UNIDAD III.- PLANEACION, GESTION Y EVALUACION DE PROGRAMAS SOCIALES.

TEMA 2.1.- CONCEPTO Y EVOLUCION HISTORICA DE LA PLANIFICACION SOCIAL. 2.1.1.-DEFINICION, ORIGEN Y NATURALEZA DE LA PLANEACIN La planeacin es una actividad natural y peculiar del hombre como se racional, que considera necesario prever el futuro y organizar su accin de acuerdo con sus previsiones, por lo que la planeacin es tan antigua como el hombre mismo. Algunos, sin embargo, han llegado a pensar que la planeacin constituye un patrimonio propio o exclusivo del hombre moderno, del hombre del siglo xx que est ya por terminar y que, por consiguiente, terminar con l. Se refieren seguramente a los planes quinquenales de los pases socialistas, caracterizados por un estilo de planeacin altamente centralizado y burocrtico, pero, en realidad, de acuerdo con la experiencia histrica de la humanidad, la planeacin ha sido tan necesaria en los sistemas socialistas como en los capitalistas, slo que la participacin de todos los sectores interesados o afectados por este proceso resulta una condicin fundamental en ambos sistemas para que la formulacin de planes, programas o proyectos, no quede nicamente en el discurso poltico o derive, ms temprano que tarde, en un rotundo fracaso. Esta creencia revela que la planeacin es un patrimonio peculiar del hombre del siglo XX, muestra simplemente una falta de memoria histrica; porque, en realidad, los hombres desde sus orgenes han recurrido a la planeacin. La planeacin en el horizonte primitivo y en la Edad Antigua Durante el horizonte primitivo, tanto el hombre recolectar como el cazador, para resolver problemas vitales, tuvieron la necesidad de recurrir a la planeacin y organizacin.. Encontrar su aprovechamiento, cazar a un mamut o a un animal salvaje para aprovechar su carne y su piel, no fueron empresas fciles de lograr por simple ensayo y error, sino problemas muy complejos cuya solucin tuvo que se desafiada por la capacidad de imaginacin, de accin y de organizacin de los grupos humanos. Quiz una de las diferencias ms notables entre la planeacin que haca el hombre en el horizonte primitivo y la que ahora realiza el hombre moderno, consista en que el primero tena que pagar un precio muy alto por sus errores de planeacin, que a veces implicaba la vida misma, mientras que en el mundo moderno es posible observar que muchos funcionarios, ejecutivos y responsables del desarrollo de planes, programas y proyectos, fallan una y otra vez en el logro de sus objetivos y metas y, con frecuencia, ni su puesto pierden. Ellos no sufren, pero la sociedad, que es la que paga el precio, s. La planeacin, se hizo mucho ms necesaria cuando el hombre con la agricultura y el establecimiento de los primeros asentamientos humanos, se hizo sedentario, entonces se impona la previsin del tiempo, definido mediante la observacin detallada y precisa del movimiento de los astros. Fallar en estas previsiones significaba perder las cosechas, o por lo menos no lograr los resultados esperados y, consiguientemente, sufrir la escasez de alimento. Por otra parte, las grandes obras de la antigedad, como las pirmides de Egipto, las ciudades griegas, los grandes centros ceremoniales de Teotihuacan, Cholula, Tula, Xochicalco o Uxmal, la ciudad de Tenochtitln, el Taj Mahal, las ciudades de Alejandra, Pompeya e Itlica, los puentes,

