Proceso de conformación

de las Comisiones
parlamentarias
en el Congreso peruano

Profesor César Delgado-Guembes

1
 Índice
1. Reglas básicas de conformación de Comisiones
2. Proceso de estructuración y conformación de las Comisiones
Ordinarias
3. Flujo del proceso de conformación
4. Variables que estructuran la conformación
5. Factores que definen el ajuste en la proporcionalidad
6. Desarrrollo de un caso hipotético
7. Proceso de estructuración y conformación de la Comisión
Permanente
8. Flujo del proceso de conformación de la Comisión Permanente
9. Reglas proporcional y mayoritaria en la conformación de la
Comisión Permanente
10. ¿Cómo se articula la integración de los miembros la Mesa Directiva
en la Comisión Permanente?
11. Práctica en el uso de la proporcionalidad para la conformación de la
Comisión Permanente (2001-2010)
12. Alternativas matemáticas en el cálculo de la proporcionalidad. Sus
efectos
2
 1. Reglas básicas de conformación de las
Comisiones Ordinarias y Permanente
(1) Luego de la instalación quinquenal o anual del Congreso, el trabajo
parlamentario debe organizarse para el cumplimiento de sus funciones
orgánicamente. La dirección de esa organización la conduce la Mesa
Directiva elegida durante el proceso preparatorio anterior a la instalación del
Congreso.
(2) El primer y elemental acto de organización es la conformación o
constitución formal de grupos parlamentarios y la elección de los voceros de
cada grupo ante la Junta de Portavoces y el Consejo Directivo.
(3) Una vez establecida la conformación de los grupos parlamentarios y
sus respectivos voceros, el Congreso debe proceder a conformar el sistema
de Comisiones.
(4) Las Comisiones que se debe conformar al inicio de la legislatura son
las Comisiones Ordinarias, la Comisión Permanente, y Comisiones
extraordinarias o especiales permanentes como la Comisión de
Levantamiento de la Inmunidad Parlamentaria, la Comisión de Ética, o la
Sub Comisión de Acusaciones Constitucionales.
3
 1. Reglas básicas de conformación de las
Comisiones Ordinarias y Permanente

(5) El requisito principal en la conformación de las Comisiones es

que éstas deben integrarse procurando la reproducción de la
proporcionalidad entre los grupos parlamentarios.
(6) Las Comisiones Ordinarias son las que señala el Reglamento
del Congreso, pero su número y denominación es susceptible de
variación según la voluntad de los grupos parlamentarios, como
también lo es el número de integrantes de Comisión por cada grupo
parlamentario.
(7) La Comisión de Inteligencia, que es una Comisión Ordinaria,
sin embargo, se constituye por un período de 5 años (no
anualmente).
(8) La Comisión Permanente se integra con un número de
congresistas que no excede, según la Constitución, de la cuarta
parte del número legal de miembros del Congreso.
4
 1. Reglas básicas de conformación de las
Comisiones Ordinarias y Permanente

(9) De acuerdo al Reglamento del Congreso los miembros de la

Mesa Directiva forman parte del número constitucional de miembros
de la Comisión Permanente.
(10) Los grupos parlamentarios deben preparar el cuadro de
Comisiones proponiendo a los integrantes de su agrupación que
pertenecerán a cada una de las Comisiones a conformar por el
período.
(11) Las propuestas deben prever que todo congresista debe
pertenecer por lo menos a una Comisión, pero ninguno debe
pertenecer a más de 5 comisiones.
(12) Asimismo, las propuestas incluyen la relación de quienes
tendrán la condición de miembros titulares, y la de sus suplentes o
accesitarios, en orden correlativo de prelación.
5
 2. Proceso de
estructuración y
conformación de las
Comisiones Ordinarias

6
3. Flujo del proceso de conformación de
Comisiones Ordinarias
Coordinación en Junta de Portavoces Consejo
Comunicación a voceros de sobre número y denominación de Directivo
grupos sobre inicio y Comisiones, número de integrantes acuerda
Instalación desarrollo del proceso de en cada una según proporcionalidad,
del conformación de estructura
Comisiones y preparación
y asignación proporcional de puestos coordinada
Congreso directivos en el cuadro de
de propuestas en Junta de
Comisiones Portavoces
27 de Julio
5d
há ía
bi s
les Presidente del
Congreso propone
Presidente del Congreso estructura de
propone al Pleno la Pleno del Congreso Comisiones al Pleno
conformación del cuadro de
aprueba conformación
Comisiones coordinada con
Directivos-Portavoces del cuadro de
Comisiones
Pleno aprueba estructura
de Comisiones

