacionales chaqueos, a fin de promover el desarrollo econmico, social y ambiental del territorio compartido31. De fundamental importancia resulta para nuestro anlisis la creacin de la Agencia para el Desarrollo de las Macrorregiones y Zonas Fronterizas (ADEMAF) realizada al amparo del art. 261 de la Constitucin Poltica del Estado con el objetivo de fortalecer: La integridad territorial, la preservacin y el desarrollo de zonas fronterizas constituyen un deber del Estado. La ADEMAF es una institucin pblica descentralizada, de derecho pblico, con personalidad jurdica, autonoma de gestin administrativa, financiera, legal, tcnica y patrimonio propio, bajo tuicin del Ministerio de Planificacin del Desarrollo. (Decreto Supremo N 0538/2010). La ADEMAF busca promover e impulsar el desarrollo estratgico econmico social de las Macroregiones y Zonas Fronterizas del Estado Plurinacional de Bolivia, a travs de una administracin eficiente de la gestin institucional y de la coordinacin poltico administrativa con los rganos del Estado, en apego a los principios de
Para
profundizar
sobre
este
caso,
vase:
Marteles,
S.
(2009).
Cooperacin
Transfronteriza
en
la
Triple
Frontera
de
Bolivia-Chile
y
Per.
En:
Rhi
Sausi,
J.
L.
y
Conato,
D.
Coopeeracin
Transfronteriza
e
Integracin
en
Amrica
Latina.
Roma,
CeSPI
e
IILA.
31
70
participacin de legalidad, transparencia y equidad para cumplir las metas, polticas y econmicas. 5.3 Articulacin entre actores chaqueos Los entes subnacionales argentinos, bolivianos y paraguayos tienen, desde el punto de vista normativo, la capacidad de proyectarse al mbito internacional y, de este modo, embarcarse en acciones de cooperacin transfronteriza. Sin embargo, debe sealarse que los procesos de descentralizacin iniciados en estos tres pases han adoptado distintos rasgos, favoreciendo en algunos casos a los gobiernos regionales y en otros casos a los municipios. Los entes subnacionales fronterizos de los pases colindantes poseen entonces diversos mrgenes de maniobra en materia de proyeccin internacional lo cual supone un primer factor de atencin para las dinmicas de cooperacin transfronteriza. Como se ha sostenido desde el CeSPI (2011), la nueva aproximacin de la cooperacin transfronteriza deriva de la interaccin de tres procesos institucionales. Por un lado, la existencia de un proceso de desconcentracin de funciones del gobierno nacional que haga posible extender la capacidad decisional de las autoridades nacionales en los territorios fronterizos. Se trata de acercar los procesos decisionales que ataen las fronteras a las propias reas fronterizas. Por otro lado, la existencia de un proceso de descentralizacin que otorgue atribuciones y funciones a los gobiernos locales. La complejidad de las agendas fronterizas requiere de un aumento de las funciones que deben cumplir los gobiernos locales de tales territorios. Por ltimo, la existencia de un proceso de integracin endgeno, espontneo o inducido, que vuelva funcional e incentive la colaboracin institucional transfronteriza.
71
Fuente:
CeSPI
(2011)
Una
instancia
que
podra
superar
este
obstculo
sera
la
creacin
de
una
institucin
con
personalidad
jurdica
que
involucre
a
los
entes
subnacionales
de
frontera
y
posea
la
capacidad
de
administrar
fondos
y
ejecutar
proyectos,
es
decir,
un
proceso
de
integracin
que
incentive
la
colaboracin
y
articulacin
interinstitucional
transfronteriza
en
consonancia
con
los
procesos
de
desconcentracin
y
de
descentralizacin
en
curso
en
los
tres
pases.
Es
muy
difcil
encarar
el
diseo
de
esta
nueva
instancia
interinstitucional
de
dilogo
transfronterizo
si
no
se
parte
del
fortalecimiento
de
la
capacidades
proyectuales
de
los
gobiernos
subnacionales
y
los
actores
locales.
Se
trata,
en
muchos
casos,
de
municipios
que
no
tienen
en
su
estructura
institucional
ningn
rea
que
se
aboque
a
cuestiones
internacionales
o
de
cooperacin32
y,
por
lo
tanto,
carecen
de
los
recursos
humanos
especialmente
capacitados
para
el
diseo
y
ejecucin
de
proyectos
de
cooperacin
internacional.
En
ocasin
del
I
Foro
de
Cooperacin
Transfronteriza
Argentina
Brasil
Paraguay,
celebrado
en
Ciudad
del
Este
en
abril
de
2009,
los
representantes
de
las
localidades
de
frontera
(algunas
de
ellas
chaqueas)
hicieron
referencia
a
esta
En
el
nivel
municipal
es
inexistente
la
presencia
de
Direcciones
o
Secretarias
de
Relaciones
Internacionales
o
de
Cooperacin
Internacional.
En
en
el
nivel
provincial
o
Departamental
se
encuentran
Direcciones
o
Subsecretaras
en
la
materia
pero
an
con
una
cierta
debilidad
institucional
y
proyectual.
Para
el
caso
argentino,
se
cuenta
con
la
Direccin
de
Cooperacin
Internacional
de
la
Provincia
de
Formosa
y
la
Coordinacin
de
Relaciones
Internacionales
y
Comercio
Exterior
de
la
Provincia
de
Salta,
en
la
que
pesa
ms
la
actividad
ligada
al
comercio
exterior
y
el
favorecimiento
de
las
exportaciones
que
el
diseo
de
proyectos
de
cooperacin
internacional.
32
72
problemtica
compartida.
Al
hablar
de
fortalezas
y
debilidades
en
materia
de
cooperacin
internacional,
estas
autoridades
identificaron
como
una
de
las
debilidades
ms
importantes
la
falta
de
cuadros
tcnicos
capacitados
en
el
diseo,
monitoreo
y
ejecucin
de
proyectos
de
cooperacin
transfronteriza.
La
necesidad
de
fortalecer
las
capacidades
proyectuales
de
los
actores
locales
chaqueos
es
urgente.
El
diseo
de
cursos
de
capacitacin
y
de
estrategias
de
learning
by
doing
suelen
funcionar
en
un
mundo
en
donde
las
autoridades
locales
se
ven
cada
vez
ms
expuestas
a
trabajar
de
forma
agregada
(en
red)
en
la
arena
internacional
para
la
captacin
de
nuevos
fondos
o
recursos
y
para
la
realizacin
de
proyectos
de
cooperacin.
En
este
sentido,
la
articulacin
universidad-municipio
tambin
suele
ser
muy
importante,
pero
las
universidades
deben
convertirse
en
centros
de
reflexin
efectivos
que
permitan
la
creacin
de
nuevos
conceptos
e
instrumentos
operativos
que
propendan
a
la
integracin
fronteriza.
En
el
caso
estudiado,
se
bien
el
Gran
Chaco
ha
despertado
inters
acadmico
e
intelectual,
no
se
ha
traducido
directamente
en
un
vnculo
funcional
entre
mundo
acadmico
e
instancia
de
gobierno
subnacional33.
Si
se
retoma
el
nivel
subnacional
intermedio,
algunas
provincias
y
departamentos
poseen
reas
que
se
ocupan
especficamente
de
la
proyeccin
internacional,
como
la
recientemente
mencionada
Direccin
de
Cooperacin
Internacional
de
Formosa
que
no
asume
la
promocin
de
la
cooperacin
transfronteriza
como
una
prioridad
ni
como
una
herramienta
destinada
a
promover
el
desarrollo
de
los
asentamientos
fronterizos
de
localidades
colindantes.
De
hecho,
en
el
plan
de
desarrollo
estratgico
de
la
provincia,
Formosa
2015,
no
se
hace
referencia
alguna
a
proyectos
que
supongan
el
establecimiento
de
acciones
de
cooperacin
transfronteriza.
Sin
embargo,
existe
un
hecho
reciente
que
debe
ser
tenido
en
cuenta
dada
la
trascendencia
que
supone
desde
el
punto
de
vista
de
concertacin
de
actores
territoriales
chaqueos;
se
trata
del
acuerdo
firmado
por
el
Gobierno
de
la
provincia
de
Salta
y
el
Centro
Paraguayo
de
Estudios
Internacionales
a
finales
de
abril
de
2012.
Iniciativas
como
el
Encuentro
por
el
Agua
en
el
Gran
Chaco
Americano
celebrado
en
2011
organizado
por
Redes
Chaco
con
el
apoyo
de
la
Universidad
de
la
Cordillera
y
del
que
participaron
varios
gobiernos
subnacionales,
pueden
ser
prueba
de
este
necesario
acercamiento.
33
73
A
travs
del
mismo
se
podr
ejecutar
el
proyecto
denominado
Apoyo
al
Fortalecimiento
de
la
Integracin
Sudamericana
y
la
Formacin
de
Redes
entre
Regiones
Fronterizas
compartidas
de
Argentina,
que
busca
detectar
potenciales
redes
entre
regiones
fronterizas
compartidas
de
Argentina,
Bolivia
y
Paraguay
que
estimulen
la
integracin.
Entre
los
ejes
del
proyecto
tambin
figura
la
bsqueda
de
nexos
comerciales,
econmicos,
culturales,
industriales
y
deportivos
ya
existentes
entre
la
provincia
de
Salta
y
los
departamentos
de
Tarija,
Santa
Cruz
y
Boquern.
El
acuerdo
contempla
tambin
la
realizacin
de
un
estudio
de
identificacin
y
evaluacin
de
proyectos
de
desarrollo
local
transfronterizo.
De
hecho,
en
el
mismo
se
sostiene
que
al
fomentar
la
cooperacin
transfronteriza
a
travs
de
la
promocin
y
difusin
de
los
mecanismos
de
cooperacin
subregionales
y
regionales
para
la
creacin
de
redes
de
asociacin
socioeconmica,
se
estimular
una
mayor
integracin
productiva
de
toda
la
regin.
Otro
espacio
de
concertacin
que
involucra
a
actores
chaqueos
de
diversa
naturaleza
(municipios,
universidades,
organizaciones
de
la
sociedad
civil,
etctera)
y
de
distinta
nacionalidad
(argentinos,
paraguayos
y
bolivianos
principalmente,
en
menor
medida
brasileos
pero
tambin
de
otros
orgenes
extra-chaqueos)
que
pretende
fortalecer
el
dilogo
transfronterizo
es
Redes
Chaco
creada
en
el
2008.
Redes
Chaco
se
define
como
una
red
de
redes,
destinada
a
lograr
la
visibilizacin
de
temas
vitales
y
acciones
colectivas
en
el
Gran
Chaco
Americano
que
permitan
la
generacin
de
gobernanza.
Esta,
entendida
como
creacin
y
fortalecimiento
de
ciudadana
e
incidencia
para
acciones
en
polticas
pblicas
concertadas.
