Caso Prctico

Tema 2.1
LAS MEDIDAS CAUTELARES, SU APLICACIN Y
OPORTUNIDAD
Tania Quispe
Superintendente Nacional Tributario
Superintendencia Nacional de Aduanas y Administracin Tributaria
(Per)
Contenido: Resumen. 1. Introduccin. 1.1. Cobranza inductiva o precobranza. 1.2. Cobranza coactiva. 1.2.1. Cobranza coactiva por medios
masivos. 1.2.2. Cobranza coactiva de campo. 2. El procedimiento
de cobranza coactiva en el Per. 2.1. Antecedentes. 2.2. Principales
acciones. 2.3. Accionar del ejecutor coactivo. 2.3.1. Deuda exigible.
2.3.2. Procedimiento. 2.3.3. Tipos de medidas cautelares. 3. Perspectiva
nacional de la cobranza. 4. La experiencia de la intendencia regional
lima en materia de cobranza. 4.1. La necesaria reingeniera interna.
4.2. Las medidas cautelares previas su aplicacin y oportunidad. 4.3.
Balance final. 5. Recomendaciones. 6. Conclusiones.
RESUMEN
La Cobranza Administrativa ha experimentado, desde su
implementacin, cambios necesarios orientados a obtener los mejores
resultados en una ptima y oportuna recuperacin de la deuda
tributaria. Este desafo ha implicado desarrollar estrategias eficientes
y eficaces. Eficientes, porque las organizaciones y especialmente
las pblicas, deben ser conscientes de canalizar correctamente sus
esfuerzos para alcanzar los objetivos. En este sentido la autocrtica
institucional debe ser una herramienta de evaluacin constante sobre
los objetivos trazados hacia una cobranza eficiente.
Dentro de esta perspectiva, una organizacin que aspira ser eficaz,
establece mecanismos de flexibilidad hacia el cambio, dotndose de
nuevas instrumentos administrativos y tecnolgicos que se adecen
a un nuevo panorama tributario de recuperacin de deuda. La
creatividad Institucional debe orientarse al uso de nuestras facultades
administrativas y legales con el propsito de lograr los objetivos
trazados con costos y oportunidad razonables, admitiendo que el
recurso humano especializado y creativo es muy necesario.

TEMA 2.1 (Per)

Durante los aos de experiencia en la recuperacin administrativa

de deuda tributaria, se ha evolucionado desde procedimientos
administrativos de cobranza manuales hacia los informticos, Este
trnsito posibilit ampliar la cobertura de accin hacia un universo
mayor de deudores tributarios. Y a la vez, el uso intensivo de
tecnologas, contribuy a la liberacin de recursos humanos tcnicos
que se destinaron a la accin directa de cobranza.
La presencia del Estado, por intermedio de las Administraciones
Tributarias, debe ser entendido como la forma ms directa de
generacin de riesgo, pues una cobranza que no lo realiza est
tcitamente condonando deuda tributaria, generando un dficit en
la recaudacin con imprevisibles consecuencias para el Estado. La
Cobranza, por lo tanto, debe tener una presencia activa en la poblacin,
la que percibir que orienta sus recursos hacia la recuperacin de los
tributos a fin de cumplir con sus fines. En este propsito, se pretende
incorporar mecanismos de programacin de sectores econmicos,
inteligencia, y relevamiento de informacin de diferentes dependencias
pblicas y privadas. Es evidente que no cobrar oportunamente
ocasionar un mayor costo y tiempo en la recuperacin del tributo
insoluto, pero en este propsito la legislacin debe incorporar las
nuevas conductas elusivas de pago. La doctrina admite no solo a la
Responsabilidad Solidaria, Subsidiaria y a la Sucesin de Empresas
como instrumentos para perseguir la transferencia de activos y el
ocultamiento patrimonial.
En el Per se han desarrollado estrategias de cobranza orientadas a
la especializacin de funciones de los operadores coactivos, lo que
promueve el carcter dinmico de la cobranza hacia una reingeniera
administrativa, que ha alcanzado resultados alentadores.
La Cobranza Administrativa ha demostrado su eficiencia y eficacia,
pero a la vez es necesario admitir que los procesos administrativos
estticos, sin evaluacin crtica de los resultados, son inviables, pues
asumir paradigmas y esquemas de trabajo ausentes de anlisis crtico
solo conduciran a una cobranza ineficaz.
1. INTRODUCCIN
La Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria del
Per SUNAT dentro de su Visin Institucional, reconoce que el
cumplimiento de las obligaciones tributarias representa uno de sus
valores rectores que orienta sus objetivos. Esta visin pretende
materializarse con valores de Integridad, Excelencia y Compromiso,
que permitan establecer mecanismos orientados a reducir el
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TEMA 2.1 (Per)

Incumplimiento tributario desarrollando estrategias dirigidas a

disminuir las brechas de incumplimiento y morosidad.
En este propsito la Cobranza en el Per se estructura en dos grandes
segmentos.
1.1.
Cobranza inductiva o pre-cobranza: Aprobado por
Resolucin de Superintendencia N 015 -2010/SUNAT, cuyo
objetivo es gestionar la deuda exigible o saldos deudores u cuotas
de fraccionamiento por vencer, mediante procesos de Centros de
Control y Fiscalizacin y de Tele-cobranza. En esta etapa se privilegia
el cobro va contacto telefnico o notificacin de esquelas a fin de
que los contribuyentes cancelen su deuda. Se pretende en esta
etapa llegar a un universo de contribuyentes con deudas de menor
cuanta, recurriendo al uso intensivo de medios de tecnolgicos de
comunicacin masiva as como la notificacin de cartas y esquelas
requirindoles el pago de sus deudas tributarias.