acueductos, anfiteatros, vas y murallas de los romanos, fueron todos obra de la planificacin, del diseo intencionado de la organizacin social. Origen interdisciplinario de la planeacin moderna Por medio de la planeacin el hombre moderno se propone resolver problemas complejos y orientar procesos de cambio, enfrentando mltiples y complejos desafos, haciendo un amplio uso de los recursos que le proporcionan la ciencia, la tcnica y la cultura, para buscarles solucin. La planeacin moderna puede apoyarse en las aportaciones y en los grandes desarrollos de la ciencia y de la tecnologa, pero nunca debe ignorarse la importancia fundamental de los valores de la cultura humana que, por principio, deben siempre tomarse en cuenta y que en algunas ocasiones constituyen un lmite para la accin y la decisin, y en otras, contribuyen a darle orientacin y estmulo. En cualquier caso, no debe olvidarse que la planeacin tiene siempre el carcter de un medio, aunque en muchas ocasiones necesario, y no constituye un fin en si misma. Dicho de otra manera, la planeacin no se legitima por s misma, sino en funcin de los acuerdos y consensos sobre los fines y objetivos que persigue. Aun logrando el consenso sobre esto, le resta todava conseguir el acuerdo sobre los medios e instrumentos necesarios y sobre los criterios de xito en la accin, para garantizar una evaluacin adecuada de sus resultados. La teora de la planeacin moderna se ha desarrollado a Partir de mltiples fuentes disciplinarias. Entre otras pueden mencionarse las siguientes: las teoras administrativa, econmica, de sistemas, de la informacin, la ciberntica o del control, la antropologa, la teora poltica y la teora del desarrollo. Por lo que en realidad constituye un campo interdisciplinario o, ms precisamente, multidisciplinario. Existen adems otros campos de accin profesional afines o complementarios ala planeacin, como son: la ingeniera de sistemas, la investigacin de operaciones, las teoras de decisiones, la estadstica, la matemtica y la propia teora de evaluacin, que ofrecen instrumentos imprescindibles para el desarrollo de la planeacin. Como consecuencia del carcter multidisciplinario del proceso de planeacin, no debe sorprender que el personal de las unidades de planeacin se caracterice por su pluralidad de origen, en cuanto a su formacin y especializacin profesional. As, en las unidades modernas de planeacin social o educativa, no solamente se encuentran administradores, economistas, ingenieros, actuarios, programadores y especialistas en los diferentes campos o especialidades de la planeacin, sino tambin psiclogos, socilogos, antroplogos y especialistas en los diferentes campos de la educacin. Relaciones entre la planeacin y su contexto No siempre la planeacin global o nacional del desarrollo precedi a la planeacin sectorial (la economa, la industria, las comunicaciones, la educacin, la agricultura, etctera), sino que, de acuerdo con las circunstancias histricas y del contexto peculiar de cada pas o de cada institucin, surgieron uno u otro proceso, teniendo necesariamente que relacionarse entre s al coincidir ambos procesos, puesto que tienden a condicionarse recprocamente. Un buen plan de educacin no puede formularse adecuadamente como simple deduccin de un plan global o nacional de desarrollo, porque el sistema educativo tiene problemas, necesidades y ritmos propios, y es de naturaleza distinta a la del sector salud o del sector social, agrcola o industrial, para mencionar algunos casos.