Articulacin
entre
ONGs,
organizaciones
de
base,
empresariales
y
organismos
pblicos.
Lo
interesante
de
Redes
Chaco
es
que
progresivamente
fue
fortaleciendo
su
posicionamiento
como
espacio
de
dilogo
entre
los
actores
del
territorio
chaqueo,
que
enfrentan
problemticas
semejantes.
A
su
vez,
debe
sealarse
el
carcter
participativo
que
promueve
la
red
en
la
elaboracin
de
propuestas
de
desarrollo
surgidas
desde
los
diversos
actores
que
participan
de
los
encuentros
que
se
van
celebrando.
En
este
sentido
cabe
sealar
que
en
los
ltimos
aos
Redes
Chaco
ha
promovido
y/o
participado
en
encuentros
realizados
en
distintos
lugares
del
territorio
74
chaqueo. Entre estos encuentros se destaca el Primer Encuentro Mundial del Chaco celebrado en octubre de 2010 en Paraguay al que asistieron actores chaqueos argentinos, bolivianos, brasileros y paraguayos de variada naturaleza como ser grandes y pequeos productores, indgenas, empresarios, inmigrantes que viven y trabajan en el Gran Chaco, adems de autoridades estatales municipales, departamentales o provinciales y nacionales- , investigadores y organizaciones no gubernamentales. El encuentro apuntaba a potenciar la visibilizacin del Gran Chaco Sudamericano, lo que se resume en el lema de la reunin: Por el Chaco y para el Mundo. Por otra parte, se buscaba promover el debate entre los participantes acerca de las potencialidades, necesidades, carencias y demandas del territorio chaqueo, partiendo de la conviccin que a partir de la sinergia se puede encontrar soluciones a las problemticas compartidas. Otro encuentro convocado por Redes Chaco que debe mencionarse dada la importancia del tema tratado as como tambin por el alcance transfronterizo que supuso fue el Encuentro por el Agua del Gran Chaco Americano, abarcando aqu uno de los principales temas de la agenda de la cooperacin internacional. El mismo fue celebrado en octubre de 2011 en Yacuiba y su objetivo, de acuerdo con el informe final, fue debatir acerca de la problemtica del agua a fin de definir posiciones, establecer acciones y proponer decisiones pblicas macrorregionales. Cabe destacar que la metodologa de los encuentros adoptada por Redes Chaco se basa en convocatorias abiertas y en el tratamiento de los temas y desafos en mesas de dilogo lo cual permite una participacin activa de todos los actores involucrados. Esto garantiza que en los debates, los distintos grupos de inters puedan participar, llegar a consensos y, en trminos generales, vigorizar el dilogo y cimentar la confianza. En definitiva lo que se busca es promover y fortalecer mecanismos de gobernanza multinivel (Rhi Sausi y Oddone, 2009). 5.4 Espacios abiertos para la cooperacin transfronteriza en el Gran Chaco Sudamericano
75
En el Gran Chaco Sudamericano las dinmicas de cooperacin transfronteriza son todava relativamente dbiles y espontneas. Esta debilidad no es sinnimo de ausencia sino que se refiere al grado de formalidad y sostenibilidad de las mismas. Por otra parte, el rasgo de espontaneidad se refiere a que las iniciativas de cooperacin transfronteriza son, por lo general, implementadas por los mismos entes subnacionales locales a fin de dar solucin a alguna problemtica que afecta la vida cotidiana pero no derivan de polticas pblicas locales, regionales o nacionales- diseadas especialmente para promover la cooperacin transfronteriza y la integracin del territorio. Adems, suele suceder que una vez solucionado el problema concreto, no se le da continuidad a la accin con lo que la dinmica de cooperacin transfronteriza no se sostiene en el tiempo. La cooperacin transfronteriza se perfila y presenta como el mecanismo a travs del cual las regiones limtrofes interactan para la preservacin, gobernanza y desarrollo del espacio de vida en comn, alentando la articulacin entre actores territoriales, locales, regionales y nacionales (Ricq, 2006). Sin embargo, las casusas y razones para cooperar no son siempre las mismas. Por un lado, pueden surgir situaciones que se basan en problemticas compartidas, que afectan estrictamente a las comunidades de frontera y que obligan a un accionar conjunto. Un ejemplo, podra ser el caso de una epidemia de dengue, capaz de atravesar una frontera sin ningn impedimento y que obliga a los entes subestatales de ambos lados a implementar medidas conjuntas. Carecera de sentido que slo uno de los actores afectados llevase a cabo fumigaciones orientadas a combatir el dengue si su contraparte no hiciera lo mismo o al menos implementase acciones orientadas al mismo fin. Otro ejemplo podra ser la contaminacin de un ro que marca el lmite internacional como el Pilcomayo. Por otro lado, las motivaciones que principalmente abren espacios de cooperacin y que estimulan a los actores territoriales a involucrarse en este tipo de procesos tienen que ver con la generacin de desarrollo local transfronterizo. Tal sera el caso de la implementacin de un circuito de turismo transfronterizo que se presente
76
como
proyecto
de
desarrollo
social
y
econmico
para
las
comunidades
fronterizas
o
la
promocin
de
encadenamiento
productivo34
o
de
un
cluster
transfronterizo.
5.4.1
Identificacin
de
oportunidades
de
cooperacin
transfronteriza
en
el
mbito
cultural
y
productivo
En
el
mbito
cultural,
los
espacios
que
se
abren
tienen
que
ver,
necesariamente,
con
la
riqueza
de
la
regin.
Cabe
recordar
que
el
Gran
Chaco
Sudamericano
se
presenta
como
un
inmenso
mosaico
de
culturas
originarias
ya
que
se
encuentra
habitado
por
variadas
comunidades
originarias.
Si
bien
se
trata
de
distintas
razas
y
por
ende
de
distintas
culturas
e
identidades,
lo
cierto
es
que
los
pueblos
originarios
en
su
conjunto
se
vieron
afectadas
por
diversos
procesos
histricos;
de
hecho,
el
mismo
trazado
de
lmites
internacionales
supuso
que
algunas
de
estas
comunidades
quedarn
divididas,
con
lo
cual
comunidades
de
una
misma
raza
quedaron
ubicadas
en
territorios
de
distintos
pases.
Tambin
se
vieron
afectadas
negativamente
por
el
hecho
que
quedaron
ubicadas
en
zonas
fronterizas
que,
a
su
vez,
han
sido
marginales
durante
muchos
aos
en
los
intereses
de
los
Estados
nacionales.
Este
contexto
supone
un
terreno
frtil
para
la
implementacin
de
acciones
de
cooperacin
transfronteriza
y
transnacional.
Ya
un
primer
paso
en
esta
direccin
se
dio
cuando,
en
ocasin
del
Primer
Encuentro
Mundial
del
Chaco
Por
el
Chaco
y
para
el
Mundo,
los
representantes
de
los
pueblos
y
comunidades
indgenas
del
Chaco
Americano
de
Argentina,
Bolivia,
Brasil
y
Paraguay
hicieron
una
declaracin
conjunta.
En
la
misma
se
reconoci,
entre
otras
cosas,
que
el
Chaco
es
un
territorio
histricamente
ocupado
por
pueblos
indgenas
originarios;
que
se
han
vulnerado
los
Un
ejemplo
de
proyecto
de
particular
relevancia
en
materia
de
encadenamiento
productivo
transfronterizo
lo
constituye
el
Centro
de
Desarrollo
de
Tecnologas
para
la
Integracin
Transfronteriza
de
Micro
y
Pequeas
Empresas
del
Mercosur
y
Amrica
Latina
CDT-AL,
promovido
por
SEBRAE
Nacional
y
SEBRAE
Paran
y
dirigido
prioritariamente
a
las
reas
fronterizas
de
Brasil
con
Argentina,
Paraguay,
Bolivia
y
Uruguay.
El
CDT-AL,
co-financiado
por
el
FOMIN-BID,
es
un
centro
especializado
para
generar
y
transferir
tecnologas
de
apoyo
a
los
pequeos
negocios
de
los
pases
vecinos.
Se
trata
de
un
instrumento
de
cooperacin
transfronteriza
que
promueve
alianzas
estratgicas
con
instituciones
pblicas
y
privadas
para
aumentar
la
integracin
productiva
con
los
pases
vecinos
a
travs
de
las
micro
y
pequeas
empresas.
34
77
derechos
de
los
pueblos
indgenas
y
que
en
algunos
lugares
del
Chaco
Americano
sigue
pendiente
la
reivindicacin
y
lucha
por
consolidar
sus
derechos.
En
materia
cultural,
puede
citarse
una
serie
de
proyectos
que
se
encuentran
en
la
compilacin
realizada
por
el
CeSPI
(2009)
en
ocasin
del
I
Foro
de
Cooperacin
Transfronteriza
Argentina
Brasil
Paraguay
celebrado
en
Ciudad
del
Este.
Los
proyectos
que
se
identificaron
fueron
cuatro.
El
primero,
presentado
por
la
Direccin
de
Cooperacin
Internacional
de
la
provincia
de
Formosa,
se
titulaba
Capacitacin
en
Gestin
Cultural
en
la
Regin
ARPA35,
cuyo
territorio
fronterizo
de
referencia
es
la
Regin
Compartida
por
las
provincias
argentinas
de
Formosa
y
Chaco
y
las
gobernaciones
paraguayas
de
Presidente
Hayes
y
Boquern.
El
proyecto
apunta
a
la
promocin
de
la
profesionalizacin
de
quienes
participan
en
la
gestin
y
administracin
de
instituciones,
organizaciones
y
proyectos
culturales
en
la
Regin
Compartida,
tanto
en
el
mbito
pblico
como
privado.
Tambin
tena
por
objetivo
la
conformacin
de
una
red
conformada
por
instituciones
y
organismos
pblicos
y
privados
y
estimular
la
comunicacin
entre
los
habitantes
de
la
Regin
Compartida,
facilitando
el
dilogo
y
la
confrontacin
de
ideas.
El
segundo
proyecto,
Movimiento
Argentino-Paraguayo
de
promocin
de
la
Cultura
en
la
regin
compartida
ARPA,
fue
presentado
por
la
Embajada
de
la
Argentina
en
Paraguay,
y
tena
como
objetivos
generales
la
conformacin
de
circuitos
o
corredores
culturales
y
la
creacin
de
la
marca
ARPA.
El
tercer
proyecto,
denominado
Rescate
y
Promocin
de
las
Artesanas
de
la
Regin
Compartida
ARPA,
fue
presentado
por
al
Subsecretara
de
Cultura
de
Formosa
y
prevea
la
participacin
como
socios
de
la
Subsecretara
de
Cultura
de
Chaco,
la
Secretara
de
Cultura
de
Paraguay.