Cobranza coactiva: La Cobranza coactiva es una facultad de la

Administracin Tributaria se inicia respecto a deudas exigibles
coactivamente como son la Ordenes de Pago, Resolucin de
Determinacin y Resoluciones de Multa no reclamadas dentro del
Plazo de Ley que contienen un mandato para cancelar la deuda
tributaria dentro del plazo de siete das hbiles bajo apercibimiento
de ordenarse las medidas cautelares necesarias para garantizar
la cancelacin de la deuda tributaria. Se estructura de la siguiente
manera.

Cobranza coactiva por medios masivos: Se desarrolla la

programacin de embargos masivos a contribuyentes con saldos
deudores exigibles coactivamente y representan, por lo general,
la primera accin de embargo por parte de las reas Cobranza,
Entre ellas tenemos a los embargos de Retencin Bancaria
Electrnica y el embargo de retencin de Terceros dirigido a los
clientes y proveedores del contribuyente deudor.

Un Mecanismo de recuperacin importante y de manejo de

informacin de operadores pblicos y privados son los embargos por
Medios Telemticos cuya esencia radica en sistemas integrados de
informacin mediante los cuales los acreedores de los contribuyentes
informan previo al pago a stos, de la existencia de saldos por pagar
a sus clientes.

Cobranza coactiva de campo: Orientada a la accin directa de

embargos en el domicilio fiscal o donde se encuentren los bienes
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TEMA 2.1 (Per)

del deudor tributario. Estas acciones se efectan cuando luego de

las acciones masivas de cobranza electrnica u otras, no ha sido
posible la cancelacin de la deuda.
2. EL PROCEDIMIENTO DE COBRANZA COACTIVA EN EL PER
2.1. Antecedentes
La Historia de los procesos coactivos en el Per se inicia con la Ley
4528 (29.09.1922) en la que se reconocen las facultades coactivas
para que el estado peruano desarrolle acciones de cobranza de
adeudos de distinta naturaleza a travs de los jueces coactivos.
Estas facultades tuvieron una connotacin mixta, es decir, administrativa
y judicial. Esta situacin se mantuvo hasta la aprobacin de la Ley
17355 (31.12.1968) en que se incorpor al accionar del Juez coactivo
la de los denominados Secretarios Coactivos nombrados por el Poder
Judicial quienes tambin eran los encargados de la recaudacin de
diferentes deudas de las entidades estatales.
Es pertinente sealar que este modelo mixto adoleca de serias
deficiencias no solo a nivel procedimental, pues el encargado de la
ejecucin administrativa era la autoridad poltica, quien luego de
las primeras acciones de embargo lo derivaba al Poder Judicial para
la correspondiente tasacin y remate. Esta situacin de indefinicin
de facultades prosiguieron hasta 1968 en donde se aprueba la Ley
17355 en donde ya se incorpora al Juez Coactivo adscrito al Banco
de la Nacin, quien era auxiliado en sus labores por el Secretario de
Juzgado nombrados por el Poder Judicial.
Es importante destacar que en ambos modelos de administracin
de cobranza de deudas estatales, la recuperacin de la deuda era
extremadamente lenta, fragmentada, desordenada, carente de
planificacin. En buena cuenta era el deudor el que voluntariamente
pagaba y en caso de no hacerlo no existan mecanismos administrativos
de seguimiento y control de estos deudores renuentes al pago.
Adicionalmente estos modelos de cobranza no eran exclusivos para
materia tributaria, sino que concurran con otras deudas de carcter
administrativo y judicial del estado, generando una dispersin, ausencia
de riesgo para el deudor. De esta forma la recaudacin tributaria era
casi inexistente, con altsimos niveles de evasin, incumplimiento
tributario lo que devino en una con una Presin tributaria del 5.4% a
junio de 1990.

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TEMA 2.1 (Per)