Consejo Directivo
acuerda propuesta de
conformación Grupos parlamentarios se
proporcional del cuadro reúnen y definen
de Comisiones propuesta de cuadro de
titulares y suplentes
Junta de Portavoces decide según estructura
integración de Comisiones Voceros comunican aprobada por el Pleno
según propuestas de los propuesta a Junta de
grupos para aprobación del Portavoces
Consejo Directivo
7
 4. Variables que estructuran la
conformación
Número de grupos parlamentarios
Número de Comisiones
Número de miembros de cada grupo
Número de miembros en cada Comisión
Número de asambleístas sin grupo
Número mínimo asambleístas para conformar un Grupo
Número mínimo de Comisiones por asambleísta
Número máximo de Comisiones
Número máximo de Comisiones por asambleísta
Número máximo posible de puestos en Comisión por grupo
Número máximo posible de puestos en Comisión por asambleísta
Número total de puestos directivos en Comisiones a distribuir
8
 5. Factores que definen el ajuste
en la proporcionalidad

Relación proporcional entre grupos parlamentarios

Número de miembros de Comisión por grupo
Número de puestos directivos en el total de Comisiones
Relación proporcional entre grupos según el número de puestos
directivos a distribuir en cada Comisión
Relación proporcional entre grupos según el número de puestos a
distribuir en cada Comisión

9
 6. Desarrollo de
un caso hipotético

10
 Supuestos que se usan para
ejemplificar casuísticamente el
proceso
• Se asumirá que el número de GRUPOS PARLAMENTARIOS # MIEMBROS
congresistas será de 130, y
que el número de grupos Grupo 1 40
parlamentarios en un período Grupo 2 30
constitucional dado es ocho Grupo 3 20
(8). Grupo 4 10
Grupo 5 9
• Se asume que existe una Grupo 6 8
alianza para integrar la Mesa Grupo 7 7
Directiva entre los grupos 1, Grupo 8 6
4, 5 y 6.
• Cada uno de esos grupos
tiene el número de
integrantes según la relación
adjunta.
11
 Supuestos que se usan para
ejemplificar casuísticamente el
proceso

• Se asumirá que el COMISIONES PARLAMENTARIAS # MIEMBROS

número de Comisión 1
Comisión 2
5
7
Comisiones es 16. Comisión 3
Comisión 4
9
11
• Se asume que el Comisión 5
Comisión 6
13
15
acuerdo es que cada Comisión 7
Comisión 8
17
19
una de las 16 Comisión 9
Comisión 10
21
23
Comisiones tendrá el Comisión 11
Comisión 12
25
27
número de Comisión 13
Comisión 14
29
31
integrantes según la Comisión 15 32
Comisión 16 33
relación adjunta.
12
Factores integrantes de la conformación
Comisiones Parlamentarias
# integrantes
Grupos Parlamentarios Comisión 1 5
# miembros
Comisión 2 7
Grupo 1 40 Comisión 3 9
Grupo 2 30 Comisión 4 11
Grupo 3 20 Comisión 5 13
Comisión 6 15
Grupo 4 10
Comisión 7 17
Grupo 5 9
Comisión 8 19
Grupo 6 8 Comisión 9 21
Grupo 7 7 Comisión 10 23
Grupo 8 6 Comisión 11 25
Comisión 12 27
Comisión 13 29
TOTAL 130
Comisión 14 31
Comisión 15 32
Comisión 16 33 13
TOTAL 317
Proporcionalidad entre grupos
parlamentarios

Grupos Parlamentarios
Miembros %
Grupo 1 40 30.77
Grupo 2 30 23.08
Grupo 3 20 15.38
Grupo 4 10 7.69
Grupo 5 9 6.92
Grupo 6 8 6.15
Grupo 7 7 5.38
Grupo 8 6 4.62
TOTAL 130 100.00