El
proyecto
surge
de
la
unin
de
las
provincias
argentinas
de
Formosa
y
Chaco
y
entes
regionales
colindantes
paraguayos,
teniendo
en
cuenta
la
raz
guarantica
como
tronco
comn
y
la
problemtica
similar
con
respecto
a
los
artesanos.
En
la
regin
se
destaca
la
artesana
aborigen
propia
de
los
artesanos
de
las
comunidades
Wich,
Toba,
Mocov,
Pilag
y
Guaran
y
las
tcnicas
artesanales
de
estos
aborgenes
representan
un
importantsimo
patrimonio
cultural
y
La
propuesta
del
Movimiento
ARPA
(Argentina-Paraguay)
se
enmarca
en
el
proyecto
Circuito
Cultural
Permanente
de
Ciudades
Intermedias
en
el
MERCOSUR.
35
78
artstico de la regin, producto de la herencia cultural transmitido de padres a hijos a travs de las generaciones. El proyecto apunta a la creacin de un espacio de inclusin y mejoramiento de la calidad de vida de artesanos argentinos y paraguayos; el establecimiento de una red de artesanos de la regin ARPA entretejiendo un sistema de relaciones y trabajando para la integracin de la regin; la recuperacin de tcnicas ancestrales de tejido y alfarera del Chaco-Gualamba, salvaguardando y promoviendo la artesana a fin de revitalizar la memoria colectiva ya segurar la transmisin de un caudal creativo y cultural; preservar, promocionar y multiplicar la actividad artesanal, como una prctica socio-econmica y cultural que posibilite el desarrollo de comunidades indgenas y criollas, entre otros. El cuarto proyecto es de la Fundacin Gran Chaco y se denomina Mujeres, artesana y territorio: apoyo a la organizacin de la actividad artesanal para mejorar las capacidades organizativas de las mujeres indgenas y criollas del chaco argentino y paraguayo, y sus estrategias de aprovechamiento de los recursos naturales. Las lneas de accin previstas del proyecto son, entre otras, la conformacin de una red de organizaciones de mujeres y de un sistema de comercializacin estable y la sistematizacin de los conocimientos de las mujeres sobre el territorio. En el nivel productivo tambin se abren varios espacios para implementar proyectos de cooperacin transfronteriza y se presentan desafos y problemas de variada complejidad. Por un lado, se identifican problemticas ligadas a cuestiones estructurales, como ser la falta de integracin fsica del territorio chaqueo y las debilidades que se presentan en materia de infraestructura. Revertir el escenario sealado supone un proceso de largo plazo con la participacin de organismos nacionales e internacionales, dado que muchas de las obras que se requieren son de gran magnitud y necesitan de financiamiento internacional. Por otro lado, existen espacios concretos en donde los protagonistas por excelencia son los actores territoriales chaqueos. Sin embargo, en este punto, hay que hacer una aclaracin que tiene que ver con los objetivos de las posibles lneas de accin a implementar.
79
En
primer
lugar,
y
vinculado
a
la
cuestin
productiva
pero
tambin
ambiental,
se
presenta
el
desafo
de
regular
de
modo
conjunto
aquellas
actividades
que
ponen
en
riesgo
a
los
ecosistemas
chaqueos.
Se
incluyen
todas
aquellas
prcticas
productivas
que
representan
o
de
algn
modo
se
traducen
en
amenazas
tales
como:
desmonte
y
deforestacin;
eliminacin
de
cultivos
tradicionales;
contaminacin
(uso
de
agrotxicos,
desechos
industriales
y
canales
que
provocan
deterioro
del
medio
ambiente);
inadecuado
manejo
de
pastizales;
monocultivos;
inundaciones;
disminucin
de
la
cobertura
vegetal
y
empobrecimiento
de
los
suelos;
reduccin
de
la
poblacin
de
fauna
y
de
recursos
hidrobiolgicos;
deterioro
generalizado
de
los
ecosistemas
(Ulla
y
Musso,
2010).
Al
continuarse
con
estas
prcticas
productivas
sobre
las
cuales
se
sustenta
en
parte
la
economa
chaquea,
al
no
revertir
el
proceso
de
degradacin
de
los
recursos
naturales
y
de
la
biodiversidad
al
que
est
sometido
el
Gran
Chaco
Sudamericano,
se
pone
en
riesgo
el
potencial
productivo
de
la
regin.
En
segundo
lugar,
se
identifica
la
necesidad
de
cooperar
en
materia
de
asociativismo
y
concertacin.
Si
bien
es
cierto
que
se
identifican
algunas
instancias
de
concertacin
entre
actores
chaqueos
como
la
Asociacin
de
Pequeos
Productores
del
Trichaco
o
la
Red
de
Universidades
vinculadas
a
la
Produccin
Forestal-Maderera,
es
de
destacar
el
bajo
y
dbil
nivel
de
asociativismo.
Se
considera
que
una
importante
lnea
de
accin
debe
ir
orientada
al
fortalecimiento
del
asociativismo
como
herramienta
clave
para
estimular
el
desarrollo
territorial.
De
acuerdo
a
Ulla
y
Musso
los
sectores
productivos
ms
relevantes
del
Gran
Chaco
Americano
son:
cadena
de
valor
de
madera
y
mueble;
cadena
de
valor
de
hidrocarburos;
cadena
de
valor
de
la
indumentaria;
cadena
de
valor
de
la
ganadera;
cadena
de
valor
de
la
agricultura;
cadena
de
valor
del
turismo36.
Actores
locales
y
regionales
han
manifestado
su
inters
en
explotar
ms
vivamente
la
actividad
turstica
planteando
la
posibilidad
de
desarrollar
circuitos
tursticos
transfronterizos.
Un
caso
exitoso
que
bien
podra
ser
tenido
en
cuenta
es
el
Existen
posibilidades
de
plantear
circuitos
de
turismo
histrico,
de
aventura,
ecoturismo,
rural,
acutico,
de
avistaje,
entre
otros.
36
80
proyecto
Fronteras
Tursticas
financiado
en
el
marco
del
Programa
URBAL
III
de
la
Unin
Europea,
que
surge
ante
la
necesidad
de
mejorar
la
competitividad
territorial
para
el
turismo
en
dos
zonas
de
frontera
y
conformar
nuevos
mecanismos
de
gestin
para
el
desarrollo
de
un
corredor
turstico
de
integracin
transfronteriza
basado
en
la
identidad
cultural
quechua
y
aymara37.
SEBRAE
Nacional
junto
con
SEBRAE
Mato
Grosso
do
Sul
se
encuentran
desarrollando
el
proyecto
titulado
Mato
Grosso
do
Sul
Sin
Fronteras:
Integracin
competitiva
de
las
Micro
y
Pequeas
Empresas
en
el
ambiente
de
frontera
de
Brasil,
Paraguay
y
Bolivia.
Este
proyecto
busca
incentivar
la
competitividad
posibilitando
una
mayor
articulacin
entre
empresas
tursticas
de
la
regin
de
frontera
con
miras
a
favorecer
el
desarrollo
territorial.
Ms
all
de
los
sectores
identificados
por
Ulla
y
Musso,
existen
otros
que
an
tienen
un
gran
potencial,
como
ser
el
pisccola.
Esta
potencialidad
es
particularmente
atractiva
en
la
regin
transfronteriza
del
este
formoseo
y
la
gobernacin
de
Presidente
Hayes,
en
donde
aos
atrs
las
autoridades
locales
elaboraron
un
proyecto
titulado
Desarrollo
de
un
encadenamiento
productivo
transfronterizo
pisccola
en
la
regin
Clorinda-Gobernacin
de
Villa
Hayes.
El
mismo
surge
a
partir
del
inters
manifestado
por
autoridades
paraguayas
en
los
comits
de
integracin,
de
recibir
asistencia
en
materia
de
produccin
pisccola.
Cabe
sealar
que
en
el
municipio
de
Clorinda
desde
hace
aproximadamente
una
dcada
se
desarrolla
la
actividad
pisccola,
especficamente
la
cra
de
pac.
El
relativo
xito
del
sector
gener
que
se
conformara
una
alianza
entre
actores
del
mbito
pblico
y
privado
que
cont
con
apoyo
del
Consejo
Federal
de
Inversiones
(CFI)
a
partir
del
cual
se
pudo
realizar
en
la
zona
del
Pilcomayo
tareas
de
investigacin
aplicada
para
el
desarrollo
de
la
especie
y
capacitacin
con
los
pescadores38.
Entre
los
resultados
ms
notables
del
proyecto
se
encuentra
el
desarrollo
de
7
rutas
tursticas,
la
puesta
en
valor
de
142
sitios
tursticos,
la
creacin
de
8
centros
de
acceso
a
nuevas
tecnologas,
la
movilizacin
de
ms
de
30
actores
pblicos
y
privados
y
la
conformacin
de
una
alianza
de
autoridades
locales
y
organizaciones
de
la
sociedad
civil
para
la
implementacin
de
polticas
de
desarrollo
en
las
zonas
de
frontera.
Para
ms
informacin,
vase:
http://www.urbal3.eu/index.php/noticia
_Concluye_el_proyecto_Fronteras_Turisticas
38
Por
otra
parte,
en
la
localidad
formosea
se
encuentra
el
establecimiento
privado
de
cra
Isla
P,
que
es
el
mayor
proveedor
de
juveniles
de
Pac
del
pas.
El
mismo
cuenta
con
piletas
para
ejemplares
chicos,
estanques
para
juveniles,
laboratorio
de
reproduccin,
sistema
de
incubacin,
piletas
de
material
y
sala
de
laboratorio,
planta
de
fabricacin
de
alimento,
sala
de
faena
y
frigorfico.
Esta
empresa
se
37
81
Existe
un
particular
inters
en
la
ejecucin
de
un
proyecto
que
permita
incrementar
la
produccin
de
pac,
siendo
uno
de
los
medios
la
reconversin
de
pescadores
que
dara
lugar
a
la
cra
en
estanque
junto
al
incremento
de
los
productores
dedicados
a
esta
actividad
tanto
en
la
localidad
argentina
de
Clorindacomo
en
las
paraguayas.
El
objetivo
general
del
proyecto
es
incrementar
el
volumen
de
la
produccin
de
pac
en
estanque
en
la
regin
Municipio
de
Clorinda
Gobernacin
de
Villa
Hayes,
ampliando
el
acceso
a
mercados
y
fortaleciendo
el
encadenamiento
productivo
ictcola
transfronterizo
(cra,
engorde,
faenado
y
comercializacin
de
los
paces)
a
travs
de
una
explotacin
responsable
que
permita
conservar
el
medioambiente
y
generar
un
volumen
de
exportacin39.
Existe
un
caso
exitoso
en
cooperacin
tcnica
transfronteriza
en
materia
de
piscicultura
que
si
bien
no
se
encuentra
en
territorio
chaqueo
involucra
a
actores
regionales
argentinos
(provincia
de
Misiones)
y
paraguayos
(departamento
de
Itapa).
