E DU C A C I N Y C O N O C I M I E N T O.

EJE DE LA

TRANSFORMACIN PRODUCTIVA CON EQUIDAD. CEPAL-UNESCO

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) Oficina Regional de Educacin para Amrica Latina y le Caribe (OREALC)

1. DESAFIOS Los pases de Amrica Latina y el Caribe enfrentan en la dcada de los aos noventa desafos internos y externos. En lo interno se trata de consolidar y profundizar la democracia, la cohesin social, la equidad, la participacin, en suma, la moderna ciudadana. En lo externo pretende compatibilizar las aspiraciones de acceso a los bienes y servicios modernos con la generacin del medio que permita efectivamente dicho acceso: la competitividad internacional. En los distintos pases de la regin, la intensidad que dichos desafos adquieren es diferente pero en todos tienen especial relevancia. 2. EL CARACTER CENTRAL DE LA EDUCACION Y LA PRODUCCIN DEL CONOCIMENTO La difusin de valores, la dimensin tica y los comportamientos propios de la moderna ciudadana, as como la generacin de capacidades y destrezas indispensables para la competitividad internacional (creciente basada en el progreso tcnico) reciben un aporte decisivo de la educacin y de la produccin del conocimiento en una sociedad. La reforma del sistema de produccin y difusin del conocimiento es, entonces un instrumento crucial para enfrentar tanto el desafo en el plano interno, que es la ciudadana, como el desafo en el plano externo, que es la competitividad. Se entiende as que esta dimensin sea central para la propuesta de la CEPAL sobre transformacin productiva con equidad. 3. LA SITUACION REGIONAL Los sistemas educacionales, de capacitacin y de ciencia y tecnologa han experimentado en los ltimos decenios una expansin cuantitativa notable, aunque incomplete, en la mayor parte de los pases de la regin. Presentan, sin embargo, obvias insuficiencias en lo que respecta a la calidad de sus resultados, a su pertinencia con respecto a los requerimientos del entorno econmico y social y al grado de equidad con que acceden a ellos los distintos estratos de la sociedad. Su institucionalidad tiende a la rigidez, a la burocratizacin y a una escasa vinculacin con el entorno externo. La dcada pasada, marcada por la restriccin de recursos pblicos, la creciente apertura a la economa internacional y la democratizacin, configura el fin de un ciclo y hace impostergable la transicin hacia un periodo cuyo dinamismo y desempeo estarn marcados por el grado de centralidad que las sociedades otorguen a la educacin y la produccin de conocimiento. 4. NECESIDAD DE UNA ESTRATEGIA En estas circunstancias resulta fundamental desafiar y poner en productiva una estrategia para impulsar la transformacin de la educacin y de la capacitacin y aumentar el potencial cientfico-tecnolgico de la regin, con miras a la formacin de una moderna ciudadana, vinculada tanto a la democracia y la equidad como a la competitividad internacional de los pases, que hace posible el crecimiento sostenido