Esta insostenible situacin deba cambiar. De esta forma en 1991 se

implementa una Reforma Tributaria y la reestructuracin institucional
para enfrentar altos niveles de evasin tributaria. Bajo esta premisa se
aprueba, entre otras medidas tributarias, la Ley 25859 (18.11.1992) que
modifica estructuralmente al Cdigo Tributario anterior, incorporando
nuevas facultades y facilidades y reglas claras para el cumplimiento
de las obligaciones tributarias.
De esta forma, hoy, el modelo de los procesos de cobranza es
predominantemente Administrativo, salvo en lo referente al descerraje
de inmuebles en la que se requiere autorizacin judicial. De esta
manera se reconoce que la gestin de la deuda exigible debe ser
desarrollada por un procedimiento autnomo al judicial que con
el impulso procesal adscrito a sus funciones promover que la
recaudacin de deuda exigible sea enfrentada con la especializacin
y oportunidad conveniente, siendo el Ejecutor Coactivo el director y
responsable del procedimiento.
2.2. Principales acciones
La eleccin del modelo administrativo para la gestin de cobranza
tributaria, implicaba el desarrollo de la normatividad que le proporcione
de mecanismos que lo doten de facultades de evaluacin y accin
ejecutiva que le permitan establecer las estrategias de cobranza de
acuerdo a la realidad existente.
De esta forma el Texto nico Ordenado del Cdigo Tributario Peruano,
aprobado por Decreto Supremo N 135-99 EF y modificatorias,
estableci que el director del procedimiento e impulso administrativo
corresponde al Ejecutor Coactivo, funcionario de carrera de la
Administracin Tributaria quien debe cumplir con los requisitos legales
para su nombramiento como el ser abogado tener conocimientos
suficientes en Derecho Tributario, Administrativo Concursal, Societario
y Civil, a quien se le reconoce facultades ejecutivas que van desde la
verificacin de la exigibilidad de la deuda, la adopcin de medidas
cautelares, as como su variacin o levantamiento, la ejecucin forzada
de los bienes embargados entre otras ms. En este propsito cuenta
con personal de gestin administrativa y de ejecucin denominados
Auxiliares coactivos quienes tambin son funcionarios de sta y deben
cumplir los requisitos que ordena la Ley.

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TEMA 2.1 (Per)

2.3. Accionar del ejecutor coactivo

2.3.1 Deuda exigible
En la legislacin tributaria peruana el accionar del Ejecutor Coactivo
esta circunscrita a la ejecucin de deudas que sean exigibles para lo
cual el propio Cdigo Tributario estable lo que debe entenderse por
deuda exigible. En este sentido se establece en el artculo 115 del
Cdigo Tributario peruano:
Artculo 115.- DEUDA EXIGIBLE EN COBRANZA COACTIVA
La deuda exigible dar lugar a las acciones de coercin para su
cobranza. A este fin se considera deuda exigible:
a) La establecida mediante Resolucin de Determinacin o de Multa
o la contenida en la Resolucin de prdida del fraccionamiento
notificadas por la Administracin y no reclamadas en el plazo de
ley. En el supuesto de la resolucin de prdida de fraccionamiento
se mantendr la condicin de deuda exigible si efectundose la
reclamacin dentro del plazo, no se contina con el pago de las
cuotas de fraccionamiento.
b) La establecida mediante Resolucin de Determinacin o de Multa
reclamadas fuera del plazo establecido para la interposicin del
recurso, siempre que no se cumpla con presentar la Carta Fianza
respectiva conforme con lo dispuesto en el Artculo 137.
c) La establecida por Resolucin no apelada en el plazo de ley, o
apelada fuera del plazo legal, siempre que no se cumpla con
presentar la Carta Fianza respectiva conforme con lo dispuesto en
el Artculo 146, o la establecida por Resolucin del Tribunal Fiscal.
d) La que conste en Orden de Pago notificada conforme a ley.
e) Las costas y los gastos en que la Administracin hubiera incurrido
en el Procedimiento de Cobranza Coactiva, y en la aplicacin de
sanciones no pecuniarias de conformidad con las normas vigentes.
Es de advertir que la normatividad coactiva otorga garantas a los
contribuyentes a efectos de tener previamente, luego de notificado los
valores de poder, ejercer su derecho a la impugnacin de acuerdo a
ley.
2.3.2 Procedimiento
Una vez determinado la exigibilidad de la deuda tributaria el
Procedimiento con la Resolucin de Ejecucin Coactiva, resolucin
administrativo que comunica el mandato de cancelacin de la deuda
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TEMA 2.1 (Per)

tributaria, bajo apercibimiento de adoptarse las medidas cautelares o

iniciarse la ejecucin forzada. , Artculo 117 del Cdigo Tributario.
La Resolucin de Ejecucin Coactiva (REC) debe contener requisitos
mnimos que le otorguen la calidad de acto administrativo valido.
Estos requisitos son:
Artculo 117.- PROCEDIMIENTO
El Procedimiento de Cobranza Coactiva es iniciado por el Ejecutor
Coactivo mediante la notificacin al deudor tributario de la Resolucin
de Ejecucin Coactiva, que contiene un mandato de cancelacin de
las Ordenes de Pago o Resoluciones en cobranza, dentro de siete (7)
das hbiles, bajo apercibimiento de dictarse medidas cautelares o de
iniciarse la ejecucin forzada de las mismas, en caso que stas ya se
hubieran dictado.
La Resolucin de Ejecucin Coactiva deber contener, bajo sancin
de nulidad:
1. El nombre del deudor tributario.
2. El nmero de la Orden de Pago o Resolucin objeto de la cobranza.
3. La cuanta del tributo o multa, segn corresponda, as como de los
intereses y el monto total de la deuda.
4. El tributo o multa y perodo a que corresponde.
La nulidad nicamente estar referida a la Orden de Pago o
Resolucin objeto de cobranza respecto de la cual se omiti alguno
de los requisitos antes sealados.
En el procedimiento, el Ejecutor Coactivo no admitir escritos que
entorpezcan o dilaten su trmite, bajo responsabilidad.
Se aprecia que la REC, solo puede declararse nula cuando carezca
de uno de los requisitos expresamente contemplados en la norma,
disponindose adicionalmente, dentro de la facultad del Ejecutor a no
admitir escritos que prolonguen o distraigan la continuidad ejecutiva
del procedimiento de cobranza.
2.3.3. Tipos de medidas cautelares:
Establecida la formalidad inicial para el inicio del procedimiento de
cobranza y luego de vencido el apercibimiento sin pago voluntario
del contribuyente, el CT faculta al Ejecutor a iniciar la adopcin de: A)
Medidas cautelares o B) Medidas Cautelares genricas.