De
hecho,
lo
interesante
del
proyecto
es
la
dinmica
que
adopt
el
proceso
cooperativo
y
el
efecto
spill-over
(derrame)
del
mismo.
Suele
suceder
que
las
relaciones
de
cooperacin
transfronteriza
comienzan
por
cuestiones
tcnicas
o
puntuales
y
poco
a
poco
se
va
construyendo
la
confianza
necesaria,
lo
que
permite
avanzar
en
otras
direcciones
e
incluso
incorporar
a
la
agenda
cuestiones
ms
sensibles.
En
el
caso
de
Misiones-Departamento
de
Itapa,
se
logr
conformar
una
red
dentre
los
actores
locales
involucrados
lo
que
favoreci
la
firma
de
un
convenio
mucho
ms
amplio
en
relacin
con
otras
reas
como
la
salud,
la
seguridad,
la
educacin
y
la
infraestructura.
presenta
como
socio
estratgico
para
darle
valor
agregado
a
la
cadena
de
produccin
en
tanto
se
presenta
como
un
potencial
comprador
de
la
produccin
de
pac,
para
satisfacer
los
mercados
en
expansin.
Isla
P
compra
a
pequeos
productores
clorindenses
que
extraen
por
pesca
con
redes
y
riles.
39
Los
objetivos
especficos
del
proyecto
son:
en
primer
lugar,
contribuir
a
la
toma
de
conciencia
en
la
regin
del
impacto
ecolgico
negativo
que
puede
tener
una
explotacin
furtiva
e
irresponsable
promoviendo
una
explotacin
ictcola
responsable
que
permita
frenar
la
depredacin
del
ro
Pilcomayo.
En
segundo
lugar,
lograr
una
reconversin
del
perfil
laboral
de
los
pescadores
y
sus
familias,
generando
empleo
genuino
en
este
sector
de
la
poblacin
para
disminuir
el
impacto
ecolgico
y
aumentar
sus
ingresos
monetarios,
asegurando
la
dignidad
de
sus
familias.
Y,
finalmente,
promover
el
trabajo
en
cooperativas
y
fomentar
el
asociativismo
para
que
los
beneficiarios
del
proyecto
conozcan
los
beneficios
que
se
pueden
lograr
trabajando
en
forma
conjunta.
82
5.5.1
La
Zona
de
Integracin
del
Centro
Oeste
de
Amrica
del
Sur
(ZICOSUR):
un
espacio
de
proyeccin
estratgica
para
el
Gran
Chaco
Sudamericano
Este
nuevo
proceso
de
integracin,
caracterizado
como
novedoso
al
ser
piloteado
por
actores
locales
y
regionales,
con
ausencia
de
representantes
de
los
Estados
nacionales,
ha
sido
construido
con
una
imagen
doble:
la
del
desarrollo
de
la
zona
central
de
Amrica
del
Sur
y
la
de
la
construccin
de
una
fuerte
conexin
con
el
ocano
Pacifico
y
por
analoga
con
Asia.
Esta
puerta
a
la
cuenca
del
Pacifico,
plantea
varios
interrogantes
sobre
la
articulacin
MERCOSUR-ZICOSUR
y
sobre
la
integracin
continental,
en
escenarios
cada
vez
ms
complejos
pero
con
estrechos
mrgenes
de
reaccin.
La
ZICOSUR,
entendida
como
proyecto
de
complementacin
econmica,
comercial
y
cultural,
adems
de
cooperacin
intergubernamental
y
empresarial
que
congrega
a
las
regiones
aledaas
con
el
Trpico
de
Capricornio,
es
una
experiencia
de
integracin
subnacional
que
se
realiza
entre
regiones
de
varios
pases,
coincidiendo
estas
en
gran
parte
con
el
ecosistema
del
Gran
Chaco,
con
una
superficie
de
675.000
km.
La
ZICOSUR
surge
en
1997
por
iniciativa
de
la
Secretara
de
Integracin
Regional
de
Antofagasta
(Chile)40,
y
en
la
actualidad
est
constituido
por
regiones
de
Argentina
(NOA-NEA),
Bolivia
(Departamentos
de
Chuquisaca,
Cochabamba,
Santa
Cruz
y
Tarija),
Brasil
(Mato
Grosso
do
Sul),
Chile
(Tarapac
y
Antofagasta)
y
Paraguay
(Departamentos
de
Alto
Paraguay,
Departamento
de
Amambay,
Boquern,
Caaguaz,
Caazap
,
Central,
Concepcin,
Cordillera,
Guair,
De
Itapu,
Misiones,
eembuc,
Paraguar,
Presidente
Hayes
y
San
Pedro).
La
ZICOSUR,
como
regin
relativamente
homognea,
comenz
a
federar
a
otras
regiones
desencantadas
de
sus
respectivos
pases,
y
se
expandi
ms
all
de
los
lmites
naturales
del
Gran
Chaco.
El
estado
brasileo
de
Mato
Grosso
se
adhiri
a
la
iniciativa
con
la
estrategia
de
conectarse,
y
conectar
al
Brasil
entero
con
los
puertos
del
Pacifico.
En
el
caso
de
Paraguay,
la
totalidad
de
los
departamentos
de
la
regin
Oriental,
son
considerados
miembros,
solo
porque
los
corredores
pasan
por
esta
La
Secretara
Regional
de
Integracin
en
su
funcin
de
Comisin
Asesora
del
Intendente
Regional
de
Antofagasta
comenz
a
esbozar
la
propuesta
en
1995.
40
83
regin,
en
este
caso,
la
ecuacin
entre
ZICOSUR
y
corredores
de
integracin
no
se
resuelve
tan
mecnicamente.
Esto
conlleva
el
riesgo
de
conformar
una
mega
regin
dormida
o
perdedora,
que
genera
adhesin
sin
produccin.
El
NOA
parece
activarse
y
conectarse
mejor
con
los
dems
polos
econmicos
nacionales
pero
sin
lograrlo
aun
de
forma
eficiente.
El
NEA,
en
el
marco
de
la
ZICOSUR,
debe
an
estructurar
una
estrategia
de
complementariedad,
presentndose
Corrientes
como
una
provincia
clave
de
articulacin
con
los
territorios
del
Sur
de
Brasil
(Rio
Grande
do
Sul)
y
de
Uruguay
a
los
efectos
de
constituir
la
ZICOSUR
como
una
banda
de
integracin
subregional
de
unidades
subestatales
que
atraviesa
del
Pacfico
al
Atlntico
por
todo
el
continente
sudamericano.
La
posibilidad
de
construir
un
puente
entre
Monte
Caseros
(provincia
de
Corrientes,
Argentina)
y
Bella
Unin
(Departamento
de
Artigas,
Uruguay)
posibilitara
la
incorporacin
de
los
Departamentos
del
norte
de
Uruguay
al
proceso
de
la
ZICOSUR
y
junto
con
el
Estado
de
Rio
Grande
do
Sul
podran
extender
la
ZICOSUR
de
Atlntico
a
Pacfico.
La
habilitacin
de
este
nuevo
paso
fronterizo
se
constituye
en
una
herramienta
de
articulacin
econmico-productiva
de
relevancia
de
nivel
subnacional,
nacional
pero
tambin
internacional
en
el
marco
de
la
propuesta
del
MERCOSUR.
Fuente:
Vzquez
(2008)
Segn
se
manifiesta
en
el
Protocolo
de
Campo
Grande
del
21
de
noviembre
de
2005:
ZICOSUR
es
un
foro
de
carcter
internacional
integrado
por
provincias
de
84
Argentina, estados de Brasil, departamentos de Bolivia y Paraguay, regiones de Chile, comprendidas en el centro oeste suramericano que han manifestado su voluntad de promover la integracin regional con el fin de propender al desarrollo sustentable de la zona. ZICOSUR tiene como objetivo principal lograr la insercin de la subregin en el contexto internacional desde el punto de vista competitivo, desarrollando el comercio exterior con los mercados internacionales mediante la articulacin de ejes de comunicacin, as como tambin promover la integracin social y cultural, como mecanismo para lograr el desarrollo econmico-social de las regiones que la integran. Asimismo, se presenta la necesidad de incluir otros Estados Federados del sur de Brasil como Rio Grande do Sul, Santa Caterina y Paran y la totalidad de los Departamentos del Uruguay para conformar una franja regional que cruce del Pacfico al Atlntico. Bolivia y Chile forman parte de ZICOSUR desde la dcada de los noventa, perodo en el que se empiezan a consolidar diferentes iniciativas de coordinacin entre el sector pblico y el sector privado para desarrollar y fortalecer la cooperacin mutua a nivel regional. ZICOSUR incluye a algunas regiones fronterizas de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile y Paraguay, y es uno de los principales procesos de integracin de regiones perifricas de pases de Amrica del Sur. En este proceso, los niveles subnacionales tienen un papel clave a la hora de coordinar posiciones conjuntas que despus sern canalizadas a los niveles nacionales y/o regionales. A nivel macro, estos esfuerzos se focalizan en promover la insercin de la subregin en el contexto econmico internacional a travs de: la articulacin de iniciativas productivas, de transporte y de distribucin a lo largo de los Corredores Biocenicos (diversificacin e intercambios comerciales); de la creacin y mejoramiento de las infraestructuras y servicios (conexiones viales y ferroviarias, hidrovas, puertos martimos, pasos de frontera) y de la integracin energtica (inversiones en complejos energticos y gasferos). A nivel territorial y particularmente en las reas de frontera, los gobiernos subnacionales que integran ZICOSUR abocan sus esfuerzos en promover la integracin social y cultural para conseguir el desarrollo econmico y social de las regiones y territorios implicados, a travs de la cooperacin transnacional o fronteriza particularmente en temas de gestin ambiental, turismo y cultura.
85
La
ZICOSUR
tiene
como
objetivo
principal
lograr
la
insercin
de
la
subregin
en
el
contexto
internacional
desde
el
punto
de
vista
competitivo,
desarrollando
el
comercio
exterior
con
los
mercados
internacionales
mediante
la
articulacin
de
ejes
de
comunicacin,
as
como
tambin
promover
la
integracin
social
y
cultural,
como
mecanismo
para
lograr
el
desarrollo
econmico-social
de
las
regiones
que
la
integran.
Las
reas
de
trabajo
identificadas
que
se
vienen
desarrollando
de
manera
continua
son
las
siguientes:
COMERCIO
E
INDUSTRIA
Coordinar
los
esfuerzos
productivos,
de
transporte
y
distribucin
para
optimizar
la
capacidad
de
produccin
del
Norte
Argentino,
Paraguay,
Sur
de
Bolivia,
Sudoeste
de
Brasil,
y
Norte
de
Chile,
especialmente
a
travs
de
los
Corredores
Biocenicos
y
aprovechando
los
puertos
de
las
regiones
de
Chile,
para
conducirlas
hacia
los
mercados
del
Asia-Pacfico.