apoyado en la incorporacin y difusin de progreso tcnico. Imaginar que la ciudadana pueda tener plena vigencia sin un esfuerzo efectivo en materia de competitividad resulta, en el decenio de 1990, tan infundado institucionales como suponer que la competitividad -necesariamente de carcter sistmico- pueda sostenerse con rezagos importantes en el mbito de la dinmicas de la ciudadana. 5. OBJETIVOS, CRITERIOS Y LINEAMIENTOS La estrategia propuesta se articula en torno a los objetivos de ciudadana y competitividad; adopta como criterios inspiradores de las polticas la equidad y el desempeo, y como lineamientos para las polticas, y a la integracin nacional como motivacin del esquema institucional. En los tres planos se lograron avances importantes; sin embargo, las insuficiencias en cada uno de ellos se vinculan, a lo menos parcialmente, a la omisin en que se incurri con respecto a los otros tres componentes de la actual propuesta estratgica: la competitividad como objetivo, el desempeo como lineamiento de poltica y la descentralizacin como componente del esquema institucional. Esta propuesta reconoce la existencia de tensiones entre ciudadana y competitividad, equidad y desempeo e integracin y descentralizacin, pero se concentra en el mbito de complementariedad que existe en cada uno de estos planos. 6. CARACTERSTICAS DE LA PROPUESTA La estrategia tiene tres caractersticas centrales. Es de carcter inductivo, lo que est en la base de su viabilidad y se refleja en su desafo, basado en el reconocimiento de los cambios que se observan en la realidad regional e internacional, en la valoracin de las ideas-fuerza emergentes que influyen en las posiciones, aspiraciones y percepciones de los distintos protagonistas del proceso de generacin y difusin de conocimientos, y en el anlisis de experiencias especificas en curso, en la regin y fuera de ella, que siguieren tendencias susceptibles de generalizarse. Es asimismo de carcter sistmico ; es decir, considerar tanto las vinculaciones existentes entre educacin, capacitacin, ciencia y tecnologa, por una parte, y sistema productivo, por otra, como los mltiples puentes que integran economa y sociedad a nivel individual y colectivo. Finalmente, da gran nfasis al cambio institucional Se toma en cuenta, e inclusive se cuantifica, la necesidad de recursos financieros adicionales, pero se intenta demostrar que stos -aunque indispensables para la reforma- no bastaran para resolver las carencias, de no mediar profundos cambios que generen una institucionalidad abierta a los requerimientos de la sociedad. 7. ORIENTACIN DE LA ESTRATEGIA Los cambios que se proponen se orientan en las siguientes direcciones principales: i) desde el punto de vista poltico, se trata de asumir las actividades de las carreras profesionales comenzaron produccin y difusin de conocimientos como tareas estratgicas a pesar entre las cuestiones de fondo de largo plazo que requieren el ms amplio consenso posible entre los

diferentes actores sociales, y un compromiso financiero estable con su desarrollo; ii) desde el punto de vista de los contenidos, de focalizar la accin en los resultados de la educacin, la capacitacin y la ciencia y tecnologa, y en su articulacin con las exigencias del desempeo de las personas, las empresas y las instituciones en los diferentes mbitos de la sociedad; iii) desde el punto de vista institucional, de romper el aislamiento de los establecimientos educativos y de generacin y transmisin de conocimientos, e introducir modalidades de accin en que los actores tengan mayores mrgenes de autonoma en las decisiones, as como mayor responsabilidad por los resultados. 8. LAS POLITICAS Se sealan y describen siete mbitos de poltica. El primero enfatiza, el propsito estratgico de superar el relativo aislamiento del sistema de educacin, de capacitacin y de adquisicin de conocimientos cientfico-tecnolgicos, abrindolo a los requerimientos sociales. La superacin de dicho aislamiento se considera la fuente ms frtil decisin pedaggica. dinamismo y cambio en cada subsistema y en las relaciones entre todos ellos. Los dos mbitos siguientes se refieren a los resultados buscados con esta apertura: asegurar el acceso universal a los cdigos de la modernidad, e impulsar la creatividad en el acceso, la difusin y la evaluacin del desempeo segn sus innovacin en materia cientfico-tecnolgica. Los siguientes cuatro son de carcter instrumental: gestin institucional responsable; profesionalizacin y protagonismo de los educadores; compromiso financiero de la sociedad con la educacin, la capacitacin y el esfuerzo cientfico-tecnolgico, y cooperacin regional e internacional. En estos distintos mbitos de poltica se formulan lineamientos que influyen en los diversos componentes de la educacin formal (preescolar, primaria, secundaria y superior), la capacitacin y el esfuerzo cientfico tecnolgico y, muy especialmente, en los vnculos entre ellos y con el sector productivo. 9. ESPECIFICIDADES NACIONALES La elaboracin y especificacin de las polticas, as como su aplicacin en las circunstancias nacionales diversas, es tarea que compete a cada pas. Dentro de cada pas coexisten y se entremezclan de mltiples maneras experiencias y situaciones de gran diversidad. Slo en el mbito de cada sociedad nacional es posible determinar las prioridades, desafiar los planes de accin y ponerlos en marcha, conjugando las condiciones, los recursos y los apoyos necesarios para hacer viables las reformas propuestas y compatibilizarlas con la conservacin y el enriquecimiento de la pluralidad y diversidad de canales de conocimiento en la cultura de cada pas. Los lineamientos especficos que se esbozan en el texto deben evaluar desde esta perspectiva. 10. COOPERACIN REGIONAL E INTERNACIONAL Hay cuatro campos principales en que la cooperacin regional e internacional puede desempear un papel importante en la aplicacin de la estrategia y las polticas propuestas en este documento. Se trata de la formacin de recursos humanos en los pases de Amrica Latina y el Caribe, con miras a una utilizacin ms eficiente de la