Pero, a la vez, si se formula un plan global, el plan sectorial tendr siempre necesidad de tomarlo en cuenta, as como a algunos otros con los que comparte campos afines. Cada sector de servicio pblico enfrenta problemas de naturaleza peculiar que no podrn resolverse mediante recetas o medidas estandarizadas y uniformes. De ah que en planeacin del desarrollo es un error tcnico reducir los planes sectoriales a simples programas operativos del plan nacional, como sucedi en el caso de la Ley de Planeacin de 1983 en Mxico. De hecho, en nuestro pas se lleg primero a la formulacin y desarrollo de 14 planes sectoriales antes de contar con el Primer Plan Global de Desarrollo 1980-1982, y cuando se formul el primer Plan Nacional de Desarrollo (1983-1988), bajo la Ley de Planeacin 1983 hubo que slo se plantearon hasta el final del sexenio y sectores que no lograron formular sus programas. Adems, un anlisis cuidadoso del contenido de los programas, sectoriales revela que, en realidad, se tratan de planes sectoriales que comprenden cada uno un conjunto peculiar de programas proyectos. De este modo, la planeacin del desarrollo y la plantacin educativa se condicionan recprocamente dentro de un marco terico de referencia que incluye: la definicin de conceptos bsicos sobre el de planeacin y las formas adoptadas para su instrumentacin, as, como las interrelaciones entre el sistema educativo y los dems macrosistemas sociales del contexto: los sistemas econmico, poltico, social, cultural y el medio fsico-geogrfico. Para hacerse viable y lograr sus fines y objetivos, la planeacin, tiene siempre necesidad de tomar en cuenta las condiciones y limitaciones del contexto poltico econmico y socio-cultural en que opera. Debe advertirse que, en la literatura especializada, los trminos de planificacin, planeacin, planeamiento y programacin, en su sentido ms amplio, representan conceptos sinnimos, mientras no conste expresamente lo contrario. Esto significa que suelen utilizarse indistintamente de pas o de un autor a otro, segn el origen de su formacin. Algunos autores se refieren con menos frecuencia al mismo proceso de planeacin o planificacin, en los trminos de gestin estratgica o de decisiones estratgicas. 2.1.2.- EL SUJETO PLANIFICADOR Y EL OBJETO DE LA PLANIFICACION.

Cuando se habla de la planificacin se pueden pensar en muchas cosas, se puede pensar en concepciones de planificacin, en los tipos, mtodos, modelos, estrategias y otras cuestiones que pueden y necesitan tomar como centro a lo que verdaderamente es la planificacin. Mario Molins Pera en el presente libro trata de dar respuesta a tres interrogantes que considera esenciales en materia de planeacin: 1) Qu es la Planificacin? 2) Cul es la estructura de la planificacin? 3) Cmo se puede planificar?. La Planificacin ...es la ciencia de la praxis colectiva y eficaz... Al leer esta definicin es fcil darse cuenta que se estn manejando tres trminos bien importantes, por consiguiente, cabe preguntarse entonces porqu la planificacin es una ciencia, por qu es de la praxis colectiva y porqu es eficaz.

Las respuestas que da el autor a estas interrogantes son: Es ciencia porque la planificacin se ha constituido en un sistema de conocimientos autnomos con caractersticas de ciencia y a pesar, adems, de ser una ciencia autnoma est unida a muchas otras ciencias y en particular a la prctica de las ciencias sociales. El elemento que une a la planificacin con otras ciencias es la praxis, esa es la materia de investigacin de la planificacin, es decir, el objeto de su quehacer y de su reflexin. Por otro lado, es de praxis colectiva debido a que la praxis es una actividad conscientemente dirigida al logro de objetivos, es un proceso que requiere formular esos objetivos, representarse lneas de accin y los medios necesarios para ejecutarlos y por ltimo ejecutarlos. Sin duda alguna que el proceso de la praxis coincide en lneas generales, evidentemente, con el de la planificacin. Cabe destacar que es de praxis colectiva puesto que la planificacin es una empresa en la cual participan numerosas organizaciones y agentes. El propsito de la planificacin surge en el momento que se interviene en un objeto para lograr objetivos formulados con anterioridad por el sujeto. De la comparacin de la magnitud de los objetivos logrados con los objetivos propuestos surge el concepto de eficacia que complementa e indudablemente forma parte del concepto que se est tratando. De ah que se rescaten como elementos fundamentales en el desarrollo de la planificacin los siguientes elementos, los cuales resulta indispensable analizarlos:

El Sujeto o Sujeto Planificador: Comprende el conjunto de rganos y organizaciones que intervienen en el proceso de planificacin. En el sujeto se pueden distinguir tres (3) instancias: 1.- La Poltica: En general, corresponde al nivel de gobierno, o gerencial, o de direccin, decidir acerca del futuro del objeto, las estrategias a aplicar y los medios utilizados para lograr los objetivos propuestos. 2- La Tcnica: Se encargar de estudiar el objeto y disear los modelos correspondientes normativo, operativo, de evaluacin, etc., adems, deber conocer los resultados sucesivos de control y evaluar los resultados finales. 3- La Ejecutora: Se encargar de aplicar el plan.