Difundir
Oferta
Exportable
de
la
Subregin.
Incorporar
valor
agregado
a
los
recursos
naturales
disponibles.
Promover
la
expansin
y
diversificacin
del
comercio
facilitando
los
contactos
entre
los
productores
y
comercializadores
de
la
ZICOSUR
con
potenciales
compradores
internacionales,
especialmente
de
pases
ribereos
del
Ocano
Pacfico.
Canalizar
y
facilitar
los
intercambios
comerciales
entre
esos
mercados
y
el
MERCOSUR,
a
travs
de
los
Corredores
Biocenicos.
Procurar
la
radicacin
de
inversiones
productivas
y
nuevas
tecnologas
en
el
rea
de
Centro
Oeste
Sudamericano,
para
incrementar
la
potencialidad
agropecuaria,
agroindustrial,
energtica
y
de
hidrocarburos.
Armonizar
la
aplicacin
de
normas
y
estrategias
fito
y
zoosanitarias
comunes
en
la
subregin.
Promover
la
interconexin
de
las
Hidrovas
Paraguay-Paran
y
Paran-
Tiet
con
la
Red
de
Comunicaciones
Biocenicas
como
arterias
principales
de
comunicacin.
Desarrollar
esquemas
de
Transporte
Multimodales
potenciando
el
ferroviario
inmerso
en
el
trazado
y
utilizacin
del
Corredor
Biocenico
Norte- Pacfico-Atlntico,
a
travs
del
desarrollo
de
proyectos
y
su
financiamiento.
Lograr
la
progresiva
integracin
energtica
promoviendo
inversiones
en
Complejos
Energticos
y
Gasferos
de
la
Regin
(Bolivia
-
Argentina
-
Brasil)
Optimizar
los
pasos
fronterizos,
desburocratizando
y
agilizando
los
organismos
de
control
fronterizo
en
los
pases
integrantes
de
la
subregin
Promover
un
Desarrollo
Sustentable.
Difundir
la
legislacin
ambiental
aplicable
en
los
miembros
de
ZICOSUR.
Promover
la
integracin
turstica
a
travs
de
la
difusin
de
itinerarios
regionales.
Facilitar
el
libre
trnsito
e
ingreso
de
turistas
a
las
regiones
que
integran
ZICOSUR,
en
los
puestos
aduaneros
y
en
las
rutas
internas.
Incrementar
el
conocimiento
geogrfico,
poltico,
histrico,
social
de
la
Regin.
Promover
utilizacin
y
difusin
de
recursos
cientficos
y
tecnolgicos
de
la
Subregin.
Fuente:
Elaboracin
propia.
INFRAESTRUCTURA Y SERVICIOS
MEDIO AMBIENTE TURISMO Y CULTURA
La
agenda
de
la
ZICOSUR
cuenta
con
los
siguientes
objetivos
de
trabajo:
86
- Desarrollo de corredores biocenicos multimodales y sus conexiones en la subregin. - Desarrollo de integracin ferroviaria a travs del desarrollo de los proyectos y su financiamiento. - Promocin de la interconexin de la Hidrova Paraguay-Paran y los corredores biocenicos. - Flexibilizacin y desburocratizacin de los organismos de control fronterizo en los pases integrantes de la subregin. - Armonizacin de la aplicacin de normas fito y zoosanitarias en la subregin. - Incorporacin de valor agregado a los recursos naturales disponibles. - Intercambio y difusin de recursos tecnolgicos y cientficos - Articulacin y difusin de circuitos tursticos integrados. - Promocin de emprendimientos de la pequea empresa. - Estmulo a una progresiva integracin energtica. - Formulacin general de un proyecto subregional de transporte, comunicaciones y logstica. Fuente: Elaboracin propia.
En todos estos aspectos las unidades subnacionales de manera articulada con las OSC tienen mucho que decir y hacer. ZICOSUR se presenta como un espacio interesante para la articulacin de polticas pblicas y de creacin de consensos clave a favor de las directrices regionales para el desarrollo de la regin del Gran Chaco Sudamericano. 5.5.2 Gran Chaco Sudamericano y los bienes ambientales transfronterizos En el 2004, el BID lanz la Iniciativa para la Promocin de Bienes Pblicos Regionales (BPR) para promover la cooperacin y la integracin de la regin. Este programa apoya, por medio de acciones colectivas, aquellas soluciones innovadoras en materia de polticas pblicas transnacionales; se trata de la primera vez que se operacionaliza en el concepto de bienes pblicos a partir de una serie de supuestos tales como: cierto grado de capacidades de gestin y planificacin, capacidades especficas en los ejes temticos a cooperar y el fortalecimiento de la cooperacin Sur- Sur. El modelo BPR se basa en la innovacin programtica, coordinacin institucional, alianzas estratgicas (elementos fundamentales para evaluar el grado de
87
apropiacin
y
la
adicionalidad
a
los
emprendimientos
regionales
en
curso
(alineamiento
segn
uno
de
los
principios
de
Accra).
Principios
BPR
1. Accin
Colectiva
2. Gobernabilidad
a
cargo
de
los
pases
3. Orientacin
por
la
demanda
4. Enfoque
de
abajo
hacia
arriba
5. Innovacin
Sur-Sur
6. Mesa
de
coordinacin
de
socios
estratgicos
7. Flexibilidad
en
la
solucin
Fuente:
Elaboracin
propia.
Dentro de los objetivos de desarrollo a lograr con la accin regional se encuentran la promocin de la integracin entendida en su sentido amplio, es decir, integracin econmica, institucional, funcional y comercial; la reduccin de las asimetras de los diversos pases de la regin; el fortalecimiento de las instituciones tanto a nivel nacional como regional; y la consolidacin de la competitividad a travs de la cooperacin y la colaboracin entre pases (Rodrick, 2007). Estos objetivos de desarrollo se enriquecen con las lecciones aprendidas sobre regionalidad y con el enfoque matricial geogrfico y de sectores (Bocalandro y Villa, 2009:6). La cooperacin fronteriza estimula la construccin de bienes pblicos regionales producto de la necesidad de dar respuesta a situaciones que no han encontrado solucin individual o que no ofrecen incentivos suficientes para que un pas slo asuma los costos. La cooperacin fronteriza estimula la proteccin de bienes ambientales a la vez que ambos promueven la integracin regional. Una proteccin y vigilancia general del Gran Chaco necesita de un acuerdo poltico del ms alto nivel que pueda construir mecanismos institucionales de gobernanza y normas respetadas por todos los pases sudamericanos y la comunidad internacional en su conjunto. Necesita tambin del desarrollo de infraestructuras amigas con el medio ambiente, no invasivas, y de municipios que ejerzan un efectivo rol como agentes de control. No hay temtica ms importante en la que sea necesario conformar una gobernanza multinivel para la regin.
88
5.5.3 El manejo integrado de la cuenca del ro Pilcomayo
Existe
un
terreno
especialmente
frtil
para
la
implementacin
de
acciones
de
cooperacin
transfronteriza
y
para
el
desarrollo
de
mecanismos
de
gobernanza
multinivel:
el
manejo
integrado
de
la
cuenca
del
Pilcomayo.
El
manejo
integrado
es
una
de
las
posibles
formas
en
las
que
una
cuenca
puede
ser
gestionada
y
es
la
alternativa
sugerida
por
el
BID.
Se
pone
nfasis
en
este
modo
de
administracin
en
tanto
parte
de
una
concepcin
de
la
cuenca
como
unidad
indivisible,
se
orienta
al
objetivo
de
lograr
un
desarrollo
sustentable
a
mediano
pero
tambin
a
largo
plazo
y
se
basa
en
el
dilogo
y
cooperacin
entre
los
actores
de
distinta
naturaleza
(pblicos-privados)
y
niveles
(nacional-regional-local)
involucrados
en
la
o
las
problemticas
compartidas
en
torno
a
la
cuenca.
Asimismo
es
importante
sealar
que
este
tipo
de
accionar
puede
dar
lugar
a
la
produccin
de
un
bien
pblico
regional,
es
decir,
aquellas
soluciones
del
mbito
transnacional
que
corrigen
problemas
que
no
han
encontrado
respuesta
en
acciones
individuales
de
cada
pas
o
que
no
ofrecen
incentivos
a
uno
solo
para
que
asuma
el
costo
de
llevarlas
a
cabo
(Olson,
1971
cit.
en
Bocalandro
y
Villa,
2009).
Las
problemticas
y
desafos
compartidos
por
Argentina,
Bolivia
y
Paraguay
en
torno
al
Pilcomayo
plantean
un
terreno
especialmente
frtil
para
la
creacin
de
un
bien
pblico
regional.
De
hecho,
existen
en
Amrica
Latina
casos
exitosos
en
esta
direccin,
que
partieron
de
problemticas
similares,
tal
como
podra
ser
el
manejo
de
la
cuenca
alta
del
ro
Lempa
compartida
por
Guatemala,
Hondura
y
El
Salvador.
Tal
como
seala
Ceppi
(2009)41,
este
ro
nace
en
la
cordillera
de
los
Frailes
entre
los
departamentos
bolivianos
de
Potos
y
Oruro,
luego
recorre
la
regin
del
Gran
Chaco
y
termina
su
recorrido
en
el
ro
Paraguay.
De
este
modo,
su
rea
de
influencia
es
prcticamente
en
su
totalidad
chaquea.
Abarca
unos
290.000
kilmetros
cuadrados
de
las
provincias
de
Salta,
Jujuy
y
Formosa;
los
departamentos
paraguayos
de
Presidente
Hayes
y
Boquern
y
los
departamentos
bolivianos
de
Chuquisaca,
Potos
y
Tarija.
En
trminos
demogrficos,
la
cuenca
posee
una
poblacin
estimada
en
Para
desarrollar
este
punto
nos
basaremos
en
un
documento
elaborado
por
la
colega
Natalia
Ceppi
del
CERIR-UNR
sobre
la
cooperacin
internacional
en
el
ro
Pilcomayo.
41
89
1.500.000
habitantes:
el
64%
son
bolivianos,
el
28%
argentinos
y
el
8%
restante
paraguayos.
A
su
vez,
la
cuenca
del
Pilcomayo
se
encuentra
dividida
en
dos:
por
un
lado,
la
cuenca
alta
o
cuenca
superior,
que
se
ubica
casi
exclusivamente
en
territorio
boliviano
y
donde
el
curso
del
ro
es
estable
y
poco
variable;
por
otro
lado,
la
cuenca
baja
o
cuenca
chaquea,
que
nace
en
Villa
Montes
y
culmina
con
el
desage
en
el
ro
Paraguay.