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TEMA 2.1 (Per)

2.3.3.1. Las medidas cautelares contempladas expresamente en

el cdigo tributario son:
2.3.3.1.1. Embargo en forma de Intervencin en la que el Ejecutor
nombra interventores informadores con el propsito de conocer
el movimiento econmico estado patrimonial del contribuyente
intervenido.
Este tipo de medidas pretenden ser a la vez un mecanismo efectivo de
obtencin informacin inmediata del flujo comercial y patrimonial de la
empresa, adems opera como un embargo disuasivo advirtindole de
futuras acciones coactivas en caso de incumplir con sus obligaciones.
Estas medidas cautelares son notificadas directamente por los
Auxiliares Coactivos quienes se apersonan al domicilio fiscal a fin de
cumplir el mandato sino a la vez les permite relevar informacin sobre
los bienes pasibles de ser embargados en acciones futuras.
2.3.3.1.2. Embargo en forma de Intervencin en Recaudacin,
mediante sta el Ejecutor y Auxiliar Coactivo se constituyen en el
domicilio fiscal del deudor a efectos de tomar el control de los ingresos
en caja embargndolos, salvo los montos muy necesarios para la
continuacin del negocio, constituyendo una medida de accin directa
de recuperacin de deuda.
2.3.3.1.3. Embargo en forma de Administracin de Bienes. Esta
medida de embargo se desarrolla con el fin de obtener los frutos o
utilidades de la administracin de bienes del deudor mientras dure el
mandato del Ejecutor Coactivo.
2.3.3.1.4. Embargo en forma de Depsito con o sin extraccin,
esta medida afecta todos los bienes o derechos que se encuentre
en cualquier establecimiento comercial o industrial aun cuando se
encuentren en poder de terceros, inclusive si los bienes se encuentran
siendo trasladados de acuerdo a lo sealado por el Artculo 118
numeral 2 del Cdigo Tributario.
Este tipo de Medidas Cautelares son las que tiene una mayor
generacin de riesgo pues se desarrollan inventariando bienes para
una futura posible extraccin de los mismos.
Es importante destacar que como una garanta para el contribuyente
no es posible desarrollar embargos en forma de Deposito con
Extraccin de bienes de Unidades de Produccin o de Comercio, sin
que estos previamente hayan sido embargados en forma de Deposito
sin extraccin por un plazo de 30 das, pudiendo inclusive el deudor
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TEMA 2.1 (Per)

ofrecer otros bienes que sean suficientes para sustituir los ofrecidos y
garantizar el pago, Artculo 118 numeral 2 del Cdigo Tributario.
2.3.3.1.5. Embargo en forma de Inscripcin de Muebles e Inmuebles
registrados que pertenezcan al deudor y que sean suficientes para
garantizar la deuda en caso de Ejecucin Forzosa (Remate).
Esta Medida se ha reforzado con la suscripcin de convenios de
intercambio de informacin con la Superintendencia Nacional de
Registro Pblicos SUNARP, institucin encargada del registro nacional
de bienes muebles inmuebles, sociedades etc. de cuyas bases de
datos se puede consultar en lnea la existencia de bienes. Esto
facilita la adopcin oportuna de medidas de embargo de bienes del
contribuyente o de sus representantes legales en caso de atribucin
de Responsabilidad Solidaria.
2.3.3.1.6. Embargo en forma de retencin. Es una de las medidas que
ha logrado un mayor desarrollo, en razn que la medida de embargo
en forma de retencin permite lograr directamente una recuperacin
inmediata, Entre ellas tenemos:
2.3.3.1.6.1. Embargo en forma de Retenciones Bancarias. La
medida se ordena frente a los contribuyentes con deuda exigible
sin contingencias, y es remitida en forma electrnica a travs de un
servicio de intermediacin electrnica y cuenta el uso de certificados
de firma digital a fin de garantizar el envo, la confidencialidad de la
informacin contenida, el no repudio y no modificacin del mensaje. Se
notifica a diversas entidades del sistema financiero nacional. Quienes
deben informar la existencia o no de saldos a favor de los deudores
tributarios, para luego, de ser positiva la respuesta, entregarlos al
Ejecutor Coactivo.
2.3.3.1.6.2. Embargo en forma de Retencin de terceros. En esta
forma de embargo se abarca el universo de clientes del deudor
pertenezcan al sector privado o pblico.
Existe la posibilidad de embargar los derechos de crdito que
tiene el deudor tributario respeto de terceros, es decir cuando con
la informacin disponible de los embargos de Intervencin en
Informacin u otros medios, se notifica a estos proveedores que de
existir acreencias a favor del deudor se proceda a su retencin de
acuerdo al mandato del ejecutor.
En tal sentido la Administracin Tributaria ha desarrollado una serie
de procedimientos y recursos informticos adecuados para diversos
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TEMA 2.1 (Per)