14
Distribución matemática de cupos en
Comisiones pequeñas

     

Comisión 1 Comisión 2 Comisión 3

# Integrantes por Comisión 5 7 9

Grupo 1 40 30.77 1.5385 2.1539 2.7693
Grupo 2 30 23.08 1.154 1.6156 2.0772
Grupo 3 20 15.38 0.769 1.0766 1.3842
Grupo 4 10 7.69 0.3845 0.5383 0.6921
Grupo 5 9 6.92 0.346 0.4844 0.6228
Grupo 6 8 6.15 0.3075 0.4305 0.5535
Grupo 7 7 5.38 0.269 0.3766 0.4842
Grupo 8 6 4.62 0.231 0.3234 0.4158

TOTAL 130

15
 Distribución matemática de cupos en
Comisiones medianas
Comisión
Comisión Comisión Comisión Comisión Comisión
4 5 6 7 8 9

# Integrantes por Comisión 11 13 15 17 19 21

Grupo 1 40 30.77 3.3847 4.0001 4.6155 5.2309 5.8463 6.4617
Grupo 2 30 23.08 2.5388 3.0004 3.462 3.9236 4.3852 4.8468
Grupo 3 20 15.38 1.6918 1.9994 2.307 2.6146 3.8 3.2298
Grupo 4 10 7.69 0.8459 0.9997 1.1535 1.3073 1.4611 1.6149
Grupo 5 9 6.92 0.7612 0.8996 1.038 1.1764 1.3148 1.4532
Grupo 6 8 6.15 0.6765 0.7995 0.9225 1.0455 1.1685 1.2915
Grupo 7 7 5.38 0.5918 0.6994 0.807 0.9146 1.0222 1.1298
Grupo 8 6 4.62 0.5082 0.6006 0.693 0.7854 0.8778 0.9702

TOTAL 130

16
 Distribución matemática de cupos en
Comisiones grandes

             

Comisión Comisión Comisión Comisión Comisión Comisión Comisión

10 11 12 13 14 15 16

# Integrantes por Comisión 23 25 27 29 31 32 33

Grupo 1 40 30.77 7.0771 7.6925 8.3079 8.9233 9.5387 9.8464 10.1541
Grupo 2 30 23.08 5.3084 5.77 6.2316 6.6932 7.1548 7.3856 7.6164
Grupo 3 20 15.38 3.5374 3.845 4.1526 4.4602 4.7678 4.9216 5.0754
Grupo 4 10 7.69 1.7687 1.9225 2.0763 2.2301 2.3839 2.4608 2.5377
Grupo 5 9 6.92 1.5916 1.73 1.8684 2.0068 2.1452 2.2144 2.2836
Grupo 6 8 6.15 1.4145 1.5375 1.6605 1.7835 1.9065 1.968 2.0295
Grupo 7 7 5.38 1.2374 1.345 1.4526 1.5602 1.6678 1.7216 1.7754
Grupo 8 6 4.62 1.0626 1.155 1.2474 1.3398 1.4322 1.4784 1.5246

TOTAL 130

17
 Total de puestos a distribuir

Puestos a ocupar
Miembros Proporción
Grupo 1 40 30.77 97.54
Grupo 2 30 23.08 73.16
Grupo 3 20 15.38 49.63
Grupo 4 10 7.69 24.38
Grupo 5 9 6.92 21.94
Grupo 6 8 6.15 19.50
Grupo 7 7 5.38 17.05
Grupo 8 6 4.62 14.65
TOTAL 130 99.99 317.85