Ms
all
de
esta
subdivisin,
la
cuenca
del
Pilcomayo
constituye
una
unidad
natural
compartida
por
los
tres
pases
sudamericanos,
una
suerte
de
unidad
ecolgica
indivisible
como
la
que
existe
en
el
trifinio
centroamericano.
El
hecho
de
que
sea
una
cuenca
hidrogrfica
internacionalmente
compartida
obliga
a
cada
uno
de
los
pases
a
actuar
con
responsabilidad
a
fin
de
no
perjudicar
al
vecino
en
el
aprovechamiento
del
vital
recurso.
En
este
sentido,
Ceppi
(2009)
seala
que
el
derecho
internacional
posee
ciertas
reglas
bsicas
que
deben
ser
observadas
en
estos
casos.
Por
un
lado,
la
obligacin
de
no
causar
un
perjuicio
apreciable
al
vecino.
La
alteracin
del
cauce
del
ro,
la
modificacin
de
los
volmenes
de
agua
y
las
actividades
nocivas
para
la
calidad
son
ejemplos
claros
de
acciones
que
atentan
contra
el
recurso.
Por
otro
lado,
el
aprovechamiento
debe
ser
equitativo
y
razonable.
Finalmente,
debe
darse
el
intercambio
de
informacin
y
la
consulta
previa
antes
de
realizar
cualquier
tipo
de
accin
que
pueda
afectar
la
cantidad
y
calidad
del
recurso,
como
bien
podra
ser
la
construccin
de
alguna
obra
de
infraestructura.
Esta
norma
de
conducta
se
presenta
como
un
mecanismo
ideal
para
establecer
instancias
de
dilogo
y
acercamiento
entre
los
Estados.
El
consentimiento
de
aquel
que
se
encuentra
traspasando
la
frontera,
es
fundamental
para
emprender
cualquier
actividad
que
pueda
afectar
en
alguna
medida
la
cantidad
como
la
calidad
del
recurso
(Ceppi,
2009:12).
Las
normas
recin
mencionadas
son
bsicas
y
fundamentales
para
mantener
una
buena
convivencia
entre
los
pases
que
comparten
una
cuenca
hidrogrfica
como
la
del
Pilcomayo
y
tambin
pueden
ser
base
para
estructurar
un
sistema
de
cooperacin
transfronteriza
y
gobernanza
hdrico
riberea.
Sin
embargo
la
realidad
muestra
que
estas
normas
no
siempre
guan
el
accionar
de
los
actores
presentes
en
el
territorio,
sean
estos
de
carcter
pblico
o
privado.
90
La
cuenca
es
una
unidad
natural
compartida
que
a
la
vez
supone
un
complejo
entramado
de
vnculos
geogrficos,
polticos,
sociales,
econmicos,
culturales
y
ambientales:
el
escenario
ideal
para
promover
la
creacin
de
un
bien
pblico
regional.
Siguiendo
con
la
subdivisin
del
Pilcomayo
en
una
alta
y
una
baja
cuenca,
se
pueden
identificar
problemticas
propias
en
cada
una
de
ellas
sin
descontar
los
temas
que
afectan
al
Pilcomayo
en
su
conjunto.
En
la
alta
cuenca,
que
corresponde
casi
ntegramente
a
Bolivia,
los
problemas
se
asocian
a
la
calidad
del
recurso
y
tienen
que
ver,
fundamentalmente,
con
la
contaminacin
hdrica
y
el
dficit
pesquero,
que
contribuyen
al
deterioro
del
hbitat
natural
y
humano.
En
este
sentido,
conviene
recordar
que
la
minera
es
una
de
las
actividades
econmicas
ms
importantes
en
Bolivia
y
que
las
prcticas
vinculadas
a
la
explotacin
minera
no
son
las
ptimas.
Por
un
lado,
se
percibe
que
muchas
veces
el
accionar
del
sector
privado,
es
decir,
las
empresas
dedicadas
a
la
explotacin
minera,
se
basa
en
tcnicas
obsoletas
incapaces
de
mitigar
el
impacto
en
el
medio
ambiente
del
tratamiento
de
metales
pesados.
Una
prctica
recurrente
en
este
sentido
es
el
no
procesamiento
de
los
desechos
o
su
vertido
sin
tratamiento
previo
en
los
cursos
de
agua,
a
lo
que
se
suma
un
escaso
control
estatal.
Otro
factor
que
contribuye
a
degradar
las
aguas
del
Pilcomayo
en
la
alta
cuenca
est
dado
por
el
derrame
de
agroqumicos
as
como
tambin
de
las
aguas
servidas
sin
tratamiento
previo
en
las
zonas
urbanas.
El
resultado
son
altos
niveles
de
contaminacin
hdrica
lo
que
no
slo
tiene
repercusiones
en
el
nivel
ambiental
sino
tambin
social
y
econmico
y,
sobre
todo,
humano.
Por
otro
lado,
el
recurso
ictcola
se
ve
afectado
lo
que
conduce
a
una
merma
de
la
pesca
artesanal
del
sbalo
que
representa
una
actividad
caracterstica
de
la
regin.
En
general,
la
contaminacin
hdrica
y
la
reduccin
de
los
volmenes
de
pesca
afecta
en
gran
medida
a
las
comunidades
originarias
de
la
regin.
Con
respecto
a
la
cuenca
baja,
una
de
las
problemticas
ms
importantes
tiene
que
ver
con
una
caracterstica
propia
del
Pilcomayo
que
es
el
retroceso
de
su
cauce
y
la
divagacin
del
ro.
En
este
sector,
entonces,
el
problema
se
asocia
a
la
cantidad
dado
que
la
escasez
hdrica
y
la
consecuente
prdida
del
recurso
suponen
un
obstculo
para
el
desarrollo
de
la
regin
caracterizada
por
la
marginalidad
y
la
pobreza
y
los
problemas
generales
de
acceso
al
agua.
91
La
prdida
del
cauce
del
Pilcomayo
posee
profundas
connotaciones
socio- econmicas
y
polticas.
Cuando
el
cauce
del
ro
se
desdibuja
y
el
agua
escurre
hacia
nuevos
lugares,
las
poblaciones
aborgenes
y
ribereas
que
basan
su
sustento
en
el
Pilcomayo,
deben
trasladarse
hacia
los
territorios
donde
el
agua
qued
concentrada.
A
su
vez,
estos
cambios
que
se
establecen
en
el
recorrido
del
recurso
dificultan
el
trabajo
de
los
canales
encargados
de
distribuir
las
aguas
del
Pilcomayo
para
los
territorios
de
Argentina
y
Paraguay
(Ceppi,
2009:27).
En
la
baja
cuenca
tambin
los
niveles
de
contaminacin
son
elevados,
fundamentalmente
en
el
asentamiento
transfronterizo
Clorinda-Nanawa-Puerto
Jos
Falcn.
Se
evidencia
all
la
falta
de
tratamiento
de
aguas
servidas
que
ingresan
al
ro,
que
recibe
la
descarga
del
lquido
cloacal
crudo
contaminando
las
aguas
del
Pilcomayo
y
empeorando
el
ambiente
de
su
zona
de
influencia.
A
esto
se
suman
costumbres
perniciosas
de
la
poblacin,
como
arrojar
desechos
domsticos
provenientes
de
la
actividad
manufacturera
argentina
y
paraguaya
y
de
la
actividad
comercial
que
se
desarrolla
a
diario
en
los
alrededores
de
los
puentes
internacionales42.
Finalmente,
Ceppi
(2009)
identifica
tres
fenmenos
que
se
dan
en
la
regin
del
Gran
Chaco
y
que
de
algn
modo
se
conjugan
y
agravan
las
problemticas
arriba
planteadas.
Estos
fenmenos
son
la
desertificacin,
la
salinizacin
y
la
deforestacin,
que
a
su
vez
tienen
que
ver
con
otras
tendencias
como
la
sobreexplotacin
agrcola,
la
expansin
de
la
frontera
agropecuaria,
el
exceso
de
pastoreo
y
el
uso
inadecuado
de
los
recursos
hdricos.
La
yuxtaposicin
de
estos
fenmenos
tiene
efectos
altamente
perniciosos
sobre
la
regin
chaquea,
ya
sea
por
la
degradacin
de
las
capacidades
productivas
de
la
tierra,
por
la
contaminacin
de
los
cursos
de
agua
y/o
por
el
agravamiento
del
dficit
hdrico.
La
situacin
descripta,
el
proceso
de
degradacin
del
Pilcomayo,
puede
ser
considerara
fundamento
esencial
para
el
diseo
de
un
proyecto
de
cooperacin
transfronteriza
que
cuente
como
objetivo
principal
la
creacin
de
un
sistema
de
gobernanza
hdrico
riberea.
Tal
como
sostiene
el
BID
(2009),
para
las
comunidades
Al
respecto
vase:
Proyecto
PlanTA
(Planificacin
y
gestin
Territorial
integral
de
riesgo
Ambiental
y
sanitario
en
la
frontera
argentino-paraguaya:
Clorinda
(Formosa)
/
Nanawa
Puerto
Jos
Falcn
(Presidente
Hayes)
presentado
por
la
Subsecretara
de
Planificacin
de
la
Inversin
Pblica
de
la
provincia
de
Formosa
ante
la
Comisin
Europea.
42
92
afectadas
estas
soluciones
tendientes
a
la
construccin
de
bienes
pblicos
regionales
promueven
el
aprovechamiento
adecuado
del
recurso
al
tiempo
que
impulsan
la
integracin
institucional.
En
este
sentido,
es
importante
destacar
que
ya
en
1995
se
firma
la
Declaracin
de
Formosa,
por
medio
de
la
cual
se
creaba
la
Comisin
Trinacional
para
el
Desarrollo
de
la
Cuenca
del
Ro
Pilcomayo
que
tena
como
fin
alcanzar
una
solucin
consensuada
sobre
los
problemas
de
la
cuenca,
promoviendo
el
desarrollo
integrado.
A
lo
largo
de
la
dcada
del
noventa,
la
Comisin
Europea
demuestr
su
inters
por
el
Pilcomayo
a
travs
de
la
realizacin
de
diversos
estudios
y
asistencias
tcnicas.
Hacia
el
ao
2000
la
Comisin
Trinacional
y
la
Unin
Europea
firmaron
un
convenio
de
financiacin
que
se
extendera
hasta
el
ao
2008
bajo
el
nombre
de
Proyecto
de
Gestin
Integrada
y
Plan
Maestro
de
la
Cuenca
del
Ro
Pilcomayo
que
tena
como
objetivo
general
mejorar
las
condiciones
de
vida
de
los
habitantes
de
la
cuenca
del
Pilcomayo,
y
de
su
entorno
medioambiental,
apoyndose
en
un
refuerzo
significativo
de
la
integracin
regional.