tipos de operaciones, entre los deudores tributarios y terceros. Al

respecto, podemos mencionar los siguientes:
1. Sistema de Embargo a entidades del Estado mediante el
Sistema Integrado de Administracin Financiera del Sector Pblico
(SIAF-SP).
El aplicativo permite efectuar una medida de embargo por va
electrnica a este tipo de deudores tributarios, que a su vez son
proveedores de bienes o servicios del Estado. Se tiene por objetivo
evitar que dichos proveedores le cobren al Estado mientras
incumplen con sus obligaciones.
2. Sistema de Embargo a Entidades de Tratamiento Empresarial.
El aplicativo permite efectuar medida de embargo por va electrnica
a este tipo de deudores tributarios, que a su vez son proveedores
de bienes o servicios del Estado.
3. Sistema de Embargos por Medios Telemticos Grandes
Compradores (SEMT-GC).
El aplicativo permite efectuar medida de embargo por va
electrnica a deudores tributarios, que a su vez son proveedores
de bienes o servicios de las principales empresas del Sector
Privado; estas empresas ponen a disposicin los montos retenidos
para la cancelacin de la deuda tributaria respectiva.
4. Sistema de Embargos por Medios Telemticos Administradores
de Tarjetas de Crdito (SEMT-ATC).
El aplicativo permite efectuar medida de embargo por va electrnica
a deudores tributarios, que a su vez son establecimientos afiliados
ante las Empresas Operadoras de Tarjetas de Crdito en el Per.
Permite embargar los consumos realizados mediante tarjetas de
crdito y/o dbito, y entregar los fondos retenidos a la SUNAT.
5. Mdulo de Cobranza con Devoluciones para Operaciones
Aduaneras (Drawback).
El aplicativo permite embargar por va electrnica a deudores
tributarios que han solicitado devoluciones de Drawback (restitucin
de impuestos que solicitan lo exportadores) ante la Intendencia de
Aduana respectiva.

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TEMA 2.1 (Per)

Adicionalmente, a las medidas de embargo de forma de retencin

que se efectan por va electrnica tambin se ha implementado
un procedimiento para efectuar medidas de embargo en forma de
inscripcin ante el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y
de la Proteccin de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) mediante el
cual se puede notificar por via electrnica las medidas de embargo
sobre signos distintivos, derechos de autor y patentes registrados
ante la mencionada institucin.
De esta forma se han implementado sistemas de intercambio de
informacin de acreencias a pagar por parte de estos operadores a
fin de que antes del pago informen a la SUNAT.
2.3.3.2. Las Medidas Cautelares Genricas, representan otras
medidas no sealadas dentro de las medidas detalladas anteriormente,
y que sean el medio idneo para asegurar de forma mas adecuada
el pago de la deuda tributaria materia de cobranza (Artculo 118 del
Cdigo Tributario).
3. PERSPECTIVA NACIONAL DE LA COBRANZA
Es importante destacar, que en materia de Cobranza a nivel nacional,
se ha avanzado notablemente; pero aun falta cerrar la gran brecha
de incumplimiento tributario de deudores que simulan insolvencia
patrimonial o efectan sucesiones de empresas trasladando unidades
de produccin entre empresas, eludiendo el pago de sus deudas
tributarias.
No obstante el crecimiento experimentado en los ltimos 10 aos ha
sido importante como se seala en el Cuadro 01: Medidas Cautelares
Electrnicas a nivel nacional.

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TEMA 2.1 (Per)

Cuadro 01

Es importante destacar el notable incremento de los embargos

masivos en los ltimos 10 aos, esto obedece a la implementacin
de sistemas de embargos electrnicos y la incorporacin de una
mayor cantidad de entidades estatales y privadas que comunican,
via sistemas integrados de informacin, la existencia de acreencias a
favor de posibles deudores tributarios.
La Cobranza, vista en forma global, no solo se enfoca a nivel
masivo, sino que tiene por esencia la recuperacin de deudas para
casos individuales. De esta forma, la implementacin y ejecucin
de estrategias a nivel de Medidas Cautelares de Campo, han
experimentado importantes avances en estos ltimos aos.
En el Cuadro 02 se puede apreciar la evolucin a nivel nacional de las
Medidas Cautelares de Campo, con un crecimiento sostenido hasta
el ao 2010.

176

TEMA 2.1 (Per)

Cuadro 02

En razn a que Lima contina siendo el principal polo de desarrollo

comercial y financiero del pas, la Intendencia Regional Lima (IRL)
concentra la mayor incidencia de medidas cautelares (90% a nivel
nacional), ostentando la mayor casustica y experiencia en buenas
prcticas innovadoras, con un conocimiento cada vez ms completo
del comportamiento de los contribuyentes.
4. LA EXPERIENCIA DE LA INTENDENCIA REGIONAL LIMA EN
MATERIA DE COBRANZA
La importancia Nacional que tiene la Intendencia Regional Lima, la
dependencia que concentra la mayor cantidad de contribuyentes a
nivel nacional. Se puede apreciar en el Cuadro 03 la incidencia en
el volumen de acciones de cobranza en relacin al resto del pas,
considerando que la mayor cantidad de deudores estn concentrados
en la Intendencia Regional Lima. La proyeccin al 2011 se llegara a
117,378 medidas cautelares solo en Lima.
El Cuadro 04 establece la proporcionalidad de pagos recaudados fruto
de las medidas cautelares, y sta representan solo en la Intendencia
Regional Lima el 50% del total nacional.