18
 7. Proceso de
estructuración y
conformación de la
Comisión Permanente

19
 8. Flujo del proceso de conformación de
la Comisión Permanente
Consejo
Comunicación a voceros de Coordinación en Junta de Portavoces
grupos sobre inicio y Directivo
sobre asignación proporcional de
Instalación desarrollo del proceso de acuerda
miembros en la Comisión
del conformación de proporcionalidad
Comisiones y preparación
Permanente
Congreso coordinada en
de propuestas
Junta de
Portavoces
27 de Julio
10
há día Presidente del
bi s
les Congreso propone
proporcionalidad de
Presidente del Congreso Comisión Permanente
propone al Pleno la Pleno del Congreso al Pleno
conformación proporcional de la elige a los integrantes
Comisión Permanente de la Comisión
Permanente Pleno aprueba
proporcionalidad en la
Comisión Permanente
Consejo Directivo
acuerda propuesta
proporcional de Grupos parlamentarios se
integrantes de la reúnen y definen nómina
Comisión Permanente de miembros titulares y
Junta de Portavoces coordina suplentes de la Comisión
integración de Comisión Voceros comunican Permanente
Permanente según propuestas propuesta a Junta de
de los grupos para aprobación Portavoces
del Consejo Directivo
20
 9. Reglas proporcional y mayoritaria en la
conformación de la Comisión Permanente

La Comisión Permanente se conforma observando tres

restricciones principales.
(1)Primero, que el número máximo de miembros no debe ser
mayor a la cuarta parte del número legal de miembros del
Congreso.
(2)Segundo, la proporcionalidad entre los grupos
parlamentarios.
(3)Tercero, que el número de integrantes de la Comisión
Permanente incluye a los miembros de la Mesa Directiva.
La tercera restricción supone que la proporcionalidad sólo
alcanza al número de miembros de la Comisión
Permanente que no son parte de la Mesa Directiva, porque
ésta es elegida según la regla de la mayoría. 21
 10. ¿Cómo se articula la integración de
los miembros de la Mesa Directiva en la
Comisión Permanente?
(1) La Mesa Directiva no es un órgano integrado de acuerdo a la regla de la
proporcionalidad, sino por la regla de la mayoría.
(2) Su composición no resulta de la proporcionalidad de fuerzas políticas
representadas en el Congreso, sino que depende de la voluntad de la mayoría
de congresistas, expresada en el acto de elección que se produce anualmente
en el proceso preparatorio de la organización del trabajo parlamentario.
(3) Si se aplicara la regla de la proporcionalidad sobre el total de miembros que
la Constitución señala, incluyendo a los miembros de la Mesa Directiva, el
efecto que ello causaría sería desconocer la regla de la mayoría para la
conformación de la Mesa y eliminar en los hechos el efecto de haber ganado la
elección que se realiza en el Pleno.
(4) Por ello es parte de la práctica parlamentaria uniforme aplicar la regla de la
proporcionalidad sólo sobre el número de miembros de la Comisión
Permanente que no son parte de la Mesa Directiva, y que el total máximo que
establece la Constitución (el 25 por ciento del número de miembros del
Congreso) incluye a los miembros de la Mesa Directiva. 22
Composición proporcional y mayoritaria de la Comisión
Comisión Permanente, según aplicación Permanente
vigente del Reglamento del Congreso
# Integrantes por
elegir 28
Miembros Proporción
Grupo 1 40 30.77 9
Grupo 2 30 23.08 6
Grupo 3 20 15.38 4
Grupo 4 10 7.69 2
Grupo 5 9 6.92 2
Grupo 6 8 6.15 2
Grupo 7 7 5.38 2
Grupo 8 6 4.62 1
130 28

El total de miembros de la Comisión Permanente es 32 (número no mayor a la cuarta

parte del número legal de miembros del Pleno, que es 130 a partir del 2011).
De acuerdo a práctica parlamentaria uniforme, a los 28 miembros designados
proporcionalmente se añade los 4 miembros de la Mesa Directiva, elegidos por el Pleno
según la regla de la mayoría (la Mesa no es elegida con criterio de proporcionalidad). Así
se alcanza el máximo de 32 miembros de la Comisión Permanente. 23
11. Práctica en el uso de la
proporcionalidad para la
conformación de la Comisión
Permanente
(2001-2010)

24
 Período Constitucional 2001 - 2006
2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006

Presidencia Carlos Ferrero Carlos Ferrero Henry Pease Antero Flores-Aráoz Marcial Ayaipoma