La
Comisin
Trinacional
contina
representando
un
espacio
de
encuentro
importante
entre
los
actores
ubicados
en
la
cuenca
del
Pilcomayo,
e
incluso
su
andamiaje
institucional
tiene
una
instancia
de
participacin
de
la
sociedad
civil
para
la
consulta
y
sugerencia
de
posibles
medidas.
Sin
embargo,
no
se
observa
una
estrategia
real
de
desarrollo
de
la
cuenca
del
Pilcomayo
a
mediano
y
largo
plazo
que
involucre
a
todos
los
actores,
ya
sean
entes
subnacionales
o
representantes
de
la
sociedad
civil.
La
realizacin
de
alianzas
estratgicas
y
el
enfoque
desde
abajo,
suelen
contribuir
con
los
procesos
de
gobernanza
(Rhi
Sausi
y
Oddone,
2009a;
2010).
El
sentido
de
pertenencia
y
la
apropiacin
de
las
acciones
garantizan
su
sostenibilidad
y,
en
general,
se
reconoce
la
tendencia
que
una
vez
que
se
van
superando
los
obstculos
tcnicos
y
de
colaboracin
y
confianza,
esta
construccin
de
soluciones
va
elevando
el
nivel
de
toma
de
decisiones
a
las
autoridades
de
mayor
rango,
permitiendo
as
implementar
polticas
a
nivel
nacional
si
es
que
las
autoridades
del
pas
respectivo
as
lo
definen
(Bocalandro
y
Villa,
2009:12).
Los
desarrollos
institucionales
del
Plan
Trifinio
pueden
constituir
una
best
practice
internacional
para
resolver
estas
cuestiones
ligadas
a
la
Cuenca
del
Pilcomayo.
El
bien
pblico
regional
definido
para
el
Trifinio
es
el
agua.
En
la
regin
tienen
origen
los
principales
recursos
hdricos
de
Amrica
Central:
la
cuenca
trinacional
del
ro
93
Lempa
(la
mayor
fuente
hidrolgica
centroamericana),
la
cuenca
binacional
del
ro
Motagua
(Honduras
y
Guatemala)
y
la
cuenca
del
ro
Ula
de
Honduras.
La
zona
transfronteriza
es
concebida
como
una
unidad
ecolgica
de
7,541
km2
y
670.000
habitantes,
integrada
por
Guatemala
(44.7%),
Honduras
(40%)
y
El
Salvador
(15.3%).
El
Plan
Trifinio
se
crea
a
partir
de
un
Tratado
Internacional
que
define
la
regin
como
una
unidad
ecolgica
indivisible,
en
la
que
solo
la
accin
conjunta
de
los
tres
gobiernos
podr
dar
solucin
satisfactoria
a
los
problemas
que
enfrentan
las
poblaciones
del
rea
y
en
cuanto
al
manejo
sostenible
de
sus
recursos
naturales
(Rhi
Sausi
y
Oddone,
2009b:
51).
El
tratado
fue
suscripto
por
los
tres
Vicepresidentes
en
octubre
de
1997
y
sucesivamente
ratificado
por
los
tres
parlamentos
entre
abril
y
mayo
de
1998.
La
Comisin
Trinacional
del
Plan
Trifinio
es
la
entidad
responsable
del
manejo
sostenible
de
la
cuenca
alta
del
ro
Lempa.
Est
integrada
por
los
Vicepresidentes
de
los
tres
pases
y
cuenta
con
tres
rganos
ejecutivos:
Secretara
Ejecutiva
Trinacional,
la
Unidad
Tcnica
Trinacional
y
la
Unidad
Administrativa
Trinacional.
El
proyecto
estructurado
a
partir
de
la
proteccin
del
agua
como
bien
pblico
regional
cuenta
con
una
serie
de
objetivos
especficos
tales
como
proveer
a
los
gobiernos
municipales
y
a
los
lderes
locales
de
la
informacin
necesaria
para
la
toma
de
decisiones
conjunta
y
para
la
creacin
de
programas
de
educacin
ambiental
compartidos;
hacer
que
los
grupos
poblacionales,
los
gobiernos
locales,
los
sectores
empresariales
y
las
instituciones
gubernamentales
de
los
tres
pases
del
Trifinio
conozcan
y
utilicen
la
informacin
estratgica
relacionada
con
el
manejo
del
agua
con
el
fin
de
generar
actitudes
positivas
y,
por
ltimo,
el
objetivo
de
crear
los
mecanismos
e
instrumentos
tcnico
legales
en
el
nivel
local
para
administrar
el
recurso
hdrico
con
especial
atencin
y
apoyo
de
aquellos
procesos
de
concertacin
orientados
a
definir
acuerdos
y
mecanismos
regionales
para
la
gestin
del
agua
como
un
bien
pblico
regional.
Estos
objetivos
han
redundado
en
la
creacin
de
un
sistema
de
gobernanza
especfico
con
participacin
de
los
municipios
que
estimula
la
cooperacin
transfronteriza
en
la
regin.
En
vistas
de
aumentar
la
participacin
comunitaria
y
el
involucramiento
activo
de
los
municipios
y
de
las
redes
territoriales
se
procedi,
en
el
mes
de
marzo
de
2007,
a
la
creacin
de
la
Mancomunidad
Trinacional
Fronteriza
Ro
94
Lempa, conformada originalmente por seis municipios guatemaltecos, cuatro hondureos y dos salvadoreos. Algunos analistas sealan una participacin todava demasiado dbil de las comunidades locales y de las instituciones territoriales, no obstante ello el sistema creado cuenta con la virtud que dado que los cambios de mandato no se dan en forma sincrnica, los municipios que permanecen realizan una actividad de coaching sobre los nuevos que van ingresando y se reduce as el riesgo de la debilidad institucional resultante del costo asociado al cambio de representantes. En este sentido, resulta fundamental construir mecanismos de concertacin poltica entre las administraciones locales, que den estabilidad y continuidad a las relaciones institucionales y a la gestin de las problemticas transfronterizas conjuntamente con el diseo de mecanismos de responsiveness y accountability (Rhi Sausi y Oddone, 2009b: 52). El proceso del Trifinio arroja como primeros resultados la reduccin de las asimetras en las capacidades de informacin y gestin hdrico ambiental, la realizacin de una instancia de institutional building al crearse la Mancomunidad Trinacional Fronteriza Ro Lempa, un fortalecimiento de la cooperacin transfronteriza y de la integracin regional en general y el aumento de la sostenibilidad de las inversiones pblico-privadas realizadas en servicios e infraestructuras en particular (Rhi Sausi y Oddone, 2009b: 52). El proceso transfronterizo iniciado y su evolucin en el Trifinio se sintetiza actualmente en tres puntos centrales 1. Territorio Indivisible: cuyo objetivo es asegurar el aprovechamiento sostenible del territorio y sus recursos para mejorar la calidad de vida de la poblacin de la Regin Trifinio. 2. Ciudad Limpia: cuyo fin es promover la participacin ciudadana activa, el compromiso y la responsabilidad individual y colectiva, para realizar una gestin integral y sostenible de los desechos slidos. 3. Bosques para Siempre: se implement un Sistema Transfronterizo de manejo sostenible de bosques y para la conservacin de reas naturales, con participacin conjunta de gobiernos nacionales, locales y el sector privado.
95
La
cuestin
central
es
si
ser
posible
replicar
este
modo
de
articulacin
tanto
en
el
nivel
centroamericano
en
donde
el
proceso
de
Trifinio
sigue
siendo
una
excepcionalidad43
como
en
otras
areas
de
triple
frontera
de
Amrica
Latina.
Otro
ejemplo
replicable
es
la
propuesta
de
Ciudad
Limpia44
que
se
orienta
a
disminuir
los
niveles
de
contaminacin
provocados
por
el
manejo
inadecuado
de
los
desechos
slidos.
A
travs
de
la
misma
se
ha
establecido
un
programa
de
separacin
de
basura
en
ms
de
quince
municipios
de
El
Salvador,
Honduras
y
Guatemala,
se
ha
iniciado
un
programa
de
recoleccin
diferenciada
de
materiales
reciclables
y
se
han
construido
composteras
municipales
transformando
la
basura
en
un
insumo
para
la
mejora
de
suelos
para
la
agricultura.
En
parte
del
territorio
chaqueo
existe
un
desafo
similar
al
enfrentado
por
los
municipios
centroamericanos
a
travs
de
su
poltica
de
Ciudad
Limpia.
En
el
ao
2010,
la
Direccin
de
Cooperacin
Internacional
de
la
provincia
de
Formosa
present
a
la
Comisin
Europea
un
proyecto
denominado
PlanTA
Planificacin
y
gestin
Territorial
integral
de
riesgo
Ambiental
y
sanitario
en
la
frontera
argentino-paraguaya:
Clorinda
(Formosa)
/
Nanawa
Jos
Falcn
(Presidente
Hayes)-
que
tena
como
objetivo
general
apoyar
la
formulacin
de
una
estrategia
binacional
que
abordara
las
necesidades
locales
en
relacin
a
la
vulnerabilidad
ambiental
y
sanitaria.
A
travs
de
la
puesta
en
marcha
de
una
serie
de
acciones
se
esperaba
profundizar
los
mecanismos
de
concertacin
intermunicipal
y
la
cooperacin
transfronteriza
en
materia
ambiental
y
sanitaria;
crear
un
plan
transfronterizo
participativo
de
gestin
integral
de
riesgo
ambiental
y
sanitario;
fortalecer
las
capacidades
materiales
e
institucionales
de
los
gobiernos
locales
fronterizos
para
gestionar
integralmente
sus
Residuos
Slidos
Urbanos
y,
finalmente,
fortalecer
la
Para
un
estudio
actualizado
del
componente
subnacional
y
sus
potencialidades
en
materia
de
cooperacin
transfronteriza
en
Centroamrica,
vase:
Oddone,
N.
(2012).
Estudio
Comparado
de
la
legislacin
municipal
de
los
pases
que
conforman
el
Sistema
de
la
Integracin
Centroamericana
(SICA)
para
identificar
una
base
legal
que
promueva
e
incentive
la
integracin
centroamericana
de
los
Gobiernos
Locales.
Esquipulas,
Mancomunidad
Trinacional
Fronteriza
del
Ro
Lempa
y
Programa
URBAL
III.
Asimismo,
consltese:
Rhi
Sausi,
J.
L.
et
al
(2011).
Conceptualizacin
de
la
Cooperacin
Transfronteriza
en
el
Sistema
de
la
Integracin
Centroamericana.
Ideas
y
prcticas
para
la
construccin
de
Microrregiones
de
Integracin.
San
Salvador,
SICA
y
CeSPI.