capacidad instalada en las universidades y centros acadmicos de la regin; de la articulacin entre el sistema de educacin y de generacin de conocimiento, por un lado, y el sector productivo o el sector de desarrollo social, por el otro; de la investigacin educativa y de la investigacin relacionada con el proceso de generacin, difusin y utilizacin de conocimientos; y del proceso de puesta en prctica de las propuestas de estrategia y de polticas presentadas en este documentos en trminos operativos e institucionales a nivel de pases determinados. En trminos especficos, se destacan las siguientes lneas de cooperacin: mejoramiento de la calidad; innovaciones en el nivel de enseanza media; acreditacin de instituciones, programas de unidades de la educacin superior, formacin de acadmicos e investigadores, reforma institucional y administracin local; capacitacin tcnica; investigacin educacional; intercambios de alumnos, y cooperacin estratgicas. 11. EL APORTE DE LA BANCA DE DESARROLLO A LA EDUCACIN Y LA PRODUCCIN DE CONOCIMIENTO En el pasado, la banca de desarrollo desempe un papel decisivo en una fase cuya prioridad era la expansin de la capacidad productiva y en el surgimiento de nuevos sectores, principalmente a travs de nuevos sectores principalmente a travs de grandes empresas pblicas y privadas. Durante los aos ochenta, banca de desarrollo su capacidad de accin, tanto en trminos de recursos como del perfil de sus actividades. En los aos noventa se le abre un nuevo espacio: el de las tareas directamente vinculadas a la educacin y la produccin de conocimiento, concebidas como eje de la transformacin productiva con equidad. En trminos concretos, podra, en colaboracin con el sector financiero privado, impulsar mecanismos institucionales para apoyar la inversin en recursos humanos, el desarrollo cientfico-tecnolgico y la expansin de la pequea y mediana empresa, y para establecer nexos entre los distintos subsistemas.

SOBRE LA AUTONOMA DELA ESCUELA Y LA ADMINISTRACIN ESCOLAR.

Justa Ezpeleta.** Denso y sugerente, el documento de la CEPAL abre un conjunto de temas para el debate y la profundizacin. Centrar mi comentario en algunos problemas vinculados con la autonoma de las escuelas, planteada como estrategia principal en el nivel institucional par lograr la meta transformacin productiva con equidad. En particular, quiso reflexionar sobre el papel de la administracin educativa como mediacin determinante en el proceso de autonomizacin. Quienes hemos trabajado sobre la gestin y organizaciones de la escuela no podemos menos celebrar la centralidad adjudicada a su mayor autonoma en le conjunto de