Grupos parlamentarios 8
5 5 7 7
reconocidos

Miembros de la Comisión
Permanente elegidos 20 20 21 21 23
proporcionalmente

Miembros de la Mesa 6
4 6 6 6
Directiva

Total de integrantes de la 29
24 26 27 27
Comisión Permanente

25
 Período constitucional 2006-2011
2006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011

César Zumaeta
Mercedes Luis Gonzáles Javier Velásquez
Presidencia Luis Alva Castro
Cabanillas Posada Quesquén

Grupos
parlamentarios 5 6 8 8 8
reconocidos

Miembros de la
Comisión Permanente
20 20 26 26 26
elegidos
proporcionalmente

Miembros de la Mesa
4 4 4 4 4
Directiva

Total de integrantes
de la Comisión 24 24 30 30 30
Permanente

26
 12. Alternativas
matemáticas en el
cálculo de la
proporcionalidad
distintas a la práctica
uniforme del Congreso.
Sus efectos
27
Alternativas en el cálculo de
la proporcionalidad
• Caben diversas alternativas distintas a la establecida en la práctica
parlamentaria peruana, respecto del cálculo de la proporcionalidad, en la
conformación de la Comisión Permanente. A continuación se señala cuáles
son y en las diapositivas siguientes se muestra su aplicación, así como los
efectos que cada una genera en la estructuración de las relaciones entre
las fuerzas políticas presentes en el Pleno (el caso es hipotético, y no
guarda relación con la realidad actual):
• Alternativas:
1. La descripción de la proporcionalidad efectiva que resulta en el total de 32
miembros de la Comisión Permanente con la integración de la Mesa
Directiva elegida según la regla de la mayoría
2. La determinación de la proporcionalidad con exclusión de los miembros de
la Mesa Directiva, los que tendrían la condición de supernumerarios
respecto del límite constitucional (la Comisión Permanente contaría con 36,
y no 32 miembros)
3. La exigencia prescriptiva de proporcionalidad radical, deduciendo el efecto
de la membresía a la Mesa Directiva del número de miembros de los
grupos a los que pertenece cada miembro de la Mesa Directiva
28
 1. Distribución proporcional de puestos en la Comisión Permanente, incluyendo a los
miembros de la Mesa Directiva en el cálculo proporcional del máximo constitucional
(Comisión Permanente de 32 miembros )
Resultado
Proporcionalidad en el Miembros por Aumento /
GRUPOS proporcional por
Número de congresistas Pleno grupo, incluida la disminución
PARLAMENTARIOS inclusión de Mesa
% Mesa Directiva porcentual
Directiva

Grupo 1 40 30.77 10 31.25 (+) 0,48

Grupo 2 30 23.08 6 18.75 (-) 4,33

Grupo 3 20 15.38 4 12.5 (-) 2,88

Grupo 4 10 7.69 3 9.375 (+) 1685
Grupo 5 9 6.92 3 9.375 (+) 2,455
Grupo 6 8 6.15 3 9.375 (+) 3,225
Grupo 7 7 5.38 2 6.25 (+) 0,87
Grupo 8 6 4.62 1 3.125 (-) 1,495

130 32

Nota 1.- Sea el supuesto que la Mesa Directiva es elegida con alianza de los Grupos 1,
4, 5, y 6

Nota 2.- El efecto de este método es que los grupos parlamentarios que pierden proporcionalidad son los
grupos 2 (-4,33), 3 (-2,88) y 8 (-1,5). Asimismo, ganan proporcionalmente todos los grupos que integran la
Mesa Directiva, esto es, los grupos 1 (+ 0,48), 4 (+1,69), 5 (+ 2,46), y 3 (+ 3,23), además de un grupo que
no integra la Mesa Directiva, que es el grupo 7 (+0,87). En consecuencia, los grupos que integran la Mesa
Directiva ganan 7,85 puntos porcentuales, y los que no la integran pierden 8.7 puntos porcentuales netos
(luego de deducir la ganancia relativa del grupo 7). La diferencia equivale a una ganancia absoluta29 de los
grupos que integran la Mesa Directiva de 16,6 puntos porcentuales.
 2. Proporcionalidad constitucional de 32 miembros como máximo, considerando a los
miembros de la MD como constitucionalmente supernumerarios
(Comisión Permanente de 36 miembros)
Proporcionalid
Miembros por ad efectiva,
Más 4 miembros Aumento /
GRUPOS Número de Proporcionalidad en el grupo, con respecto del
de la Mesa total de la
disminución
PARLAMENTARIOS congresistas Pleno % exclusión de la porcentual
Directiva Comisión
Mesa Directiva
Permanente