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TEMA 2.1 (Per)

Cuadro 03

Cuadro 04

La Seccin Cobranza de la IRL considerando la gran cantidad de

contribuyentes que se encuentran en su directorio (ver Cuadro 05), ha
sido consciente que las estrategias a implementar deben ser creativas
en busca de una cobranza efectiva en costo y oportunidad.

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TEMA 2.1 (Per)

Cuadro 05

4.1. La necesaria reingeniera interna

Debido a la dimensin de deuda exigible en etapa coactiva, fue
necesario como punto de partida el optimizar al mximo los recursos,
tanto de personal como logsticos, a fin de alcanzar a un mayor
universo de contribuyentes y lograr una mejor recuperacin de la
deuda.
Es de esta manera que se empieza a evaluar la productividad de
los procesos administrativos y de gestin vigentes a esa fecha,
determinndose que el modelo seguido no era admisible para conseguir
el propsito de una mayor cobertura y mejor recaudacin. Del anlisis
inicial de los procesos, se procedi a evaluar los recursos humanos
disponibles, determinndose que exista duplicidad de funciones,
otras que se disgregaban innecesariamente en donde la informacin
obtenida sobre los deudores no era transmitida internamente de una
manera sistemtica, distrayndose demasiado tiempo y personal en
tareas administrativas.

179

TEMA 2.1 (Per)

De esta forma la Seccin Cobranza de la Intendencia Regional Lima

decidi realizar una reingeniera total de su esquema de organizacin,
estableciendo una evaluacin de las potencialidades de cada uno
de los integrantes de la Seccin para as definir el perfil de funcin
tcnica predominante.
De esta forma se evalu la necesidad de crear equipos por funciones
y especialidades determinadas que permitan una mayor productividad
y la abreviacin de los plazos, debido a que la especializacin libera
recursos que son beneficiosos para otras acciones de recuperacin
de deuda. Se organizaron equipos con funciones especficas, como
las siguientes:

Equipo informtico. Encargado de la programacin evaluacin

de manera masiva de los saldos deudores exigibles para lo cual
depuraban la deuda de contingencias no ingresadas debidamente,
Este problema informtico generaba el costo de embargar deudas
que posiblemente tenan etapas alternas que advertan sobre la
suspensin del cobro por contingencias diversas, implicando un
gasto en recursos por el manejo inadecuado de la informacin.
Ante esta coyuntura se constituye un equipo de programacin y
evaluacin de calidad de la deuda lo que daba la certeza de estar
cobrando lo realmente exigible. Este equipo es el encargado de
preparar la informacin para que los Ejecutores Coactivos procedan
a embargar por medios electrnicos va Retenciones Bancarias
y de igual manera prepara las bases de datos para embargar
a terceros que posean acreencias a favor de los deudores.

Equipos de atencin al contribuyente de cobranza va

telefnica o por correo electrnico. Los contribuyentes pueden
hacer llegar la informacin de observaciones a la cobranza o
pagos realizados para el levantamiento de los embargos trabados.
De esta forma se otorgaba un canal efectivo de atencin directa
al contribuyente para lo cual el Auxiliar encargado deba relevar la
informacin solicitada de los equipos involucrados a fin de atender
en breve plazo la solicitud o requerimiento del deudor recurrente.

Equipos de atencin de respuesta a escritos de contribuyentes

y recursos de queja ante el tribunal fiscal. Este equipo es el
encargado de responder de acuerdo a la informacin contenida en
los expedientes coactivos sobre las interrogantes u afirmaciones
que versen exclusivamente sobre el procedimiento coactivo
y su ejecucin. Asimismo es el encargado de responder a los
requerimientos de informacin a fin de resolver los Recursos

180

TEMA 2.1 (Per)

de Queja por acciones propias de la Cobranza que plantean los

contribuyentes ante el Tribunal Fiscal que es la ltima instancia
administrativa en materia tributaria en el Per.

Equipos de imputacin de cheques y trmites diversos.

Son los encargados de recibir e imputar los cheques que
son entregados productos de las retenciones bancarias o
de terceros retenedores quienes cumplen el mandato de
poner a disposicin de SUNAT dichos montos embargados.
Adems se encargan de devoluciones por pagos indebidos
provenientes de costas procesales o gastos administrativos.

Equipo de medidas cautelares previas. En la legislacin

peruana se contempla la posibilidad que de existir razones o
comportamiento que haga presumir que la cobranza podra devenir
en infructuosa antes del inicio del Procedimiento de Cobranza es
factible trabar , excepcionalmente Medidas cautelares Previas a
contribuyentes que califiquen en supuestos determinados por ley.

Equipo de archivo. Encargado de la derivacin de expedientes

concluidos al archivo y de facilitar los expedientes a requerimiento
del Ejecutor coactivo para su atencin.

Equipo de remate: Le corresponde las acciones para continuar

con el Procedimiento en etapa de ejecucin forzosa, y es la
que se encarga de la convocatoria de los peritos tasadores
as como del remate publico de los bienes embargados.