44
Este
proyecto
titulado
Fomento
de
la
Cohesin
Social
e
Integracin
Regional
Territorial
de
Municipios
Fronterizos
del
Trifinio
Centroamericano
fue
desarrollado
con
apoyo
tcnico
del
CeSPI
y
financiado
por
la
Comisin
Europea
a
travs
del
Programa
URBAL
III.
43
96
capacidad de los gobiernos locales para ofrecer servicios de agua potable a toda la comunidad. Este tipo de estrategias necesitan de urgente financiamiento internacional para que muestren resultados concretos en la regin del Gran Chaco Sudamericano y especialmente en la cuenca transfronteriza del ro Pilcomayo.
97
PLAN DE INCIDENCIA
A
partir
del
estudio
realizado
y
focalizndose
en
las
posibilidades
efectivas
de
cooperacin
transfronteriza,
en
las
perspectivas
de
fortalecimiento
institucional
y
de
diseo
y
ejecucin
de
un
sistema
de
gobernaza
para
el
Gran
Chaco
Sudamericano,
se
propone
la
realizacin
de
un
plan
de
incidencia
como
primer
paso.
El
desarrollo
de
un
plan
de
incidencia
es
una
tarea
compleja
que
requiere
de
una
serie
de
tcnicas
y
estrategias
complementarias
que
permitan
sostener
la
cooperacin
transfronteriza
en
el
Gran
Chaco
Sudamericano.
La
incidencia
en
trminos
institucionales
deber
realizarse
tanto
sobre
los
gobiernos
nacionales
y
otros
gobiernos
locales
que
an
no
consideran
la
estrategia
del
asociacionismo
translocal
como
as
tambin
sobre
las
instituciones
del
MERCOSUR
y
la
CAN.
La
incidencia
en
trminos
sociales
deber
estipularse
con
acciones
concretas
de
sensibilizacin
y
visibilizacin
sobre
los
diferentes
stakeholders
(actores)
o
grupos
de
inters
chaqueos
y
extra
Chaco.
Durante
las
ltimas
cinco
dcadas,
las
tecnologas
de
la
informacin
y
comunicacin
(TIC)
han
contribuido
significativamente
a
la
innovacin,
el
bienestar,
el
crecimiento
econmico
y
el
desarrollo
internacional.
Por
ello,
las
TIC
son
concebidas
en
la
actualidad
como
uno
de
los
principales
catalizadores
de
los
cambios
sociales,
la
economa,
la
poltica,
el
comercio,
las
relaciones
internacionales
y
la
cultura,
a
los
cuales
la
sociedad
se
ha
adaptado
tanto
en
las
relaciones
personales
como
laborales
(Rodrguez
Vzquez,
2012).
Algunos
elementos
a
considerar
en
una
estrategia
de
incidencia:
-
Definir
e
implementar
una
agenda
transnacional.
Los
actores
del
sector
pblico
y
del
privado
normalmente
actan
como
asesores
en
el
diseo,
implementacin,
monitoreo
y/o
evaluacin
de
polticas
y
programas
pblicos,
legislacin,
reglamentos
y
especificaciones
tcnicas
vinculadas
a
la
cooperacin
transfronteriza.
-
Disear
una
estructura
organizacional
adecuada.
Es
importante
disear
un
organigrama
adecuado
que,
adems
de
tener
un
nmero
suficiente
de
recursos
98
humanos para llevar a cabo sus funciones, asegure una representacin efectiva de todos los actores vinculados (stakeholders). La puesta en marcha de un proceso de integracin territorial como el de las macrorregiones requiere de creatividad, flexibilidad y un proceso de mejora continua. Sus miembros deben promover una estructura organizacional flexible, que permita ajustes en los procesos de conformacin, manejo y operacin de alianzas, as como un rpido y efectivo sistema de resolucin de conflictos. - Identificar y clarificar los objetivos y metas comunes. La definicin de los objetivos y metas comunes (principales y derivadas) constituye uno de los factores ms importantes para la sostenibilidad a largo plazo y xito de las reformas, adems que promueve un mayor nivel de compromiso, apropiacin y, en consecuencia, una participacin activa de los actores involucrados en ellas. - Considerar las influencias y la falta de apoyo poltico. Las consideraciones polticas de los integrantes pueden incidir en el xito o el fracaso. En primer lugar, la influencia poltica puede injerir sobre la composicin de cualquier alianza determinando el tipo y nmero de actores que la conforman. Por otro lado, la falta de apoyo poltico en un proceso de creacin de macrorregin puede afectar la asignacin de recursos humanos, institucionales, fsicos y financieros, incidiendo en la capacidad de coordinacin y trabajo conjunto entre los distintos actores vinculados; se hace incluso necesario en muchos casos personalizar la relacin con los polticos locales mostrando los beneficios directos de la articulacin. - Aprovechar las alianzas existentes y creas nuevas parceras. El aprovechamiento de los espacios de dilogo y colaboracin existentes como el Foro para el Desarrollo Integral del Chaco Boliviano puede facilitar el posicionamiento de la temtica as como la posibilidad de llegar a una mayor audiencia en un menor lapso de tiempo. Los lderes locales que logran encaminar agendas comunes bajo un esquema de diseo participativo generan, a su vez, el desarrollo de capacidades y de nuevas leaderships en la poblacin. Si bien las municipios individualmente se preocupan por la construccin de capacidades, liderazgos y empoderamiento de las personas; hace falta estrechar un dilogo (ad hoc o preferentemente institucionalizado) entre los lderes nacionales y los locales e indgenas para lograr una asociacin de tipo horizontal con
99
reconocimiento
mutuo
e
inclusivo
en
las
asociaciones
o
espacios
institucionales
verticales
existentes.
-
Crear
un
banco
de
proyectos
transfronterizos:
Las
diferentes
experiencias
reseadas
en
materia
de
cooperacin
internacional
y
transfronteriza
del
Gran
Chaco
Sudamericano
pero
tambin
la
necesidad
de
tomar
contacto
con
otras
experiencias
de
cooperacin
transfronteriza
de
Amrica
Latina
que
sean
consideradas
altamente
replicables
hace
de
este
banco
de
proyectos
un
espacio
estratgico
de
identificacin
as
como
tambin
de
evaluacin
de
desempeo
y
seguimiento
de
proyectos
en
curso
y/o
ya
ejecutados.
-
Disear
canales
efectivos
de
comunicacin
y
rendicin
de
cuentas.
El
acceso
a
informacin
clara
y
oportuna
es
necesario
para
concientizar
a
los
actores
involucrados.
Es
necesario
dar
a
conocer
los
beneficios
de
la
articulacin
intermunicipal
a
partir
de
resultados
y
experiencias
concretas.
Es
menester
la
distribucin
de
la
informacin
maximizando
la
eficiencia
y
beneficios
de
la
comunicacin
directa
a
todos
los
ciudadanos
dado
que
su
transmisin
(por
medio
de
TIC)
favorece
la
creacin
de
una
conciencia
en
torno
a
la
importancia
de
estas
asociaciones
municipales
y
sus
funciones.
Se
debe
mantener
un
flujo
constante
de
informacin
entre
los
actores
a
partir
de
diferentes
medios
y
metodologas.
Es
necesario
distribuir
material
informativo
como
manuales
de
buenas
prcticas,
comunicados
oficiales,
notas
tcnicas,
ruedas
de
prensa,
entre
otros.
Por
otro
lado,
promueve
la
transparencia
y
rendicin
de
cuentas,
su
proceso
de
toma
de
decisiones,
as
como
la
distribucin
y
utilizacin
de
los
recursos,
lo
que
puede
traducirse
en
un
mayor
apoyo
poltico
e
institucional.
Es
ineludible
fomentar
la
comunicacin
efectiva,
la
transparencia
y
la
rendicin
de
cuentas
entre
los
municipios
miembros
de
la
macrorregin,
as
como
entre
stos
y
su
ciudadana.
Este
tipo
de
estrategias
resulta
fundamental
para
cimentar
la
imagen
del
Gran
Chaco
Sudamericano
como
un
todo
cohesioado.
-
Disear
mecanismos
de
evaluacin
que
permitan
medir
los
resultados
polticos,
el
fortalecimiento
de
las
capacidades
de
los
gobiernos
locales
y
el
respeto
de
la
autonoma
municipal.
Con
el
objetivo
de
verificar
si
las
estrategias
de
cooperacin
transfronterizas
estn
siendo
operadas
de
la
manera
esperada
y
logrando
el
fortalecimiento
de
las
capacidades
de
los
actores
locales,
los
municipios
o
la
macrorregin
deben
contemplar
el
diseo
de
mecanismos
de
evaluacin
para
sus
100
acciones
individuales
y
colectivas
as
como
aquellos
factores
que
permitan
identificar
reas
oportunas
para
el
cambio
o
factibles
de
ser
mejoradas.
Las
TIC
pueden
representar
una
herramienta
fundamental
en
el
montaje
de
estos
sistemas.
-
Prever
un
espacio
de
participacin
efectivo
para
el
sector
privado
local:
El
sector
pblico
y
el
sector
privado
tienen
responsabilidades
complementarias,
no
sustituibles.
Las
acciones
del
sector
privado
deben
ser
consideradas
como
un
complemento
de
los
esfuerzos
del
sector
pblico,
no
como
un
reemplazo
de
sus
responsabilidades.
Es
importante
asegurar
que
el
sector
privado
no
interfiera
en
la
esfera
de
las
responsabilidades
gubernamentales,
especialmente
en
aquellos
aspectos
vinculados
al
marco
regulatorio,
las
negociaciones
de
acuerdos
y
las
polticas
pblicas
en
cada
materia
especfica
(Rodrguez
Vzquez,
2012).
El
sector
pblico
local
debe
seducir
al
sector
privado
para
que
ste
ltimo
pueda
realizar
inversiones
productivas
socialmente
responsables.
Es
en
este
marco
que
podran
desarrollarse
programas
de
responsabilidad
social
empresaria
(RSE)
hasta
ahora
muy
poco
utilizados
en
el
Gran
Chaco
Sudamericano.
Por
ltimo,
el
desarrollo
de
este
grupo
de
acciones
de
incidencia
requiere
de
la
identificacin
de
actores
estratgicos
alojados
en
diferentes
niveles
institucionales
del
sistema
de
gobernanza.
El
mapeo
de
actores
que
se
ha
realizado
es
absolutamente
orientativo
y
no
excluyente
pues
lo
que
se
busca
es
fortalecer
no
slo
la
dimensin
vertical
de
la
gobernanza
sino
tambin
su
dimensin
horizontal.
El
papel
de
Redes
Chaco,
como
ha
quedado
demostrado,
ha
sido
fundamental
en
trminos
de
gobernanza
horizontal
englobando
un
grupo
de
actores
muy
diverso
dentro
de
esta
red
de
redes.
101
Bibliografa
-
ALADI
(2012).
Identificacin
de
oportunidades
comerciales
para
productos
bolivianos
en
Paraguay,
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