Grupo 1 40 30.77 10 11 30.56 (-) 0,21

Grupo 2 30 23.08 6 6 16.67 (-) 6,41
Grupo 3 20 15.38 4 4 11.11 (-) 4,25
Grupo 4 10 7.69 3 4 11.11 (+) 3,42
Grupo 5 9 6.92 3 4 11.11 (+) 4,19
Grupo 6 8 6.15 3 4 11.11 (+) 4,96
Grupo 7 7 5.38 2 2 5.56 (+) 0,18
Grupo 8 6 4.62 1 1 2.78 (-) 1,84

130 32 36

Nota 1.- Sea el supuesto que la Mesa Directiva es elegida con alianza de los Grupos 1, 4, 5, y 6

Nota 2.- El efecto de este método es que los grupos parlamentarios que pierden proporcionalidad son
los grupos 1 (-0,21), 2 (-6,41), 3 (4,25) y 8 (-1,84). Asimismo, ganan proporcionalmente todos los
grupos 4 (+ 3,42), 5 (+ 4,19), 6 (4,96) y 8 (+ 1,84). En consecuencia, los grupos que integran la Mesa
Directiva ganan 12,36 puntos porcentuales (luego de deducir la pérdida relativa del grupo 1), y los que
no la integran pierden 12,32 puntos porcentuales netos (luego de deducir la ganancia relativa del
grupo 7). La diferencia equivale a una ganancia absoluta los grupos que integran la Mesa Directiva
de 24,68 puntos porcentuales. 30
3. Proporcionalidad radical y prescriptiva, que incluye en la proporcionalidad y en el límite
constitucional máximo de 32 miembros a los 4 integrantes de la Mesa Directiva (total 32
miembros)
Efecto comparativo respecto de la aplicación vigente del Reglamento del
Congreso

Número
Número
efectivo por
establecido Proporcionalidad efectiva
GRUPOS Número de Proporcionalidad grupo, con Diferencia entre
PARLAMENTARIOS congresistas
según que resulta del método de
en el Pleno % exclusión de ambos métodos
práctica proporcionalidad total
Mesa
vigente
Directiva

Grupo 1 40 30.77 10 9 28.125 (-) 2,645

Grupo 2 30 23.08 6 6 18.75 (-) 4,33
Grupo 3 20 15.38 4 4 12.5 (-) 2,88
Grupo 4 10 7.69 3 2 6.25 (-) 1,44
Grupo 5 9 6.92 3 2 6.25 (-) 0,67
Grupo 6 8 6.15 3 2 6.25 (+) 0,1
Grupo 7 7 5.38 2 2 6.25 (+) 0,87
Grupo 8 6 4.62 1 1 3.125 (+) 1,495

130 32 28

Nota.- El efecto de este método es que los grupos parlamentarios que ganan proporcionalidad son los 3 grupos con menor cantidad de representantes
ante el Pleno. Los grupos parlamentarios que pierden proporcionalidad son los grupos 1 (- 2,645), 2 (- 4,33), 3 (-2,88), 4 (- 1,44), y 5 (- 0,67). Ganan
proporcionalmente los grupos 6 (+ 0,10), 7 (+ 0,87) y 8 (+ 1,495). En consecuencia, los grupos que integran la Mesa Directiva pierden 4,85 puntos
porcentuales, y los que no la integran pierden 6,24 puntos porcentuales. La diferencia equivale a una ganancia total para los grupos que no integran la
Mesa Directiva de 1,39 puntos porcentuales. El efecto general obvio es que con esta metodología se favorece principalmente a los tres grupos
parlamentarios con el menor número de representantes en el Pleno, en perjuicio manifiesto de los demás grupos minoritarios, pero con el mayor 31 perjuicio
manifiesto a los grupos que integran la mayoría en la Mesa Directiva. En síntesis, se favorece mayor presencia de las minorías, en perjuicio de las
posibilidades proporcionales que le correspondería a la mayoría integradas en la Mesa.