Equipos de campo: Son los encargados de programar las

acciones de embargo en forma de Intervencin en Informacin,
Recaudacin, Depsito con o sin Extraccin, y realizar los
operativos de Intervencin en Recaudacin por sectores
econmicos as como llevar a cabo operativos de cobranza
Mvil en carreteras. El desarrollo de sus funciones se orienta a
evaluar la condicin de la deuda, los antecedentes patrimoniales
de la empresa, la labor de relevamiento de informacin a travs
de grupos de trabajo para la ubicacin del contribuyente o sus
representantes legales, en caso de ser No habidos.

Una de las principales fortalezas de la Cobranza en los ltimos aos ha

sido la consolidacin de Equipos de Campo, los cuales han adquirido
la experiencia de reconocer, detectar y enfrentar las maniobras
elusivas de pago que efectan los deudores para sustraerse de sus
obligaciones tributarias.

181

TEMA 2.1 (Per)

Es importante destacar que en este proceso de contacto directo con

los contribuyentes se han incorporado estrategias como la de manejar
informacin en lnea en las acciones operativas de campo, que
permiten identificar a mltiples contribuyentes con un mismo domicilio
fiscal pretendiendo de esta forma entorpecer las acciones coactivas
sealando que los bienes pasibles de embargo pertenecen a terceros.
Con la informacin en lnea, mediante el uso de equipos informticos
y electrnicos porttiles, es posible enfrentar estas coyunturas,
logrando embargar a contribuyentes que no necesariamente estaban
programados, pero que ante la existencia de deuda tributaria y el
hallazgo de patrimonio ejecutable, se puede proceder con dicha
accin in situ.
4.2. Las medidas cautelares previas su aplicacin y oportunidad
En la legislacin peruana dentro de las facultades del Ejecutor
Coactivo se encuentra la opcin de Trabar Medidas Cautelares Previas
antes de la notificacin de la Resolucin de Ejecucin Coactiva, que
es el acto administrativo que da inicio al procedimiento coactivo.
Esta facultad excepcional es regulada expresamente por el Cdigo
Tributario y se presenta solamente en casos en que por las razones o
el comportamiento del deudor tributario, la cobranza podra devenir en
infructuosa, segn el Artculo 56 del Cdigo Tributario.
La oportunidad para la adopcin de esta medida, parte generalmente
de un anlisis de las reas de fiscalizacin, quienes ya cuentan con
la informacin patrimonial al momento de efectuar las auditorias,
pudiendo detectar estos comportamientos o conductas irregulares
advirtiendo de ello al Ejecutor Coactivo, previo Informe sustentado,
sobre la necesidad de trabarse la Medida Cautelar Previa. De esta
forma, con la motivacin correspondiente, es factible la adopcin
de una Medida Cautelar Previa sealando como requisito esencial
que se haya configurado algn comportamiento de los sealados en
el Cdigo Tributario. Dentro de nuestra normatividad, la evaluacin
de esta facultad excepcional tiene parmetros que no permiten la
discrecionalidad en su adopcin, sino que deben estar fundados
en hechos objetivos y verificables que justifiquen la ejecucin de la
misma.
Los comportamientos sealados por la norma son:
a. Presentar declaraciones, comunicaciones o documentos falsos,
falsificados o adulterados que reduzcan total o parcialmente la
base imponible.

182

TEMA 2.1 (Per)

b. Ocultar total o parcialmente activos, bienes, ingresos, rentas,

frutos o productos, pasivos, gastos o egresos; o consignar activos,
bienes, pasivos, gastos o egresos, total o parcialmente falsos.
c. Realizar, ordenar o consentir la realizacin de actos fraudulentos
en los libros o registros de contabilidad u otros libros y registros
exigidos por ley, reglamento o Resolucin de Superintendencia,
estados contables, declaraciones juradas e informacin contenida
en soportes magnticos o de cualquier otra naturaleza en
perjuicio del fisco, tales como: alteracin, raspadura o tacha de
anotaciones, asientos o constancias hechas en los libros, as
como la inscripcin o consignacin de asientos, cuentas, nombres,
cantidades o datos falsos.
d. Destruir u ocultar total o parcialmente los libros o registros de
contabilidad u otros libros o registros exigidos por las normas
tributarias u otros libros o registros exigidos por ley, reglamento
o Resolucin de Superintendencia o los documentos o
informacin contenida en soportes magnticos u otros medios de
almacenamiento de informacin, relacionados con la tributacin.
e. No exhibir y/o no presentar los libros, registros y/o documentos
que sustenten la contabilidad, y/o que se encuentren relacionados
con hechos susceptibles de generar obligaciones tributarias que
hayan sido requeridos en forma expresa por la Administracin
Tributaria, en las oficinas fiscales o ante los funcionarios
autorizados, dentro del plazo sealado por la Administracin en
el requerimiento en el cual se hubieran solicitado por primera vez.

Asimismo, no exhibir y/o no presentar, los documentos relacionados
con hechos susceptibles de generar obligaciones tributarias, en
las oficinas fiscales o ante los funcionarios autorizados, en el caso
de aquellos deudores tributarios no obligados a llevar contabilidad.