polticas tendientes a elevar la calidad. Sin embargo, su incorporacin como elemento de un programa estratgico de enorme proyeccin suscita algunas inquietudes se adopta la perspectiva de la escuela. Me preocupan los modos de operar de la administracin combinados con la magnitud del as expectativas depositadas en la escuela y junto al dramatismo con que sealan la urgencia de los cambios propuestos. Quisiera avanzar sobre el modelo y el carcter necesariamente estructural de las relaciones entre sus elementos para pensar en los problemas que abre la relacin entre el modelo y sus posibles formas de realizacin. En esta tensin las caractersticas de la realidad aportan su cuota de des-orden e invitan a pensar los mbitos de accin para generar objetivos y estrategias viables dentro del sector escolar. El documento propone, en efecto, un cambio radical en la concepcin del desarrollo cuya importancia excede el horizonte pedaggico para situarse en una dimensin poltico-cultura que aspira a replantear la dinmica misma de nuestras sociedades. La reinsercin de nuestros pases en nueva configuracin de fuerzas y bloques de poder internacional, como contexto actual de las decisiones de polticas globales, constituye el punto de partida de su discurso. A ello debe agregarse que, mientras ofrece orientaciones para la accin logra engarzarlas con algunas herencias sustanciales de la dcada anterior: el achicamiento del Estado, la descentralizacin y la bsqueda de aporte econmicos para la educacin ms all de las fuentes estatales. Estos elementos articulados a las propuestas educativas a lo largo del todo el texto, le otorgan la fuerza de un programa particularmente oportuno para una coyuntura difcil. El tema de la calidad de la enseanza, que ha estado presente en la enseanza, que han estado presente en la discusin educativa de los ltimos veinte aos, pas a ser dominante en el decenio pasado, cuando las polticas econmicas con posiciones claras hacia la educacin- produjeron notables retrocesos en el rendimiento de los sistemas escolares. Durante esa dcada, varios estudios realizados en la regin llamaron la atencin sobre los obstculos generados por la falta de autonoma de los establecimientos y, al mismo tiempo, adscribieron el fenmeno al conjunto de dimensiones institucionales constitutivas de la calidad de la enseanza. El anlisis de las dinmicas de funcionamiento de la unidades escolares permiti entender que la ausencia de autonoma es el resultado de los modos de operar de la administracin escolar. Difcilmente visible para la perspectiva estructural que adopta el documento, pero claro desde el anlisis de las unidades escolares, la estrecha dependencia de los sistemas de control instauraos explica buena parte del escaso rendimiento escolar sealado por CEPAL-UNESCO. Esta situacin ejemplifica algunos de los sincretismos propios dela visin estructural. La pobreza de resultados el conocimiento y actitudesque el contexto analiza es, sin duda, producido en y por la escuela. Pero la dinmica institucional que los explica no es atribuible a ella sino a la trama de normas y prcticas que, desde la administracin, regulan su funcionamiento. Articulada por intereses polticos, burocrticos y corporativos, la administracin fue conformando una cultura organizacional que implant tradiciones en sus modalidades de operacin. Encerrada en el mbito de la burocracia estatal y respondiendo a sus lgicas de accin, pero obre todo de poder, la administracin educativa consolid sus relaciones con la escuela. El control, de signo byrocrtico, qued establecido como el canal privilegiado de esa

relacin. Un sistema de controles que, en su contenido, secundariz lo educativo para convertirlo ms bien en soporte de diversos inters en juego en dela administracin. Las escuelas, para las distintas dependencias, acentuaron su perfil como territorio apto para acrecentar prestigio segn las reglas propias de la burocracia, cuando no para anudar lealtades y compromisos de variado signo. Un sistema fortalecido a la par de un crnico debilitamiento de los mercados de trabajo que favoreci el arraigo de los controles en el terreno laboral. La distribucin de puestos de trabajo, las condiciones de permanencia, la asignacin de destinos y la definicin de carreras profesionales comenzaron a pesar entre las cuestiones de fondo involucradas en la relacin con las escuelas y los maestros. Reforzando esto por la conocida inercia que caracteriza a la burocracia y como parte de sus efectos perversos, no es difcil entender que la evaluacin tcnica de aptitudes para la docencia se opacara para desaparecer. El control efectivo que se ejerce tiene consecuencias directas, entre otras, en la organizacin institucional de trabajo pedaggico a travs del tipo de gestin educativa que alienta. Tensionados entre las necesidades del establecimiento y los requerimientos dela administracin, conviene a los directivos cultivar con sus docentes relaciones de trabajo de tipo individual. De hecho, son orientados a actuar en el sentido contrario 33.