El Objeto de la planificacin: Es la realidad que ser sometida a la accin del sujeto. La cualidad de objeto est limitada por la posibilidad de ser sometido a la accin del sujeto, en definitiva el objeto tiene el contenido y mbito que el sujeto determine. Por lo general, en la prctica de la planificacin se diferencian claramente el objeto del sujeto. Se concibe al sujeto como un ente separado del objeto, que decide acerca del futuro de ste y que debe provocar cambios en l.

Los Objetivos: Como todos saben, los objetivos son enunciados formulados por el sujeto que expresan los resultados previstos en el objeto como consecuencia de la accin que se ejercer durante un tiempo determinado. Los objetivos, futuro propuesto para el objeto, al ser formulados por la instancia poltica del sujeto, lleva impresa su concepcin del mundo, del hombre y de vida, es decir, su ideologa. Despus de formulados, los objetivos deben constituirse en un imperativo para el sujeto, que debe esforzarse para lograrlos mediante la accin que se ejerza en el objeto

La Estrategia: En su sentido restringido, estrategia expresa el conjunto de lneas generales de accin a ejecutar con el propsito de lograr, en el objeto, el futuro propuesto por el sujeto planificador.

Los Medios: Para la ejecucin de la estrategia prevista, es necesario valerse de medios adecuados que permitan llevar a buen trmino las lneas de accin formuladas para el logro de los objetivos. Los medios nicamente comprenden: recursos financieros, materiales y tcnicos; rganos del estado y otras organizaciones e instituciones; ordenamiento jurdico y el personal necesario.

La Accin: El autor define la accin, en sentido restringido, como el movimiento que ejerce el sujeto con la intencin de cambiar el comportamiento del objeto. Esta accin debe ser adecuada, intencional, dirigida, gradual, continua y sobre todo coordinada.

El Querer: Esta categora se refiere a un querer colectivo, es decir, a una calidad del sujeto que est en capacidad de tomar una decisin consciente de actuar, de disear, de emprender y de dirigir un curso de accin, y ser entusiasta, consecuente y tenaz en la ejecucin del plan. La planificacin por ser una praxis colectiva requiere, para su xito, de una conciencia colectiva que favorezca dicho proceso.

Eficacia: En palabras simples, el grado de eficacia logrado es directamente proporcional a la magnitud de los objetivos logrados.

Tiempo: Es considerada una categora universal. Constituye el eje y/o vector del proceso de planificacin. La duracin es el elemento esencial para poder establecer una secuencia de actividades, para determinar costos y para poder calcular la eficiencia del plan.

El Espacio: El espacio es inseparable del sujeto y del objeto. Es importante tanto para organizar el sujeto y el objeto como para concebir la accin y realizarla. El espacio es un elemento a tomar en cuenta para opinar sobre la factibilidad, para seleccionar las estrategias y los medios para elaborar la programacin, para resolver cuestiones de logstica y para establecer prioridades.

La Causalidad: La relacin de causalidad, en su forma ms elemental, puede expresarse como todo suceso que obedece a un acontecimiento anterior que es su causa y provoca un cambio posterior que es su efecto. Cuando se acta para producir un cambio, se espera que el resultado se adecue a los objetivos propuestos con anterioridad, es decir, para obtener unos resultados determinados, es necesario ejercer las acciones correspondientes que permitan lograrlos. Las categoras estn presentes en forma expresa o implcita en toda discusin que acerca de la planificacin se hagan, adems, en la prctica, los planificadores deben tomar en cuenta los entes que estos trminos. 2.1.3.- LA PLANIFICACION COMO PROCESO.
La planificacin, bajo el enfoque estratgico, es concebida como un proceso mediante la cual los decisores en una organizacin, analizan y procesan informacin de su entorno interno y externo, evaluando las diferentes situaciones vinculadas a la ejecutoria organizacional para prever y decidir sobre la direccionalidad futura. En gran parte de las definiciones que los autores plantean en torno a la planificacin se encuentran las siguientes caractersticas mas o menos comunes:

- La planificacin es una metodologa para la toma de decisiones. - La planificacin intenta optimizar el logro de los objetivos. - La planificacin trata de hacer coherente los objetivos con la disponibilidad de recursos y necesidades. - La planificacin es reflexin del presente para convertirla en reflexin sobre el futuro. - La planificacin es un proceso social. - La planificacin es un esfuerzo deliberado de cambiar una situacin que resulta insatisfactoria. - La planificacin intenta elegir racionalmente las alternativas que mejor se ajustan a los valores de quien las elige. La planificacin es un componente del proceso de gestin, entendiendo por gestin la conduccin del funcionamiento y desarrollo de un sistema, sea este una organizacin o parte de ella y los procesos que involucra. La gestin, y por ende, la planificacin se relacionan con el gobierno de los sistemas. De all que la planificacin tiene como finalidad facilitar el gobierno de las organizaciones estableciendo la direccionalidad que las mismas deben asumir en el futuro y encauzando el esfuerzo colectivo en la direccin trazada. La planificacin se convierte en un instrumento de gestin, de negociacin y de control organizacional. En ese sentido, el plan permite orientar la toma de decisiones, por cuanto contiene una serie de decisiones programadas a ejecutar en el futuro. Al plantearse los objetivos y la trayectoria a seguir producto de la bsqueda de consenso entre actores, el plan permite comunicar las expectativas y aspiraciones de grupos e individuos en la organizacin. Finalmente, el plan seala metas e indicadores que se convierten en referencias o standard para el control de la gestin. En trminos de proceso, los diferentes autores plantean el mismo integrado por varias etapas, algunas de tipo secuencial otras incorporando la retroalimentacin de etapas. Todos los autores coinciden en sealar que el proceso se inicia con un diagnostico, estudio o investigacin de la situacin o realidad a planificar. Posteriormente se pasa a una etapa de programacin, elaboracin o formulacin de alternativas que se discuten y deciden colectivamente para pasar despus a una etapa de ejecucin o aplicacin y control. Por ltimo, una vez se ejecuta el plan se procede a su evaluacin. En resumen, el proceso se plantea en las siguientes etapas: - Diagnstico, estudio o investigacin de la realidad. - Programacin, elaboracin o formulacin. - Discusin y decisin. - Ejecucin o aplicacin. - Control. - Evaluacin. Tal como se muestra el conjunto de etapas, las mismas se solapan con otros procesos administrativos. La ejecucin o aplicacin del plan corresponde mas al proceso de direccin que toma como insumo los aspectos formulados para ser llevados a cabo. El control es un proceso relacionado con la planificacin pero contiene su propio mtodo y la evaluacin es un mecanismo de control. De all que, en este caso, solo se aceptan como etapas del proceso de planificacin el diagnostico, la programacin, la discusin y las decisiones de las opciones que formarn parte del plan. El proceso se puede resumir en dos grandes fases que incorporan la comunicacin y las decisiones respectivas. Esas fases son la de anlisis y la de diseo. En la primera fase, el equipo que planifica define los problemas que deben ser resueltos, los describe, establece las relaciones entre estos, los diagrama para comunicarlos en forma de sntesis, los jerarquiza y selecciona nudos crticos. Una vez se llega a acuerdos sobre lo que se debe resolver se procede a disear objetivos y estrategias

de resolucin. El objetivo se refiere a la situacin global que se estima alcanzar al final del plan y la estrategia se presenta como la combinacin de recursos, procedimientos y trayectoria a seguir desde la situacin presente a la situacin objetivo definida