Para efectos de este inciso no se considerar aqul caso en el
que la no exhibicin y/o presentacin de los libros, registros y/o
documentos antes mencionados, se deba a causas no imputables
al deudor tributario.
f. No entregar al acreedor tributario el monto de las retenciones o
percepciones de tributos que se hubieren efectuado al vencimiento
del plazo que para hacerlo fijen las leyes y reglamentos pertinentes.
g. Obtener exoneraciones tributarias, reintegros o devoluciones
de tributos de cualquier naturaleza o cualquier otro beneficio
tributario simulando la existencia de hechos que permitan gozar
de tales beneficios.
h. Utilizar cualquier otro artificio, engao, astucia, ardid u otro
medio fraudulento, para dejar de pagar todo o parte de la deuda
tributaria.
i. Pasar a la condicin de no habido.

183

TEMA 2.1 (Per)

Es importante advertir que el fruto de los embargos de las Medidas

Cautelares Previas, no son imputables a la deuda determinada, pues
aun carecen de exigibilidad al poder ser impugnadas en las instancias
administrativas tributarias nacionales, lo que implica que mientras
dure la impugnacin, los montos retenidos sern consignados y los
bienes inscritos no podrn ser ejecutados hasta su conversin a
Medida Cautelara Definitiva.
Las Medidas Cautelares Previas se rigen por lo sealado en el Artculo
57 del Cdigo Tributario:

Artculo 57.- PLAZOS APLICABLES

CAUTELARES PREVIAS

LAS

MEDIDAS

La medida cautelar se mantendr durante un (1) ao, computado

desde la fecha en que fue trabada. Si existiera resolucin
desestimando la reclamacin del deudor tributario, dicha medida
se mantendr por dos (2) aos adicionales. Vencido los plazos
antes citados, sin necesidad de una declaracin expresa, la
medida cautelar caducar, ()

La prctica ha permitido demostrar que las Medidas Cautelares

Previas, correctamente sustentadas, representan una herramienta
para preservar el patrimonio que garantice la deuda emitida, y luego
de ser sta exigible, pueda ejecutarse el cobro de la misma.
4.3 Balance final
De esta manera se vienen desarrollando nuevas estrategias que
tienen como premisa principal el tener siempre una visin flexible
a los cambios, pues los deudores modifican sus comportamientos
de acuerdo a las acciones que la Administracin Tributaria ejecute.
De esta forma, la Atribucin de Responsabilidad Solidaria de los
Representantes Legales que simulan insolvencias patrimoniales o
transfieren activos importantes de sus empresas, debe ser materia de
un tratamiento ms directo que permita al Estado la recuperacin de
las deudas tributarias en etapa coactiva.
No est dems sealar que la escasez de recursos humanos y
logsticos frente a la magnitud y calidad de los problemas detectados
obligan a que las reas de Cobranza tengan una visin dinmica y
de flexibilidad al cambio, pues solo de esta forma se podr pretender
seguir el ritmo al cambiante panorama tributario y coactivo.

184

TEMA 2.1 (Per)

5. RECOMENDACIONES
1. Deben descartarse los paradigmas administrativos u
organizacionales; el xito de una cobranza eficiente implica el
ejercicio de la autocritica en los procesos vigentes, pero a la
vez demanda propuestas de modelos creativos e innovadores.
Siempre existirn riesgos en todo nuevo esquema, pero el mayor
riesgo es mantener un modelo que demuestra su ineficacia.
2. El desarrollo de un equipo de trabajo idneo y comprometido con
la cobranza es fundamental para el xito de cualquier estrategia.
De esta forma, el evaluar la potencialidad de cada operador
coactivo identificando el perfil de su potencial, contribuir a que
la productividad se incremente y el equipo logre sus objetivos.
La especializacin y la retroalimentacin de las buenas prcticas
desarrolladas coadyuvan al mejor rendimiento y el ahorro de
tiempo y recursos que pueden ser aprovechados en otras tareas
coactivas.
3. El apoyo informtico y manejo correcto de la informacin
disponible es una herramienta que contribuye a los propsitos de
la Cobranza. No solo es importante tener las herramientas, sino
saberlas usar correctamente. Muchas veces el uso inadecuado
de stas conducen a tener percepciones y anlisis equivocados
que perjudican a la recaudacin del Estado.
4. El desarrollar alianzas no slo con entidades estatales sino
privadas, permite ampliar la cobertura de accin de la Cobranza.
Las Administraciones Tributarias deben promover un manejo
sistemtico de la informacin de los diferentes operadores del
mercado. En la actualidad, quien mejor maneja la informacin y
cuenta con mayores fuentes, tendr una visin y un alcance ms
eficiente para una recaudacin ptima.

185

TEMA 2.1 (Per)

6. CONCLUSIONES
1. La Cobranza Coactiva eficiente y oportuna requiere de soportes
necesarios de carcter legal, en donde se puedan incorporar las
nuevas figuras de cobranza y tener la opcin de ser flexibles a
la coyuntura tributaria, pues en la prctica coactiva se detectan
diferentes mecanismos elusivos de pago.
2. La efectividad de la Cobranza demanda estrategias y metas
definidas, as como la apertura al cambio, pues la realidad
coactiva se transforma permanentemente y exige una reaccin
oportuna para lograr la recuperacin de la deuda.

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